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ffentlich-rechtliche Medien

Aufgabe und Finanzierung

Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats


beim Bundesministerium der Finanzen 03/2014
ffentlich-rechtliche Medien
Aufgabe und Finanzierung

Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats


beim Bundesministerium der Finanzen

Oktober 2014

Seite 4 Inhalt
Inhalt Seite 5

Inhalt

Kurzfassung 6

1. Einleitung 7
2. Das duale System 10
3. Das bestehende System: Probleme und Tendenzen 20
4. Leitlinien fr eine Reform 31
5. Fazit 36

Anhang I-III 37

Verzeichnis der Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats


des Bundesministeriums der Finanzen 40
Seite 6 Kurzfassung

Kurzfassung

Die technischen Grnde, mit denen einst Subsidiarittsprinzip mehr Gewicht geben;
das System des ffentlich-rechtlichen die ffentlich-rechtlichen Anbieter sollten
Rundfunks gerechtfertigt wurde, sind heut nur da auftreten, wo das privatwirtschaftli
zutage weitgehend verblasst. Die Zahl der che Angebot klare Defizite aufweist. Zwei
Programmkanle ist technologisch bedingt tens sollte im ffentlichen Rundfunk auf
stark angestiegen, die Eintrittskosten fr die Werbefinanzierung komplett verzichtet
neue Programmanbieter sind rapide gesun werden, da ansonsten die Fehlanreize der
ken, durch die verstrkte Nutzung des Inter Programmgestaltung, die mit dem ffentli
nets als Informationsmedium kommt es zu chen-rechtlichen Rundfunk beseitigt wer
berlappungen zwischen Print- und Rund den sollen, gleichsam durch die Hintertr
funkmarkt. Angesichts der technischen Ent wieder eingefhrt werden. Drittens sollte
wicklung gibt es kaum noch Grnde, warum sich der Gesetzgeber entweder fr eine klare
der Rundfunkmarkt wesentlich anders or Finanzierung aus dem allgemeinen Haus
ganisiert sein sollte als der Zeitungsmarkt, halt oder fr eine moderne Nutzungsge
der durch ein breites privates Angebot und bhr, die beispielsweise dem Subskriptions
Subskriptionsmodelle gekennzeichnet ist. modell im Zeitungsmarkt folgt, entscheiden.
Nach Ansicht des Beirats gibt es daher gute Viertens ist eine grere Transparenz durch
Grnde fr einige Reformen im Rundfunk die Publikation von Kenngren dringend
bereich. Erstens sollte ein zukunftsfhiges notwendig, um die Kosteneffizienz im f
System des ffentlichen Rundfunks dem fentlich-rechtlichen Rundfunk zu frdern.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 7

1. Einleitung

Aufgabe und Finanzierung des ffentlich- Die ffnung und Nutzung des Internets
rechtlichen Rundfunks sowie das Verhlt- fr die Ausstrahlung von Fernseh- und Ra-
nis von ffentlich-rechtlichem Rundfunk diosendungen des ffentlich-rechtlichen
und privaten Anbietern sind seit einiger Zeit Rundfunks war Anlass fr ein neues Fi-
wieder vermehrt Gegenstand der ffentli- nanzierungsmodell.2 Dieses wurde zum
chen Diskussion. 1. Januar 2013 deutschlandweit eingefhrt,
Verstrkt wurde diese Diskussion in begleitet von einer heftigen Kritik in Tages-
jngster Zeit durch das Ausgreifen der und Wochenzeitungen.
ffentlich-rechtlichen Medien in den Be- Mit der Erstellung von Pressetexten auf
reich des Internets und durch die Reform ihren Informationsseiten im Internet ha-
der Finanzierung des ffentlich-rechtlichen ben sich die ffentlich-rechtlichen Medien
Rundfunks. Tieferer Hintergrund der Dis- jngst in eine unmittelbare Konkurrenzsitu-
kussion ist ein seit vielen Jahren anhalten- ation mit klassischen Printmedien begeben.
der Diskurs darber, ob das bestehende Das Eintreten eines gebhrenfinanzierten
duale Konzept fr Hrfunk und Fernsehen und nicht gewinnorientierten Konkur-
in Deutschland, die Aufgabenteilung zwi- renten in die Welt der journalistischen
schen ffentlich-rechtlichen und privaten Printmedien und Informationsdienste hat
Sendern, die Eintrittsbarrieren fr private nachhaltige Wirkungen auf die Struktur
Anbieter und das Wettbewerbsverhltnis und Funktionsweise der Zeitungsmrkte.
zwischen privaten und ffentlich-rechtli- Die ohnehin schwierige Situation im Zei-
chen Anbietern, die interne Struktur und tungsmarkt wird durch die Angebote der
die Aufsicht ber die ffentlich-rechtlichen ffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
Sendeanstalten und der politische Auftrag verschrft. Das Eintreten von Dienstleistern,
angemessen sind oder einer grundlegenden die mit einer starken Finanzierung und
Reform bedrfen. 1 nicht profitorientiert um Marktanteile kon-
kurrieren, verndert grundlegend die Natur
des Wettbewerbs.

1. Vgl. zuletzt etwa Jrgen Khling, Unsere Sender, unsere Richter, in: FAZ Nr. 34 vom 10. Februar 2014,
S. 7. Zu wettbewerbsrechtlichen berlegungen und den europarechtlichen Aspekten vgl. Christoph Engel,
1990, Der Einflu des europischen Gemeinschaftsrechts auf die deutsche Rundfunkordnung, Nomos-
Verlag, Baden-Baden.
2. Vgl. etwa Klaus Stern, Paul Kirchhof, Markus Hppener, Angelica Schwall-Dren, Jrg Geerlings und
Wolfgang Hurnik, 2012, Die Neuordnung der Finanzierung des ffentlich-rechtlichen Rundfunks, C.H. Beck,
Mnchen; den neuen Beitrag rechtfertigend Hanno Kube, 2014, Der Rundfunkbeitrag, Nomos-Verlag,
Baden-Baden. Aus dem hier geschilderten Finanzierungsmodus fllt die vom Bund unter dem Leitge-
sichtspunkt der auswrtigen Kulturpolitik finanzierte Deutsche Welle heraus.
Seite 8 Einleitung

Diese institutionellen Vernderungen keine wirklich bindende Zugangsbeschrn


vollziehen sich vor dem Hintergrund ra- kung mehr. Abbildung 1 zeigt die dynami
scher technologischer Vernderungen. Die sche Entwicklung der frei empfangbaren
Diskussion um den ffentlich-rechtlichen TV-Sender in Deutschland in den letzten 25
Rundfunk und die rechtlichen Rahmenbe- Jahren. Der Marktanteil von ARD, ZDF und
dingungen von Fernsehen erfolgten in ihren den dritten Programmen der ARD, die vor
Anfngen in einem institutionellen Rah- Einfhrung des Privatfernsehens 1984 den
men, der mit der heutigen Situation wenig Markt alleine beherrschten, lag 2013 nur
gemein hat. Die Erstellung eines anspruchs- noch bei 38 Prozent [Arbeitsgemeinschaft
vollen und funktionsfhigen Fernsehpro- Fernsehforschung (AGF)]. Der ffentlich
gramms war eine technische Herausfor- rechtliche Rundfunk verliert nicht nur
derung. Die Zahl mglicher Fernsehkanle Marktanteile an private Programme, son
war technologisch eng begrenzt, zunchst dern verliert insgesamt durch das Internet
auf einen Sendekanal, wenig spter auf an Bedeutung. Das Internet bietet dabei
eine sehr kleine Anzahl von Sendern. Diese Sendeformate, die den klassischen Hrfunk-
Begrenzung besteht heute nur noch theo- und Fernsehmedien vergleichbar sind und
retisch und ist fr alle praktischen Belange vermehrt ber den Fernseher abgespielt
werden knnen.

Abbildung 1: Anzahl der durchschnittlich pro Haushalt technisch empfangbaren


TV-Sender in Deutschland von 1988 bis 2012 (jeweils am 1. Januar)

Quelle: SevenOne Media (http://de.statista.com/themen/765/fernsehsender/)


ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 9

Auch die finanziellen Hrden, die fr das errtert. Das anschlieende Kapitel iden-
Betreiben eines Sendekanals entstehen, sind tifiziert bedeutsame wirtschaftspolitische
anders als in der Frhzeit von Hrfunk Fehlsteuerungen und Reformbedarf im
und Fernsehen heute niedrig. Das gilt fr bestehenden System und leitet aus grundle-
terrestrische oder kabelgebundene Kanle genden konomischen berlegungen mg-
und erst recht fr Internetformate. Das ste- liche Ansatzpunkte einer Neuordnung ab.
tige Anwachsen des Angebots ist also auch Die Analyse ergibt: Die vernderten tech-
durch sinkende Kosten getrieben. nologischen Rahmenbedingungen und die
Diese Aspekte insbesondere das neue dadurch ausgelsten nderungen im Nut-
Finanzierungsmodell, die technologische zerverhalten erfordern aus konomischer
Revolution, die redaktionellen Angebote Perspektive eine Anpassung des Rundfunk-
der ffentlichen Sender im Internet, die da- modells. Solche Alternativmodelle zum jet-
raus entstehende Konkurrenz mit anderen zigen System sind entgegen weitverbreite-
Informationsmedien und die vernderte ter Auffassung verfassungsrechtlich nicht
Nachfrage bilden den Ausgangspunkt ei- ausgeschlossen. Das Gutachten skizziert
ner vorwiegend konomischen Analyse. Das keinen konkret ausgestalteten Gegenent-
Gutachten beginnt mit einem Sachstands- wurf. Vielmehr liefert es anknpfend an
bericht, in dem die Grundsachverhalte des Analogien zu einem funktionsfhigen, Ein-
bestehenden dualen Systems skizziert griffen der Politik weitgehend entzogenen
werden. Sodann werden die rechtlichen Zeitungsmarkt die konzeptionellen und
Rahmenbedingungen mglicher Reformen allokationspolitischen Grundlagen fr eine
solche Neukonzeption.
Seite 10 Das duale System

2. Das duale System

Einige grundlegende Fakten dungen von ARD, ZDF und Deutschland


ffentlicher Rundfunk in Zahlen radio lagen nach Angaben der KEF im Jahr
2013 bei 8.593,8 Millionen Euro (KEF 2014,
Der ffentlich-rechtliche Rundfunk3 hat S. 22).6 Dabei schlagen ca. 40.000 Erstsen
innerhalb Deutschlands einen ungewhn deminuten im Bereich des Sports allein im
lichen Sonderstatus und ein betrchtliches 1. Programm der ARD mit rund 450 Milli
Produktionsvolumen. Die ffentlich-recht onen Euro an Kosten zu Buche (KEF 2014,
lichen Sendeanstalten betreiben 22 Fern S. 37, Abbildung 4). Dies sind ca. 8 Prozent
sehkanle sowie 67 Radioprogramme4 und der Sendezeit des Ersten Programms und ca.
entfalten Aktivitten im Bereich des Inter 0,4 Prozent der Gesamtfernsehsendeminu
nets. Weiteren Aufschluss ber das Angebot ten, aber fast 5 Prozent der Gesamtausgaben
gibt der Bericht der Kommission zur Ermitt des ffentlich-rechtlichen Rundfunks. Beim
lung des Finanzbedarfs der Rundfunkan ZDF hat der Sport eine hnliche Bedeutung.
stalten (KEF). Ein normales Jahr hat 525.600 Ausgaben fr Sportsendungen mit ca. 35.000
Minuten. Das Jahr 2012 verzeichnete dem Erstsendeminuten und Kosten von ca. 340
gegenber 10,2 Millionen Fernsehsendemi Millionen Euro dominieren auch dort alle
nuten im Bereich der ffentlich-rechtlichen anderen Bereiche fr diesen Einzelsender
Sender, was in etwa 19 Fernsehjahren ent im Hinblick auf die Kosten (KEF 2014, S. 37)
spricht.5 Von dieser Sendeleistung waren und gehren neben dem Ressort Fernseh
etwa 493.400 Sendeminuten im Bereich der spiele zu den teuersten Programmberei
ARD und 487.900 Sendeminuten im Bereich chen.
des ZDF (jeweils ohne Werbung, KEF 2014,
S. 32). ber 90 Prozent der Sendeminuten
entfielen auf Spartenkanle und dritte Pro
gramme. Hinzu kommen 32,5 Millionen
Sendeminuten im Bereich des Radios. Die
ses Angebot wird ganz berwiegend durch
Zwangsbeitrge finanziert. Die Aufwen

3. Rechtlich meinte Rundfunk stets Hrfunk- wie Fernsehprogramme, so bereits BVerfGE 12, 205 (226);
zum Ausfransen des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs in Bezug auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nur
Herbert Bethge, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 5 Rn. 90 ff.
4. Vgl. Hans-Peter Siebenhaar, 2012, Die Nimmersatten, Die Wahrheit ber das System ARD und ZDF,
Eichborn-Verlag, Kln.
5. Vgl. KEF, 19. KEF-Bericht, Februar 2014.
6. Die Tabelle im Anhang I stellt die Umstze und Budgets der ffentlich-rechtlichen und greren priva
ten Sender gegenber.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 11

Mit 7.306,7 Millionen Euro waren 2012 begrifflich am Beitrag festhlt, aber wie die
Gebhren die Haupteinnahmequelle (KEF Steuerlsungen keine Ausstiegsoption (als
2014, S. 141). Hinzu treten Einnahmen aus mgliche politische Reaktion des Individu-
Werbung und Sponsoring. Fr ARD und ums im Sinne von Albert O. Hirschman9)
ZDF nennt der 19. Bericht der KEF beispiels- vorsieht. Auch durch Verzicht auf Emp
weise Nettowerbeumstze von 357,8 bzw. fangsgerte im eigenen Haushalt kann man
132,1 Millionen Euro im Jahre 2012 (KEF sich nicht von der Zahlung befreien. Dieser
2014, S. 157 f.).7 Verzicht auf eine Ausstiegsklausel wurde
Zum Januar 2013 wurde das bisherige mit der technischen Entwicklung begrn-
Gebhrenmodell, das die Zahlungsver- det, da praktisch nicht mehr kontrollierbar
pflichtungen der Brger an den Besitz von ist, wer auf welchem Wege (Mobiltelefone,
Empfangsgerten knpfte, durch ein Modell Tablets, PCs, ) Rundfunksendungen kon
der Zwangsabgaben, des sog. Haushalts- sumiert.10 Allerdings fehlt damit eine polit
beitrags ersetzt. Dabei ist die Zahlungs- konomische Bremse fr Gebhrenerh
verpflichtung von der Verfgbarkeit eines hungen.
Empfangsgerts unabhngig und wird am Anhang II zeigt auch, dass Deutschland
Begriff des Haushalts bzw. der Betrieb- bei den ffentlichen Mitteln pro Kopf mit
sttte festgemacht. 94 Euro (2011) in der absoluten Spitzen-
Die Anhnge II und III in diesem Gut- gruppe der betrachteten Lnder liegt. Ledig
achten geben Aufschluss ber Finanzierung lich Norwegen und die Schweiz gaben pro
und Steuerungsstrukturen des ffentlichen Kopf mehr fr ffentlichen Rundfunk aus
Rundfunks im internationalen Vergleich. (Spalte 6).
Der internationale Vergleich in Anhang II
zeigt in einem berblick ber eine Anzahl
von Lndern, dass sich Marktanteile und
Finanzierungsmodalitten des ffentlichen
Rundfunks zwischen den Staaten stark
unterscheiden. Gebhren-/Beitragsmodelle
existieren genauso wie Finanzierungen aus
dem allgemeinen Steueraufkommen (Spalte
3).8 Das neue deutsche Modell ist allerdings
insofern ungewhnlich, als es zumindest

