Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
condicin de trabajador. Este cambio implica una institucin que marcaba las reglas mora-
una nueva modalidad de intervencin social: les que los nios y mujeres, bajo su mbito, de-
ya no se trata de asegurar la satisfaccin de ban cumplir. Si bien inicialmente se hizo cargo
necesidades bsicas sino de proteger ante de- de la educacin pblica para las nias pobres,
terminados riesgos como la enfermedad, la ve- luego de la creacin del Consejo Nacional de
jez o el despido. Se analizarn estos cambios Educacin2, entreg a ese organismo las es-
distinguiendo cuatro momentos: (a) los co- cuelas que estaban a su cargo. Su atencin se
mienzos de la legislacin laboral (1900-1943); focaliz, entonces, en el cuidado de hurfanos,
(b) la masificacin de la proteccin social en los ancianos, madres desamparadas y los conside-
aos del peronismo (1943-55); (c) conflictividad rados pobres vergonzantes, creando hospi-
poltica y ampliacin de los derechos sociales tales, asilos, institutos de menores, etc. Hacia
en los aos posteriores a la cada del gobierno 1910 y con ochenta y siete aos de existencia,
peronista (1955-1976); (d) de la desregulacin la Sociedad de Beneficencia de la Capital ad-
laboral a la recuperacin de los derechos labo- ministraba adems del Hospital Bernardino
rales y sociales (1976 al presente) Rivadavia, siete institutos asilares para me-
nores y cinco hospitales dedicados a diferentes
especialidades mdicas, orientados en su mayo-
Los aos previos al Centenario de ra hacia la poblacin femenina y de infantes3.
la Patria. Cuando a fines del siglo XIX, la Argentina
se inserta en el mercado mundial lo hace como
A poco de decretarse la independencia del pas, exportadora de productos agropecuarios e im-
Bernardino Rivadavia cre una institucin portadora de bienes manufacturados. El mode-
revolucionaria para su poca: la Sociedad de lo predominante en esos aos, de corte liberal,
Beneficencia. Rompiendo con las tradiciones es bien conocido: el mercado deba funcionar
coloniales, su fundador decidi que fuera el casi sin regulaciones o intervencin alguna
Estado el que se ocupara de la atencin a los mientras que el Estado deba encargarse de
pobres. La secularizacin de un mbito que la defensa nacional, el orden interior y de ga-
hasta ese momento estaba bajo el dominio de rantizar el cumplimiento de los contratos. Este
la Iglesia Catlica no fue la nica novedad. Su enfoque rega tambin para el tratamiento de
administracin qued en manos de mujeres la problemtica social. Las polticas sociales
que deban encargarse de la educacin de las eran una accin subsidiaria del modelo econ-
nias cualquiera fuera su extraccin social, en mico y la participacin del Estado en este cam-
una ciudad como la de Buenos Aires que, hasta po tambin deba ser mnima. Como deca un
ese momento, no contaba con escuelas para presidente brasileo de la poca lo social era
ellas. Adems de la educacin se le encarg slo una cuestin de polica (Franco, 1996).
como se dice en el decreto de su creacin la La atencin de las necesidades esenciales de-
direccin e inspeccin de la Casa de Expsitos, ba quedar en manos de organizaciones de ca-
la Casa de partos pblicos y ocultos, Hospitales rcter privado o a costa y responsabilidad de
de mujeres, Colegio de hurfanas, y de todo los propios ciudadanos. Aunque estas palabras
establecimiento pblico dirigido a los indivi- reflejan el espritu dominante de la poca, en
duos de este sexo. la Argentina del Primer Centenario el Estado
30 Luego de la cada del gobierno de Juan no estuvo ausente en la atencin a la poblacin
Manuel de Rosas perodo en el que la insti- ms vulnerable: la gestin qued bajo la res-
tucin fue clausurada la SB se convirti en ponsabilidad de instituciones privadas pero el
una entidad cada vez ms poderosa al otorgr- financiamiento provena de las arcas estatales.
sele la administracin de distintos hospitales. La Sociedad de Beneficencia se convirti en
Su reputacin se increment al erigirse como la institucin paradigmtica de la beneficencia,
2 El Consejo de Educacin se crea con la Ley N 1.420 que establece la enseanza obligatoria, pblica y gratuita.
3 Al respecto, vase Correa Luna ( 1925).
De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales
aunque no era la nica, por la posicin social mutuos, para dar cobertura mdica y otro tipo
que ocupaban las denominadas damas de ca- de asistencia a los trabajadores que haban
ridad, los recursos con que contaban y el hecho decidido radicarse en el pas. Esas organiza-
de estar ubicada en la Capital de la Repblica. ciones coexistieron con los hospitales pblicos
Desde comienzos del siglo XX, se presentaban que se fueron creando en esos aos.
y se otorgaban en el Parlamento cientos de pe- En sntesis, en los aos previos al
didos de subsidios destinados a organizaciones Centenario comenz a configurase un sistema
privadas que respondan, en su gran mayora, de proteccin social en el que se insinuaban
a distintas rdenes de la religin catlica para algunos de los rasgos o caractersticas que se
atender una poblacin minscula4. Como en el mantienen hasta el presente: la fragmentacin
caso de la Sociedad de Beneficencia, pese a que de la oferta en el sector salud y la multiplicidad
el financiamiento provena en su casi totalidad de organizaciones destinadas a atender a los
de subsidios otorgados por el Congreso de la ms pobres, financiadas por el Estado pero a
Nacin, estas organizaciones eran las que de- cargo de entidades privadas.
cidan cul era el beneficio a otorgar y quines
eran los destinatarios de estos beneficios cuyo
nmero era en general, muy escaso. Los ltimos cien aos del sistema
En los aos previos al Centenario, el Estado de proteccin social.
jug un rol preponderante tambin en otras
cuestiones. Gracias a la ambiciosa poltica de Los comienzos de la legislacin laboral
migracin de sus gobernantes, que considera- (1900-1943)
ron que el Estado poda y deba jugar un pa- A principios del siglo XX, la elite gobernante en
pel ms activo que lo que la ortodoxia liberal la Argentina comenz a reconocer la responsa-
aconsejaba en materia de poltica poblacional, bilidad del Estado no slo en la atencin de los
el pas se fue poblando de gente de diversas pro- ms desvalidos sino tambin en el bienestar
cedencias, con hbitos y culturas diferentes y de los trabajadores. Simultneamente a lo
que hablaba distintas lenguas. A fin de integrar que estaba sucediendo en algunos pases
y nacionalizar esta inmigracin masiva y diver- de Europa, una buena parte de la clase diri-
sa, en el ao 1884 se promulg la Ley N 1.420, gente argentina reconoci las falencias de la
que estableci la obligatoriedad y gratuidad de represin como medio nico para abordar la
la educacin pblica para todos los nios en protesta obrera. La amenaza que significaba
edad escolar. Para cumplir con este mandato, para la elite gobernante el crecimiento de los
el Estado se comprometa a asegurar la existen- sindicatos que no slo asuman la representa-
cia de edificios escolares a lo largo y a lo ancho cin de las demandas de los trabajadores, sino
del pas5. Como apostaron sus promotores, la que en muchos casos les brindaban proteccin
escuela pblica se convirti en la herramienta a travs de mutuales explica este cambio en
ms eficaz de integracin social. Unos aos ms la relacin. La novedad que incorporaron los
tarde, en 1912, la sancin de la Ley 8.871 (Ley llamados liberales reformistas (Zimmerman,
Senz Pea), al garantizar el voto universal y 1994) fue un cambio en la relacin entre
secreto, promovi la participacin de los adultos Estado y trabajadores: estos dejaron de ser
masculinos en la vida poltica del pas. considerados enemigos a los que haba que
Los migrantes por su parte se fueron orga- confrontar y reprimir para ser considerados 31
nizando en mutuales o sociedades de socorros trabajadores a los que se deba proteger frente
4 Entre estas instituciones se destaca la de San Vicente de Paul por su perdurabilidad en el tiempo pero, sobre todo, por
la particularidad de su gestin: las visitas domiciliarias que fue un rasgo caracterstico de esta organizacin. Vase
Ciafardo (1990).
