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XXV ENCONTRO NACIONAL DO

CONPEDI - BRASLIA/DF

DIREITOS SOCIAIS E POLTICAS PBLICAS II

ILTON GARCIA DA COSTA

JUVNCIO BORGES SILVA

CLILTON GUIMARES DOS SANTOS


Copyright 2016 Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito

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sem prvia autorizao dos editores.

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D598
Direitos sociais e polticas pblicas II [Recurso eletrnico on-line] organizao CONPEDI/UnB/UCB/IDP/UDF;
Coordenadores: Clilton Guimares dos Santos, Ilton Garcia Da Costa, Juvncio Borges Silva Florianpolis:
CONPEDI, 2016.

Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-5505-184-5
Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicaes
Tema: DIREITO E DESIGUALDADES: Diagnsticos e Perspectivas para um Brasil Justo.

1. Direito Estudo e ensino (Ps-graduao) Brasil Encontros. 2. Direitos Sociais. 3. Polticas Pblicas.
I. Encontro Nacional do CONPEDI (25. : 2016 : Braslia, DF).

CDU: 34
________________________________________________________________________________________________

Florianpolis Santa Catarina SC


www.conpedi.org.br
XXV ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI - BRASLIA/DF
DIREITOS SOCIAIS E POLTICAS PBLICAS II

Apresentao

O convite para juntos coordenarmos o Grupo de Trabalho, muito nos honrou, especialmente
considerando o momento que o Pais atravessa, ainda mais, por ser este evento em Braslia, o
centro do poder da Unio e num momento politico de certa forma conturbada.

As desigualdades presentes no Brasil, apontam para o necessrio caminho da reduo destas


distancias entre os extremos, em especial com a melhoria de condies sociais dos menos
favorecidos para que a sociedade como um todo consiga seguir os ditames expresso na
Constituio Federal. Esta uma luta que no se acaba, na verdade deve ser uma constante
na vida de cada um e da sociedade como um todo.

O grupo de trabalho teve brilhantes apresentaes, todas em consonncia com temtica


central do evento, cada artigo ao ser apresentado despertava nos demais pesquisadores a
vontade de ali mesmo aprofundar ainda mais as discusses sobre o que artigo aborda, no
entanto o tempo no permitia alongamentos naquele momento. Isto gerou sinergia entre o
grupo e possibilitou que pesquisadores do Brasil inteiro se atualizassem com o que os outros
pesquisadores esto trabalhando.

Desta forma, para estruturar e facilitar a leitura, ordenamos aos trabalhos em trs grandes
eixos conforme abaixo.

No inicio concentramos principalmente os temas ligados a politica da sade, so os trabalhos


seguintes: O PAPEL DA ASSISTNCIA SOCIAL NA EFETIVAO DOS DIREITOS
SOCIAIS, FALSIFICAO DE MEDICAMENTOS NO MERCOSUL, A POLTICA
NACIONAL DE MEDICAMENTOS E OS IMPACTOS DECORRENTES DO
EXCESSIVO ATIVISMO JUDICIAL NA REA DA SADE NO BRASIL, UMA
ANLISE DO DIREITO SADE A PARTIR DO ESTADO DEMOCRTICO DE
DIREITO FUNDADO NA CONSTITUIO DE 1988., JUDICIALIZAO DO DIREITO
SADE: O INDIVIDUAL VS. O COLETIVO,PRESTAO DE SERVIOS
PBLICOS DE SADE POR MEIO DE PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS: A
PERSECUO DO DESENVOVILMENTO NACIONAL EM TEMPOS DE CRISE e por
fim neste bloco o artigo A BUSCA DA CONCRETIZAO DO DIREITO
FUNDAMENTAL SADE COMO INSTRUMENTO DE REDUO DE
DESIGUALDADES SOCIAIS E A ATUAO DA DEFENSORIA PBLICA NESTE
MISTER.

Na parte central concentramos os artigos: A EDUCAO COMO MECANISMO DE


CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E A PERSPECTIVA DO BRASIL,
NOVOS MODELOS DE AUTONOMIA E DESCENTRALIZAO PARA A
EDUCAO FUNDAMENTAL NA CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988.
VULNERABILIDADE SOCIAL X DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DO ESTADO NA
EFETIVAO DE DIREITOS SOCIAIS PARA SOCIOEDUCANDOS EM CONFLITO
COM A LEI PENAL, A INVISIBILIDADE DA PESSOA NEGRA NA PS-
GRADUAO BRASILEIRA NA PERSPECTIVA CRTICA DE AXEL HONNETH,
POLTICAS CULTURAIS: A AFIRMAO DA DIGNIDADE HUMANA E A
MINIMIZAO DA EXCLUSO SOCIAL. e por ultimo o artigo SUB-
REPRESENTAO LEGAL NAS AES AFIRMATIVAS: A LEI DE COTAS NOS
CONCURSOS PBLICOS.

J no terceiro e ultimo bloco temos: OS DIREITOS SOCIAIS E A ESTABILIDADE


FINANCEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA (UNIO EUROPEIA-BRASIL), O
PRINCPIO DA DEMANDA NAS AES COLETIVAS SOCIAIS VOLTADAS AO
CONTROLE JUDICIAL DE POLTICAS PBLICAS UM FATOR LIMITADOR DA
COGNIO JUDICIAL?, O POLICY CYCLE PARA AVALIAO DAS POLTICAS
PBLICAS: UMA REFLEXO ACERCA DA POLTICA PBLICA NACIONAL DE
RESDUOS SLIDOS, A ATUALIDADE DA TEORIA DE THOMAS HUMPHREY
MARSHALL: EFETIVIDADE DA CIDADANIA, POLTICAS PBLICAS E LIMITES
DO CONTROLE JUDICIAL, A (IM)POSSIBILIDADE DE EXTINO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA: UMA ANLISE DO PRINCPIO DA VEDAO DO RETROCESSO
SOCIAL, A POLTICA INTERSETORIAL DE ATENDIMENTO INTEGRAL
INFNCIA EM DUQUE DE CAXIAS/RJ, POLTICAS PBLICAS: COMO MEIO DE
EFETIVIDADE DO MNIMO EXISTENCIAL E A CONCRETIZAO DA
DIGINIDADE HUMANA e finalmente o artigo A JUDICIALIZAO DO BENEFCIO DE
PRESTAO CONTINUADA BPC: FENMENO QUE CONCRETIZA O DIREITO
HUMANO SOCIAL PRESTAO DO MNIMO EXISTENCIAL.

Temos a certeza que todos os artigos permitem leitura agradvel porem profunda sobre os
assuntos tratados no decorrer de cada texto.
Convidamos a todos os estudiosos dos temas abordados a leitura, pois nossa percepo que
contribuir para o debates, em especial no vis dos Direitos Sociais.