7. Werbung im ffentlichen Rundfunk unterliegt bestimmten Restriktionen, was Sendezeit und Umfang
von Werbeunterbrechungen angeht. Der 13. Staatsvertrag zur nderung rundfunkrechtlicher Staats
vertrge vom 10. Mrz 2010 regelt in 16 die Dauer der Werbung wie folgt: (1) Die Gesamtdauer der
Werbung betrgt im Ersten Fernsehprogramm der ARD und im Programm Zweites Deutsches Fernse
hen jeweils hchstens 20 Minuten werktglich im Jahresdurchschnitt. Nicht angerechnet werden auf die
zulssigen Werbezeiten Sendezeiten mit Produktplatzierungen und Sponsorhinweise. Nicht vollstndig
genutzte Werbezeit darf hchstens bis zu 5 Minuten werktglich nachgeholt werden. Nach 20.00 Uhr
sowie an Sonntagen und im ganzen Bundesgebiet anerkannten Feiertagen drfen Werbesendungen nicht
ausgestrahlt werden. 17 bleibt unberhrt. (2) In weiteren bundesweit verbreiteten Fernsehprogrammen
von ARD und ZDF sowie in den Dritten Fernsehprogrammen findet Werbung nicht statt. (3) Im Fernse
hen darf die Dauer der Spotwerbung innerhalb eines Zeitraumes von einer Stunde 20 vom Hundert nicht
berschreiten. ().
8. Darber hinaus gibt es noch einige Sonderflle wie die spanische Steuer auf Medien- und Telekommu
nikationsunternehmen oder den Zuschlag auf die Stromrechnung in der Trkei.
9. Albert O. Hirschman (1970): Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and
States, Harvard University Press: Cambridge, MA..
10. Der Rundfunkbeitrag wurde jngst von zwei Landesverfassungsgerichten fr mit dem jeweiligen Lan
desverfassungsrecht vereinbar erklrt: Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. Mai 2014
VGH B 35/12 und Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Mai 2014 Vf. 8-VII-12
und Vf. 24-VII-12.
Seite 12 Das duale System

Gemeinsamkeiten zwischen
tenden Anbietern von Hrfunk- und Fern
Zeitungs- und Rundfunkmarkt
sehprogrammen. Diese unterliegen Zulas
sungsbeschrnkungen (Konzession) und
Ein Vergleich der Struktur und des Grads stehen unter regulatorischer Kontrolle
der ffentlichen Regulierung des Zeitungs (Staatsaufsicht). Daneben gibt es das ver
markts mit der Gestaltung des Angebots von fassungsrechtlich wiederholt gestrkte und
Hrfunk- und Fernsehprogrammen zeigt durch Zwangsabgaben finanzierte System
eine auffllige Asymmetrie. Der deutsche des ffentlichen Rundfunks mit seinem ei
Gesetzgeber berlsst die Bereitstellung von genen Aufsichts- und Finanzierungssystem.
journalistischen Informationsdiensten im Diese sehr unterschiedlichen Markt
Bereich der Printmedien weitgehend dem strukturen sind berraschend. Printmedien
freien Marktgeschehen. Dort konkurrieren und Rundfunkprogramme sind Produkte,
in Deutschland lokal und berregional im die groe hnlichkeiten aufweisen, auch
Allgemeinen mehrere private Anbieter von wenn die Nutzerkreise unterschiedlich
Zeitungen und Zeitschriften. Ein ffentli sind. Beide Produktklassen handeln mit
ches Angebot einer ffentlich-rechtlichen Information. Beide Formen von Produkten
Tageszeitung, produziert durch eine aus Ge werden mit Technologien hergestellt, bei
bhren finanzierte Zeitungsredaktion, gibt denen die Erzeugung eines Produkts mit
es nicht. Der Marktzugang neuer Zeitungen qualitativ hochwertigen Informationsinhal
unterliegt im Rahmen des Presserechts ver ten erhebliche Kosten hat, wohingegen die
gleichsweise geringer Regulierung. Diese ist Bereitstellung des Informationsinhalts an
im Gegenteil darauf gerichtet, den Markt weitere Nutzer zu sehr geringen Grenzkos
zugang zu ffnen oder offen zu halten. Das ten mglich ist. Im Bereich der Zeitungen
hier pars pro toto herangezogene Berliner fallen erhebliche Kosten im redaktionellen
Pressegesetz Pressrecht fllt in die Gesetz Bereich an, whrend die zustzliche Zeitung
gebungskompetenz der Lnder schreibt schnell und preiswert gedruckt ist. Im Be
beispielsweise in 2 vor: Die Pressettig reich von Hrfunk- und Fernsehsendungen
keit einschlielich der Errichtung eines gilt hnliches. Die Kosten, das Produkt wei
Verlagsunternehmens oder eines sonstigen teren Nutzern zugnglich zu machen, sind
Betriebes des Pressegewerbes darf nicht von sogar vergleichsweise noch geringer. Beide
irgendeiner Zulassung abhngig gemacht Produktkategorien haben weitere Gemein
werden. Entsprechend ist der Zeitungs samkeiten. Die Zahl der mglichen Anbieter
markt durch praktisch freien Zugang und oder Einzelprodukte ist technologisch prak
privatwirtschaftliche Konkurrenz gekenn tisch unbegrenzt. Der Eintritt eines weiteren
zeichnet. Transparenzrichtlinien schreiben Anbieters unterliegt heute keinen ernsthaf
vor, dass Verantwortliche (Redakteure/ ten technologischen Beschrnkungen mehr.
Herausgeber) sowie Eigentumsverhltnisse
offengelegt und entgeltliche Verffentli
chungen kenntlich gemacht werden. Die
konkurrierenden Unternehmen auf dem
Zeitungsmarkt sind groenteils gewinn-
orientiert, teilweise auch Stiftungen. Im
Gegensatz dazu steht das duale System
des Hrfunks und Fernsehens. Das System
kennt eine Reihe von privatwirtschaftlich
und berwiegend gewinnorientiert arbei
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 13

Die verfassungsrechtliche
Regierung auf die Informationsverbrei-
Perspektive
tung einseitigen Einfluss nehmen knnte.
In der Rechtsprechung wurde die Rund-
Das Produkt, das auf Zeitungs- wie Rund- funkfreiheit funktional verstanden und als
funkmarkt vertrieben wird, ist ein beson- dienende Freiheit ausgelegt und daraus
ders sensibles und steht deshalb unter dem eine Verpflichtung des Gesetzgebers abge-
besonderen Schutz des Grundgesetzes: leitet, fr Rahmenbedingungen zu sorgen,
Presse- und Medienfreiheit haben eine zent- die diese Freiheit, Informationsvielfalt und
rale Bedeutung fr die Funktionsweise eines Informationsreichtum gewhrleisten11. Das
demokratisch verfassten Gemeinwesens. In wird durch die verfassungsrechtliche Posi-
Deutschland wird diesem Sachverhalt auch tionierung der Rundfunkfreiheit als fr die
im Grundgesetz (GG) Rechnung getragen. freiheitliche demokratische Grundordnung
Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG normiert im schlechthin konstituierend abgesichert12.
inhaltlichen Zusammenhang mit der Mei- Angesichts der heute bestehenden Pa-
nungsfreiheit und Informationsfreiheit in rallelen in den technologischen und wirt-
Satz 1 der Vorschrift: schaftlichen Grundlagen beider Produktka-
tegorien ist die Unterschiedlichkeit in der
Die Pressefreiheit und die Freiheit Gestaltung und Regulierung von Presse und
der Berichterstattung durch Rundfunk Rundfunk durch den Gesetzgeber berra-
und Film werden gewhrleistet. schend. Sie kann letztlich nur historisch er-
klrt werden, aus einer Zeit, in der die tech-
In diesem Satz werden Pressefreiheit nologischen Unterschiede zwischen den
(operationalisiert durch den Zeitungsmarkt) Produktkategorien gro waren.13 Sie kann
und die Rundfunkberichterstattung in ei- heute unter konomischen Gesichtspunk-
nem Satz und erkennbar gleichrangig und ten damit nicht mehr begrndet werden.
symmetrisch genannt. Man kann sich fragen, wie man in
Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG wird allge- Deutschland eine freie Presse organisieren
mein so interpretiert, dass ein Zugang zu und regulieren wrde, wenn es aus techno-
Information zu vertretbaren Kosten mg- logischen Grnden nur eine einzige Zeitung
lich sein muss, dass die bereitgestellten geben knnte. Wren Befrchtungen nicht
Informationen insgesamt einen hinrei- legitim, dass diese Zeitung in die Hnde
chenden inhaltlichen Standard haben, und eines Konzerns gelangen knnte, der sein
dass Meinungsvielfalt gewhrleistet werden Informationsmonopol fr seine eigenen
muss. Letzteres wre nicht gewhrleistet, markt- und machtpolitischen oder ideolo-
wenn Informationsorgane von bestimmten gischen Interessen einsetzt? Oder dass die
Interessengruppen monopolisiert wren, Zeitung unter staatlicher Kontrolle zum
oder wenn die Politik, insbesondere die Agitationsinstrument der Regierung mu-
11. Dienend ist dabei in Abgrenzung zu einem liberalen Freiheitsbegriff zu verstehen, wonach die Rund-
funkfreiheit den Einzelnen zu beliebigem Gebrauch berlassen wre. BVerfGE 87, 181 (197 f.) unter Be-
zugnahme auf BVerfGE 57, 295 (320); 83, 238 (296); zuletzt Urteil vom 25. Mrz 2014 1 BvF 1/11 und
4/11 ZDF-Staatsvertrag, Rdnr. 33 ff. Kritik etwa bei Christoph Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian
Waldhoff und Christian Walter (Hrsg.), 2004, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn.
643 ff. (113. Aktualisierung September 2004).
12. BVerfGE 35, 202 (219); 117, 244 (258); Herbert Bethge, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar,
6. Aufl. 2011, Art. 5 Rn. 92 ff.
13. Die deutliche Orientierung der Rundfunkrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an den je-
weiligen technischen und sozialen Gegebenheiten und den seitherigen Wandel betonen etwa Christoph
Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff und Christian Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum
Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn. 647 (113. Aktualisierung September 2004); Martin Bullinger, 2009,
Freiheit von Presse, Rundfunk und Film, in: Josef Isensee und PaulKirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staats-
rechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 7, 3. Auflage, 163 Rn. 94, 99, 118 ff., 148 ff.
Seite 14 Das duale System

tierte oder von dieser zumindest politisch Art. 5 GG fordert zur Sicherung der
instrumentalisiert werden wrde? Wrde Freiheit auf dem Gebiet des Rund
man dann nicht zu einer Interpretation funks allerdings nicht die in den Lan
des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG neigen, wo desrundfunkgesetzen gefundene und
nach Pressefreiheit so verstanden werden fr die Rundfunkanstalten des Bun
msste, dass Meinungsvielfalt innerhalb des bernommene Form. Insbeson
dieser einen Tageszeitung garantiert wer dere ist es von der Bundesverfassung
den msste? Man wrde dann vielleicht nicht gefordert, da Veranstalter von
ein Zeitungsfinanzierungsgesetz wnschen Rundfunksendungen nur Anstalten
und eine Zeitungsaufsicht, die pluralistisch des ffentlichen Rechts sein knnen.
besetzt ist, und eine Kommission, die ber Auch eine rechtsfhige Gesellschaft
die auskmmliche Finanzierung und die des privaten Rechts knnte Trger von
sparsame Mittelbewirtschaftung der ffent Veranstaltungen dieser Art sein, wenn
lich-rechtlichen Zeitung wacht. Stattdessen sie nach ihrer Organisationsform hin
gibt es viele Zeitungen; sie sind einfach reichende Gewhr bietet, da in ihr in
und preiswert zu produzieren und stehen hnlicher Weise wie in der ffentlich
in Konkurrenz zueinander. Entsprechend rechtlichen Anstalt alle gesellschaftlich
gering sind die Eingriffe der Politik in den relevanten Krfte zu Wort kommen,
Zeitungsmarkt. Dies fhrt zur Frage, ob das und die Freiheit der Berichterstat
Modell, nach dem der Zeitungsmarkt gere tung unangetastet bleibt. Gegen eine
gelt ist, nicht auch ein geeignetes Modell fr solche Gesellschaft besteht von Ver
den Rundfunkmarkt sein kann. fassungs wegen kein Bedenken, wenn
Die Entwicklung der Rechtsprechung beispielsweise durch Gesetz eine die
zum ffentlich-rechtlichen Rundfunk hat spezifischen Zwecke des Rundfunks,
viele Facetten und kann hier nicht um insbesondere die Erhaltung seiner ins
fassend aufgearbeitet werden. Fr unsere titutionellen Freiheit sichernde beson
Fragestellung lsst sich jedoch Folgendes dere Gesellschaftsform zur Verfgung
herausheben: Bereits im ersten Rundfunk gestellt und jede, den angegebenen Er
urteil des Bundesverfassungsgerichts vom fordernissen gengende Gesellschaft,
28. Februar 196114 musste sich das Gericht die Rundfunksendungen veranstaltet,
mit konkurrierenden Nutzungsansprchen einer Staatsaufsicht hnlich etwa der
ber damals in einem technischen Sinne Banken- oder Versicherungsaufsicht
noch absolut knappe Sende- und bertra unterworfen wird.15
gungsmglichkeiten auseinandersetzen. Das
Gericht billigte die berkommene, nach Das dritte Rundfunkurteil vom 16. Juni
dem Zweiten Weltkrieg entwickelte Orga 198116 musste auf die vernderten technolo
nisationsform der Anstalt des ffentlichen gischen Rahmenbedingungen und Knapp
Rechts, verlangte jedoch Staatsferne und heitsverhltnisse, vor allem auch im Hin
im Sinne eines Binnenpluralismus eine blick auf ein privatrechtliches Fernsehange
ausgewogene Programmgestaltung. Insbe bot eingehen. Grundlegend fr die weitere
sondere die Organisationsform der Anstalt Entwicklung der Rechtsprechung sind die
des ffentlichen Rechts wird nur als eine Ausfhrungen des Gerichts im mastbli
mgliche Form gesehen: chen Teil seiner Entscheidung:

14. BVerfGE 12, 205.


15. BVerfGE 12, 205 (262); vgl. auch Roman Herzog, in: Theodor Maunz und Gnter Drig, Grundgesetz.
Kommentar, Art. 5 Abs. I, II Rn. 213a (30. Ergnzungslieferung Dezember 1992).
16. BVerfGE 57, 295.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 15