5 El artculo 5 de la Ley No. 1.420 dice: La obligacin escolar supone la existencia de la escuela pblica gratuita al
alcance de los nios de edad escolar. Con ese objeto cada vecindario de mil a mil quinientos habitantes en las ciudades,
o trescientos a quinientos habitantes en las colonias y territorios, constituir un distrito escolar, con derecho, por lo
menos, a una escuela pblica, donde se d en toda su extensin la enseanza primaria que establece esta Ley No...
a determinados riesgos sociales como la enfer- de la industria y obrera, se creaba una Junta
medad, los accidentes de trabajo o la vejez. Nacional de Trabajo como autoridad adminis-
Este cambio en la concepcin de la protec- trativa en el campo de las relaciones laborales
cin social trajo aparejado la incorporacin y se establecan tribunales de conciliacin y
de nuevos dispositivos que fueran adecuados arbitraje. Tambin fijaba la necesidad de darles
para atender a esta poblacin. Es as que en a las organizaciones obreras un marco legal
estos aos, simultneamente con la sancin de preestablecido como requisito previo al uso de
una serie de leyes que apuntaban a mejorar los mecanismos de conciliacin (Zimmerman,
la calidad de vida y las condiciones laborales 1994). El proyecto, pese a la mejora de las condi-
de los trabajadores, se crearon organismos ciones laborales que propona, no cont con el
pblicos como la Comisin Nacional de Casas aval de los trabajadores que estaban agru-
Baratas, la Direccin Nacional de Trabajo y el pados en distintos sindicatos liderados mayo-
Departamento Nacional de Higiene. ritariamente por anarquistas ni tampoco con
Pero mientras el nuevo abordaje de la el de los empleadores.
cuestin social la proteccin a los trabaja- En 1907, Joaqun V. Gonzlez cre el
dores frente a determinados riesgos sociales Departamento Nacional del Trabajo (DNT),
requiri modernizar la gestin estatal, no se institucin que estaba prevista en el Cdigo
produjeron cambios similares en la asistencia Laboral. Instalado en la rbita del Ministerio
a los ms humildes. Manteniendo las viejas del Interior, el nuevo organismo deba encar-
prcticas de la caridad, el cuidado de los pobres garse de preparar la legislacin laboral y de
sigui quedando en manos de la Sociedad de organizar la inspeccin y vigilancia de las dis-
Beneficencia y otras instituciones semejantes. posiciones legales dictadas por el Congreso.
Eran ellas las que decidan qu tipo de aten- Estaba autorizado a convocar Consejos de
cin se deba brindar y quines eran los desti- Trabajo compuesto por igual nmero de obre-
natarios de estas acciones. ros y patrones y a utilizar mecanismos de con-
ciliacin y arbitraje. Como ya fuera sealado
La proteccin del trabajo por otros autores, este organismo contribuy
Ante la intensidad de los conflictos sociales a crear las condiciones necesarias para la for-
habidos en los primeros aos del siglo XX, macin de un sistema de regulacin estatal de
el ministro del Interior del Presidente Julio las relaciones capital/trabajo (Soprano, 2000).
A. Roca, Joaqun V. Gonzlez, imbuido por En esos aos, se promulgaron una serie de
la propuesta de los liberales reformistas leyes inspiradas en la propuesta sintetizada
propuso en 1904 la redaccin de un Cdigo en el Cdigo Laboral, tendientes a mejorar las
Laboral. El mismo deba fijar las normas que condiciones de vida y la situacin laboral de los
regularan las relaciones entre el capital y el trabajadores. Iniciativas de esta naturaleza
trabajo, para lo que consider necesario tener provinieron tambin de diputados y senadores
una visin actualizada sobre cul era la situa- socialistas. La figura del diputado, y ms tarde
cin obrera en el pas. Esta tarea fue enco- senador, Alfredo Palacios fue, sin duda, la ms
mendada a Joaqun Bialet Mass, quien viaj descollante.
a distintas regiones del interior del pas para En 1905, el proyecto de descanso domini-
observar las condiciones laborales de los traba- cal presentado por Palacios logr la sancin del
32 jadores, que posteriormente fueron volcadas Parlamento. Esta Ley N 4.661 tena vigencia
en un informe. Sobre la base del mismo, el slo para la Capital Federal. En agosto de ese
Ministro Gonzlez elabor un proyecto de ao, el Parlamento aprob la Ley N 9.104, que
Cdigo Laboral que constaba de 465 art- extenda este beneficio a todo el territorio na-
culos en ms de 14 ttulos, que se referan a cional. En 1913 se promulg la Ley N 9.105,
los extranjeros, a los contratos de trabajo, a la que inclua los feriados nacionales en un en-
duracin de la jornada, al trabajo de menores cuadre semejante al del descanso dominical.
y mujeres, etc. Se propona tambin la regu- Algunos aos ms tarde, en 1932, la Ley N
larizacin de las asociaciones de profesionales 11.640 fij el sbado ingls, que estableca
De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales
que las personas no podan ser ocupadas des- La primera ley que tuvo como objetivo
pus de las 13 hs. de la vspera de dicho da de especfico la proteccin de las mujeres fue
descanso. Finalmente, la ley sobre la jornada la N 5.291 presentada en el Congreso de
de ocho horas fue votada recin en el ao 19296. la Nacin por el diputado socialista Alfredo
La vigencia de la legislacin no garantizaba, Palacios en el ao 1906, y sancionada al ao
sin embargo, su cumplimiento ni inclua al siguiente. El proyecto no slo contemplaba
conjunto de los trabajadores. Por otra parte, jornadas laborales de 8 horas para menores
ciertas dependencias estatales o empresas pri- de 16 aos y estableca condiciones mnimas
vadas otorgaban beneficios extraordinarios a de seguridad y salubridad en los mbitos
sus trabajadores para mantener el orden so- laborales, sino que tambin legislaba sobre
cial7. A la inversa, el movimiento obrero de es- cuestiones que slo incumba a las mujeres:
tos aos no siempre encamin sus demandas colocacin de sillas para las empleadas, per-
por va legislativa sino que prefiri negociar de misos de 15 minutos cada dos horas para
manera directa con los empresarios. El resul- amamantar a los hijos, treinta das de des-
tado fue una estructura laboral fuertemente canso despus del parto, descansos de dos
heterognea que condensaba el desigual poder horas consecutivas entre la maana y la
de negociacin de los diversos sectores obreros. tarde, entre otras cosas. La ley fue de apli-
Las mejoras que lograban obtener, por ejemplo, cacin obligatoria para la Capital Federal y
los ferroviarios o los empleados de comercio no territorios nacionales, pero discrecional para
tenan su contrapartida en otras categoras. las provincias. En 1924, fue reemplazada por
En el momento del despegue de la industria es la Ley N 11.317 que, entre otras cuestiones,
difcil hablar, por lo tanto, de la existencia de ratificaba la jornada laboral de 8 horas, es-
una fuerza de trabajo unificada alrededor de tableca 45 das de licencia antes del parto y
un estatuto de derechos y garantas comparti- 60 despus, salas cuna para los menores de
dos (Torre, en prensa). dos aos en los establecimientos con ms de
50 obreras, y la prohibicin del despido por
La proteccin de la mujer embarazo, correspondiendo una indemniza-
Ya desde fines del siglo XIX comenzaron a cin en casos injustificados.
circular discursos manifestando preocupacin Unos aos ms tarde, en 1934, Alfredo
por la pobre madre obrera y planteando la Palacios y Mario Bravo presentaron un nuevo
necesidad de establecer un marco legal para proyecto de ley de proteccin a la madre obre-
la proteccin del trabajo femenino. El trabajo ra, que fue aprobado casi sin discusin. La Ley
era visualizado como peligroso no slo para N 11.933 estableca un subsidio por materni-
la mujer sino tambin para la Nacin, por las dad equivalente a un salario o sueldo ntegro
consecuencias nefastas que poda tener sobre garantizando el derecho a cuidados gratuitos
sus cuerpos y su moral. En definitiva, esta de un mdico o de una partera8. El financia-
construccin de la presencia de la mujer en el miento para este seguro estaba a cargo de la
trabajo y sus consecuencias catastrficas fue el trabajadora, el Estado y el patrn. Fue tam-
contexto en el que surgieron distintas normas bin Alfredo Palacios quien tuvo la iniciativa
tendientes a proteger el cuerpo de la mujer, su de proponer la prohibicin de despido del per-
salud fsica, y su moral (Lobato, 2007). sonal por contraer matrimonio 9.
