UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

DOCTORADO EN CIENCIAS SOCIALES

Tesis de Doctorado

Estado, empresas y empresarios. La relacin entre

intervencin econmica estatal, difusin de mbitos
privilegiados de acumulacin y desempeo de las grandes
firmas privadas. Argentina 1966-1989

Tesista: Mg. Ana Gabriela Castellani

Director: Dr. Alfredo Ral Pucciarelli

Octubre de 2006
Captulo I:
Intervencin estatal y comportamiento empresario. Debates tericos y
procesos histricos recientes en el mbito latinoamericano

La naturaleza de la relacin entre la intervencin estatal y el comportamiento

empresario es uno de los temas que ms debate ha generado en el mbito de las
Ciencias Sociales a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. La preocupacin por
identificar las razones que explican el atraso relativo de ciertas naciones con respecto a
otras y, especialmente, la necesidad de encontrar formas concretas de accin que
favorecieran el inicio de procesos sostenidos de desarrollo 1 , origin una interesante
discusin entre intelectuales de diverso origen disciplinario en torno al rol que deba
cumplir la intervencin econmica estatal y la clase empresaria en este proceso.

A grandes rasgos, se pueden identificar tres tipos de respuestas que han tenido
una considerable difusin en el mbito latinoamericano: a) aquellas que reconocen que
el subdesarrollo es un fenmeno estructural condicionado por la propia dinmica
histrica del sistema capitalista, y que ante esta situacin, el principal agente que puede
impulsar el proceso de despegue es el Estado a travs de un fuerte grado de
intervencin que incluya la creacin de la misma clase empresaria nacional (postura que
sostiene una vertiente de la Teora del Desarrollo y gran parte de los representantes del
estructuralismo latinoamericano); b) aquellas que, por el contrario, suponen que son los
agentes econmicos operando en un mercado perfectamente libre los nicos que
garantizan el crecimiento de la economa, y por eso ubican en el exceso de intervencin
estatal la causa principal de la persistencia del subdesarrollo (neoclsicos,
neoutilitaristas y neoliberales); y finalmente, c) una tercera que, si bien rescata la
importancia de la mutua vinculacin entre la intervencin estatal y el comportamiento
empresario para superar las restricciones al desarrollo en los pases de industrializacin
tarda, le otorga un peso determinante en la concrecin del mismo a la calidad de la
intervencin estatal y a los marcos institucionales vigentes en ese momento histrico
(neoinstitucionalistas).

1
El concepto desarrollo econmico presenta diversos alcances y significados segn la corriente terica y
el perodo histrico del que se trate. Excepto que se aclare lo contrario, en esta tesis se considera la
definicin ms amplia del trmino, es decir aquella que lo define como el proceso por el cual se genera un
crecimiento sostenido de las fuerzas productivas al mismo tiempo que se ampla la capacidad tecnolgica
y productiva instalada en una economa nacional en su conjunto y se mejoran los niveles de vida de la
poblacin a travs de una distribucin progresiva de los ingresos.
 Durante las dcadas del cincuenta y sesenta, en pleno auge de las ideas
econmicas keynesianas, la mayora de los intelectuales preocupados por estas
cuestiones consideraba que el Estado era un actor indispensable para fomentar el
cambio estructural porque era el nico en condiciones de acelerar el proceso de
industrializacin, modernizar la produccin primaria y suministrar la infraestructura
indispensable para sostener la expansin econmica. En esta apreciacin coincidieron
tanto los economistas desarrollistas como los pensadores representativos del
estructuralismo latinoamericano. Adems, muchos de estos acadmicos pensaban que
ante la ausencia de una verdadera burguesa nacional capaz de convertirse en la clase
social dinamizadora del proceso econmico, el Estado deba intervenir activamente para
crearla.

Por el contrario, desde mediados de los aos setenta cobr fuerza una mirada
completamente opuesta del rol que deba jugar el Estado en la actividad econmica en la
cual este actor comenz a visualizarse ms como un obstculo que como un agente
impulsor del desarrollo. Lo llamativo de esta mirada sostenida por los economistas
ortodoxos es que, a diferencia de las restantes, consideraba que las dificultades para
lograr el crecimiento sostenido de la economa se explicaban no por la forma en la que
intervenan los Estados en las economas relativamente ms atrasadas, sino por la
intervencin estatal en s misma. Precisamente, los defensores de esta postura pensaban
que con las constantes intervenciones sobre los distintos mercados y las mltiples
regulaciones a las actividades econmicas, el Estado impeda alcanzar el crecimiento
sostenido en los pases de industrializacin tarda porque obturaba el accionar de los
diversos agentes econmicos, en especial, el de los empresarios, fijando precios,
salarios, y otras variables centrales del funcionamiento econmico con criterios
extramercantiles.

Finalmente, hacia fines de los aos ochenta se elaboraron nuevas formulaciones

tericas que recuperaron la defensa de la intervencin econmica estatal a la hora de
encarar procesos de desarrollo; aunque esta vez, resaltando la necesidad de garantizar la
calidad de esa intervencin en trminos de capacidades y niveles de autonoma del
aparato estatal, aunque siempre en el marco de una profunda interaccin entre los
agentes privados y pblicos.

Tomando en cuenta lo expuesto, el objetivo de este primer captulo es el de

mostrar los rasgos ms sobresalientes de cada uno de los enfoques tericos que
abordaron la cuestin de la relacin entre la intervencin estatal, el comportamiento
empresario y el desarrollo econmico con un doble propsito: ubicar en un contexto
histrico general las modalidades de intervencin estatal desplegadas entre 1966 y 1989
en la Argentina, y reflexionar sobre la pertinencia de las herramientas conceptuales
disponibles para abordar el estudio de la relacin entre la intervencin estatal, el
comportamiento de los grandes agentes econmicos, y las restricciones al desarrollo en
el caso argentino.

I.1 Desarrollistas y estructuralistas: la importancia de Estado como agente

impulsor del desarrollo

A comienzos de la dcada del cincuenta y siguiendo los principales elementos

conceptuales enunciados por la teora keynesiana, resurgi con renovados bros en la
discusin econmica internacional la problemtica del desarrollo 2 , cuestin que despus
de haber constituido el punto de reflexin inicial de la ciencia econmica, haba
quedado rezagada durante el predominio del paradigma terico neoclsico, a fines del
siglo XIX.

En este nuevo contexto, varios economistas de los pases capitalistas centrales

pasaron de preguntarse cmo era posible lograr el desarrollo de las naciones a tratar de
responder por qu algunas naciones no lograban desarrollarse. Bajo esta premisa, surgi
en el mbito acadmico anglosajn una nueva escuela preocupada por resolver este
interrogante: la denominada Teora Econmica del Desarrollo. Esta corriente de
pensamiento propuso crear un cuerpo terico y metodolgico especfico para pensar el
funcionamiento de las economas subdesarrolladas con el propsito de identificar las
causas que llevaban a la situacin de retraso relativo y encontrar las medidas que fueran
necesarias para poder superarlo.

Los denominados pioneros del desarrollo adheran a las ideas ricardianas

sobre las ventajas comparativas y las virtudes del comercio internacional entre las
naciones y, por ende, consideraban que las relaciones entre los pases desarrollados y

2
Entendida en trminos restringidos, es decir como el crecimiento sostenido del producto motorizado,
principalmente, por el sector industrial.
los subdesarrollados se podan llevar a cabo en trminos fructferos para ambas partes 3 .
Adems, conceban al desarrollo como un proceso lineal y armnico en el que todas las
naciones podan arribar al estadio final si se lo proponan e implementaban las medidas
que fueran necesarias para lograrlo (Rostow, 1960).

