RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

Presidncia da Repblica
Secretaria-Geral da Presidncia
Secretaria Especial de Assuntos Estratgicos

3
 Michel Temer
Presidente da Repblica

Moreira Franco
Ministro de Estado Chefe da
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica

Hussein Kalout
Secretrio Especial de Assuntos Estratgicos

Marcos Degaut
Secretrio Especial Adjunto

Marcelo Baumbach
Secretrio de Aes Estratgicas

Carlos Roberto Pio da Costa Filho

Secretrio de Planejamento Estratgico

Pablo Duarte Cardoso

Diretor de Assuntos
Internacionais Estratgicos

Joanisval Brito Gonalves

Diretor de Assuntos de
Defesa e Segurana

Ana Paula Lindgren Alves Repezza

Diretora de Integrao Produtiva
e Desenvolvimento Econmico

Alberto Pfeifer
Diretor de Projetos Especiais

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 RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

Brasil
UM PAS EM BUSCA DE
UMA GRANDE ESTRATGIA

MAIO 2017

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6
 RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

UM PASSO FRENTE
Moreira Franco
Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral
da Presidncia da Repblica

O desafio superar a mais grave crise econmica de nossa histria e inaugurar uma trajetria de
desenvolvimento que nos garanta sustentabilidade e agregao de valores econmicos, ideolgicos
e sociais ao conjunto da sociedade brasileira. romper o ciclo de crescimento, inaugurado a partir dos
anos 50 do sculo passado, que no consegue cristalizar ganhos de renda, produtividade, inovao,
integrao no mercado internacional, consolidao democrtica, segurana jurdica, estabilidade
institucional e outros atributos indispensveis a uma rota ascendente de incorporao de valores. De
crise em crise, no estamos saindo do lugar.

Nossas tarefas so, primeiro, colocar o pas nos trilhos, restabelecendo equilbrio e responsabilidade
fiscal; segundo, recuperar ambiente de segurana jurdica, atratividade, transparncia e regulao capaz
de induzir os investimentos privados indispensveis retomada do crescimento e da consequente
gerao de empregos e renda. Terceiro, formular polticas que garantam sustentabilidade no longo
prazo nova estratgia de crescimento econmico fundada em reformas microeconmicas capazes de
produzirem uma cultura que valorize o trabalho produtivo, a qualificao permanente dos trabalhadores e
das prticas empresariais, a inovao, o conhecimento tecnolgico, a ampliao da presena de produtos
brasileiros no mercado internacional.

Cumprir esse programa no fcil, trivial nem imediato. Requer dedicao, tempo e clareza poltica.
A obstinao necessria para que se cumpram as metas estipuladas tem que se apoiar no debate
constante sobre caminhos, meios e mtricas; estar sustentada fortemente na convivncia do saber, do
conhecimento e da compreenso viva da realidade do pas e dos caminhos que devemos percorrer para
erigir uma sociedade democrtica que respeite as liberdades individuais e a igualdade de oportunidades
para todos. E que tenha vitalidade para propagar politicamente esses valores morais em um mundo
conturbado pela intolerncia, pela violncia poltica e pelo desrespeito aos direitos fundamentais dos
homens.

Foi estimulados por esse desafio e pelos objetivos do Presidente Michel Temer de retomar o crescimento
do pas que refundamos a Secretaria de Assuntos Estratgicos no mbito da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica. E, nela, para estimular o debate, a reflexo e a formulao de propostas a
fim de implementar polticas que fortaleam a sociedade e o cidado brasileiro, interna e externamente,
cria-se uma ferramenta de trabalho, o Relatrio de Conjuntura. Sero estudos, pesquisas, contribuies
de pessoas do governo e de fora do governo que queiram colaborar para ampliar os horizontes, a
compreenso e a dimenso dos problemas que estamos desafiados a solucionar. Evidentemente, os
conceitos tericos e polticos destes relatrios so de inteira responsabilidade de seus autores.

Vamos aproveit-los.