Os Coordenadores

Ilton Garcia da Costa Prof. Dr. UENP Universidade Estadual do Norte do Paran

Juvncio Borges Silva Prof. Dr. Universidade de Ribeiro Preto

Clilton Guimares do Santos Prof. Dr. Centro Universitrio FIEO


SUB-REPRESENTAO LEGAL NAS AES AFIRMATIVAS: A LEI DE COTAS
NOS CONCURSOS PBLICOS
LEGAL UNDERREPRESENTATION AND AFFIRMATIVE ACTION: RACIAL
QUOTAS FOR FEDERAL CIVIL SERVANT POSITIONS

Gianmarco Loures Ferreira

Resumo
O objetivo deste trabalho contribuir para a discusso sobre aes afirmativas raciais no
Brasil. A partir da anlise da composio racial das diversas carreiras e cargos pblicos
federais, identificou-se trs aspectos em que a Lei apresentaria limites: percentual de vagas
reservadas (quanto), carreiras em que se aplicaria (onde) e no abrangncia dos cargos em
comisso (quem). A partir dos dados levantados, concluiu-se pela existncia de restries na
Lei de Cotas, sintetizada no conceito de sub-representao legal. O trabalho identifica, assim,
as limitaes da lei e procura agregar ao debate elementos que poderiam ser incorporados em
sua modelagem.

Palavras-chave: Aes afirmativas, Cotas raciais, Concursos pblicos, Sub-representao

Abstract/Resumen/Rsum
The aim of this work is to contribute to the debate on Brazilian racial affirmative action in
Brazil. Based on the analysis of the racial composition of various federal careers and federal
positions, three areas are identified in which the Law presents limits: the percentage of
reserved seats, the careers to which the quota system applies and the exclusion of trust
positions. The study identified shortcomings of the quota system, which can be summarized
by the concept of legal underrepresentation. It identifies the laws limitations and seeks to
contribute with elements that could be incorporated to its modeling.

Keywords/Palabras-claves/Mots-cls: Affirmative action, Racial quotas, Civil servant


positions, Underrepresentation

235
1 A lei de cotas raciais em concursos pblicos

O presente estudo aborda a discusso de desigualdade racial no Brasil, a


partir da anlise de uma poltica pblica elaborada para o combate dos efeitos da
discriminao racial, qual seja, as aes afirmativas sensveis raa1 e, em especial as
cotas raciais nos servios pblicos federais, Lei Federal n 12.990, de 9.06.2014,
chamada Lei de Cotas.
A partir da pergunta: as cotas raciais, como previstas na Lei de Cotas,
contribuem para a reduo ou apenas mantm a sub-representao da populao negra
nos espaos pblicos em disputa? passou-se a buscar na lei os critrios adotados para
compreender esta relao. Optou-se, tambm, pela abordagem metodolgica de estudo
de caso, referente Lei de Cotas e a anlise de contedo a ela relacionado. Dessa
anlise, chegou-se concluso que pode ser sintetizada num conceito Becker (2007), no
caso, o de sub-representao legal, em que aspectos referentes a quanto, onde e
quem criam limites a esta poltica afirmativa.
Adotou-se como marco terico a Teoria Crtica do Direito (ZUBERI, 2001;
DELGADO e STEFANCIC, 2001; ZUBERI e BONILLA-SILVA, 2008), a qual, de
acordo com Solarzano, Ceja e Yosso, (2000, p. 663) apresenta cinco princpios
principais: (a) papel central dos conceitos de raa e racismo; (b) o desafio ideologia
dominante; (c) o compromisso com a justia social; (d) a centralidade do conhecimento
experimental e (e) a adoo de uma perspectiva interdisciplinar.
Embora a realidade brasileira tenha claramente contornos diferentes em
relao norte-americana, Silva e Pires (2015, pp. 66-67) identificam determinados
aspectos da Teoria Crtica da Raa teis ao enfrentamento do mito da democracia
racial, ainda presente nas discusses sobre aes afirmativas e, em especial, cotas
raciais, a justificar sua utilizao no presente trabalho.
Estabelecidas estas premissas possvel fazer uma crtica Lei de Cotas, a
partir de trs aspectos: (i) quanto o percentual fixo em 20% de vagas reservadas
para ingressantes cotistas; (ii) onde aplicao a todas as carreiras do Executivo
Federal; e (iii) quem a incluso apenas dos cargos efetivos na poltica afirmativa
analisada.
Em todos esses pontos, pode-se verificar os problemas j apontados pela
1
O alerta de Frankenberg (2004, p. 307) de que Gilroy (1991) utiliza raa sistematicamente entre aspas, a fim de
lembrar a seus leitores sobre a irrealidade e a instabilidade do termo foi aqui acolhida, passando, dessa forma a ser
grafado ao longo de todo o trabalho.

236
corrente de estudos raciais crticos, com relao manuteno da sub-representao
negra em setores relevantes da sociedade, o reforo a esteretipos de que negros e
negras em determinados espaos so minorias e a incapacidade da branquidade em abrir
mo dos privilgios que detm, para efetiva integrao de todos e todas as pessoas,
independentemente de cor, na sociedade.
A crtica que se faz poltica de cotas raciais em concursos pblicos, no
entanto, afasta-se, em muito, das que atualmente so feitas por alguns autores
(AZEVEDO, 2014; BONADIMAN, 2014; SENHORAS e SOUZA CRUZ, 2015)
postulando a inconstitucionalidade da poltica por sua inadequao realidade brasileira
ou especificidade dos concursos pblicos. Bem ao contrrio, por entender a
essencialidade de polticas destinadas populao negra que se pretende apontar
inconsistncias na lei e, em ltima anlise, propostas a serem consideradas no seu
aperfeioamento.

