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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 21 (Oct. 2001). Caracas.

Los problemas de la implantacin de la nueva gestin pblica en las administraciones pblicas


latinas: modelo de Estado y cultura institucional
Carles Rami Matas

Presentacin
El objeto de este artculo es ofrecer un conjunto de reflexiones sobre algunos problemas
derivados de la implantacin de la denominada Nueva Gestin Pblica en las administraciones pblicas
de los pases latinos. Esta corriente renovadora de la administracin pblica surgi en un conjunto de
pases desarrollados (Reino Unido, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Canad) con una
tradicin administrativa que se ha tendido a denominar anglosajona. Esta circunstancia no es casual y
supone una base para argumentar una parte de los problemas y fracasos que ha tenido y puede tener la
implantacin de la Nueva Gestin Pblica en los pases latinos. Se adopta un objeto de estudio muy
amplio (pases latinos) para poder argumentar los problemas de forma general que permita agrupar
tanto a los pases de Amrica Latina como a los pases que conforman la Europa mediterrnea. La
mayora de todos estos pases tienen unos rasgos comunes, con independencia de su grado de
formalizacin, de un modelo de administracin y de una tradicin administrativa, que se ha tendido a
denominar continental y que es muy distinta a la de los pases que siguen la tradicin administrativa
anglosajona.
El artculo hace un rpido repaso al contexto, causas y contenidos de la Nueva Gestin Pblica,
estructurando las diferentes estrategias que se agrupan en dos corrientes: una mayoritaria, las corrientes
neoempresariales, y otra minoritaria, las corrientes neopblicas. La visin neoempresarial se ha
impuesto de forma unilateral entre los polticos y los gestores profesionales de los pases latinos sin
muchas resistencias, un ejemplo ms de unos tiempos muy aficionados al pensamiento nico. Ante
esta situacin, el objeto bsico de este estudio es presentar y analizar los problemas de la implantacin
de las corrientes neoempresariales de la Nueva Gestin Pblica en nuestros pases.
Cinco son los problemas analizados: 1) el impacto de la Nueva Gestin Pblica sobre la
definicin del papel y las caractersticas de los modelos de Estado y regmenes de bienestar; 2) los
problemas derivados de implantar estrategias de modernizacin que adoptan como referencia a pases
con una muy diferente tradicin administrativa; 3) el impacto de la Nueva Gestin Pblica sobre las
culturas administrativas de los pases latinos; 4) las consecuencias negativas de algunas estrategias de
la Nueva Gestin Pblica sobre el control de la agenda pblica por parte de las instituciones pblicas y
los problemas de capturas y de potenciales pautas de corrupcin; 5) la flexibilidad que aporta la
Nueva Gestin Pblica y que permite, a un nivel terico, configurar un modelo de gestin
postburocrtico pero que, en algunas ocasiones, puede derivar en sistemas preburocrticos de base
clientelar. Finalmente, el artculo expone un conjunto de propuestas tentativas que contribuyan a
superar los problemas antes descritos y que faciliten la optimizacin de una buena parte de las
estrategias neoempresariales de la Nueva Gestin Pblica, sin derivar en situaciones no deseadas y
disfuncionales para las administraciones pblicas de nuestros pases.
Los fundamentos tericos que utiliza este estudio son muy variados debido a la amplitud del
polidrico objeto de anlisis y al diseo de una variada lnea argumental. Evidentemente se analiza una
parte de la literatura de la Nueva Gestin Pblica y, ms en general, de gestin pblica y de teora de la
organizacin. Otra aproximacin mantiene relacin con el Estado y su vinculacin con los regmenes
de bienestar utilizando la conceptualizacin, ya clsica, de Gsta Esping-Andersen (1993) y algunas
formulaciones del Banco Mundial (1997). Otra fuente terica importante es el neoinstitucionalismo
para explicar fenmenos como el isomorfismo y el decoupling. Se utiliza el neoinstitucionalismo
organizativo cultural que se vincula con las corrientes de cultura organizativa de la teora de la
organizacin. Finalmente, tambin se hace referencia a planteamientos de la teora de la regulacin
para argumentar algunos problemas relacionados con la externalizacin de los servicios pblicos, que
es la base de la denominada Administracin Relacional.

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Es evidente que este estudio no tiene la fuerza ni el espacio suficiente para agotar todos los
problemas y disfunciones derivadas de la implantacin de las estrategias de modernizacin, vinculadas
a la Nueva Gestin Pblica, en los pases latinos. Pero representa un esfuerzo por priorizar y ordenar
las disfunciones ms relevantes detectadas hasta el momento y para presentar unas primeras propuestas
tentativas que contribuyan a iniciar un proceso de superacin de los problemas descritos y analizados.

1. La implantacin y el impacto de la Nueva Gestin Pblica en las administraciones pblicas


Es habitual posicionar la administracin pblica contempornea en varias encrucijadas, y una de
stas es reflexionar sobre sus problemas de legitimidad y credibilidad social. La administracin pblica
ha ido perdiendo su vigor formal derivado de la fortaleza inherente al concepto de Estado clsico y se
ha transformado en un instrumento que capta recursos para transformarlos en servicios directos e
indirectos a los ciudadanos. La sociedad se ha envalentonado y ha perdido el miedo a una inmensa
maquinaria burocrtica que segua designios difcilmente comprensibles, y dispona a su antojo de
importantes facetas de la vida pblica y privada de los administrados. Los ciudadanos, en su acepcin
actual, se han convertido en propietarios polticos y econmicos de la Administracin y le exigen
resultados. En este sentido, la Nueva Gestin Pblica est orientada a incrementar la eficacia y la
eficiencia de la administracin pblica. Esta bsqueda es lgica y trascendente debido a que la ausencia
de eficacia y eficiencia del sector pblico pone en peligro su legitimidad y estabilidad que puede llegar a
poner en cuestin el propio sistema poltico, ya que en la medida en que los gobiernos no proporcionen
con eficacia las polticas y los servicios pblicos demandados socialmente, disminuyen los apoyos al
sistema poltico (Bazaga et al., 1998).
Durante las ltimas cuatro dcadas han sido numerosas las aportaciones tericas y prcticas que
han intentado modificar los parmetros organizativos y la gestin del sector pblico. La administracin
pblica tradicional va asociada al concepto de burocracia, es decir, una organizacin jerrquica en que
cada unidad tiene unas responsabilidades claramente delimitadas estando sus actuaciones reguladas
mediante reglas escritas y mecanismos de control vertical. En su momento, aunque ahora pueda resultar
una paradoja, el modelo de organizacin burocrtico fue la respuesta a las necesidades derivadas de la
modernidad, una modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio de la eficiencia, la
predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnolgico. Pero la administracin pblica tradicional,
que se inspira en el modelo organizativo burocrtico, ha desarrollado con el tiempo disfunciones muy
importantes que tienen como resultado ms substantivo la falta de adaptacin de las organizaciones
pblicas al contexto socioeconmico actual.
Despus de numerosos intentos fallidos de modificacin de los parmetros weberianos que han
dominado, y que an dominan, en nuestras administraciones pblicas, han aparecido de manera rotunda
durante los aos noventa un conjunto de perspectivas reformadoras bajo el ttulo integrador de Nueva
Gestin Pblica.
En qu consiste la Nueva Gestin Pblica? Una primera consideracin es que bajo esta
perspectiva se agrupan muchas corrientes y modelos de gestin diferentes; unos analticos, la mayora
de carcter normativo; unos genricos y otros ms concretos. Corrientes significativas de la Nueva
Gestin Publica son: la desregulacin, la agencializacin, la gerencializacin, la privatizacin, la
externalizacin (servicios pblicos gestionados por organizaciones privadas con y sin nimo de lucro),
la tica en la gestin pblica, la participacin ciudadana, etc.; todo ello intentando vertebrar un nuevo
paradigma que se ha denominado postburocrtico (Barzelay, 1998).
Ante esta avalancha de estrategias y herramientas modernizadoras, un criterio de clasificacin
substantivo podra ser agrupar, por un lado, todas aquellas corrientes de la Nueva Gestin Pblica que
adoptan un enfoque neoempresarial y que hacen nfasis en la economa, la eficacia y la eficiencia de
los aparatos pblicos, y que proponen una clientelizacin de los ciudadanos; por otro lado, existen los
enfoques que ponen especial atencin en la repolitizacin, la racionalizacin y el control de la
externalizacin de los servicios pblicos, la participacin ciudadana y la tica en la gestin pblica. El

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peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: las corrientes neoempresariales
representan la mayora de la literatura y resultan ser la fuente de inspiracin directa de un significativo
nmero de equipos de gobierno de nuestras administraciones. Las corrientes que podramos denominar
como neopblicas (repolitizacin, nueva regulacin, participacin y tica), en cambio, son claramente
minoritarias tanto en el mundo acadmico como en las bases conceptuales de las innovaciones en la
gestin pblica de nuestras administraciones.
Veamos seguidamente, a un nivel esquemtico, las caractersticas, problemas y crticas de las
corrientes neoempresariales y de las corrientes neopblicas de la Nueva Gestin Pblica. Las
caractersticas ms destacables de las corrientes neoempresariales son:
- Filosofa de no remar sino hacer que los otros remen: el Estado Relacional y la sociedad del
bienestar, ms que el Estado intervencionista y del bienestar.
- Fomentar la mutacin de las administraciones pblicas al pasar de proveedoras de servicios
pblicos a intermediarias que venden servicios.
- Adopcin del lenguaje y los conceptos del sector privado.
- La reduccin de la relacin entre la Administracin y la ciudadana a la relacin
Administracin-clientes.
- Fragmentacin de la Administracin en unidades ms pequeas con una creciente autonoma
respecto a la gestin econmica, patrimonial, laboral, etc. para que stas se especialicen en la
produccin de una gama determinada de servicios y se reajusten con ms facilidad a las necesidades de
los clientes de los servicios pblicos.
- Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formas jurdicas alejadas en
mayor o menor grado del Derecho Pblico.
Por otra parte, las caractersticas ms destacables de las corrientes neopblicas son:
- Se refuerza el concepto de ciudadana para que permita la expresin activa de las opiniones. El
concepto de ciudadana ha de servir para, mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la
legitimidad poltica en la administracin pblica.
- Se deben reforzar los valores de la cosa pblica en los empleados pblicos y crear una cultura
administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la tica en la gestin pblica.
- Reconocer nuevos derechos con garanta a los ciudadanos.
- Tener como horizonte la satisfaccin del ciudadano en la utilizacin de los servicios pblicos,
as como la simplificacin del sistema o procedimiento y tiempo de acceso al mismo. Aprobar y
organizar nuevos servicios pblicos, con o sin externalizaciones.
- Actuar con principios y valores como la universalidad y la igualdad en los servicios pblicos,
contrapuestos a los de economicismo y gestin.
- Incrementar la calidad y el nmero de los servicios pblicos.
- Se debe definir claramente qu mbitos de la gestin pblica pueden ser objeto de
externalizacin (prestacin de servicios pblicos por organizaciones privadas con o sin nimo de lucro)
y cules no pueden serlo desde la perspectiva de las necesidades y derechos de los ciudadanos. En el
caso de los servicios externalizados se debe garantizar la direccin, control y evaluacin de las
autoridades pblicas desde una perspectiva econmica, legal y de defensa de los ciudadanos como
receptores de los servicios pblicos.
Cules son los problemas o crticas en relacin con estas dos formas de interpretar la gestin
pblica (corrientes neoempresariales versus corrientes neopblicas)? Las crticas y problemas
asociados a las corrientes neoempresariales son:
- Existen problemas de cara a vincular el Estado Relacional con el Estado de Bienestar, en el
sentido de que algunos servicios pblicos prestados por organizaciones privadas pueden generar efectos
asimtricos sobre los ciudadanos.