7
8

BRASIL, UM PAS EM BUSCA
DE UMA GRANDE ESTRATGIA
Hussein Kalout e Marcos Degaut
Muito se discute, hoje, a necessidade de o
Brasil relanar um projeto de poltica externa
coerente e que seja capaz de alcanar resultados
adequados a suas aspiraes e potencialidades.
Frequentemente, os diagnsticos a respeito
tendem a concentrar-se prioritariamente no
governo de Dilma Rousseff, e no faltaro razes
para esse enfoque. Com efeito, o perodo de
2011 a 2016 foi marcado pela perda de projeo
internacional do Brasil, e muito do fenmeno h
que se creditar falta de engajamento da chefe
de governo na articulao de uma diplomacia
presidencial efetiva, sua inapetncia pelos
temas de poltica exterior e consequente
escassez de recursos dedicados a alavancar
projetos internacionais.
Tal avaliao, no entanto, peca por no analisar os
mandatos precedentes com o rigor necessrio
e carrega consigo o risco de permitir ao atual
governo uma complacncia improcedente. Ao
que parece, o governo do Presidente Michel
Temer decidiu concentrar esforos numa
espcie de diplomacia presidencial voltada,
precipuamente, para consolidar a legitimidade
da nova administrao e tranquilizar investidores
internacionais. Esse ativismo diplomtico inicial
se reveste de carter legtimo e justificvel, luz
da herana recebida e dos desafios enfrentados.
Entretanto, ser tambm inegvel que se trata
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01
de uma agenda pontual e conjuntural, que
ainda no integra um projeto de poltica exterior
estratgico e coerente. E o maior desafio em
formular tal projeto est em uma mais adequada
definio dos objetivos de longo prazo que o pas
se prope alcanar.
O que parece inegvel luz de toda a evidncia,
de fato, que os problemas que acometem a
poltica externa brasileira so significativamente
mais profundos do que anlises superficiais
permitiriam concluir e j se arrastam h longo
tempo. Nesse sentido, a conjuntura atual, ainda
marcada pelo processo poltico que culminou no
afastamento de Dilma Rousseff e na posse do
Presidente Michel Temer, apresenta-se propcia
para uma anlise mais circunstanciada de alguns
fatores que tm levado perda de qualidade
na poltica exterior e consequente perda de
prestgio do Brasil.
Ao longo das dcadas, tem-se verificado como
elemento constante na retrica diplomtica
oficial brasileira a insistncia na necessidade
de reforma da governana e da alterao da
geografia econmica global. Para alm dessas
constataes e prescries, no entanto, a anlise
da poltica externa indica no se haver promovido
a formulao de uma agenda internacional
consistente e integrada, que identifique
9
claramente os principais objetivos comerciais,
econmicos e polticos que o Brasil se prope
alcanar. E, por carecer desses elementos
fundamentais a identificao precisa de
objetivos concretos e meios de traduzi-los em
ao diplomtica efetiva , a poltica externa
brasileira, que deveria traduzir os interesses do
pas na arena internacional, parece ainda no ter
encontrado seu norte.
Nessa perspectiva, e de forma subjacente a
problemas pontuais e episdicos, tal situao
evidencia certo grau de desacerto na formulao
de uma grande estratgia, entendida como
mecanismo que permita ao Brasil, em um mundo
em constante transformao, garantir o interesse
nacional em todas as suas manifestaes, a partir
de uma viso integrada de pas. Tal estratgia
dever ser clara, articulada, coerente e funcional,
de forma a permitir ao Brasil voltar a perseguir
o status de verdadeiro ator global, efetivo e
influente. A articulao de uma grande estratgia
representa um exerccio prtico, baseado na
definio e conjugao de meios e fins, de
maneira que intenes estejam relacionadas a
capacidades, e objetivos estejam relacionados a
recursos disponveis ou alcanveis. Em suma,
trata-se de alinhar os recursos de poder do pas
com seus interesses e prioridades, orquestrando-
se fins, meios e mtodos.
A formulao de uma grande estratgia faz-se na
operao simultnea de anlises retrospectivas e
prospectivas por meio das quais os formuladores
de poltica exterior buscam cumprir trs etapas:
(a) estabelecer sua viso de mundo isto , que
tipo de ordem desejam construir, de acordo com
suas possibilidades concretas e circunstncias e
10
avaliar que tipo de sistema seria mais conducente
consecuo dos interesses nacionais; (b) definir
e implementar prioridades integradas; e (c)
identificar e alocar os recursos e instrumentos de
poder disponveis ou alcanveis para perseguir
aqueles objetivos de maneira articulada.
Integrados e sistematizados, esses elementos
permitem identificar um conjunto de princpios,
objetivos, perspectivas e meios que ajudaro a
guiar a poltica exterior, reduzindo ambiguidades
e contradies, aumentando sua consistncia
e facilitando a ao externa do pas, que passa
a realizar-se com maior contexto, coerncia e
inteligibilidade.
Para alm desses ganhos considerveis em
transparncia e clareza conceitual, uma grande
estratgia bem definida, que combine elementos
de soft e hard power, no apenas cumprir uma
funo prospectiva, de guia de ao, mas
tambm, de forma simultnea, uma funo
retrospectiva, na medida em que permitir ao
governo utiliz-la como instrumento de prestao
de contas de suas aes sociedade. Ter
ainda, como benefcio adicional, a capacidade de
arregimentar o necessrio apoio domstico em
torno de um projeto nacional.
No se trata, evidentemente, de exerccio
trivial. De fato, a dificuldade em articular uma
grande estratgia nesses moldes condena
pases a implementarem polticas ineficientes e
contraditrias e a adotar atitude passiva e reativa
diante dos desafios e incertezas da ordem
internacional. Dessa forma, o processo decisrio
em poltica externa passa a ser administrado
burocraticamente, em bases cotidianas, ad hoc, o
que revela ausncia de paradigmas e acentuado