Sin embargo, hacia fines de la dcada del cincuenta, dos economistas

desarrollistas, Albert Hirschman y Gunnar Myrdal, cuestionaron severamente la
hiptesis del crecimiento equilibrado y armnico de las naciones, pilar de la teora del
desarrollo de los pioneros. Ambos consideraban que el nivel de desintegracin inter e
intra sectorial vigente en los pases de industrializacin tarda, la existencia de fuertes
disparidades relativas en la productividad (y por lo tanto de los niveles de
competitividad internacional de los diferentes tipos de productos), el tamao
relativamente pequeo de los mercados internos para desarrollar producciones a gran
escala, y la escasez de capital, entre otros factores, impedan que este tipo de economas
pudieran alcanzar el desarrollo de forma equilibrada. Por el contrario, afirmaban que la
experiencia histrica mostraba que la mayor industrializacin alcanzada por estos pases
como consecuencia de las polticas aplicadas con posterioridad a la crisis del 30, lejos
de saldar estas mltiples brechas, las terminaba agudizando an ms (Hirschman, 1958;
Myrdal, 1957).

Tomando esto en cuenta, los autores mencionados propusieron un mayor nivel

de intervencin estatal para crear polos de desarrollo (Hirschman, 1958) que
permitieran la integracin industrial en la fabricacin de algunos insumos bsicos y
favorecieran, en el mediano plazo, la competitividad internacional de alguna rama de la
industria, seleccionada previamente por la planificacin estatal. En efecto,

() si la industrializacin constitua la base del desarrollo econmico, el ncleo

de ese desarrollo giraba en torno del fomento de las actividades consideradas
estratgicas. Entre ellas ocupaban lugares de importancia la ampliacin de la
infraestructura y la implantacin de polos complejos de industrias pesadas (la
metalurgia, primeras fases de la elaboracin de metales, industrias qumicas
derivadas o asociadas, etc. (Rougier, 2004: 33).

3
Las principales obras de referencia de esta corriente son: Rosestein Rodan (1943), Nurske (1952),
Lewis (1954) y Rostow (1960).
 Es ms, el rol del Estado en la concrecin de un modelo de desarrollo basado en
la industrializacin se extenda, incluso, hasta la creacin de una nueva clase
empresaria que se comprometiera activamente en el proyecto de desarrollo nacional
encarado desde el sector pblico (Thorp, 1998).

Ahora bien, estas nuevas ideas sobre el desarrollo generadas en los pases
capitalistas ms avanzados ejercieron una considerable influencia en los crculos
acadmicos latinoamericanos, ya que se ajustaban mucho ms a la realidad de las
economas de los pases de la regin que los diagnsticos y propuestas elaboradas por
los pioneros. Especialmente, tuvieron una importante repercusin entre los
economistas de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), que ya a
comienzo de los aos cincuenta haban cuestionado la idea de las ventajas comparativas
ricardianas y definido la famosa tesis sobre el deterioro de los trminos de intercambio
en el comercio internacional que agudizaban cada vez ms las diferencias entre las
naciones del centro con respecto a las de la periferia (CEPAL, 1951). Por eso mismo, la
nocin de crecimiento armnico y equilibrado formulada por los pioneros del
desarrollo haba sido rechazada de plano por los pensadores estructuralistas.

El estructuralismo latinoamericano, a travs de la profusa produccin acadmica

de la CEPAL, propuso un enfoque analtico histrico-estructural para abordar el estudio
de las economas de la regin. Las principales ideas de esta etapa inicial del
pensamiento cepalino pueden resumirse en los siguientes puntos: a) la distincin en el
sistema econmico mundial entre centro y periferia, b) la tesis sobre el deterioro de los
trminos de intercambio en el comercio internacional entre ambos tipos de pases, c) la
existencia de condiciones estructural e histricamente diversas en los procesos de
industrializacin de los pases perifricos, y d) la tendencia al incremento de la brecha
entre el centro y la periferia con el propio avance del capitalismo.

Para Ral Prebisch (el principal exponente del estructuralismo de la CEPAL en

esta etapa) la idea de la oposicin centroperiferia desempeaba un doble papel
analtico. Por un lado, aluda a la existencia de un patrn especfico de insercin de las
economas latinoamericanas en un sistema econmico mundial de carcter asimtrico
(en el que las economas perifricas se encontraban, obviamente, en condiciones ms
desventajosas que las economas centrales) y, por otro, consideraba que la estructura
socioeconmica perifrica determinaba un modo singular de industrializacin, muy
diferente a la vigente en los pases centrales (Prebisch, 1962).
 En efecto, para los estructuralistas (y esto se haca cada vez ms evidente con el
avance de los procesos de industrializacin en Amrica latina) las economas de la
regin que en mayor o menor grado haban adoptado la estrategia de industrializacin
por sustitucin de importaciones tras la crisis de 1930, se distinguan de las economas
desarrolladas por tener dos sectores con diversos niveles de costos, de precios y de
productividad. Por un lado, el sector primario, que operaba con costos y precios
menores a los internacionales y que, por ende, poda exportar; por otro lado, el sector
secundario que, por el contrario, presentaba niveles de costos y precios superiores a los
internacionales y, por lo tanto, su produccin no era competitiva en el mercado mundial.
Este desequilibrio estructural, al no ser reconocido y corregido por polticas econmicas
adecuadas, ocasionaba crisis externas recurrentes por insuficiencia de divisas que
impedan el desarrollo de las fuerzas productivas generando una dinmica especfica de
crecimiento trabado, fenmeno que ms tarde se conoci en la literatura econmica con
el nombre de ciclos stop and go. 4

En base a este diagnstico sobre las caractersticas de las estructuras econmicas

de la regin, las propuestas de la CEPAL para solucionar el problema del subdesarrollo
se pueden resumir en cuatro grandes recomendaciones:

1. Profundizar el proceso de industrializacin por sustitucin de

importaciones bajo una cuidadosa planificacin estatal. De esta forma, se podran
identificar reas prioritarias en la sustitucin y apuntar a incrementar las exportaciones
de bienes industrializados no tradicionales en el mediano plazo, todo esto en pos de
morigerar la tendencia recurrente al desequilibrio estructural en el sector externo por la
insuficiencia de divisas que generaba la propia dinmica sustitutiva. 5

2. Realizar una reforma agraria que permitiera a) mejorar la explotacin

rural, tendiendo a un uso intensivo de la tierra para incrementar la produccin primaria
(tanto para exportar como para abastecer adecuadamente al mercado interno en
expansin), y b) poner fin a la alta concentracin latifundista que operaba como un
freno al proceso de industrializacin.

4
Para un desarrollo exhaustivo del funcionamiento de estos ciclos en el caso argentino, consultar
Diamand (1973) y Braun (1973).
5
Esta propuesta ingresa en la agenda de la CEPAL recin en la dcada del sesenta, en medio de un debate
sobre las fuentes de financiamiento a las que se deba recurrir para concretar el desarrollo (interno o
externo) y a los grados de proteccin que se le deban otorgar a las diversas ramas de la industria
(proteccin generalizada o selectiva). Una interesante reconstruccin de los debates de la poca sobre
estos temas se puede consultar en Rougier (2004), captulo 2.
 3. Ampliar los lazos comerciales entre las naciones latinoamericanas hasta
lograr una integracin econmica regional que permitiera coordinar la sustitucin de
importaciones.