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- En relacin con el modelo de Administracin Relacional, hay que tener presente que una
Administracin que no rema puede olvidar los rudimentos bsicos de la navegacin y perder el
control de la nave.
- Se confunden medios con fines, al considerarse indicadores y actuaciones modernizadoras como
fines en s mismos (tecnologas de la informacin, indicadores de gestin, cambios en los organigramas
y en los procedimientos, etc.).
- Se tiende a formular objetivos de actuaciones pblicas sin compromisos concretos, que son de
difcil verificacin por parte de los ciudadanos.
- Inspirarse en la gestin privada es un error conceptual grave por dos razones: por un lado, la
gestin pblica acredita muchos aspectos diferenciales en relacin con la gestin privada y, por otro
lado, la teora de la gestin privada es una ciencia inmadura y sus prescripciones son totalmente
coyunturales y suelen tener un margen de error muy elevado (las empresas excelentes en realidad no
lo son o bien dejan de serlo en poco tiempo) (Micklethewait, Wooldriege, 1998).
- Reducir la condicin de ciudadanos a clientes es un paso atrs y no al revs. Los ciudadanos son
mucho ms que clientes de servicios pblicos; de hecho, los ciudadanos son los accionistas polticos y
econmicos de las administraciones pblicas y tienen muchos ms derechos de los que estn asociados
al rol de cliente. Entre la administracin pblica y la ciudadana no hay un contrato comercial sino un
contrato social y poltico.
- Se impulsan organismos que tienen unas formas jurdicas alejadas en mayor o menor grado del
Derecho Pblico que, como consecuencia, atenan las responsabilidades que tendran en relacin con
los ciudadanos (disminucin de las garantas) si formasen parte de la Administracin clsica.
- La presin impositiva directa e indirecta sobre los ciudadanos para obtener recursos es estable
(si es que no se incrementa) en su totalidad. Es decir, las obligaciones se mantienen o aumentan
mientras que los derechos disminuyen.
- Se incrementan los requisitos y la complejidad de los baremos para la utilizacin de los
servicios pblicos, aunque provoquen exclusiones de numerosos colectivos de ciudadanos con el
objetivo de obtener un indicador econmico alto en reduccin de costes.
- La fragmentacin y la empresarializacin del sector pblico pueden provocar corrupcin
derivada de la defensa de intereses particulares y disminucin de las responsabilidades pblicas.
Por otra parte, las crticas y problemas asociados a las corrientes neopblicas son:
- Adoptar como ejes bsicos de la gestin pblica la igualdad, la participacin, la cultura pblica,
la regulacin y el rgido control de los servicios pblicos externalizados se utiliza como excusa al no
lograrse, por dficit tcnicos, una gestin flexible, eficaz y eficiente.
- En el fondo, detrs de la defensa de los valores pblicos se encuentran actores acomodados que
tienen como objetivo la supervivencia de un modelo burocrtico que satisface las necesidades
particulares de los empleados pblicos y no las de la ciudadana.

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Tabla 1
Modelos y corrientes de Gestin Pblica y el rol de los ciudadanos
Modelo Corrientes Neoempresariales Corrientes
Burocrtico Neopblicas
Dimensin Votante Votante Ciudadano (mecanismos variados de
poltica (ideolgico) (calidad de los servicios) influencia poltica)
Dimensin econmica Contribuyente Contribuyente por servicios Accionista
Dimensin Usuario Cliente Ciudadano, accionista y cliente
de servicios pblicos
Rol de los ciudadanos Pasivo Activo en la recepcin de Activo en todas las dimensiones
servicios, pasivo en el resto de las
dimensiones
Fuente: Rami, Mas, Santolaria (1999).

Hay que reconocer, como se ha mencionado anteriormente, que en la literatura de la Nueva


Gestin Pblica la mayora de las aportaciones pueden considerarse neoempresariales y, en cambio, las
contribuciones neopblicas representan una minora. La asimetra se agudiza a un nivel de impacto real
de ambas corrientes, ya que las aportaciones neopblicas son mucho menos atractivas para los gestores
polticos y para los gestores profesionales que las aportaciones neoempresariales. En este sentido, los
valores asociados a la tica pblica (corrientes neopblicas) son slo valores que pueden aparecer en el
plano normativo (cdigos deontolgicos, declaraciones de principios, etc.) y que, como mucho, pueden
incorporarse en un nivel formal de discurso. Es decir, los valores y la tica pblicos estn en franca
desventaja con los valores neoempresariales de carcter instrumental que van acompaados de
herramientas que favorecen su inmediata implementacin. No hay que asumir unos valores gerenciales
neoempresariales, sino que hay que implantar determinadas tcnicas y recetas y, con el tiempo, se
asumen consciente o inconscientemente estos nuevos valores (conceptualmente mucho ms pobres que
los pblicos) asociados a estos instrumentos. En cambio, con los valores y la tica pblicos hay primero
que interiorizarlos como valores y despus cargar con los inconvenientes de gestionar con tantos
miramientos deontolgicos. En efecto, la asimetra es desalentadora.

2. Los problemas de la implantacin de la Nueva Gestin Pblica en las administraciones


pblicas latinas
2.1. La definicin del modelo de Estado: el cmo no puede responder el qu
Aclarando el ttulo de este subapartado: el cmo hace referencia a la forma de gestionar, que es lo
que intenta aportar y modificar la Nueva Gestin Pblica; el qu hace referencia al modelo de Estado
que se desea implantar para contribuir a generar bienestar en los ciudadanos de un determinado pas.
En este sentido, primero hay que definir el modelo de Estado y despus buscar los mejores
instrumentos de gestin acordes con los objetivos y condicionantes del modelo de Estado seleccionado.
Nuestra hiptesis es que en buena parte de los pases de Amrica Latina y de la Europa mediterrnea no
se ha producido un debate poltico sobre el modelo de Estado que se desea implantar y, en cambio, s se
ha decidido implementar un nuevo instrumental de gestin de la mano de la Nueva Gestin Pblica de
carcter neoempresarial, que parte de unos valores ideolgicos y administrativos que acaban, con el
tiempo, por definir el nuevo modelo de Estado. Es decir, el cmo (forma de gestionar) acaba definiendo
el qu (modelo de Estado).
En este sentido hay que abandonar la idea de que la Nueva Gestin Pblica es slo un conjunto
de instrumentos para la mejora de la gestin, sino que hay que tener en cuenta que tambin lleva
incorporados valores ideolgicos y administrativos. Adems, todos estos instrumentos han nacido en
pases anglosajones que, con anterioridad, s hicieron el esfuerzo de definir previamente su modelo de
Estado. Es innegable que buena parte de los instrumentos de la Nueva Gestin Pblica que provienen
de EE.UU., Reino Unido y Nueva Zelanda estn vinculados a un modelo de Estado que se puede

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definir como neoliberal. En una esfera algo ms progresista, algunos instrumentos de la Nueva Gestin
Pblica pueden asociarse a las formulaciones britnicas de la tercera va de Blair (1998) y Giddens
(1999) en lo que de forma ms correcta se puede denominar como sociedad del bienestar. En efecto, las
estrategias modernizadoras de la Nueva Gestin Pblica alteran las relaciones entre el sector pblico, el
mercado, el tercer sector y la familia, modelando un determinado modelo de Estado. De la misma
forma, los instrumentos de la Nueva Gestin Pblica priorizan ms la eficiencia, tanto del mercado
como del sector pblico, por encima de otros criterios como puede ser el de la equidad.
En algunos pases mediterrneos (por ejemplo, Espaa e Italia) no se ha producido un debate
poltico y social con relacin a cul es el modelo de Estado que se desea implantar de cara al futuro,
para definir lo que ambiguamente se ha denominado Estado del postbienestar. En Amrica Latina
tampoco se ha producido, en la mayora de las ocasiones, este debate debido a que los organismos
internacionales, fundamentalmente el Banco Mundial, han inhibido la posibilidad de establecer en cada
pas esta discusin, dando por sentado que slo existe un modelo de Estado de futuro de carcter
neoliberal. Pero si Amrica Latina no slo observara como modelo de Estado el de los pases
anglosajones y ampliara sus referencias a Europa, podra apreciar que hay en el debate actual distintas
opciones de modelos de Estado que van asociados a diferentes concepciones de la gestin pblica.
Veamos, a modo de ejemplo, los modelos de Estado en cuanto a produccin de bienestar que presenta
Gsta Esping-Andersen (1993).
La estructura de produccin de bienestar en las sociedades desarrolladas occidentales tiene cuatro
ejes fundamentales y, en funcin de su enlace, podemos tratar de distinguir tipos ideales de lo que se ha
venido llamando regmenes (o Estados) de bienestar, que estn asociados a diferentes modelos de
sector pblico. Por un lado, est la provisin pblica de bienestar; por otro, la produccin de bienestar
por las familias; y, en tercer lugar, la provisin y produccin de bienestar que corresponde al mercado.
Adems habra que aadir la produccin de bienestar; derivada del tercer sector (ONGs, fundaciones,
etc.) que en los ltimos aos ha experimentado un notable crecimiento. Sector pblico, familia,
mercado y tercer sector representan los cuatro vrtices de un rombo (ver figura1) que configura el
escenario de la provisin de servicios y del bienestar de un pas, y que genera un determinado modelo
de Estado. Valores clave de nuestras sociedades como la igualdad, la equidad, la dependencia o la
solidaridad se encontrarn potenciados de forma diferente en funcin de cul/es de estas cuatro
dimensiones represente/n la/s fuente/s principal/es de produccin de bienestar para la ciudadana.
Concretamente, para ver las implicaciones de cada modelo de esta tipologa son muy tiles los
conceptos de desmercantilizacin, desfamiliarizacin y solidaridad (Esping- Andersen, 1993).
El concepto de mercantilizacin, en su frmula pura, asume que las garantas sociales pblicas,
aunque sean mnimas, no slo no erradican la pobreza y el desempleo sino que los fomentan. Es decir,
se entiende que el mercado asigna eficiente y equitativamente los recursos y que la proteccin social es
fuente de abusos, corrupcin social y ociosidad. Esta formulacin originaria, que decay en la poca
keynesiana que contribuy a configurar el denominado Estado de bienestar, hoy encuentra nuevos e
importantes ecos en el neoliberalismo. La idea es que el mercado es emancipador de los individuos
cuando se le permite funcionar libremente y sin distorsiones: todo el mundo trabajar y se autoproveer
de bienestar. Los riesgos que existen slo sern destructivos si el individuo no es suficientemente
previsor y trabajador. Como se observar, esta lnea de pensamiento contiene algunos puntos dbiles
muy importantes que han sido ampliamente desarrollados en la literatura econmica y social. Si se
considera que el mercado es un instrumento insuficiente para asegurar el bienestar de las personas es
cuando se introduce el concepto de desmercantilizacin, consistente en crear redes pblicas de
carcter regulativo, distributivo y redistributivo que reduzcan las asimetras econmicas y sociales. En
todo caso, ser esencial ver en cada situacin qu grado de desmercantilizacin existe en cada
modelo, es decir hasta qu punto un rgimen provee de alternativas reales al mercado para asegurar el
bienestar de los individuos.