Die Rundfunkfreiheit dient der glei- subjektiv- und objektivrechtlichen Ele-


chen Aufgabe wie alle Garantien des menten dienende Freiheit: Sie bildet
Art. 5 Abs. 1 GG: der Gewhrleistung unter den Bedingungen der moder-
freier individueller und ffentlicher nen Massenkommunikation eine not-
Meinungsbildung, dies in einem um- wendige Ergnzung und Verstrkung
fassenden, nicht auf bloe Berichter- dieser Freiheit; sie dient der Aufgabe,
stattung oder die Vermittlung politi- freie und umfassende Meinungsbil-
scher Meinungen beschrnkten, son- dung durch den Rundfunk zu gewhr-
dern jede Vermittlung von Informa- leisten. Diese Aufgabe bestimmt die
tion und Meinung umfassenden Sinne Eigenart und die Bedeutung der Rund-
(vgl. BVerfGE 12, 205 [260] - Deutsch- funkfreiheit: Freie individuelle und
land-Fernsehen; 31, 314 [326] - Um- ffentliche Meinungsbildung durch
satzsteuer; 35, 202 [222 f.] - Lebach). den Rundfunk verlangt zunchst die
Freie Meinungsbildung vollzieht sich Freiheit des Rundfunks von staatlicher
in einem Proze der Kommunikation. Beherrschung und Einflunahme. In-
Sie setzt auf der einen Seite die Frei- soweit hat die Rundfunkfreiheit, wie
heit voraus, Meinungen zu uern und die klassischen Freiheitsrechte, abweh-
zu verbreiten, auf der anderen Seite rende Bedeutung. Doch ist damit das,
die Freiheit, geuerte Meinungen zur was zu gewhrleisten ist, noch nicht
Kenntnis zu nehmen, sich zu infor- sichergestellt. Denn bloe Staatsfrei-
mieren. Indem Art. 5 Abs. 1 GG Mei- heit bedeutet noch nicht, da freie und
nungsuerungs-, Meinungsverbrei- umfassende Meinungsbildung durch
tungs- und Informationsfreiheit als den Rundfunk mglich wird; dieser
Menschenrechte gewhrleistet, sucht Aufgabe lt sich durch eine lediglich
er zugleich diesen Proze verfassungs- negatorische Gestaltung nicht gerecht
rechtlich zu schtzen. Er begrndet werden. Es bedarf dazu vielmehr einer
insoweit subjektive Rechte; im Zu- positiven Ordnung, welche sicherstellt,
sammenhang damit normiert er die da die Vielfalt der bestehenden Mei-
Meinungsfreiheit als objektives Prin- nungen im Rundfunk in mglichster
zip der Gesamtrechtsordnung, wobei Breite und Vollstndigkeit Ausdruck
subjektiv- und objektivrechtliche Ele- findet und da auf diese Weise um-
mente einander bedingen und sttzen fassende Information geboten wird.
(vgl. BVerfGE 7, 198 [204 f.] - Lth). Der Um dies zu erreichen, sind materielle,
Rundfunk ist Medium und Faktor organisatorische und Verfahrensrege-
dieses verfassungsrechtlich geschtz- lungen erforderlich, die an der Aufgabe
ten Prozesses freier Meinungsbildung der Rundfunkfreiheit orientiert und
(BVerfGE 12, 205 [260]). Demgem deshalb geeignet sind zu bewirken, was
ist Rundfunkfreiheit primr eine der Art. 5 Abs. 1 GG gewhrleisten will.17
Freiheit der Meinungsbildung in ihren

17. BVerfGE 57, 295 (319 f.).


Seite 16 Das duale System

Das Gericht zieht auch einen Vergleich Wie der Gesetzgeber seine Aufgabe
mit der Situation des freien Zeitungsmarkts erfllen will, ist Sache seiner eige
heran. Im Zeitungsmarkt sieht das Gericht nen Entscheidung Das Grundgesetz
die Voraussetzungen fr Zugang, Pluralitt schreibt ihm keine bestimmte Form
und Meinungsfreiheit als gegeben. Das Ge der Rundfunkorganisation vor; es
richt erwgt als Gedankenexperiment, den kommt allein darauf an, da freie, um
Rundfunkmarkt analog auszugestalten, hlt fassende und wahrheitsgeme Mei
das Funktionieren eines solchen Modells nungsbildung im dargelegten Sinne
grundstzlich fr mglich, ein Systember gewhrleistet ist, da Beeintrchti
gang wre aber mit Risiken behaftet: gungen oder Fehlentwicklungen ver
mieden werden. Der Gesetzgeber hat
Auch bei einem Fortfall der bishe insbesondere Vorkehrungen zu tref
rigen Beschrnkungen knnte nicht fen, die sicherstellen, da der Rund
mit hinreichender Sicherheit erwar funk nicht einer oder einzelnen ge
tet werden, da das Programman sellschaftlichen Gruppen ausgeliefert
gebot in seiner Gesamtheit kraft der wird, da die in Betracht kommenden
Eigengesetzlichkeit des Wettbewerbs gesellschaftlichen Krfte im Gesamt
den Anforderungen der Rundfunk programm zu Wort kommen und da
freiheit entsprechen werde. Gewi die Freiheit der Berichterstattung un
mag manches dafr sprechen, da sich angetastet bleibt. 19
dann eine begrenzte Vielfalt einstellen
werde, wie sie heute etwa im Bereich Das Gericht rumt dem Gesetzgeber
der berregionalen Tageszeitungen be damit einen weitgehenden Gestaltungs
steht. Doch handelt es sich dabei nur spielraum ein, wie diese Gewhrleistungs
um eine Mglichkeit. Whrend bei der pflichten durch berwachung, Regulierung
Presse die geschichtliche Entwick und andere Markteingriffe, also binnen
lung zu einem gewissen bestehenden pluralistisch, oder aber durch ein anderes
Gleichgewicht gefhrt hat, so da es System auen-pluralistisch bewerkstelligt
heute zur Sicherstellung umfassender werden.
Information und Meinungsbildung Eine groe Zahl weiterer Rundfunkent
durch die Presse grundstzlich gen scheidungen strkt zwar die Stellung der
gen mag, Bestehendes zu gewhrleis ffentlich-rechtlichen Anstalten, was ihre
ten, kann von einem solchen Zustand Rechte hinsichtlich Produktvielfalt und
auf dem Gebiet des privaten Rund ihre Finanzierungserfordernisse angeht, die
funks zumindest vorerst nicht ausge Entscheidungen nehmen dabei aber im All
gangen werden.18 gemeinen explizit Bezug auf den bestehen
den Rechtsrahmen einer dualen Ordnung
Insbesondere sieht das Gericht den des Rundfunks. Sie bestimmen Aufgaben,
Gesetzgeber dabei in der Gewhrleistungs Rechte und Finanzierungsansprche der
pflicht. Das Gericht lsst explizit offen, wie ffentlichen Rundfunkanstalten nur inner
diese Gewhrleistungspflicht erfllt wird: halb dieses gesetzten Rechtsrahmens einer
dualen Rundfunkordnung. Die im dritten
Rundfunkurteil ausdrcklich erwhnten

18. BVerfGE 57, 295 (322 f.); diese Marktskepsis wird in den folgenden Entscheidungen mit zunehmen
der Entschiedenheit weiterverfolgt, vgl. Roman Herzog, in: Theodor Maunz und Gnter Drig, Grundge
setz. Kommentar, Art. 5 Abs. I, II Rn. 216 (30. Ergnzungslieferung Dezember 1992).
19. BVerfGE 57, 295 (321 f.).
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 17

grundstzlichen Alternativen nimmt die Wie diese Ordnung im Einzelnen aus-


Judikatur nicht mehr in den Blick. Das vierte gestaltet wird, ist Sache der gesetzge-
Rundfunkurteil vom 4. November 1986 bei- berischen Entscheidung. Das Grund-
spielsweise macht die unerlssliche Grund- gesetz schreibt weder ein bestimmtes
versorgung zur Sache der ffentlich-recht- Modell vor noch zwingt es zu konsis-
lichen Anstalten, aber eben nur innerhalb tenter Verwirklichung des einmal ge-
der dualen Ordnung des Rundfunks, wie whlten Modells. Von Verfassungswe-
sie sich gegenwrtig in der Mehrzahl der gen kommt es vielmehr allein auf die
deutschen Lnder auf der Grundlage der Gewhrleistung freier und umfassen-
neuen Mediengesetze herausbildet20. Es der Berichterstattung an.23
gehrt zu den groen Defiziten der hier
dargestellten Rechtsprechungslinie, dass Mit der Einfhrung einer sog. Be-
der zentrale Begriff der Grundversorgung stands- und Entwicklungsgarantie fr den
weitgehend ungeklrt bleibt. Die fnfte ffentlich-rechtlichen Rundfunk24 erscheint
Rundfunkentscheidung erffnet den ffent- dieser Ansatz freilich zugleich relativiert.
lich-rechtlichen Anstalten zwar den Zugang Auch die folgenden Rundfunkentschei-
zu Informationskanlen, die ber den klas- dungen, die sich mit Kurzberichterstattung,
sischen Rundfunk hinausgehen. Aber auch Finanzierung und anderen Spezialfragen
diese wie sptere Entscheidungen mssen befassen, bewirken jeweils eine Strkung
im Licht der erwhnten Konditionalitt der ffentlich-rechtlichen Veranstalter im
gesehen werden. Die Freiheit des Gesetzge- bestehenden dualen System, Alternativen
bers bei der Wahl des Rechtsrahmens, mit geraten nicht mehr in den Blick. Zuletzt
dessen Hilfe die Gewhrleistungspflichten hat das Gericht betont, dass auch der tech-
umgesetzt werden, die sich aus Artikel 5 nologische Wandel und die zunehmenden
Abs. 1 Satz 2 GG ergeben, wird in bergriffe der ffentlich-rechtlichen Rund-
verschiedenen Entscheidungen be- funkanstalten in neue Kommunikationsfor-
21
tont , ist letztlich aber nicht mehr men wie dem Internet an den Argumenten
wirklich aufgenommen und diskutiert der eingeschlagenen Rechtsprechungslinie
worden. Das gilt insbesondere auch fr nichts gendert htten. Ja, die besonde-
die herrschende Ansicht im rundfunk- ren Wirkungsmglichkeiten des ffentlich-
verfassungsrechtlichen Schrifttum.22 Auch rechtlichen Rundfunks seien dadurch noch
die sechste Rundfunkentscheidung vom verstrkt worden.25
5. Februar 1991 macht zwar die Bedingtheit
der Regeln fr die Ausgestaltung des ffent-
lichen Rundfunks von der grundstzlichen
Gestaltungsentscheidung des Gesetzgebers
erneut deutlich:
20. BVerfGE 73, 118.
21. BVerfGE 73, 118 (153).
22. Fr die herrschende Meinung etwa Wolfgang Hoffmann-Riem, 1994, Kommunikations- und Medi-
enfreiheit, in: Ernst Benda, Werner Maihofer und Hans-Jochen Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungs-
rechts, 2. Auflage, 7 rn. 75 ff. Als Ausnahme sei immerhin Roman Herzog, in: Theodor Maunz und Gnter
Drig, Grundgesetz. Kommentar, Art. 5 Abs. I, II Rn. 235 f., erwhnt, der bei Wegfall der Frequenzknapp-
heit und hinreichenden Sicherungsmechanismen einen Anspruch Privater auf Zulassung zum Rundfunk
vertritt.
23. BVerfGE 83, 238 (296).
24. BVerfGE 83, 238 (298, 299 f. und fter); Christoph Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff
und Christian Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn. 778 ff. (113.
Aktualisierung September 2004).
25. BVerfGE 119, 181 (215); 121, 30 (51); Urteil vom 25. Mrz 2014 1 BvF 1/11 und 4/11 ZDF-Staats-
vertrag.
Seite 18 Das duale System

Auch die neueste Entscheidung vom Entsprechend dieser Bedeutung be


25. Mrz 2014 sieht indes die duale Rund schrnkt sich sein Auftrag nicht auf
funkordnung als eine rahmensetzende eine Mindestversorgung oder auf ein
Grundentscheidung des Gesetzgebers.26 Die Ausfllen von Lcken und Nischen,
inhaltlichen Vorgaben zur Staatsferne und die von privaten Anbietern nicht ab
Vielfaltssicherung erfolgen im Urteil expli gedeckt werden, sondern erfasst die
zit als ausgehend von der geltenden Rund volle Breite des klassischen Rundfunk
funkordnung, bzw. im Rahmen der dualen auftrags, der neben seiner Rolle fr
Rundfunkordnung.27 Innerhalb des dualen die Meinungs- und Willensbildung,
Systems betont das Urteil die marktkorrigie neben Unterhaltung und Information
renden Funktionen des ffentlich-rechtli eine kulturelle Verantwortung um
chen Rundfunks: fasst ... und dabei an das gesamte Pub
likum gerichtet ist ... Dabei muss sein
Er (der ffentlich-rechtliche Rund Programmangebot fr neue Publi
funk) hat die Aufgabe, als Gegenge kumsinteressen oder neue Inhalte und
wicht zu den privaten Rundfunkan Formen offenbleiben und darf auch
bietern ein Leistungsangebot hervor technisch nicht auf einen bestimmten
zubringen, das einer anderen Entschei Entwicklungsstand beschrnkt wer
dungsrationalitt als der der markt den ...28
wirtschaftlichen Anreize folgt und
damit eigene Mglichkeiten der Pro Diese Ausfhrungen sind fr den vom
grammgestaltung erffnet. Er hat so zu Gesetzgeber gewhlten Rahmen einer du
inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie alen Rundfunkordnung getroffen29, das
sie allein ber den freien Markt nicht Gericht selbst geht jedoch der Sache nach
gewhrleistet werden kann ... Denn der kaum noch wirklich von Alternativen aus.
publizistische und konomische Wett Zur Problematik dieser Rechtsprechung
bewerb fhrt nicht automatisch dazu, gehrt es, dass die Basis der rechtsdogma
dass in den Rundfunkprogrammen die tischen Folgerungen ausschlielich mit Ei
Vielfalt der in einer Gesellschaft ver genzitaten belegt wird und weder konomi
fgbaren Informationen, Erfahrungen, sche, sozialwissenschaftliche oder sonstige
Werkhaltungen und Verhaltensmuster Fachliteratur einbezieht, der Begrndungs
abgebildet wird ... Er hat hierbei ins duktus mithin zunehmend selbstreferentiell
besondere auch solche Aspekte aufzu erscheint. Das alles hat entsprechende Aus
greifen, die ber die Standardformate wirkungen auf die rundfunkverfassungs
von Sendungen fr das Massenpubli rechtliche Literatur und damit die medien
kum hinausgehen oder solchen ein ei rechtliche Diskussion insgesamt gehabt.
genes Geprge geben. Zugleich knnen Nur angedeutet werden kann der euro
so im Nebeneinander von privatem parechtliche Rahmen des ffentlich-recht
und ffentlich-rechtlichem Rundfunk lichen Rundfunks. Der EuGH behandelt den
verschiedene Entscheidungsrationali Rundfunk als Dienstleistung i.S.v. Art. 56
tten aufeinander einwirken ... AEUV, auf den die Wettbewerbsregeln fr
Unternehmen (Art. 101 ff. AEUV) grundstz
lich Anwendung finden. Die Gebhrenfi
nanzierung lste daher seinerzeit einen Bei
hilfenstreit aus, der zwar beigelegt wurde,
26. Ebd., Rdnr. 36.
27. Ebd., Rdnr. 43, 44, 50.
28. BVerfG, Urteil vom 25. Mrz 2014 1 BvF 1/11 und 4/11 ZDF-Staatsvertrag, Rdnr. 36 und 37.
29. Ebd., Rdnr. 35.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 19

im Zuge der Reform des Finanzierungs- Wichtig ist dabei, nicht einer dem Status
modells jedoch erneut aufflackern knnte. quo verhafteten Denkblockade zu verfallen,
Im Kern gelten die Sendungen des deut- wie sie vor allem die neuere verfassungsge-
schen ffentlich-rechtlichen Rundfunks als richtliche Judikatur nahelegen knnte.31 Die
Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Funktionsfhigkeit eines privatwirtschaftli-
Interesse (Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 14 chen Hrfunk- und Fernsehangebots kann
AEUV) und unterliegen dem von deutscher und darf nicht nur aus der Perspektive eines
Seite durchgesetzten Amsterdamer Pro- bestehenden Systems empirisch erschlossen
tokoll Nr. 29 von 1997, das feststellt, dass werden. Entscheidend ist nicht die Frage, ob
der ffentlich-rechtliche Rundfunk in den angesichts des derzeit bestehenden privat-
Mitgliedstaaten unmittelbar mit demokra- wirtschaftlichen Angebots der ffentlich-
tischen, sozialen und kulturellen Bedrfnis- rechtliche Rundfunk eine bedeutsame
sen jeder Gesellschaft sowie mit den Erfor- Aufgabe erfllt. ffentlich-rechtlicher und
dernissen verknpft ist, den Pluralismus der privater Rundfunk bilden ein interdepen-
Medien zu wahren. Die Bestimmungen der dentes System. Das privatwirtschaftliche
Vertrge berhren nicht die Befugnis der Angebot hat sich angesichts des bestehen-
Mitgliedstaaten, den ffentlich-rechtlichen den, gebhrenfinanzierten und breit aufge-
Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finan- stellten ffentlich-rechtlichen Rundfunks
zierung der Rundfunkanstalten dem f- entwickelt. Ein reformierter oder anders
fentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den ausgerichteter ffentlich-rechtlicher Rund-
Mitgliedstaaten den Anstalten bertragen, funk wrde ein entsprechend verndertes
festgelegt und ausgestaltet wird, dient und privatwirtschaftliches Angebot nach sich
die Handels- und Wettbewerbsbedingungen ziehen. Wrde der ffentlich-rechtliche
in der Union nicht in einem Ausma beein- Rundfunk sein Programmangebot ein-
trchtigt, das dem gemeinsamen Interesse schrnken, wrden dadurch zunchst L-
zuwiderluft, wobei den Erfordernissen der cken entstehen. Nicht alle, aber viele dieser
Erfllung des ffentlich-rechtlichen Auf- Lcken wrden durch entsprechende neue
trags Rechnung zu tragen ist.30 Angebote der Privaten gefllt werden. Bei
einer Reform des ffentlich-rechtlichen
Gestaltungsspielrume fr die Rundfunks mssen diese Reaktionen mitbe-
zuknftige Rundfunklandschaft rcksichtigt werden.