33
6 La Ley N 11.544, sancionada en agosto de 1929, establece en su primer artculo que la duracin del trabajo no podr
exceder de ocho horas diarias o cuarenta y ocho semanales para toda persona ocupada por cuenta ajena en explota-
ciones pblicas o privadas aunque no persigan fines de lucro. No estn comprendidos en las disposiciones de esta ley los
trabajos agrcolas, ganaderos y los del servicio domstico, ni los establecimientos en que trabajen solamente miembros
de la familia del jefe, dueo, empresario, gerente, director o habilitado principal.
7 Ms informacin sobre este tema en Golbert (2009).
8 Zimerman, E. Los liberales reformistas. La cuestin social en la Argentina.1880-1916. Editorial Sudamericana,
Universidad de San Andrs. Buenos Aires, 1994
9 Ley N 12.383 del ao 1938.
La sancin de la Ley N 11.729 en septiem- Con una Secretara que manejaba tantos
bre de 1934 signific un salto trascendente recursos y con funciones tan amplias era posi-
en la legislacin laboral ya que presentaba la ble planificar, como sucedi, una compleja es-
estructura propia de una ley general del tra- trategia de intervencin pblica para mejorar
bajo. Estableca, entre otras cuestiones, para la situacin de los trabajadores. Fue as que
los trabajadores de comercio, el rgimen de el mismo Pern declar que con la creacin de
indemnizaciones por despido, las vacaciones la STP se inicia la era de la poltica social ar-
anuales pagas, el aguinaldo, e introduca la re- gentina. Las acciones tendientes a mejorar la
gulacin por accidentes de trabajo y la licencia condicin de los trabajadores se continuaron
a empleadas y obreras en estado de gravidez. cuando en el ao 1946 asume la presidencia
Pero si bien en estos aos treinta comienza de la Nacin.
la industrializacin por sustitucin de impor- La gestin encabezada por Pern no se li-
taciones, slo al cabo de la Segunda Guerra mit a extender algunos beneficios ya otorga-
Mundial este proceso fue elevado a la catego- dos al conjunto de los trabajadores y otorgar
ra de una estrategia de largo plazo (Canitrot, otros nuevos. Su accin se diferenci de otros
1983). Fue entonces que este modelo que se gobiernos por el sentido o la orientacin que le
constituy a partir del Estado como el gran imprimi a las polticas sociales: ahora se ha-
articulador entre mercado, familia y comuni- bla de derechos, derechos que le corresponden
dad sent las bases para la conformacin de al conjunto de los trabajadores.
un incipiente rgimen de bienestar10. La ac- La bonanza econmica originada en la ins-
tuacin de Juan Domingo Pern al frente de trumentacin de una poltica econmica estra-
la Secretaria de Trabajo y Previsin fue clave tgica de relanzamiento de la sustitucin de
para la creacin de este Estado social o Estado importaciones y una situacin externa favora-
de bienestar. ble fue, sin duda, una aliada clave para poder
llevar a cabo esta poltica social. La tasa de
crecimiento del PBI entre 1946 y 1948 fue del
Los aos del peronismo: 8% anual. Las manufacturas de origen nacio-
La masificacin de la proteccin nal abastecan el mercado interno e incluso se
social (1943-55) proyectaban hacia el exterior: durante 1943,
las exportaciones industriales explicaron casi
La Secretara de Trabajo y Previsin el 20% de las exportaciones totales y entre
El Coronel Pern, desde los inicios de su 1941 y 1948 hubo ocho aos consecutivos de
gestin (1943) en el Departamento Nacional de acumulacin de reservas.
Trabajo, se aboc a la ampliacin de las compe- El salario en trminos reales comenz a
tencias y jerarquizacin de la dependencia aumentar con la asuncin de Pern a la presi-
a su cargo. Es as que en pocos meses logr dencia de la Nacin. Entre 1946 y 1948 los sa-
conformar un nuevo mbito institucional: la larios reales se incrementaron un 40% y la par-
Secretara de Trabajo y Previsin (STP). Las ticipacin de los asalariados en el ingreso total
competencias de la nueva Secretara eran aument en el perodo comprendido entre 1946
numerosas y diversas: arbitrar en los conflictos a 1950 de 37% a 50%, mximo histrico que
obreros patronales, confeccionar las leyes labo- nunca se repetira. La marca fsica del nuevo
rales, vigilar la aplicacin de las preexistentes patrn distributivo se hizo notar rpidamente. 35
y las por venir, reglamentar el funcionamiento Como sealan Gerchunoff y Antnez (2002:
de las asociaciones profesionales, y preparar 146), los comerciantes vivieron un momento
el terreno jurdico e institucional para el desa- de euforia: Entre 1945 y 1948 las ventas de
rrollo de las polticas sociales (Prl, 2003). cocinas aumentaron un 106%, las de heladeras
10 La articulacin del Estado con las esferas de mercado, familias y comunidad conforman lo que Esping Andersen deno-
min regmenes de bienestar. Ver Esping Andersen (1990).
un 218%, las de indumentarias para seoras bsicos e intervenir en la fiscalizacin del pago
y seoritas provistas por grandes tiendas mi- del sueldo anual complementario. El Instituto
noristas un 125%, las de indumentarias para deba adems asesorar al Poder Ejecutivo en
hombre un 100%, las de calzado un 133%, la de materia de sueldos y salarios, costo de vida y
discos fonogrficos ms de un 200%. nivel de la misma para todos los trabajadores
Adems de los aumentos salariales otor- del pas, y establecer el salario por actividad,
gados durante este perodo, el gobierno pe- rama y profesin, de acuerdo con las caracte-
ronista tom otras medidas que incidieron rsticas de cada zona. Entre sus funciones es-
positivamente sobre el ingreso de los traba- taba tambin la coordinacin con el Instituto
jadores: los trabajadores en relacin de de- Nacional de Previsin Social y otras reparticio-
pendencia recibieron un sueldo anual com- nes oficiales para velar por el bienestar social
plementario, as como vacaciones pagas (que del empleado, del obrero y de sus respectivas
hasta este momento era slo una prerrogati- familias.
va de los trabajadores de comercio) y se ex- Otra de las creaciones de Pern, desde su
tendi el rgimen de indemnizacin por des- cargo de Secretario de Previsin Social fue el
pido y por invalidez a todos los trabajadores Rgimen de Previsin para el personal de co-
en relacin de dependencia con excepcin del mercio, actividades afines y civiles (Decreto
servicio domstico. N 31.665/44). En 1946, cuando ya ocupaba
En el ao 1945 se dict la primera norma la presidencia de la Nacin, instituy la Caja
que brind un marco jurdico a las asociacio- del Personal de la Industria. Con estas dos
nes profesionales y que, a partir de ese mo- cajas, el nmero de afiliados al sistema pre-
mento, marc las relaciones entre el sindicato visional tuvo un notable aumento: pasaron de
y el Estado. El Decreto N 23.852/4511 otorg 397.000 en 1939 a 2.327.946 diez aos ms
al sindicato con mayor nmero de afiliados, la tarde (Feldman, Golbert e Isuani, 1988). Unos
personera gremial y el monopolio de la repre- aos ms tarde, en 1954, se extendi la cober-
sentacin. Estableci, tambin, entre los dere- tura, con la creacin de las respectivas cajas,
chos y obligaciones de los sindicatos, la posi- a los trabajadores rurales y los trabajadores
bilidad de fundar instituciones de previsin y autnomos llevando a 4.691.411 el nmero de
asistencia social como colonias de vacaciones, afiliados al sistema previsional (Pastoriza y
comedores, sanatorios, hospitales y promover Torre, 2002).
la formacin de cooperativas de produccin, En 1948, por medio de la Ley N 13.478,
de consumo, de crdito y de vivienda. La ley se otorgaron pensiones no contributivas a los
de 1953 (de convenciones colectivas) ratific el mayores de 60 aos que no estuvieran ampa-
monopolio de representacin del sindicato con rados por ningn esquema jubilatorio y que no
personera gremial en la negociacin colectiva contaran con medios suficientes de subsisten-
y estableci que los trminos acordados en los cia, a ser financiadas con fondos de la lotera
convenios colectivos de trabajo se extendiesen nacional. Cuando fue reglamentada en 1949,
al conjunto de los trabajadores de la actividad, su aplicacin qued circunscripta a la Capital
estuvieran o no afiliados a sindicatos (Marshall Federal y los territorios nacionales, excluyendo
y Perelman, 2004). a las regiones ms pobladas del interior donde
En el ao 1945 se crea el Instituto Nacional los casos de extrema necesidad eran segura-
36 de Remuneraciones12 con el objetivo de im- mente ms probables y frecuentes (Pastoriza
plementar el salario vital mnimo, salarios y Torre, 2002).