4. Ampliar el grado de intervencin econmica estatal en varias direcciones

simultneas: a) sistematizacin y homogeneizacin de las cuentas nacionales, b)
cuidadosa planificacin de las actividades econmicas (en especial, las industriales y
financieras), c) mantenimiento de las protecciones existentes para el sector industrial,
d) incremento de la inversin pblica, construccin y/o ampliacin de los sistemas de
promocin industrial, e) aumento de las actividades econmicas realizadas por las
empresas estatales, y d) promocin de ciertas empresas industriales privadas para que
se conviertan en agentes lderes del nuevo proceso de desarrollo.

Estas recomendaciones repercutieron favorablemente en las clases gobernantes y

en las tecnoburocracias de varios pases latinoamericanos (ms all del origen civil o
militar de las mismas). Si bien a esa altura, la intervencin estatal en la economa era
una herramienta utilizada en mayor o menor grado por todos los gobiernos de la regin,
a partir de los aos sesenta estas funciones estatales se ampliaron considerablemente, en
especial, las destinadas a la planificacin industrial, ya que la mayor parte de los
intelectuales y polticos de entonces consideraban que el desarrollo era sinnimo de
industrializacin y que sta a su vez necesitaba de un gran agente impulsor 6 . Como
las industrias a desarrollar requeran de una fuerte dotacin de capital inicial y un
importante acervo tecnolgico, la inversin (y el riesgo que esta implicaba) deba ser
asumida en primera instancia por el sector pblico, ya sea directamente (creando nuevas
empresas estatales) o indirectamente (a travs de financiamiento preferencial a la
inversin privada, nacionales o extranjeras). En plena concordancia con las ideas de
Myrdal (1957), la planificacin econmica era considerada por la mayora de los
economistas y los tecncratas como un instrumento que permitira dotar de racionalidad
al proceso econmico en aras de alcanzar el desarrollo, una racionalidad que no poda
esperarse de ninguna manera del libre juego de las fuerzas de mercado, tal como
venan pregonando insistentemente los economistas neoclsicos.

6
Acorde con esta idea, a comienzos de los aos sesenta se crearon en varios pases latinoamericanos
diversas instituciones destinadas a planificar la actividad econmica en pos de alcanzar el desarrollo. En
el caso argentino, por ejemplo, se destacan la creacin del Consejo Federal de Inversiones y del Consejo
Nacional de Desarrollo, entre otras.
 Ahora bien, hacia fines de la dcada del sesenta, el consenso generado en torno
del pensamiento desarrollista comenz a resquebrajarse, en parte como consecuencia
del proceso de radicalizacin del pensamiento latinoamericano desatado con
posterioridad a la Revolucin Cubana; en parte, por las propias limitaciones de orden
econmico y social que seguan vigentes en la mayora de los pases de industrializacin
tarda (especialmente, por el control que adquiri el capital extranjero en los resortes
ms importantes del espectro industrial y por los conflictos desatados en torno a la
distribucin del ingreso).

Precisamente, en ese perodo surge una nueva corriente dentro del

estructuralismo latinoamericano, la denominada Teora de la Dependencia 7 , que
cuestion severamente algunos de los postulados bsicos elaborados por los
desarrollistas y por los estructuralistas de la CEPAL. El fundamento esencial de esta
crtica reside en el hecho de que para los dependentistas, el atraso relativo de las
economas perifricas se derivaba bsicamente de la relacin de explotacin a la que
haban sido sometidos estos pases durante siglos por parte de las potencias centrales.
Por esta razn, no poda entenderse el fenmeno del subdesarrollo si no se comprenda
adecuadamente el funcionamiento del sistema mundial capitalista y el rol que jugaban
en l las economas perifricas /dependientes.

Una de las diversas vertientes que se pueden distinguir dentro este enfoque, llev
al extremo esta idea y propuso la construccin de una teora general del subdesarrollo
para explicar por qu, debido a la dependencia, los pases capitalistas perifricos eran
completamente incapaces de generar en forma endgena un proceso de desarrollo
sostenido. De esta forma, la nica va para superar esta situacin de dependencia
consista en cortar de raz este tipo de vnculo con los pases centrales a partir de una
revolucin en contra de la burguesa domstica y del imperialismo internacional
(Gunder Frank, 1967).

Otra corriente menos radicalizada, desech de plano la idea de armar una teora
general de la dependencia y propuso, en cambio, el anlisis de situaciones concretas de
dependencia para tratar de explicar el rol que jugaban las diversas variables en la
persistencia del subdesarrollo. Esta mirada resulta mucho ms interesante y

7
Cabe aclarar que esta corriente terica reconoce en su interior varias vertientes de distinto nivel de
radicalidad, tanto en sus diagnsticos y crticas, como en sus propuestas. Como se ver inmediatamente,
estas divergencias se relacionan con los distintos grados de vinculacin que cada una de ellas mantena
con el pensamiento terico marxista.
enriquecedora, en tanto incorpora el anlisis sociolgico a la reflexin sobre el
subdesarrollo y en ese marco, las diversas fracciones de clase y las relaciones que se
establecen entre ellas se convierten en un elemento fundamental para explicar la
pervivencia de las situaciones de dependencia. Varios autores hicieron hincapi en el
papel de las burguesas locales en este proceso (Fernando Cardoso y Enzo Faletto, 1969,
y Florestn Fernndez, 1983, se destacan entre otros). Ellos consideraban que al estar
estrechamente vinculadas con los intereses de las burguesas de los pases centrales, las
burguesas perifricas preferan mantener los lazos de dependencia internacional antes
que asumir los riesgos de liderar un proceso de desarrollo autnomo y convertirse en
verdaderas burguesas nacionales. Si bien sostuvieron que en una situacin de
dependencia se podan alcanzar ciertos niveles de desarrollo, consideraban que ste
generaba, por su propia dinmica de funcionamiento, una fraccin social privilegiada (la
burguesa local vinculada al capital internacional) que, al usufructuar a su favor la
situacin de dependencia nacional, se converta en un obstculo a la hora de encarar un
proceso integral e independiente de desarrollo. Para lograrlo, estos autores propusieron
un cambio radical en el tipo de alianzas sociales que se configuraban en el interior de
los pases dependientes dando lugar, en la prctica, a un fuerte debate en torno a la
viabilidad poltica de las alianzas policlasistas. 8

Finalmente, dentro de la propia CEPAL un grupo de economistas se hizo eco de

la crtica dependentista y busc actualizar las propuestas originales del organismo a la
luz de los nuevos cuestionamientos. Estos autores se opusieron a la idea de realizar
generalizaciones tericas sobre el subdesarrollo y propusieron eludir la insuficiencia
dinmica de la regin que se hacia evidente hacia el final de la dcada del sesenta, con
dos herramientas centrales: a) ms y mejor planificacin estatal, a los efectos de
profundizar el proceso de industrializacin hacia aquellos insumos que se consideraban
estratgicos para el desarrollo econmico, y b) la promocin de las exportaciones no
tradicionales, para evitar los desequilibrios estructurales del sector externo derivados de
la crnica insuficiencia de divisas (Furtado, 1966; Pinto, 1970; Sunkel y Paz, 1980).

En efecto, partiendo de un anlisis crtico de las consecuencias que se haban

generado sobre la estructura econmica durante la segunda fase de la industrializacin
sustitutiva, los autores mencionados consideraban que el Estado deba intervenir para

8
Sobre el anlisis del proceso de constitucin de estas alianzas en el caso argentino, vase ODonnell
(1977).
desarrollar las industrias de base (siderurgia, qumica y petroqumica) y adems, crear
instituciones dedicadas exclusivamente al financiamiento de inversiones de largo plazo
de maduracin, que el sector privado, debido a la magnitud de las mismas, no estaba en
condiciones de encarar por s solo (Furtado, 1966 y 1983).