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Por otra parte, la familia se ha configurado histricamente como un magnfico sistema para
asegurar el bienestar de las personas, pero la crtica feminista ha tendido a considerar la necesidad de
una desfamiliarizacin ya que las familias tambin generan en su seno importantes asimetras. Si
pensamos en las mujeres con trabajos no remunerados en el seno de la familia y que no forman parte
del mercado laboral (situacin de buena parte de las mujeres en los pases de Amrica Latina y de una
parte importante en los pases europeos mediterrneos), es evidente que el concepto de
desmercantilizacin es insuficiente para hablar de rgimen emancipador. No se puede intentar
desmercantilizar un fenmeno que previamente no est mercantilizado y, por tanto, hay que buscar otro
mecanismo de emancipacin que sea til en estos casos.

Figura 1
Rombo de la provisin de servicios y de bienestar

Sector Pblico

Modelo
institucional
(Suecia)

Modelo
conservador-
continental Modelo
Tercer (Alemania) conservador-
Familia
Sector mediterrneo
(Espaa)

Modelo
residual
(EE.UU.)

Mercado

Fuente: Elaboracin propia.

Fuente: Elaboracin propia a partir de Esping-Andersen (1993).

Los intercambios en la familia funcionan por lo general sobre la base de nexos de reciprocidad
(no hay pagos); en el mercado se intercambian recursos y en el Estado los intercambios se basan en la
redistribucin. Esta redistribucin que potencia el Estado debe entenderse como un cambio en la
asignacin original de riesgos sociales entre los ciudadanos. Es decir, el Estado colectiviza los riesgos y

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los redistribuye. Utilizar los conceptos de desmercantilizacin y de desfamiliarizacin es til para


analizar los diferentes modelos de Estado de bienestar y de sector pblico, ya que cada fuente de
produccin de bienestar soporta responsabilidades diferentes a la hora de proteger a los individuos (ver
tabla 2).
El primer modelo de rgimen de bienestar, siguiendo a Gsta Esping-Andersen (1993), es el
denominado institucional, que se encuentra en los pases escandinavos. En estos pases la dependencia
de la familia es mnima porque la unidad bsica es el individuo y, de esta forma, se evita que la familia
sea la referencia para otorgar derechos o deberes sociales a los miembros. Se trata, pues, de un Estado
de bienestar muy desfamiliarizado y basado en la ciudadana, y en el que la provisin estatal tiene una
amplitud de carcter universal. El sector pblico de este modelo es enorme y provee todo tipo de
servicios, y redistribuye las rentas, lo que implica una desmercantilizacin muy acentuada. sta es tan
elevada que los derechos de los individuos son bastante independientes del mercado (de su posicin en
la escala productiva). Este Estado de bienestar se denomina socialdemcrata, y en un plano ms
operativo se puede destacar como caracterstica bsica que la financiacin corre a cargo de los fondos
del Estado cubiertos con impuestos generales con una tendencia muy progresiva, que son administrados
fundamentalmente por los gobiernos centrales y locales. Ciertamente, la presin fiscal es elevada pero
la cuanta y la profundidad de la prestacin directa de servicios pblicos (no nicamente transferencias)
es muy alta. Esto se debe a que, adems de la financiacin y la gestin, tambin la provisin de
servicios es pblica. Cabe sealar, tambin, que la provisin pblica de servicios, sobre todo los
sociales, es una fuente de creacin de ocupacin muy importante en estos Estados.
El modelo de Estado institucional vincula la provisin pblica de los servicios con la equidad (es
decir, descarta la provisin privada de servicios pblicos por generar asimetras sociales), vinculacin
que hace inviable la aplicacin de buena parte de las estrategias e instrumentos de la Nueva Gestin
Pblica.
El segundo gran modelo de rgimen de bienestar es el llamado residual, que sigue, sobre todo,
los Estados Unidos, pero tambin otros pases de tradicin anglosajona (como el Reino Unido a partir
de las reformas conservadoras durante las dos dcadas pasadas). En este caso, la dependencia de la
familia no tiene por qu ser elevada ya que este modelo pretende evitar prejuzgar los modos de vida
privados elegidos por los individuos (en la lnea del liberalismo poltico ms ortodoxo). Sin embargo,
en la prctica, esta tesis no es tan neutral como se pretende puesto que la no intervencin es una
decisin poltica, pero sobre todo, es una eleccin que perpeta un status quo en que la familia (y, en
especial, las mujeres) soporta con frecuencia cargas importantes en la provisin de bienestar. Es decir,
en este modelo liberal de base individualista no se parte, en teora, de un concepto elaborado de
familia; pero esto acarrea que no se implemente poltica alguna de emancipacin (desfamiliarizacin)
relevante. En estos Estados es el mercado el que est en la base de la estructura de produccin de
bienestar y el Estado tiene slo un papel asistencial menor. La consecuencia de esta articulacin es que
el parmetro de solidaridad est muy limitado ya que la asistencia pblica est focalizada en grupos
concretos que han fracasado en el objetivo de asegurarse su propio bienestar, y esto le da un tinte de
provisin de caridad que estigmatiza a los beneficiarios y genera dualismo social (se habla cada vez
ms de insiders y outsiders para referirse, respectivamente, a los individuos para quienes el mercado es
una respuesta y para quienes es insuficiente). No existe, por lo tanto, una verdadera estructura estatal de
redistribucin de riesgos porque se tiene una concepcin del individuo que hace que esto se perciba
como innecesario ya que es responsabilidad de cada ciudadano procurarse su propio bienestar. Es
evidente que, en este modelo, la desmercantilizacin es prcticamente inexistente.
El modelo de Estado residual encaja a la perfeccin con la filosofa, las estrategias y las
herramientas de la Nueva Gestin Pblica; sta se inspira en los principios conceptuales de este modelo
de Estado, y sus estrategias vinculadas al mercado y a la eficacia y eficiencia son elementos esenciales
del mismo.

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Tabla 2
Modelos de Estado de bienestar
Sector pblico ms Sector pblico menos Sector pblico implicado en la
implicado en la implicado en la economa
economa economa
(EB institucional) (EB residual) (EB conservador)
continental mediterrneo
Desmercantilizacin Alta Baja Media Media
Desfamiliarizacin Alta Mediana Baja Muy baja
Solidaridad Alta Muy baja Media Media
Unidad bsica Ciudadano Individuo Familia Familia

Ejemplos Suecia, EE.UU., Austria, Espaa,


Finlandia Reino Unido Alemania Portugal
Fuente: Ballart, Rami (2000).

El tercer modelo de rgimen de bienestar es el continental europeo (tambin denominado


conservador). En trminos generales se define por ser eminentemente familiarista ya que se fundamenta
en hombres con carreras profesionales ininterrumpidas que suelen necesitar una familia que se
responsabilice de los menores, los ancianos y los enfermos. Como la unidad bsica es un hombre con
una carrera profesional regular, entre los 18 y los 65 aos de edad, ste es un estndar que resulta difcil
de alcanzar para una parte importante de las mujeres de los pases que siguen este modelo. En lo
relativo a la desmercantilizacin, este sistema es algo ambiguo. Al existir seguros pblicos o sociales
puede entenderse que no se confa en el buen funcionamiento de la cobertura a travs de seguros
privados del mercado, pero la dependencia del trabajo (que ofrece el mercado) es muy alta. El rol del
Estado como fuente de produccin de bienestar radica en la provisin de seguros pblicos (sanidad,
pensiones, desempleo y, en menor medida, educacin y servicios sociales). Este modelo, de corte
cristiano-demcrata depende de las contribuciones de empresarios y trabajadores que condicionan ms
o menos directamente las prestaciones posteriores. Por tanto, no se basa en impuestos generales para su
financiacin, sino en impuestos a un sistema diferenciado de seguridad social. Estos fondos
generalmente son controlados por un mecanismo institucional tripartito (Gobierno, sindicatos y
asociaciones empresariales). La provisin de servicios en este modelo puede ser tanto pblica como
privada porque existen diversos engranajes y es muy frecuente el sistema de copago (cierta
contraprestacin monetaria por la percepcin del servicio pblico). Se trata de un mecanismo que no es
igualitario en su estado puro pero que pretende favorecer la equidad. El tipo de solidaridad es
corporativo, es decir organizado por grupos de ocupacin que constituyen un universo de riesgos
particulares. El nivel de corporativismo (grado de uniformidad de los regmenes) es variable entre los
diversos Estados y a menudo tiene bases histricas y tradicionales. Por ejemplo en Italia, donde existe
una gran segmentacin, hay aproximadamente 130 fondos pblicos de pensiones diferentes basados en
la ocupacin, y en Francia se estima que pueden alcanzar los 300.
El modelo de Estado continental europeo o conservador tiene capacidad para absorber una parte
de las estrategias de la Nueva Gestin Pblica, pero tiene dificultades en su implementacin debido a
las complejidades corporativas asociadas a este modelo de Estado.
Finalmente, hay que destacar que dentro del modelo conservador o continental, los pases del sur
de Europa del rea del Mediterrneo (entre ellos Espaa) han configurado un submodelo que posee
algunas peculiaridades. En estos pases tambin ha habido una extensin de las pensiones y de la
sanidad a toda la poblacin, y los impuestos o contribuciones se basan en los rendimientos del trabajo.
La administracin de estos recursos corresponde al Gobierno central y la provisin de servicios era
llevada a cabo, hasta hace pocos aos, por instituciones pblicas. Otra caracterstica es que hay un nivel
de gasto social relativamente bajo en comparacin con las medias europeas, ya que existen
administraciones pblicas bastante rgidas. Esto se debe a que, al contrario de lo que ocurre con el

