Dez anos de CNJ: reflexes do envolvimento com a melhoria da eficincia do Judicirio

brasileiro
Autoria: Leonel Gois Lima Oliveira

Resumo
O objetivo deste ensaio de trazer reflexes sobre os dez anos de existncia do Conselho
Nacional de Justia (CNJ) e a sua atuao na melhoria dos nveis de eficincia do Judicirio
brasileiro. O ensaio discute e aponta lacunas ao propor a realizao de estudos futuros sobre a
gesto do Poder Judicirio. Os seguintes aspectos so abordados: Reforma do Judicirio e
suas perspectivas; Planejamento estratgico e metas anuais; Mensurao de desempenho e
eficincia. As reflexes propostas, no campo terico e metodolgico, podem ser incorporadas
a modelos e prticas que buscam evidenciar um Judicirio mais clere e efetivo.

1. Introduo
O Judicirio brasileiro visto habitualmente pela lentido e demora excessiva na
resoluo dos conflitos, adicionando a percepo de elevados custos, a sensao de
impunidade e a falta de transparncia de suas atividades. Os problemas no so recentes e
foram evidenciados por pesquisas de opinio e, principalmente, pela imprensa de que o
Judicirio brasileiro no funciona de forma satisfatria (OAB, 2003; SADEK, 2004; AMB,
2005). Porm, ao longo da dcada de 2000, inmeras mudanas ocorreram o que j permitiu
visualizar melhorias no nvel de satisfao do brasileiro em relao ao Judicirio. Mesmo
assim, ainda h vrios aspectos as serem aperfeioados, principalmente para retirar algumas
opinies enraizadas no senso comum do brasileiro sobre o Poder Judicirio (FALCO, 2009).
O objetivo deste ensaio de trazer reflexes sobre a atuao do Conselho Nacional de
Justia (CNJ) nos seus 10 (dez) anos de existncia com relao melhoria dos nveis de
eficincia do Judicirio brasileiro. Deste modo, o ensaio discute e aponta lacunas que
permitam a realizao de estudos futuros sobre a gesto do Poder Judicirio brasileiro. Os
seguintes aspectos so abordados: Reforma do Judicirio e suas perspectivas; Planejamento
estratgico e metas anuais; e Mensurao de desempenho e eficincia.
A Emenda Constitucional (EC) 45/2004, a chamada Reforma do Judicirio,
procurou fornecer uma resposta para a melhoria da eficincia ao criar o CNJ. Este tem por
objetivo realizar um controle administrativo e financeiro de todos os tribunais brasileiros,
inclusive os tribunais superiores. No entanto, uma breve consulta literatura j permite
identificar a existncia de uma lacuna de investigao sobre a participao do CNJ neste
ambiente institucional. Apesar de atuar sob um enfoque organizacional, ressalta-se que um
olhar poltico e institucional da atuao do Conselho ainda no foi devidamente explorado por
estudos das reas de conhecimento em Cincia Poltica e Administrao Pblica, mesmo
quando o enfoque recai sobre a gesto do Poder Judicirio (VIEIRA; PINHEIRO, 2008;
NOGUEIRA, 2011; SADEK; OLIVEIRA, 2012). Poucos trabalhos podem ser identificados o
contexto poltico neste novo cenrio do Judicirio (FRAGALE FILHO, 2010a; 2010b; 2011;
SANTOS; DA ROS, 2008). Enquanto o campo do Direito analisava o papel do CNJ por um
vis jurdico (constitucional), demonstrando aspectos favorveis ou limitantes da atuao
como rgo de controle do Judicirio (FALCO 2009; FALCO; OLIVEIRA, 2013).
O enfoque da eficincia fundamental para o bom funcionamento do Judicirio. A
Justia Estadual, por exemplo, apresenta o maior volume de processos e vista como o
segmento do Poder Judicirio que tem o pior nvel de atuao. Trata-se de um reflexo direto
de ser demandado pela populao (FALCO, 2009; DPJ, 2012b; 2013). No entanto, alguns
estudos apontam uma grande disparidade do nvel de eficincia dos tribunais quando
comparados entre si (DPJ, 2012b; 2013; FOCHEZATTO, 2010; YEUNG; AZEVEDO, 2011;
NOGUEIRA et al., 2012; FAVERI; PEREIRA; OLIVEIRA, 2014). Situao que no deveria
ocorrer devido ao estabelecimento dos preceitos de uniformidade das instituies, pois os
tribunais atuam sob a mesma legislao processual e possuem estrutura funcional semelhante.
Esta heterogeneidade impacta a percepo popular do nvel de eficincia do Judicirio que
costuma ser taxado como moroso, apesar de alguns tribunais serem eficientes. Por isso,
importante entender quais os motivos para tamanha diversidade. Seriam aspectos financeiros
e oramentrios? Ou seria a diferena de demanda processual? Ou quem sabe a quantidade de
magistrados e funcionrios? Quais as interferncias causadas por agentes que no se
beneficiam com a eficincia do Judicirio? De que forma o CNJ atua na reduo destas
disparidades? Tais reflexes preliminares levam a questionar de forma mais ampla se um
Judicirio eficiente interessa realmente a todos.
As justificativas para o recente movimento de melhoria dos indicadores de
desempenho do Judicirio so limitadas. Portanto, o presente trabalho trata-se de uma

tentativa de descrever o estado da arte da literatura existente e, a partir da, propor novas
direes para futuras pesquisas.
Este trabalho est estruturado da seguinte forma: a seo 1 trata-se desta introduo. A
seo 2 trazer uma reflexo terica sobre a Gesto do Poder Judicirio, abordando as reformas
administrativas e o cenrio poltico-institucional. A seo 3 apresenta uma breve descrio do
funcionamento do Judicirio e do recente contexto histrico brasileiro. O planejamento
estratgico e as metas anuais so abordados na seo 4. A seo 5 procura realizar uma
reflexo crtica sobre o enfoque administrativo, destacando a avaliao de desempenho e a
busca pela eficincia dos tribunais. Por fim, so apresentadas as consideraes finais e
encaminhamentos futuros para pesquisa.

