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Cem Perguntas e Respostas
sobre Improbidade Administrativa
Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992
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Repblica Federativa do Brasil
Ministrio Pblico da Unio
Procurador-Geral da Repblica
ANTONIO FERNANDO BARROS E SILVA DE SOUZA
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Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio
Coordenadora
Mrcia Noll Barboza
Braslia DF
2008
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ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO (ESMPU)
SGAS Av. L2-Sul, Quadra 604, Lote 23, 2o andar
70200-901 Braslia-DF
Tel.: (61) 3313-5114 Fax: (61) 3313-5185
<www.esmpu.gov.br> <editoracao@esmpu.gov.br>
ISBN 978-85-88652-21-7
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APRESENTAO
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6 Apresentao
Tornar essa lei de fcil compreenso aos cidados foi um desao para
esses membros que se empenharam na tarefa com rigor e satisfao.
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COLABORADORES
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SUMRIO
Referncias..........................................................................................................119
Anexo
Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992....................................................................121
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Denio de improbidade
administrativa
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O que improbidade administrativa? 1
Improbidade administrativa a caracterizao atribuda pela Lei
n. 8.429/1992, conhecida como LIA (Lei de Improbidade Administrati-
va), a determinadas condutas praticadas por agentes pblicos e tambm
por particulares que nelas tomem parte. A denio de tais condutas
dada pelos artigos 9o, 10 e 11 da referida lei: o artigo 9o dene os atos
de enriquecimento ilcito; o artigo 10, os atos que acarretam leso ao
errio; e o artigo 11, os atos que violam os princpios da administrao
pblica. Portanto, a noo de improbidade administrativa derivada da
Lei n. 8.429/1992 bastante abrangente, modicando qualquer refe-
rncia legal ou terica que, anteriormente edio dessa lei, vinculasse
o termo improbidade idia de desonestidade. A partir da LIA, devemos
entender a improbidade administrativa como aquela conduta considerada
inadequada por desonestidade, descaso ou outro comportamento impr-
prio ao exerccio da funo pblica, merecedora das sanes previstas
no referido texto legal. A LIA adveio como concretizao do mandamento
inserido no artigo 37, 4o, da Constituio Federal, que assim dispe: os
atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o res-
sarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei [...].
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14 Denio de improbidade administrativa
O que est claro que tanto o constituinte, ao inserir o artigo 37, 4o, na
Constituio, quanto o legislador, ao elaborar a Lei n. 8.429/1992, como
concretizao do mencionado dispositivo constitucional, expressaram
uma vontade poltica da sociedade voltada a um adequado gerenciamento
da coisa pblica. Nessa linha de raciocnio, deve-se entender que a LIA
est direcionada no apenas aos atos de desonestidade, mas tambm
aos de descaso do agente pblico para com o interesse pblico, ou,
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Denio de improbidade administrativa 15
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16 Denio de improbidade administrativa
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Denio de improbidade administrativa 17
No, pelo simples fato de que todo agente pblico deve estar ciente do
nus implicado na assuno de uma funo pblica. Dele espera-se que,
havendo dvida ou despreparo, busque a informao adequada. O com-
portamento tico exigido do agente pblico no compatvel quer com
a desonestidade quer com o descaso e o desinteresse. Pelas mesmas
razes, espera-se igual cuidado por parte do particular que manuseie
recursos pblicos.
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Sujeitos passivos dos atos de
improbidade administrativa
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A Lei de Improbidade Administrativa indica
quem pode ser sujeito passivo, isto , vtima 9
de atos de improbidade administrativa?
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22 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa
Sim. A lei diz que os atos de improbidade podem atingir quaisquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dos
Territrios. No apenas as entidades que integram o Poder Executivo
podem sofrer atos de improbidade administrativa. Um rgo judicial
uma parcela da Unio ou do Estado. Um rgo legislativo uma parcela
da Unio, do Estado ou do Municpio.
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Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 23
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24 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa
Sim. A entidade pode ser vtima sempre que parte de seu patrimnio
ou de sua receita seja proveniente do Poder Pblico. A entidade tem
acesso a recursos pblicos tambm quando se benecia de incentivos
ou de isenes scais (isto , isenes de impostos), ou recebe aux-
lios ou subvenes.