11 Art. 9 del Decreto N 23.852 (2/10/45): En caso de existir sindicato con personera gremial slo podr concederse esa
personalidad a otro sindicato de la misma actividad cuando el nmero de afiliados cotizantes de este ltimo, durante
un perodo mnimo y continuado de seis meses inmediatamente anteriores a la solicitud, fuera superior al de los perte-
necientes a la asociacin que goce de personalidad gremial. Extrado de Leyes obreras de la Revolucin, Declaracin
de los derechos del trabajador (1947).
12 Decreto N 33.302 del ao 1945 modificado por Ley N 13.977, promulgada el 20 de octubre de 1947 y publicada en el
Boletn Oficial el 31 de octubre de 1947.
De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales
original de la Declaracin de los Derechos del de asistir a los ms pobres buscaba acentuar
Trabajador a la que posteriormente se sum la las diferencias sociales, la esposa del presiden-
promulgacin de la Declaracin de los Derechos te, al personalizar la ayuda, intentaba acor-
de la Ancianidad. Unos meses ms tarde, el tar al menos simblicamente las distancias
23 de septiembre de 1947, luego de una lar- sociales.
ga batalla en la que Eva Pern jug un papel Las diferencias con las viejas organizacio-
preponderante, el presidente Juan Domingo nes de caridad se observaban tambin en el
Pern promulg la Ley N 13.010 que consagr discurso y en el tipo de beneficios otorgados. A
el voto femenino. diferencia de lo que suceda en las distintas so-
La convocatoria del gobierno a una refor- ciedades de beneficencia, en la Fundacin no se
ma constitucional culmin el 11 de marzo de distingua entre merecedores y no merecedo-
1949, luego de un corto debate y del retiro de la res de ayuda. Se hablaba de derechos sociales
oposicin. En el artculo 37 de la Constitucin y la ayuda no se limitaba a la satisfaccin de
reformada se incorporaron los derechos del una necesidad bsica. Ahora los pobres po-
trabajador y los de la ancianidad as como los dan acceder a bienes que hasta ese momento
de educacin y cultura. En el artculo 38 se es- les eran vedados. As, la Fundacin adems de
tableca la funcin social de la propiedad pri- organizar vacaciones a lugares tan codiciados
vada y en el 39 que el capital deba estar al como Mar del Plata, cre los hogares de trn-
servicio de la economa nacional y tener como sito para mujeres que venan del interior del
principal objetivo el bienestar social. pas, la Ciudad de los Nios, los hogares para
ancianos y los campeonatos Evita. La acti-
La Fundacin Eva Pern. vidad de la Fundacin no se limit a la ayuda
Mientras la Secretara de Previsin Social directa a los pobres. Como sucedi en su mo-
desarrollaba una febril actividad orientada a mento con la SB, la FEP fue hacindose cargo
brindar proteccin y bienestar a los trabaja- de hospitales y servicios de salud16. Luego de
dores, la Fundacin Eva Pern focalizaba su la muerte de Eva Pern en 1952, la Fundacin
atencin en los ms necesitados, en aquellos continu su labor hasta que el gobierno militar
que, por distintas razones, estaban excluidos que derroc a Pern dispuso su disolucin.
del mercado de trabajo formal o estaban inca-
pacitados para obtener los recursos necesarios
para su supervivencia. Creada en 1948 con el Conflictividad poltica y derechos
nombre de Fundacin de Ayuda Social Mara sociales en los aos posteriores
Eva Duarte de Pern, dos aos ms tarde lo a la cada del gobierno peronista
cambiara por el de Fundacin Eva Pern (1955-1976)
(FEP).
Uno de los rasgos distintivos de esta insti- El 16 de septiembre de 1955, un golpe militar
tucin fue el estilo de conduccin de su presi- clausura 10 aos de gobierno peronista. Este
denta. Los fondos recaudados (provenientes de golpe inaugura un perodo de veinte aos de
aportes obreros, de subsidios empresarios y del inestabilidad poltica signado por una suce-
Tesoro Nacional) eran repartidos a los benefi- sin de gobiernos militares y gobiernos civiles.
ciarios por la propia Eva Pern. Mientras que La debilidad del sistema de partidos, conse-
38 la manera elegida por las damas de caridad cuencia inevitable de esta situacin, puso en
16 Construy cuatro policlnicos modelos: Avellaneda, Lans, Catamarca y Ezeiza, tres hospitales: en Corrientes, Paso
de los Libres y el de Nios en la Capital Federal, una clnica de readaptacin de nios y otro para reumticos y una
Escuela de Enfermeras. Se encarg de la construccin de seis hogares para ancianos en Buenos Aires, Tucumn y
Crdoba, hogares de trnsito para mujeres solas o con hijos, hogares escuelas en distintos lugares del pas en que se
atendan a nios de 4 a 12 aos. A estos organismos se debe sumar la Ciudad Infantil y la Estudiantil as como ciudades
universitarias en Crdoba y Mendoza, un comedor universitario en La Plata, el establecimiento de unidades tursticas
en distintos lugares del pas como Ro Tercero, Chapadmalal, Mendoza.
De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales
evidencia la puja distributiva entre distintos postergadas por los sucesivos gobiernos una y
grupos de inters (trabajadores y empresarios; otra vez sino que se volva a las viejas prcticas
sector industrial versus sector agropecuario). de la beneficencia: como en el pasado las orga-
Los ciclos de avances y retrocesos y la espiral nizaciones de la sociedad civil eran las encar-
inflacionaria que azot la economa argentina gadas de atender a los menesterosos pidiendo
en estos aos son indicadores de esta puja para ello subsidios al estado.
distributiva. En la arena poltica, la dirigencia A dos aos del derrocamiento de Pern,
sindical, ante la proscripcin del peronismo, el gobierno militar convoc a una Asamblea
asumi la defensa de sus intereses convirtin- Constituyente para poner fin a la Constitucin
dose en el interlocutor obligado del Estado reformada por el gobierno peronista en 1949
para cualquier gobierno, sea civil o militar. que haba incluido derechos sociales y labora-
Luego de la fuerte represin de los primeros les fundamentales. La Asamblea se reuni en
tiempos del gobierno militar disolucin de julio de 1957 en Santa Fe con representantes
las comisiones gremiales internas, interven- de distintas tendencias polticas con excepcin
cin militar en los sindicatos, prohibicin de del partido peronista que segua proscripto. En
actividades polticas peronistas poco a poco este contexto, los peronistas llamaron a votar
el gobierno de la autodenominada Revolucin en blanco para expresar su repudio al orden
Libertadora, encabezado por el General existente: el votoblanquismo alcanz el por-
Eugenio Aramburu, comenz a incursionar en centaje ms alto de los votos emitidos.
