TEMA 2

ORGANIZAO DA EDUCAO
NACIONAL NO CONTEXTO DO
FORTALECIMENTO DA EDUCAO
BSICA: O PAPEL DO MUNICPIO

Tema 2
Organizao da educao nacional no contexto
do fortalecimento da Educao Bsica: o papel
do municpio
Ricardo Chaves de Rezende Martins2
Vera Lcia Baptista Castiglioni3
1. APRESENTAO
O dirigente municipal de educao exerce funo que requer competncia poltica e
competncia tcnica. Ao receber delegao do prefeito para conduzir os rumos da educao
no municpio, assume a responsabilidade de fazer com que o projeto poltico do governo
em exerccio realmente atenda aos direitos da educao dos cidados, assegurados pela
Constituio Federal. Para isso, indispensvel o domnio de conhecimentos nos vrios
campos que compem a diversidade de atribuies da gesto municipal da educao.
Tais conhecimentos vo desde o campo pedaggico, a rea da representao poltica, a
negociao e a articulao com a sociedade e o planejamento at a gesto de pessoal e
de recursos materiais e financeiros.
A implementao de projetos desafiadores, como, por exemplo, a organizao do Sistema
Municipal de Ensino, implica conhecer com detalhes todos os procedimentos e condies
necessrios para assegurar o xito dessa relevante tarefa.
Em primeiro lugar, fundamental conhecer a prpria organizao da educao brasileira,
as incumbncias de cada esfera e as alternativas que a legislao oferece ao municpio para
se estruturar. Ter uma viso ampla sobre essas questes constitui requisito obrigatrio para
uma gesto realista, democrtica e inserida no contexto da educao nacional.
Alm disso, o sucesso na realizao de programas e projetos educacionais no municpio
condicionado pela capacidade de liderana e de coordenao do esforo coletivo pelo
dirigente municipal de educao. Assim, indispensvel que ele conhea bem as atribuies
inerentes ao seu cargo e esteja constantemente refletindo sobre sua prtica e os resultados
do trabalho desenvolvido.
1
Assessora tcnica snior nas reas de educao e cultura do Escritrio Antena da Unesco/RS.
2
Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados na rea de educao.
3
Mestranda em Educao e Valores pela Universidade de Barcelona Virtual, UBV/OEI. Secretria Municipal de Educao da Serra-ES (1985-
79 80
O conjunto de temas abordados no presente texto representa uma relao bsica de saberes
os quais o dirigente municipal de educao deve necessariamente se apropriar para, de
acordo com o contexto do seu municpio, conduzir os rumos da educao municipal de
modo a assegurar formao e cidadania a todos quantos a busquem.
Marisa Timm Sari1
2. A ORGANIZAO DA EDUCAO NACIONAL
De acordo com a legislao brasileira, a educao nacional organiza-se de forma sistmica,
por meio de sistemas de ensino. Mas qual a compreenso que se tem sobre essa
expresso?
Para iniciar esse dilogo e o entendimento sobre o tema em questo, importante
rever alguns conceitos, procurando interpretar o art. 211 da Constituio Federal de
1988 (CF):
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em
regime de colaborao seus sistemas de ensino.
Assim, de acordo com esse dispositivo, a educao nacional organiza-se por meio de
sistemas de ensino em cada uma das esferas do Poder Pblico, atuando em regime de
colaborao. Ressalte-se que a novidade em relao s Constituies anteriores a previso
de sistemas municipais de ensino.
Com base nos vrios conceitos de sistema, pode-se definir sistema de ensino, de acordo
com Bussmann4, como:
Conjunto das partes ou de elementos distintos, mas interdependentes:
escolas, prdios, equipamentos, biblioteca, laboratrios...;
alunos, professores, funcionrios, equipe diretiva (diretor, supervisor, orientador)...;
currculos, contedos, metodologia, avaliao...;
4
FEDERAO DAS ASSOCIAES DE MUNICPIOS DO RIO GRANDE DO SUL. Subsdios para a Instituio do Sistema Municipal de Ensino no Rio
Grande do Sul. BUSSMANN, Antnia Carvalho. Sistema Municipal de Ensino. jul., 1997.
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Quadro 1
rgos administrativos e normativos nos nveis municipal, estadual e federal que
interagem intencionalmente em torno de objetivos comuns; ABRANGNCIA DOS SISTEMAS DE ENSINO5

Federal Estadual Municipal

aprendizagem, formao integral, cidadania, qualidade de vida, dignidade em constante Instituies federais de Instituies estaduais de Instituies municipais
interao com o meio em que se inserem; ensino. ensino. de Educao Bsica.
Instituies municipais de
Instituies privadas de Educao Superior. Instituies privadas de
comunidade local, sociedades regional, estadual, nacional, internacional com Educao Superior. Instituies privadas de Educao Infantil.
suas realidades social, poltica, econmica e seus ordenamentos jurdicos, legais, Ensino Fundamental e
administrativos, burocrticos; rgos federais de Mdio. rgos municipais de
educao. rgos estaduais de educao.
educao.
os governos, suas polticas e planos nas instncias municipal, estadual e federal.
Alm das instituies de ensino, os sistemas possuem seus rgos administrativos o
Ministrio da Educao, em nvel federal, e a Secretaria de Educao ou rgo equivalente,
relevante tambm destacar a diretriz legal no art. 211 da CF para a organizao dos nos estados, Distrito Federal e municpios. No h a exigncia legal de que os referidos
sistemas de ensino, ou seja, o regime de colaborao que se constitui em alternativa rgos sejam exclusivos da rea da educao, deciso esta que deve considerar o porte da
fragmentao da organizao da educao nacional que poderia resultar da existncia de instncia federada e a proposta de organizao administrativa a ser implementada.
sistemas autnomos em todos os nveis federados.
Na organizao da educao brasileira, os sistemas pressupem tambm a existncia de
2.1 Sistemas de ensino que compem a educao nacional rgos normativos. A LDB no esclarece, nos artigos que tratam da abrangncia dos sistemas
de ensino dos estados, Distrito Federal e municpios, quais rgos normativos integram
A organizao sistmica da educao nacional, definida no art. 211 da Constituio esses sistemas, embora atribua aos entes da Federao incumbncias de baixar normas
Federal de 1988 e no art. 8 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional complementares para os respectivos sistemas de ensino. Alm disso, em dois dispositivos,
(LDB) Lei n 9.394/96, reflete a organizao federativa do Pas. Assim, pressupe a LDB faz referncia aos rgos normativos dos sistemas de ensino: no artigo 60, que
o funcionamento de sistemas de ensino distintos: sistema federal, sistema estadual e trata das instituies privadas no-lucrativas de Educao Especial, e no artigo 90, que trata
do Distrito Federal, e sistema municipal. Os referidos sistemas gozam da autonomia da possibilidade de delegao pelo Conselho Nacional de Educao (CNE) de atribuio
prpria de suas respectivas esferas federativas (Unio, estados, Distrito Federal e aos rgos normativos dos sistemas de ensino. Ao no dispor sobre a estrutura e as
municpios), mas, como essas esferas so interdependentes, devem atuar em regime funes desses rgos, a LDB respeita o princpio federativo que pressupe a autonomia
de colaborao, pois tambm a elas se aplicam as regras do federalismo cooperativo. dos estados e municpios para a estruturao dos seus sistemas de ensino, enfatizando o
Fica claro, portanto, que o Brasil no tem um sistema nacional de ensino, proposta princpio da liberdade na sua organizao (LDB, art. 8, 2).
que esteve presente nos projetos iniciais da LDB, mas que no foi includa na verso
aprovada e promulgada. Embora a LDB no explicite a natureza desses rgos normativos, tradicionalmente eles
so colegiados que se constituem como conselhos de educao. Entretanto, necessrio
A LDB (arts. 16, 17 e 18) fixa a abrangncia de cada um dos sistemas de ensino, em termos
5
Quadro publicado em Reviso de Legislao para Secretrios e Conselheiros Municipais de Educao, caderno 1, unidade 2. Braslia: FUNDESCOLA/
de instituies e rgos que os compem, como explicita o Quadro 1, a seguir: MEC, 2001.
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ressaltar que hoje esses rgos devem ser concebidos de acordo com o princpio da gesto
democrtica do ensino pblico (Constituio Federal, art. 206, VI; LDB, art. 3, VIII; PNE, V,
11.2), cujo pr-requisito a participao da sociedade na definio e no acompanhamento
da execuo das polticas educacionais. Logo, o conselho deve ser representativo na sua
composio e na forma de escolha dos membros pelos diversos segmentos, bem como
dotado de autonomia para atuar com iseno.
A seguir, so apresentados breves comentrios sobre a composio de cada sistema de
ensino:
Sistema Federal de Ensino
Alm das instituies federais de ensino (universidades, centros de educao tecnolgica,
escolas agrotcnicas e outros estabelecimentos) mantidas pela Unio, este sistema
abrange as instituies privadas de Educao Superior, as quais, por delegao da Unio,
podem integrar os sistemas de ensino dos estados e do Distrito Federal, se estes forem
mantenedores de instituies prprias desse nvel de ensino.
Previsto na estrutura educacional da Unio, pela LDB (art. 9, 1), o rgo colegiado do
sistema federal o Conselho Nacional de Educao (CNE). Esse conselho, de acordo com a
Lei n 9.131/95, rgo normativo do Sistema Federal de Ensino e de assessoramento ao
Ministrio da Educao, com funo de definir as normas gerais da educao para todos
os sistemas, e constitudo por 24 conselheiros, dos quais, pelo menos, 50% devem ser
escolhidos com participao de entidades da sociedade civil.
Sistema Estadual de Ensino
Alm das instituies estaduais de ensino, integram este sistema as instituies privadas
de Ensino Fundamental e Mdio. As instituies municipais de Educao Bsica tambm
podem integrar o referido sistema, enquanto no ocorrer a institucionalizao do Sistema
Municipal de Ensino (SME).
J as instituies de Educao Superior mantidas pelos municpios integram o sistema de
ensino do respectivo estado. Conforme diagnstico da Educao Superior apresentado
84
no PNE (item 4.1), os municpios, em 1998, mantinham 5,69% das matrculas atuando como
mantenedores desse nvel em todas as regies brasileiras, com maior concentrao nas regies
Sul e Sudeste. Embora a participao municipal no seja expressiva, essa situao precisa ser
analisada em cada realidade em que ocorre, pois a atuao dos municpios, em outros nveis de
ensino, s permitida quando estiverem atendidas plenamente as demandas de sua rea de
competncia (Ensino Fundamental e Educao Infantil) e com recursos acima dos 25% mnimos
vinculados pela CF manuteno e ao desenvolvimento do ensino (LDB, art.11, V).
O Sistema Estadual de Ensino tradicionalmente tem, na Secretaria Estadual de Educao, seu rgo
administrativo e, no Conselho Estadual de Educao, o normativo. Com referncia aos Conselhos
Estaduais de Educao, tem ocorrido a reviso de sua legislao e a redefinio de seu papel,
com vistas sua adequao legislao educacional. Essa adequao se refere principalmente
ao princpio da gesto democrtica do ensino pblico e cabe a eles, hoje, o papel de mediadores
entre a sociedade e o Poder Executivo, com participao efetiva na definio, no acompanhamento
e no controle das polticas educacionais, em detrimento das funes ditas cartoriais.
Sistema Municipal de Ensino (SME)
relevante reiterar que, na composio dos sistemas de ensino, em relao legislao
anterior, a novidade so os sistemas municipais. Esses sistemas compreendem, de
acordo com a LDB (art. 18), no s as instituies municipais de Ensino Fundamental,
Educao Infantil e Ensino Mdio (se houver), mas tambm as instituies privadas
de Educao Infantil. Como conseqncia, as aes supervisora e fiscalizadora das
instituies privadas dessa etapa da Educao Bsica so de competncia do Sistema
Municipal de Ensino.
O Sistema Municipal de Ensino, de maneira geral, tem, na Secretaria Municipal de Educao ou rgo
equivalente, seu rgo administrativo e, no Conselho Municipal de Educao, o normativo.
2.2 Distribuio das responsabilidades pela oferta da educao escolar entre os entes
federados
Pioneiramente, a atual legislao brasileira define a diviso de competncias na rea da
educao, reforando tambm a necessria articulao entre a Unio, os estados, o Distrito
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Federal e os municpios. Com o intuito de coibir a omisso e de facilitar a exigibilidade do Cumpre salientar que os nveis de atuao dos estados e municpios so prioritrios, mas
cumprimento dos deveres do Poder Pblico na rea educacional, a Constituio Federal (art. no exclusivos, e o estado pode atuar tambm em Educao Infantil e Educao Superior,
211, caput e 1 a 4) e a LDB (art. 8 a 11), de acordo com o Quadro 2 a seguir, dispem enquanto o municpio, para atuar em Ensino Mdio e Educao Superior, dever respeitar
sobre a distribuio de responsabilidades pela oferta da educao escolar entre as instncias o disposto na LDB (art. 11, V), conforme j comentado no item 2.1.
federadas, atribuindo, pela primeira vez, competncias prprias aos municpios.
Ao mesmo tempo, a Constituio Federal de 1988 (art. 211, caput) e a LDB (art. 8,
Quadro 2 caput) estabelecem, como estratgia de organizao da educao nacional, o regime de
colaborao entre os sistemas de ensino da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
RESPONSABILIDADES PELA OFERTA DA EDUCAO ESCOLAR8
municpios. Logo, quanto oferta do Ensino Fundamental, estados e municpios devem
Unio Estados Municpios
estabelecer formas de colaborao por meio da diviso proporcional de encargos, com
Instituies federais de Ensino Fundamental. Ensino Fundamental. base em dois critrios: populao a ser atendida e recursos disponveis em cada governo
ensino. Ensino Mdio. Educao Infantil
(LDB, art.10, II).
Funes redistributiva e creches e pr-escolas.
supletiva.