Ahora bien, estos nuevos enfoques, si bien enriquecieron los marcos

interpretativos del fenmeno del subdesarrollo, depositaron sobre unas pocas variables
el grueso de la explicacin y/o de la solucin de un proceso histrico-social que, a todas
luces, result ser mucho ms complejo.

En efecto, tanto los desarrollistas como los estructuralistas de la CEPAL, al tener

una mirada preponderantemente econmica de la cuestin del subdesarrollo, centraron
la solucin en el accionar estatal. Al considerar al Estado bsicamente como un agente
econmico dotado de una racionalidad especial, pareca lgico suponer que fuera ste
el que asumiera mediante una cuidadosa y adecuada planificacin, el rol de agente
impulsor del desarrollo y de creador de una burguesa nacional.

Sin embargo, el Estado capitalista involucra ms que el conjunto de sus

funciones y actividades econmicas. Concebido como la expresin de una relacin
social de dominacin y como depositario de un importante poder material y simblico
sobre el conjunto social, la particular configuracin que ste adquiere en determinado
momento es el resultado de un proceso histrico en el que las relaciones de fuerza
existentes entre los diferentes sectores sociales resulta ser determinante y en parte,
condicionante de su accionar futuro. Es por eso que muchas veces las recomendaciones
de mayor intervencin estatal en la economa terminaron con resultados muy dismiles
(sin dudas, un buen ejemplo lo constituyen los casos de Brasil y Argentina durante las
dcadas del sesenta y setenta) 9 .

Por un lado, la particular configuracin de las relaciones entre las diversas clases
sociales y las conductas de los principales actores econmicos, sociales y polticos
condicionaron sobremanera los mrgenes de accin del aparato estatal; por otro, el alto
grado de inestabilidad institucional en varios de los pases de la regin (con la conocida
sucesin de gobiernos civiles y militares) incidieron negativamente sobre la coherencia
del accionar de las burocracias de las reparticiones y empresas pblicas; y finalmente, el
progresivo deterioro de las capacidades estatales de diversa ndole (financieras,

9
Para una interesante y breve comparacin de ambas trayectorias, consultar Hirschman (1987).
administrativas, tcnicas, etc.) que se fueron dando en la mayor parte de estos pases,
conspiraron muchas veces contra la posibilidad de accin efectiva del aparato estatal a
la hora de implementar y monitorear las polticas planificadas.

Por su parte, los pensadores dependentistas, si bien incorporaron la dimensin

sociolgica a la hora de pensar la intervencin estatal, terminaron cargando demasiado
las tintas sobre la situacin de dependencia estructural que impeda que los pases
latinoamericanos salieran de su situacin de atraso relativo. Tal como afirma
ODonnell, esta particular mirada implic () concebir al capital internacional y al
imperialismo como demiurgos todopoderosos ()capaces de explicar en forma
exclusiva la situacin en la que se encontraban los pases de la regin (1978: 4). Ni la
dependencia ni el comportamiento del capital internacional pueden dar cuenta
adecuadamente del heterogneo panorama de situaciones que presentaban los pases
latinoamericanos en ese entonces. Por eso mismo, ms all de la coincidencia en la
situacin de dependencia y en la relevancia de algunas variables clave como la insercin
en el sistema capitalista mundial, el comportamiento de las burguesas centrales y las
vinculaciones existentes entre stas y las locales, el enfoque de la dependencia resulta
insuficiente para entender las diferencias en los senderos recorridos por los diversos
pases de la regin en relacin a sus posibilidades de desarrollo.

En sntesis, si bien es destacable la incorporacin de una mirada ms global y

estructural del proceso econmico, sta subsume otras variables igualmente relevantes a
la hora de pretender comprenderlo, tales como el rol de la intervencin estatal en el
proceso econmico, las vinculaciones de las burguesas locales con el aparato estatal,
los lmites que imponen otros actores sociales al accionar del Estado y al de la propia
burguesa, y el carcter de las instituciones sociales y polticas ms relevantes. En este
sentido, es dable afirmar que

las condiciones estructurales fijan el campo de posibilidades para las estrategias

de los actores (pero no necesariamente) las estrategias o movimientos especficos.
Es ms, lo que es condicin estructural en un momento dado es producto de un
proceso histrico, en el que las acciones y los movimientos de perodos anteriores
revisten importancia (Acua, 1994: 61).

Finalmente, tras la crisis capitalista de comienzos de los aos setenta, estas ideas
sufrieron un fuerte embate desde la ortodoxia econmica que, en el corto plazo, y ante
un profundo viraje en la situacin poltica de los pases ms importantes de la regin,
derivaron en el progresivo abandono del paradigma estructuralista en el diseo de las
polticas pblicas, en un cambio sustancial en las dinmicas de acumulacin de estas
economas y en una profunda rearticulacin de las relaciones de fuerzas entre las
diversas clases y fracciones de clase en la mayora de los pases de la regin.

I.2 La propuesta neoliberal: liberar las fuerzas de mercado restringiendo al

mximo la intervencin estatal

El paradigma econmico neoliberal, que comienza a recobrar predicamento en el

campo acadmico y poltico a partir de la crisis capitalista mundial de comienzos del los
aos setenta, se sustenta en los principios tericos desarrollados por los economistas
neoclsicos. Sin lugar a dudas, Milton Friedman se destaca en el conjunto de
intelectuales neoliberales por el alto grado de difusin que llegaron a tener sus ideas
sobre el Estado y sobre la relacin entre ste, los agentes econmicos y los procesos de
crecimiento. A contracorriente de las ideas predominantes de la poca, este autor
comenz a cuestionar severamente el nivel de intervencin que la mayora de los
Estados capitalistas ejercan sobre la actividad econmica (Friedman, 1962).

Precisamente, a fines de la Segunda Guerra Mundial, tanto en Europa Occidental

como en los Estados Unidos, se generaliz la aplicacin de polticas macroeconmicas
de corte keynesiano que otorgaban al Estado un rol relevante en la economa ampliando
sus funciones y campos de intervencin, en especial, en lo concerniente a las
regulaciones sobre los diferentes mercados. Desde la perspectiva neoliberal, estas
intervenciones resultaron completamente perniciosas porque socavaron las bases de la
libertad econmica individual impidiendo el normal funcionamiento del mercado,
clave fundamental para alcanzar el crecimiento econmico. An ms, para estos
pensadores cualquier intervencin que no se realizara con el objetivo de mantener y/o
fomentar la existencia de mercados perfectamente competitivos debera desestimarse de
plano, no slo porque entorpece el normal desenvolvimiento de la economa sino
porque atenta directamente contra la libertad de las personas. Por lo tanto, propusieron
la existencia de un Estado mnimo, abocado exclusivamente a las funciones que el
mercado no poda cumplir, como por ejemplo: la defensa, la proteccin de los derechos
y garantas individuales (en especial, el derecho a la propiedad privada), y el
establecimiento de las reglas de juego en el sistema poltico.

Ahora bien, los principios liberales clsicos suponen la existencia de una

sociedad conformada por individuos racionales, maximizadotes, responsables y
propietarios, que se relacionan libremente en el mercado intercambiando bienes y
servicios varios en condiciones de perfecta competencia, informacin y conformidad.
Esto implica que los intercambios son provechosos para todos los individuos, siempre
que se respeten las condiciones de voluntad e informacin.