2. Reflexes Tericas sobre Gesto do Judicirio

Dada a tripartio de Poderes do Estado, o Judicirio possui algumas peculiaridades
que torna os elementos de seu funcionamento bem distintos em relao ao Executivo e ao
Legislativo (MONTESQUIEU, 1962). A atuao do Judicirio geralmente representada na
figura dos magistrados (juzes), pois so os detentores do ato de julgar e dirimir conflitos
entre as partes envolvidas (litigantes). Na atividade judicial moderna, por exemplo, possvel
identificar trs princpios bsicos, decorrentes do Estado de Direito liberal que em certa
medida continuam vigentes. O primeiro consiste em o magistrado apenas se pronuncia quando
acionado. Demonstra a passividade do Judicirio, fazendo com que o magistrado no se
manifeste enquanto no for acionado e muito menos fora dos autos (processos judiciais) como
uma demonstrao de garantias processuais e imparcialidade dos julgamentos. O segundo
ponto inerente ao primeiro, pois o magistrado apenas se manifesta sobre casos concretos.
Portanto, h a necessidade de um litgio para o seu envolvimento. Em outras palavras, o
magistrado necessita de um caso concreto e formalizado de conflito entre partes diante da lei
para que ele exera a sua atividade profissional. E por ltimo, o magistrado se pronuncia
sobre casos particulares. A atuao dele restrita ao julgamento das particularidades e no
sobre questes ou princpios gerais. Caso a deciso do magistrado atinja um princpio geral, a
impotncia do juiz pode ser evidenciada. Ao contrrio, manifestando-se num princpio geral
sem qualquer caso particular, o magistrado acaba exercendo uma atribuio que no
essencialmente sua (ARANTES, 1997; TOCQUEVILLE, 1998). Os princpios anteriores
representam a tentativa de afastar os magistrados e os tribunais da esfera poltica, objetivando
ao mximo a manuteno da imparcialidade das decises (ARANTES, 1997). Por outro lado,
necessria uma gesto adequada para o Judicirio no ficar envolto e enfraquecido neste
contexto institucional, pois o seu bom funcionamento essencial para a sociedade.
O Judicirio apresenta um papel importante ao ser essencialmente conservador,
reforando a manuteno do status quo (TAYLOR, 2008). Atua como um garantidor da
aplicabilidade da legislao, portanto representa a execuo plena das regras previamente
estabelecidas, denominada como as regras das leis (MARAVALL; PRZEWORSKI, 2003).
Paralelamente, possvel identificar tambm um papel econmico, relacionado com as
garantias de cumprimento dos contratos. A anlise econmica do Direito demonstra as leis
sendo fundamentais para o bom funcionamento dos mercados e a influencia das leis no
cenrio institucional junto aos custos de transao (PINHEIRO, 2003; YEUNG, 2010).
Apesar destas demonstraes de importncia e de indicao de diferenas entre os
Poderes Constitucionais, a prestao do servio jurisdicional segue o modelo de gesto
similar a outros rgos e esferas da Administrao Pblica. Portanto, possvel identificar
facilmente os elementos recorrentes para um modelo de gesto burocrtico como, por
exemplo, a diviso de tarefas, uma estrutura permanente, uma estrutura de carreira, a
prestao de servios em larga escala, dentre outros aspectos (GRAHAM JR, 1993). Porm,
Dubois e Boyum (1993) observam que o crescimento populacional, o desenvolvimento
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econmico, a urbanizao e a industrializao dos ltimos sculos produziram um aumento