el campo de lo social con una serie de medidas La Asamblea decidi la vuelta a la
para los trabajadores. Se cre la Caja de Constitucin de 1853 con la adicin de un art-
Compensacin para Asignaciones Familiares, culo, el 14 bis que, tomando de la Constitucin
se otorg un aumento a la retribucin bsica de 1949 los avances en trminos de derechos
de los trabajadores rurales y de los haberes sociales y laborales, garantizaba al conjunto de
de los jubilados y pensionados, se ampli la los trabajadores el derecho del trabajo y a la
cobertura previsional para los trabajadores seguridad social cubriendo riesgos imprevis-
del servicio domstico y de los trabajadores tos de carcter biolgico, como la maternidad,
rurales y se renovaron las convenciones colec- la enfermedad, los accidentes y enfermedades
tivas de trabajo. profesionales, la invalidez, la vejez y la muer-
Estas medidas, sin embargo, no fueron te del sostn familiar y mltiples aspectos de
suficientes para evitar la conflictividad social. carcter social, como nacimiento, nupcialidad,
Pocos meses despus del golpe de 1955, un fallecimiento, proteccin ala infancia y minori-
sector del movimiento obrero se organiz en lo dad, formacin cultural, cesanta o paro forzo-
que se llam la resistencia peronista, dando so, jubilacin, compensacin econmica fami-
comienzos a una ola interminable de huelgas liar y vivienda digna (Jaureguiberry, 1957).
y tomas de fbrica. La amenaza de alterar el Pocos aos ms tarde, luego de la asuncin
orden social establecido fue utilizada una y y derrocamiento de Arturo Frondizi (1958-62)
otra vez por los sindicatos peronistas para lo- un nuevo golpe militar puso fin al siguiente go-
grar que el gobierno atendiera a sus reclamos. bierno civil, el encabezado por el Dr. Arturo Illia
Esta estrategia que combinaba la huelga y la (1963-66). Es en los aos de este gobierno au-
negociacin convirti al movimiento obrero en todenominado de la Revolucin Argentina
un actor social clave cuyos reclamos fueron es- que se producen los avances ms importantes 39
cuchados por los sucesivos gobiernos, civiles en temas de proteccin social del perodo que
y militares, posteriores al derrocamiento de estamos analizando (1955-76). La primera me-
Pern. Mientras que los sindicatos lograban dida de importancia tomada por ese gobierno
as importantes beneficios para sus afiliados fue la reforma al sistema previsional llevada a
comparables a los que otorgaban los estados cabo en el ao 1967. El propsito del gobierno
de bienestar europeos, las demandas de aque- era imponer orden y control sobre un siste-
llos que no tenan capacidad ni recursos para ma que estaba en una situacin crtica, con
organizar una accin colectiva no slo eran una administracin catica, graves problemas
financieros y un alto nivel de inequidad. Las los trabajadores y otorgaba a los sindicatos el
reformas emprendidas estuvieron orientadas poder de administrar esos fondos a travs de
a ordenar el sistema, homogeneizar beneficios las obras sociales pueden ser interpretadas
y requisitos y sanear las finanzas. Se procedi como medidas tendientes a reducir la tensin
a un reagrupamiento de las trece cajas que en social y romper su aislamiento poltico.
ese momento existan en el sistema y que es- El gobierno de la Revolucin Argentina
taban administradas por el Estado, los sindi- avanz en la construccin del andamiaje de la
catos, y los empresarios. Las trece cajas fueron Seguridad Social con la creacin del Instituto
reunidas en tres (Autnomos, Trabajadores Nacional de Jubilados y Pensionados (ms co-
del Estado y Trabajadores de la Industria, nocidos como PAMI)18 y el Fondo Nacional de
Comercio y Actividades Civiles). La adminis- Vivienda (FONAVI). Curiosamente, en un mo-
tracin de las Cajas qued exclusivamente mento en que los derechos cvicos y polticos
en manos del Estado sin la participacin de estaban en franca retirada, los trabajadores
los sectores sociales. Se cre la Secretara de obtuvieron estos nuevos beneficios sociales.
Seguridad Social como rgano de conduccin y
supervisin del Rgimen Nacional de Previsin.
Fue anulada toda legislacin especial sobre re- De la desregulacin laboral a la
gmenes de privilegio y se propusieron algunas recuperacin de los derechos
medidas para evitar la evasin. Estos cambios laborales y sociales (1976 al
fueron acompaados por una reforma legis- presente)
lativa. Las numerosas normas previsionales
que regan para los distintos sectores ocupa- A partir de mediados de la dcada de los 70
cionales fueron resumidas en dos leyes, la N el modelo de sustitucin de importaciones
18.037 referida a los trabajadores en relacin comenz a exhibir crecientes dificultades y
de dependencia, y la N 18.038 de trabajadores desequilibrios (altas tasa de inflacin, dficit
autnomos (Golbert, 1988). pblico, problemas de balance de pagos, etc.).
Tiempo despus, el cordobazo17 junto con Estos desequilibrios impactaron en el campo
otras protestas sociales que se dieron simul- de lo social, tal como lo indican la multiplicidad
tneamente en distintas regiones del pas e intensidad de los conflictos sociales. En este
fueron de importancia decisiva en el desa- marco se produce el golpe militar que desti-
rrollo de los acontecimientos polticos de esos tuye a la Presidenta Isabel Martnez de Pern
aos y resultaron datos clave para entender e instala la dictadura ms violenta de la cual
el comportamiento del gobierno en el campo tenga memoria la sociedad argentina.
de las polticas sociales. La normalizacin de El Ministro de Economa, Dr. Alfredo
la CGT, la convocatoria a convenciones colec- Martnez de Hoz, impuls la instalacin de
tivas, la renegociacin de los salarios con au- un modelo econmico de carcter neoliberal
mentos de hasta el 20%, la sancin de la Ley que tena como objetivo modificar drstica-
N 18.610 de obras sociales que estableca la mente la matriz productiva y distributiva que,
obligatoriedad de los aportes patronales y de consolidada con el modelo de sustitucin de
40 17 El 29 de mayo de 1969 los trabajadores cordobeses liderados por el sindicato automotor ( SMATA) se movilizan al
centro de la ciudad apoyados por los estudiantes universitarios. El objetivo explcito era la derogacin de la Ley N
3.546 vigente desde 1932 que estableca el sbado ingls. Pero la adhesin y participacin masiva a esta moviliza-
cin tena como trasfondo la frustracin poltica, la gestin autoritaria del gobernador interventor de la provincia de
Crdoba, la demanda por las libertades civiles y polticas. La ocupacin del centro de la ciudad por obreros y estu-
diantes hizo retroceder a la polica y a los militares que intentaban reprimir la movilizacin. Si bien el movimiento
fue finalmente reprimido, el cordobazo sirvi como detonante para otros alzamientos populares en las ciudades del
interior. En abierto desafo a las direcciones sindicales nacionales proliferaron las huelgas y la protesta estudiantil
penetr las universidades. Se configur as el escenario temido por el gobierno militar quien cada vez ms perciba al
movimiento obrero organizado como una amenaza al orden constituido.
18 El Programa de Atencin Mdica Integral (PAMI) alude al modelo de atencin mdica elegido por el Instituto.
De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales
Grfico 1
Evolucin del salario medio real
ndice base 1970 = 100
Fuente: Encuesta de Remuneraciones. Secretara de Seguridad Social. EPH Encuesta Permanente de Hogares. INDEC. Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones. SIJP.
importaciones, nutra la fuerza del peronis- derrumb en un 60%. Esta forma de ajustar
mo. Es en este punto donde convergieron las los salarios y, por tanto, afectar la distribucin
Fuerzas Armadas con el sector civil identifica- del ingreso a favor de los sectores empresarios,
do con el liberalismo que dio su apoyo al golpe perduran incluso hasta el presente.
militar. La idea central de esta corriente de Con el objetivo de bajar an ms el costo
pensamiento es que el mercado actuando sin laboral, se eliminaron las contribuciones pa-
restricciones no es slo el mecanismo de asig- tronales a la Seguridad Social como fuente
nacin de recursos econmicos ms eficien- de financiamiento propia del sistema, las que
tes sino tambin el disciplinador social por fueron sustituidas por impuestos, en especial
excelencia. Segn los fundamentos tericos los indirectos como el IVA, de carcter regre-
del liberalismo (o neoliberalismo) el mercado sivo. De forma tal que, el financiamiento de la
es impersonal, objetivo y, por lo tanto, justo Seguridad Social y las jubilaciones, quedaban
(Canitrot, 1983). a cargo de los ciudadanos, en especial de los
Los efectos perniciosos de esta poltica eco- propios trabajadores o incluso de aquellos que,
nmica sobre los trabajadores y sus organiza- por no tener un trabajo formal, haban queda-
ciones fueron de una profundidad inusitada. do fuera del sistema.