1.1 Quanto: o percentual reservado de 20% das vagas oferecidas

De acordo com o pensamento liberal, o percentual de vagas reservadas para


as polticas afirmativas deve ser razoavelmente calculado para trazer as expectativas de
sucesso das vtimas para onde elas deveriam estar, se ausentes as privaes passadas
reconhecidas (ROSENFELD, 1991, p. 332). No entanto, essa mesma lgica estabelece
um limite a essa tentativa de equilbrio, medida que prope que:
O peso imposto a um membro inocente do grupo no beneficiado
limitado a diminuir a expectativa de conseguir um bem, objeto das
aes afirmativas, ou o aumento do risco de perda desse bem, em
tempos de economia em contrao, desde que este aumento ou
diminuio de expectativas envolvidas seja razoavelmente calculada
para que o indivduo inocente no seja colocado numa posio pior do
que aquele que ele/ela estaria se no fosse pela privao reconhecida.
(Rosenfeld, 1991, p. 333).
O que se nota, no entanto, que a Lei de Cotas trabalha com percentuais
muito reduzidos que no representam, efetivamente, as expectativas das vtimas,
tampouco possibilitam superar a sub-representao presente, em decorrncia das
privaes passadas reconhecidas.
Vale ressaltar que no se pretende mais das polticas de aes afirmativas do
que elas so capazes de fazer. Por certo que, atingidos os objetivos de reparao atual
por discriminao passada, o sistema de cotas passaria a privilegiar um grupo em
detrimento do outro. No entanto, tal risco sequer corre o risco de ocorrer com os atuais

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parmetros, dada a reduzida margem de incluso promovida pela lei. Conforme
noticiado na mdia, com base em dados divulgados pela SEPPIR, aps um ano de
vigncia da lei, em junho de 2015, no universo de 4.177 vagas ofertadas nos concursos
pblicos federais, apenas 638 acabaram sendo ocupadas por pessoas negras, isto ,
apenas 15,3% das vagas reservadas (GLOBO, 2015).
Se por um lado, essa pequena margem de incluso tem um efeito positivo
no desconsiderado, por outro, a lgica de excluso mantida, sem contribuir para a
diminuio da desigualdade racial. Isto porque ao se conjugar as correntes idealista e
materialista2 para se pensar com mais adequao o combate discriminao racial no
Brasil, se um pequeno percentual pode atender corrente idealista, no sentido de criar
um novo imaginrio, por outro lado, o pequeno nmero de negros e negras em todo o
servio pblico, no atende a corrente materialista, por ser incapaz de alterar o padro
geral de melhoria de vida da populao negra.
Trs aspectos, portanto, parecem estar associados na Lei de Cotas adoo
do percentual de 20% de reserva de vagas: (i) a prpria concepo equivocada do que
seja raa; (ii) aquilo que se tem chamado do politicamente possvel e (iii) a adoo
de um percentual que no corresponde a representao negra na sociedade.
Quanto ao primeiro aspecto, ao fixar um percentual aplicvel por dez anos,
a lei acaba por incorrer na lgica de essencializar a raa, tornando-a como um atributo
fixo e imutvel de cada indivduo. Ora, sendo a raa uma construo, no um fato, ela
se baseia em como uma pessoa se v em relao a outras pessoas na sociedade em
determinado momento, sendo que a identificao racial est liga com o o resultado da
mescla entre uma escolha feita com um contexto externo que a impe (ZUBERI e
BONILLA-SILVA, 2008, p. 7). Como consequncia, a identificao racial pode mudar
atravs da histria individual (SOVIK, 2004, p. 365), o que no adequadamente
tratado na Lei de Cotas.
Esse aspecto que no foi levado em conta quando do estabelecimento de
percentuais fixos resultado da flutuao da populao em termos de autodeclarao de
cor ou raa em dois sentidos. O primeiro, em relao alterao da percepo de
quem fora classificado por terceiros (heteroidentificao). Tal fato ocorre em situaes
em que os respondentes do Censo atribuem a raa ou cor a seus filhos e filhas a eles

2
Duas linhas de interpretao distinguem os pensadores da Teoria Crtica da Raa, de um lado, idealistas, para
quem racismo e discriminao so questes de pensamento, categorizao mental, atitude e discurso e, de outro
materialistas, realistas ou deterministas econmicos, em que racismo o meio pelo qual a sociedade aloca
privilgios e status (DELGADO e STEFANCIC, 2001, p. 17).

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vinculados, o que poderia alterar no momento em que mesmas estas pessoas passam a
responder em nome prprio. O segundo, com um nmero maior de pessoas se
autodeclarando negras em razo da maior conscincia do significado social e/ou
poltico de seu pertencimento racial (PIZA e ROSEMBERG, 1998, p. 134). Tal
possibilidade de aumento, alis, j confirmada por Soares (2008, p. 111), tratada como
mudana de identificao racial.
Mas, qual seria a alternativa para no tornar o percentual rgido, a ponto de
reforar a sub-representao negra no servio pblico?
Duas medidas deveriam andar juntas nessa empreitada com a no indicao
de um percentual fixo na lei. A primeira, seria a adoo peridica de percentual
varivel. Tome-se, por exemplo, a redao da lei de cotas na educao superior que
prev que a reserva para autodeclarados negros e indgenas dar-se- em proporo no
mnimo igual desse grupo na populao da unidade da Federao onde est instalada a
instituio, segundo o ltimo censo do IBGE.
A no previso de um percentual fixo, remetendo a levantamentos
realizados pelo IBGE, possibilita o emprego de estatsticas raciais de forma a se ajustar
a eventuais mudanas de identificao racial para alm do prprio aumento
populacional. Entretanto, mesmo se este dispositivo fosse simplesmente transplantado
para a Lei de Cotas no surtiria efeito, em razo da periodicidade decenal do censo
demogrfico, como previsto na Lei Federal n 8.184, de 10.05.1991 o qual coincide com
o perodo de vigncia da prpria Lei de Cotas.
Uma alternativa ao censo, com os mesmos dados populacionais
desagregados, seria a utilizao do Programa Nacional de Amostra de Domiclios
PNAD. Vale lembrar que inmeros pesquisadores tm se valido de sua base de dados
para traar horizontes, em relao desigualdade racial no pas (IPEA, 2013;
CHADAREVIAN, 2011, IPEA, 2011; PAIXO et al., 2010). Como a periodicidade de
coleta do PNAD trimestral, uma situao mais prxima da realidade seria obtida como
referencial. Assim, a mudana de identificao racial seria contemplada em relao ao
percentual populacional, contornando o problema do percentual fixo.
A segunda medida seria a adequada coleta e anlise dos dados de pessoal
com base no quesito raa ou cor, como proposto por Silva e Silva (2014, p. 17), de
forma a efetivamente identificar qual a sub-representao negra no servio pblico.
Esta, alis, uma das crticas j feitas prpria justificao do projeto de lei, em que no
constam referncias aferveis, com datas e nmeros, que confirmassem a existncia de