Dessa forma, se o governo contribuir com mais de 50% para seu pa-
trimnio ou receita anual, a entidade benecente pode ser atingida pela
prtica de qualquer ato de improbidade, entre aqueles listados nos artigos
9o, 10 e 11. J se a contribuio do governo for inferior a 50% ou se
a entidade receber benefcios, incentivos scais ou creditcios ou sub-
venes, somente poder apresentar-se como sujeito passivo de atos
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Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 25
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26 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa
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Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 27
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Sujeitos ativos dos atos de
improbidade administrativa
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Qual a vinculao existente entre os sujeitos
passivos, protegidos pela Lei n. 8.429/1992,
e os sujeitos ativos dos atos de improbidade 19
administrativa?
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32 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa
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Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 33
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34 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa
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Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 35
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36 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa
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Improbidade administrativa por
enriquecimento ilcito
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O que enriquecimento ilcito? 29
A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) considera enriquecimento
ilcito o fato de um agente pblico obter qualquer aumento indevido
de seu patrimnio em virtude do exerccio de funo pblica (artigo 9o
da LIA). Os aumentos normais do patrimnio do agente pblico, como
a compra de bens com sua remunerao, no caracterizam o enrique-
cimento ilcito.
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40 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito
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Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 41
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42 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito
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Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 43
servidor utilize o cargo para obter vantagem pessoal, com prejuzo dig-
nidade da funo pblica, que aceite qualquer vantagem decorrente de
suas funes e que exera qualquer atividade incompatvel com seu ho-
rrio de trabalho e com a funo que desempenhe (artigo 117, incisos
IX, XII e XVIII). Isso j bastaria para impedir que um agente pblico
aceitasse prestar servio a empresa com interesse atingido por sua fun-
o. Tambm proibida a participao na gerncia ou na administrao
de qualquer empresa privada, salvo aquelas em que a Unio possuir par-
ticipao (artigo 117, inciso X). Alm dessas normas, a LIA tambm probe
aceitar emprego ou comisso ou exercer atividade de consultoria ou as-
sessoramento para pessoa fsica ou jurdica com interesse atingido pelas
funes do agente pblico (artigo 9o, inciso VIII). Em alguns casos, as
leis tambm probem a aceitao de emprego ou funo em empresas
privadas mesmo depois de o agente pblico haver deixado a funo. a
chamada quarentena, como ocorre com certas autoridades de especial
importncia, a exemplo do presidente do Banco Central, do Advogado-
Geral da Unio e dos diretores das agncias reguladoras, entre outros.
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Improbidade administrativa
por leso ao errio
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Leso ao errio ou leso ao patrimnio pblico? 39
Errio o conjunto de bens e interesses de natureza econmico-nan-
ceira pertencentes aos entes da administrao pblica: Unio, Estados,
Distrito Federal, Municpios, fundaes pblicas e autarquias.
Patrimnio pblico tem um conceito mais amplo, j que, alm dos bens e
interesses de natureza econmico-nanceira, abrange os bens e interesses
de natureza moral, econmica, esttica, artstica, histrica, ambiental e
turstica que pertencem aos entes da administrao pblica (artigo 1o,
1o, da Lei n. 4.717/1965).
Trata-se de uma descrio ampla e genrica, dentro da qual podem ser en-
caixadas inmeras condutas especcas, algumas das quais esto arrola-
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48 Improbidade administrativa por leso ao errio
das nos quinze incisos do artigo 10. Contudo, esse rol exemplicativo
e possvel que condutas que no estejam especicamente descritas
nesses incisos tambm caracterizem atos de improbidade, nos termos do
caput do artigo 10.
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Improbidade administrativa por leso ao errio 49
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50 Improbidade administrativa por leso ao errio
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Improbidade administrativa por leso ao errio 51
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52 Improbidade administrativa por leso ao errio
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Improbidade administrativa por leso ao errio 53
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54 Improbidade administrativa por leso ao errio
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Improbidade administrativa por leso ao errio 55
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Improbidade administrativa
por violao aos princpios da
administrao pblica
Walter Claudius Rothenburg
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Por que a legislao refere atos de improbidade
administrativa que atentam contra os princ- 49
pios da administrao pblica?