exagerado no volume e na complexidade dos casos judiciais e que os tribunais no estavam
devidamente preparados para gerenci-los. O despreparo do Judicirio fica ainda mais
evidente quando a falta de gesto serve como estmulo para a obteno de vantagens para
determinados grupos. Taylor (2008) e Taylor e Da Ros (2008) procuram demonstrar como os
atores polticos utilizam-se de mecanismos jurdicos para interferi em politicas pblicas ou no
prprio sistema poltico em si. Eles buscam alcanar quatro objetivos: atrasar (delay policy);
anular (disable policy), descreditar (discredit policy) ou declarar oposio (declare
opposition). Tais estratgias so frequentemente utilizadas pelos agentes devido a trs
motivos: todas as alternativas anteriores de interferncias falharam; os custos judiciais no so
compreendidos como altos; e o ltimo desafio que pode gerar uma inesperada vitria legal.
Os aspectos apresentados anteriormente reforam os argumentos de que o Judicirio
tende a representar o conservadorismo e caracterizado tradicionalmente pela inrcia.
Consiste num Poder compreendido e lembrado pela sociedade como a ltima instituio que
pode reconhecer os seus direitos, mas extremamente prejudicada pela morosidade em suas
decises. Esta lentido faz com que os custos econmicos e financeiros sejam aumentados,
enquanto as sensaes de eficincia e, consequentemente, de justia sejam extremamente
diminudas (GRAHAM JR, 1993; SADEK, 2004; FALCO, 2009). A recorrncia deste
cenrio faz com que os problemas no fiquem restritos ao carter financeiro ou poltico, pois
demonstram dificuldades de cunho administrativo. H uma necessidade mais evidente para a
realizao de ajustes, mudanas de cunho institucional que procuram reduzir a lacuna entre a
demanda social e a satisfao desta demanda (DUBOIS; BOYUM, 1993). A generalizao da
opinio desta insatisfao com a prestao dos servios pblico faz com que o desejo de
mudana fique mais forte. A profundidade desta mudana que leva a formao de uma
reforma. Boyum (1987) procura deixar explcito que a realizao de uma reforma ocorre
quando se busca uma poltica de mudana. Do mesmo modo que outras reformas (reforma
fiscal, reforma educacional, reforma tributria, por exemplo), a reforma no Judicirio
fundamentada pela vontade do governo de propor uma nova atitude. Portanto, o conceito de
reforma no apropriado para descrever novos projetos ou novas construes, mas sim
quando se verifica mudanas estruturais ou inovadoras na prestao dos servios pblicos.
O ambiente de reformas na gesto pblica emergiu com vigor na Gr-Bretanha e nos
Estados Unidos por meio de governos que adotaram prticas neoliberais. O principal ponto a
ser alcanado consistia na introduo de um enfoque gerencial visando alcanar melhores
nveis de eficincia. Embora, em alguns casos, a tendncia neoliberal fazia com que se
buscasse apenas a reduo dos gastos do que propriamente a eficincia. Em seguida, outros
pases tambm aderiram a processos de semelhantes de reformas como, por exemplo, a
Austrlia, a Nova Zelndia e a Sucia. O servio pblico dos pases que passaram pela
reforma perderam gradativamente os traos burocrticos e adquiriam caractersticas gerenciais
(FAIRBROTHER, 1994; POLLIT, 1990; BRESSER-PEREIRA, 1998).
As mudanas no ficaram restritas aos Poderes Executivo e Legislativo. O Judicirio
tambm necessitava de mudanas profundas, resultando no enfoque da administrao judicial
(GALLAS, 1979). A modernizao da agenda dos tribunais (no caso, tribunais norte
americanos) pode ser resumida em alguns elementos bsicos: 1) consolidao, simplificao e
padronizao das estruturas dos tribunais; 2) centralizao dos sistemas de gerenciamento dos
tribunais; 3) centralizao das regulamentaes internas e procedimentos padronizados; 4)
centralizao oramentria; 5) financiamento completo das atividades realizadas pelas
prprias unidades judiciais; 6) estruturas formais e procedimentos para disciplinar e remover
magistrados por improbidades e impercias; 7) a adoo de critrios baseados em mritos para
a seleo e promoo dos magistrados. Portanto, os cinco primeiros elementos podem ser
compreendidos como um processo de centralizao do gerenciamento dos tribunais, enquanto
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que os dois ltimos representam os esforos para uma maior profissionalizao dos servios
visando eficincia (BERKSON; CARBON, 1978; GLICK, 1988).
As consideraes levantadas anteriormente so apresentadas como um panorama do
Judicirio, mas podem ser enquadradas e contextualizadas quando se visualiza o cenrio
brasileiro. Assim como os demais pases, o Brasil tambm passou por reformas. Porm, a
Gesto do Judicirio ainda carece de maior visibilidade no campo de estudos de
Administrao Pblica no Brasil. O estudo de Nogueira (2011) demonstra que a temtica no
representa nem 1% (um por cento) dos artigos publicados nos principais peridicos e anais de
eventos da rea de Administrao Pblica do Brasil. O mesmo estudo aponta um incremento
de pesquisas aps a coleta e divulgao de dados sobre o Judicirio realizado frequentemente
pelo CNJ. O referido rgo recorrente apresentado como o principal resultado da mudana
de abordagem ocorrida no Poder Judicirio brasileiro. importante perceber como o
Judicirio adquiriu mais espao no cenrio institucional ao ter um papel mais participativo nas
polticas pblicas do pas. Estas, anteriormente restritas ao Executivo e Legislativo, ganham
um maior engajamento do Judicirio em campanhas com cunho social como, por exemplo,
relacionadas defesa da mulher, adoo, aos direitos humanos, melhoria do sistema
prisional, dentre outros assuntos (TAYLOR, 2007; SAUERBRONN; LODI, 2011; SILVA;
FLORNCIO, 2011; BARBOZA; KOZICKI, 2012).

2.1 A Reforma do Judicirio no Brasil e perspectivas de pesquisas em gesto.

O Poder Judicirio brasileiro passou a receber um grande aumento de demanda
principalmente nas dcadas de 1990 e 2000. A intensificao da procura pelos servios
judiciais foi um reflexo da ampliao da garantia de direitos fundamentais individuais e
coletivo e possibilidade de contestao da inconstitucionalidade das leis por novos atores,
igualmente conferidas pela Constituio Federal (CF) de 1988. O Judicirio ganha um novo
papel com a constituio, sendo protagonista de uma oportunidade de ampliao de seu poder
poltico, dado a ampliao da prestao de seus servios. Alm disso, foram visualizados dois
movimentos simultneos: de um lado, uma politizao do Judicirio e, em reverso uma
judicializao da poltica (ARANTES, 1997; RODOVALHO, 2012; SADEK, 1999; 2004).
Aps a CF, o aumento da demanda foi superior capacidade de processamento e
resoluo das causas judiciais por parte dos tribunais no pas, no correspondendo plenamente
os seus servios. Evidenciou-se a necessidade de pensar estrategicamente e desenvolver uma
estrutura gerencial que permitisse lidar adequadamente com os problemas e dificuldades
acumuladas ao longo de muitos anos. Tal situao ficou conhecida como a crise do
Judicirio (MOTTA, 2010; NOGUEIRA, 2010). Algumas solues para a tal crise foram
levantadas, embora tenham se vistos avanos gerenciais nos Poderes Executivo e Legislativos
aps a reforma administrativa proposta pela Emenda 19/1998 na CF, reforando o
gerencialismo na Administrao Pblica e evidenciado pela introduo da eficincia como um
de seus princpios constitucionais (BRESSER-PEREIRA, 1996; 1998; 1999). Deste modo, a
adoo de prticas de gesto no Judicirio brasileiro foi gradativamente ganhando fora e
sendo empregada por alguns dos principais tribunais do pas, enquanto a ideia de reforma
continuava sendo discutida (FGV, 2005; GONALVES, 2007a; 2007b).
A Reforma do Judicirio ocorreu apenas no final de 2004, por meio da Emenda
45/2004 na CF. Ela permitiu a criao de um ambiente de novas ideologias e prticas
relacionadas gesto, principalmente, com a criao do CNJ. Portanto, surge um rgo que
tem como principal objetivo realizar o controle administrativo e financeiro do Judicirio
brasileiro (NOGUEIRA, 2010; RODOVALHO, 2012; VIEIRA; PINHEIRO, 2008). Porm, a
emenda na constituio no criou apenas a figura do CNJ, mas tambm realizou outras
mudanas como, por exemplo, a criao do Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(CNMP), o surgimento das escolas nacionais de magistraturas, os institutos da Smula
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Vinculante e da Repercusso Geral e, ainda, ampliou a competncia da Justia do Trabalho.