Alm de coordenar a poltica nacional de educao, cabe Unio a responsabilidade de 2.3 Incumbncias da Unio, dos estados e dos municpios previstas na LDB
manter e organizar o seu prprio sistema de ensino, e exercer as funes redistributiva
e supletiva, para garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo A LDB, conforme o Quadro 3, a seguir, explicita as incumbncias de cada esfera federativa
de qualidade do ensino, mediante assistncia tcnica e financeira aos estados, ao Distrito (art. 9, 10, 11 e 75):
Federal e aos municpios, articulando os diferentes nveis e sistemas.

Os estados so responsveis pelo Ensino Mdio, os municpios, pela Educao Infantil

(creches e pr-escolas), e o Ensino Fundamental uma competncia comum, ou seja,
uma responsabilidade compartilhada de estados e municpios (CF, art. 211, 2, 3 e 4).
O Distrito Federal, no entanto, tem as competncias tanto do estado como do municpio
(LDB, art. 10, pargrafo nico). Entende-se, pois, que os titulares dos respectivos poderes
executivos sero os primeiros a serem responsabilizados no caso de falta de vagas no Ensino
Fundamental obrigatrio, o que no exclui, entretanto, eventual responsabilizao da
Unio, uma vez que lhe cabem as funes redistributiva e supletiva em relao s demais
instncias.

6
Quadro publicado em Reviso de Legislao para Secretrios e Conselheiros Municipais de Educao, caderno 1, unidade 2. Braslia: FUNDESCOLA/
MEC, 2001.
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Quadro 3
Quanto Unio, a maioria das suas incumbncias refere-se coordenao da poltica
nacional de educao. A rigor, a legislao atribui Unio um duplo papel: responsvel
Elaborao do Plano Nacional de Educao (PNE).*
pelo seu prprio sistema, e tambm pela promoo da unidade da educao no Pas e
U Organizao do Sistema Federal de Ensino.
da integrao dos sistemas de ensino, cabendo-lhe as funes redistributiva e supletiva
I Assistncia tcnica e financeira a estados, DF e municpios (funes
N para garantir uma equalizao de oportunidades educacionais e um padro mnimo de
redistributiva e supletiva).
qualidade do ensino.
I Estabelecimento de diretrizes curriculares nacionais para a Educao Bsica.
N
Sistema nacional de informaes e de avaliao educacional.*
Os estados tm tambm incumbncias de duas ordens: so mantenedores das escolas
Autorizao, reconhecimento, credenciamento, superviso e avaliao de
C estaduais e devem organizar o seu sistema de ensino, tambm integrado pelas instituies
cursos superiores e instituies de ensino do seu sistema.
O privadas e pelas redes dos municpios que ainda no possuem sistemas prprios. Nessa
Normas gerais para graduao e ps-graduao.
funo, devem baixar normas complementares e autorizar, reconhecer, credenciar,
U
supervisionar e avaliar cursos e estabelecimentos de ensino (LDB, art. 10, IV e V).

Organizao do Sistema Estadual de Ensino.

M E Alm disso, cabe a eles a responsabilidade pela unidade da educao em mbito estadual,
Definio de formas de colaborao com municpios na oferta do Ensino
S Fundamental. mediante a elaborao de planos educacionais e a execuo de polticas em articulao horizontal
Elaborao de planos educacionais integrando aes dos municpios.
B T com os seus municpios, respeitando sua autonomia. atribuio dos estados estabelecer, com
Autorizao, reconhecimento, credenciamento, superviso e avaliao de
os municpios, formas de colaborao para a oferta compartilhada do Ensino Fundamental (LDB,
A cursos superiores e instituies de ensino do seu sistema.
Normas complementares para seu sistema. art. 10, II), alm de exercer ao redistributiva em relao s suas prprias escolas e aos seus
D Oferta de Ensino Fundamental e de Ensino Mdio.
municpios (CF, art. 30, VI). Posteriormente, a Lei n 10.709/03 acrescentou s incumbncias
O Transporte escolar para alunos da rede estadual.
Aes supletiva e redistributiva. dos estados o inciso VII no art. 10 da LDB, responsabilizando-os pelo transporte dos alunos de
N S Oferta de Ensino Fundamental e de Ensino Mdio. sua rede escolar, alm de determinar que se articulem com os seus respectivos municpios para
prover sua execuo na forma que melhor atenda aos interesses dos alunos.
C
Organizao do Sistema Municipal de Ensino, com integrao s polticas e Quanto aos municpios, como j foi salientado, somente podero exercer as incumbncias
M
U planos da Unio e dos estados. de baixar normas complementares e autorizar, credenciar e supervisionar estabelecimentos
I
N Ao redistributiva em relao s suas escolas. de ensino (LDB, art. 11, III e IV), se tiverem institucionalizado o seu sistema prprio. Caso
I contrrio, em relao a essas questes, ficam sujeitos ao Sistema Estadual de Ensino e devem
Autorizao, credenciamento e superviso de instituies de ensino do seu
A C
sistema.** assumir as demais atribuies explicitadas no Quadro 3. A atribuio de avaliar exigida