empirismo. Em contextos assim, pequenos
xitos administrativos como a reduo de
embargos entrada da carne brasileira no
mercado americano, ou a contabilidade relativa
atuao meramente cartorial de concesso
de vistos e emisso de certides passam a
ser celebrados como grandes xitos de poltica
exterior. No ser o caso, aqui, de se negar a
importncia intrnseca desses indicadores, de
um ponto de vista administrativo ou comercial.
Mas ser o caso, sim, de se assinalar a evidncia
de que eles no permitem identificar sequer o
esboo de uma grande estratgia externa.
Nesta altura, ainda no possvel identificar com
preciso qual a viso de longo prazo do governo
em relao a sua poltica exterior, o que no apenas
prejudica a imagem externa do pas, mas carrega
tambm o risco de afastar agentes econmicos,
alimentar a insegurana jurdica, tensionar o
relacionamento poltico com potenciais parceiros,
causar retrao em fluxos comerciais e diminuir o
espao para a ao diplomtica. Em um ambiente
de limitadas transparncia e clareza conceitual,
acabam proliferando medidas tpicas, dispersas
e descoordenadas, incapazes de configurar uma
estratgia coerente.
Para afastar esses riscos, preciso que sejam
criados indicadores claros, quantitativos e
qualitativos, com vistas a determinar metas,
priorizar objetivos, integrar aes e avaliar
resultados. Sem esses elementos, o processo
decisrio fundamenta-se em estratgias sempre
interinas, fruto de possveis interpretaes
inadequadas ou incompletas da realidade
internacional, movendo-se por inrcia, de forma
hermtica e insulada, avesso inovao e
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01
modernizao, preso a categorias mentais e
tradies que j no resistem ao peso do tempo.
Tudo isso est relacionado falta de incentivos
que deveriam guiar os tomadores de deciso
em poltica exterior: em vista da inexistncia
de um debate mais profundo, na sociedade,
sobre os temas de poltica externa, os atores de
maior incidncia em sua formulao e execuo
terminam adotando posies defensivas com o
propsito de resguardar seu papel proeminente.
Trabalham, por outro lado, para que a poltica
exterior permanea fora dos debates polticos
mais amplos.
Essas perspectivas alimentam e reforam
algumas realidades inquestionveis: no Brasil, a
poltica externa no faz parte do debate eleitoral
ou das preocupaes da opinio pblica; no se
tem conscincia de seu impacto sobre os rumos
da sociedade; amplamente desconsiderada
pelos agentes econmicos privados; no est
presente nos currculos escolares; e seus
objetivos, enfim, no encontram respaldo
adequado nem mesmo entre outros rgos
da administrao pblica. Este, alis, um dos
sintomas mais evidentes do relativo desprestgio
da poltica exterior no Brasil: a incapacidade de
seus formuladores e executores de conjugar o
universo das instituies pblicas numa atuao
coordenada. Pelos custos que tudo isso acarreta
ao Brasil, torna-se fundamental identificar os
motivos que levaram a essa situao.
No passado mais imediato, a articulao da
poltica exterior definhou por uma conjugao
de fatores circunstanciais: as prioridades do
governo anterior, que, como se viu, no incluam
a agenda externa; as restries oramentrias
11
da decorrentes e que vieram a se agravar
com o comprometimento da sade da prpria
economia nacional; e a lentido dos condutores
da poltica exterior em diagnosticar suas prprias
deficincias e gestar as reformas necessrias
revitalizao de sua atividade. Contudo,
a ausncia de paradigmas e planejamento
estratgico, os seguidos insucessos externos e
o baixo perfil da atuao diplomtica brasileira
no so fenmenos que se possam atribuir
unicamente ao desinteresse e falta de diretrizes
presidenciais ou escassez de recursos materiais.
Trata-se, antes, de falha sistmica, na medida
em que todas as instituies governamentais,
o setor privado e a sociedade civil revelaram-se
incapazes de formular e executar uma grande
estratgia nacional.
Admita-se, no entanto, que fossem vlidos todos
esses argumentos, comumente esgrimidos
pelos executores da poltica exterior (e nem
sempre o so). Ainda assim, corrigidas essas
carncias, h que se perguntar o que se teria feito
de diferente em termos de polticas adotadas e
resultados alcanados. Provavelmente no muito,
pois uma breve anlise basta para evidenciar as
contradies inerentes s prioridades de poltica
exterior estabelecidas nos ltimos anos. E isto
se deve, sobretudo, ausncia de uma grande
estratgia, no a esses outros condicionantes.
Considere-se o seguinte dado: nestes ltimos
anos, o Brasil no foi bem-sucedido em nenhum
dos quatro eixos principais de sua poltica
exterior a reforma do Conselho de Segurana
das Naes Unidas (CSNU), a integrao sul-
americana, a poltica comercial extrarregional e a
atuao no mbito do BRICS.
12
O tema do CSNU ser, de todos, o mais evidente,
na medida em que as discusses a respeito se
arrastam j h dcadas, encontram-se no mais
perfeito limbo poltico e sem a menor perspectiva
de evoluo no curto ou mdio prazos. Este
um quadro que se contrape aos recursos
vultosos que o Brasil empenhou na consecuo
de seu objetivo prioritrio: a obteno de um
assento permanente no rgo, erigido em meta
inalcanvel, no momento por mais de uma
gerao de agentes diplomticos.
Tampouco avanou substancialmente a
integrao econmica e poltica da Amrica
do Sul, sob os auspcios do Brasil. Mais do
que isso: os esforos brasileiros nesse sentido
terminaram gerando reaes negativas
pretenso brasileira de liderar a regio, uma
pretenso frequentemente confessa, raras
vezes dissimulada, mas consistentemente sem
efetividade. Em razo de escolhas controversas
que o Brasil fez, o seu prestgio e o seu capital
poltico terminaram abalados, e a prpria regio
acabou fragmentando-se politicamente, com o
surgimento de um bloco de pases contrrios ao
atual governo brasileiro, o que mina ainda mais
as perspectivas de liderana regional.
E no se tratou aqui apenas da incapacidade de
alcanar objetivos novos. Pior: o que se deu, na
ltima dcada, foi a efetiva reverso dos avanos
registrados desde, pelo menos, 1990, quando
as metas de maior integrao regional e maior
participao dos vizinhos na pauta comercial
brasileira ganharam impulso, com o Tratado
de Assuno. Em contraste, o que se viu nos
ltimos anos foi o congelamento da construo
de um mercado comum e a paulatina reverso
 RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