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30% de pessoas negras na Administrao Federal. Com esta medida, o percentual de
demanda por servidores da populao negra tambm seria varivel e mais bem ajustada.
dizer que ambas as propostas se baseiam na legislao antidiscriminatria
do Canad, que faz uso desse tipo de levantamento estatstico (POTVIN, 2005), com
resultados bastante favorveis (Varella, 2009, p. 115).
O segundo aspecto, do politicamente aceitvel3 , de igual sorte, um
problema de sub-representao negra j nas instncias polticas deliberativas (CAMPOS
e MACHADO, 2015). No que o fato de ser negro ou negra, por si, seja capaz de dotar
a pessoa de uma sensibilidade especial questo racial. Especialmente no Poder
Legislativo brasileiro, h inmeros exemplos de que esta lgica no se segue ao
aumento de propostas legislativas de interesse da populao negra (PIRES, 2013, p.
103). Entretanto, a configurao de um espao plural, sem a simples prevalncia do
pensamento monoltico da branquidade, possibilitaria a formao de consensos em
outras bases, inclusive com a adoo de percentuais mais elevados. Isto porque,
conforme Delgado e Stefancic (2001, p. 57): necessrio uma multido dos oprimidos
para fazerem suas vozes ouvidas e sentidas. A maior representatividade dos
representantes dos oprimidos, no mbito do legislativo, possibilitaria a criao de um
ambiente mais plural, em que a voz divergente passaria a fazer tanto sentido quanto as
falas tradicionais. Nesse sentido, de se acreditar que as emendas ao PL 6.738/2013,
que resultou na Lei de Cotas, visando ao aumento do percentual reservado para 50%,
teriam um campo mais favorvel para sua apreciao, ao invs de serem afastadas, sem
maiores consideraes.
Por fim, o terceiro aspecto refere-se ao prprio percentual.
Ao que parece, 20% um percentual consagrado na histria de reserva de
vagas para polticas afirmativas com recorte racial no Brasil. Desde o Decreto Federal
n 4.228, de 13.05.2002, que instituiu no mbito da Administrao Pblica Federal, o
Programa Nacional de Aes Afirmativas, e que se viu seguido, por prticas isoladas
em alguns ministrios, como o caso da Portaria do Ministrio da Justia n 1156/2001,
que o percentual de reserva de vagas para afrodescendentes tem sido fixado em 20%.

3
Durante a realizao curso de aperfeioamento Enfrentando s discriminaes, da Escola Superior do Ministrio
Pblico da Unio (ESMPU), em parceria com o Ncleo de Enfrentamento Discriminao (NED) do Ministrio
Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT), realizado nos dias 14 a 17 de outubro de 2014, em Braslia, o
autor dessa dissertao teve a oportunidade de questionar ao ento Secretrio Executivo da SEPPIR, Giovanni
Harvey, o porqu da adoo de 20% cotas raciais nos concursos pblicos, considerando a representao muito
superior dos negros e negras na populao brasileira. A resposta foi no sentido de que, no momento, 20% era o
politicamente vivel. Respostas no mesmo sentido foram dadas por outras fontes ligadas tanto aos Movimentos
Negros, quanto SEPPIR.

240
No entanto, passados mais de 15 (quinze) anos dessas propostas, por que a manuteno
dos mesmos percentuais? Mesmo sabendo da mobilidade racial, algo parece no
corresponder aos necessrios ajustes que deveriam ter sido feitos poltica.
Uma questo que se apresenta, portanto, o porqu da no adoo do
percentual, pelo menos, correspondente populao brasileira? No caso, de acordo com
o PNAD 2014, a quantidade de negros e negras (pretos e pardos) atualmente de 53%
(cinquenta e trs por cento) da populao brasileira. Entretanto, este cmputo parece
no ter sido devidamente considerado.
Uma vez mais, ao se comparar outras polticas afirmativas com a ora em
estudo, verifica-se que percentuais superiores poderiam ser adotados, no esbarrando no
politicamente possvel. Por exemplo, a Lei de Cotas na Educao prev, em seu art.
1, que as instituies federais de educao superior vinculadas ao Ministrio da
Educao reservaro, em cada concurso seletivo para ingresso nos cursos de graduao,
por curso e turno, no mnimo 50% (cinquenta por cento) de suas vagas para estudantes
que tenham cursado integralmente o ensino mdio em escolas pblicas. Do mesmo
modo, a Lei Federal n 12.034, de 2009, ao dar nova redao ao art. 10, 3, da Lei
Federal n 9.504, de 1997, que dispe sobre normas para eleio, criou a chamada cota
eleitoral de gnero, com a previso de que: Do nmero de vagas resultante das regras
previstas neste artigo, cada partido ou coligao preencher o mnimo de 30% (trinta
por cento) e o mximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo. Ao
que tudo indica, questo socioeconmica ou de gnero admitem percentuais mais
consistentes sem grandes resistncias. Mas, ao se buscar algo parecido em relao
raa, as barreiras assumem dimenses aparentemente intransponveis.

1.2 Onde distino por carreiras

Outro aspecto passvel de crtica na Lei de Cotas Raciais em Concursos


Pblicos o tratamento igual dado a todas as carreiras do setor pblico federal,
desconsiderando as especificidades da composio racial de cada uma. A depender da
carreira tem-se, na verdade, uma sobre-representao negra a no justificar uma reserva
de 20%. J em outras, esse percentual afeta em muito pouco o universo de seus
servidores, reforando ou ao menos no superando a sub-representao presente.
A resposta universalista dada pelo Poder Executivo , ainda, uma nota tpica
do liberalismo clssico, digna de crticas, apontadas Delgado e Stefancic (2001, p. 58)