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60 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica
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Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 61
Para boa parte dos analistas, sim, pois a culpa seria suciente apenas nas
hipteses de leso ao patrimnio pblico (segundo o artigo 5o), referidas
no artigo 10 (GARCIA; ALVES, 2002, p. 214-217); essa parece ser a tendn-
cia da jurisprudncia (ex.: STJ, REsp. 658.415/RS, 2a Turma, rel. min.
Eliana Calmon, julgado em 27.6.2006; STJ, REsp. 604.151/RS, 1a Turma,
rel. min. Jos Delgado, julgado em 25.4.2006). No concordo: considero
que o artigo 5o, inserido na parte geral da Lei n. 8.429/1992, vale para
todas as espcies de atos de improbidade administrativa, e a referncia
a patrimnio pblico (diferente de errio, contido no artigo 10) deve
ser entendida amplamente. Assim, seria suciente a culpa, pelo menos
uma culpa grave (MARTINS JNIOR, 2001, p. 230), como, por exemplo, quan-
do o sujeito, por falta de cuidado, permite que chegue ao conhecimento
de terceiro, antes da respectiva divulgao ocial, teor de medida poltica
ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio (ar-
tigo 11, inciso VII). De qualquer modo, cabe acusao bem demonstrar
a participao subjetiva do acusado de improbidade administrativa.
Sim. Por isso o enquadramento no artigo 11 deve car para as condutas que
no importem enriquecimento ilcito (artigo 9o) nem causem prejuzo ao
patrimnio pblico (artigo 10). O artigo 11 tem, assim, uma importante
funo residual: permite capturar atos de improbidade que tenham
passado pelas malhas dos artigos 9o e 10 (quando, por exemplo, h
diculdade de provar o enriquecimento ilcito ou o prejuzo). Assim, no
tem sentido classicar determinado ato de improbidade, j caracterizado
como provocador de enriquecimento ilcito e/ou de prejuzo ao patrimnio
pblico, como violador de algum princpio da administrao pblica:
essa subsuno plrima, por necessria e automtica, superfetatria
e insignicante (ROTHENBURG, 2002, p. 477-478).
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62 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica
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Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 63
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64 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica
Sim. O artigo 21, inciso II, dispe que a aplicao das sanes por im-
probidade administrativa independe da aprovao ou rejeio das contas
pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
Verica-se, assim, uma pluralidade de rgos e poderes com competncia
para, autonomamente, avaliar a conduta do sujeito. A avaliao do Tribu-
nal de Contas no vinculante nem em relao ao Legislativo (ex.: artigo
31, 2o, da Constituio Federal), nem ao Judicirio, e nem a avaliao
eminentemente poltica do Legislativo vinculante em relao ao Ju-
dicirio. Mas claro que uma aprovao das contas aumenta o nus da
prova da improbidade administrativa a cargo do acusador.
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Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 65
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Apurao dos atos de
improbidade administrativa
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Em que consiste a apurao do ato de improbi-
dade administrativa? 59
A apurao a investigao, a averiguao, a coleta de informaes
(provas) que iro determinar as circunstncias concretas (reais) em que,
eventualmente, aconteceu o ato de improbidade administrativa.
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70 Apurao dos atos de improbidade administrativa
Se, por exemplo, o Ministrio dos Esportes celebra um convnio com de-
terminado municpio para a construo de uma quadra poliesportiva que
no vem a ser construda, o projeto no executado conforme previsto
(faz-se a quadra, mas no coberta; feita a arquibancada apenas de um
lado; no poliesportiva, mas de futebol de salo apenas, porque no
foram adquiridos os equipamentos para outras prticas desportivas) ou
as verbas repassadas no so integralmente empregadas nessa nalidade
(hiptese de desvio), dever do Ministrio dos Esportes apurar os fatos
em toda a sua extenso, pois, diante de tais irregularidades, h indcios
(sinais, com razovel grau de probabilidade de uma ocorrncia) da pr-
tica de ato de improbidade administrativa.