ao protecionismo entre scios nominais, com
a constante aplicao de salvaguardas e outras
medidas de defesa comercial. Abandonou-se,
em suma, a ideia mesma do comrcio como
locomotiva do projeto de integrao, e essa
realidade traduz-se na reduo da participao
regional na pauta comercial brasileira: de cerca
de 20% dos fluxos totais, em 2000, esse valor
decresceu a menos de 15%, em 2015.
FIGURA 1. BRASIL: PARTICIPAO DE PARCEIROS AMRICA DO
SUL NO COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO (Importaes e exportaes
para os parceiros em porcentagem da soma de exportaes e importaes totais)
Mercosul /1
25
20
15
10
5
Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Tal
foi a grande aposta da diplomacia comercial
brasileira a partir de 2003, e o pas no soube
reagir adequadamente quando o processo se
estagnou e a opo se revelou infundada. Nesse
mesmo contexto, tambm se tornou evidente
o fracasso da tentativa de liderar um bloco de
pases em desenvolvimento supostamente
unidos por interesses comuns.
Enquanto a Rodada Doha perdia dinamismo e
Unasul /2
perspectivas, o Brasil tambm se revelava incapaz
de avanar, alternativa e simultaneamente, no
trato bilateral com parceiros potenciais. Amarrado
estrutura do Mercosul e excessivamente