La represin de los dirigentes, de los delegados A pesar de esta situacin represiva en lo
de fbrica y los representantes sociales marc poltico, social y econmico, la situacin laboral 41
a fuego a la sociedad argentina y puso de relie- argentina era diferente de la de otros pases
ve hasta dnde estaban dispuestos los sectores del Cono Sur que tambin sufran la presencia
econmicos tradicionales a modificar y arran- de similares dictaduras militares. El mercado
car de cuajo las conquistas y avances del sec- de trabajo mostraba menores signos de crisis
tor laboral, de forma tal de disciplinarlos de y desempleo masivo que algunos de los pases
all hacia el futuro (Canitrot, 1979). Slo cabe vecinos (Uruguay, Chile con tasas superiores o
mencionar la cada abrupta del salario real que alrededor del 20%). La tasa de desempleo del
en escasos dos meses (marzoabril de 1976) se Gran Buenos Aires no llegaba al 4% 5% en los
42
19 Una explicacin poltica a este comportamiento puede estar dada por una decisin de las Fuerzas Armadas (dictadura
militar) de poner lmites a las empresas y no permitir la cesanta masiva de trabajadores. Es que a pesar del avasa-
llamiento de sus sindicatos y del control ejercido en el interior de los establecimientos, la tradicin de luchas sociales
que registraba la sociedad argentina amedrentaba a la poderosa Junta Militar. Otra explicacin de orden tcnico da
cuenta de una cada en la tasa de actividad de la poblacin que permita una menor presin sobre el mercado de trabajo
y por tanto un efecto de menor tasa de desempleo abierto. Las causas de esta menor tasa de actividad se la asociaba a
un efecto desaliento de la poblacin en cuanto a las perspectivas que ofreca el mercado de trabajo bajo condiciones
de fuerte reduccin salarial y de otras razones respecto a la demanda de empleo.
20 Anteriormente los beneficiarios de los programas alimentarios fueron los nios y/o las mujeres embarazadas.
21 Para un anlisis ms detallado del PAN, vase Golbert (1996).
De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales
Menem, quien encabezaba la frmula justicia- trabajadores se derivaran a esos Fondos de ca-
lista. Luego de otros episodios inflacionarios, pitalizacin con el consiguiente drenaje de los
el nuevo gobierno decidi poner en marcha recursos del Estado a las AFJP. (Roca, 2005)24
un modelo econmico basado en una poltica El dficit generado oblig al dictado de la Ley
de corte neoliberal con fuerte control moneta- N 24.463/95 de Solidaridad Previsional que
rio para combatir la inflacin y dar, al mismo congelaba los haberes de los jubilados. Por otro
tiempo, una fuerte seal a los mercados y a la lado, la Ley N 24.241/93 ampli la edad jubila-
sociedad que no habra lugar para polticas de toria (a 60 aos para las mujeres y 65 para los
tipo populista (polticas blandas en trminos hombres) y los aos requeridos para acceder a
monetarios y fiscales). Con este propsito, se la jubilacin se elevaron a 30 aos de aportes.
estableci que el valor del peso argentino fuera Estos cambios en los parmetros del sistema
igual al dlar estadounidense (el famoso uno conjuntamente con el proceso de precarizacin
a uno). Estas medidas fueron acompaadas y aumento del empleo no registrado en los l-
por otras que respondan al llamado Consenso timos 20 25 aos, derivaron en una fuerte
de Washington: apertura irrestricta de la eco- reduccin de la cobertura y en el valor real de
noma a la competencia externa, privatizacin las prestaciones.
de las empresas y servicios pblicos22, desre- Como se desprende de los elementos se-
gulacin del mercado de trabajo, incorpora- alados hasta ahora, la seguridad social fue
cin de modalidades de contratacin flexibles una de las instituciones ms afectada y ma-
(denominados contratos basura), rebaja en nipulada desde la dictadura militar: cambios
un 50% de las cargas patronales y reduccin o en la forma de financiamiento, cambios en la
casi eliminacin de la negociacin colectiva por estructura conceptual y paramtrica del sis-
rama o sector como mecanismo de acuerdos sa- tema (sistema pblico de reparto que pasa a
lariales entre empresarios y trabajadores. En sistema privado de capitalizacin individual,
lo que concierne a la privatizacin de las em- modificacin de la edad, ampliacin de los aos
presas pblicas, el gobierno de Menem avanz requeridos para acceder a la jubilacin) y fuer-
mucho ms que la dictadura militar. te judicializacin por falta de cumplimiento de
Una de las reformas estructurales ms la norma. Estas modificaciones tuvieron como
importantes en lnea con los dictados del resultado una reduccin significativa de la co-
Consenso de Washington fue la privatiza- bertura del sistema contributivo25. Por otra
cin de la seguridad social. La Ley N 24.241 parte, los ministros de economa, tanto de go-
(1993), estableci un sistema de dos pilares23: biernos civiles como militares, recurran al sis-
se mantena el sistema de reparto estatal y se tema como mecanismo de control y ajuste fiscal
creaba un sistema de capitalizacin de ges- mediante la baja efectiva del haber previsional
tin privada a travs de empresas llamadas al no adecuarlos a la evolucin de los precios.
Administradoras de Fondos de Jubilaciones Durante el gobierno de Menem hubo tam-
y Pensiones (AFJP) ligadas, en su gran ma- bin cambios importantes en la orientacin de
yora, a las principales entidades bancarias. las polticas socio laborales. En primer lugar
Este cambio signific que los aportes de los hay que destacar la sancin, en el ao 1991,
22 Entre las ms importantes: Ferrocarriles, ELMA (Lneas Martimas), Telfonos, Agua, Energa (Electricidad), Gas
del Estado y por supuesto la empresas productoras de bienes como YPF (petrleo), Somisa (acero), etc. 43
23 Los dos pilares fueron producto de la fuerte resistencia en el Congreso a crear un sistema puro de capitalizacin a la
chilena que era el objetivo original del entonces Ministro de Economa de la Nacin, el Dr. Domingo Cavallo.
24 Esta situacin se fue agravando con el tiempo ya que, por un artilugio de la ley (los que no optaban eran automtica-
mente derivados a las AFJP), una proporcin importante de nuevos trabajadores se afiliaron a las AFJP desfinanciando
al Estado y disminuyendo los recursos para el pago de las jubilaciones vigentes. Lo ms perverso de este esquema era
que el Estado Nacional deba emitir deuda para hacer frente a este dficit y a su vez, dichos bonos eran comprados
como inversin por las AFJP.
25 En efecto segn los censos de poblacin de los aos 1991 y 2001 la poblacin jubilada se redujo en 10 puntos porcen-
tuales. Del mismo modo se verificaban en los modelos actuariales de evolucin del sistema. Vase Subsecretara de
Seguridad Social (2003).
de la Ley N 24.013, que instituy por prime- posible provocar un impacto per cpita elevado
ra vez en el pas un seguro de desempleo de mediante transferencias monetarias o entrega
carcter contributivo. La ley tambin previ de bienes y servicios (Cohen y Franco, 1992).
el Fondo Nacional de Empleo (FNE), para fi- En la estrategia de intervencin propuesta
nanciar no slo el seguro de desempleo sino por el Banco Mundial de combate contra la po-
tambin programas de empleo mnimo (de breza las organizaciones no gubernamentales
emergencia) tendientes a la reinsercin de (ONG) eran un actor privilegiado en la gestin
trabajadores desocupados mediante la capa- de las polticas sociales. El argumento para
citacin y reentrenamiento. Para financiar conferir este protagonismo a las organizacio-
programas de ayuda a los ms carenciados, nes no gubernamentales era, en primer lugar,
el gobierno nacional decidi acudir al crdito reducir el rol de la intervencin estatal a su
externo. La propuesta de estos organismos, mnima expresin justificando este accionar en
fundamentalmente la del Banco Mundial, era argumentos tales como que el Estado no tiene
la de focalizar la atencin en los grupos ms las suficientes capacidades, no cuenta con los
vulnerables. Fue as como a lo largo de la d- recursos necesarios o est sospechado de prc-
cada, estos programas se fueron multiplican- ticas corruptas o clientelares. Todos estos pro-
do, atendiendo distintas necesidades bsicas, gramas, tanto los que intentan asistir a los ms
asistiendo a diferentes grupos vulnerables con pobres como a los desempleados, adolecan de
programas que no estaban articulados entre las mismas fallas: multiplicidad de programas,
s y sin una estrategia de ataque a la pobreza discontinuidad, dispersin institucional, baja
consistente y planificada. A diferencia de lo cobertura, escasos recursos.