Desde esta mirada tan particular, que se aleja bastante de la realidad de cualquier
pas capitalista, el Estado sirve para que las personas consigan en forma conjunta
aquello que les sera ms difcil o ms costoso conseguir en forma separada. La funcin
principal del Estado, entonces, es la de proteger la libertad de los individuos, hacer
cumplir la ley y el orden, los contratos privados, y fomentar la existencia de los
mercados competitivos. De ninguna manera debe pretender convertirse en un agente
impulsor del crecimiento (como pregonaban los desarrollistas), ni proteger de la
competencia a sectores de baja productividad relativa con la excusa de priorizar
objetivos sociales por sobre los econmicos.

Para los neoliberales, no hay mejor garante del crecimiento econmico que el
funcionamiento del mercado sin condicionamientos ni regulaciones de ningn tipo. El
libre juego de la oferta y la demanda elimina a los agentes ineficientes del sistema y
estimula la inversin en aquellos sectores en los que la economa tiene mayores
posibilidades de crecer. Es ms, es preciso que los mercados funcionen bajo perfecta
competencia porque esa es la nica forma de enriquecer la base material de la libertad
humana. Como corolario de este razonamiento, se desprende que el objetivo final de
toda sociedad es el de mantener la libertad de sus integrantes, y en ese sentido, el Estado
es un instrumento insustituible para hacerlo porque establece el significado de los
derechos de propiedad y los garantiza, permitiendo el funcionamiento del libre mercado.
Como la base ltima de la libertad se encuentra en su aspecto econmico, el
funcionamiento del mercado sin restricciones constituye su principal garanta. 10

10
Por supuesto, este tipo de mercado no responde a una situacin propia de la realidad, sino que hace
referencia una construccin ideal que sirve fundamentalmente como herramienta analtica.
 Asimismo, Friedman advierte sobre los peligros que acechan a la libertad
individual. La gran amenaza la constituye, sin dudas, la concentracin de poder poltico
debido a que, a mayor concentracin de poder, mayor intervencin (y discrecionalidad)
sobre el funcionamiento del mercado y sobre las libertades individuales bsicas. Desde
esta mirada tan negativa de la poltica, se sostiene que el mercado es el nico que puede
ejercer una accin de contrapeso ante el avance de la accin estatal, al erigirse como el
principal protector de las libertades individuales.

Ahora bien, la cuidadosa distincin que los neoliberales establecen entre las
instancias de intervencin estatal necesarias e innecesarias, permite realizar una
observacin interesante: la intervencin estatal es fundamental para ampliar los lmites
del mercado o, dicho de otra forma, es necesario que el Estado intervenga para
desregular la economa. Precisamente, en este punto reside la base de la denominada
paradoja ortodoxa, ya que para construir el tan anhelado Estado mnimo imaginado
por los neoliberales es necesario recurrir a una fuerte intervencin estatal que permita
realizar las reformas estructurales y desmantelar lo hecho durante aos en materia de
gestin pblica.

Si bien este paradigma fue marginal durante varias dcadas, la crisis del modelo
de produccin fondista y del Estado de Bienestar, le permiti abrir un campo mucho
ms amplio para la difusin de sus ideas y para la construccin de recomendaciones
especficas de poltica econmica que lograron instalarse con fuerza en los crculos
acadmicos ms importantes y en los organismos internacionales de crdito. Estos
comenzaron a bregar insistentemente por la aplicacin de las reformas de corte
estructural en los pases latinoamericanos para contrarrestar lo que, a su juicio, eran los
desastrosos efectos generados por el alto grado de intervencin estatal desarrollado
durante la fase de industrializacin sustitutiva. 11

Aunque varias de las profundas transformaciones registradas en los pases de la

regin durante las ltimas dictaduras militares estuvieron orientadas por este paradigma,
el mayor embate se produjo durante la dcada de 1980. En esos aos, el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional insistieron con una serie de recomendaciones que
incluan, a grandes rasgos, la privatizacin de las empresas pblicas, la apertura
financiera y comercial, y la desregulacin de las actividades econmicas. Todo esto con

11
Una excelente interpretacin de este proceso histrico se encuentra en Anderson (1994).
el propsito de mejorar los niveles de eficiencia global de la economa e iniciar as un
proceso de crecimiento sostenido basado en inversiones locales y extranjeras que
permitieran generar excedentes para cumplir con los pagos a los acreedores externos y
mejorar las condiciones generales de vida de la poblacin, en base al principio de la
denominada teora del derrame. 12

Esta nueva propuesta de resolucin definitiva de la crisis se plasm en diez

recomendaciones basadas en un diagnstico muy crtico del modelo populista de
industrializacin sustitutiva, que se conoce vulgarmente con el nombre de Consenso
de Washington (en adelante, CW). 13

La idea central del anlisis elaborado por el CW es extremadamente simple: la

razn que explica el estancamiento de las economas latinoamericanas es la persistente
intervencin estatal sobre la actividad privada. 14 En total acuerdo con el pensamiento
neoliberal ms clsico, el CW sostuvo que la coaccin constante del Estado sobre los
agentes privados constitua la principal traba para el crecimiento econmico. 15 Por eso
mismo, el ciclo populista fue sumamente perjudicial para los pases latinoamericanos
porque los gobernantes, desbordados por las presiones de mltiples actores y en su
afn por mantener prcticas demaggicas, no tuvieron en cuenta los costos de las
polticas redistributivas que implementaron generando un crculo vicioso (el
denominado ciclo populista) que sumi a la regin en un estancamiento crnico. 16

12
Segn esta teora, el crecimiento sostenido permitira un progresivo aumento de la calidad de vida de la
poblacin en base a la modernizacin de la economa en su conjunto y sin necesidad de realizar
intervenciones directas para orientar la distribucin de los ingresos; una especie de crculo virtuoso que se
inicia desde la oferta gracias a un aumento de la confianza de los sectores capitalistas que deciden invertir
y ampliar la produccin.
13
Las medidas propuestas por el establishment de Washington fueron resumidas en Williamson, (1990).
Sobre la repercusin que tuvieron estas ideas en la Argentina, consultar: Fanelli et al. (1990).
14
Una acertada apreciacin de Joseph Stiglitz indica que El xito del Consenso de Washington como
doctrina intelectual se basa en su simplicidad: las polticas recomendadas pueden ser administradas por
los economistas utilizando poco ms que simples marcos contables. Unos pocos indicadores econmicos
-inflacin, crecimiento de la oferta de dinero, tasas de inters, dficit presupuestario y comercial- pueden
servir para fijar una serie de recomendaciones de poltica Stiglitz (1998), pgina 694.
15
Resulta interesante destacar que en el discurso de los economistas y funcionarios que adhieren al CW,
se evita mencionar el trmino desarrollo que es reemplazado sistemticamente por el de crecimiento,
restringiendo el alcance del concepto a un terreno estrictamente econmico.
16
Sintticamente, en la etapa de auge, y como consecuencia de las polticas progresivas de distribucin de
ingresos realizadas durante la fase inicial, se produce un exceso de demanda que provoca inflacin y
dficit fiscal. Paralelamente, la reactivacin industrial erosiona el balance comercial, ya que el
componente de insumos importados en estas economas es muy elevado y los precios de los bienes
producidos no son competitivos, desatando as, una crisis en el sector externo. La suma de crisis externa,
inflacin y dficit fiscal, obliga a ajustar el balance de pagos mediante una devaluacin que facilite las
 Como consecuencia de esta dinmica tan particular, los neoliberales
consideraron al Estado de los pases latinoamericanos, como un entramado
extremadamente burocrtico, caracterizado por la difusin de comportamientos
rentsticos, permeado constantemente por empresarios parasitarios que buscaban
obtener prebendas, y por una burocracia estatal y una burocracia sindical que actuaban
bajo los preceptos del corporativismo, ejerciendo presiones para lograr beneficios
propios.