241
por desconsiderar a necessidade de contexto para facear as injustias aos indivduos de
grupos minoritrios.
Tal crtica mostra-se extremamente relevante, uma vez que tratar as cotas
raciais de maneira universalizante no servio pblico federal, sem levar em conta o
contexto em que a sub-representao ocorre, tambm em nada contribui para seu
enfrentamento. No caso, mesmo que haja uma lei geral dispondo sobre o regime
jurdico dos servidores pblicos federais (Lei Federal n 8.112, de 1990), h, ainda, as
diversas leis especficas sobre a estruturao do Plano de Carreiras e Cargos4, nas quais
poderiam ter sido feitas as alteraes pretendidas, dando uma resposta mais
contextualizada ao percentual de negras e negros nestas carreiras.
Osrio (2006), ao buscar identificar se os negros encontram-se
adequadamente representados no servio pblico civil, mesmo no fazendo a
individualizao por carreiras (p. 50), fornece elementos importantes ao inserir a
varivel educao, para distribuio dos servidores por nveis de escolaridade, segundo
o grupo raa5, o que j possibilitaria a identificao das possveis carreiras com sub-
representao negra.
Conforme Osrio (2006), em 2003, a distribuio de servidores negros
dava-se de forma mais acentuada em cargos de nvel mdio (38%), seguido de superior
(33%) e fundamental (29%), a demonstrar uma maior representatividade nas carreiras
que exigem menor grau de qualificao (nveis fundamental e mdio). Diferentemente,
para servidores brancos, a macia concentrao era em cargos de nvel superior (61%),
seguido distncia pelos de nvel mdio (26%) e bastante reduzida no nvel
fundamental (13%). H, portanto, a necessidade de se pensar o aumento da
representao negra em todos os tipos de cargo, levando em conta as particularidades de
determinadas carreiras e a possibilidade de apenas faz-lo nas carreiras e nveis em que
4
Segundo PAES (2015), as principais carreiras do Poder Executivo so: Carreiras Fiscais (Auditor-fiscal AFBRFB
e analista-tributrio ATRFB, da Receita Federal; Auditor-Fiscal do trabalho AFT); Carreiras do Ciclo de Gesto
(Analista de comrcio exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior - ACE/MDIC;
Analista de finanas e controle da Controladoria-Geral da Unio AFC/CGU; Analista de finanas e controle da
Secretaria do Tesouro Nacional AFC/STN; Especialista em polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto EPPGG/MPOG; Analista de planejamento e oramento do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto APO/MPOG); Carreira Diplomtica (IRBR); Carreiras da rea Jurdica
(Advocacia-Geral da Unio e Defensoria Pblica da Unio); Carreiras do Ncleo Econmico e Financeiro (Banco
Central do Brasil; Comisso de Valores Mobilirios; Superintendncia de Seguros Privados); Carreiras do Ncleo
Policial e de Inteligncia (Polcia Federal; Polcia Rodoviria Federal e Agncia Brasileira de Inteligncia); Carreiras
das Agncias Reguladoras e outras carreiras, como de Assistente tcnico administrativo do Ministrio da Fazenda, as
do Instituto Nacional do Seguro Social, do Ministrio de Planejamento Oramento e Gesto MPOG (Analista
tcnico de polticas sociais; analista de infraestrutura e analista em tecnologia da informao), da Petrobras, do
BNDES, dos Bancos do Brasil e Caixa Econmica Federal, do Ibama, do Ipea, de Fiscal Federal agropecurio do
Ministrio da Agricultura.
5
Embora o autor tambm o faa por gnero, para o mbito desse estudo, sero destacadas apenas as concluses
referentes raa ou cor.

242
esta sub-representao se mostra patente.
Ao se atualizar estes dados, uma dcada depois, com base no caderno de
Estudos ENAP (ESCOLA, 2014), no se chega a concluso diferente. Embora tenha
aumentado a representao de pardos e negros6 para o nvel superior, se comparado ao
grfico montado por Osrio (2006, p. 64), ainda assim, permanece um nmero maior da
populao negra (pretos e pardos) nas funes que exigem uma qualificao menor, ou
seja, formao apenas fundamental ou de nvel mdio. No nvel fundamental, por
exemplo, a proporo de negros mais que o triplo da de brancos.
Essa concluso fica ainda mais evidente ao se fazer a distribuio racial por
categoria dos cargos, considerando o nvel de atribuies. Com base nesse requisito
que possvel fazer uma distino entre nveis auxiliares, nvel intermedirio e nvel
superior, seguindo grosso modo uma relao algo prxima com o nvel de escolaridade,
mas, levando tambm em conta a estrutura hierrquica dos cargos.
Dessa maneira, ao se tomar apenas o nvel de formao j possvel
identificar uma predominncia negra no nvel auxiliar (total de 50,7%) e mesmo
intermedirio (31,9%), o que justifica questionar a ausncia de opo apenas por
carreira de nvel superior em que h sub-representao negra.
Silva e Silva (2014) tambm destacam a ocupao da populao negra em
carreiras federais menos valorizadas, concentrando-se naquelas que oferecem menor
remunerao. Quanto mais se sobe no topo do quadro, mais decresce sua
representatividade. Assim, exemplificando, para a Carreira da previdncia, da sade e
do trabalho, de nvel intermedirio, o percentual de 20% possibilitaria a elevao do
nmero de negros e negras de 35,8% para 55%, percentual representativo da populao
total, mas para a carreira da Diplomacia, a passagem de 5,9% para 25,9% manteria uma
representao muito tmida. Por outro lado, em nada justifica esse mesmo percentual de
20% para carreiras intermedirias em que o nmero de negros e negras j prximo
mdia nacional.
Outros dois aspectos ainda poderiam ser considerados. O primeiro
referente prpria forma de seleo dos concursos pblicos, sendo que, nessas carreiras
menos valorizadas, normalmente h apenas uma ou duas etapas no processo seletivo,
referentes a provas e provas e ttulos, to somente, mas no uma fase de provas orais ou
entrevistas, momento esse em que uma seleo mais subjetiva provavelmente estaria

6
A Classificao utilizada no SIAPE para raa/cor negra e parda, diferentemente do IBGE e deste estudo, que
utiliza a categoria negra para englobar pretos e pardos.

243
mantendo um maior nmero de pessoas negras longe das aprovaes. J o segundo
refere-se formao exigida para as diferentes carreiras e, medida que o acesso da
populao negra aos cursos superiores ainda inferior ao da populao branca, nas
carreiras em que se exige menor formao, h uma concentrao daquele grupo. Essas
cogitaes, no entanto, no puderam ser comprovadas no mbito desse trabalho, embora
apaream como uma possibilidade.

1.3 Quem - a no incluso dos cargos em comisso como objeto de reserva de


vagas

Esta talvez seja a parte mais passvel de crticas na Lei de Cotas. Isto
porque, nas relaes que permitem a manuteno do privilgio branco, que o racismo
e, por extenso, a estratificao racial mais prosperam (STEWART, 2008, p. 113)
Em recente relatrio apresentado pela relatora sobre Direito de Minorias da
ONU, Rita Izsk-Ndiaye, em sua visita oficial ao Brasil, um dos aspectos destacados em
relao ao sistema de cotas raciais nos concursos pblicos foi, exatamente, a excluso
dos cargos em comisso (positions of trust), que so geralmente as posies
decisrias nos rgos pblicos (ORGANIZAO, 2016a, p. 9). Instado a se
manifestar sobre o relatrio apresentado, o governo brasileiro, no entanto, manteve-se
silente quanto a estes limites, preferindo ressaltar os avanos das polticas
universalistas, como o Bolsa Famlia (ORGANIZAO, 2016b).
A converso do ser branco na oportunidade de ser nomeado para um
cargo em comisso parece guardar uma relao que transcende a competncia tcnica
da pessoa nomeada. Afinal, provimento em comisso de cargo pblico significa aquele
preenchimento do cargo por cidado livremente escolhido e indicado pela autoridade
competente (RIGOLIN, 2007, p. 25), sendo que o elemento que se vai investir no
cargo deve gozar da mais absoluta confiana daquele com quem vai trabalhar
(FIGUEIREDO, 2004, p. 591).
Deixar, portanto, intocada uma parcela significativa de cargos e,
principalmente, os que se destinam s atribuies de direo, chefia e assessoramento
(art. 37, V, da Constituio Federal de 1988) dar margem para que uma das cabeas
da hidra do racismo, do privilgio branco, prospere, conforme Delgado e Stefancic
(2001, p. 79):
[...] nosso sistema racial como uma hidra de duas cabeas. Uma