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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 21 (Oct. 2001). Caracas.

modelo institucional, aqu estn mucho ms desarrolladas las transferencias econmicas que los
servicios pblicos. De todos modos, la principal caracterstica de este submodelo europeo-
mediterrneo reside en el familiarismo, que es mucho ms elevado que en el resto de Estados
continentales debido a la tradicin y arraigo de la religin catlica. As, las unidades familiares son las
que generalmente se utilizan como base para el clculo de derechos, en lugar de ser el individuo como
en Escandinavia. El Estado, en este modelo, viene a ser subsidiario de la institucin familiar. Estos
pases, por ejemplo, han soportado en los ltimos aos elevadsimos niveles de desempleo sin que las
instituciones pblicas hayan podido asegurar subsidios para todos los parados. En estas situaciones de
crisis, las familias han actuado como pequeas unidades de redistribucin de los recursos y, por este
motivo, no ha existido conflicto social. Por esta razn, en la tipologa a menudo se justifica el
establecimiento de esta cuarta categora de Estados que se fundamenta en la promocin de valores
tradicionales familiares.
Se ha podido apreciar, con la ayuda de estos modelos del Estado de bienestar, la existencia de
diferentes tipos de sector pblico. En el rgimen de bienestar institucional, el sector pblico es el eje
del sistema, presta todo tipo de servicios mediante instituciones pblicas e interviene directa e
indirectamente sobre la economa de mercado. Los pases que siguen este modelo tienen elevadsimos
porcentajes de gasto pblico en relacin con el PIB y poseen un volumen muy importante de
empleados pblicos. En el rgimen de bienestar residual, el sector pblico tiene un protagonismo
mucho menor, interviene lo menos posible y presta pocos servicios pblicos. Los pases que siguen este
modelo tienen bajos porcentajes de gasto pblico en relacin con el PIB y poseen un volumen reducido
de empleados pblicos. En el rgimen de bienestar conservador o continental, el sector pblico adopta
una posicin intermedia, con un elevado protagonismo en algunos servicios y con escaso en otros. Es
un sistema donde el peso no reside ni en el Estado ni en el mercado ni en la familia, sino en un punto
intermedio (salvo en los pases europeos mediterrneos donde la familia tiene un gran peso). Los pases
que siguen este modelo tienen un gasto pblico de nivel medio-bajo o medio-alto, segn los casos, y
unos volmenes variables de empleados pblicos.
Finalmente, se constata que en la actualidad los tres regmenes de bienestar estn en una situacin
de cambio que complica el rol que debe jugar en cada uno de ellos el sector pblico. El modelo
institucional de los pases escandinavos, que es el ms esttico de todos los modelos, va abriendo
espacios hacia el mercado acercndose al modelo continental o conservador. El modelo residual busca
suavizar su dureza acercndose al submodelo europeo-mediterrneo. En este sentido, la conocida
tercera va de Blair, diseada por Giddens (1999), descubre las virtudes del submodelo europeo-
mediterrneo de base familiar. Finalmente, este submodelo conservador-mediterrneo va abandonando
paulatinamente, por razones de modernidad social, su dependencia de la familia y tiende a adoptar
algunos elementos del modelo residual. A todos estos cambios hay que aadir el vigor con el que ha
surgido el denominado tercer sector (ONGs, fundaciones, etc.), que aparece como un complemento a
los servicios pblicos pero que con el tiempo tiende a funcionar bajo parmetros similares a los que
operan en el mercado. En definitiva, todo est cambiando y es muy difcil precisar los destinos finales
de estas transformaciones y, por lo tanto, no es posible definir con claridad el papel que tendr que
jugar en un futuro el sector pblico en cada escenario.
De todos modos, la mayora de los pases (en especial los de Amrica Latina y los pases de la
Europa mediterrnea) no poseen modelos de Estado claramente institucionalizados. Ms bien poseen
modelos mixtos o hbridos que estn en proceso de transicin y que tienen unos componentes tan
tiernos que la aplicacin de las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestin Pblica, adems de ser
absorbidas sin resistencias, suponen la adopcin de parmetros propios del modelo de Estado residual o
del neomodelo de Estado hbrido aparentemente progresista vinculado al actual gobierno laborista
britnico. Esta es la situacin presentada al principio del subapartado: los instrumentos de la Nueva
Gestin Pblica (el cmo) tienen capacidad para contribuir de forma decisiva a definir un nuevo
modelo de Estado (el qu).

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2.2. El isomorfismo institucional: los problemas de imitar modelos institucionales de otras


tradiciones administrativas
Ya se ha hecho referencia que las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestin Pblica se
originan en pases como Gran Bretaa, Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda,
paradigmas del modelo anglosajn de administracin pblica. La hiptesis de este apartado es que la
Nueva Gestin Pblica est ntimamente vinculada con el diseo institucional de estos pases y que
cuando se intenta implantar a naciones con diferentes diseos institucionales, como por ejemplo los
pases latinos, los instrumentos de la Nueva Gestin Pblica pierden buena parte de sus supuestas
bondades y se transforman en estrategias que dificultan, generando disfunciones, la consecucin de
eficacia y eficiencia en las instituciones pblicas que han decidido importar estas estrategias
modernizadoras.
En este subapartado se analizarn secuencialmente tres dimensiones: una primera, que intenta
responder por qu los pases latinos han decidido implantar instrumentos vinculados a instituciones que
les son extraas; una segunda dimensin, que demuestra las dificultades y los fracasos asociados a la
implantacin de estrategias que forman parte de modelos administrativos ajenos; y, finalmente, una
tercera dimensin, que intenta explicar las causas concretas que hacen que la Nueva Gestin Pblica
pueda ser exitosa en los pases anglosajones y un fracaso en los pases latinos. Para estas tres
argumentaciones se utilizar el bagaje conceptual que ofrece el enfoque terico del
neoinstitucionalismo.
Desde el neoinstitucionalismo se define el concepto de institucin asocindolo genricamente a la
idea de reglas del juego que conforman la interaccin entre los distintos agentes implicados en un
determinado entorno sociopoltico. Una institucin est conformada por normas, procesos y valores que
configuran una determinada manera de hacer y genera una suerte de lgica de lo apropiado
(March, Olsen, 1997), que establece los parmetros para el desarrollo de la actividad de los distintos
actores implicados. El conjunto de elementos que componen la institucin ayuda a los actores a
interpretar las situaciones a las que se enfrentan, incidiendo en la definicin que stos hacen de sus
propios intereses y expectativas, a partir de sus responsabilidades institucionales y relacionales con el
resto de actores, es decir, aquello que se espera, como apropiado, de su papel. En este sentido, la
institucin impacta sobre los agentes a travs de tres mecanismos (Sanz Menndez, 1997): a) aportando
una determinada visin del mundo y de las posibilidades de accin, b) introduciendo unas creencias de
principio, con carcter normativo, que distinguen lo correcto de lo equivocado, y c) fijando unas
creencias causales, referidas a las relaciones de causa-efecto que se asocian a determinadas acciones.
De esta manera, la institucin no establece slo un marco de referencia para los actores, sino que llega
a determinar sus creencias sobre la viabilidad de las estrategias a desarrollar en su seno (Salvador,
2001).
El anlisis de los procesos de cambio del entramado institucional que implican las estrategias de
modernizacin de la Nueva Gestin Pblica, considerando el predominio de los referentes externos en
las administraciones pblicas latinas, puede asociarse a procesos de isomorfismo institucional. Estos
procesos hacen referencia a la tendencia de ciertas organizaciones a adoptar frmulas institucionales
aceptadas y consolidadas en su entorno de referencia. Esta reproduccin ms o menos mimtica de las
instituciones puede darse a travs de dos tipos de isomorfismo institucional (DiMaggio, Powell, 1991)1:
- Isomorfismo coercitivo: como resultado de presiones formales e informales ejercidas por otras
organizaciones para que se reproduzcan las estructuras y las pautas de funcionamiento. Este sera el
caso, por ejemplo, de las actividades realizadas desde diversos organismos internacionales para el
desarrollo de determinadas soluciones institucionales para mejorar la eficacia y la eficiencia de las
administraciones pblicas de buena parte de los pases de Amrica Latina.
- Isomorfismo mimtico: como resultado de procesos de imitacin de referentes que se
consideran lderes o ejemplos a seguir. As, en entornos caracterizados por cierta ambigedad en los