As mudanas tambm foram sentidas nos outros Poderes Constitucionais. O estabelecimento
de um Pacto Republicando, em 2005, permitiu a aprovao dos parlamentares de projetos de
lei conjuntos que visavam um Judicirio mais clere e republicano (FALCO 2009).
O CNJ tem se movimentado para melhorar o desempenho judicial trabalhando
estrategicamente e desenvolvimentos sistemas de monitoramento e divulgao de dados sobre
o Judicirio (CNJ, 2006; 2009a; DPJ, 2011a; 2011b; 2012a; 2012b). Visando a manuteno
da independncia e autonomia, o CNJ tem abordado questes polmicas para o servio
pblico como, por exemplo, o combate ao nepotismo, restrio da quantidade de servidores
cedidos de outros poderes e alterado as regras de promoo dos magistrados na carreira, o
combate corrupo, dentre outros aspectos (CNJ, 2005; 2009b; 2010; 2013b).
So reconhecidos os avanos realizados pela Reforma do Judicirio no Brasil, mas
importante visualizar a existncia de crticas quando aos resultados alcanados nos ltimos
anos. Estas crticas servem como possveis caminhos de construo do conhecimento e,
portanto, servem como pontos de partidas para temas a serem explorados e aprofundados.
Rodovalho (2012) no visualiza a Reforma do Judicirio (EC 45/2004) como um processo de
continuao ou consequncia da Reforma Administrativa (EC 19/98). A argumentao recai
na ideia de que mudanas profundas no Judicirio j eram discutidas desde 1992, portanto,
cronologicamente anterior primeira reforma na Administrao Pblica. Alm disso, os
enfoques de atuao eram distintos, dado que o enfoque de reduo da burocracia e de custos
na Administrao Pblica no foram motivadores para a busca por uma Justia mais clere.
Rodovalho (2012) transmite, tambm, a ideia de que necessrio ir alm da relao do CNJ e
dos tribunais na busca pela eficincia do Judicirio. Neste ponto, assemelha-se aos ao
entendimento de que a Reforma do Judicirio impactou, principalmente, o Supremo Tribunal
Federal (STF) e de que h a necessidade de uma nova reforma. O STF conseguiu se beneficiar
com os institutos da Repercusso Geral e da Smula Vinculante, fazendo com que a
diminusse a demanda por seus servios e dando agilidade a um maior nmero de julgamentos
(FALCO, CERDEIRA, ARGUELHES, 2011; FALCO et al., 2013). No entanto, no tem
acontecido movimento similar nos outros tribunais (DPJ, 2013). Este, por exemplo, um
ponto que precisa ser mais investigado e compreendido. Ento os resultados foram limitados?
H, tambm, a viso de que a Reforma do Judicirio no ficou restrita aos tribunais,
aos magistrados e servidores. O impacto dela pode ser sentido em todos os envolvidos com o
sistema da Justia brasileiro. importante olhar os papeis dos diferentes agentes dentro deste
sistema como, por exemplo, advogado, promotores, defensores pblicos, polticos e as
entidades representativas de classes (OAB, Associaes de magistrados, Associaes de
servidores, partidos polticos, dentre outros) (ARANTES, 2002; TAYLOR, 2008; TAYLOR;
DA ROS, 2008; FRAGALE FILHO, 2010; FAVERI; PEREIRA; OLIVEIRA, 2014).

3. O Judicirio e o recente contexto histrico brasileiro

Ao lidar com assuntos relativos sua gesto, o Poder Judicirio brasileiro sempre
careceu de mecanismos que permitissem um conhecimento mnimo de sua organizao
administrativa. At meados da dcada de 2000, era difcil conseguir responder de forma mais
precisa alguns questionamentos que envolvessem a quantidade de magistrados ou de
servidores, a contagem de casos (processos) novos ou de casos finalizados, o oramento dos
tribunais, dentre outros dados bsicos administrao de uma instituio de tal porte
(SADEK, 2004; NOGUEIRA et al., 2012). Na tentativa de tratar esse problema, o movimento
de coleta de dados gerenciais comeou por frentes distintas. Houve esforos para coletar
desde dados mais agregados at dados mais individualizados, bem como a identificao dos
maiores demandados da prestao jurisdicional (chamados tecnicamente de litigantes).

A partir de 2006, o CNJ passa a recolher e sistematizar dados estatsticos referentes a