P Normas complementares para seu sistema.**
dos estados, conforme a LDB (art. 10, IV), a qual lhes determina: autorizar, reconhecer,
S I Transporte escolar para alunos da rede municipal.
credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituies de educao
O superior e os estabelecimentos de seu sistema de ensino.
Oferta de Ensino Fundamental e Educao Infantil.
S
Entretanto, a instncia municipal no est impedida de desenvolver processos de avaliao
* Em colaborao com estados e municpios.
** Incumbncia do municpio com sistema prprio.
de estabelecimentos e de desempenho dos alunos. Pelo contrrio, o Plano Nacional de
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Educao (PNE) prev que se estabeleam, nos municpios, em cinco anos, programas de
acompanhamento e avaliao dos estabelecimentos de Educao Infantil (item 11.3.2,
meta 40). Alm disso, quanto ao Ensino Fundamental (item 2.3, meta 26), prope, para
assegurar a elevao progressiva do nvel de desempenho dos alunos que seja implantado,
em todos os sistemas de ensino, um programa de monitoramento que utilize os indicadores
do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e dos sistemas de avaliao
dos estados e municpios que venham a ser desenvolvidos.
relevante destacar tambm que a ao redistributiva, de acordo com o ordenamento
constitucional e legal da educao, atribuio dos trs entes federados. A Unio dever
exercer, entre outras, a funo redistributiva em relao s demais instncias para corrigir
as disparidades e garantir padro mnimo de qualidade de ensino (CF, art. 211, LDB, arts.
8 e 75). Com a mesma finalidade, aos estados tambm compete exerc-la em relao s
suas escolas e aos seus municpios (CF, art. 30, VI). Da mesma forma, incumbncia dos
municpios exercer ao redistributiva em relao s suas escolas (LDB, art. 11, II), para
oferecer atendimento de qualidade a toda a populao.
Saliente-se, ainda, que a LDB (art. 87, 3) atribui, durante a dcada da educao (1997 a
2007), a cada municpio, e apenas supletivamente ao estado e Unio, deveres que vm
causando polmica porque deslocam a responsabilidade concorrente das esferas estadual
e municipal pelo Ensino Fundamental na direo dos municpios, o que os tornaria mais
responsveis do que os estados por essa etapa da Educao Bsica, contrariando, de certa
forma, o que dispe a Constituio Federal de 1988, alterada pela Emenda Constitucional
(EC) n 14/96 (art. 211, 2, 3 e 4).
As referidas incumbncias so: matricular todos os educandos, a partir dos seis anos de
idade7, no Ensino Fundamental; prover cursos presenciais ou distncia aos jovens e
adultos insuficientemente escolarizados; realizar programas de capacitao para todos
os professores em exerccio, utilizando tambm, para isso, os recursos da educao a
distncia; integrar todos os estabelecimentos de Ensino Fundamental do seu territrio
7
A Lei n 11.114, de 16/05/05, alterou o art. 87, 3, I, do ADT da LDB, determinando a matrcula de todos os educandos a partir dos 6 anos de ida-
de, no Ensino Fundamental, desde que atendidas as seguintes condies no mbito de cada sistema de ensino: a) plena observncia das condies
de oferta fixadas por esta Lei, no caso de todas as redes escolares; b) alcance de taxa lquida de escolarizao de pelo menos 95% da faixa etria de
7 a 14 anos, no caso das redes escolares pblicas; e c) no-reduo mdia de recursos por aluno do Ensino Fundamental na respectiva rede pblica,
resultante da incorporao dos alunos de 6 anos de idade.
90
ao sistema nacional de avaliao do rendimento escolar. Talvez, a inteno do legislador
tenha sido a de incumbir o municpio, por ser o ente mais prximo da populao,
de coordenar os processos mencionados, nas escolas municipais e estaduais de seu
territrio.
Alm disso, a lei j referida (10.709/03) determinou aos municpios, da mesma forma como
aos estados em relao respectiva rede, assumir o transporte escolar da rede municipal
(LDB, art.11, VI), para equacionar as controvrsias existentes sobre a matria.
3. A ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL
Como j foi salientado, o reconhecimento pela Constituio Federal de 1988 do municpio
como ente federativo traz, como conseqncia, na rea educacional, a criao do
Sistema Municipal de Ensino. Os municpios deixam, portanto, de ser subsistemas dos
estados e recebem atribuies prprias e ficam as outras esferas impedidas de invadir sua
autonomia.
Assim, a partir da LDB que regulamentou o art. 211 da Constituio Federal, definindo
as incumbncias e a rea de abrangncia de cada sistema, est lanado aos municpios o
desafio de institucionalizar/organizar o seu Sistema Municipal de Ensino e de estabelecer
com os demais sistemas regime de colaborao recproca.
Apesar da significativa expanso das matrculas municipais no Pas em decorrncia da
implementao da LDB e do Fundef (59% das matrculas do Ensino Fundamental pblico
so municipais, enquanto 41% so estaduais8), permanece tmida, em relao ao universo
de municpios brasileiros, a iniciativa de institucionalizar o Sistema Municipal de Ensino.
O Parecer n 30/20009, da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao
(CNE/CEB), entretanto, afirma que um retardamento quanto efetivao desses sistemas
s se justificaria em casos muito excepcionais, conforme a legislao e a normatizao
hoje existentes, bem como o avano na melhoria das condies tcnico-administrativas e
financeiras dos municpios.
8
INEP, MEC, Censo Escolar de 2004.
9
CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO. Parecer n 30/2000 da Cmara de Educao Bsica. Braslia: 2000.
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Apesar desses avanos, a maioria dos municpios brasileiros ainda no providenciou a
institucionalizao de seu sistema prprio de ensino. Dos 2.425 municpios brasileiros
cadastrados no Sistema de Informaes dos Conselhos Municipais de Educao (SICME)10,
apenas 39% possuem lei que institui o referido sistema. A dificuldade maior parece residir
na responsabilidade de assumir a elaborao das suas normas complementares, o que
demanda a existncia de um Conselho Municipal de Educao (CME) com competncia
normativa.
O PNE, no entanto, ao estabelecer os objetivos e as metas sobre Gesto, prev que
seja estimulada a criao de Conselhos Municipais de Educao e que sejam apoiados
tecnicamente os municpios que optarem por constituir Sistemas Municipais de Ensino (PNE,
V, 11.3.2, meta 21). Enfim, o municpio est sendo desafiado a no retardar o exerccio,
no mbito da educao escolar, de sua autonomia plena por meio da organizao do
seu sistema prprio. Essa uma deciso que cabe ao municpio e deve ser resultante de
ampla discusso com os diferentes segmentos representativos da rea educacional e da
comunidade local.
Quanto aos procedimentos para a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino, so
recomendadas as seguintes providncias:
anlise da Lei Orgnica Municipal e encaminhamento das necessrias alteraes, somente
quando esta contiver dispositivo que impea a instituio do Sistema Municipal de
Ensino;
elaborao e encaminhamento pelo Executivo ao Legislativo do Projeto de Lei
institucionalizando ou organizando o Sistema Municipal de Ensino e contemplando
os elementos constitutivos j apontados (se for uma lei concisa, ser necessrio
providenciar posteriormente leis que disponham sobre os elementos que exigirem maior
detalhamento);
organizao ou reorganizao da Secretaria Municipal de Educao e do Conselho Municipal
de Educao (a este deve ser atribuda legalmente a funo normativa), podendo as
atribuies desses rgos ser redefinidas na prpria lei do sistema municipal;

O Quadro 4, a seguir, explicita os elementos e os procedimentos necessrios comunicao oficial da deciso do municpio, sobre a institucionalizao do Sistema
institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino: Municipal de Ensino, ao Conselho Estadual de Educao e Secretaria Estadual de
Educao. Como essa deciso do municpio no depende de autorizao desses rgos
Quadro 4 do estado, dever ocorrer apenas, por parte do Conselho Estadual de Educao, a
SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO (SME) devoluo ao Sistema Municipal de Ensino dos respectivos processos que porventura
se encontrarem naquele rgo.
Instituies de ensino (municipais de Educao Bsica e privadas de
Educao Infantil).
rgos municipais de educao. Conclui-se que a regra geral para o municpio ou, como afirma Cury11, sua forma prpria de
Elementos
Administrativo (Secretaria). ser como ente federativo, na rea educacional, constituir-se como Sistema Municipal de
constitutivos
Normativo (Conselho). Ensino. Entretanto, a LDB (art. 11, pargrafo nico) prev a possibilidade de os municpios
Conjunto de normas complementares.
optarem ainda por duas outras formas alternativas de organizao da educao, quais
Plano Municipal de Educao (PME).
sejam: integrar-se ao Sistema Estadual de Ensino ou compor com o estado um sistema
nico de Educao Bsica.

10
PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAO DE CONSELHEIROS MUNICIPAIS DE EDUCAO: perfil dos conselhos municipais de educao MEC, SEB, 2004.
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O Quadro 5, a seguir, permite visualizar os elementos que, em geral, constituem uma e estado e municpio, da mesma rede de escolas, por vontade de ambas as partes. Essa
outra situao alternativa ao SME: proposta vai alm do regime de colaborao e prev a unificao da educao pblica de
um determinado territrio. Os sistemas estadual e municipal constituiriam um sistema nico,
Quadro 5 ao qual estariam tambm integradas todas as instituies privadas de Educao Bsica.
Outras formas de Integrao ao Sistema Sistema nico
organizao Estadual de Ensino com o estado Para a tomada de deciso pela organizao do Sistema Municipal de Ensino ou outra
Instituies municipais de ensino. Instituies pblicas de ensino opo, reitera-se a importncia de serem realizados estudos e discusses amplas com a
rgos municipais de educao. administradas pelo estado e pelo sociedade local, o que contribuir para a avaliao consciente da situao do municpio na
Elementos
Administrativo (Secretaria). municpio em conjunto.
constitutivos rea educacional e possibilitar uma deciso amadurecida e conseqente. Se o municpio
Conselho (no-normativo). Instituies privadas de Educao
Plano Municipal de Educao (PME). Bsica. renunciar prerrogativa de institucionalizar o seu sistema de ensino prprio e optar pela
integrao ao Sistema Estadual de Ensino, continua obrigado a manter seu compromisso
Quanto s possibilidades de organizao previstas na LDB, a maioria dos municpios com a oferta de educao escolar, devendo destinar, no mnimo, 25% de sua receita de
brasileiros encontra-se em uma situao que poderia ser ainda considerada de transio impostos, ou o que consta na respectiva Lei Orgnica, para manuteno e desenvolvimento
entre o regime anterior (Lei n 5.692/71) e as possibilidades previstas na atual legislao. do ensino (CF, art. 212, e LDB, art. 69).
Isso ocorre porque a maioria no organizou ainda o Sistema Municipal de Ensino e
permanece vinculada normativamente ao Sistema Estadual de Ensino e sujeita superviso Deve, portanto, manter uma rede prpria de escolas e o rgo administrativo da
e avaliao do respectivo estado, a quem compete autorizar e credenciar as suas escolas educao, recomendando-se tambm a organizao de um rgo colegiado, ou seja,
e cursos. Entretanto, essa forma de organizao, na maioria dos casos, no pressupe uma o Conselho Municipal de Educao, tendo em vista o princpio da gesto democrtica
relao de integrao, uma vez que nem as referidas normas, de maneira geral, so fruto do ensino pblico (CF, art. 206, VI, e LDB, art. 3, VIII), o qual, contudo, no ter
de discusso e elaborao conjunta. carter normativo.