Angesichts dieser grundgesetzlich beste-


henden, vom Bundesverfassungsgericht zu-
nchst betonten, inzwischen jedoch kaum
noch ventilierten Gestaltungsfreiheit kann
man fragen, wie eine Hrfunk- und Fern-
sehlandschaft in Deutschland aussehen
knnte, die einerseits dem Gewhrleistungs-
auftrag aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fr den
Gesetzgeber gerecht wird, die andererseits
die vernderten technologischen Gegeben-
heiten bercksichtigt und die Krfte des
Wettbewerbs wohlstandsmehrend zur Gel-
tung bringt.
30. Abgedruckt in Christian Calliess und Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, S. 3061.
31. Christoph Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff und Christian Walter (Hrsg.), Bonner
Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn. 758 ff. (113. Aktualisierung September 2004).
Seite 20 Das bestehende System: Probleme und Tendenzen

3. Das bestehende System:


Probleme und Tendenzen

Effizienzanreizprobleme ffentlich Die Einnahmen aus Zwangsabgaben


regulierter Unternehmen hatten 2012 ein Gesamtvolumen von ca.
7,5 Mrd. Euro.32 Bezogen auf die ffent
Seit dem 1. Januar 2013 ist ein der Hhe lichen Mittel pro Kopf liegt Deutschland
nach einheitlicher, von der tatschlichen zwar nicht ganz am oberen Ende in Europa,
Nutzung der Produkte des ffentlich-recht wohl aber, was die Gesamtsumme angeht.
lichen Rundfunks unabhngiger Beitrag zu Abbildung 2a zeigt die gesamten ffent
erheben, bezogen auf Haushalte und Be lichen Ausgaben fr den Rundfunk fr
triebssttten, derzeit in Hhe von 17,98 Euro einige ausgewhlte Staaten im Jahr 2009; in
pro Monat ( 8 des Rundfunkfinanzierungs Abbildung 2b sind die Aufgaben pro Kopf
staatsvertrags in der zum 1. Januar 2013 gl dargestellt. Grundstzlich sollte man an
tigen Fassung). Eine zentrale Rolle bei der gesichts der spezifischen Kostenfunktion
berprfung der periodisch erfolgenden der Produktion von Rundfunkprogrammen
Bedarfsanmeldungen der Leistungserbrin eine deutliche Kostendegression erwarten:
ger spielt die bereits genannte unabhngige Viele Kosten der Produktion eines bestimm
Kommission zur berprfung und Ermitt ten Programmangebots sind praktisch
lung des Finanzbedarfs der Rundfunkan unabhngig von der Zahl der Empfnger.
stalten (KEF). Der KEF gehren 16 unab Nur einige Kostenbestandteile, insbeson
hngige Sachverstndige an. Dabei benennt dere die Lizenzgebhren fr Filme und
jedes Land ein Mitglied. Deren Kompetenz Serien, mgen ungefhr proportional mit
soll sich auf die Bereiche Wirtschaftspr den Zuschauerzahlen steigen. Wenn sich
fung und Unternehmensberatung, Betriebs also gegebene Kosten in Deutschland auf
wirtschaft (Personalfragen, Investitionen, 80 Millionen potentielle Nutzer vertei
Rationalisierung), Rundfunkrecht, Medi len, sollte deren Finanzierungsbeitrag pro
enwirtschaft, Rundfunktechnik und Rech Kopf bei gleicher Versorgungsqualitt nur
nungsprfung durch Landesrechnungshfe ein Bruchteil dessen sein, was in kleinen
beziehen. Die Ernennung erfolgt jeweils Lndern wie der Schweiz, Norwegen oder
durch den Ministerprsidenten, bestimmte sterreich pro Kopf aufzubringen ist.33 Der
Funktionen sind nicht an bestimmte Lnder hohe Finanzierungsbeitrag pro Kopf in dem
gekoppelt. bevlkerungsreichen Deutschland ist inso
fern ein Indikator fr eine weit berdurch
schnittliche Versorgung.

32. http://www.rundfunkbeitrag.de/haeufige_fragen/einnahmen_oeffentlich_rechtlicher_rundfunk/
33. Dies ist per se nicht unbedingt ein Zeichen von Ineffizienz, da in greren Lndern der Preis fr zu
stzliche ffentliche Programme durch die grere Nutzerzahl sinkt und daher der Wunsch nach mehr
Programmen bestehen knnte.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 21

Abbildung 2a: Bevlkerungsgre und ffentliche Rundfunkausgaben

8
Deutschland
7
ffentliche Ausgaben (Mrd. EUR, 2011)

J
6

5
UK
4
F
3
E
2
I
1 CAN
AUS
0
0 50 100 150
Bevlkerung (in Mio.)

Abbildung 2b: Bevlkerungsgre und ffentliche Rundfunkausgaben pro Kopf

120
ffentliche Ausgaben pro Kopf (EUR, 2011)

100
Deutschland
DK
80
A UK

60
B E F J
40 IRE AUS
I
CAN
20
NZ

0
0 50 100 150
Bevlkerung (in Mio.)

Quellen: .Nordicity, 2013, Analysis of Government Support for Public Broadcasting and Other Culture in Canada. Prepared for CBC/
Radio-Canada. April 2011 und fr die Wechselkurse http://www.oanda.com/lang/de/currency/converter/ zum 31. Dezember 2011.
Seite 22 Das bestehende System: Probleme und Tendenzen

Die derzeitige Finanzierung basiert auf Mastbe. Aber selbst gut und intelligent
dem Prinzip Finanzmittel nach Bedarf. konzipierte Formen der Regulierung ver
Diesen Bedarf melden die Sendeanstalten mgen die fehlenden marktlichen Anreize
an, und die KEF stellt den Bedarf fest. Der im Bereich ffentlicher Unternehmen nicht
Prozess ist fr eine breitere ffentlichkeit zu ersetzen. Durch Yardstick Competition
nicht transparent und ordnungspolitische werden beispielsweise einfache, standardi
Steuerungsmechanismen sind kaum er sierte Kenngren, wie Minutenkosten ei
kennbar. Dies hat auch zu viel ffentlicher ner Talksendung oder Kosten der Buchhal
Kritik am Finanzierungssystem des ffentli tung je Euro Budget, zwischen verschiede
chen Rundfunks gefhrt.34 nen Sendeanstalten verglichen. Dabei blei
Eine Verbesserung der Situation inner ben indes viele Dimensionen, u.a. auch Qua
halb der bestehenden Ordnung ist keine littsunterschiede, zunchst auer Acht, so
einfache Aufgabe. Die Theorie ffentlicher dass unter dem Gesichtspunkt von Kosten
Unternehmen lehrt, dass deren Regulierung effizienz mglicherweise nicht Gleiches mit
den Regulator vor fast unlsbare Aufgaben Gleichem verglichen wird. Fortschrittlicher
stellt. Unternehmen, die sich marktwirt ist die Nutzung von Effizienzanalysen (Data
schaftlicher Konkurrenz stellen mssen, Envelopment Analysis DEA). Dabei werden
haben Anreize zur Kostenminimierung, zu verschiedene ffentliche Anbieter entlang
Prozess- und Produktinnovationen und vieler Dimensionen miteinander vergli
Anreize fr eine Kundenorientierung, was chen. Ineffizienzen zeigen sich dann, wenn
Produkt- und Produktionsentscheidungen Anbieter unter Bercksichtigung einer Viel
angeht. Unternehmen, die dabei versagen, zahl von Vergleichsdimensionen schlechter
scheiden aus dem Markt aus und werden abschneiden als andere. Die Schwierigkeit
von erfolgreicheren Unternehmen ersetzt. solcher Untersuchungen besteht naturge
Die Zahl von Mitarbeitern und deren Lhne m darin, die Qualitt des Outputs in ihren
und Einkommen folgen im privaten Sektor vielen Dimensionen adquat abzubilden. Da
einem Opportunittskostenkalkl und ha diese Methode aber auf vergleichbar kom
ben so ihren natrlichen Anker. Ein entspre plexe Produktionsprozesse wie bei ffent
chendes Korrektiv gibt es in ffentlichen lichen Schulen, Kindergrten, Polizei und
Unternehmen nicht in vergleichbarer Weise. Bibliotheken erfolgreich angewandt wird,
Die Sender melden ihren Bedarf an Fi sollte diese Methode auch beim Rundfunk
nanzmitteln an; dieser Bedarf wird von der anwendbar sein.35 Die Berichte der KEF lie
KEF geprft und bewilligt. Fr diese Pr fern wenig Anhaltspunkte fr den aktuellen
fung bedarf es ausreichend objektivierbarer Einsatz solcher Methoden.36

34. Die Monopolkommission weist auf ordnungspolitische Probleme hin, die sich aus den Verfahren der
Finanzierungsanpassung ergeben, insbesondere die mangelhafte Kostenkontrolle; vgl. Monopolkom
mission, 2006, Hauptgutachten 2004/2005 - Mehr Wettbewerb auch im Dienstleistungssektor!, Nomos,
Baden-Baden, Kapitel V. Fr eine die jngste Finanzierungsreform einbeziehende Kritik siehe Hans-Peter
Siebenhaar, 2012, Die Nimmersatten, Die Wahrheit ber das System ARD und ZDF, Eichborn-Verlag, Kln.
35. Vgl. Trevor Collier und Daniel.L. Millimet, 2008, Efficiency in Public Schools: Does Competition Mat
ter? Journal of Econometrics 145, 134-157, Kristof De Witte und Benny Geys, 2011, Evaluating Efficient
Public Good Provision: Theory and Evidence from a Generalized Conditional Efficiency Model for Pu
blic Libraries, Journal of Urban Economics 69, 319-327, Leigh M.. Drake und Richard Simper, 2003, The
Measurement of English and Welsh Policy Force Efficiency: A Comparison of Distance Function Models,
European Journal of Operational Research 147, 165-186, Anna Montn und Christian Thater, 2011, Deter
minants of Efficiency in Child-care Provision, FinanzArchiv/Public-Finance Analysis 67, 378-403.
36. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang die Gegenwehr der ffentlich-rechtlichen Rundfunkan
stalten gegen die an sich grundstzlich zulssige Rechnungshofkontrolle, etwa durch Rechtsgutachten:
Fritz Ossenbhl, Rundfunkfreiheit und Rechnungsprfung, 1984; Hans D. Jarass, Reichweite der Rech
nungsprfung bei Rundfunkanstalten, 1992.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 23

Das adquate Leistungsspektrum


Marktversagen gekennzeichnet sein kann.
Angesichts der Anreizprobleme der Regu- Die zentrale Erkenntnis dieser Arbeiten
lierung ffentlicher Unternehmen liegt es besagt, dass der Besitzer einer Radiostation
nahe, deren Leistungsspektrum auf den angesichts der bestehenden Programmviel-
Prfstand zu stellen. Man knnte das Leis- falt besser beraten sein kann, ein bestehen-
tungsspektrum auf den Bereich reduzieren, des Programm zu duplizieren, als eine noch
der nicht adquat durch marktwirtschaft- nicht besetzte Programmnische zu fllen37,
lich-gewinnorientierte Unternehmen ab- bzw. dass spezielle Programmangebote im
gedeckt wird, bzw. abgedeckt wrde, falls Gleichgewicht zu kurz kommen.38 Erfolgt
sich die ffentlich-rechtlichen Sendean- das Programmangebot ausschlielich aus
stalten aus dem jeweiligen Bereich zurck- werbefinanzierten Programmen, wird ten-
ziehen sollten. Entsprechend empfiehlt es denziell zu viel Mainstream angeboten,
sich aus konomischer Sicht, fr den ffent- da die Anbieter auf die Anzahl der Hrer
lich-rechtlich zu erbringenden Angebots- aber nicht auf deren Zahlungsbereitschaf-
umfang ein strenges Subsidiarittsprinzip ten abzielen.39 Insbesondere Programme
einzufordern. Es handelt sich dabei um ein mit einer kleinen Hrergruppe mit hoher
aus vielen wirtschaftspolitischen Bereichen Wertschtzung werden nicht bedient, wenn
bekanntes Organisationsprinzip, das Ent- die Anzahl der verfgbaren Kanle knapp ist
scheidungskompetenz und Verantwortung und/oder signifikante Fixkosten der Bereit-
zusammenfhren soll. Angewandt auf die stellung bestehen.
Abgrenzung zwischen privatwirtschaftli- Die Werbefinanzierung fhrt zu einer
cher Produktion von Gtern und Dienstleis- Programmorientierung an Zielgruppen und
tungen und ffentlich-rechtlicher Produk- Einschaltquoten. Mit bestimmten Pro-
tion besagt das Prinzip, dass eine ffentlich- gramminhalten lassen sich groe Ziel-
rechtliche Produktion nur da angezeigt ist, gruppen ansprechen, bzw. Zielgruppen, die
wo eine privatwirtschaftlich organisierte im besonderen Fokus der Werbeindustrie
Produktion versagt bzw. erhebliche Mngel stehen. Diejenigen Programme, fr die die
aufweist, die sich auch durch weniger mas- Werbeindustrie eine hohe Zahlungsbereit-
sive Staatseingriffe nicht abstellen lassen. schaft hat, weil sie damit viele bzw. zah-
Seit den Forschungsergebnissen von lungskrftige Kunden erreicht, sind nicht
Steiner (1952) und Beebe (1977) ist bekannt, unbedingt mit den Programminhalten iden-
dass das Gleichgewicht der Programmge- tisch, fr die Zuschauergruppen die hchste
staltung rein marktwirtschaftlich orien- Wertschtzung haben. Wenn beispielsweise
tierter Hrfunk- und Fernsehmedien durch eine Zuschauergruppe fr ein bestimmtes