Precisamente son los pensadores de la denominada Nueva Economa Poltica o

Economa Poltica Positiva 17 los que emprendieron una detallada caracterizacin de los
diversos tipos estatales existentes y propusieron ampliar el margen de accin del aparato
estatal reconociendo que los supuestos tericos en los que se sustentaba el pensamiento
neoliberal no respondan fielmente a la realidad de la mayora de los pases atrasados.
En claro contraste con el pensamiento de los padres del neoliberalismo, esta nueva
corriente se ocup de resaltar la existencia de distintos tipos de Estados y, por ende, de
diferentes formas de intervencin estatal.

El primer prototipo estatal que identificaron es el tpico Estado mnimo de la

teora clsica liberal, aqul que slo se ocupa de proveer los bienes pblicos que no
puede ofrecer el mercado, tales como la defensa, la justicia, la seguridad, etc. Ms all
de esta intervencin que garantiza el funcionamiento libre de los mercados, el Estado no
regula sobre otros aspectos.

En las antpodas de este modelo estatal, se ubica el Estado negativo, cuyas

polticas son el resultado de un complejo entramado de relaciones entre distintos grupos
de poder que presionan sobre los aparatos estatales, o bien, por los propios grupos de
inters que se generan dentro de la estructura burocrtica estatal. Por eso, y
manteniendo una valoracin negativa de la poltica, surgieron conceptos como el de

exportaciones y disminuya las importaciones. Si bien se equilibra el sector externo, esto se logra mediante
una recesin inducida desde el propio aparato estatal, ya que la produccin industrial depende en gran
medida de insumos importados. En esta fase descendente del ciclo, la conflictividad social se exacerba
debido a la redistribucin de ingresos que genera la devaluacin. Es en ese momento que el Estado vuelve
a intervenir realizando polticas progresivas de redistribucin, iniciando nuevamente el ciclo. Al respecto,
vase Dornbush y Edwards (1990)
17
Algunos de los trabajos representativos de esta corriente son: Grindle (1991); Meier (1991); Shapiro y
Taylor (1991).
Estado predatorio o el de sociedad rentista 18 para explicar, siempre desde la visin
ortodoxa, por qu razones los Estados adoptan y persisten en polticas que incrementan
las distorsiones de la economa, exacerban la ineficiencia y el estancamiento. En
consecuencia, los polticos y los burcratas dejaron de ser agentes con valores
neutrales o servidores pblicos, y comenzaron a ser pensados como individuos
exclusivamente motivadas por la intencin de permanecer en el poder o de maximizar
sus ganancias a travs de la bsqueda de rentas de privilegio.

Un tercer tipo de Estado (que es por el cual brega esta corriente de pensamiento)
es el Estado positivo. A diferencia del modelo estatal anterior, ste interviene
activamente para corregir las deficiencias del mercado, generando el mximo de
beneficios para la poblacin y el sostenimiento de los mismos en el largo plazo. Como
se puede observar no se trata de una postura minimalista del Estado como la concebida
por Friedman sino que se recupera una visin positiva del rol que juega el Estado.
Adems, se muestra una mayor comprensin del mundo real en el cual el libre juego
de la oferta y la demanda por s solo no garantiza mejores resultados econmicos. La
propuesta central que sostienen los nuevos liberales es la de construir un modelo
efectivo de poltica econmica que centre especial atencin en la interaccin entre
economa y poltica, evitando sobrestimar alguna de las dos instancias, aunque
tendiendo siempre a liberalizar al mximo el funcionamiento de los distintos mercados.

Ahora bien, lo que esta mirada oculta, al igual que su antecesora, es que los
mercados reales no responden a los lineamientos ideales de la competencia perfecta
enunciados por los tericos neoclsicos, y que al presentar altos grados de
concentracin, las polticas desregulatorias tienden a garantizar el mantenimiento de
intereses econmicos y sociales muy concretos: los de los agentes econmicos ms
grandes. En ese sentido, es posible afirmar que, ms all de sus matices, el enfoque
neoliberal soslaya por sus propios principios tericos, aspectos fundamentales para
entender la relacin entre la intervencin estatal, el comportamiento empresario, y el
desenvolvimiento econmico.

Para empezar, se trata de una mirada completamente ahistrica que presupone al

mercado como una instancia natural de la vida econmica y no como una construccin

18
En las mencionadas obras de los representantes de esta corriente de pensamiento econmico (ver cita
anterior), se define sociedad rentista como aqulla en la que el Estado es usado por diversos agentes para
maximizar ganancias econmicas en beneficio de determinados grupos de inters.
social. Por otro lado, los neoliberales (en cualquiera de sus versiones) conciben a la
sociedad como un conjunto de individuos que siempre actan bajo los preceptos de la
racionalidad mercantil y que por ende, se agrupan para conseguir mejores resultados
que los que podran conseguir por s solos. Esto los lleva a considerar que existen
diversos grupos de inters que obtienen mayor o menor xito en la concrecin de sus
metas en funcin de los recursos de los que disponen y de las capacidades y estrategias
de accin que despliegan. Por lo tanto, en teora, todos tienen la misma capacidad de
intervenir sobre la vida social y de ser escuchados por el Estado. Sin embargo, se
omite el hecho de que la clase capitalista, a diferencia de las restantes, es el principal
agente inversor y por ende, se constituye en una clase estratgica y privilegiada. Esta
condicin le otorga la capacidad de vetar programas o estrategias gubernamentales
que perciben como amenazantes o atentatorios de sus intereses (Acua, 1994: 55). Tal
como sostiene Fred Block en un interesante anlisis de esta cuestin desde una ptica
neomarxista () los capitalistas, en su papel colectivo de inversores, tienen un veto
sobre las polticas estatales porque si fallan en invertir en niveles adecuados pueden
crear grandes problemas polticos para los administradores estatales (1977: 15).

Al no reconocer las diferencias estructurales derivadas de la desigual

distribucin de los medios de produccin (y por ende de los ingresos) inherente al
propio sistema capitalista, los pensadores neoliberales terminan perdiendo de vista el
papel que juegan los sectores sociales econmicamente ms poderosos en la persistencia
del subdesarrollo y en la dinmica del accionar estatal. Si bien es cierto que durante el
apogeo de la intervencin estatal se generaron comportamientos empresarios del tipo
rent seeking y se armaron vinculaciones perversas entre el Estado y varios grupos de
inters, no es menos cierto que ese tipo de fenmeno no puede ser directamente
imputable a la intervencin estatal en s misma; de hecho, sobran los ejemplos en el
mundo desarrollado de pases con Estados que ejercieron alto grado de intervencin
econmica y que no presentaron este problema, al menos en un nivel tal que les
impidiera alcanzar/sostener el desarrollo (por ejemplo, los pases escandinavos), y la
misma observacin se puede hacer para algunos pases de industrializacin tarda, como
los del sudeste asitico. 19

19
Sobre la importancia de la intervencin estatal en el proceso de industrializacin en los pases del
sudeste asitico, consultar Amsden (1989), Evans (1995) y, especialmente, Wade (1990).
 Adems, en situaciones de intervencin realizadas para desregular y
desmantelar el tipo de Estado planificador y productor tan criticado por los
neoliberales, estas conductas -y sus graves resultados-, lejos de desaparecer, se
agudizaron de forma sustantiva (Argentina desde la ltima dictadura militar constituye
un ejemplo aleccionador al respecto).