que ocurri con los derechos sociales ligados La consecuencia, casi esperable, tanto de
al empleo, estos programas no otorgaban nin- la poltica econmica como de la poltica social
gn derecho a sus beneficiarios. Al no haber fue el aumento del desempleo y la pobreza. En
posibilidad alguna de reclamo, la continuidad estos aos la literatura sobre estas cuestio-
o no de los programas dependa de las posibi- nes acu el trmino de nuevos pobres para
lidades financieras del presupuesto nacional o referirse a la creciente masa de poblacin cu-
de la voluntad poltica de los funcionarios de yos ingresos se vieron reducidos y, adems,
mantenerlo. El argumento a favor de la puesta fueron expulsados del sistema de proteccin
en marcha de este tipo de programas es simple social.
y contundente: como los recursos nunca sern En 1999 el candidato radical Fernando De
suficientes para atender necesidades crecien- la Ra, en una alianza con sectores de centro
tes, es necesario concentrar el esfuerzo hacia izquierda, gana las elecciones presidenciales.
aquellas que menos tienen. Las polticas foca- Manteniendo los lineamientos de poltica eco-
lizadas permiten tambin, de acuerdo a esta nmica del anterior gobierno acudi nueva-
postura, identificar con precisin las carencias mente al ajuste para mejorar las cuentas p-
de los distintos grupos de poblacin necesita- blicas. La Ley N 25.250, sancionada en este
da. Haba una crtica, velada o no, hacia las perodo, estableca la flexibilizacin de las re-
malas prcticas de los estados de bienestar, laciones de trabajo y la reduccin de los costos
acusados de proteger ms el bienestar de los laborales26.
sectores medios que el de los ms necesitados Ante el fracaso de estas medidas se vuelve
44 (Golbert, 2001). En la defensa de estos progra- a recurrir al Dr. Domingo Cavallo para que se
mas se esgrimieron argumentos de equidad y haga cargo de la conduccin de la cartera eco-
eficacia: al identificar con mayor precisin al nmica. Fiel a su ideologa y por segunda vez
conjunto de los beneficiarios potenciales es en una dcada, el ministro volvi a tomar los
26 A travs de la introduccin del perodo de prueba que permita el despido sin causa y sin indemnizacin; la reduccin de
las contribuciones patronales en 33% y 50% para los nuevos empleos segn sean mayores o jvenes, (esta reduccin se
sumaba a las dispuestas por el gobierno de Menem), subsidios a la contratacin de colectivos laborales con dificultades
de insercin, etc.
De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales
Grfico 2
Evolucin del porcentaje de personas bajo LP
Gran Buenos Aires
60
50
40
30
20 21,8
12,4
10 6,8
3,5
9
em 9
I Tr - 08
em 8
I Tr - 07
em 7
ri 6
em 6
rim 5
em 05
4
em 04
3
em 03
3
Ma - 02
Oc 02
Ma - 01
Oc 01
Ma - 00
Oc 00
Ma - 99
Oc 99
Ma - 98
Oc 98
Ma - 97
Oc 97
Ma - 96
Oc 96
Ma - 95
Oc 95
Ma - 94
Oc 94
Ma - 93
Oc 93
Ma - 92
Oc 92
Ma - 91
Oc 91
Ma - 90
Oc 90
Ma - 89
Oc 89
Ma - 88
Oc 88
-0
I S m- 0
I S m- 0
I S m- 0
II T - 0
IS -0
II T - 0
IS -0
IS -0
IS y-0
II S m -
II S m -
II S m -
y-
y-
y-
y-
y-
y-
y-
y-
y-
y-
y-
y-
y-
y-
y-
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
i
i
Ma
e
e
e
27 El megacanje tuvo lugar en medio de la crisis econmica. Consisti en postergar los vencimientos de diversas deudas
que tendran lugar entre 2001 y 2005 y se pasaran al 2006 2030. Como compensacin por dicha postergacin los inte-
reses de la deuda fueron aumentados de forma significativa. En el 2006 se inicia una causa judicial por esta operacin.
El blindaje se refiere al salvataje por parte del FMI mediante prstamos a la Argentina para cubrir las necesidades
de financiamiento sin recurrir a los mercados internacionales de crdito.
destac, tambin, por la alta participacin de apost a volver a colocar el empleo como la
mujeres: ms del 65% de los beneficiarios lo correa de transmisin entre crecimiento de la
eran. economa y el bienestar de los hogares. De ah
La presencia de instancias municipales y la consigna que la mejor poltica social es la
actores sociales no gubernamentales que tu- generacin de empleo. Su apuesta fue por el
vieron una activa participacin en el programa empleo registrado a favor de la creacin de
posibilit su rpida implementacin. Los acto- un empleo de calidad, o un empleo decente
res involucrados en su gestin en donde se al decir de la Organizacin Internacional del
destacaban las organizaciones de desocupados Trabajo (ver siguiente grfico). Desde esta
(denominados en jerga cotidiana los piquete- perspectiva, con la economa en franco creci-
ros)28 y los Consejos Consultivos Locales y la miento y el desempleo en baja, el gobierno se
activa participacin que tuvieron, constituye- propuso desactivar el programa Jefes y ubi-
ron otra peculiaridad de este programa. car a sus beneficiarios en distintos progra-
Luego de la muerte de dos activistas so- mas. Las familias en situacin de vulnerabi-
ciales, el presidente Duhalde decidi dar por lidad o riesgo social con menores de 19 aos
terminado su gobierno y hubo un nuevo llama- a cargo seran atendidas por el Ministerio
do a elecciones. En estas, que se realizaron en de Desarrollo Social. Aquellos, considerados
el 2003, triunf con un bajo porcentaje de vo- como empleables, deban ser atendidos por
tos (el 22%) el candidato oficial, el Dr. Nstor otros programas del Ministerio de Trabajo,
Kirchner. Los cambios instrumentados en la Empleo y Seguridad Social29.
poltica econmica permitieron una rpida, y Entre las acciones puestas en marcha por el
para algunos inesperada, recuperacin de la Ministerio de Desarrollo se destaca Familias
economa y con ello una reduccin de la tasa por la Inclusin Social que, como el Jefes,
de desempleo y de pobreza. es un programa de Transferencia de Ingresos
Con mejores perspectivas econmicas, el Condicionado. A cambio del subsidio recibido,
gobierno comenz a intervenir en el campo de se exiga el cumplimiento del Plan Nacional de
las polticas de proteccin social. Se otorgaron Vacunacin para los hijos menores y controles
aumentos a las jubilaciones mnimas que su- bimestrales para las mujeres embarazadas y
bieron 13 veces, entre el 2003 y el 2005, lo que la regularizacin de la escolaridad de los nios/
signific una recuperacin en trminos rea- as. A diferencia de otros programas similares
les del 230% (58% considerando los ndices de implementados en Amrica Latina, como el
precios ms desfavorables) (Roca y Bourquin, Bolsa Familia en Brasil o el Oportunidades
2007). Despus de 10 aos de congelamien- en Mxico, sus beneficiarios no fueron seleccio-
to, se volvi a reunir el Consejo del Salario nados especialmente para este programa, sino
Mnimo, la Productividad y el Empleo. Este que provienen de antiguos programas como el
organismo de carcter tripartito (gobierno, Jefes de Hogar Desocupados. Es decir, que no
sindicatos y cmaras empresarias) modifi- se intent ampliar el nmero de beneficiarios
c los niveles del salario mnimo que fueron incorporando nuevas familias: los beneficiarios
ajustndose ao por ao. Hubo tambin au- eran los que, en su momento, fueron beneficia-
mentos salariales que en un principio fueron rios del programa Jefes...
no remunerativos y que posteriormente se En el campo de la Seguridad Social, a par-
46 incorporaron al salario sirviendo como piso tir del ao 2005 comienza a tomarse una serie
en las discusiones salariales para la negocia- de medidas con el objetivo de reparar los efec-
cin de los convenios colectivos. El gobierno tos del proceso de exclusin social generada, en
28 Desde mediados de la dcada de los 90, los despedidos como consecuencia de la privatizacin de empresas pblicas, se
organizaron como movimiento de desocupados para hacer or su protesta. Su movimiento se caracteriz por promover
cortes de rutas hacer piquetes, de donde proviene su nombre.