37. Peter O. Steiner, 1952, Program Patterns and Preferences, and the Workability of Competition in Ra-
dio Broadcasting, Quarterly Journal of Economics, 66(2), 194-223. Theoretisch sind in einigen Modellen
auch Gleichgewichte mit maximaler Differenzierung mglich, die empirische Evidenz des Programman-
gebots privater Sender legt jedoch eher Gleichgewichte mit minimaler Differenzierung nahe. Zur Theorie
vgl. Simon P. Anderson und Jean J. Gabszewicz, 2006, The Media and Advertising: A Tale of Two-sided
Markets, in: Victor A. Ginsburgh und David Throsby (Hrsg.), Handbook of the Economics of Art And Cul-
ture, Volume I, North Holland. Burlington, 598.
38. Jack H. Beebe, 1977, Institutional structure and program choices in television markets, Quarterly Jour-
nal of Economics 91(1), 15-37.
39. Bei empirischen Untersuchungen misst man die Programmvielfalt durch die Verteilung bzw. Kon-
zentration der Sendezeit auf die verschiedenen Inhalte. Seit Einfhrung der Senderfinanzierung durch
einzelne Werbespots in den USA (anstelle des Sponsorings ganzer Sendungen) ist die Programmvielfalt
bei den groen TV-Sendern zurckgegangen; siehe Mara Einstein, 2004, Broadcast Network Television,
19552003: The Pursuit of Advertising and the Decline of Diversity, Journal of Media Economics 17, 145-
155. Zur Kritik am methodischen Vorgehen siehe Shaun P. Hargreaves Heap, 2005, Television in a Digital
Age: What Role for Public Service Broadcasting?, Economic Policy 41, 119.
Seite 24 Das bestehende System: Probleme und Tendenzen

Sendeformat eine sehr hohe Zahlungsbe Einer solchen Korrektur durch ffent
reitschaft hat, diese Zuschauergruppe aber lich-rechtliche Rundfunkanstalten ist eine
als Zielgruppe fr die Werbeindustrie kaum partielle Werbefinanzierung eher abtrglich.
interessant ist (z. B. weil die Gruppe nur eine Der ffentlich-rechtliche Rundfunk kon
schwache Kaufkraft hat oder gegenber kurriert dann nicht nur mit den Privaten
medialen Werbebotschaften relativ resistent um Werbekunden. Er setzt sich auch genau
ist), kommt es zu Programmlcken in einem den gleichen mglichen Fehlanreizen aus,
kommerziellen Rundfunkangebot. Durch was die Orientierung an Zielgruppen und
diesen Zielkonflikt zwischen Programm Einschaltquoten angeht. So entstehen im
machern und Zuschauern kann es zu uner Programm des ffentlich-rechtlichen Rund
wnschten Verzerrungen in der Programm funks in der Tendenz die gleichen Verzer
gestaltung und einer Unterabdeckung von rungen und Programmlcken, mit denen
wnschenswerten Nischenangeboten kom gerade die Existenz des ffentlich-rechtli
men. Das Angebot an solchen Programmen chen Rundfunks konomisch gerechtfertigt
kann aber im gesellschaftlichen Interesse wird.
liegen, wenn fr die Zuschauer aus dieser Eine Aufgabenabgrenzung, die sich am
Gruppe die Zahlungsbereitschaft fr diese Subsidiarittsprinzip orientiert, wird derzeit
Nischenangebote hinreichend hoch ist. nicht praktiziert. Im Gegenteil: Man beob
Mgliche Beispiele fr solche Inhalte knn achtet den Bieterwettbewerb der ffentlich
ten Reportagen sein, die ein kostspieliges rechtlichen Sendeanstalten um Sendefor
Auslandskorrespondenten-Netzwerk mit mate, die inhaltlich und konzeptionell von
hohen Fixkosten erfordern, und Bildungs der privaten Konkurrenz praktisch kaum
und Kulturprogramme, die nur kleine Zu zu unterscheiden sind. Beispiele finden
schauergruppen mit hoher Zahlungsbereit sich im Fernsehen besonders im Bereich
schaft ansprechen. Aufgabe der ffentlichen der Sportberichterstattung, im Bereich von
Hand ist gegebenenfalls die Korrektur des Vorabendserien sowie bei Diskussions
Marktversagens, beispielsweise indem wn veranstaltungen. Es knnte der Eindruck
schenswerte Programme angeboten werden, entstehen, dass nicht der grundgesetzliche
die auf einem unregulierten Markt nicht Versorgungsauftrag und die Vielfalt im Zen
durch Private bereitgestellt werden.40 trum der Aufmerksamkeit des ffentlich
rechtlichen Rundfunks stehen, sondern die
Einschaltquoten.41 Auch im Hrfunk gibt es
erhebliche Doppelungen, z. B. wenn ffent
liche und private Sender gleichermaen die
grten Hits aus den 80er und 90er Jahren
spielen.

40. Neben der Schaffung eines ffentlich-rechtlichen Angebots gibt es indes eine weitere mgliche Ant
wort auf das marktwirtschaftliche Versagen, Programmnischen zu fllen und Programmvielfalt durch
Wettbewerb zu erzeugen. Diese Antwort besteht in kluger Regulierung des privaten Angebots. Eine dritte
Antwort besteht in der Schaffung hinreichend vieler Programme. Die von Steiner und Beebe aufgezeigten
Probleme verschwinden, sobald die Zahl der verfgbaren Sender hinreichend gro und die Kosten fr die
Angebotserzeugung hinreichend niedrig sind. Der Frage, ob angesichts der gestiegenen Verfgbarkeit von
Sendekanlen berhaupt noch ein Bedarf fr ergnzendes ffentliches Programmangebot besteht, wird
in Kapitel 4 diskutiert.
41. Vgl. Giovanni Di Lorenzo, 2013, Mut ins Programm!, Die Zeit Nr. 22, 23. Mai 2013, Seite 1.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 25

Die ffentlich-rechtlichen Rundfunk- den beispielsweise, dass der Umfang der TV-
anstalten fhren als Rechtfertigung fr die Berichte ber die Europawahl 1999 keine
Duplizierung des privaten Programmspek- Auswirkungen auf die Wahlbeteiligung
trums gelegentlich an, dass die Zuschauer hatte.45 Fr Deutschland zeigt eine Untersu-
bzw. Zuhrer nur auf diesem Wege zum chung des Nachrichtenkonsums im Umfeld
Konsum anspruchsvoller und bildender wichtiger TV-Ereignisse (Fuball-EM 2008
Programme verleitet werden knnen.42 Zu und Tatort-Ausstrahlung), dass versehent-
solchen Lead-in-Effekten gibt es einige liche Nutzer der Fernsehnachrichten etwas
empirische Studien. Wonneberger et al. besser informiert sind als Nicht-Nutzer.46
(2012) untersuchen beispielsweise den Kon- Das Lead-in-Argument ist berwie-
sum von TV-Nachrichten im hollndischen gend meritorischer Natur. Hier wird vom
Fernsehmarkt zwischen 1988 und 2012.43 Programmmacher der richtige Konsum
Trotz der Mglichkeit, auf andere Pro- von politischer Information fr den ver-
gramme umzuschalten, hat das den Nach- meintlich unmndigen Brger ausgewhlt
richten vorhergehende Programm einen und ihm im Paket mit Unterhaltungssen-
Einfluss auf den Nachrichtenkonsum und dungen angeboten. Es liegt im Interesse
dieser Einfluss nahm sogar im Zeitverlauf eines auf guter Information basierten politi-
noch zu.44 Falls aus Grnden der politischen schen Willensbildungsprozesses, Zugang zu
Bildung der Konsum von Nachrichtensen- Information zu garantieren und die Kosten
dungen gegenber anderen Sendungen des Zugangs niedrig zu halten. Eine meri-
erhht werden soll, knnte die Kombination torische Festlegung der richtigen Menge an
aus attraktiven Unterhaltungssendungen Nachrichtenkonsum geht darber ein Stck
mit Nachrichtensendungen diesem Ziel u.U. hinaus. Selbst wenn man eine solche Praxis
dienen. Unklar ist aber, ob ein beilufiges fr legitim hlt, so wre der Lead-in-Effekt
Sehen von Nachrichten die Zuschauer auch kein zwingendes Argument fr die gegen-
wirklich erreicht. Schoenbach und Lauf fin- wrtige Programmgestaltung. Erstens kann

42. Ein anderes Argument fr populre Unterhaltungssendungen besagt, dass die Sender dadurch ein
positives Image aufbauen knnen, das ihnen dann hilft, anspruchsvolle Themen aus Politik, Kultur oder
Wirtschaft an die Zuschauer zu bringen. Allerdings beziehen die ffentlich-rechtlichen Sender ihr posi-
tives Image aus den Informations- und eben nicht aus den Unterhaltungssendungen. In der ARD/ZDF-
Langzeitstudie Massenkommunikation schreiben die Zuschauer den ffentlich-rechtlichen Rundfunkpro-
grammen die Eigenschaften sachlich (ffentlich-rechtlich 78 Prozent vs. privat 15 Prozent), glaubwrdig
(75 Prozent / 14 Prozent) und kompetent (72 Prozent / 20 Prozent) zu, aber kaum Eigenschaften wie
unterhaltsam (30 Prozent / 62 Prozent) oder modern (26 Prozent / 68 Prozent); siehe Christa-Maria
Ridder und Bernhard Engel, 2010, Massenkommunikation 2010: Funktionen und Images der Medien im
Vergleich, Media Perspektiven 11/2010, 537-548.
43.Entgegen der landlufigen Meinung knnen sie nicht besttigen, dass die zunehmende Vielfalt im
Fernsehangebot zu einer Abnahme des Nachrichtenkonsums gefhrt hat.
44. Vgl. Anke Wonneberger, Klaus Schoenbach und Lex van Meurs, 2012, Staying Tuned: TV News Au-
diences in the Netherlands 19882010, Journal of Broadcasting & Electronic Media 56(1), 5574. Zu einer
frhen Studie des Lead-in Effekts siehe Marilyn L. Boemer, 1987, Correlating Lead-in Show Ratings with
Local Television News Ratings, Journal Of Broadcasting & Electronic Media 31(1), 89-94.
45. Klaus Schoenbach und Edmund Lauf, 2002, The Trap Effect of Television and Its Competitors, Com-
munication Research 29, 564-583. Dass die Verfgbarkeit von politischen Nachrichten durchaus Auswir-
kungen auf die Wahlbeteiligung haben kann, zeigen Della Vigna und Kaplan anhand des Markteintritts
von Fox News in den USA. Der Markteintritt des konservativen Nachrichtensenders Fox News erhhte
in den Stdten, in denen der Sender im Kabelnetz verfgbar war, die Wahlbeteiligung bei den Prsident-
schafts- und Kongresswahlen im Jahr 2000 und mobilisierte insbesondere die Whler der Republikaner;
Stefano della Vigna und Ethan Kaplan, 2007, The Fox News Effect: Media Bias and Voting, Quarterly Jour-
nal of Economics 122, 1187-1234.
46. Frank Marcinkowski, 2010, Das Fernsehen als Politikvermittlungsfalle. Versehentliche Nutzung und
beilufiges Lernen von Nachrichten, Christian Schemer, Werner Wirth und Carsten Wnsch (Hrsg.), Po-
litische Kommunikation: Wahrnehmung, Verarbeitung, Wirkung, Nomos, Baden-Baden, 171-191.
Seite 26 Das bestehende System: Probleme und Tendenzen

das Argument die vollstndige Duplikation griffe werden typischerweise nur im Bereich
von privaten Sendeformaten wie im Falle Minderjhriger bejaht, vor allem da, wo das
der Pop-Sender kaum rechtfertigen; diese Suchtgut massive irreparable Schdigun
Sender sind von auen praktisch unun gen beim Konsumenten selbst oder erheb
terscheidbar von ihren privaten Pendants. liche Beeintrchtigungen in seinem direk
Selbst die Namensgebung von Radiopro ten Umkreis hervorrufen kann. Im Rahmen
grammen (beispielsweise Jump, N-Joy, der Verhaltenskonomik wird auch auf ein
YouFM, Fritz) verschleiert oft deren f mgliches Phnomen verwiesen, wonach
fentlich-rechtliche Herkunft. Zweitens kann Konsumenten in ihrem Verhalten Gegen
man auch im TV-Bereich kaum die groe wartskonsum und Zukunftskonsum nicht
Zahl an Unterhaltungssendungen als Lead konsistent gegeneinander abwgen.49 Ob
in zu den gelegentlichen Nachrichten- und eine intertemporale Inkonsistenz von Kon
Informationsformaten rechtfertigen. Und sumentenprferenzen staatliche Eingriffe
drittens drfte der Lead-in-Effekt durch rechtfertigt, ist dabei zweifelhaft. Selbst
die vermehrte Nutzung von Mediatheken wenn man solche Eingriffe grundstzlich
allmhlich verschwinden. Wonneberger et akzeptiert, rechtfertigt dies nicht den Status
al. erwarten z. B., dass mit der steigenden Quo des ffentlich-rechtlichen Rundfunks.
Nutzung der nicht-linearen Medien, bei Die Produktion eines ffentlich-rechtlichen
denen sich die Nutzer ihr Programm zeit Angebots und die Bereitstellung eines Guts
lich flexibel selbst zusammenstellen (z. B. zu einem Nutzerpreis von Null lieen sich
durch Breitbandzugriff auf Mediatheken), kaum damit rechtfertigen, dass dieses Gut
der Nachrichtenkonsum vom Programm schtig macht oder im berma konsu
schema entkoppelt wird ein Trend, der bei miert wird. bermigem Konsum wird im
der jungen Bevlkerung bereits zu beobach Gegenteil blicherweise durch Verbraucher
ten ist. aufklrung und Information, Steuern, Ver
bote oder Angebotseinschrnkungen begeg
Schutz des Zuschauers vor sich net. Soweit man nur dem privaten Fernse
selbst? hen gefhrliches Suchtpotential zuschreibt,
lsst sich der mglicherweise vorhandene
Gelegentlich wird der Suchtcharakter des berkonsum ebenfalls nicht in den Griff be
Fernsehens als weiterer Marktfehler an kommen, solange die Zuschauer zu den pri
gefhrt.47 Ein solches Suchtproblem liegt vaten Sendern wechseln knnen. Eine Be
vor, wenn der Fernsehkonsum den Wunsch steuerung des Fernsehkonsums, eine starke
nach mehr Fernsehkonsum erhht.48 Ob Regulierung des Programmangebots oder
das Vorhandensein eines Suchtpotentials ei ein Verbot der Privaten stnden aber wohl
nes Guts staatliche Eingriffe rechtfertigt, ist im Widerspruch zur Rundfunkfreiheit. Sol
umstritten. Denn staatliche Eingriffe haben che Manahmen wren ein weitgehender
hier einen meritorischen Charakter. Ein Eingriff in die Konsumentensouvernitt.50