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objetivos, sin un claro criterio para evaluar los resultados, con una importante presencia de elementos
simblicos, las organizaciones tienden a configurarse a partir de un modelo que sirve como referente
que se considera ms legitimado o exitoso. Este sera el caso de algunos pases de la Europa
mediterrnea, entre los que destaca Espaa.
Pero, por qu los pases latinos tienden a copiar las estrategias modernizadoras de los pases
anglosajones? La respuesta es compleja: en los pases de Amrica Latina se produce una sinergia entre
el isomorfismo coercitivo, de la mano de diversos organismos econmicos internacionales, y el
isomorfismo mimtico. En los pases de la Europa mediterrnea predomina de forma clara el
isomorfismo mimtico. La copia o mimetismo por parte de los pases latinos de las estrategias
modernizadoras de los pases anglosajones se produce debido a que, en aquellos pases, una parte
significativa de sus elites polticas y administrativas se han formado acadmicamente en EE.UU. y en
Gran Bretaa. Estas elites optan por un modelo intelectualmente prximo pero, en cambio, muy alejado
de las realidades administrativas de sus propios pases. Otros argumentos que explican el fenmeno del
isomorfismo mimtico son la comodidad y el temor. Comodidad en el sentido que es ms fcil copiar
recetas modernizadoras inventadas y probadas por otros que buscar y encontrar desde dentro las
soluciones. Temor en el sentido que es ms fcil impulsar estrategias modernizadoras legitimadas en el
exterior, en pases ms avanzados, que exponerse a implantar estrategias autctonas que, en caso de
fracaso, pueden ser objeto de feroces crticas.
Pero el problema reside en que instrumentos que funcionan bien en el modelo anglosajn pueden
tener impactos negativos en nuestro modelo continental de Administracin, ya que los contextos
institucionales y sociales son distintos. Adems, cuando replicamos los modelos anglosajones en los
pases latinos no somos capaces de incorporar los matices ocultos que son la clave del xito de estos
modelos y estrategias en los pases de origen. En este sentido, a partir de los canales que propician el
isomorfismo institucional, el siguiente elemento a considerar es el proceso de institucionalizacin de
las pautas de comportamiento importadas. Los procesos de institucionalizacin se refieren a las
dinmicas a travs de las cuales una determinada estructura, creencia o actividad se inserta en el marco
institucional, es decir, se acepta sin discusin y se incluye en los mecanismos de reproduccin del
isomorfismo institucional. Esta aceptacin recproca por parte de un conjunto de actores de una pauta
de actuacin, como respuesta a problemas o inquietudes recurrentes, supone su insercin en las
dinmicas de funcionamiento habitual de las organizaciones. En este sentido, se recupera esta pauta de
actuacin en respuesta a una misma situacin, sin cuestionar su origen o mantenimiento y
desarrollando a su alrededor un conjunto de creencias que le dan coherencia con el resto del marco
institucional en el que se inserta (Tolbert, Zucker, 1996). En este proceso de institucionalizacin, sin
embargo, suelen aparecer situaciones de decoupling, entendidas como desajustes entre las instituciones
formales y el funcionamiento efectivo de la organizacin. Diversos autores han indicado la
desvinculacin de las estructuras formales entre s y respecto a las actividades desarrolladas
habitualmente (Meyer, Rowan, 1991; Meyer, Scott, 1992; Tolbert, Zucker, 1996). El decoupling es una
respuesta de la organizacin al isomorfismo institucional cuando ste entra en conflicto con sus
requisitos mnimos de eficacia y eficiencia o bien cuando el conflicto se produce por la existencia de
diversos contextos de referencia (diversos marcos institucionales con pautas institucionales que no se
ajustan entre s), lo que requiere cierta flexibilidad en la interpretacin de las instituciones formales
para que puedan ser aceptadas por los distintos agentes implicados.
El resultado final suele traducirse en una apariencia institucional que se refleja en determinadas
estructuras orgnicas y en procesos formales, con denominaciones similares a las de las organizaciones
que se han tomado como referentes, y que contrastan con unas dinmicas muy distintas de
funcionamiento que se adecuan a los valores y pautas de actuacin propias del contexto administrativo
en el que se implantan. El decoupling genera as una suerte de organizacin informal, una determinada
interpretacin de las instituciones, que se corresponde con los valores, pautas de conducta y procesos
de trabajo habituales en el contexto organizativo en el que se aplican. Ms que valorar el decoupling

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como una supuesta perversin del espritu de la nueva institucin, un planteamiento prctico y
proactivo debe valorar el decoupling como una dinmica natural que facilita que la institucin se
acople en el contexto organizativo (Salvador, 2001). Ello no es bice, sin embargo, para comprobar si
realmente estas variaciones desvirtan los supuestos beneficios asociados a la adopcin de la nueva
institucin (en nuestro caso, las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestin Pblica) en el sentido
que el decoupling puede suponer un cambio que no cambia el funcionamiento real de la
organizacin. Este fenmeno tambin edifica un modelo mixto entre el nuevo diseo institucional y el
antiguo, situacin que genera complejidades y, en ocasiones, caos organizativo.
El fenmeno del decoupling y la incapacidad de copiar los aspectos ocultos y ms finos de las
estrategias de modernizacin de la Nueva Gestin Pblica son dos razones que pueden explicar el
fracaso de la implantacin de los parmetros de la Nueva Gestin Pblica en los pases latinos.
Adems, estos pases poseen unos modelos institucionales que hace difcilmente implementable buena
parte de las estrategias de innovacin de la gestin pblica. De nuevo aparecen las diferencias, desde
otra perspectiva que la analizada en el apartado anterior, entre los modelos de Estado anglosajones y
los modelos de Estado latinos. El modelo de Estado de los pases anglosajones representa una
combinacin de Estado soberano y Estado supermercado2 (March, Olsen, 1997; Villoria, Iglesias,
2000) (ver tabla 3), cuyos componentes facilitan cambios radicales dentro de los lmites de un sistema
democrtico que implica que pueden absorber con facilidad las estrategias de modernizacin de la
Nueva Gestin Pblica. En cambio, los pases latinos siguen ms las pautas del denominado Estado
corporativo (especialmente en los pases de Amrica Latina), combinado con algunos elementos de
Estado institucional3 (March, Olsen, 1997) en el caso de los pases latinos mediterrneos ms
desarrollados, que implica que tienen grandes dificultades para absorber las transformaciones
propuestas por la Nueva Gestin Pblica.
En definitiva, los elementos que bloquean, en los pases latinos, una parte de las estrategias de
modernizacin de la Nueva Gestin Pblica y que, en todo caso, slo son permeables a cambios de
carcter incrementalista, y que facilitan el decoupling y los modelos institucionales mixtos, son
(Barzelay, 2000; Villoria, Iglesias, 2000):
- Ningn actor posee peso suficiente para romper el equilibro que mantiene el sistema
administrativo tradicional.
- No existe ninguna institucin que tenga en rgimen de monopolio la renovacin de la gestin
pblica.
- Los programas de renovacin de la gestin pblica no forman parte de la agenda por la apata y
el desinters de la ciudadana.
- Los gobiernos estn ocupados en polticas pblicas con un fuerte peso poltico y de inters
general que no dejan tiempo para plantearse los problemas y disfunciones vinculados a la gestin.
- Los empleados pblicos dedicados a definir la poltica de la gestin tienen mucha autonoma al
no ser el centro de atencin poltica.

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Tabla 3
Modelos de Estado y cambio institucional
Pases anglosajones Pases latinos
Estado Estado Estado de Estado
Soberano Supermercado Negociacin Institucional
Corporativa
Caractersticas - Quien gana las - Los ciudadanos son - Las bases del Estado - El poder poltico
elecciones tiene clientes. son la negociacin y debe someterse a los
autoridad, - El Estado es un el compromiso. valores y creencias
legitimidad y proveedor ms de - Preocupan los compartidos por la
poder para bienes y servicios. problemas tcnicos poblacin, que estn
promover el - El factor clave es la de la gestin de por encima de la
cambio eficiencia, la servicios sociales. democracia
institucional. flexibilidad y el - Hay partidos fuertes numrica.
- La burocracia es ahorro. ideologizados. - Los empleados
un instrumento - El sector privado es - Los empleados pblicos sirven los
neutral al servicio el modelo a imitar. pblicos tienen intereses generales
del gobierno. - Los empleados mucha fuerza en la ms que al gobierno
pblicos deben determinacin de las y controlan a la clase
transformar su polticas pblicas. poltica.
cultura hacia una
cultura empresarial.
Dinmica de - Cambios radicales - Los cambios - Cambio incremental. - Cambio evolutivo.
Cambio dentro de los radicales son Opciones blandas. - Las reorganizaciones
lmites de un posibles pues la - El nivel poltico no suelen formalizar
sistema adaptabilidad y la puede cambiar desarrollos ya
democrtico. supervivencia son libremente el modelo ocurridos.
valores destacados. de gestin. ste debe
ser negociado con
los distintos
colectivos.
Fuente: Elaboracin propia a partir de March, Olsen (1997).

2.3. El impacto sobre la cultura organizativa: las implicaciones de una cultura empresarial en el
sector pblico
La cultura organizativa es el ambiente que se respira en una organizacin, los rituales y
costumbres, las leyendas, los smbolos, etc. La cultura organizativa est presente en todos los tiempos y
espacios de una organizacin pero es difcil de precisar. La cultura organizativa puede ser definida como
el producto de un proceso dinmico por el cual los miembros de una organizacin aprenden las respuestas
que deben dar a situaciones problemticas (Deal, Kennedy, 1999). La cultura tiene que ver con las
suposiciones y creencias que comparten los miembros de una organizacin y que, a menudo, son la clave
explicativa de comportamientos o situaciones que pueden parecer en ocasiones previsibles y, en otras
ocasiones, sorprendentes. Es decir, se puede entender por cultura organizativa los comportamientos
observados de forma regular en la relacin entre los individuos que forman parte de una organizacin, los
valores dominantes aceptados, la filosofa que orienta la poltica de la organizacin hacia los empleados y
los ciudadanos, las reglas de juego para moverse y progresar dentro de la organizacin, etc. La esencia del
enfoque de cultura organizativa reside en considerar las organizaciones como sociedades relativamente
autnomas dotadas de sus propios procesos de socializacin, de normas y estructuras sociales. A un nivel
general, una cultura organizativa se edifica mediante la articulacin de mitos, valores e ideologa.
La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes de cara a la dinmica y eficacia de
las organizaciones, influyendo de forma muy directa en el comportamiento y en los resultados de las
organizaciones. Las funciones de la cultura organizativa son (Rami, 1999):