aspectos ligados ao desempenho das organizaes judicirias brasileiras. Os dados, aps
tratamentos estatsticos, eram apresentados em forma de indicadores agrupados em reas
como: insumos, dotaes oramentrias, litigiosidade e acesso justia (CNJ, 2006; DPJ,
2012b). Estes dados so divulgados por intermdio do relatrio anual intitulado Justia em
Nmeros. Os dados so considerados agregados, pois retrata a situao consolidada dos
tribunais. H subdivises por competncia e jurisdio em nvel macro (2 Grau; 1 Grau;
Turmas Recursais Juizados Especiais), mas os dados no refletem a situao de segmentos da
justia ou das unidades judicirias de forma isoladas (DPJ, 2012b; NOGUEIRA et al., 2012).
Pensando na formao de um banco de dados que contemplasse questes mais
relativas a um nvel micro, o CNJ desenvolveu o programa Justia Aberta no final de 2007.
Trata-se de um programa gerenciado pela Corregedoria Nacional de Justia que permite
fornecer elementos maiores de transparncia, facilitando o acesso justia. O sistema Justia
Aberta apresenta dados tanto das serventias judiciais (1 e 2 grau), como as extrajudiciais
(cartrios), mas apenas refere-se competncia da Justia Estadual, tambm conhecida como
Justia comum. Castro (2011) ressalta a importncia desta base por fornecer dados
desagregados em relao ao relatrio Justia em Nmeros, permitindo servir como um melhor
instrumento para anlise e formulao de polticas judicirias considerando o cunho regional
inserido na esfera global. A principal justificativa consiste na existncia de uma
heterogeneidade do Judicirio brasileiro, analisando de forma mais detalhada a evoluo
mensal das deficincias e virtudes de cerca de nove mil unidades jurisdicionais espalhadas por
todo o pas. O nvel de detalhamento fornece informaes como: o nmero de funcionrios, o
estoque de processos pendentes, o volume de despachos e decises interlocutrias, a
quantidade de processos distribudos e resolvidos (sentenas e acordos homologados).
Embora, este programa divulgue variveis ainda pouco exploradas nas pesquisas recentes.
Um levantamento complementar ao programa Justia Aberta foi proposto pelo CNJ
como uma ao estratgica para o ano de 2010. Consistia na identificao dos maiores
litigantes, no caso, publicao das organizaes que mais demandam do Judicirio, tanto no
polo ativo como no polo passivo. Para tanto, foram publicados at o momento duas edies
do relatrio 100 maiores litigantes. A primeira apresenta as maiores organizaes que
possuem processos ainda no baixados definitivamente at 31 de maro de 2010. Portanto,
apresenta um recorte da quantidade acumulada de processos vigentes segmentados conforme
a sua distribuio nos tribunais estaduais, federais e trabalhistas (DPJ, 2011b). A segunda
edio, por sua vez, procura fazer uma atualizao destes dados, mas levando em
considerao apenas os processos novos que foram acrescentados aos acervos processuais at
31 de outubro de 2011 (DPJ, 2012a). As duas edies apresentavam a relao de forma
individualizada (indicando o nome da organizao) e de forma agregada por setor (divididos,
por exemplo, em: bancos, indstrias, servios, setor pblico municipal, setor pblico estadual,
setor pblico federal, dentre outros). O principal objetivo desse instrumento era identificar os
maiores demandantes do Judicirio para, com isso, propor aes e polticas que permitissem a
reduo do volume de processos. H tambm a ideia de se realizar dilogos institucionais que
busquem propor aes nas quais o Judicirio seja demandado de forma mais equilibrada e
somente quando no houver mais mecanismos internos (administrativos e extrajudiciais) para
a resoluo de conflitos. Ficou evidenciado nos dois relatrios de que os setores pblicos (nos
trs nveis governamentais) so os maiores litigantes da Justia Estadual, indicando ser um
forte elemento no congestionamento dos tribunais.
Os relatrios apresentados anteriormente reforam os argumentos que buscam
promover uma maior transparncia por parte da atuao do Poder Judicirio brasileiro. Alm
disso, os dados provenientes de documentos e banco de dados pblicos permitem a gerao de
diferentes anlises para uma melhor compreenso da realidade e formulao de polticas
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pblicas. Em geral, os dados destes relatrios vm sendo utilizados para tratar da medio e
avaliao do desempenho obtido pelo Poder Judicirio no Brasil. A grande questo que
envolve os relatrios aqui apresentados (Justia em Nmeros, Justia Aberta e 100 Maiores
Litigantes) a busca por tornar o Judicirio mais clere, mais eficiente e, se possvel, com a
reduo dos custos envolvidos. Os levantamentos de dados serviram, tambm, para que o CNJ
coordenasse o processo de Planejamento Estratgico do Judicirio brasileiro. Desta forma,
objetivos e metas foram propostas para gerar um acompanhamento dos avanos realizados
para uma melhor prestao dos servios judiciais.

4. O Planejamento Estratgico e as metas do Judicirio brasileiro

A adoo de ferramentas de planejamento estratgico j era colocada em prtica por
alguns tribunais antes mesmo da existncia ou manifestao do CNJ neste sentido. O enfoque
de gerencial da Administrao Pblica fez com que a estratgia fosse vista pelos tribunais
com a ideia de reforma ou de construo de um novo tribunal (FGV, 2005; GONALVES,
2007a; 2007b). Destaca-se o papel da institucionalizao de rgos de assessoria ou
secretarias voltadas especificamente para a questo do planejamento estratgico nos tribunais
(MARANHO, 2005; MOREY FILHO; CRDICO, 2007; OLIVEIRA; PONTES; SOARES,
2011). O desenvolvimento de planejamento estratgico tinha um carter mais pontual e no
era algo formalmente adotado por todas as gestes. Era necessrio um processo de
centralizao e alinhamento, algo que poderia ser coordenado pelo CNJ. Portanto, depois de
uma sistematizao que permitiu a uma recorrente coleta de dados sobre os tribunais, o CNJ
partiu para o passo seguinte de definio da estratgia do Judicirio brasileiro. As principais
inspiraes do CNJ foram os trabalhos realizados pela CEPEJ (Commission Europenne pour
lEfficacit de la Justice) (NOGUEIRA, 2010) e, por outro lado, a adoo dos mapas
estratgicos do Balanced Scorecard (BSC) (KAPLAN; NORTON, 2004).
A primeira influncia trata-se de um conselho ligado ao Conselho da Europa que
procura desenvolver a eficincia e a melhoria do funcionamento dos sistemas judiciais dos
pases membros. Os trabalhos realizados pelo CEPEJ se assemelham aos do relatrio Justia
em Nmeros, porm avana na realizao de anlises contextuais e de debates quanto aos
desafios entre as particularidades dos diferentes sistemas judiciais com a integrao em
mbito continental (CEPEJ, 2008; NOGUEIRA, 2010). Enquanto a ideia de mapas
estratgicos e da adoo do BSC permitiu na definio da misso, viso e dos atributos de
valor do Judicirio brasileiro. A adoo desta metodologia permitiu estabelecer objetivos
estratgicos e mensur-los a partir das quatro dimenses do modelo: aprendizado e
crescimento; clientes; processos internos; e financeira (KAPLAN; NORTON, 2004). Desta
forma, os objetivos eram desdobrados em metas. As metas eram alcanadas por meio de
projetos que necessitavam da alocao recursos para o seu devido alcance. Porm, eram
necessrios tambm procedimentos de alinhamento e nivelamento com todos os tribunais
(VIEIRA; PINHEIRO, 2008; MANZINI, 2010).
A partir de 2009, os trabalhos de alinhamento e nivelamento foram iniciados com o
estabelecimento de metas nacionais que eram ligadas, no mnimo, a um dos objetivos
estratgicos. A ideia central consistia em atribuir metas que deveriam ser cumpridas no
prprio ano em que elas foram estabelecidas. As metas eram sugeridas pelo CNJ, votadas e
aprovadas pelos presidentes de todos os tribunais do pas durante os Encontros Anuais do
Judicirio. Este era um evento realizado sempre no ano anterior, facilitando a divulgao e o
conhecimento das metas para os trabalhos serem realizados deste o incio do ano. O CNJ com
estes procedimentos reforava os aspectos de centralizao e uniformizao do Judicirio
(BERKSON; CARBON, 1978; GLICK, 1988), alm de operacionalizar o conceito do BSC
com as medies peridicas do alcance das metas (KAPLAN; NORTON, 2004; CUNHA,