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Apurao dos atos de improbidade administrativa 71
A Lei n. 8.429/1992 (artigo 14, 1o) exige que o pedido seja formali-
zado (encaminhado, protocolado) por meio de representao (petio,
documento em que os fatos conhecidos e tidos como mprobos so rela-
tados, com todos os elementos disponveis, requerendo-se a adoo das
providncias cabveis) escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo
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72 Apurao dos atos de improbidade administrativa
No. Nem o ente pblico lesado nem qualquer dos demais rgos dotados
de poderes investigatrios cam obrigados a proceder a uma apurao
to-somente em razo do recebimento de uma representao noticiando
a prtica de ato de improbidade administrativa.
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Apurao dos atos de improbidade administrativa 73
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74 Apurao dos atos de improbidade administrativa
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Apurao dos atos de improbidade administrativa 75
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76 Apurao dos atos de improbidade administrativa
Como regra geral, pode-se enunciar que tem atribuio legal para pre-
sidir o procedimento apuratrio, requisit-lo (requisio no simples
solicitao, sujeita ao exame de convenincia e oportunidade da pessoa
a quem se dirige, mas verdadeira determinao, ordem, pois, que deve
ser cumprida sem mais delongas) polcia judiciria (inqurito policial)
ou ao ente pblico prejudicado, o rgo do Ministrio Pblico (membro
do Ministrio Pblico, promotor de Justia, procurador da Repblica,
entre outros) com atribuio para promover a ao de improbidade ad-
ministrativa, ou seja, ser um membro em atuao no primeiro grau de
jurisdio, isto , perante um juiz federal ou um juiz de Direito, confor-
me se trate de feito da competncia da Justia Federal ou da Justia dos
Estados (ou do Distrito Federal).
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Apurao dos atos de improbidade administrativa 77
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78 Apurao dos atos de improbidade administrativa
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Apurao dos atos de improbidade administrativa 79
Isso vale para todo e qualquer procedimento apuratrio, seja ele en-
cetado pela administrao pblica, pelo Ministrio Pblico ou pela
polcia judiciria.
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80 Apurao dos atos de improbidade administrativa
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Ao judicial para
responsabilizao por
improbidade administrativa
Antonio do Passo Cabral
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Qual o juzo competente para processar e julgar
a ao de improbidade? 69
A Lei n. 8.429/1992 no tem norma especca a respeito da competncia,
sendo aplicvel subsidiariamente o artigo 2o da Lei n. 7.347/1985, que
estabelece como competente o juzo do local onde ocorreu ou deveria
ocorrer o dano. Assim, a regra a competncia do juzo de primeira ins-
tncia do local do dano. O STF julgou inconstitucional (Adin n. 2.797) a
redao dada ao artigo 84 e pargrafos do Cdigo de Processo Penal pela
Lei n. 10.628/2002, que estabelecia foro por prerrogativa de funo para
as aes de improbidade propostas contra determinadas autoridades, o
que acarretava a competncia originria dos tribunais nesses casos.
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84 Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa
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Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa 85
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86 Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa
A demanda deve ser ajuizada contra o agente que praticou o ato, quem
induziu ou concorreu para sua prtica e os benecirios diretos ou in-
diretos do ato, em litisconsrcio necessrio. Se a demanda for ajuizada
pela pessoa jurdica interessada (lesada), intervm o Ministrio Pblico
como scal da lei. Se proposta pelo Ministrio Pblico, a pessoa jurdica
interessada poder integrar o plo ativo, gurando em litisconsrcio
ativo originrio com o prprio Ministrio Pblico. Pelo artigo 17, 3o,
da Lei n. 8.429/1992, na redao dada pela Lei n. 9.366/1996, apli-
cvel no que couber ao de improbidade o artigo 6o, 3o, da Lei
n. 4.717/1965 (Lei da Ao Popular), o que permite que a pessoa jurdi-
ca lesada, diante do interesse pblico em jogo, atue ao lado do autor.