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- Define lmites, estableciendo distinciones entre una organizacin y otra. Las personas internas y
externas identifican con claridad que estn en el interior de una determinada organizacin con unas
especificidades ambientales distintas a las de su entorno.
- Transmite un sentido de identidad a los miembros de la organizacin. Las personas que integran
la organizacin reconocen sus elementos diferenciales y se identifican con los mismos. La cultura
organizativa se convierte en un instrumento que da sentido a actitudes y modelos de comportamiento
con una cierta autonoma respecto a los valores sociales de carcter general. Se podra decir que una
cultura organizativa fuerte genera un sentimiento similar al de nacionalidad entre sus miembros.
- Facilita la creacin de un compromiso personal con los objetivos organizativos; es decir, genera
compromisos amplios que permiten superar parcialmente los intereses egostas de cada individuo y
grupo. En este sentido, una cultura organizativa fuerte permite superar la fragmentacin de objetivos,
intereses y estrategias.
- La cultura organizativa puede ser un sibilino sistema de control sobre los miembros de una
organizacin, en el sentido que stos suelen comportarse de forma previsible ante determinados
estmulos gracias a unos valores y tradiciones.
Se ha podido demostrar que la administracin pblica no posee una nica cultura organizativa, sino
que, al tratarse de un enorme conjunto de organizaciones que desarrollan competencias muy diversas, la
administracin pblica agrupa varias culturas organizativas. Es, en conclusin, una macroorganizacin
donde coexisten diversas culturas. La administracin pblica, como organizacin multicultural (Rami,
1999), no ha sido todava analizada aunque sugiere algunos temas a tratar. Una de las cuestiones ms
interesantes a analizar podra ser cmo la multiculturalidad de la administracin pblica puede generar
diversos conflictos por la inevitable confrontacin entre varias pautas culturales.
Qu sucede cuando, de la mano de la Nueva Gestin Pblica, se impulsa en nuestras
administraciones pblicas una cultura organizativa de carcter neoempresarial? La situacin ms
habitual que suele encontrarse en los pases latinos, cuando se impulsa en una administracin pblica
una cultura organizativa de carcter neoempresarial, es que en esta Administracin se encontraba
previamente una cultura organizativa muy poco asentada y cohesionada, salvo en el caso de colectivos
muy profesionalizados que siguen unas pautas culturales de carcter corporativo. Es decir, la situacin
ms usual es que en un mbito de gestin que presenta una ausencia o una casi ausencia de cultura
organizativa cohesionada y transversal se introducen unos valores neoempresariales. El resultado es
que no hay choque entre culturas y, entonces, no hay casi conflicto. Es como llenar totalmente una
botella vaca. El resultado es que aparece una cultura organizativa de carcter empresarial sin matices.
No hay mestizaje cultural; hay una nueva cultura organizativa que barre todos los valores (positivos y
negativos) poco articulados que existan previamente. En esta situacin, los polticos se comportan
como empresarios, los responsables administrativos como directivos o gerentes, y el personal padece
este sistema pero se suele integrar intentando conseguir un beneficio econmico al vincularse sus
retribuciones con los resultados. Se trabaja con bateras de indicadores, fundamentalmente econmicos,
se manejan sistemas de informacin, cuadros de direccin integrales... Estamos, en apariencia y en
substancia, ante una empresa ordinaria con alta eficiencia y eficacia (pero tambin con baja eficiencia y
eficacia como muchas empresas) y que va perdiendo de vista valores como la equidad, la igualdad, la
ciudadana, los impactos sociales, etc. Son stos unos valores que no encajan con cuentas de resultados,
con clientes todopoderosos, con complementos de productividad, etc.
Impulsar una cultura organizativa en estas condiciones genera una cierta convulsin inicial que se
supera con la conviccin de los conversos, ya que los valores previos escasamente articulados generaban
incertidumbre entre los miembros de la organizacin pblica y, en cambio, la nueva cultura otorga un
sentido a todo, incluso a lo escasamente explicable o justificable desde un punto de vista de la tica
pblica... Cuntos de nuestros buenos empleados pblicos preocupados por formarse leen los fines de
semana los amenos best sellers de empresa que se venden en los aeropuertos?; y cuntos leen la escasa y
aburrida literatura de gestin pblica? Evidentemente muchos en el primer caso y muy pocos en el

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segundo. El contagio es rpido y supone la entrada de unos valores empresariales, antes demonizados, al
sector pblico. Al fin los empleados pblicos leen y se interesan por los mismos temas (gestin
empresarial) que la mayora de los gestores de organizaciones privadas. Es como si se hubiera cado otro
muro, mucho ms sutil que el muro fsico que separaba el socialismo real del capitalismo. Estamos ante
un muro que cuando cae no hace ruido y que al principio apenas genera destrozos. Estamos ante una fase
de silencio clnico y cuando los sntomas sean evidentes quizs no tengamos tiempo de frenar la
enfermedad.
Qu sucede, en cambio, cuando la entrada de unos valores de carcter neoempresarial choca con
culturas sectoriales de carcter profesional? En estos casos depende del tipo de cultura profesional sobre
la que se impulsen los valores neoempresariales. En algunos tipos de cultura profesional, como por
ejemplo la mdica, el choque entre culturas puede provocar una sinergia que multiplique los efectos
negativos de la cultura neoempresarial. Es decir, una situacin peor que en el caso de ausencia de cultura
previa. Otra posibilidad es que la cultura profesional configure un tipo de organizacin que la literatura
califica como misionera (Gil, 1999); es decir, una cultura con unos contenidos ideolgicos muy fuertes.
En esta situacin s se produce un choque de culturas y lo ms usual es que la cultura empresarial no
florezca. Por ejemplo, si se intenta impulsar una cultura neoempresarial en un mbito de gestin de
bienestar social es muy probable que exista (para bien y tambin para mal) un rechazo radical a los
nuevos valores considerados como intrusos.
Finalmente, cuando la cultura neoempresarial se introduce en unas organizaciones o mbitos de
gestin pblica con una slida cultura organizativa que agrupa valores pblicos (que es una situacin
bastante excepcional en las administraciones pblicas de los pases latinos), los efectos son muy distintos
a los de los escenarios anteriores. En primer lugar, se produce un lgico choque entre ambas culturas que
puede tener como desenlace una cultura organizativa hbrida que combina valores pblicos con valores
de carcter empresarial. Evidentemente, los primeros siempre van a prevalecer sobre los segundos. Pero
el porcentaje de cultura empresarial, aunque minoritario, puede generar un impulso muy positivo en la
gestin de las organizaciones pblicas. Al fin importar la economa y la eficiencia, las tcnicas y los
instrumentos de gestin, se tendr muy presente la limitacin de los recursos, etc. Es decir, el trabajo ms
tcnico y operativo se impregnar de estmulos positivos hacia una gestin profesionalizada. Pero esta
dimensin estar siempre circunscrita a una cultura y unos valores superiores de carcter pblico, de
conciencia de la importancia del sector y de los productos pblicos. El orgullo de polticos y empleados
pblicos edificado sobre los valores pblicos se ver multiplicado al asumir de forma ms econmica,
eficaz y eficiente la actividad de gestin pblica. Poco a poco se irn perdiendo los complejos en relacin
con los gestores del sector privado...
En definitiva, hay que abandonar la idea de que la introduccin de valores neoempresariales en la
administracin pblica es positiva en el sentido que estimulan una gestin mucho ms eficaz y eficiente.
Este escenario slo es cierto cuando se introducen estos nuevos valores en administraciones pblicas
institucionalizadas que poseen unos slidos valores pblicos. Desgraciadamente, la mayora de las
administraciones pblicas latinas no posee una cultura organizativa slida y cohesionada configurada
sobre valores pblicos. En esta situacin de debilidad cultural de lo pblico, la introduccin de valores
neoempresariales de la mano de la Nueva Gestin Pblica es muy negativa, ya que los medios (economa,
eficacia y eficiencia) se transforman en los fines y se pierden de vista los objetivos ltimos de los
programas pblicos y los colectivos de ciudadanos a los que van dirigidos.
Pero el impacto de las corrientes neoempresariales de la Nueva Gestin Pblica no se limita a la
transformacin de la cultura y los valores de los empleados pblicos; tiene tambin su impacto en otros
colectivos como los cargos polticos y la ciudadana:
- Los cargos electos y de confianza poltica se han encargado de modernizar unas administraciones
pblicas muy anticuadas. Estos cargos han observado con desconfianza unos valores burocrticos
apegados a dinmicas obsoletas que se han vinculado errneamente con los valores pblicos. Esto ha
supuesto una cierta beligerancia de una parte de la clase poltica hacia los valores pblicos (o lo que crea

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que eran los valores pblicos) y han apostado ciegamente por las corrientes neoempresariales para
modernizar la Administracin.
- Los ciudadanos, tradicionalmente despreocupados por la administracin pblica, adoptan una
posicin que mezcla la desconfianza con la crtica fcil. Muchos ciudadanos estn encantados con la
privatizacin de la Administracin y con el ejercicio de sus derechos como clientes. La cultura poltica
de nuestros pases dista mucho de la fortaleza de la de los pases anglosajones. La administracin pblica
interesa poco salvo como oportunidad individual para conseguir un empleo seguro. La ciudadana se ha
preocupado escasamente en un nivel colectivo por los resultados del sector pblico, y slo plantea una
poco profunda y articulada crtica al funcionamiento de la Administracin. La preocupacin de los
ciudadanos, a un nivel colectivo, tradicionalmente se ha concentrado en las entradas del sector pblico;
por ejemplo, cmo escatimar los recursos econmicos que percibe por los canales fiscales. Este
comportamiento colectivo es poco acorde con el Estado de bienestar. En el plano individual, en cambio,
los ciudadanos s se comportan conforme a los parmetros del Estado de bienestar en la bsqueda de las
transferencias econmicas y en la recepcin de todo tipo de servicios pblicos. En este contexto, la
transformacin del rol de ciudadanos a clientes se percibe de forma positiva en la sociedad ya que el rol
de cliente permite maximizar los bienes y servicios pblicos con una incidencia individual. No importa
perder los derechos asociados al concepto de ciudadana ya que afecta a bienes y servicios pblicos con
una incidencia colectiva.

Tabla 4
El impacto de los valores neoempresariales sobre las culturas organizativas de los pases latinos
Cultura previa Resultado
Cultura dbil + Valores Cultura empresarial sin valores
(escasos valores pblicos) pblicos
neoempresariales
Mayoritaria en las
administraciones latinas de la
Cultura fuerte Cultura de lo pblico con valores
(potentes valores pblicos) Nueva Gestin Pblica eficientistas

Minoritaria en las
administraciones latinas
Cultura fragmentada Cultura variable
(valores profesionales-
corporativos)

Presente en algunos mbitos de


gestin de las administraciones
latinas
Fuente: Elaboracin propia.