244
cabea consiste no racismo escancarado a opresso de pessoas com
base no que elas so. A outra consiste no privilgio branco, um
sistema pelo qual brancos ajudam uns aos outros [brancos]. Se algum
decepa uma cabea, por exemplo, o racismo escancarado, mas deixa a
outra intacta, nosso sistema de brancos acima dos negros se manter
virtualmente intocado. A condio para a reforma social, como
destacado por um escritor, que tudo deve mudar de uma vez s. Do
contrrio, a mudana engolida pelos elementos restantes, de tal
forma que ficamos praticamente como estvamos antes.
(esclarecimento acrescido)
claro que quando se fala em cargos em provimento em comisso, deve-se
ter mente que se est tratando do exerccio de um dever discricionrio da administrao
(BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 15), uma vez que presentes os quesitos de
oportunidade e convenincia, que constituem seu ncleo.
Nesse sentido, ainda que mantida a liberdade na escolha, nada obsta que a
nomeao para o cargo em comisso, de forma a atender a finalidade legal, seja no
s a expertise ou relao pessoal com o nomeante, mas tambm a promoo da
diversidade no ambiente de trabalho. Essa, alis, j a previso de algumas leis
municipais vigentes, tal como a do Municpio de Caratinga-MG (CARATINGA, 2003)
e a de Guaxup-MG (GUAXUP, 2003), mas tambm de leis municipais no mais em
vigncia, como as de Campinas, Ibi e Juiz de Fora7.
A liberdade de escolha, como uma preferncia, alis, pode, em muitos
casos, ser relativizada, como sugerido por Sunstein (2009), tendo em conta o que o
autor chama de preferncias endgenas, uma vez que as preferncias no so fixas e
estveis, mas so em lugar disso adaptveis a uma ampla gama de fatores incluindo o
contexto em que a preferncia expressa, as regras legais existentes, escolhas passadas
e consumo e a cultura em geral (p. 221). Nesse sentido, uma democracia que trate
todas as preferncias como fixas perder importantes oportunidades de ganhos em bem-
estar (p. 226). Ainda que o autor no tenha a escolha de certos cargos pblicos em
mente, mesmo porque, esta no uma realidade norte-americana8, a discriminao e o
respeito a minorias est no mbito dessa discusso, o que lhe permite considerar a
necessidade de controles democrticos dessas preferncias endgenas, o que vai ao
encontro do quanto aqui postulado.
Ao se tomar a distribuio de cargos de direo e assessoramento superior

7
Estas ltimas declaradas inconstitucionais por vcio de iniciativa, vez que a origem do projeto foi da Cmara
Municipal e no da Prefeitura.
8
A seleo para os cargos pblicos, no sistema norte-americano baseia-se numa seleo prvia, que comprove a
habilitao, possibilitando sua escolha, posterior, por quem detm competncia para nomeao. Uma vez habilitada a
pessoa para o cargo pblico, ela no precisa competir mais (cf. RODRIGUES, 1995).

245
(DAS) por raa e cor, nota-se que a omisso legislativa efetivamente incapaz, ao
menos no mdio prazo, de reverter o privilgio branco na distribuio de cargos
hierarquicamente mais elevados. Ou seja, tambm quanto mais se ascende no nvel dos
cargos DAS, mais decresce proporcionalmente a representao parda e negra/preta. A
partir do levantamento da ENAD (ESCOLA, 2014), tem-se que o nmero de pessoas
brancas ocupando cargos em comisso (60,6%) mais que o dobro do nmero de
pessoas negras (pretos e pardos), que somam apenas 24,7% do total.
Vale ressaltar, no entanto, que no se desconsidera que grande parte dos
ocupantes desses cargos so oriundos da prpria administrao (LOPEZ, 2015), donde,
ao se aumentar o montante geral de servidores negros, ingressantes pelo sistema amplo
e pelo sistema de cotas da lei, haver, em alguma medida alteraes nesse perfil.
Entretanto, como a cultura se replica sempre e inelutavelmente (DELGADO e
STEFANCIC, 2001, p. 79) a mudana do padro de nomeaes de cargos em confiana
apenas com base na maior oferta de servidores negros e servidoras negras talvez no
ocorra na forma esperada pelos elaboradores da lei.

2 Um novo conceito para identificar os limites ao combate sub-representao da


populao negra por meio das cotas raciais

A partir de trs eixos de indagao (quanto, onde e quem) tentou-se


identificar os limites desta poltica pblica que ataca a sub-representao negra no
servio pblico, mas o faz de maneira aqum do possvel, em razo dos seguintes
aspectos: (i) um percentual fixo de vagas reservadas, no ancorado em dados estatsticos
precisos, quer do pblico alvo, quer do dficit desse pblico no servio pblico, e que,
portanto, adotado de forma genrica e em quantidade reduzida; (ii) a ausncia de
verificao e seleo apenas das carreiras pblicas em que a sub-representao negra se
mostra mais evidente, deixando de contemplar aquelas em que a sobre-representao
torna desnecessria a reserva de vagas e (iii) a no incluso de reserva de vagas para os
cargos de provimento em comisso, que so aqueles que apresentam funes de chefia,
coordenao e direo e, por isto, uma mais alta hierarquia no servio pblico.
Seria impossvel, no entanto, identificar todos os mecanismos sociolgicos e
institucionais que tornam o servio pblico federal, assim como a poltica nacional, um
espao dominado por brancos (CAMPOS, 2015, p. 690). Tampouco se sabe em que
momento e por quais fatores, quando do ingresso das pessoas negras na populao