En sntesis, la mirada neoliberal resulta excesivamente sesgada para entender las

restricciones al desarrollo en el caso argentino (especialmente a la hora de pensar el rol
que juega el Estado en la actividad econmica y las relaciones que ste establece con el
resto de los actores socio-econmicos, y en particular, los ms poderosos), en tanto
quedan opacadas las desigualdades de recursos de toda ndole propia del
funcionamiento del sistema capitalista bajo la ilusin del libre juego de las fuerzas
que operan en el mercado y de las capacidades que ste presenta para constituirse en el
mejor garante del crecimiento econmico. Finalmente, el lmite ms importante para
pensar las restricciones al desarrollo en el caso propuesto, reside en el total
desconocimiento del papel que cumple el comportamiento desplegado por los grandes
capitalistas locales en la persistencia del estancamiento econmico y en la construccin
del denominado Estado negativo. 20

I.3 La mirada neoinstitucionalista: el nfasis en la calidad de las instituciones

estatales

A pesar de la notable adhesin lograda por el paradigma neoliberal en los

crculos acadmicos internacionales hacia fines de los aos setenta, algunos
investigadores sociales recuperaron la impronta institucionalista presente en las obras de
Karl Polanyi e intentaron demostrar, mediante una serie de trabajos empricos
comparativos, que la intervencin estatal no haba sido la causa que impeda concretar
el despegue de los pases en vas de desarrollo sino ms bien todo lo contrario: la
ausencia de una gestin pblica eficaz y autnoma constitua uno de los factores clave a
la hora de explicar por qu los pases subdesarrollados no lograban construir un
sendero durable de crecimiento econmico.

20
Una crtica contundente a los principios del paradigma neoliberal se encuentra en Anderson, 1994.
 En efecto, a diferencia de los neoliberales, los neoinstitucionalistas sostienen que
no se pueden establecer diagnsticos generalizados para todos los pases porque, si bien
existen condiciones institucionales comunes y necesarias para poder crecer, a travs del
anlisis comparativo se ha comprobado que el mercado slo opera bien cuando est
apoyado por otro tipo de redes sociales; por ende, un sistema eficaz de relaciones de
propiedad no es condicin suficiente para iniciar un proceso de crecimiento econmico
sostenido que permita alcanzar metas de desarrollo social ms amplias. El buen
funcionamiento del intercambio exige un medio ms denso y profundamente difundido,
que es el de la confianza mutua y los entendimientos culturalmente compartidos.

Son varios los autores pertenecientes a esta corriente que abordaron la

problemtica estatal para el caso latinoamericano, pero indudablemente los aportes ms
destacados son los que realizaron Katrin Sikkink (1993) y Peter Evans (1996). Para
ellos, el Estado siempre desempe un papel central en los procesos de cambio
estructural de las sociedades ms all de cul haya sido el carcter de dicho cambio. Si
el mismo implic una transformacin industrial (tal como la que se necesitaba en los
pases de industrializacin tarda) el Estado cumpli un rol an ms crucial, ya que se
requera de su intervencin para estimular la inversin y para aliviar aquellos cuellos de
botella que generaban expectativas negativas entre los inversores. En este sentido, y
siguiendo a Gerschenkron (1962), Evans afirma que:

() los pases de industrializacin tarda que enfrentaron tecnologas productivas

cuyos requerimientos en materia de capital excedan lo que eran capaces de reunir
los mercados privados, se vieron forzados a confiar en el poder del Estado para
movilizar los recursos necesarios. () El eje de las dificultades en los pases de
desarrollo tardo es que en ellos no existen instituciones que permitan distribuir los
riesgos importantes en una amplia red de dueos del capital, y los capitalistas
individuales no pueden, ni quieren, asumirlos. En tales circunstancias, el Estado
debe actuar como empresario sustituto (1996, 535).

A partir de estas premisas, los autores mencionados construyeron una tipologa

de Estados. Por un lado, se encuentran aquellos que logran encarar procesos de
transformacin industrial significativos, a los que denominan Estados desarrollistas.
En el extremo opuesto, se ubican los Estados predatorios, que se caracterizan por una
incapacidad absoluta para llevar adelante procesos de crecimiento duradero debido a
que la dirigencia poltica se apropia impunemente de la renta pblica. 21 A lo largo de
este espectro, se ubica una amplia gama de Estados intermedios que se aproximan en
mayor o menor grado a alguno de los prototipos extremos.

Desde esta perspectiva, un Estado desarrollista es el que, a travs de sus

intervenciones estratgicas, logra: a) extraer excedentes, b) ofrecer bienes colectivos de
buena calidad, c) fomentar perspectivas empresariales de largo plazo en las elites
privadas, d) aumentar los incentivos para participar en inversiones transformadoras, y e)
disminuir los riesgos propios de tales inversiones. Si bien es probable que se apropien
de una porcin de la renta pblica, en general las consecuencias de sus actos promueven
un cambio estructural que permite iniciar un sendero de desarrollo sostenido.

Ahora bien, qu atributos centrales definen a un Estado desarrollista?

Bsicamente dos: la capacidad administrativa para diagnosticar, disear, implementar y
monitorear las polticas pblicas; y la autonoma necesaria para que no se vea
excesivamente penetrado por los intereses sectoriales. Igualmente, se entiende que esta
autonoma no debe ser absoluta, porque de lo contrario sera imposible obtener los
consensos mnimos para garantizar el xito de la gestin. En otras palabras, los autores
plantean que se debe establecer una combinacin adecuada entre capacidad
administrativa y un tipo de autonoma especial, a la que denominan autonoma
enraizada. Este tipo de autonoma est inserta en una serie de lazos sociales concretos
que vinculan al Estado con la sociedad y suministra canales institucionales para la
negociacin y renegociacin continua de los objetivos de la gestin y de las polticas
pblicas concretas.

Como resultado de la combinacin adecuada de ambos atributos, los Estados

desarrollistas presentan ciertos rasgos particulares: a) la suficiente coherencia y
cohesin corporativa como para resistir los intentos de maximizacin individual de los
funcionarios, b) un aparato burocrtico con caractersticas weberianas (reclutamiento
meritocrtico, funcionariado de carrera, etc.), c) una alta capacidad administrativa, d) la
posibilidad de realizar intervenciones estratgicas muy selectivas, y e) la existencia de
redes informales (partidarias, educativas, corporativas, etc.) que incrementan la
cohesin y coherencia de la burocracia (Evans, 1993).

21
Ntese la similitud entre tipo estatal y el Estado negativo propuesto por los miembros de la Economa
Poltica Positiva.
 En las antpodas de este tipo estatal se encuentran los Estados predatorios. A
diferencia de los anteriores, stos se destacan por los altos grados de corrupcin que
involucran a la mayor parte de los funcionarios pblicos y que se convierte en una
prctica generalizada e internalizada en la propia dinmica de funcionamiento
administrativo-burocrtico, y la pervivencia de tpicas caractersticas patrimonialistas de
liderazgo en los funcionarios polticos (tradicionalismo y arbitrariedad). Como las
relaciones de mercado dominan el comportamiento administrativo, el Estado, como
entidad corporativa, es incapaz tanto de establecer metas coherentes de gestin como de
instrumentarlas. Si adems, las decisiones econmicas estn en venta para las diversas
lites privadas, se concluye que el Estado carece prcticamente por completo de
autonoma. Sin capacidad administrativa y sin la autonoma necesaria para disear e
implementar las polticas pblicas, este tipo de Estado es incapaz de llevar adelante un
proceso de desarrollo (los de Zaire y Congo constituyen, para los neoinstitucionalistas,
ejemplos concretos de Estados predatorios). 22

A medio camino entre los dos prototipos extremos, los autores distinguen a los
Estados intermedios, dentro de los cuales se podra encuadrar a la mayor parte de los
Estados latinoamericanos que alcanzaron un relativamente considerable grado de
industrializacin (Argentina y Brasil, por ejemplo). Sintticamente, este tipo de Estado
se distingue de los dems porque no llega a reunir los atributos necesarios para encarar
un proceso de desarrollo sostenido, aunque cuenta con las herramientas necesarias como
para proponrselo (Sikkink, 1993).