2.4. Las dificultades de la Administracin Relacional en un contexto de gobierno multinivel:


quin controla la agenda? y los problemas derivados de las capturas
Una de las consecuencias ms relevantes de la Nueva Gestin Pblica es la configuracin de lo que
se ha denominado Administracin Relacional, que supone la ruptura con el modelo de administracin
pblica, uniforme en la dimensin organizativa, que se encarga de gestionar directamente todos los
servicios pblicos. La Administracin Relacional responde a un modelo en que el aparato administrativo
tradicional reduce de forma drstica sus dimensiones, reservndose la capacidad de planificacin,
decisin, control y evaluacin, y refiriendo la gestin directa de los servicios pblicos a una red de
instituciones pblicas y, fundamentalmente, privadas. En este modelo, el sector pblico deja de ser un
nico y extenso continente para transformarse en un archipilago de organizaciones instrumentales que

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tienen unos objetivos muy concretos. Los gestores pblicos ceden su rol de gestores directos de servicios
en el marco de unas grandes instituciones jerarquizadas y se transforman en gestores de redes que tienen
como misin planificar, decidir, controlar y evaluar las acciones pblicas implementadas por las distintas
islas instrumentales. El mecanismo bsico que configura una Administracin Relacional es la
externalizacin de servicios pblicos, que implica la gestin de stos por entidades privadas con y sin
nimo de lucro.
Adems de gestionar siguiendo un modelo de Administracin Relacional, ello se hace en un
contexto de gobierno multinivel que se deriva de la multiplicidad de niveles administrativos y de
administraciones que posee cada pas. En la mayora de los pases de nuestro entorno hay tres niveles
administrativos: el central, el intermedio (regiones o estados en los sistemas federales) y el local (que
puede, a su vez, agrupar varios subniveles). Toda esta red de administraciones pblicas configura un
complejo sistema de relaciones intergubernamentales en las que fluyen ms los conflictos derivados de
una competencia vertical u horizontal que la cooperacin e intercambio de informacin. Paradjicamente,
el sector pblico de cualquier pas, a pesar de ser inmenso, al estar fragmentado en millares de
administraciones pblicas independientes, stas gestionan sus redes de servicios con una gran soledad.
Incluso las administraciones pblicas con mayores dimensiones (caso de la administracin central o de la
administracin de las grandes regiones o municipios) tienden a fragmentarse en unidades administrativas
en las que prevalece tambin ms la lgica del conflicto entre departamentos estancos que la colaboracin
entre mbitos administrativos que forman parte de una misma institucin.
La externalizacin de los servicios pblicos es la estrategia fundamental que edifica el modelo de
Administracin Relacional. En buena parte de los pases latinos se externaliza de forma muy deficiente ya
que no se invierte mucho esfuerzo en planificacin, control y evaluacin de los servicios externalizados.
Hace falta definir, en primer lugar, qu servicios pblicos pueden ser objeto de externalizacin y cules
no (por ejemplo, servicios pblicos que manejan informacin confidencial de los ciudadanos o servicios
pblicos de muy difcil control si son diferidos al sector privado). Una vez externalizados determinados
servicios pblicos a organizaciones privadas con o sin nimo de lucro, la administracin pblica debe
asegurar (y por lo tanto invertir recursos) la preservacin del control y de la evaluacin de estas
organizaciones privadas que prestan servicios de titularidad y con financiacin pblica. Todos estos
requisitos de la externalizacin brillan, en la mayora de nuestros pases, por su ausencia ya que ni se
planifica (se externaliza de forma reactiva, en el sentido que no se busca de forma deliberada ms eficacia
y eficiencia, sino que se externaliza, por ejemplo, para evitar contratar directamente ms personal) ni se
controla ni evala. Control y evaluacin de los servicios externalizados son actividades complicadas y
caras. Evidentemente si no se controla ni evala, la Administracin no puede garantizar unos mnimos
estndares de calidad de los servicios externalizados. Las organizaciones privadas que prestan estos
servicios pblicos, siempre deseosas de conseguir plusvalas (este objetivo tambin es perseguido por
buena parte de las ONGs4), al no sentirse controladas ni evaluadas perciben que son los dueos reales de
la agenda pblica. Esta situacin privilegiada de las organizaciones privadas prestadoras de servicios
pblicos tiene como consecuencia casi inevitable el encarecimiento de la administracin del sistema, y
unos niveles de calidad muy bajos en la prestacin de estos servicios pblicos. Es decir, si no hay
planificacin ni control y no hay evaluacin de las redes privadas que prestan servicios pblicos, no se
consigue a mediano y largo plazo la mejora de la eficacia y de la eficiencia, que son los dos objetivos
fundamentales que deberan perseguir las estrategias de externalizacin.
Otro elemento a tener en cuenta es que el xito de los valores neoempresariales en la gestin
pblica ha acelerado y multiplicado las experiencias de externalizacin de servicios pblicos. Pero en
relacin con los valores hay que significar, adems, que no es lo mismo externalizar desde convicciones
pblicas que externalizar desde convicciones privadas.
La combinacin de la externalizacin con la cultura neoempresarial, que implica un notable dficit
de valores pblicos en los aparatos administrativos, puede tener en un futuro graves consecuencias para la

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administracin pblica en diferentes dimensiones. Nos centramos ahora en dos de ellas: a) los problemas
de capturas y de potencial corrupcin, y b) la cesin de la agenda pblica a actores privados.
a) Los problemas de capturas y de potencial corrupcin: en los pases en que la corrupcin en el
sector pblico est institucionalizada, sta se manifiesta en los tres niveles de la Administracin: en la
cpula estratgica (dimensin poltica), en el nivel intermedio (dimensin profesional estratgica) y en el
nivel operativo (dimensin profesional operativa). En estos pases la corrupcin no es un problema de las
instituciones pblicas sino que es un problema social y los fenmenos de corrupcin aparecen tanto en la
esfera pblica como en la privada. Hay otros pases (la mayora) donde el fenmeno de la corrupcin no
es integral y est localizado en unos puntos muy concretos. Por ejemplo, en los conocidos casos de
corrupcin en Alemania, Francia y Espaa las situaciones de corrupcin se concentraron en el pice
estratgico. Es una corrupcin de carcter poltico ocasionada por los problemas de financiacin de los
partidos polticos.
De cualquier modo, en todos los pases (incluso en los que apenas existen actividades corruptas en
la esfera pblica) ha habido una fuerte tensin sobre los empleados pblicos de alto nivel especializados
en polticas reguladoras. Muy estudiada por la literatura es la situacin de captura del regulador por el
regulado (Noll, 1983): el regulador acaba regulando para proteger los intereses del regulado. Este
fenmeno difcil de prevenir y de evitar no se puede considerar como corrupcin, pero puede estimular
actividades ilcitas. Un alto empleado pblico que tiene como funcin controlar un sector empresarial
muy potente sabe que su carrera profesional prosigue de forma natural en el sector privado trabajando en
las potencias econmicas que suelen ser los agentes que antes ha regulado. Pero todo este fenmeno,
restringido hasta el momento a las polticas reguladoras, tambin est invadiendo las polticas
distributivas, que son mucho ms numerosas e intensivas de personal. Con la externalizacin de los
servicios pblicos, las relaciones entre las administraciones pblicas y las organizaciones privadas
prestadoras de los servicios pblicos pueden ser similares a las que se establecen en las polticas
reguladoras. En este nuevo escenario no van a ser excepcionales los fenmenos de captura y de
corrupcin. Esto supone ampliar enormemente las presiones de corrupcin en la esfera pblica. Por esta
razn es muy importante que los empleados pblicos encargados de controlar y evaluar los servicios
pblicos externalizados estn socializados en valores pblicos. Pero si los empleados pblicos estn
socializados en valores de carcter neoempresarial esto puede implicar que sean mucho ms permeables a
la captura y a posibles actos de corrupcin.
b) La cesin de la agenda pblica a actores privados: se suele decir acadmicamente que estamos,
como se ha mencionado anteriormente, ante una Administracin Relacional (ordenadora y diseadora,
pero que no gestiona) en el marco de un gobierno multinivel. Es cierto, la externalizacin se basa en una
red de agentes privados que colaboran con la Administracin en la consecucin de los objetivos pblicos:
esto es una Administracin Relacional. Tambin es cierto que trabajamos en un gobierno multinivel: los
acelerados procesos de descentralizacin, por ejemplo, en muchos pases de Amrica Latina, generan una
gran fragmentacin competencial y situaciones de competitividad entre administraciones pblicas. De
todos modos, esta tendencia a la fragmentacin no la persiguen los agentes privados que prestan servicios
pblicos, que tienden, de forma natural, a la concentracin econmica hasta llegar a situaciones de
pseudooligopolio. Con el tiempo se generan grandes empresas especializadas en la prestacin de
servicios pblicos que estn vinculadas a la vez al gobierno local, a los mesogobiernos (estados o
regiones) y a la administracin central. Estas empresas tienen una visin transversal del sistema pblico;
visin global e integrada de la que carecen los diferentes niveles pblicos. Este tipo de empresas puede
llegar a tener tanto poder que la agenda pblica de las diferentes administraciones pblicas est en sus
manos, ya que poseen mucha ms informacin que cada administracin pblica considerada
individualmente.

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2.5. Los problemas de la flexibilidad administrativa: de la postburocracia a la preburocracia


clientelista
Los cuatro grupos de problemas analizados hasta el momento conducen de forma inevitable a un
quinto problema: la consecucin de una anticuada preburocracia de base clientelar y no de la anhelada
postburocracia. Las estrategias de modernizacin de la Nueva Gestin Pblica tienen como principal
logro disear unos sistemas administrativos flexibles. La flexibilidad se considera, desde hace unos
aos, como una virtud de los sistemas administrativos ms modernos que muchos han denominado,
influidos por la formulacin de Barzelay (1998), como postburocrticos. Las organizaciones pblicas
postburocrticas se pueden tambin considerar como sistemas hbridos y escasamente
institucionalizados que pueden lograr con agilidad los objetivos de las organizaciones pblicas. Aunque
es cierto que la flexibilidad pueda favorecer la consecucin de los distintos objetivos atendiendo a los
principios de economa, eficacia y eficiencia, no es menos cierto que la escasa institucionalizacin de
estos sistemas organizativos permite una discrecionalidad que puede favorecer dinmicas poco
deseables y perversas.
En la mayora de los pases latinos no es nada evidente, a diferencia de los pases anglosajones,
que estemos experimentando la transformacin de un modelo burocrtico hacia un modelo
postburocrtico debido a que, quizs, nunca hemos disfrutado de unas administraciones realmente
burocrticas que respeten los parmetros weberianos. Nuestras construcciones burocrticas han sido
slo parciales en el sentido que han combinado una sobreburocratizacin estructural con una
infraburocratizacin del comportamiento. Es decir, una perversa mezcla de formalismo y clientelismo
(Shmitter, 1991, citado por Prats, 2000). En definitiva, la mayora de los pases latinos, en especial en
Amrica Latina, no han posedo instituciones burocrticas en el sentido moderno del trmino, ya que
slo las normas y los procesos formales han seguido los requisitos weberianos, pero los procesos reales
y los valores han continuado siendo preburocrticos.
De todos modos, esta esquizofrenia institucional en la que se ha vivido durante muchas dcadas
habra concluido, probablemente, con el tiempo, en un predominio de los parmetros burocrticos
(objetividad, mrito y capacidad, carrera administrativa, jerarqua, etc.) sobre los comportamientos
clientelares. Los recientes procesos de democratizacin poltica, los ms recientes intentos de
implantacin de servicios civiles de carrera y la bsqueda de la eficacia y de la eficiencia en los
servicios pblicos slo podan desembocar en la configuracin de instituciones profesionales y
neutrales. Pero en pleno proceso de transformacin para conseguir instituciones plenamente
weberianas, aparece la Nueva Gestin Pblica que nos aconseja relajar y flexibilizar las reglas y los
procesos e introducir valores de empresa. El resultado lgico de esta poco afortunada intromisin no es
el desarrollo de unas instituciones postburocrticas, sino de unas instituciones preburocrticas en las
que predomina el clientelismo y la inseguridad jurdica. Si damos por bueno el principio de que la
nueva riqueza de las naciones se ve hoy en funcin principalmente de la calidad de las instituciones
(pblicas, en nuestro caso) y de sus capacidades de accin colectiva (Prats, 2000), se puede afirmar que
la Nueva Gestin Pblica no ha contribuido ni est contribuyendo, sino ms bien lo contrario, al
desarrollo humano en nuestros pases.