0
deferente s opes de seus scios, o Brasil
1990 1995 2000 2005 2010 2015
Fontes: Clculos da SAE-PR com dados da UNCOMTRADE. 1/ Mercosul: Argentina,
Paraguai e Uruguai; 2/ Unasul: Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Guiana,
no foi capaz de levar o bloco a firmar mais do
Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai, Venezuela.

que trs acordos de livre comrcio (com Israel,

O fenmeno no afetou apenas o Brasil.
Analisado conjuntamente, o prprio Mercosul
ainda padece de baixssimos nveis de comrcio
entre seus integrantes, como se pode observar
no grfico abaixo.
FIGURA 2. BLOCOS REGIONAIS: PARTICIPAO DO COMRCIO
INTRABLOCO NO COMRCIO EXTERIOR, 2015 (Importaes e
exportaes para os parceiros em porcentagem da soma de exportaes e
importaes totais)
70
Palestina e Egito) e dois acordos preferenciais
(com ndia e a Unio Aduaneira da frica Austral).
Aquele cenrio de paralisia poderia, talvez, ter
sido contornado com uma opo consciente
por um Mercosul de duas velocidades,
que permitisse aos integrantes negociar seus
prprios arranjos bilaterais (ou ao menos que

60
60,2 os comprometesse com tais acordos segundo
50
41,1
cronogramas perfeitamente diferenciados).
40

30
22,4 A paralisia ou timidez negociadora tambm se
20 14,4
10 refletiu no terreno dos investimentos. Como
0
UE NAFTA ASEAN Mercosul evidencia no quadro a seguir, o Brasil ficou ainda
Fontes: Clculos da SAE-PR com dados da UNCOMTRADE.
muito atrs de outros pases emergentes quando
O Brasil no colheu maiores xitos no cenrio se tratou de assinar tratados sobre investimentos,
mais amplo de sua poltica comercial global. que garantem aos investidores estrangeiros um
Ao longo dos ltimos quinze anos, registrou- quadro de maior segurana jurdica e institucional
se grande ativismo brasileiro na Rodada Doha e mais importante empiricamente tendem a
de negociaes multilaterais, no mbito da aumentar tais fluxos.

13
FIGURA 3. PASES SELECIONADOS: TRATADOS SOBRE que esse conjunto de pases, potencialmente
INVESTIMENTO (Nmero total de tratados bilaterais ou multilaterais sobre o
investimento)
200
Assinado
antagnicos entre si, talvez no esteja realmente
Ratificado
150 24 disposto a traduzir suas capacidades econmicas
100
28
15 e polticas individuais em influncia geopoltica
141 24 22 19 8
50 97
83
64 65 63 66
9