246
economicamente ativa a opo por um concurso pblico descartada. Essa uma
questo que deve estar ligada ao dficit de escolaridade (HENRIQUES, 2001; PAIXO
et al., 2010), adoo de exames padronizados, sendo possvel o treinamento especfico
para neles bem pontuar (DELGADO e STEFANCIC, 2001, p. 105; DUARTE e
CARVALHO NETTO, 2012, p. 64), na desconsiderao do mrito de chegada e o
mrito de trajetria (SANTOS, 2003), sem falar na funo poltica do racismo
(BERTLIO, 2012; DUARTE, 2002; DUARTE, 2009; VALLE SILVA, 1980). Para
alm desses mecanismos j identificados, o presente estudo discute em que medida a
sub-representao da populao negra no servio pblico pode tambm ser atribuda aos
limites das prprias polticas de aes afirmativas.
Assim, que se prope um novo conceito, um novo modelo ideal-tpico
(FREIDSON in BECKER, 2007, p. 89), por se tratar de um conjunto sistematicamente
relacionado de critrios em torno da questo central [...] abstrata o bastante para ser
aplicvel a uma variedade de circunstncias nacionais e histricas. Para se chegar a
este conceito, seguindo-se a trilha firmada por Becker (2007), estabeleceu-se um
dilogo contnuo com os dados empricos, como acima se procurou demonstrar, na
tentativa de verificar em que medida a desigualdade racial, especialmente a sub-
representao negra, enfrentada na Lei de Cotas.
O elemento comum que se apresentou, a partir da reviso bibliogrfica, foi
uma crtica quanto relao entre direito e relaes raciais e sobre o papel do direito
para a manuteno das situaes de discriminao fundadas na cor ou raa das
pessoas (BERTLIO, 1989; VIEIRA JR, 2006). Entretanto, essa crtica dirigida
generalizao universalizante do princpio da igualdade, que deixa de considerar as
especificidades da questo racial (DELGADO e STEFANCIC, 2001) exige cautela
quando transposta para a discusso das polticas afirmativas de corte racial, uma vez
que, em alguma medida, a contextualizao exigida foi feita.
No caso deste estudo, tentou-se identificar as possveis inconsistncias no
contexto de elaborao dessa poltica pblica. Para tanto, numa investigao de campo,
num dilogo com os dados, chegou-se, assim, a uma srie de elementos, apontados
como relevantes nos estudos sobre cotas raciais em concursos pblicos (OSRIO,
2006; SILVA e SILVA, 2014) e tentou-se fazer sua sistematizao, no sentido de
identificar quais os principais fatores que, atuando em conjunto, resultam numa
excessiva limitao lgica das polticas afirmativas, mantendo, ao invs de combater,
a sub-representao da maioria marginalizada de negros no servio pblico.

247
Se por um lado muito j foi dito sobre estratificao racial, por outro, todo
estudo pode dar uma contribuio terica, acrescentando alguma coisa nova que precisa
ser pensada como uma dimenso daquela classe de fenmenos (BECKER, 2007, p.
102). Por isso, no em vo, que se prope esse novo conceito para se refletir sobre
polticas de ao afirmativa de recorte racial.

2.1 O que sub-representao legal?

Chega-se, assim, ao conceito central para este estudo: sub-representao


legal a situao identificada na legislao que rege as cotas raciais, que ao eleger
certos critrios em detrimento de outros, no que se refere a quanto, onde e quem,
mantm a proporo de pessoas que podem vir a ser beneficiadas por essa poltica
inferior proporo deste mesmo grupo na populao brasileira.
A fim de se esclarecer quanto aos termos que compe este conceito, passa-
se a sua anlise em partes destacadas.

2.1.1 Situao identificada


A opo por situao identificada segue na linha de no se tentar
estabelecer relaes causais entre a sub-representao da populao negra no servio
pblico e a Lei de Cotas. Os limites apontados podem no ser causa, mas so fatores
que contribuem e encontram-se exclusivamente relacionados prpria lei. Ou seja, no
se desconsidera os demais mecanismos de excluso da populao negra de determinadas
ocupaes no servio pblico, mas, em termos do desenho da poltica pblica, na
legislao, possvel identificar certos limites.

2.1.2 Na legislao que rege as cotas raciais


Embora paradoxal, ao se legislar sobre aes afirmativas sensveis raa
e cor, isto , ao se trazer para o mbito do direito a busca de uma soluo de
desigualdade e, em ltima anlise, de justia, ao invs de lograr combater a
estratificao racial, o direito d-lhe um reforo, inverte-lhe a lgica e, assim, mantm a
sub-representao negra por fora da lei.
claro que no se trata de uma novidade o uso do direito para assegurar
privilgios, principalmente quando este caminha num sentido abstrato e distante das

248
realidades. Para fins do presente estudo, no entanto, desnecessrio resgatar o a papel do
direito na criminalizao do povo negro (DUARTE, 2002), tampouco revisar todas as
diversas aes negativas desde o Brasil Imprio (VIEIRA JR., 2006). Suficiente
reconhecer que, no obstante avanos, as injunes polticas so altamente
desfavorveis s minorias (SEGURA et al., 2013)9, o que reflete na produo legislativa
que busca enfrentar a estratificao racial no Brasil.

2.1.3 A escolha de certos critrios em detrimento de outros


As cotas raciais nos concursos nos concursos pblicos so apenas uma das
vrias polticas pblicas em curso para o combate desigualdade racial, como exemplo,
as aes afirmativas promovidas pela Lei de Cultura Afro-brasileira na educao e de
cotas sociais, com recorte racial, no acesso s instituies federais de educao e demais
universidades, as aes universalistas, como, PROUNI e FIES (FERES JUNIOR et al.,
2014) e, tambm, o Programa Bolsa Famlia (MUELLER, 2015). Entretanto, como
qualquer poltica pblica, elas so ou deveriam ser fruto de uma anlise da
complexidade da interao desses diferentes sistemas.
Embora as experincias apresentadas nessa obra de Furtado, Sakowski e
Tvoli (2015) no abordem a questo do enfrentamento da desigualdade racial, bem
como Mueller (2015, p. 307), nessa mesma obra, at constate que sobre racismo no h
estudos de modelagem de sistemas complexos em andamento, ele fornece perspectivas
importantes ao se pensar as aes afirmativas de cunho racial. Modelos complexos
representam lanternas a guiar-nos para novos locais no espao de modelagem (PAGE,
20015, p. 12). Nesse sentido, um desses locais a ser pensado a prpria noo de
polticas pblica que pressupe que as decises de planejamento podem ser feitas,
considerando todas as opes ex-ante (MUELLER, 2015, p. 294). Na Lei de Cotas,
como se pretendeu demonstrar, justamente esta lgica, que parte da premissa que j
teria sido identificada uma certa sub-representao negra no servio pblico, que obsta a
uma modelagem da poltica que v sendo adaptada, medida que seus efeitos so
redimensionados a partir da atuao dos diferentes atores envolvidos (pblico

9
Em memorial que embasou o voto da Justice Sotomayor, no caso Schuette v. BAMN (572 U.S.____ (2014), em que
se discutiu o a constitucionalidade do banimento do programa de aes afirmativas para acesso s universidades
pblicas no Estado de Michigan, contratos governamentais e empregos, foram utilizados os memoriais preparados
por Segura e outros, em que apresentam vrios estudos que indicam que minorias tnicas e raciais, de fato, acabam
perdendo em votaes populares, sendo que difcil encontrar mesmo uma nica iniciativa popular, em qualquer
Estado, na qual os eleitores aprovaram polticas que explicitamente favoreceram grupos raciais ou tnicos
minoritrios (SEGURA et al., 2013).

249
beneficirio e setor pblico contratante).