A diferencia de los restantes, este tipo estatal se distingue porque: a) el

reclutamiento de los cargos pblicos se realiza por favoritismos polticos y no por
criterios meritocrticos; b) no existe un sistema de promociones al interior del aparato
estatal que permita tener funcionarios de carrera, motivo por el cual los funcionarios
buscan la mxima obtencin posible de rentas extraordinarias; y c) la burocracia estatal
no logra desarrollar un espritu de cuerpo que facilite su cohesin debido a la
existencia de los rasgos mencionados precedentemente (Evans, 1993). Precisamente,
esta falta de estructura burocrtica estable es la que impide construir vnculos regulares

22
La caracterizacin de este prototipo estatal muestra con claridad el determinismo de la esfera poltico-
institucional presente en los anlisis de los pensadores neoinstitucionalistas ya que las razones del
fracaso se ubican casi exclusivamente en el comportamiento del Estado sin hacer demasiadas
referencias al resto de los actores involucrados en el proceso. Obsrvese que, por ejemplo, no se dice nada
acerca del papel que cumplen los capitalistas en el proceso de construccin y mantenimiento de este tipo
estatal, y mucho menos de la funcionalidad que el mismo tiene en la realizacin de sus intereses.
con el sector privado y por eso, la interaccin entre ambos sectores (pblico y privado)
se hace a travs de canales individuales que favorecen el desarrollo de lazos clientelares
que obturan la posibilidad de disear e implementar eficaz y eficientemente las diversas
polticas pblicas. Sin embargo, no hay que confundir estas lealtades con los lobbies
que funcionan en los pases desarrollados, primero, porque los lobbies son grupos de
inters organizados para presionar directamente sobre el aparato estatal con la intencin
de conseguir sus propios beneficios, pero adems, porque en los pases industrializados,
el Estado est mucho ms organizado y cuenta con una burocracia moderna que impide
la conformacin de los lazos clientelares mencionados anteriormente. Contrariamente,
la trama de complicidades propia de este tipo de vnculos que se genera en los pases
subdesarrollados, es ms difusa y est orientada hacia el fortalecimiento de relaciones
interpersonales. Los intereses se organizan en crculos mltiples, ligando entre s
fracciones del gobierno, de la burocracia, de las empresas, de los sindicatos, etc. 23

Retomando lo expuesto, un Estado intermedio se define como aqul en que: a) la

autonoma enraizada es un atributo parcial limitado a determinados reductos de
eficiencia; b) la capacidad administrativa es insuficiente a pesar de que las estructuras
sociales son complejas, fragmentadas y conflictivas; c) el funcionamiento de la
burocracia pblica conserva elementos clientelsticos y patrimonialsticos que impiden
el desarrollo de una coherencia corporativa al estilo weberiano; d) las intervenciones
estratgicas que se realizan no son acordes a la capacidad de gestin administrativa.

La propuesta elaborada desde esta perspectiva terica para analizar las

restricciones al desarrollo tiene la debilidad de restringirse casi en forma exclusiva, al
rol que desempean las diversas instituciones, en particular, las estatales. Entre otras
variables a tener en cuenta, los neoinstitucionalistas proponen observar la capacidad
administrativa de la burocracia estatal, el tipo de rgimen poltico, los patrones de
conflicto y de competencia dentro del sistema de partidos, las caractersticas propias del
ciclo electoral, el grado de autonoma estatal para implementar sus polticas, y el tipo de
relacin que se establece entre el Estado y los actores econmicos y sociales, sobre todo
a la hora de armar acuerdos estables. Esta decisin, les hace perder de vista otras
variables cruciales, como por ejemplo, la particular configuracin de las relaciones

23
Estas ideas ya haban sido planteadas tempranamente por Fernando Cardoso, a la hora de definir los
anillos burocrticos que se formaban en el interior del aparato estatal de los pases latinoamericanos que
haban alcanzado cierto grado de industrializacin. Al respecto, vase Cardoso (1985).
sociales entre las distintas clases y fracciones de clase y los condicionamientos externos
que se generan en la propia dinmica del sistema capitalista.

Aunque se aceptara el recorte analtico propuesto por los neoinstitucionalistas, la

forma de concebir la cuestin de la autonoma estatal es difcilmente aplicable a los
casos de los pases subdesarrollados de Latinoamrica ya que, la autonoma enraizada
en la que piensan los neoinstitucionalistas es difcil de construir en ausencia de una
burocracia cohesionada y coherente como la propuesta en el esquema weberiano. En
efecto, sin este atributo fundamental los vnculos que se establecen con el mundo
empresario llevan a la formacin de anillos burocrticos sostenidos en lazos
clientelares que terminan socavando la autonoma estatal en vez de generar una
autonoma enraizada como la que proponen estos autores.

Igualmente, cabe destacar que este marco analtico presenta dos diferencias
relevantes con respecto a los anteriores. Por un lado, a la hora de pensar en la
intervencin estatal, se presta ms atencin a los aspectos cualitativos que a los
cuantitativos 24 , y esto implica poner el foco en una serie de cuestiones que antes eran
prcticamente ignoradas por los pensadores estructuralistas a la hora de proponer el
incremento de la intervencin estatal sobre la economa. Por otro lado, este enfoque
reconoce que la actividad econmica es el resultado de una particular combinacin entre
la accin del Estado y el comportamiento de los agentes que operan en el mercado. De
hecho, sostienen que los mercados pueden estructurarse de muchas formas diferentes
segn sea el carcter de las reglas que lo conforman (reglas que se fijan desde el propio
Estado como resultado de su interaccin con el resto de los actores sociales); por eso
mismo, la especificidad de la economa descansa en la particular forma de combinacin
de la accin del Estado y el mercado, y no slo en el funcionamiento del mercado, como
sostienen los neoliberales.

Si bien esta mirada presupone una estrategia analtica novedosa centrada en la

interaccin entre procesos econmicos y accin estatal, el problema reside en concebir
al mercado en trminos demasiado cercanos a los propuestos por los economistas
neoclsicos, o sea, sin registrar adecuadamente las profundas diferencias que existen

24
En ese sentido, los neoinstitucionalistas consideran que el accionar estatal es crucial porque propone
reglas que gobiernan el uso de recursos productivos, establece armazones legales en las relaciones
econmicas recurrentes (por ejemplo, aquellas entre patrones y empleados), se encarga de mantener los
medios de pago para las transacciones econmicas, y maneja el lmite entre el territorio nacional y el resto
del mundo.
entre los diversos agentes, tanto en trminos econmicos como socio-polticos. Estas
discrepancias resultan sustantivas a la hora de pensar la relacin que se establece entre
la intervencin estatal, el comportamiento empresario y el desempeo econmico en los
casos histricos concretos.

Precisamente, en el prximo captulo se presentan las principales herramientas

analticas propuestas en esta investigacin para abordar esta relacin en el caso
argentino reciente; herramientas que recuperan algunas de las categoras y criterios
analticos presentados hasta el momento, pero enriquecidos con los aportes de otras
vertientes tericas que resaltan la preponderancia de los grandes agentes econmicos y
de la relacin que stos entablan con el Estado, en la explicacin del desenvolvimiento
econmico.
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