Comentando a opo do municpio por integrar-se ao sistema estadual, o j mencionado
Parecer CNE/CEB n 30/2000 contribui com novos elementos para a interpretao e
discusso dessa alternativa. O entendimento que, de fato, a situao vigente precisa
agora ser considerada luz do novo ordenamento jurdico que contempla a autonomia
municipal reconhecida na Constituio e na LDB. Logo, essa integrao hoje dever reunir
o estado e os municpios optantes em aes conjugadas e articuladas em que estes ltimos
atuaro menos como subsistemas e mais como co-partcipes, em uma relao pactuada
horizontalmente. Poderia, por exemplo, avanar nesse sentido, assegurando a participao
do municpio na discusso e definio das normas complementares elaboradas pelo Sistema
Estadual de Ensino.
A alternativa do sistema nico de Educao Bsica, por sua vez, ainda no registra
nenhuma experincia concreta no Pas. Pressupe a administrao conjunta, pelo
A seguir, prope-se ao dirigente municipal de educao uma breve reflexo sobre os
elementos constitutivos da organizao da educao municipal, sob a tica da mudana
que deve ocorrer no interior do sistema ou da rede de ensino, com indicativos de padres
de gesto requeridos para que se promova educao para todos com qualidade social,
eqidade, autonomia e participao.
3.1 As instituies de ensino como foco da gesto
Como j foi destacado no item 2.3, a LDB incumbe o municpio de organizar, manter e
desenvolver instituies pblicas de ensino, cabendo-lhe, na medida de sua capacidade
de atendimento (LDB, art. 75, 2), garantir, por meio dessas instituies, oferta gratuita
dos seguintes nveis e modalidades de ensino:
 95
Ensino Fundamental para os educandos na idade prpria e para jovens e adultos.
Educao Infantil em creches e pr-escolas.
Atendimento educacional especializado aos educandos com necessidades especiais.
Quanto atuao do municpio em outros nveis de ensino (por exemplo, Ensino Mdio
e Ensino Superior), reitera-se que esta s poder ocorrer quando estiverem atendidas
plenamente as necessidades das reas citadas, nos termos da LDB, art. 11, V.
A escola o centro do sistema e deve ser o foco da gesto. E isto reconhecido na legislao
quando a LDB (art. 12 e 13), ao definir as responsabilidades dos estabelecimentos de ensino
e de seus docentes, evidencia a clara inteno de valorizar a escola como a unidade bsica
do sistema.
Ao municpio incumbe definir as diretrizes bsicas comuns sobre o que se deve
garantir a todos, tanto no que se refere a currculos como a padres mnimos de
qualidade de ensino, incluindo os padres de gesto e de condies de funcionamento
das escolas. Alm disso, cabe-lhe assessorar, apoiar e distribuir eqitativamente os
recursos (humanos, materiais e financeiros) s escolas, garantindo-lhes as condies
indispensveis para cumprirem as suas incumbncias, construrem a sua autonomia e
assegurarem educao de qualidade.
Assim, o foco da administrao da educao no municpio deve centrar-se nas unidades
escolares, assegurando-lhes autonomia pedaggica, financeira e administrativa, requisitos
fundamentais para construrem a sua identidade e a sua proposta pedaggica, com a
participao da comunidade escolar e local, democratizando a sua gesto. Assumir a
proposta de desenvolver a gesto educacional centrada na escola significa valorizar as
aes decorrentes de sua iniciativa, de seus interesses e de suas interaes, propondo as
polticas pblicas a partir dessa realidade, sem jamais desobrigar-se do papel de provedor
que incumbe ao Poder Pblico.
96
3.2 Secretaria e Conselho Municipais de Educao garantindo a qualidade social da
educao
O Quadro 4, analisado no item 3, destaca como elementos constitutivos do Sistema
Municipal de Ensino (SME), alm das instituies de ensino, os rgos administrativo e
normativo, denominados, tradicional e respectivamente, de secretaria e conselho. Os papis
e funes desses rgos foram redefinidos a partir dos princpios e concepes presentes
na legislao educacional. A meta n 24 do captulo referente Gesto do Plano Nacional
de Educao (PNE) sintetiza o novo padro de gesto educacional proposto para o Pas,
exigindo alteraes substanciais nos referidos rgos:
Desenvolver padro de gesto que tenha como elementos a destinao
de recursos para as atividades-fim, a descentralizao, a autonomia da
escola, a eqidade, o foco na aprendizagem dos alunos e a participao
da comunidade.
Pretende-se que a gesto municipal, inspirada nessa meta, promova a qualidade social da
educao, entendida como oferta de oportunidades de formao para todos, com padres
de excelncia e de adequao aos interesses da populao, assegurando a incluso social. A
seguir, o dirigente municipal de educao poder refletir sobre o novo perfil da Secretaria
Municipal de Educao e do Conselho Municipal de Educao (CME).
3.2.1 Secretaria Municipal de Educao
Considerado o rgo administrativo (ou executivo ou de gerenciamento) da educao
municipal, a Secretaria Municipal de Educao est presente na estrutura das prefeituras,
at mesmo dos pequenos municpios, com essa denominao ou equivalente.
Apesar dos avanos ocorridos nas ltimas dcadas, com a criao de conselhos escolares
deliberativos e representativos da comunidade escolar, bem como com a adoo de processo
democrtico para a escolha dos diretores e, em alguns casos, a implantao de repasse de
recursos s unidades escolares, ainda permanecem muitas das prticas centralizadas de
gesto nos rgos administrativos dos sistemas e redes educacionais.
 97 98

Conclui-se, pois, que a construo da autonomia da escola implica necessariamente Os conselhos tm a responsabilidade de representar os diversos segmentos da sociedade,
tambm a redefinio do papel, das funes e das atribuies da Secretaria de Educao. exercendo uma funo mediadora entre governo e sociedade. Os conselhos de educao
importante salientar que algumas atribuies anteriormente desempenhadas pela em nosso Pas j aparecem no cenrio educacional no incio do sculo XX, entretanto, sua
Secretaria, agora devero ser assumidas pela escola, no exerccio da autonomia pedaggica, natureza, papel, funes, atribuies e composio tm acompanhado a trajetria da gesto
administrativa e financeira (LDB, art. 15). Logo, a questo fundamental da mudana est pblica da educao. Os Conselhos Municipais de Educao aparecem pela primeira vez
no papel de conduo das polticas juntamente com o de suporte ao processo educacional, na Lei n 5.692/71, embora, na dcada de 50, nos estados do Sul, leis municipais tenham
a ser assumido pela Secretaria, em relao s novas funes da escola. Assim, j possvel institudo conselhos.
identificar as seguintes funes12 a serem desenvolvidas pelas Secretarias Municipais de
Educao em seu papel de gestoras do sistema e de assessoramento s escolas: Os quadros a seguir traam um paralelo entre os Conselhos Municipais de Educao
tradicionais e os institudos aps a Constituio Federal de 1988, no intuito de interpretar
1. Coordenao e representao poltica. o princpio da gesto democrtica do ensino pblico (CF, art. 206, VI, e LDB, art. 3, VIII)
e sua aplicao aos principais aspectos de sua organizao:
2. Planejamento e avaliao educacional.
a) quanto natureza do CME
3. Desenvolvimento da gesto escolar.
Quadro 6
4. Administrao e finanas. ANTES DA CF/88 DEPOIS DA CF/88
rgo colegiado tcnico-pedaggico. rgo colegiado de participao social.
Essa redefinio constitui-se em tarefa prioritria para os dirigentes municipais de educao, Dotao oramentria nem sempre definida. Dotao prpria no oramento da Secretaria
novos ou reconduzidos, os quais e encontraro mais subsdios sobre o assunto no item 6 Critrios de organizao definidos pelo Municipal de Educao.
Conselho Estadual de Educao. Organizao definida em Lei Municipal.
deste texto.

3.2.2 Conselho Municipal de Educao (CME) b) quanto s funes do CME

no espao da participao que se insere, na estrutura do Sistema Municipal de Quadro 7

Ensino (SME), o Conselho Municipal de Educao (CME), como mecanismo de gesto ANTES DA CF/88 DEPOIS DA CF/88
colegiada e democrtica para tornar presente a expresso da vontade da sociedade Consultiva e de assessoramento. Consultiva e de assessoramento.
na formulao das polticas e nas decises dos dirigentes. O Conselho no fala pelo Deliberativa.
governo, mas fala ao governo, em nome da sociedade, uma vez que sua natureza de Deliberativa. Propositiva.
Mobilizadora.
rgo de Estado. O Estado a institucionalidade permanente da sociedade, enquanto
Opinativa. Acompanhamento e controle social.
os governos so transitrios. Normativa.*
Fiscalizadora.*

11
Cf. nota 6.
12
Trabalho elaborado por Mariza Abreu, com a colaborao de Marisa Timm Sari. Texto publicado por Mariza Abreu, sob o ttulo LDB, PNE e Novas
 99 100

* Funes prprias de conselhos de municpios que institucionalizaram o Sistema Municipal de Ensino (SME).
prioritariamente no Ensino Fundamental e na Educao Infantil. J o art. 11 da Lei n
9.394/96 (LDB), transcrito no Quadro 3, item 2.3, apresenta as incumbncias municipais com
mais detalhes. O inciso III do art. 11 menciona a incumbncia do municpio de estabelecer
c) quanto s atribuies do CME normas complementares para a educao municipal. E elas se referem ao que est disposto
nos demais incisos desse artigo.
Quadro 8
ANTES DA CF/88 DEPOIS DA CF/88 Como organizar os rgos e as instituies de ensino? Que estratgias adotar para a sua
nfase nas delegadas pelo CEE. nfase nas conferidas pelo municpio. manuteno e desenvolvimento? Como garantir a eqidade em termos de qualidade do
Menor poder de deciso. Participao na tomada de decises. ensino oferecido, fazendo os investimentos necessrios em cada escola, no exerccio da
Soluo de problemas. Participao na definio das polticas ao redistributiva mencionada no inciso II? Que condies uma instituio de ensino deve
educacionais e acompanhamento da sua
apresentar para ser autorizada e, posteriormente, credenciada (isto , ter sua qualidade
execuo.
definitivamente atestada) para funcionar no municpio? Que padres de qualidade devem
d) quanto composio do CME ser satisfeitos na oferta da Educao Infantil e do Ensino Fundamental?

Quadro 9 H, portanto, um amplo conjunto de normas a serem definidas que garantem assim a
ANTES DA CF/88 DEPOIS DA CF/88 identidade da educao municipal. Eis alguns exemplos retirados da LDB:
Indicao pelo Executivo. Representatividade do executivo e da
Participao quase exclusiva de professores. sociedade, com paridade ou outra relao. gesto democrtica do ensino pblico (art. 3, VIII e art. 14);
Pluralidade na representao da sociedade,
com indicao pelos representados.
condies para oferta de ensino pela iniciativa privada (art. 7);

Como registrou o Quadro 7, a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino (SME)
requer, como importante elemento constitutivo, um rgo responsvel tambm pelas
funes normativa e fiscalizadora, a ser definido na lei municipal. Mesmo ainda vinculado
ao Sistema Estadual de Ensino, o municpio j est desafiado a criar o Conselho Municipal de
Ensino, com funes consultivas de assessoramento, deliberativa, propositiva, mobilizadora e
de controle social. Ao exercer essas funes, ser qualificado para assumir, posteriormente,
as funes normativa e fiscalizadora (especficas do conselho de sistema) e para participar
ativamente no processo de construo do sistema de ensino prprio.
graus progressivos de autonomia para as escolas pblicas (art. 15);
adequao do calendrio escolar s peculiaridades locais (art. 23, 2);
avaliao pela escola para a classificao do aluno, progresso parcial em escolas com
progresso regular por srie, controle de freqncia (art. 24);
parmetro para a relao adequada entre o nmero de alunos por professor (art. 25);