2010). A implantao do BSC nos tribunais contou com a participao de uma consultoria e,
inclusive, foi a Meta 1 do ano de 2009 (CNJ, 2010; GANGEMI; FERNANDES, 2010).
Os aprendizados gerados pelas metas nos dois primeiros anos (2009 e 2010) foram
fundamentais para mudana de rumos nos anos posteriores. A falta de cumprimento da
maioria das metas por parte dos tribunais foram objetos de seguidas crticas por parte da
imprensa. Algumas metas eram muito desafiadoras, demonstrando a fragilidade do Judicirio
para a sua plena implementao (CNJ, 2010; 2011). O CNJ estava criando um grave problema
de mensurao de produtividade. Ocasionou um aumento de medio de informaes nos
tribunais que inicialmente no estavam devidamente preparados, alm de possuir indicadores
focados no curto prazo (BOUCKAERT; BALK, 1991; FRAGALE FILHO, 2007).
Algumas mudanas foram propostas pelo prprio CNJ para retomar adequadamente o
foco estratgico, a saber: definio de metas por segmentos do Judicirio (por exemplo, a
Justia Estadual poderia ter metas diferentes da Justia Eleitoral); reduo da quantidade de
Metas (no havia mais a obrigatoriedade de ter dez metas por ano); antecipao da divulgao
de metas para os anos seguintes (divulgava as metas de dois anos seguintes), facilitando a
garantia de busca de recursos oramentrios que seriam vinculados diretamente a projetos de
cumprimento das metas; foco nas metas no cumpridas em anos anteriores e reconhecimento
pelo cumprimento (visava garantir a continuidade dos esforos e reconhecia os mritos das
unidades judiciais que conseguiam o cumprimento). Estas mudanas foram fundamentais para
aumentar o nvel de cumprimento, mas ainda permite investigar o papel do CNJ com questes
estratgicas que estejam diretamente ligadas com a prtica social (SAUERBRONN et al.,
2012). Portanto, investigar como criar um ambiente mais favorvel para o alcance das metas,
mas mantendo o perfil desafiador perante os problemas do Judicirio e da sociedade como,
por exemplo, o combate corrupo (AGNCIA BRASIL; 2012; CNJ, 2013a; 2013b;
OLIVEIRA, 2013). O CNJ precisa retornar a credibilidade e o papel de protagonista nas
mudanas para um Judicirio (FALCO; OLIVEIRA, 2013). Porm, h espaos para um
olhar mais descentralizado do cenrio, atentando-se as diferenas locais e abrindo espao para
o surgimento de novas vises na busca por um maior nvel de eficincia nos tribunais.

5. A mensurao do desempenho e o enfoque na eficincia

As medies relativas a bens e servios pblicos tendem a ser considerados de difcil
mensurao e avaliao. No entanto, tende-se a utilizar indicadores intermedirios para medir
aspectos organizacionais ou individuais (LEVITT; JOYCE, 1988). Gomes e Guimares
(2013) realizam um ranqueamento dentre as dimenses de desempenho mais abordados nos
artigos publicados entre anos de 1992 e 2011 em base de dados de publicaes internacionais,
bem como de artigos apontados nas referncias destas publicaes. A dimenso de eficincia
foi apresentada em cerca de 94% dos estudos, destacando o indicador da taxa de resoluo de
processos. As outras dimenses encontradas foram: celeridade, independncia, efetividade,
acesso e qualidade, conforme apontado no Quadro 1. Os autores ressaltam que h um
aumento desta temtica a partir do ano de 2009. O incremento de estudos sobre gesto
estratgica e desempenho organizacional pode ser compreendido a partir da introduo de
mecanismos de mensurao de desempenho por parte do CNJ, tal qual j anteriormente
sinalizado pelo estudo de Nogueira (2010).
A eficincia demonstrada por meios tcnicos e pelos seus aspectos econmicos.
Alguns estudos buscam evidenciar os impactos econmicos do Judicirio, bem como as
possibilidades de reduo dos custos dos processos. A ideia bsica de que um Judicirio
eficiente, eficaz e efetivo serve como estmulo para o desenvolvimento da economia, bem
como garantia de que eventuais embates jurdicos sejam adequadamente resolvidos e no
prejudiquem a inteno de futuros investimentos financeiros. Tais estudos esto inseridos no
contexto da Anlise Econmica do Direito, ou do Law and Economics, um movimento que
9

surgiu na dcada de 1960 nos Estados Unidos. Maiores informaes sobre o assunto podem
ser encontradas nos estudos desenvolvidos por Sherwood, Shepherd e Souza (1994), Castro
(2002) e, de forma mais detalhada, em Yeung (2010).

Dimenso de Principal categoria de

Principais variveis utilizadas
Desempenho interesse
Quantidade de processo concludos
Eficincia Produtividade
Quantidade de sentenas proferidas
Tempo de trmite de procedimentos judiciais
Celeridade Durao de processos Tempo de trmite de procedimentos
administrativos
Quantidade de violaes aos direitos humanos
Efetividade Confiana
Quantidade de processos de corrupo
Quantidade de decises publicadas
Qualidade Mrito de decises
Quantidade de decises reformadas
Quantidade decises contrrias ao governo
Independncia Autonomia
Quantidade de recursos financeiros alocados
Quantidade de juzes per capita
Acesso Abragncia
Quantidade de pessoas atendidas
Quadro 1: Dimenses, categorias e variveis de desempenho utilizadas nos estudos revisados.
Fonte: Gomes e Guimares (2013, p. 387).