3. Propuestas tentativas: las condiciones para implantar la Nueva Gestin Pblica en los pases
latinos
Cambiar la tendencia de esta reciente crisis del sector pblico de nuestros pases es posible, aunque
hay que reconocer que va a ser una tarea complicada. La estrategia bsica sera hacer un esfuerzo en
formacin y socializacin en unos valores y una tica pblica moderna que contribuya a configurar una
nueva cultura organizativa. No se trata tanto de dar marcha atrs sino de reconduccin de la situacin.
Los parmetros culturales neoempresariales son tan recientes e incipientes que es relativamente sencillo
contextualizarlos en unos valores superiores de carcter pblico. Deben disearse unas estrategias que
tengan como objeto revitalizar valores pblicos como la lealtad institucional, la integridad, la objetividad

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e independencia, la competencia profesional, la confidencialidad, el respeto a las personas, y reforzar las


dimensiones polticas, sociales y tcnicas que permitan disear una infraestructura de la tica pblica
(OCDE, 1998). Estos valores y tica pblicos no se deben divulgar slo en las organizaciones pblicas,
sino tambin en las organizaciones privadas que prestan servicios pblicos. Adems, debera hacerse un
esfuerzo por trasladar estos valores y fundamentos ticos a la sociedad.
Los objetivos de la estrategia de revalorizacin del sector pblico estn relativamente definidos
pero, en cambio, no sucede lo mismo con el proceso que contribuya a su consecucin. En este sentido, sin
nimo ni competencia suficiente para poder ser exhaustivos, se pueden destacar algunos elementos:
1) Los partidos polticos de cada pas, con representacin parlamentaria, deben definir el modelo de
Estado que configure el sistema autctono nacional de provisin de bienestar y de desarrollo humano a
los ciudadanos. El Estado neoliberal o residual es una opcin ms, pero no es la nica ya que hay muchas
formas distintas dentro de los ejes intervencin positiva versus intervencin negativa y bsqueda de la
eficiencia del mercado versus equidad y eficacia del mercado. Estos distintos mecanismos implican
diferentes maneras de relacionar el sector pblico, el mercado, el tercer sector y la familia.
2) Los cargos electos deben definir el modelo de administracin pblica del futuro: sus espacios de
actuacin, su modelo de gestin, sus relaciones con el sector privado, etc. Debe definirse un modelo de
futuro atendiendo a las especificidades de nuestro modelo de Administracin (modelo continental),
evolucin histrica, arquitectura territorial y nacional, etc.
3) Los cargos electos, con la participacin del resto de las formaciones polticas y con la
intervencin de distintos estamentos econmicos y sociales, deben definir unos valores e ideologa
organizativa especficos para nuestras administraciones pblicas. Implantar un servicio civil de carrera es
un paso absolutamente imprescindible para conseguir unas administraciones con valores pblicos,
neutrales y eficaces.
4) Los funcionarios de alto nivel deben disear planes de seleccin, formacin y socializacin
acordes con los valores e ideologa organizativa previamente definida.
5) Una primera fase de formacin es transmitir a los cargos electos, puestos de confianza poltica y
a los directivos pblicos profesionales los nuevos valores e ideologa. Los polticos y los directivos
pblicos representan el mayor canal de divulgacin cultural en las organizaciones pblicas.
6) Deben definirse cdigos deontolgicos genricos pero que puedan ser aplicables. Hay que evitar
la inhibicin de polticos y directivos pblicos en la aplicacin de sanciones ante los comportamientos
discordantes con dichos cdigos.
En relacin con la externalizacin, como mxima expresin del modelo de Administracin
Relacional propuesto por la Nueva Gestin Pblica, deberan adoptarse, al menos, las siguientes
medidas de carcter tcnico:
1) Planificar, a un nivel integral de una Administracin, una estrategia comn de
externalizacin, definiendo:
- Qu servicios pblicos pueden ser susceptibles de externalizacin y cules deben mantenerse en
rgimen de gestin directa por parte de la Administracin.
- Optar por un modelo integrado de externalizacin (el impulso lo deciden las instancias centrales
de la Administracin) u optar por un modelo descentralizado en el que cada departamento, agencia, etc.
decide su propia estrategia de externalizacin.
- Hay que definir qu tipo de agentes privados se desea priorizar en la poltica de externalizacin:
empresas con nimo de lucro u organizaciones del tercer sector; organizaciones pequeas (que slo
prestan un servicio puntual en un determinado mbito pblico) u organizaciones con grandes
dimensiones (que prestan varios tipos de servicios pblicos a muchos departamentos). Hay que tener
presente que la Administracin tiene la capacidad (si acta de forma proactiva) de articular el tipo de
tejido empresarial de prestacin de servicios pblicos que estime ms conveniente en funcin de sus
intereses (y no slo de los intereses del funcionamiento natural del mercado).

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2) Un buen criterio podra ser no externalizar aquello que se desconoce cmo se gestiona (por
ejemplo los servicios pblicos emergentes), ya que las dificultades de control y de evaluacin son, en
estos casos, enormes debido al desconocimiento de los problemas reales con los que se enfrenta este
tipo de gestin.
3) Deben asegurarse los mecanismos jurdicos de control de la gestin, de los resultados y del
impacto de los servicios externalizados (por ejemplo, normativa reguladora general, pliegos de
condiciones, etc.). Este requisito suele ser observado por la mayora de las administraciones pblicas,
pero es poco operativo si no se resuelve bien el siguiente requisito.
4) Hay que disear que una parte de la administracin pblica se encargue de forma constante del
control y de la evaluacin de los servicios externalizados. Debe capacitarse al personal para que pueda
desempear estas funciones, as como disear un sistema de rotacin de los empleados pblicos que se
encargan del control de las organizaciones privadas prestadoras de servicios pblicos para evitar
posibles capturas y prevenir potenciales casos de corrupcin.
5) Establecer una unidad central (agencia u otro tipo de modelo organizativo) que se encargue del
control y evaluacin final de la externalizacin de toda una Administracin o de la globalidad de un
nivel administrativo (por ejemplo, el gobierno local).
Como conclusin, se puede afirmar que las estrategias neoempresariales de la Nueva Gestin
Pblica pueden ser tiles para mejorar la economa, eficacia y eficiencia de las administraciones
pblicas de los pases latinos y contribuir al desarrollo humano de estas sociedades. Pero para que el
rendimiento positivo de estas estrategias sea posible hay que atender, al menos, cuatro requisitos: en
primer lugar, definir un modelo de Estado autctono como resultado del pacto social de cada pas e
implantar unas nuevas instituciones pblicas acordes con la tradicin histrica y la cultura
administrativa de cada nacin para evitar los fenmenos de decoupling y de isomorfismo incompleto e
imperfecto. En segundo lugar, hay que equilibrar los valores de empresa asociados a las estrategias ms
relevantes de la Nueva Gestin Pblica con la implantacin de valores neopblicos: al principio hay
que asentar unos valores pblicos bsicos y sobre ellos edificar valores de carcter eficientista. En
tercer lugar, hay que implantar la Administracin Relacional invirtiendo en capacitacin tcnica de los
empleados pblicos para que stos sean capaces de afrontar todas las complejidades derivadas de la
gestin de redes. Finalmente, un cuarto requisito transversal consiste en implantar un servicio civil de
carrera que permita canalizar y consolidar una cultura administrativa potente y que favorezca la
profesionalidad y competencia tcnica de los empleados pblicos.
Es posible que estas condiciones que deben acompaar la implantacin de las corrientes
neoempresariales de la Nueva Gestin Pblica impliquen, con el tiempo, formular un nuevo paradigma
para modernizar nuestras administraciones pblicas. Esta necesidad debera ser un elemento bsico de
la agenda del futuro de todos los estudiosos de las administraciones pblicas de nuestros pases. Hay
que pasar del que piensen e inventen ellos (los anglosajones) a explorar nuestros propios modelos y
estrategias de modernizacin de la administracin pblica.

Notas
1
Estos autores tambin hacen mencin a un tercer tipo de isomorfismo: la presin normativa, en
referencia al impacto de los colectivos profesionales que definen aquello que se considera buenas
prcticas a reproducir.
2
La Nueva Gestin Pblica es un producto de este modelo de Estado, pero en otros contextos
institucionales este modelo de Estado es el resultado de la implantacin de la Nueva Gestin Pblica.
3
De todos modos, el modelo de Estado institucional es un reflejo de los pases del norte de Europa, en
especial, de los pases escandinavos.
4
En este sentido, hay que destacar la fuerza con la que ha surgido el tercer sector (ONGs, fundaciones,
asociaciones, etc.), que ha aprovechado los espacios libres que ha dejado la administracin pblica.

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Una parte importante de estas nuevas organizaciones ha adoptado pautas parecidas a las de las
organizaciones con nimo de lucro. El extraordinario vigor con el que ha surgido el tercer sector no
deja de ser sorprendente en unos pases donde el capital social y el tejido asociativo ha sido
tradicionalmente bastante dbil y escaso. Es otro ejemplo ms de la adopcin de unos mecanismos
propios de modelos con patrones culturales diferentes a los nuestros. El tercer sector es
cuantitativamente importante pero hay dudas sobre su consistencia cualitativa. Se podra plantear que
es un sector poco maduro, que puede tender a funcionar como empresas privadas al captar algunos
colectivos de emprendedores con escasa conciencia en determinados valores sociales, que buscan
espacios de autoocupacin ante la falta de empleo en el sector privado tradicional. Muchas ONGs no
responden a las caractersticas de las organizaciones misioneras y adoptan configuraciones parecidas a
las de las organizaciones privadas en el sentido que el nimo de lucro es el objetivo implcito de sus
estrategias.

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