3.3 A funo normativa complementar do municpio parte diversificada dos currculos (art. 26);

De acordo com o art. 211, 2, da Constituio Federal, os municpios devem atuar adequao da Educao Bsica populao rural (art. 28);
 101
desdobramento do Ensino Fundamental em ciclos e regime de progresso continuada
(art. 32);
definio de contedos e habilitao e admisso de professores para ensino
religioso (art. 33);
oportunidades educacionais apropriadas para jovens e adultos (art. 37 e 38);
condies para atendimento aos educandos com necessidades especiais (art. 59);
caracterizao de instituies particulares de Educao Especial para fins de apoio tcnico
e financeiro pelo Poder Pblico (art. 60);
estatuto e plano de carreira para o magistrio pblico (art. 67).
Todas essas so questes sobre as quais necessariamente o municpio deve se debruar,
regulamentando algumas com mais ou menos autonomia, conforme tenha optado por
organizar seu Sistema Municipal de Ensino (SME) ou por manter-se integrado ao Sistema
Estadual de Ensino. E muitas delas devero ser reguladas por meio de lei municipal cujos
projetos ou reviso so de iniciativa privativa do Poder Executivo; amplia-se, portanto, neste
caso, a responsabilidade do dirigente municipal de educao.
Outras questes, embora no obrigatoriamente, devem tambm ser regulamentadas em
lei, para garantir sua aprovao pelo debate democrtico e tambm certa estabilidade
ou continuidade, evitando bruscas mudanas decorrentes de eventuais modificaes de
ordem poltico-partidria.
O estatuto e o plano de carreira do magistrio pblico, por exemplo, devem ser
obrigatoriamente estabelecidos em lei municipal. Trata-se de exigncia da Constituio
Federal: alm do disposto nos art. 37 e 39, ela se encontra explcita no art. 206, V. As
normas relativas gesto democrtica do ensino pblico municipal so um bom exemplo de
matria que, preferencialmente, deve ser estabelecida em lei, o que garante a sua prpria
origem democrtica e a consolidao dos resultados desse debate em um diploma legal
com maior estabilidade.
102
Outro exemplo pode ser o da fixao dos critrios para a caracterizao das instituies
particulares sem fins lucrativos, voltadas exclusivamente para a Educao Especial, com vistas
ao apoio tcnico e financeiro pelo Poder Pblico. A transparncia nessas questes altamente
recomendvel e sua definio em lei pode ser a garantia para evitar manipulaes e eventual
aplicao indevida de recursos pblicos. A prpria LDB d o exemplo, ao definir com clareza
o que se entende como instituies particulares, comunitrias, confessionais e filantrpicas e
que condies devem atender para receber recursos pblicos (art. 20 e 77).
Mais uma matria que deve ser fixada em lei a referente autonomia das escolas, em
especial a de carter financeiro. As demais questes, todas elas certamente relevantes,
tm contedo especificamente pedaggico, sendo conveniente que seu detalhamento
fique sob a responsabilidade dos rgos especializados, como a Secretaria e o Conselho
Municipais de Educao.
Tanto a administrao de uma rede municipal de ensino integrada ao sistema estadual quanto
de um Sistema Municipal de Ensino pressupem a existncia de normas complementares.
Por se tratar, porm, da organizao de sistema, o municpio dotado de capacidade
normativa prpria, sem subordinao a normas elaboradas por outro sistema, desde que
sejam complementares s normas nacionais responsveis por assegurar a necessria unidade
normativa da educao em todo o Pas.
3.4 A importncia do Plano Municipal de Educao (PME)
O planejamento to importante para a gesto pblica que a Constituio Federal de
1988 (art. 165) consagrou o princpio segundo o qual as aes de governo devem ser
definidas em processo amplo de planejamento. Alm disso, a Constituio prev tambm
a elaborao de planos setoriais, o que o caso do Plano Nacional de Educao (PNE),
aprovado pela Lei n 10.172, de 09/01/01. O PNE um plano decenal, com objetivos e
metas definidos para o perodo, visando minimizar a descontinuidade que caracteriza as
polticas educacionais. Alm disso, a lei que o aprovou determina a estados, Distrito Federal
e municpios a elaborao dos planos decenais correspondentes.
Assim, o municpio, seja qual for a sua opo (sistema prprio ou integrao ao sistema
 103 104

estadual) est desafiado a elaborar, com a participao das escolas e da sociedade, o Plano O PME no est elaborado e a perspectiva de elaborao no foi
121 5,7
indicada.
Municipal de Educao, que oriente a implementao de polticas e aes de todos os
envolvidos no esforo educativo, em mbito local. Este plano dever ser articulado com o Resposta inconsistente. 12 0,6

Plano Plurianual (PPA), com o Plano Estadual e o Plano Nacional. Sem resposta. 46 2,2
Total: 2122 100
Segundo a interpretao literal da lei, os planos devem ser decenais. No caso do PNE, em FONTE: Revista Educao Municipal. Ano 16, n 6, dezembro de 2004.

vigncia desde janeiro de 2001, trata-se da dcada que transcorre de janeiro de 2001 a
janeiro de 2011. E, no caso dos planos municipais, cuja maioria ainda est em processo importante tambm destacar que no tarefa fcil adequar as metas do Plano Municipal
de elaborao, duas so as possibilidades: ou os planos devem seguir a dcada do PNE ou ao PNE, pois necessrio considerar as peculiaridades do municpio em relao s
cada um define a sua prpria dcada, a partir do momento de sua entrada em vigor. Se os demandas da comunidade local e s condies do Poder Pblico em atend-las. Trata-se, no
planos municipais definirem suas prprias dcadas, como tem sido a tendncia, poder ser entanto, da construo de um instrumento que pode ser de grande eficcia na execuo,
prejudicado o cumprimento das metas do Plano Nacional, na medida em que sua efetivao acompanhamento e avaliao das aes que visam assegurar educao de qualidade a
no depende apenas de iniciativas e aes de responsabilidade do Governo Federal, mas todos os seus cidados.
do esforo conjunto dos governos de todos os entes federados e de sua articulao com
a sociedade civil. Logo, urgente que os municpios que ainda no possuem o Plano 4. O DESAFIO DO REGIME DE COLABORAO
Municipal Decenal de Educao priorizem a sua elaborao.
Os sistemas de ensino gozam de autonomia para sua organizao e funcionamento, mas devem
A Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), em parceria com o Unicef, realizou faz-lo em regime de colaborao, para assegurar a harmonia e a identidade da educao
no ano de 2004 um diagnstico sobre a situao dos municpios brasileiros em relao ao nacional. Portanto, a interdependncia que deve haver entre os sistemas no pode ser entendida
PME, com o objetivo de mobilizar, organizar e capacitar os dirigentes municipais de educao como subordinao, o que ainda prevalece em algumas constituies estaduais.
para a elaborao do referido plano. Dos 5.660 municpios existentes, responderam ao
levantamento 2.122 municpios. Os resultados foram preocupantes: somente 28,3% desse Sob a orientao da Constituio Federal de 1988 (art. 211), a LDB definiu as incumbncias
total de municpios j assumiram esse dever legal. Eis o quadro: de cada esfera administrativa na organizao da educao nacional, conforme j tratado
no item 2.3. Em todas, o princpio da colaborao se repete, subordinado no somente ao
Situao dos municpios quanto elaborao do PME cumprimento do direito pblico subjetivo ao qual correspondem deveres de Estado e aes
de governo, como tambm superao das desigualdades, formao bsica comum e
Quadro 10 consolidao de um padro de qualidade.
Situao Municpios %
O PME est elaborado. 600 28,3 Inmeros so os dispositivos legais que contemplam o regime de colaborao como
O PME est sendo elaborado. 463 21,8
estratgia, na rea da educao, para nortear a relao entre a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os municpios. No entanto, a pouca cooperao efetiva entre estas instncias
O PME ainda no est sendo elaborado, mas sua elaborao est
465 21,9 de governo tem propiciado o crescimento das desigualdades regionais e a ocorrncia de
prevista.
A elaborao do PME no est prevista. 415 19,6
aes superpostas ou de omisses nessa relao.
 105 106