Os mecanismos de anlise foram divididos em quatro dimenses ou escopos, a saber:

individual, grupal, organizacional e institucional (GOMES; GUIMARES, 2013). No
primeiro nvel, os estudos focavam a produtividade individual dos magistrados. Estes sendo
compreendidos como os atores centrais do Judicirio. No nvel grupal, as anlises eram
realizadas ao investigar o desempenho de comarcas, distritos ou o grupo de magistrados de
diferentes unidades judiciais, mas de uma mesma competncia de atuao. O nvel
organizacional demonstrou ser predominante na maioria dos estudos realizados. Mensurao
de eficincia de tribunais demonstrou ser mais representativo, chamando a ateno dos
pesquisadores. O ltimo nvel consiste na realizao de estudos que visam comparar o
desempenho do Judicirio brasileiro com o de outros pases. Desta forma, o nvel sugerido
como institucional, pois os judicirios nacionais se tornam o objeto de anlise.
Alguns aspectos foram visualizados por Gomes e Guimares (2013) ao realizar o
levantamento destes estudos como, por exemplo, quanto ao recorte temporal, fonte dos dados
e tcnicas de anlise de dados. A maioria dos trabalhos utilizou um recorte transversal, alguns
poucos fizeram uma pesquisa transversal com uma perspectiva longitudinal (ao adicionar
mais de um ano nas anlises realizadas). A fonte de dados principal foi secundria, em sua
grande maioria utilizando os dados provenientes do relatrio Justia em Nmeros. Dentre as
tcnicas de anlise, a anlise estatstica de regresso predominou, embora tenham percebido
avanos com a utilizao da tcnica de Anlise Envoltria de Dados (DEA). Esta tcnica foi
utilizada inicialmente para estudos do Judicirio em 1982, mas ganhou destaque por permitir
a comparao de coeficientes de eficincia relativa entre diferentes unidades. No caso, ao
verificar a eficincia dos tribunais demonstrou se adequada aos estudos do Judicirio
(GOMES; GUIMARES, 2013; LEWIN; MOREY; COOK, 1982).
Os aspectos anteriores servem como ponto de partida para algumas consideraes
crticas, bem como apontar alguns estudos que no foram indicados por Gomes e Guimares
(2013). Complementa-se, a seguir, o levantamento e assinala avanos no campo de estudo.
Sugere-se, inicialmente, a realizao de mais estudos longitudinais como forma de
visualizar adequadamente o processo de dinmica e transformao que vem ocorrendo nos
ltimos anos no Poder Judicirio. A utilizao de dados provenientes dos bancos de dados e
relatrios do CNJ serve como estmulos para a realizao de estudos longitudinais. O relatrio
10

Justia em Nmeros, por exemplo, j poderia permitir uma anlise mais aprofundada se no
tivessem ocorrido alteraes nas variveis coletados pela Resoluo n 76 no ano de 2009
(CNJ, 2009). Tal fato pode ser percebido ao verificar que os estudos tm se utilizado dados
provenientes do Justia em Nmeros at o ano de 2008 (FOCHEZATTO, 2010; NOGUEIRA
et al., 2012; YEUNG; AZEVEDO, 2011), assim como o que utilizou dados do sistema Justia
Aberta (CASTRO, 2011). Estes dados eram coletados tendo como base a Resoluo n 15 do
ano de 2006. Por sinal, a resoluo pioneira do CNJ que visava estruturar o Sistema de
Estatstica do Poder Judicirio (SIESPJ) (CNJ, 2006).
Os avanos encontrados a partir da edio do Justia em Nmeros 2013 podem ser
compreendidos como um olhar do CNJ aos estudos acadmicos realizados nos ltimos anos.
A perspectiva longitudinal foi levada em considerao, pois utilizam para efeito de
comparao os dados referentes aos anos de 2009 a 2012. Todos estes dados conforme as
orientaes da resoluo vigente (CNJ, 2009; DPJ, 2013). Alm disso, o relatrio incorporou
DEA, criando-se o ndice de Produtividade Comparada da Justia (IPC-JUS). Este promove
um ranqueamento de eficincia tcnica entre os tribunais. Desta forma, pode-se visualizar se o
desempenho do tribunal melhorou ou piorou ao longo destes anos, permitindo informaes
para futuras tomadas de deciso que promova uma melhoria no desempenho dos tribunais.
Esta ideia j vem sendo colocada em prtica por um tribunal estadual. Investiu-se na produo
de um Sistema de Apoio Deciso (SAD) baseado na DEA para um acompanhamento da
eficincia de suas unidades judiciais. interessante perceber que o sistema desenvolvido
procura unificar as caractersticas principais do Justia em Nmeros e do Justia Aberta, pois
utiliza a DEA em nvel micro e permitindo produzir relatrios mensais para avaliar o grau de
eficincia tcnica das unidades e dos magistrados, divididas por critrios de competncia e
jurisdio. O sistema desenvolvido aparentemente pioneiro no Judicirio brasileiro e ainda
auxilia nos procedimentos de apurao da produtividade dos magistrados que buscam a
promoo na carreira (MEREILES, 2012; OLIVEIRA et al., 2013).
Questes relacionadas avaliao dos magistrados tendem a receber uma ateno
especial para efeito de medio da eficincia. A prtica denominada Avaliao do
Desempenho Judicial frequentemente utilizada no Judicirio dos Estados Unidos, pois serve
de parmetro para avaliar o desempenho dos magistrados que buscam a reeleio dos seus
mandatos. Desta forma, a busca pela medio do desempenho representa mais uma forma de
maior transparncia, bem como transmite a ideia de retorno dos investimentos e despesas
realizadas perante a sociedade, em troca de uma melhor prestao jurisdicional (DPJ, 2011a).
Apesar destes avanos recentes, algumas limitaes ainda so encontradas e precisam
ser enfrentadas pelos pesquisadores e, principalmente, pelos operadores do Direito que
participam ativamente deste processo de melhoria da prestao jurisdicional. Rodovalho
(2012) e Rodovalho e Karasin (2012) ressaltam que esta busca pela eficincia chega a ser
combatida por aqueles que se utilizam da morosidade da justia para se beneficiar. Destaca-se
que a busca apenas pela rapidez no julgamento dos processos serve para encobrir problemas
mais profundos relacionados com a atuao dos operadores do Direito e da cultura jurdica em
si. Portanto, geralmente os estudos apresentam caractersticas essencialmente quantitativas,
deixando de visualizar o contexto e os pontos a serem aperfeioados (FRAGALE FILHO,
2007). Embora a tcnica da DEA trabalhe tambm com ideia de benchmarking. Esta tcnica
pode ser complementada por estudos ou anlises que utilizem de ferramentas qualitativas.
Pode-se buscar com mais detalhes as nuances internas que geram diferenas entre unidades
judiciais semelhantes na quantidade de insumos e recursos, bem como de competncia e
jurisdio. Neste ponto, podem ser realizados avanos quando a postura de liderana e de
gesto do magistrado (FAERMAN; DiPADOVA; QUINN, 1993; VIEIRA; COSTA, 2013).
Se h um diferencial na equipe ou se houve a adoo de algum procedimento inovador.