47. Vgl. Marco Gui und Luca Stanca, 2009, Television Viewing, Satisfaction and Happiness: Facts and Fic
tion, Working Paper No. 167, Dipartimento di Economia Politica, Universit degli Studi di Milano-Bicocca.
48. Vgl. Gary S. Becker und Kevin M. Murphy, 1988, A Theory of Rational Addiction, Journal of Political
Economy 96(4), 675-700.
49. Vgl. beispielsweise David Laibson, 1997, Golden Eggs and Hyperbolic Discounting, Quarterly Journal
of Economics 112(2), 443-378 und Richard H. Thaler, Amos Tversky, Daniel Kahneman und Alan Schwarz,
1997, The Effect of Myopia and Loss Aversion on Risk-taking: an Experimental Test, Quarterly Journal of
Economics 112(2), 647-661. Die externe Validitt der diese Theorie sttzenden Laborbefunde ist umstrit
ten. Vgl. z. B. James Andreoni und Charles Sprenger, 2012, Risk Preferences Are not Time Preferences,
American Economic Review 102, 3357-3376.
50. Die Monopolkommission (2006, 396ff, a.a.O) diskutiert weiter denkbare Formen des Marktversagens,
wie z. B. adverse Selektion, und verwirft diese Marktversagensgrnde als wenig plausibel.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 27

Finanzierung ber nutzungsunab-


keine Impulse fr eine optimale Angebots-
hngige Zwangsabgabe
steuerung setzen. Alternative Finanzie-
rungskonzepte knnten die nachfragesei-
Die Finanzierung von Anbieterleistungen tige Zahlungsbereitschaft, gerade auch fr
auf Mrkten hat wichtige Steuerungsfunk- die von den privaten Anbietern mglicher-
tionen. Passt die Art der Finanzierung von weise nicht bereitgestellten Angebote, ein-
Leistungen nicht zum institutionellen Kon- beziehen.
text der erbrachten Leistungen, gehen von Als alternative Finanzierungsmodelle
der Finanzierung gar keine oder sogar fal- werden Nutzungsabgaben einerseits und
sche Steuerungsimpulse aus. An idealtypi- eine Finanzierung des ffentlich-recht-
schen privaten Gtermrkten lenkt die Zah- lichen Rundfunks aus allgemeinen Steu-
lungsbereitschaft der Nachfrager Art und ermitteln andererseits hufig diskutiert.
Umfang des Angebots in effizienter Weise. Darauf wurde bereits hingewiesen. Auch
Im Bereich des privaten Rundfunks erfolgt stellt sich die Frage, wer gegebenenfalls die
die Finanzierung ganz berwiegend durch adquate Gruppe der Zahler einer Zwangs-
Werbeeinnahmen. Dabei orientieren sich abgabe sein sollte.51
die Sender mit ihrem Angebot an den er- Gegen eine Finanzierung aus den all-
zielbaren Einschaltquoten und Zielgruppen, gemeinen Staatshaushalten (der Lnder)
da sich hhere Einschaltquoten bestimmter wird gelegentlich eingewandt, dass den
Zielgruppen in hhere Werbeeinnahmen ffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
umsetzen. Die Zahlungsbereitschaft der damit die erfolgreiche Beeinflussung der
Nutzer steuert in diesem Markt nicht direkt Entscheidungstrger fr (zu hohe) Finanzie-
das Angebot. Indirekt erfolgt eine solche rungsbeitrge erleichtert wrde. Allerdings
Steuerung aber ber die Attraktivitt und ist unklar, ob die Rundfunkanstalten leich-
Zahl dieser Nutzer als Empfnger von Wer- ter Einfluss auf die Parlamentarier als auf
bebotschaften. die 16 Mitglieder der KEF nehmen knnen.
Mit einer Finanzierung durch nut- Fr eine Steuerfinanzierung sprechen die
zungsunabhngige Zwangsabgaben wie dem verbesserte demokratische Legitimierung
sog. Haushaltsbeitrag seit dem 1. Januar und Kontrolle sowie die parlamentarischen
2013 wurde die Sonderrolle des ffentlich- Hrden gegenber einem Ausufern der Fi-
rechtlichen Rundfunks in Wirtschaft und nanzierungsansprche. 52
Gesellschaft weiter verfestigt. Ziel der Fi-
nanzierung ist die Bereitstellung der bereits
diskutierten Grundversorgung, also eines
gesellschaftlich gewnschten Angebots, ins-
besondere soweit dieses nicht durch private
Anbieter gewhrleistet ist. Eine der Hhe
nach mageblich vom Anbieter bestimmte,
nutzungsunabhngige Zwangsabgabe kann

51. Vgl. z. B. Karolin Herrmann, 2013, Die Finanzierung des ffentlich-rechtlichen Rundfunks, Wirtschafts-
dienst 8/2013, 552-556. Um die Finanzierung zu entpolitisieren und den Druck nach Budgeterhhungen
fr den Rundfunk abzumildern, schlgt die Monopolkommission (2006, 415f, a.a.O) eine (einkommensab-
hngige) Fernsehsteuer vor, wobei das Aufkommen aus dieser Steuer an die allgemeine Preisentwicklung
gekoppelt sein soll, so dass das Budget in Zukunft nicht mehr durch diskretionre Eingriffe real wachsen
kann.
52. Zu den sehr umstrittenen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen einer Steuerfinanzierung
des ffentlich-rechtlichen Rundfunks unter gleichzeitiger Wahrung der Staatsferne hinsichtlich des Pro-
gramms siehe Christian Waldhoff, Verfassungsrechtliche Fragen einer Steuer-/Haushaltsfinanzierung des
ffentlich-rechtlichen Rundfunks, AfP 2011, 1-10.
Seite 28 Das bestehende System: Probleme und Tendenzen

Wettbewerb im Gemischten zer selbst finanziert. Es htte auch den Vor


Oligopol teil, dass die Zahlungsbereitschaft der Nut
zer eine wichtige Steuerungsfunktion aus
Die Theorie des gemischten Oligopols un ben kann.
tersucht Wettbewerb in Mrkten, in denen
private, gewinnorientierte Unternehmen Neue Technologien
mit ffentlichen Unternehmen konkurrie
ren.53 Letztere verfolgen oft nicht das Ziel Die beschriebene Theorie zum Entstehen
der Gewinnmaximierung, sondern der Kos einer ineffizienten Programmvielfalt geht
tendeckung und knnen wirtschaftliche meist (implizit) von knappen Transmissi
Fehlbetrge hufig innerhalb des ffentli onskapazitten aus. Wenn Sender privat
chen Sektors weitergeben. Die Theorie des wirtschaftlich um eine beschrnkte Zahl
gemischten Oligopols zeigt, dass solche f von Rundfunkfrequenzen konkurrieren,
fentliche Unternehmen in der Konkurrenz werden sich die Programme mit den hchs
mit gewinnwirtschaftlich orientierten Un ten Marktanteilen durchsetzen. Bei rein
ternehmen aggressiver auftreten knnen als werbefinanziertem Programm kann das,
ihre Wettbewerber. In der dualen Medien wie bereits ausgefhrt, zu ineffizienter Pro
ordnung handeln die ffentlich-rechtlichen grammvielfalt und zur Doppelung von Pro
Rundfunkgesellschaften in der Rolle kos gramminhalten fhren. Durch neue Tech
tendeckender ffentlicher Unternehmen. nologien insbesondere das Internet, aber
Entsprechend der Theorie konkurrieren sie auch die Digitalisierung des terrestrischen
im Vergleich zu privatwirtschaftlichen An Rundfunks haben sich die Rahmenbedin
bietern also aggressiver. Die berlegungen gungen gendert. Die Zahl der mglichen
zum gemischten Oligopol sind im Bereich Sender ist technisch fr alle praktischen Be
des Markts fr Online-Texte von besonderer lange unbegrenzt. Und in der Tat findet sich
Bedeutung. Die kostenlosen Nachrichten fr praktisch jede Musikvorliebe inzwischen
angebote von ZDF.de oder tagesschau.de im ein geeignetes Internetradio. Zumindest was
Internet konkurrieren hier mit den Online- die Bereitstellung von Musik ber Rund
Angeboten der klassischen Printmedien. Die funk betrifft, sind damit Staatseingriffe zur
beitragsfinanzierten Angebote behindern Sicherung der Programmvielfalt allem An
in der Tendenz Prozesse, durch die sich ein schein nach berflssig geworden.
selbst tragendes, qualitativ hochwertiges
Subskriptionssystem privatwirtschaftlicher
Anbieter (spiegel.de, faz.net, welt.de, ...) ent
wickeln kann.54 Ein solches Subskriptions
system htte nicht nur den Vorteil, dass es
sich ber die Zahlungsbereitschaft der Nut

53. Der Wettbewerb zwischen gewinnmaximierenden Unternehmen und solchen, die dem Gemeinwohl
verpflichtet sind und dabei Kostendeckung anstreben, ruft eine groe Zahl von strategischen berlegun
gen auf den Plan. Einige besonders prominente Studien sind: Gianni de Fraja und Flavio Delbono, 1989,
Alternative Strategies of a Public Enterprise in Oligopoly, Oxford Economic Papers New Series 41(2),
302-311; Ikuo Ishibashi und Toshihiro Matsumura, 2006, R&D Competition between Public and Private
Sectors, European Economic Review 50(6), 1347-1366; Toshihiro Matsumura, und Noriaki Matsushima,
2004, Endogenous Cost Differentials between Public and Private Enterprises: a Mixed Duopoly Approach,
Economica 71(284), 671-688; Toshihiro Matsumura, 1998, Partial Privatization in Mixed Duopoly, Journal
of Public Economics 70(3), 473-483.
54. Das Problem wird noch verschrft, wenn die ffentlich-rechtlichen Sender auch noch Werbeeinnah
men erzielen drfen und damit die Finanzierungsbasis der Privaten schwchen knnen.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 29

Vernderte Nutzungsgewohnheiten
Die groe Verfgbarkeit von Information
und Unterhaltung ber das Internet hat zu
vernderten Konsumgewohnheiten gefhrt,
da die Nachfrager Sendungen vermehrt on
demand und nicht mehr gem des von
den Sendern vorgegebenen Programm-
schemas konsumieren. Der (terrestrische
oder kabelgebundene) Rundfunk konkur-
riert heute, vor allem bei jungen Menschen,
zunehmend mit dem Internet als Haupt-
informationsmedium.55 Abbildung 3 zeigt,
wie drastisch sich die Mediennutzung bei
der Bevlkerung im Alter zwischen 14 und
29 Jahren seit dem Jahr 2000 verschoben
hat.56Zugleich bietet das Internet Sende-
formate, die eine hnliche Suggestivkraft
haben wie Formate in den klassischen Hr-
funk- und Fernsehmedien. Werden solche
Internetangebote ber den Fernseher abge-
spielt, verschwinden die Unterschiede der
Medien praktisch vollstndig.

55. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem jngsten Urteil ZDF-Staatsvertrag durch die Ergn-
zung des traditionellen Rundfunks durch Internet u.. eine Steigerung der staatlichen Verantwortung
hinsichtlich der Gefahren durch die Suggestivkraft des Fernsehens selbst (!) gesehen: Die besondere
staatliche Verantwortung fr die Sicherung von Vielfalt in diesem Bereich hat ihren Grund in der her-
ausgehobenen Bedeutung, die dem Rundfunk und insbesondere dem Fernsehen wegen seiner Brei-
tenwirkung, Aktualitt und Suggestivkraft zukommt, und sich insbesondere daraus ergibt, dass Inhalte
schnell, sogar zeitgleich, bertragen und dabei Ton, Text und bewegte Bilder miteinander kombiniert
werden knnen. Diese Wirkungsmglichkeiten gewinnen zustzliches Gewicht dadurch, dass die neuen
Technologien eine Vergrerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der Verbreitungsformen und
-wege gebracht sowie neuartige programmbezogene Dienstleistungen ermglicht haben. Urteil vom 25.
Mrz 2014 1 BvF 1/11 und 4/11, Rdnr. 34.
56. Auch bei der Bevlkerung ber 29 Jahren hat die Internetnutzung in den letzten Jahren zugenommen;
allerdings fllt die Nutzungsintensitt (Stunden pro Tag) bei der lteren Bevlkerung geringer aus, siehe
Forschungsgruppe Wahlen e.V., 2013, Internet-Strukturdaten Reprsentative Umfrage, IV. Quartal 2013,
Mannheim. Verlust und Alterung der Zuschauer beschftigt auch die ffentlich-rechtlichen Sender; siehe
Volker Giersch, 2008, Ein nur noch seltenes Paar ffentlich-rechtlicher Rundfunk und Jugend Strate-
gien gegen den Generationenabriss, ARD-Jahrbuch 08, Nomos: Baden-Baden, 23-29.
Seite 30 Das bestehende System: Probleme und Tendenzen

Abbildung 3: Nutzungsdauer der Medien bei 14- bis 29-Jhrigen

200
180
160
Nutzungsdauer der Medien

140
in Minuten pro Tag

120
Fernsehen
100
Hrfunk
80
Internet
60
40
20
0
2000 2005 2010

Quelle: Birgit van Eimeren und Christa-Maria Ridder, 2011, Ergebnisse der ARD/ZDF-Langzeitstudie Massenkommunikation
Trends in der Nutzung und Bewertung der Medien 1970 bis 2010, Media Perspektiven 1/2011, 2-15

Die besondere Bedeutung, die hohe Typische Szenarien fr die Zukunft des
Suggestivkraft bzw. die meinungsbildenden Medienkonsums halten eine Abnahme des
Eigenschaften waren nicht unerheblich fr traditionellen Rundfunks und eine weitere
die Forderung nach einem aktiven Gewhr Zunahme des nicht-linearen Medien
leistungsschutz im Bereich von Hrfunk konsums fr plausibel. Dennoch behlt der
und Fernsehen.57 ffentliche Rundfunk auch bei einer sol
Mit dem Bedeutungsverfall der Infor chen Entwicklung eine wichtige Funktion.
mationsverbreitung ber knappe Rund Beispielsweise bentigen die Konsumenten
funkkanle verringern sich die politisch insbesondere in einer zunehmend komple
gesellschaftlichen Risiken, die mit einem xen Medienwelt mit einer berflle an An
bergang zu einer strker konkurrenzwirt geboten eine Filterfunktion eine Aufgabe,
schaftlichen Organisation des Fernsehens die die Redaktionen der Rundfunkanstalten
einhergehen. Und auch mit der Entstehung erfllen.
von Medien mit hnlicher Suggestivkraft
verliert dieses Argument fr die Sonderstel
lung des ffentlichen Rundfunks an Bedeu
tung.