2.1.4 Quanto, onde e quem


A Lei de Cotas, assim, como este estudo procurou demonstrar, ao no dispor
adequadamente a respeito da quantidade de pessoas que estaro ingressando pelo
sistema de vagas reservadas, em quais carreiras e para exercer que tipo de cargo, de
chefia ou no, no capaz de dar uma resposta mais efetiva ao racismo que se expressa
na ausncia de negros [...] no preenchimento nos cargos que exigem formao
superior (Bertlio, 2012, p. 45). Uma incluso em posies de menor vulto, como as
carreiras de apoio, ainda agrava a percepo de posio subalterna da pessoa negra. Da
a pertinncia desses trs aspectos na definio do conceito proposto de sub-
representao legal.

2.1.5 Proporo de pessoas que podem vir a ser beneficiadas


Esse aspecto refere-se populao negra, como beneficiria das polticas
pblicas de recorte racial. Claro, como j tantas vezes frisado, que no se est a
considerar o papel da raa para alm daquele que ele hoje desempenha, referente
identidade da prpria pessoa declarante. Assim sendo, a proposta conceitual leva em
considerao que as pessoas que podem vir a ser beneficiadas so aquelas que assim
optarem por se autodeclararem negras na hora de fazerem sua inscrio no processo
seletivo do concurso. No entanto, no se descarta que haja certo tipo de controle nessa
autodeclarao, de forma a excluir o abuso perpetrado por pessoas brancas (fraude
racial) que apenas se autodeclaram negras para usufruir do benefcio legal. Nesse
sentido, somente podero, de fato, ser beneficiadas aquelas que assim o desejarem e que
no sejam excludas por um sistema complexo de autodeclarao cotejada com
heteroidentificao.

2.1.6 Inferior proporo deste grupo na populao


Diferentemente da concepo de que cr ser suficiente a incluso de um
pequeno nmero de negros em cargos estratgicos, para criar um novo imaginrio, a
anlise mantm presente a necessidade de correlao entre a oferta de mo-de-obra e
sua possibilidade de absoro no mercado de trabalho. Afinal, conforme James (2008,
p. 31), quem conta nas polticas pblicas determinado por qual grupo minoritrio

250
apresente a maior contagem populacional. Logo, o aspecto populacional deve ser
determinante para efeito de elaborao dessa poltica pblica.

3 Consideraes finais

Polticas pblicas so sistemas complexos (FURTADO et al., 2015) e ao


lidarem com relaes to impregnadas no tecido social brasileiro, como o racismo,
certamente sero imensas as dificuldades se no forem consideradas as inmeras facetas
que compem este fenmeno e os diferentes mecanismos necessrios para seu
enfrentamento. Aes universalistas, mas no s. Criminalizao do racismo, mas no
s. Aes afirmativas, mas, tambm, no s, ainda mais, em se tratando de cotas raciais.
todo um imaginrio e uma distribuio desigual de direitos, deveres e status que se
deve abarcar. Vrias frentes de batalha, em que cada uma tem sua importncia e no
pode ser tratada de forma menor, em razo dessa complexidade. No s cotas raciais,
mas, ao se estabelecer tais cotas, que elas cumpram o mximo possvel de sua funo.
Assim, o presente estudo buscou demonstrar que, no obstante a
importncia fundamental de polticas de aes afirmativas sensveis raa no Brasil,
h questes que tornam os programas de cotas raciais em concursos pblicos federais
insuficientes para o combate estratificao racial no servio pblico. Longe de se
propor uma explicao totalizante para a diminuta parcela de pessoas negras nos cargos
de maior poder nos rgos pblicos, pelos inmeros motivos cuja completa
identificao extrapolaria os limites desse estudo, buscou-se identificar em apenas uma
das polticas pblicas de combate desigualdade racial os principais obstculos
enfrentados. Como as aes afirmativas tm uma finalidade muito clara, foi possvel
descrever, como proposto, as opes ou antes limitaes que resultaram numa lei de
alcances essenciais, mas restritos, com um impacto aqum do possvel.
Ao responder s questes quanto, onde e quem, fica patente o quo
simblica uma poltica pblica pode ser, sem contribuir para o cerne do problema, que
a diminuio da desigualdade racial no Brasil. A insero no servio pblico de
pequeno percentual de pessoas que se identificam como negras, caso se mantenha o
apego a solues universalistas, mas fragmentrias do pensamento formalista-
conservador, manter-se-, ainda por muito tempo, uma situao de desigualdade, cuja
diminuio depende de vrias frentes, mas que tem nas cotas um mecanismo importante
que no pode ser desconsiderado. Por isso, buscando sintetizar os dilemas enfrentados

251
pela Lei de Cotas nos concursos pblicos, chegou-se ao conceito de sub-representao
legal, com o seguinte contedo, a situao criada pela legislao que rege as cotas
raciais, que ao eleger certos critrios (quanto, onde e quem) em detrimento de outros,
mantm a proporo de pessoas que podem vir a ser beneficiadas por essa poltica
inferior proporo deste mesmo grupo na populao brasileira.
Tal conceito aqui proposto, portanto, adequa-se quilo que DUARTE (2012,
p. 77), denomina de modelos retricos de incluso da populao negra, os quais, tm
por objetivo poltico impedir a implantao de solues eficazes, uma vez que forjam
percentuais to mnimos ou barreiras to extensas que no alcanam incluir,
efetivamente [] negros nas universidades pblicas [ou rgos e entidades pblicas
federais, ou, ainda, espaos de poder] (explicaes acrescidas). Conforme se tentou
demonstrar, exatamente o percentual (20%) e as barreiras apresentadas (excluso de
cargos em comisso e aplicao universal, no seletiva por carreira) esse modelo
retrico de que Duarte fala e que se aplica tambm hiptese das cotas raciais em
concursos pblicos.
Embora o conceito proposto tenha partido de um estudo de caso e seus
termos estejam diretamente ligados aos elementos que o compe, qual seja, cotas raciais
para a populao negra no servio pblico, procurou-se dot-lo da necessria
generalizao, a fim de torn-lo til, ainda, a outros possveis estudos sobre sub-
representao. Assim, a varivel quanto pode abranger no s percentuais, mas
tambm, por exemplo, competncias, poder de veto e voto, etc.; onde, para alm de
carreiras, pode se referir a instncias deliberativas, partidos, instituies pblicas ou
privadas, ou qualquer espao que se queira estudar; quem, pode abranger diversos
grupos de interesse, como deficientes, mulheres, idosos e outras minorias.
Essa, a contribuio que o presente estudo pretende dar discusso sobre
aes afirmativas, tema to caro realidade nacional e que tem sido tratado com um
enfoque por vezes mais conceitual do que contextual.

252
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