Quem ainda no ouviu dizer que alguns estados e municpios disputam o mesmo espao demonstra, com mais clareza, como pode e deve se dar o regime de colaborao
para a construo ou a instalao de escolas visando ao recebimento dos recursos do Fundef, entre os entes federados.
ou para ganhar voto, em uma ao concorrente? Ou incentivam a transferncia de alunos Quadro 11
de uma para outra rede de ensino com o mesmo objetivo? Ou concentram o atendimento FORMAS DE COLABORAO DISPOSITIVO LEGAL
nas zonas urbanas em detrimento das rurais, as quais apresentam baixa demanda?
1. No mbito da diviso de encargos: CF - art. 211, 4
1.1 Oferta do Ensino Fundamental, assegurando distribuio (alterado pela EC n
Reconhecendo a dignidade e a autonomia, prprias dos entes federativos, a colaborao proporcional das matrculas, ajustada capacidade de atendimento 14/96)
recproca expressa na legislao objetiva o dilogo, a busca do consenso e o planejamento de cada esfera administrativa.
conjunto, dentro das normas gerais e da articulao entre as competncias. 1.2 Estados e municpios podem celebrar convnios em que a LDB art. 10, 11 e
transferncia de responsabilidade por determinado nmero art. 75, 2
de matrculas no Ensino Fundamental, seja acompanhada da
O artigo 211 da CF determina que a Unio, os estados e os municpios organizem em correspondente transferncia de recursos financeiros. Lei 9.424/96, art. 3,
regime de colaborao seus sistemas de ensino, e o 4, desse mesmo artigo, muito 1.3 Repartio de outros encargos: 9
claro ao dispor que: na descentralizao da merenda escolar municpios podem
assumir, com repasse de recursos federais, a execuo desse
programa suplementar tambm para as escolas estaduais;
Na organizao de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municpios na implementao do programa de transporte escolar para
definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao garantir o acesso de todos escola municpios podem assumir,
do ensino obrigatrio. com recursos estaduais, a execuo do programa para a referida
rede;
na formao de profissionais, etc.
Assim, fica entendido que o regime de colaborao deve se constituir em uma forma
2. No mbito do estabelecimento de normas: CF, art. 210
de relacionamento entre os sistemas de ensino, necessitando, contudo, que os entes
2.1 Estabelecimento de competncias e diretrizes para os currculos e
federados demonstrem vontade poltica, o que implica deliberaes compartilhadas e contedos mnimos da Educao Bsica. LDB, art. 9, IV
compromisso comum com a qualidade do ensino. No pode haver, portanto, imposio 2.2 Estabelecimento de padro mnimo de oportunidades educacionais
de decises e a simples transferncia de encargos de uma instncia da Federao para para o Ensino Fundamental. LDB, art. 74
Obs.:
outra.
a. Alm das normas gerais para a educao nacional a serem
definidas pela Unio (CF, art. 24, 1 e LDB, art. 8, 1), cabe aos
O regime de colaborao pode se dar sob vrios aspectos, pois, em alguns, a estados e municpios baixar normas complementares para os seus
colaborao obrigatria, ou seja, est prevista na legislao. O quadro a seguir respectivos sistemas de ensino (LDB, art. 10, V, e art. 1, III).
b. recomendvel que o regime de colaborao seja tambm
implementado entre os rgos normativos dos sistemas estaduais e
municipais de ensino, a fim de que no sejam colocadas em risco as
unidades regional e nacional.
 107
3. No mbito do planejamento: LDB, art. 9, I,
3.1 Elaborao do Plano Nacional de Educao (PNE), pela Unio, em
colaborao com estados, Distrito Federal e municpios. Lei n 10.172/2001-PNE,
3.2 Avaliao peridica da implementao do Plano Nacional de art. 3
Educao, pela Unio, em articulao com os estados, o Distrito
Federal e os municpios. LDB, art. 9, V
3.3 Organizao do Sistema de Informaes Educacionais (coleta, anlise LDB, art. 9, 1
e disseminao das informaes sobre a educao, pela Unio, em
colaborao com estados e municpios). LDB, art. 10, III
3.4 Implementao do processo nacional de avaliao do ensino, pela
Unio, em colaborao com os sistemas de ensino. LDB, art. 11, I
3.5 Elaborao de Planos Estaduais de Educao pelos estados,
articulados com o PNE e integrando aes de seus respectivos LDB, art. 5, 1
municpios.
3.6 Organizao dos sistemas municipais de ensino, pelos municpios,
integrando-os s polticas e aos planos educacionais da Unio e dos
estados.
3.7 Recenseamento da populao para o Ensino Fundamental, realizao
da chamada pblica e zelo pela freqncia escola, pelos estados e
municpios, em regime de colaborao.
Diante deste quadro, possvel concluir que o regime de colaborao pode ocorrer
entre todos os sistemas de ensino e entre os sistemas estaduais e os municipais.
Apesar de todas as possibilidades mencionadas, tambm se pode deduzir que muitos
so, ainda, os desafios para a consolidao do regime de colaborao. Seguem
alguns exemplos:
falta de mais articulao para o atendimento dos portadores de necessidades educacionais
e dos jovens e adultos na faixa etria de 15 anos ou mais;
necessidade de apoio efetivo da Unio e dos estados visando organizao dos sistemas
municipais de ensino, conforme previsto no PNE (Gesto meta 21);
ausncia de articulao entre os colegiados normativos das diversas instncias, para a
discusso das normas de interesse comum;
108
dificuldades na integrao de estados e municpios para a elaborao dos planos decenais
de educao.
No demais lembrar que o pargrafo nico do artigo 23, da Constituio Federal,
prev:
Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio
do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Trata-se de aprovar uma lei geral para impulsionar a colaborao em todas as reas,
normalizando esse aspecto nuclear do pacto federativo. importante empreender aes
concretas de colaborao hoje para fortalecer a mobilizao pela regulamentao dessa
estratgia normativa que deve balizar as aes federativas.
5. OS NVEIS E MODALIDADES DA EDUCAO ESCOLAR
A educao escolar compe-se de dois grandes nveis: a Educao Bsica e a Educao
Superior. A Educao Bsica constituda por trs etapas: Educao Infantil, Ensino
Fundamental e Ensino Mdio.
Alm dos grandes nveis e das etapas da Educao Bsica, a LDB tambm trata das
modalidades de educao e de ensino, no esclarecendo bem o seu conceito, embora
uma anlise mais acurada do seu texto permita inferir que, alm da Educao Especial
expressamente designada como modalidade, tambm assim podem ser consideradas a
Educao de Jovens e Adultos (EJA) e a Educao Profissional, uma vez que ambas constam
no ttulo da lei referente matria (LDB, V). J o Plano Nacional de Educao (III, itens 5 a
9) apresenta as modalidades de ensino na seguinte ordem e nomenclatura: Educao de
Jovens e Adultos, Educao a Distncia e Tecnologias Educacionais, Educao Tecnolgica
e Formao Profissional, Educao Especial e Educao Indgena.
Para que se atinjam melhores nveis de desenvolvimento e se construa uma sociedade mais
justa para todos, necessrio universalizar, com prioridade, alm do Ensino Fundamental
obrigatrio, as outras etapas e modalidades da Educao Bsica, em que deve ocorrer a
formao comum indispensvel ao exerccio da cidadania, para garantir aos educandos os
 109 110

meios para a sua insero no trabalho e em estudos posteriores.
O quadro a seguir apresenta, de forma didtica, os nveis e etapas da educao escolar,
alm das modalidades, indicando as idades prprias e os anos de estudo previstos.
(3) Para aqueles que no tiveram acesso ou continuidade no Ensino Fundamental e Mdio na idade prpria.
(4) Para aluno matriculado ou egresso dos Ensinos Fundamental, Mdio e Superior, bem como o trabalhador em geral,
jovem ou adulto.
(5) Para educandos portadores de necessidades especiais, oferecida preferencialmente na rede regular de ensino.
(6) Para alunos de qualquer escolaridade.

Observe-se que a estrutura geral dos nveis e respectivas etapas da educao escolar
brasileira, a partir do Ensino Fundamental, no sofreu alterao profunda em relao quela
instituda pela Lei n 5.692/71, registrando-se inovaes no que se refere ao funcionamento
e s polticas implementadas. Um dos mais importantes avanos conquistados o 5.1 Etapas da Educao Bsica
reconhecimento da Educao Infantil, at mesmo a creche, como a primeira etapa da
Educao Bsica. 5.1.1 Educao Infantil como primeira etapa da Educao Bsica