29 Es en el Decreto N 506/04 donde se establece la necesidad de clasificar a los beneficiarios segn las condiciones de
empleabilidad de los mismos.
De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales
Grfico 3
Evolucin de aportantes al Sistema Nacional de Seguridad Social
En miles de personas 1974 - 2009 (a valores de diciembre de cada ao)
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
Dictadura Militar Vuelta a la Democracia Convertibilidad Post Convertibilidad
3.000
9
*2 8
07
06
05
04
03
02
01
00
99
98
97
96
95
94
93
92
91
90
89
88
87
86
85
84
83
82
81
80
79
78
77
76
75
74
00
0
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Fuente: DGRP y SGI (de 1974 a 1993) y SIGyP y SIPA (de 1994 a 2009)
buena medida, por la poltica neoliberal de los La Ley N 26.222 del ao 2008 de libre opcin
noventa30. En este marco se inscribe la sancin permiti a los trabajadores volver al sistema
de la Ley N 25.994 que establece una mora- pblico de reparto, modificando la restriccin
toria para que aquellas personas que haban que estaba vigente en la Ley N 24.241. Al
quedado fuera del sistema de seguridad social, posibilitar la libre opcin, esta ley impidi
puedan acceder al beneficio previsional. Con seguir vaciando el pilar pblico, consecuencia
esta medida, ms de 2 millones de personas de la aplicacin de la Ley N 24.241 (Roca,
mayores de 60 aos, en el caso de las mujeres, 2008).
y de ms 65 aos, en el caso de los hombres, pu- La Ley N 26.425, aprobada durante el man-
dieron acceder a la jubilacin mnima pagando dato de Cristina Fernndez de Kirchner, eli-
una cuota mnima durante cinco aos. Estos min el sistema de capitalizacin e instituy
nuevos jubilados representan ms del 45% del nuevamente como sistema nico de seguridad
total de jubilados y pensionados del sistema. social el Sistema Pblico de reparto denomi-
Como puede observarse en el grfico si- nado Sistema Integrado Previsional Argentino
guiente, el incremento de beneficios prctica- (SIPA) basado en la solidaridad, tanto inter-
mente se duplic. Este aumento en el nmero generacional como intrageneracional, y en la
de jubilaciones permiti incrementar la tasa equidad. La eliminacin del sistema de capi-
de cobertura del sistema a casi el 90% de la talizacin le permiti al Estado argentino re-
poblacin mayor de 60 aos, el porcentaje ms componer los recursos pblicos y recuperar los 47
alto desde que se inicia el sistema de seguridad ahorros de los trabajadores para contribuir,
social. entre otros aspectos, a la conformacin de un
30 Los que haban pertenecido a empresas pblicas privatizadas en los 90, o trabajadores en negro o que pasaron de
la situacin de empleos registrados a trabajos precarizados, o aquellos que, por la mayor exigencia en el nmero de
aos de aportes no haban podido llegar a obtener un beneficio provisional o personas que, por diferentes situaciones
familiares, no pudieron participar activamente en el mercado de trabajo.
Grfico 4
Evolucin de Jubilaciones y Pensiones por el SIPA
Perodo 1 Trim. 2003 al 1 Trim. 2009
5.500.000
5.000.000
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
I II III VI I II III VI I II III VI I II III VI I II III VI I II III VI I II III VI
Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim
2003 2003 2003 2003 2004 2004 2004 2004 2005 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2009 2009 2009 2009
Fondo de Garanta del Sistema que le d for- En octubre del ao 2009 el gobierno tom
taleza y viabilidad financiera en el tiempo31. una decisin clave para el sistema de protec-
Esta ley fue sancionada por el Parlamento por cin social. El Decreto N 1.602 de octubre de
la amplia mayora de sus representantes. 2009 instituy la Asignacin Universal por
En octubre de 2008 se sanciona, asimis- Hijo para proteccin social (AUH). Gracias
mo, la Ley N 26.417 de Movilidad de las a este decreto, cerca de 5 millones de nios,
Prestaciones del Rgimen Previsional Pblico nias y adolescentes hasta 18 aos recibirn
que instituy un sistema y una frmula de ac- un beneficio equivalente a $180 cada uno. El
tualizacin de las prestaciones para elevar los decreto, que introduce modificaciones a la Ley
haberes dos veces por ao (marzo y septiem- N 24.714 de Asignaciones Familiares, lo en-
bre) de forma automtica32. En trminos por- cuadra dentro de los derechos de la seguridad
centuales, los aumentos significaron un incre- social: la asistencia a los nios ya no depende
mento de los haberes, desde marzo del 2009 a de la buena voluntad de los gobiernos ni de los
marzo del 2010, en cerca del 30%. recursos disponibles33.
48
31 Entre esos ahorros que llegaban a los casi 100.000 millones de pesos, cerca de un 70% eran Bonos de la deuda argentina
que, como se mencion anteriormente constituan una de las colocaciones ms importantes (entre un 60% y 80% segn
los momentos histricos que tomen) de los fondos de pensin.
32 Este sistema se instrumenta a partir de una frmula que incluye la evolucin salarial y los recursos totales del sistema
de seguridad, tanto los provenientes de aportes y contribuciones como de impuestos o rentas generales.
33 Entre los considerandos del decreto se dice que el marco del rgimen nacional de asignaciones familiares era la forma
ms adecuada y consistente de complementar el sistema contributivo (que abarca a los trabajadores asalariados
formales), con uno no contributivo, dotando a la AUH de un beneficio de pleno derecho y con el financiamiento adecuado
y fijado en la propia ley.
De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales
Grfico 5
Evolucin de los beneficios del sistema de proteccin social segn tipo de poltica
(en miles de beneficios)
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Esta medida tendiente a corregir inequi- nios al sistema contributivo. De esta manera
dades surgidas de un mercado de trabajo que en el 2009 la Seguridad Social otorg ms de
pese a las mejoras en materia de empleo de los 17 millones de beneficios.
ltimos aos todava mantiene ciertos rasgos A pesar de estos avances el complejo trayec-
de precariedad y exclusin permiti, en una to que, a lo largo de doscientos aos, recorrieron
primera etapa, cubrir a cerca de 3,5 millones las polticas destinadas a brindar proteccin
de nios y adolescentes y a ms de 1,8 millones social a la poblacin, an no se ha completado.
hogares. Los cambios polticos, econmicos y laborales
Como se desprende del grfico anterior, la ocurridos en estos aos con el consiguiente im-
significativa ampliacin de la cobertura de pro- pacto en la estratificacin social colocan, en las
teccin que se produjo en los ltimos aos fue vsperas del Bicentenario, desafos distintos a
consecuencia de las polticas anteriormente los que se planteaba a comienzos del siglo XX.
descriptas como la moratoria previsional y la Si hace cien aos se comenzaba a construir un
asignacin universal por hijo. A estas medidas sistema para brindar proteccin a los trabaja-
hay que sumarle la expansin de las pensiones dores, hoy, este sistema debe buscar nuevas 49
no contributivas que crecieron en ms de 400 herramientas que permitan la incorporacin
mil beneficios entre 2003 y 2009. Los avances de todos aquellos que fueron quedando en los
en el trabajo registrado permiti tambin au- mrgenes. La Asignacin Universal por Hijo
mentar la poblacin cubierta por la Seguridad parecera que est sealando el nuevo rumbo
Social e incorporar cerca de 1, 9 millones de a seguir.
51