11

Portanto, so perspectivas que engrandeceriam trazendo recursos de outras cincias e

ampliaria as percepes encontradas nos diversos estudos recentes sobre o Poder Judicirio.
Os relatrios sobre os maiores litigantes, at o momento, no tem sido devidamente
explorado pelos estudos, mas permite demonstrar o quanto o prprio setor pblico
(independentemente de ser do nvel municipal, estadual ou federal) apresenta-se como um dos
maiores demandantes do Judicirio. O setor pblico chega a ser visualizado como um dos
interessados pela morosidade dos julgamentos, dado a obrigatoriedade de utiliza-se de
apelaes e recursos das decises, bem como pela demora no pagamento de suas dvidas
judiciais (precatrios). Alm disso, retorna a discusso inicial de possveis movimentos de
judicializao da poltica ou politizao do Judicirio quando se verificam momentos de
desarmonia entre os trs Poderes constitucionais.

Consideraes finais e encaminhamentos futuros para pesquisa

O presente ensaio representa um esforo inicial com relao a uma maior compreenso
da participao do CNJ na melhoria do nvel de desempenho do Judicirio. Inicialmente,
procurou destacar o papel da Reforma do Judicirio na introduo dos aspectos de gesto e
suas perspectivas, apresentando as caractersticas bsicas e peculiares do funcionamento deste
poder. Questes como a inrcia e a busca por uma maior imparcialidade das decises foram
colocadas como inerentes s atividades jurisdicionais. Por outro lado, um breve contexto
histrico dos recentes movimentos ocasionado no Judicirio brasileiro aps a CF 1988
permitiu evidenciar que a morosidade necessitava ser combatida.
A anlise da literatura permitiu identificar os avanos, originados principalmente aps
a criao do CNJ, com as ideias de planejamento estratgico e utilizao de metas voltadas na
busca pela eficincia. A disponibilizao dos dados por meios de relatrios oficiais serviu
como ponto de partida para a realizao de estudos que analisaram a eficincia relativa dos
tribunais estaduais. Verificaram-se, tambm, algumas lacunas metodolgicas e tericas na
literatura. No primeiro aspecto, visualizou-se a necessidade de mais estudos longitudinais e a
utilizao dos dados dos relatrios oficiais referente aos anos de 2009 e 2013 que haviam
sofrido alteraes por uma resoluo do CNJ. Portanto, um avano em relao aos estudos de
Fochezatto (2010); Yeung e Azevedo (2011) e Nogueira et al. (2012). Alm disso, sugere-se a
realizao de estudos em nvel micro que permitam avaliar o grau de eficincia tcnica das
unidades e dos magistrados, divididas por critrios de competncia e jurisdio. Pode-se
agregar, tambm, uma investigao que transmita a ideia de retorno dos investimentos e
despesas voltados para a melhoria dos servios, ampliando o cenrio apontado por Oliveira et
al. (2013) de que h diferenas internas no gerenciamento das unidades judiciais.
No segundo aspecto, verificou lacunas no enfoque terico que investigasse a
participao dos diferentes atores do sistema judicial no cenrio aps a Reforma do Judicirio,
portanto de avanando no modelo proposto por Taylor (2008) e Taylor e Da Ros (2008).
Merece ateno o debate voltado para a realizao de uma nova reforma ou se os demais
tribunais tambm foram adequadamente impactados com as mudanas ocorridas na gesto do
Judicirio brasileiro. Outro ponto consiste em identificar fatores diretamente relacionados
com o desempenho dos magistrados. Portanto, verificando traos de liderana, gesto de
recursos e de pessoas, bem como adoo de prticas inovadoras. Portanto, avanando nos
conhecimentos de Vieira e Costa (2013) no enfrentamento das barreiras de estrutura
organizacional, na cooperao entre os magistrados (ligando as inovaes aos conhecimentos
tcitos e explcitos) na organizao, e do aperfeioamento da formao.
Os encaminhamentos para a realizao de futuras pesquisas apontadas neste ensaio
servem para avanar no entendimento do movimento de busca pelo aumento da eficincia no
Judicirio que tem sido evidenciado nos ltimos anos. As reflexes propostas podem ser
incorporadas a modelos que buscam evidenciar um Judicirio mais clere e efetivo. As
12

pesquisas podero ser realizadas utilizando tanto mtodos quantitativos como qualitativos,
permitindo o encontro e confrontao de mais evidncias.
Apresentam-se os diversos caminhos de envolvimento do CNJ para a melhoria da
eficincia do Poder Judicirio. Porm, um dilogo entre os estudos que abordem o Judicirio,
tanto do campo da Administrao Pblica como o de outras cincias, necessrio para um
olhar diferenciado e mais prximo da realidade emprica. Espera-se ter contribudo com um
passo para a maior integrao desses distintos, mas convergentes campos de pesquisa.

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