Quadro 12 Conforme determinou a LDB (art. 89), as creches e pr-escolas pblicas e privadas
0 a 3 anos Creches Educao (particulares, comunitrias, confessionais e filantrpicas), existentes ou que viessem
E 4 a 6 anos Pr-escolas Infantil E
a ser criadas, deveriam, no prazo de trs anos, a contar de sua publicao (dezembro
D D.
U 7 anos 1 ano E de 1997), ter sido integradas ao respectivo sistema de ensino.
E
C 8 anos 2 ano D D
D.
A 9 anos 3 ano E U De acordo com o Parecer n 04/00 da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional
10 anos 4 ano Ensino C
P de Educao (Diretrizes Operacionais para a Educao Infantil), todas as instituies de
11 anos 5 ano Fundamental J A
R Educao Infantil que ainda estiverem funcionando sem autorizao devero regularizar-
O 12 anos 6 ano (1) (2) O
O
B 13 anos 7 ano V se junto ao rgo prprio de seu sistema de ensino, sob pena de serem impedidas de
F
14 anos 8 ano E O funcionar. J as instituies de Educao Infantil municipais e privadas, localizadas em
I
S N E
S municpios que ainda no institucionalizaram o seu sistema de ensino prprio, devem ser
I 15 anos 1 ano S S
S autorizadas, supervisionadas e avaliadas pelo Sistema Estadual de Ensino, excluindo-se as
C 16 anos 2 ano Ensino P
I
A 17 anos 3 ano Mdio (2) A E mantidas pela Unio.
O
18 anos 4 ano, etc. D C
N
Processos seletivos U I
A A Constituio de 1988 (art. 208, IV) instituiu, como dever do Poder Pblico, a garantia de
E (Cursos Seqenciais) L A
L atendimento em creche e pr-escola s crianas de 0 a 6 anos de idade, reconhecendo a
D. Cursos de Graduao T L
(4)
Cursos de Ps-Graduao: O (5) creche como instituio educativa e no apenas associada finalidade assistencial, enquanto
S aperfeioamento/especializao/etc. S a LDB (art. 29) a inclui na formao comum indispensvel para o exerccio da cidadania.
U mestrado e doutorado (3)
Portanto, o papel dos sistemas de ensino deixa de ser somente o de velar pelas crianas
P. (Cursos de Extenso) (6)
pequenas, como preceituava a j revogada Lei n 5.692/71, para assumir a responsabilidade
(1) Matrcula facultativa a partir dos 6 anos. de educar e cuidar.
Funes das Secretarias Municipais de Educao, Caderno ASLEGIS, Cmara dos Deputados, v. 6, n. 18 (set./dez. 2002). Braslia: ASLEGIS.
(2)Quadro
13 Flexibilidade
publicadode organizao:
na Reviso sries
de Legislao anuais,
para ciclos,
Secretrios perodosMunicipais
e Conselheiros semestrais, etc. caderno 2, unidade 3. Braslia: FUNDESCOLA/
de Educao,
 111
A Educao Infantil responde necessidade de complementar a ao da famlia e da
comunidade para o desenvolvimento integral da criana at seis anos de idade (LDB, art.
29). Assim, embora sendo uma obrigao do Poder Pblico e um direito da criana e da
famlia, no h a obrigatoriedade da matrcula. Entretanto, sempre que houver a demanda
dos pais ou responsveis por esse atendimento, haver a correspondente obrigao pela
oferta.
A Educao Infantil ser oferecida em creches para crianas de at trs anos de idade e
em pr-escolas para crianas de quatro a seis anos de idade14 (LDB, art. 30). Nessa etapa,
a avaliao no ser desenvolvida com objetivo de promoo (art. 31). O dispositivo
veda a continuidade de classes de alfabetizao entre a pr-escola e o 1 ano do Ensino
Fundamental, nas quais os alunos so avaliados para acesso a esse nvel de ensino. O PNE
prev, at a extino das referidas classes e a incorporao imediata das crianas ao Ensino
Fundamental (item 1.3, meta 15). A referida meta tambm prev a matrcula naquele nvel
de todas as crianas de sete anos ou mais que se encontrem freqentando a Educao
Infantil.
Como j foi referido, a Educao Infantil responsabilidade dos municpios, embora os
estados no estejam impedidos de fazer esse atendimento. Por isso, significativo hoje
o aumento da matrcula da pr-escola nas redes municipais em todo o Pas, no entanto
se verifica acentuada reduo nas redes estaduais. relevante observar que o nmero
total de matrculas na pr-escola que vinha apresentando sensvel aumento no Pas sofreu
oscilaes e redues em 1997, 1998 e 1999. Embora essa tendncia j tenha comeado
a se reverter a partir de 2000, suas causas exigem acurado exame. Conforme Abreu
(2001, p. 25): esse fenmeno tem sido atribudo a efeitos do Fundef, pois recursos, antes
aplicados na Educao Infantil, teriam sido redirecionados para o Ensino Fundamental, e a
dificuldades de manuteno da Educao Infantil decorrentes da incorporao das creches
aos sistemas de ensino. Essas constataes indicam a necessidade de se enfrentar o desafio
da expanso e do financiamento da Educao Infantil, at mesmo participando ativamente
das discusses sobre a proposta do Fundeb.
O PNE dedica um captulo especfico (II, A, item 1) Educao Infantil, o qual inclui
MEC, 2001 (com adequaes).
112
diagnstico, diretrizes, objetivos e metas visando principalmente expanso da oferta;
garantia de padres mnimos de funcionamento das instituies e construo de sua
autonomia; formao inicial e continuada dos recursos humanos; definio da poltica
educacional para essa etapa e instituio de um sistema de superviso e avaliao pelos
municpios; e ao atendimento por meio de programas suplementares, principalmente de
alimentao escolar e de material didtico.
Quanto ao atendimento da populao de 0 a 6 anos, considerando as condies concretas
do Pas, preve-se a ampliao da oferta de Educao Infantil de forma a atender, em cinco
anos, a 30% da populao de at 3 anos de idade e a 60% da populao de 4 a 6 anos
(ou 4 e 5 anos) e, at o final da dcada, a 50% das crianas de 0 a 3 anos e a 80% das
de 4 e 5 anos.
Com relao garantia de padres mnimos de funcionamento das instituies, devem ser
atendidas as caractersticas das diversas faixas etrias e as necessidades do processo educativo
quanto a espao e ambiente interno e externo, instalaes, mobilirio, equipamentos e
materiais pedaggicos, conforme o indicado (item 1.3, meta 2).
Quanto construo da autonomia das instituies, so previstas a elaborao do projeto
pedaggico e a implantao de conselhos escolares e outras formas de participao da
comunidade escolar e local.
Em relao ao pessoal, o PNE prope um Programa Nacional de Formao dos Profissionais
de Educao Infantil, com a colaborao da Unio, estados e municpios, bem como das
universidades e institutos superiores de educao e organizaes no-governamentais
para habilitar, em cinco anos, em nvel mdio normal, todos os professores e dirigentes
e, em dez anos, em nvel superior, 70% dos professores e todos os dirigentes (item 1.3,
meta 5). J a meta 7 prev, no prazo de trs anos, a execuo de programa de formao
em servio para a atualizao dos profissionais que atuam na Educao Infantil e para a
formao de pessoal auxiliar.
Quanto a essa questo de pessoal, cabe fazer aluso a uma polmica existente sobre
o papel do professor nas creches. Quando essas creches se achavam vinculadas rea
da sade ou assistncia social, eram atendidas por professores e outros trabalhadores,
 113
definidos de acordo com o nmero de crianas. Atualmente, duas so as formas
adotadas para a definio de quadro de pessoal da Educao Infantil: ou se admitem
somente professores, ou professores e atendentes, como monitores, crecheiros,
educadores sociais, recreacionistas, etc. Essa deciso tem repercusses financeiras
diversas para o sistema educacional, principalmente porque a integrao das creches
aos sistemas de ensino no deve implicar sua desvinculao dos sistemas de sade e de
assistncia social, at mesmo em termos de pessoal e recursos financeiros, a exemplo
de muitos municpios que j adotam a gesto compartilhada das referidas instituies,
sob a coordenao do setor educacional.
Quanto ao financiamento uma questo central o PNE prope aos municpios
que assegurem, alm de outros recursos municipais, os 10% dos recursos de
manuteno e desenvolvimento do ensino no vinculados ao Fundef, para aplicao
prioritria na Educao Infantil (item 1.3, meta 21). Alm disso, enfatiza a ao
supletiva da Unio e dos estados (CF, art. 30, VI e 211, 1) junto aos municpios
que apresentem maiores necessidades tcnicas e financeiras (item 1.3, meta 25),
bem como a colaborao entre os setores da educao, sade e assistncia social
na manuteno, expanso, administrao, controle e avaliao das creches (item
1.3, meta 11).
Concluindo, o PNE propunha, no prazo de dois anos (at 2003), a definio, pelos
municpios, de sua poltica para a Educao Infantil, com base nas Diretrizes Curriculares
Nacionais e Diretrizes Operacionais para a Educao Infantil (Cmara de Educao Bsica do
Conselho Nacional de Educao), nas normas complementares e nos referenciais curriculares
nacionais. Prope tambm que seja adotado progressivamente o atendimento em tempo
integral para as crianas de 0 a 6 anos.
Ser indispensvel, pois, que cada municpio possua o diagnstico da Educao Infantil
referente ao seu territrio e tambm estudos sobre custos, no momento da elaborao
do Plano Municipal Decenal de Educao, o qual dever abranger as metas do PNE,
adequando-as sua realidade, para melhorar a eficincia e a qualidade do atendimento
sua populao de 0 a 6 anos.
5.1.2 Ensino Fundamental como escolaridade mnima obrigatria
114
Denominado anteriormente de 1 grau, o Ensino Fundamental a etapa de escolarizao
obrigatria, a partir dos 7 anos de idade, facultativa aos 6 anos, devendo ter a durao
mnima de oito anos (LDB, art. 6, 32 e 87).
Recentemente, a Lei n 11.114, de 16/05/05, alterou dispositivos da LDB, entre os quais o
art. 87, 3, I, das Disposies Transitrias (Ttulo IX), determinando a matrcula de todos
os educandos a partir dos 6 anos de idade, no Ensino Fundamental, desde que atendidas
as seguintes condies no mbito de cada sistema de ensino:
a) plena observncia das condies de oferta fixadas por referida Lei, no caso de todas as
redes escolares;
b) alcance de taxa lquida de escolarizao de pelo menos 95% da faixa etria de 7 a 14
anos, no caso das redes escolares pblicas;
c) no-reduo mdia de recursos por aluno do Ensino Fundamental na respectiva rede
pblica, resultante da incorporao dos alunos de 6 anos de idade.
A obrigatoriedade do Ensino Fundamental confere aos pais ou ao responsvel o dever da
matrcula das crianas e adolescentes at os 18 anos, caso no o concluam na idade prpria,
ou seja, at os 14 anos. A LDB (art. 87), ao instituir a dcada da educao, estabelece
como meta prioritria a sua oferta para os grupos de 7 a 14 e de 15 e 16 anos de idade.
J o PNE prev a ampliao do Ensino Fundamental obrigatrio para nove anos, com incio
aos 6 anos de idade, medida que for sendo universalizado o atendimento na faixa de 7
a 14 anos (item 2.3, meta 2).
O Ensino Fundamental dever garantir ao educando a aquisio de conhecimentos, habilidades
e valores considerados essenciais formao bsica do cidado e ser desenvolvido de forma
presencial; admite-se a utilizao do ensino a distncia somente como complementao da
aprendizagem ou em situaes emergenciais (LDB, art. 32, caput e 4).
A jornada escolar deve ser, pelo menos, de 4 horas de trabalho dirio efetivo e de 800 horas
anuais (LDB, art. 34, caput). O PNE prev que, em trs anos, sejam asseguradas 20 horas
semanais de aula no diurno e eliminada a existncia, nas escolas, de mais de trs turnos
 115
por dia (dois diurnos e um noturno). Nos cursos noturnos, admite-se carga horria diria
menor, desde que cumpridas as 800 horas anuais. Ressalte-se, tambm, a prescrio da
LDB para que o Ensino Fundamental seja ministrado progressivamente em tempo integral,
a critrio dos sistemas de ensino (LDB, art. 34, 2). J o PNE prev que essa ampliao
deva abranger um perodo de, pelo menos, sete horas dirias, com previso de professores
e funcionrios em nmero suficiente.
Cabe ao Poder Pblico o dever de garantir oferta universal e gratuita do Ensino Fundamental,
at mesmo para os que a ele no tiveram acesso na idade prpria (CF, art. 208, I; LDB,
art. 4, I). Como j foi exposto no item 1.2 deste texto, na diviso de encargos entre os
entes federados, o Ensino Fundamental competncia comum, ou seja, responsabilidade
concorrente de estados e municpios, os quais devem estabelecer formas de colaborao
para assegur-lo a todos.
Nas ltimas dcadas, verificou-se no Pas uma celerada expanso de matrculas no Ensino
Fundamental e registrou-se uma resposta positiva do Poder Pblico presso social por
educao escolar. Alis, o setor pblico responsvel por 90,21%15 do total das matrculas
nesse nvel de ensino. Conforme dados divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais (Inep/MEC), a taxa de escolarizao lquida, na faixa etria que
corresponde ao Ensino Fundamental obrigatrio, cresceu, de 36% em 1950, para 67% em
1970 e para 86% em 1991, atingindo 96% em 1999. Ser necessrio, portanto, que estados
e municpios, com base nos respectivos dados registrados no relatrio do Censo Escolar,
recebido anualmente do Inep, planejem as aes a ser desencadeadas, em conjunto, a fim
de recensear a sua populao fora da escola, na faixa etria do Ensino Fundamental.
O Plano Nacional de Educao (PNE), ao iniciar o captulo especfico com os objetivos e metas
referentes ao Ensino Fundamental (item 2.3, meta 1), prev a universalizao do atendimento
de toda a clientela, no prazo de cinco anos, garantindo o acesso e a permanncia de todas
as crianas na escola. Prope, at mesmo, a realizao, por iniciativa dos municpios, de
mapeamento das crianas fora da escola, por local de residncia e/ou de trabalho dos pais,
14
Cf. nota 4.
116
para localizar a demanda e universalizar a oferta de ensino obrigatrio.
Ainda quanto ao Ensino Fundamental, entre as metas do PNE que desafiam estados e
municpios e que, necessariamente, devero ser includas nos correspondentes planos
decenais, salientam-se as que se referem a padres mnimos de funcionamento;
qualidade de ensino e medidas pedaggicas (como reorganizao de cursos noturnos e
de escolas de zona rural); jornada escolar; sistema de superviso e avaliao; autonomia
das escolas e gesto democrtica (formulao dos projetos pedaggicos prprios,
instituio de conselhos escolares e apoio a organizaes estudantis); e implementao
de programas suplementares, especialmente de alimentao escolar, livro didtico e
transporte para a zona rural.
5.1.3 Ensino Mdio como etapa final da Educao Bsica
O Ensino Mdio, designado de 2 grau na legislao anterior, constitui-se na ltima etapa
do processo educacional considerado bsico para o exerccio da cidadania, ou seja, no
mais um ciclo ou grau de ensino, mas um segmento da Educao Bsica. Dentro dessa
nova concepo, est em andamento uma reforma que redefine a sua identidade, seus
objetivos e currculos, bem como a poltica de atendimento.
direito a ser progressivamente garantido a todos os concluintes do Ensino Fundamental
e aos que no o cursaram na idade prpria (CF, art. 208, I, VI e LDB, art. 4, II, VI, VII). O
aumento da oferta de vagas nesse nvel de ensino urgente, pois os ltimos anos vm
registrando taxa de crescimento anual da matrcula superior a 10%. Essa exploso de
demanda resulta da melhoria do fluxo no Ensino Fundamental, da incorporao de grupos
sociais antes excludos da continuidade de estudos e do retorno dos que haviam deixado
o sistema educacional. Esse um desafio que, cada vez mais, assume papel destacado nas
polticas educacionais dos estados, responsveis pelo atendimento de acordo com a diviso
de responsabilidades definida na Constituio Federal (art. 211, 3).
Convm lembrar que, embora a participao percentual das matrculas oferecidas pelas
15
INEP/MEC: resultados finais do censo escolar de 2004.
 117
redes pblicas no Ensino Mdio tenha atingido 87,88% em 200416, este nvel apresenta
elevadas taxas de distoro srie/idade, porque os alunos j ingressam com defasagem
acumulada ao longo de sua vida escolar. Assim, o problema a ser enfrentado no se
restringe apenas expanso do atendimento at a sua universalizao, mas promoo
da qualidade em termos de prdios e equipamentos adequados, pessoal habilitado e
proposta pedaggica.
O Ensino Mdio visa consolidao e ao aprofundamento dos conhecimentos
adquiridos no Ensino Fundamental, bem como ao prosseguimento de estudos.
Assim, tem como finalidades a preparao bsica para o trabalho e a cidadania e
o aprimoramento do educando como pessoa. Com durao mnima fixada em trs
anos e 2.400 horas (800 horas anuais), a lei no determina a jornada diria mnima
para o Ensino Mdio, deixando a cargo da escola a definio do calendrio para
esse nvel de ensino.
A LDB (art. 36, 2) dispe tambm que, atendida a finalidade de formao geral do
educando, o Ensino Mdio poder prepar-lo para o exerccio de profisses tcnicas.
Dispe tambm que a preparao geral para o trabalho e, facultativamente, a
habilitao profissional podero ser desenvolvidas nos prprios estabelecimentos
de Ensino Mdio ou em cooperao com instituies especializadas em Educao
Profissional (LDB, art. 36, 4).
O PNE, ao definir os objetivos e metas para o Ensino Mdio, prioriza as questes
referentes expanso da oferta e melhoria da qualidade de ensino, o que dever
ser considerado na elaborao dos planos decenais estaduais de educao. Quanto
expanso da oferta, so previstos o reordenamento e a racionalizao das redes
de escolas pblicas e o oferecimento de vagas que correspondam, em cinco anos, a
50% e, em dez anos, a 100%, da demanda de Ensino Mdio (PNE, item 3.3, meta 1).
Registre-se, mais uma vez, a prioridade da meta 1 para o atendimento da totalidade
dos egressos do Ensino Fundamental e a incluso dos alunos com defasagem de idade
e com necessidades especiais.
Destacam-se, ainda, metas sobre a definio de padres mnimos de infra-estrutura
para o Ensino Mdio, com indicao de instalaes e equipamentos prprios para
118
esse nvel, e medidas para ampliar a oferta diurna e noturna adequada ao aluno
trabalhador. Quanto qualidade do ensino, so previstas, entre outras, providncias
sobre implantao das diretrizes curriculares emanadas do CNE, avaliao do
desempenho dos alunos (Saeb, Enem e sistemas dos estados), habilitao de
professores, criao de conselhos escolares, implementao da autonomia das
escolas e apoio s organizaes estudantis.
5.2 Modalidades de educao e de ensino
A seguir, sero feitos alguns comentrios sobre as modalidades de educao e de ensino
apresentadas no Quadro 12, entendidas como formas mais abrangentes de adequao
de processos educacionais a pblicos diferenciados17:
5.2.1 Educao de Jovens e Adultos (EJA)
Uma das mais importantes conquistas da sociedade brasileira na rea educacional foi o
reconhecimento dos direitos dos jovens e adultos ao Ensino Fundamental e Mdio pblico
e gratuito no proporcionado na idade prpria (CF, art. 208, I, II e VI). Para isso, h duas
possibilidades de atendimento aos jovens e adultos: pela educao escolar regular (LDB,
art. 4, VII, e 37) ou por meio de cursos e exames supletivos (LDB, art. 37 e 38).
A oferta de educao escolar regular deve ser organizada de forma a contemplar as
caractersticas, necessidades e disponibilidades dos educandos, at mesmo daqueles que
forem trabalhadores. Ressalte-se que o art. 34, 1, da LDB no exige o cumprimento
das quatro horas dirias no ensino noturno, facultando que se estenda o ano letivo para o
cumprimento das 800 horas mnimas anuais, exatamente visando proporcionar atendimento
diferenciado e qualificado, alm de adequado s peculiaridades do pblico-alvo.
Na oferta de cursos e exames supletivos aos jovens e adultos, a LDB (art. 38) dispe que
estes compreendero a base comum do currculo, sem previso de parte diversificada,
16
MEC/INEP: resultados finais do censo escolar de 2004.
17
ABREU, Mariza, e BALZANO, Sonia. Reviso de Legislao para Secretrios e Conselheiros Municipais de Educao, caderno 2, unidade 3.
 119
reduzindo a idade mnima para a prestao de exames no nvel de concluso de Ensino
Fundamental de 18 para 15 anos e, no nvel de concluso de Ensino Mdio, de 21 para
18 anos. Quanto aos cursos supletivos, os sistemas de ensino podero oferecer cursos
livres de preparao aos exames ou cursos com avaliao no processo e certificao. J os
exames supletivos podero ser oferecidos pelo Poder Pblico ou por instituies privadas,
desde que autorizadas pelo rgo prprio do respectivo sistema.
Para se obter a qualidade da Educao de Jovens e Adultos, recomenda-se a observncia
das Diretrizes Curriculares Nacionais para a EJA (Parecer CNE/CEB n 11/00 e Resoluo
CNE/CEB n 01/00) e das normas complementares dos respectivos sistemas de ensino, bem
como a adequao das metas do PNE sobre a matria aos planos decenais de estados e
municpios. As referidas metas versam principalmente sobre atendimento educacional e sua
diversificao, sistema de superviso e avaliao e articulao da EJA com outras polticas,
especialmente as de formao profissional, emprego e ao cultural.
5.2.2 Educao Especial
A Educao Especial, dever constitucional do Estado (CF, art. 208, III), foi consagrada na
LDB (cap. V, art. 58 a 60) como uma modalidade de educao escolar a ser garantida
desde a Educao Infantil at a Superior, passando por todas as etapas da Educao
Bsica e pela Educao Profissional. Deve ser oferecida aos educandos portadores de
necessidades especiais, incluindo os superdotados, preferencialmente na rede regular
de ensino (CF, art. 208, III e LDB, art. 4, III, e 58, caput), devendo contar com servios
de apoio especializado.
Essa modalidade tambm exige que a oferta pelo Poder Pblico seja adequada s
peculiaridades dos educandos, em termos de currculo, mtodos, tcnicas, recursos
educativos e organizao especficos (LDB, art. 59), o que pressupe profissionais
capacitados para esse atendimento.
O PNE dedica um captulo Educao Especial, com metas (item 8.3) que tratam da expanso
do atendimento e dos padres a serem assegurados, bem como de medidas pedaggicas,
formao inicial e continuada dos profissionais, padres mnimos de funcionamento; sistema
de superviso e avaliao; e articulao com outras polticas e programas suplementares.
120
Quanto expanso do atendimento, prev, em dez anos, generalizar o atendimento aos
alunos com necessidades especiais na Educao Infantil e no Ensino Fundamental.
Ao municpio cabe promover o processo de incluso dos alunos com necessidades
educacionais especiais no Ensino Fundamental e na Educao Infantil. Assim, ser necessrio
implementar uma poltica pblica para o setor, sob a coordenao da Secretaria Municipal
de Educao, em parceria com as demais secretarias da administrao municipal, com
instituies especializadas e de Ensino Superior do municpio e da regio, com o estado e
com outros segmentos sociais. Isso implica um plano de ao para mapear a populao
a ser atendida, identificar suas necessidades especiais, prever os servios de apoio e
equipamentos necessrios, promover a capacitao continuada dos professores e outros
profissionais, ajustar currculos, realizar as adaptaes nos espaos escolares e firmar acordos
ou convnios com parceiros.
5.2.3 Educao Profissional
A Educao Profissional tambm est sendo objeto de reforma no Pas, com a finalidade
de garanti-la ao aluno matriculado ou egresso do Ensino Fundamental, Mdio e Superior,
bem como ao trabalhador em geral, jovem ou adulto, conforme dispe a LDB (art. 39). Essa
modalidade deve ser desenvolvida em articulao com o ensino regular ou por diferentes
estratgias de educao continuada, em instituies especializadas ou no ambiente de
trabalho (art. 40).
A Lei (art. 41) dispe, ainda, que o conhecimento adquirido na Educao Profissional, at
mesmo no trabalho, poder ser objeto de avaliao, reconhecimento e certificao para
prosseguimento ou concluso de estudos.
A Educao Profissional est regulamentada pelo Decreto n 5.154, de 23/07/04, que
substituiu o Decreto n 2.208/97, revogado naquela data. O novo Decreto determina que a
Educao Profissional seja desenvolvida por meio de cursos e programas em trs nveis:
1. Formao inicial e continuada de trabalhadores.
2. Educao Profissional de nvel mdio.
 121