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Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa 87
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Medidas cautelares na
responsabilizao por
improbidade administrativa
Srgio Monteiro Medeiros
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As medidas cautelares previstas na Lei de Im-
probidade Administrativa seguem o rito esta- 79
belecido no Cdigo de Processo Civil?
Ainda assim, de bom alvitre que seja seguido o rito (procedimento) plas-
mado no CPC, em homenagem aos princpios constitucionais do contradi-
trio, da ampla defesa, do devido processo legal e da segurana jurdica.
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92 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa
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Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 93
Pazzaglini Filho (2002, p. 86) defende que, somente diante de provas ma-
nifestas da interferncia, dever a medida ser decretada. Martins Jnior
(2001, p. 324), com escudo em aresto do colendo Tribunal de Justia
de So Paulo, lembra que o afastamento mostra-se imperativo diante de
elementos presuntivos de que da permanncia no cargo podero sobrevir
mais danos ao errio.
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94 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa
Contudo, no nos parece, com a devida vnia, seja essa a posio mais
abalizada, pois a quebra de sigilo bancrio rege-se pela Lei Complemen-
tar n. 105/2001, devendo
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Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 95
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96 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa
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Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 97
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Sanes aplicveis aos atos de
improbidade administrativa
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Quais as penas a que pode ser condenado quem
praticou ato de improbidade administrativa? 84
A condenao por ato de improbidade acarreta a aplicao de diversas
reprimendas, a saber:
reparao de danos;
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102 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa
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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 103
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104 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa
[...]
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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 105
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106 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa
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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 107
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108 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa
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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 109
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110 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa
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Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 111
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Prescrio em relao aos atos de
improbidade administrativa
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O que prescrio? 94
Prescrio a perda do direito de ao pelo decurso do tempo, em razo
da inrcia do titular desse direito. Decorre da idia de que a omisso em
defender determinado direito, durante certo perodo de tempo previsto
em lei como suciente para tanto, em nome da segurana jurdica e da
estabilidade social, retira a possibilidade de acionar judicialmente o res-
ponsvel por uma violao do ordenamento jurdico.
A ao de improbidade prescreve? 95
A regra geral da prescritibilidade das aes, sendo excepcionais as hi-
pteses de no-incidncia do fenmeno da prescrio, como, por exem-
plo, nas aes de estado de pessoa, tal como a de investigao de
paternidade e as de crime de racismo. A ao de improbidade sujeita-se
prescrio quanto s sanes de aplicao de multa civil, suspenso de
direitos polticos, proibio de contratar e de receber incentivos scais,
suspenso de direitos polticos, enm, todas as sanes ali previstas,
exceto a de ressarcimento ao errio.
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116 Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa
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Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa 117
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118 Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa
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REFERNCIAS
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120 Referncias
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ANEXO
Atualizada em 25.10.2001
CAPTULO I
DAS DISPOSIES GERAIS
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122 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992
Art. 2o Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por elei-
o, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de in-
vestidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior.
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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 123
CAPTULO II
DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Seo I
Dos atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilcito
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124 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992
Seo II
Dos atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio
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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 125
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126 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992
Seo III
Dos atos de improbidade administrativa que atentam
contra os princpios da administrao pblica
III revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atri-
buies e que deva permanecer em segredo;
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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 127
CAPTULO III
DAS PENAS
Pargrafo nico. Na xao das penas previstas nesta lei o juiz levar em
conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido pelo agente.
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128 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992
CAPTULO IV
DA DECLARAO DE BENS
CAPTULO V
DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E DO PROCESSO JUDICIAL
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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 129
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130 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo
Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta
dias da efetivao da medida cautelar.
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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 131
CAPTULO VI
DAS DISPOSIES PENAIS
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132 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992
Art. 22. Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio Pblico,
de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante repre-
sentao formulada de acordo com o disposto no art. 14, poder requisitar
a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo.
CAPTULO VII
DA PRESCRIO
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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 133
CAPTULO VIII
DAS DISPOSIES FINAIS
FERNANDO COLLOR
Clio Borja
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