57. Zuletzt BVerfG, Urteil vom 25.3.2014 1 BvF 1/11 und 4/11, Rdnr. 34.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 31

4. Leitlinien fr eine Reform

Die folgenden Eckpunkte einer Reform regulatorischen Umfeldes ein gesellschaft-


gehen von einem (mglichweise einge- lich und bildungspolitisch gefordertes An-
schrnkten oder modifizierten) Fortbestand gebot nicht von sich aus anbieten wrden.
der ffentlich-rechtlichen Rundfunksender Fr staatliche Eingriffe in den Markt ist eine
und einem in Analogie zum Zeitungsmarkt berzeugende Rechtfertigung erforderlich.
organisierten privatwirtschaftlichen Ange- Wie die weltweit erfolgreich vermarkteten
bot aus. US-Fernsehserien zeigen, ist ein privates,
auf Subskriptionen der Kanle basieren-
Subsidiarittsprinzip und Korrektur des Fernsehsystem durchaus in der Lage,
von Marktfehlern anspruchsvolle und aufwendige Unterhal-
tungsprogramme hervorzubringen. In den
Die bernahme von Leistungen durch den meisten Fllen drfte eine vorsichtige Regu-
ffentlichen Sektor und ihre Finanzierung lierung des privaten Angebots ausreichend
durch Zwangsabgaben stehen unter dem sein. Wenn beispielsweise Einschrnkungen
Legitimierungszwang des Subsidiaritts- des Zugangs zu kulturell und politisch rele-
prinzips.58 Dieser Schluss ergibt sich aus vanter Information wegen exklusiver Sen-
grundlegenden konomischen berlegun- derechte von Pay-TV drohen, oder wenn
gen. Legitim ist die Leistungserbringung Ineffizienzen durch exzessive Werbeblcke
durch den ffentlichen Sektor nur dann, befrchtet werden, wre es verfassungs-
wenn ein entsprechendes Leistungsangebot rechtlich geboten, in das Marktgeschehen
nicht privatwirtschaftlich-konkurrenzwirt- regulierend einzugreifen. Sollten die ver-
schaftlich zu organisieren ist, und zugleich fassungsrechtlichen Voraussetzungen fr
die Qualitt eines ffentlichen Angebots einen Eingriff erfllt sein, kann der Gesetz-
im Verhltnis zu den Kosten einen hinrei- geber allerdings auch ohne ein ffentlich-
chenden Mehrwert erbringt. Der ffent- rechtlich produziertes Angebot durch eine
lich-rechtliche Rundfunk sollte deshalb als geeignete Regulierung des privaten Ange-
Anbieter nur dort auftreten knnen, wo die bots einen kostenfreien Zugang zu beson-
Privaten selbst bei Setzung eines geeigneten ders relevanten Informationsinhalten ge-
whrleisten.59

58. Von anderen oben dargelegten Prmissen ausgehend anders das Bundesverfassungsgericht.
59. Eine allokationspolitische Analyse der Marktform fr die Produktion von Sportveranstaltungen und
den bertragungsrechten an solchen Veranstaltungen leisten Beck und Prinz (1998). In ihrer Abwgung
verschiedener Vorteile und Nachteile gelangen sie zu einer positiven Einschtzung eines pay-per-view-
Ansatzes; vgl. Hanno Beck und Alois Prinz, 1998, Sport im Pay-TV: Ein Fall fr die Medienpolitik?, Wirt-
schaftsdienst,78. Jg. Heft 4, 224-231.
Seite 32 Leitlinien fr eine Reform

Um ein Angebot durch ffentlich-recht Governance im ffentlichen


liche Sender konomisch zu rechtfertigen, Rundfunk
bedarf es einer aktiven Prfung durch den
Gesetzgeber, ob bestimmte Informations Bei der Governance ist zwischen der Mi
inhalte von besonderem gesellschaftlichen kro- und Makroebene zu unterscheiden. Die
oder bildungspolitischen Interesse erkenn Governance der Makroebene bezieht sich
bar von den privaten Sendern vernachls auf die generellen Kontrollmglichkeiten
sigt werden. Hierfr sind Institutionen er der ffentlichkeit als Geldgeber der Rund
forderlich, die diese Defizite (z. B. hinsicht funkanstalten. Hierzu gehren Fragen der
lich der Vielfalt des Angebots) identifizieren, Finanzierungsform, der Ernennung der In
und andere, die diese Lcken gegebenenfalls tendanten von Rundfunkanstalten, die Re
schlieen.60 gulierung privatwirtschaftlicher Einfluss
nahme durch Werbung und Sponsoring etc.
Erleichterung des Marktzutritts Auf der Mikroebene stellt sich die Frage,
ob das Programmangebot des ffentlichen
Falls die technologischen oder finanziellen Rundfunks ausschlielich durch langfristig
Hrden fr die Sendergrndung fr be angelegte, hierarchische Organisationsfor
stimmte Gesellschaftsgruppen, die solche men erfolgen soll oder ob nicht mehr flexi
Lcken schlieen wollen, als zu hoch emp ble, wettbewerbliche Elemente ntig sind.
funden werden, knnen einzelne ffentlich Auf der Makroebene steht die Aufsicht
rechtliche Kanle fr Programminhalte mit ber den ffentlich-rechtlichen Rundfunk
vereinfachtem Zugang fr alle bereitgestellt vor dem Dilemma, dass einerseits die Po
werden. Allerdings ist dieses Problem, das litik als Vertreter der Steuerzahler auf die
bereits bei der Zulassung der privaten TV- effiziente Nutzung der Mittel achten muss
Sender in Deutschland adressiert wurde und dass andererseits die journalistische
(Brgerrundfunk, offene Kanle), heutzu Unabhngigkeit der Medien von politischer
tage angesichts der nahezu kostenlosen Zu Einflussnahme sichergestellt werden soll.
gnge zu eigenen Kanlen bei YouTube und International haben die Staaten sehr unter
hnlichen Angeboten nachrangig geworden. schiedliche Antworten auf dieses Dilemma
gefunden. Die Tabelle in Anhang III liefert
eine stark stilisierte Typologie der Gover
nance-Formen. Deutschland gehrt zu den
korporatistischen Lndern, in denen ein
vom Management der Sender unabhngiges
und pluralistisches und eben nicht von der
Regierung besetztes Gremium die Aufsicht
ber die Sender hat. Insbesondere die Un
abhngigkeit von direkten Eingriffen der

60. Djankov et al. melden aufgrund ihrer empirischen Untersuchung staatlicher Eingriffe in den Medien-
betrieb Zweifel an dieser Pigouschen Sicht einer benevolenten Regierung an, die Marktfehler im Infor
mationsmarkt korrigiert. Sie finden, dass mehr staatliches Eigentum an Medienbetrieben (allerdings nicht
unbedingt Rundfunkanstalten) mit schlechterer politischer, konomischer und sozialer Performance der
Lnder einhergeht. Vgl. Simeon Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova und Andrei Shleifer, 2003,
Who Owns the Media?, Journal of Law and Economics 46(2), 341-381. Christine Benesch zeigt, dass ein
hherer Anteil ffentlicher Fernsehanstalten mit einem niedrigeren Konsum von Fernsehnachrichten
einhergeht; dieser Befund wrde nahelegen, dass die Zuschauer staatlich beeinflussten Nachrichten we
niger Vertrauen schenken; vgl. Christine Benesch, 2012, Governance of Public Broadcasters and Television
Consumption, mimeo, SIAW, Universitt Sankt Gallen. Zu hnlichen Befunden siehe auch Peter T. Leeson,
2008, Media Freedom, Political Knowledge, and Participation, Journal of Economic Perspectives 22(2),
155-169.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 33

politischen Ebene (Ministerien, Regierung) (Landes-)Rechnungshfe, wobei das Ziel der


scheint die Glaubwrdigkeit der ffentli- Programmfreiheit als eine wichtige Neben-
chen Sender bei Nachrichtensendungen bedingung bei dieser erforderlichen Kont-
und von Fernsehsendern im Allgemeinen zu rolle zu beachten ist.62 Etablierte Verfahren
erhhen.61 wie Yardstick Competition und fortschritt-
Ein starker Fokus auf den politischen liche Methoden der Effizienzmessung (z. B.
oder gesellschaftlichen Proporz lsst Fragen Data Envelopment Analysis DEA) wrden
der Kosteneffizienz leicht in den Hinter- die Transparenz bezglich der Mittelver-
grund treten. Die Finanzierung erfolgt im wendung erhhen. Eine starke Aufsicht,
korporatistischen System ber Gebhren, adquate Vergleichsmastbe, ein Abrcken
u.a. mit der Begrndung der greren von einer reinen Bedarfsfinanzierung sowie
Unabhngigkeit von politischer Einfluss- eine starke ffentliche Transparenz knnen
nahme. Ein Vergleich der verschiedenen den Druck zu mehr Kosteneffizienz verbes-
Governance-Formen zeigt aber, dass es kei- sern.
nen klaren Zusammenhang zwischen Orga- Auf der Mikroebene stellt sich bei den
nisationsform und Finanzierungshhe gibt. Sendeinhalten, die ohne staatlichen Ein-
Eine auf Kosteneffizienz ausgerichtete griff nicht privatwirtschaftlich bereitgestellt
Kontrolle steht im ffentlichen Sektor stets wrden, die Frage, ob viele der fehlenden
vor besonderen Herausforderungen, weil Sendeinhalte nicht auch durch Ausschrei-
wettbewerbliche Elemente fehlen. Die poli- bung und Subventionierung ausgeglichen
tische Dimension des ffentlich-rechtlichen werden knnen, oder ob fr alle Entschei-
Rundfunks und der Schutz vor politischer dungen ber Sendeinhalte fest etablierte
Einflussnahme erschweren eine effektive Redaktionen notwendig sind, die in die
Kontrolle zustzlich. Angesichts des Fi- Hierarchie der Rundfunkanstalten einge-
nanzvolumens des ffentlich-rechtlichen bunden sind.63 Anstelle einiger ffentlich-
Rundfunks und einer dem demokratischen rechtlicher Sender knnte man sich auch
Budgetprozess weitgehend entzogenen Fi- Arts Councils vorstellen, die einzelne
nanzierungsweise ist eine effektive Kosten- Programminhalte ausschreiben und finan-
kontrolle indes besonders wnschenswert. zieren. Ein solches System existiert bereits
Die KEF verfgt als Aufsichtsbehrde durch in Neuseeland.64 In beschrnktem Umfang
die Rechnungshof-Vertreter im Grunde als Ergnzung zur BBC wird ein solches
ber die notwendige fachliche Kompe- PSB contract awarding auch von Robin
tenz. Grundstzlich unterliegen auch die Foster und Kip Meek vorgeschlagen.65
Rundfunkanstalten der Kontrolle durch die

61. Vgl. Benesch, 2012, a.a.O. und Sara Connolly und Shaun P. Hargreaves Heap, 2007, Cross Country
Differences in Trust in Television and the Governance of Public Broadcasters, Kyklos 60(1), 3-14. Connolly
und Hargreaves Heap finden, dass das Vertrauen mit einer direkten Regulierung durch Parlament oder
Regierung sinkt; zwischen Selbstregulierung und Regulierung durch unabhngige Institutionen finden sie
keinen Unterschied.
62. Christoph Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff und Christian Walter (Hrsg.), Bonner
Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rdnr. 830 (113. Aktualisierung September 2004). Be-
reits oben wurde darauf hingewiesen, dass die Rundfunkanstalten dieser Kontrolle durch eine ganze Kas-
kade von Rechtsgutachten einzuschrnken versuchen.
63. Ob der Staat bei konsequenter Anwendung der Ausschreibungen berhaupt noch Eigner der Sender
sein muss, die diese Programme dann verbreiten, geht ber die Perspektive dieser Stellungnahme hinaus,
da der Beirat von ffentlich-rechtlichen Sendern ausgeht. Zur Frage, ob staatliche, hierarchische Orga-
nisationen eine adquate (Second-Best-)Lsung darstellen und welche gesellschaftliche Kosten dabei
anfallen, hat die Brokratietheorie umfnglich Stellung genommen.
64. Vgl. Hanno Beck und Andrea Beyer, 2013, Rundfunkgebhr, Haushaltsabgabe oder Rundfunksteuer?
Kriterien und Optionen zur Finanzierung des ffentlich-rechtlichen Rundfunks, Publizistik 58(1), 69-91.
65. Vgl. Robin Foster und Kip Meek, 2008, Public Service Broadcasting in the United Kingdom A Longer
Term View, Social Market Foundation (SMF), London.
Seite 34 Leitlinien fr eine Reform

Die Autoren argumentieren, dass solche Finanzierung


Wettbewerbe mglicherweise eine bessere
Verwendung ffentlicher Gelder darstellen, Seit 2013 erfolgt die Finanzierung des f
als noch einen weiteren ffentlichen Sen fentlich-rechtlichen Rundfunks berwie
der zu finanzieren. Fr Deutschland emp gend durch feste nutzungsunabhngige
fiehlt auch der Bund der Steuerzahler ein Pflichtbeitrge, ergnzt durch Einnahmen
solches Ausschreibungsmodell, wobei alle aus Werbung und Sponsoring.
Qualittsdimensionen wie Programmart Einnahmen aus Werbung und Sponso
oder Sendeplatz von einem pluralistischen, ring knnen die Anreize in der Programm
unabhngigen Kontrollgremium berwacht gestaltung des ffentlich-rechtlichen Rund
werden sollen.66 Die Vorteile einer solchen funks verzerren. Sie erschweren es letztlich
Produktionsfrderung bestehen in der gr den Anstalten, sich auf die Aufgaben zu kon
eren fiskalischen Flexibilitt und der ra zentrieren, die sich aus einer konsequenten
scheren Anpassungsmglichkeit an techni Anwendung des Subsidiarittsprinzips erge
sche Vernderungen. Allerdings stellt sich ben wrden. Angesichts des absolut gesehen
bei der Einrichtung eines Arts Council die groen Betrags an Werbeeinnahmen und
Frage der geeigneten Governance: Wie soll seines verhltnismig geringen Anteils
ein solches Gremium besetzt werden? Wird von gut 5 Prozent am Gesamtbudget des f
es nicht viel leichter Opfer von Lobbyinte fentlich-rechtlichen Rundfunks sollte man
ressen als z. B. die Redaktion einer Sender einen Verzicht auf Werbung im ffentlich
anstalt?67 Fehlt bei solchen periodischen rechtlichen Rundfunk erwgen.
Entscheidungen dann nicht der lange Atem, Bei der Finanzierung durch die Nutzer
um neue Sendeformate zu entwickeln? Har hat sich der Gesetzgeber auf eine unglck
greaves Heap (2005) argumentiert beispiels liche Mischform festgelegt. Denn aus ko
weise, dass angesichts fehlender Qualitts nomischer Sicht sind die jetzigen Pflichtbei
kennziffern wie schreibt man eine gute trge eine Steuer, die einer Zweckbindung
Dokumentationssendung aus? die Kon unterliegt. Anstelle dieser Mischform sollte
trahierung ber einzelne Vertrge schwierig sich der Gesetzgeber entweder fr eine klare
ist, und daher insbesondere fr komplexe Finanzierung aus dem allgemeinen Haus
und innovative Programminhalte ein f halt oder fr eine moderne Nutzungsgebhr
fentlicher Sender eine Second-Best-Lsung entscheiden. Entweder man betrachtet den
darstellen kann.68 Dies spricht aber nicht ffentlich-rechtlichen Rundfunk als ein
dagegen, zumindest in begrenztem Umfang Gut, das allen Brgern gleichermaen zur
mit Ausschreibungsmodellen zu experi Verfgung gestellt werden soll. Dann ist
mentieren, insbesondere um die Flexibilitt eine Finanzierung ber Steuern sachge
des ffentlichen Rundfunks angesichts des recht, da sich damit im Gegensatz zu den
rapiden technischen Wandels zu erhhen. jetzigen Pflichtbeitrgen eine Belastung
nach der Leistungsfhigkeit gewhrleisten