3. Educao Profissional Tecnolgica de graduao e ps-graduao.

Esse Decreto prev vrias alternativas de articulao entre o Ensino Mdio e o ensino tcnico
de nvel mdio, e a principal delas a integrao entre ambos, o que resgata a chance de
os estudantes sarem dessa fase de ensino j com a qualificao profissional para disputar
oportunidades no mercado de trabalho.

A articulao entre o Ensino Mdio e tcnico de nvel mdio dever seguir as Diretrizes
Curriculares Nacionais do Conselho Nacional de Educao, as normas dos sistemas de
ensino e as exigncias de cada instituio, segundo o seu projeto pedaggico.

O PNE, no entanto, estabelece metas quanto ao aumento da capacidade instalada para a

oferta de Educao Profissional, implantao de sistema integrado de informaes para
a orientao de uma poltica nacional, formao de pessoal docente, implementao de
centros de referncia em cada unidade da Federao, estabelecimento de amplas parcerias,
produo de programas de educao a distncia, oferta especfica para a populao rural
e (re)treinamento de trabalhadores, entre outras.

6. A GESTO MUNICIPAL DA EDUCAO

6.1 A educao no municpio: a ao de Estado e a ao de governo

O direito educao est assegurado pela Constituio Federal. Portanto, obrigao do

Poder Pblico, do chamado Estado brasileiro, garantir ao cidado o exerccio desse direito.
Esta garantia pode ser chamada de ao de Estado, isto , todos os governos so obrigados
a promov-la. O que varia so as formas de faz-lo, de acordo com as orientaes de cada
governo eleito ao longo do tempo.

O dirigente municipal de educao, no conjunto da administrao pblica, aquele

que, por delegao do prefeito, chefe do Poder Executivo local, tem como atribuio o
desenvolvimento das polticas e aes na funo de governo pela qual responsvel, isto
, a educao. A ele incumbe implementar as aes de governo na rea educacional, de
forma integrada quelas relativas s demais funes de governo, com as quais mantm
interface.