66. Vgl. Deutsches Steuerzahlerinstitut des Bundes der Steuerzahler, 2013, Der ffentlich-rechtliche Rund
funk in Deutschland, Berlin. In der Wissenschaft werden solche wettbewerblichen Ausschreibungsmo
delle schon sehr lange erfolgreich praktiziert. Die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) frderte im
Jahr 2012 mehr als 31.000 Projekte, die in wettbewerblichen Verfahren vergeben wurden, mit insgesamt
2,7 Mrd. Euro.
67. Mancur Olson argumentiert, dass sich im Lobbyprozess kleine Gruppen besonders erfolgreich durch
setzen knnen, da sie aus dem Lobbying groe Vorteile pro Kopf ziehen knnen. Dies wrde nahelegen,
dass die breite Zuschauerschaft im Lobbywettbewerb den Interessen der Produzenten unterliegen
wrde, Vgl. Mancur Olson,1965, The Logic of Collective Action, Public Goods and the Theory of Groups,
Harvard University Press, Cambridge, MA.
68. Vgl. Shaun P. Hargreaves Heap, 2005, Television in a Digital Age: What Role for Public Service Broad
casting?, Economic Policy 41, 112-157.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 35

lsst. Oder man trgt den vernderten tech- Angebote selbst mssten nicht lnger
nologischen Rahmenbedingungen Rech- von einem monopolisierten ffentlich-
nung, die die Bereitstellung einer breiten rechtlichen Rundfunk produziert oder
Palette von Programmen als Clubgter er- eingekauft werden, sondern knnten in
mglichen, und finanziert diese Programme konkurrenzwirtschaftlichen Produktions-
durch nutzungsabhngige Gebhren. und Angebotsformen erstellt werden. Eine
Angesichts der verbesserten technischen Regulierungsbehrde knnte ber diesen
Mglichkeiten kann eine moderne Nut- Sektor wachen. Sie msste dabei auf den Er-
zungsgebhr intelligenter ausgestaltet sein halt des Wettbewerbs unter den Anbietern
als das frhere deutsche Gebhrenmodell. bedacht sein. Zu bedenken ist dabei, dass
Sie kann an verschiedene Sachverhalte an- ein undifferenziertes Gutscheinmodell bei
knpfen. Sie muss auch nicht mehr nach den Rundfunkanstalten die Anreize auf Ein-
dem Alles-oder-Nichts-Prinzip erfolgen. schaltquoten ausrichtet und damit zu hnli-
Trotz der vielfltigen Empfangsmglich- chen Verzerrungen fhren kann, wie sie im
keiten (terrestrisch, Kabel, Satellit, Inter- werbungsfinanzierten Rundfunk bestehen.
net) sind heutzutage auch Subskriptionen Fr eine adquate Ausgestaltung des
einzelner Kanle oder ein Pay-per-View- Rundfunksystems eines Landes muss gelten,
System technisch mglich. dass das angebotene Programm letztendlich
Fr ein System der Kanalsubskription nicht unabhngig von der Zahlungsbereit-
spricht auch ein weiteres Argument. An- schaft seiner Brger sein darf. Hier bieten
gesichts der Mglichkeiten, Filme genau Nutzungsgebhren groe Steuerungsvor-
zum gewnschten Zeitpunkt aus einem ge- teile, da sie zumindest ansatzweise Infor-
waltigen Archiv ber Online-Mediatheken mationen ber die Wertschtzungen der
abzurufen, schwindet die Bedeutung des Konsumenten liefern.
Angebots in klassischen TV-Formaten. Die
so entstehende Angebotsflut schafft Nach-
frage fr Dienstleister mit Filterfunktion,
wie sie ber eine Vielzahl an Spartenkanlen
geleistet werden knnte.
Solche Gebhrenmodelle haben gegen-
ber der allgemeinen Steuerfinanzierung
oder nutzungsunabhngigen Zwangsbei-
trgen den Nachteil, dass bei gegebenem
Programm einzelne Nutzer mit geringer
Zahlungsbereitschaft vom Konsum aus-
geschlossen werden. Gewichtet man den
Zugang der Nutzer zu Information so hoch,
dass man nutzungsabhngige Gebhren-
modelle aus diesem Grund ablehnt, so
besteht auch die Mglichkeit eines durch
allgemeine Steuern oder durch Zwangs-
beitrge finanzierten Gutscheinsystems.
Dieses knnte jeden Haushalt mit einem
unveruerlichen Budget ausstatten. Der
Haushalt knnte dann aus einer breiten
Palette werbefreier Angebote whlen. Diese
Seite 36 Fazit

5. Fazit

Mit der Entstehung von Informationsme Angebots geschlossen werden. ffentlich


dien im Internet und dem Wegfall techno rechtliche Sender knnten die verbleiben
logischer Beschrnkungen sowie mit den den Lcken im Programmspektrum fllen.
stark gesunkenen Eintrittskosten fr neue Allerding sollte im ffentlichen Rundfunk
Programmkanle haben sich die Bedingun auf die Werbefinanzierung komplett ver
gen fr das Informationsmedium Rund zichtet werden, da ansonsten die Fehlan
funk nachhaltig verndert. Die technischen reize der Programmgestaltung, die mit dem
Grnde, mit denen einst das ffentlich ffentlichen-rechtlichen Rundfunk besei
rechtliche System gerechtfertigt wurde, sind tigt werden sollen, gleichsam durch die Hin
heutzutage weitgehend verblasst. Durch die tertr wieder eingefhrt werden. Hier sollte
berlappung der Medien, z. B. bei den In sich der Gesetzgeber entweder fr eine klare
ternetauftritten, sind darber hinaus An Finanzierung aus dem allgemeinen Haus
stze erkennbar, dass der Rundfunk in in halt oder fr eine moderne Nutzungsgebhr
effizienter Weise in das bisherige Marktter entscheiden.
ritorium der Printmedien eingreift. Diese Innerhalb des ffentlichen Rundfunks
vernderten Rahmenbedingungen liefern knnen wettbewerbliche Elemente dazu
gute Grnde fr eine Reform des Rundfunk beitragen, dass sich die Sender dynamisch
systems. Ein zukunftsfhiges System des besser an die sich wandelnden Zuschauer
ffentlichen Rundfunks sollte dem Subsi interessen anpassen und der Kosteneffizienz
diarittsprinzip mehr Gewicht geben: Der besonderes Augenmerk schenken. Solche
ffentlich-rechtliche Anbieter sollte nur da wettbewerblichen Elemente sind Subskrip
auftreten, wo das privatwirtschaftliche An tionsmodelle fr spezialisierte Spartenka
gebot klare Defizite aufweist. Angesichts nle, die Ausschreibung von innovativen
der technischen Entwicklung gibt es kaum Programminhalten ber Arts Councils
noch Grnde, warum der Rundfunkmarkt und die Publikationspflicht von standardi
wesentlich anders organisiert sein sollte als sierten Kenngren. Die grere Transpa
der Zeitungsmarkt, der durch ein breites renz durch die Publikation von Kenngr
privates Angebot und Subskriptionsmodelle en frdert die Kosteneffizienz (Yardstick
gekennzeichnet ist. Nur dort, wo die Priva Competition). Die Vergabe von Mitteln ber
ten kein geeignetes Angebot erstellen, ent Wettbewerbe erhht die Chancen auf inno
steht eine Aufgabe fr die ffentliche Hand. vative Sendeformate. Subskriptionsmodelle
Einige Lcken knnten durch eine kluge geben den Konsumenten eine Exit-Option
Regulierung eines weitgehend privaten und bermitteln so wichtige Signale ber
Konsumentenprferenzen an die Sender.
ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 37

Anhang I:

Umsatz und Budget der grten privaten und ffentlichen Sender


Private Umsatz 2012 ffentlich-rechtliche Ertrge
TV-Unternehmen in Mio. Euro Rundfunksender (davon Rundfunkbeitrge)
2012 in Mio. Euro
ProSieben Sat.1 Media AG69 2.969a Zweites Deutsches Fernsehen 1.993 (1.731)f

Mediengruppe RTL Deutschland70 1.982b Westdeutscher Rundfunk 1.317 (1.122)g

Sky Deutschland AG 1.333c Sdwestrundfunk 1.144 (975)g

QVC Deutschland AG 709d Norddeutscher Rundfunk 1.082 (946)g

HSE24 Home Shopping Europe 515e Bayerischer Rundfunk 1.024 (878)g

Mitteldeutscher Rundfunk 682 (567)g

Hessischer Rundfunk 482 (400)g

Rundfunk Berlin-Brandenburg 403 (357)g

Saarlndischer Rundfunk 108 (65)g

Radio Bremen 92 (41)g

Gesamt 8.327 (7.082)

Quellen:
a. http://www.prosiebensat1.de/media/3684172/p7s1_gb2012_deutsch.pdf S.3
b. http://www.rtl-group.com/public/Website/file_asset/FY_2012_Full_Year_Financial_Report.pdf S.9
c. http://ir.sky.de/sky/pdf/2012/Geschaeftsbericht2012_dt_safe.pdf S.4
d. http://presse.qvc.de/136.html, Umsatz des Jahres 2013
e. http://www.hse24.com/media/de/company_dateien/files_press/basisdaten_presse/ 140312_unternehmenspraes_HSE24_D.pdf S.17
f. http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/blob/31233444/1/data.pdf S.9
g. http://www.ard.de/download/329314/ARD_Finanzstatistik.pdf S.5-14

69. Die ProSiebenSat.1 Media AG umfasst die folgenden im deutschen Fernsehen empfangbaren Fernsehsender: SAT.1, ProSieben,
kabel eins, sixx, SAT.1 Gold und ProSieben MAXX.
70. Die Mediengruppe RTL Deutschland umfasst die folgenden im deutschen Fernsehen empfangbaren Fernsehsender: RTL Television,
VOX, n-tv, SUPER RTL, RTL II, RTLNITRO, RTL CRIME, passion und RTL Living.
Seite 38 Anhang

Anhang II:

Internationaler Vergleich
Marktanteil (Haupt-) Zuschauer
ff. Ausgaben ff. Ausgaben
der einheimi Finanzierungsquelle Gebhr pro Mio. EUR
Land (Mio. EUR, pro Kopf
schen ffentli der ffentlichen (EUR, 2012) ff. Ausgaben
2011) (EUR, 2011)
chen Sender Sender (2009)
Australien 18,4(2010) Steuern 900 40 6.311
(2012)/
Belgien 20,9 Steuern/ 513 100/ -- 51 6.726
(wal / fla) 31,6(2012) Steuern
Bulgarien 8,5(2012) Steuern
Dnemark 65,9(2012) Gebhr 492 324 88 4.262
(2012)
Deutschland 42,8 Gebhr 7.275 216 94 4.143
Estland 19,0(2012) Steuern
Finnland 42,0(2012) Steuern 415 252 82 6.852
Frankreich 24,6(2012) Gebhr 3.272 125 52 8.537
Irland 29,6(2012) Gebhr 184 160 40 7.286
(2012)
Island 56,3 Steuern
Israel 10,0(2006) Gebhr 116
(2003)
Italien 43,3 Gebhr 1.708 112 29 15.371
Japan 20,0(2010) Gebhr 6.413 149 50 5.750
Kanada 5,5(2012) Steuern 861 25 3.342
(2012)
Lettland 13,3 Steuern
Litauen 9,9(2012) Steuern
(2013)
Neuseeland 62,0 Werbung 69 16 163.793
(2013)
Niederlande 23,7 Steuern 558(2007) 34(2007)
(2012)
Norwegen 41,0 Gebhr 641 345 136 5.092
(2012)
sterreich 35,3 Gebhr 548 194 70 6.371
(2012)
Polen 32,4 Werbung 60
Portugal 17,3(2012) Gebhr 27
Russland 32,1(2011) Steuern
Schweden 31,0(2012) Gebhr 804 239 88 8.768
(2013)
Schweiz 30,0 Gebhr 995 384 124 4.296
(2012)
Spanien 14,7 Steuer auf Medien 2.335 51 6.090
und Telekommuni
kationsunternehmen
Tschechien 29,3(2012) Gebhr 86
(2010)
Trkei 3,3 2 %- Zuschlag auf
Stromrechnung
Ungarn 13,3(2012) Steuern
(2011)
Vereinigtes 53,7 Gebhr 4.653 179 73 7.429
Knigreich
Vereinigte Spenden 792 3 6.617(2008)
Staaten

Quelle: Ingmar Rvekamp (2014), Public Service Broadcasting in an International Comparison, CESifo DICE Report 03/2014, 51-53.

Anmerkung: Steuern = Finanzierung aus allgemeinen Haushaltsmitteln; Gebhr = spezifische(r) Rundfunkgebhr/-steuer/-beitrag

ffentlich-rechtliche Medien Aufgabe und Finanzierung Seite 39

Anhang III:

Governance-Modelle des ffentlichen Rundfunks

Die nachfolgende Tabelle gibt eine Typologie der typischen Governance-Formen des ffentlichen Rundfunks.

Nordeuropisches Parlamentarisches Korporatistisches Franzsisches Sonstige


Modell Modell Modell Modell Modelle
Elemente der Governance
Aufsicht Dual Board Dual Board Dual Board Single Board Single Board
Ernennung der Zivilgesellschaft-
Regierung Parlament Regulierer Regierung
Aufsicht durch liche Proporzregeln
Gebhr/
Finanzierung Gebhr Gebhr Gebhr Steuermittel
Steuermittel
Werbung nein ja/nein ja ja ja

Lnder

Dnemark Estland Deutschland Bulgarienb Australien

Grobritannien Finnland Israel Frankreich Kanada

Irlanda Italien Kroatien Portugal

Japan Lettland sterreich Sdafrika

Norwegen Rumnien Slowenien

(Schweden) Ungarn

Quelle: Chris Hanretty (2007): Five Ways to Govern a Public Broadcaster, mimeo, European University Institute, Florenz.

Anmerkungen:
a. Werbung zugelassen
b. Finanzierung zur Zeit aus Steuermitteln
Seite 40 Anhang

Verzeichnis der Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats

beim Bundesministerium der Finanzen

Prof. Dr. Kai A. Konrad (Vorsitzender) Mnchen


Prof. Dr. Thiess Bttner (Stellv. Vorsitzender) Nrnberg-Erlangen
Prof. Dr. Dieter Brmmerhoff Rostock
Prof. Dr. Lars P. Feld Freiburg/Br.
Prof. Dr. Lutz Fischer Hamburg
Prof. Nicola Fuchs-Schndeln, PhD Frankfurt/M.
Prof. Dr. Clemens Fuest Mannheim
Prof. Dr. Heinz Grossekettler Mnster/W.
Prof. Dr. Gnter Hedtkamp Mnchen
Prof. Dr. Klaus Dirk Henke Berlin
Prof. Dr. Johanna Hey Kln
Prof. Dr. Bernd Friedrich Huber Mnchen
Prof. Dr. Wolfgang Kitterer Kln
Prof. Dr. Jan Pieter Krahnen Frankfurt/M.
Prof. Dr. Gerold Krause Junk Hamburg
Prof. Dr. Alois Oberhauser Freiburg/Br.
Prof. Dr. Rolf Peffekoven Mainz
Prof. Dr. Helga Pollak Gttingen
Prof. Dr. Wolfram F. Richter Dortmund
Prof. Jrg Rocholl, PhD Berlin
Prof. Dr. Ulrich Schreiber Mannheim
Prof. Dr. Hartmut Shn Passau
Prof. Dr. Christoph Spengel Mannheim
Prof. Dr. Klaus Stern Kln
Prof. Dr. Marcel Thum Dresden
Prof. Dr. Christian Waldhoff Berlin
Prof. Dr. Alfons Weichenrieder Frankfurt/M
Prof. Dr. Dietmar Wellisch Hamburg
Prof. Dr. Wolfgang Wiegard Regensburg
Prof. Volker Wieland, PhD Frankfurt/M.
Prof. Dr. Berthold Wigger Karlsruhe
Prof. Dr. Horst Zimmermann Marburg/Lahn

Stand: Februar 2014


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Seite 42
Impressum

Herausgeber
Bundesministerium der Finanzen
Referat fr ffentlichkeitsarbeit
Wilhelmstr. 97, 10117 Berlin

Stand
Oktober 2014

Bildnachweis
Ilja C. Hendel

Redaktion
Wissenschaftlicher Beirat
beim Bundesministerium der Finanzen

Weitere Informationen im Internet unter


www.bundesfinanzministerium.de

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nicht zum Verkauf bestimmt.