52
27 6

44
19 24
coletiva ou seja capaz de faz-lo.
32
19 13
0

Ao contrrio do que por vezes se apregoa, no

Fontes: UNCTAD Investment Hub.
Resta, por fim, a opo pelo BRICS, cujos
integrantes no foram capazes de coordenar
seus interesses e aes de modo a formular e
implementar uma estratgia concertada, seja
diante de pases mais desenvolvidos, seja para
moldar sua feio a agenda internacional. Para
alm da retrica diplomtica e excetuado, talvez,
o seu Banco de Investimentos, de que se tratar
mais adiante , a verdade que o BRICS ainda
no disse a que veio: o grupo no avanou rumo
construo de uma identidade coletiva, a uma
plataforma concreta de propostas estratgicas,
a uma nova moldura terica para negociaes
comerciais. Permanece uma frgil associao
de interesses, o que se dever muito ao fato de
as relaes entre seus membros serem mais de
competio, ou mesmo franco desinteresse, do
que de cooperao.
Historicamente, Brasil, Rssia, China, ndia e
frica do Sul pautaram-se por estratgias de
desenvolvimento, prioridades externas, culturas
estratgicas, estilos de negociao, tradies,
sistemas e prticas polticas
diversos. Em razo disso, suas aes conjuntas
raramente vo alm da emisso de declaraes
de intenes, de encontros coreografados
e iniciativas de reduzido espectro e alcance.
Subjacente a isso, h no mnimo a suspeita de
h, por exemplo, indicador que sustente a tese
de que esse grupo de pases tende a liderar o
crescimento econmico global. Hoje, a China e
a ndia ainda mantm bons nveis de expanso
econmica, embora abaixo de suas respectivas
mdias de anos recentes. Os demais membros,
no entanto, amargam persistente retrao e tm,
antes, comprometido os indicadores globais,
arrastando-os para baixo.
Numa perspectiva bilateral, embora a China
tenha ultrapassado os EUA como nosso principal
parceiro comercial, tal fenmeno precisa ser posto
em perspectiva. Numa anlise mais detalhada,
constata-se que a pauta de exportaes para
os chineses hoje menos diversificada do que
h dez anos e excessivamente concentrada
em commodities. Num sentido mais amplo, o
Brasil tornou-se dependente da China, tanto pelo
volume de nossas exportaes (responsveis por
quase um quarto de nosso supervit comercial)
quanto pelo de nossas importaes.
Ademais, verdadeiro que as exportaes para a
China alimentaram o superciclo de commodities
que contribuiu para o crescimento da renda no
inteiramente interior do pas. Mas tambm verdadeiro que,
de forma concomitante, o Brasil perdeu espao
em outros mercados, notadamente o americano,
em grande medida por nossa incapacidade de
negociar acordos de livre comrcio capazes de
atender a nossos interesses e necessidades.

14

Como ilustrao, registre-se que, nos anos 80
do sculo passado, Brasil e China tinham nveis
quase idnticos de exportao para os EUA. Em
2015, para l enviamos US$ 36 bilhes, um valor
irrisrio, se comparado aos mais de US$ 498
bilhes de vendas chinesas.
Da mesma forma, as vendas brasileiras para
todos os integrantes do BRICS entraram em
queda livre nos ltimos anos. Para a Rssia,
caram de US$ 3,9 bilhes em 2014 para US$
2,4 bilhes em 2015. Para a ndia, no mesmo
perodo, variaram de US$ 4,8 bilhes para US$
3,6 bilhes. Para a China, caram de US$ 46
bilhes em 2013 para US$ 36 bilhes em 2015.
E para a frica do Sul, caram de US$ 1,8 bilho
para US$1,3 bilho no mesmo perodo. Para alm
das quedas, os nmeros tambm demonstram
que apenas a China um parceiro comercial de
primeira grandeza para o Brasil.
As estatsticas so ainda menos favorveis no
terreno dos investimentos estrangeiros diretos,
luz do ltimo censo de capitais estrangeiros
realizado pelo Banco Central, referente ao
quinqunio 2010-2014 (e consolidado em 2015).
Segundo esses dados, o estoque registrado
no Brasil de US$ 531 bilhes. Desse total,
os membros do BRICS respondem por apenas
2,82%, e a quase totalidade dessa cifra tinha
origem chinesa (2,29%). Dentre os demais, a
ndia responde por 0,28%, a frica do Sul por
0,2% e a Rssia por 0,05%. So dados que,
do ponto de vista estritamente comercial, no
justificam, por ora, a formao de uma aliana
preferencial dessa natureza.
Aqui j se mencionou o Banco de
Desenvolvimento do BRICS, criado em 2014, e
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01
este talvez se revele, no futuro, um dado capaz
de matizar estas concluses. Feita essa ressalva,
no entanto, o fato que a atuao do BRICS se
tem ressentido de uma clara falta de harmonia
poltica. O prprio exemplo do Banco, alis, o
demonstra: para tornar-se funcional, a instituio
precisa de uma capitalizao emergencial de US$
4 bilhes de cada integrante. Apenas a China e a
ndia demonstraram disposio de integralizar a
quantia, diante do escasso interesse, ou falta de
condies, de Brasil, Rssia e frica do Sul.
No mais, as questes mais prementes da
prosperidade, da paz e da segurana internacionais
bem demonstram a incapacidade ou indisposio
desses pases de agir coletivamente. Ressalvadas
umas quantas declaraes de princpios sem
alcance efetivo, essa foi a tnica quando
se defrontaram com a crise sria, a questo
nuclear iraniana, as dificuldades financeiras
europeias, a crise dos refugiados ou o combate
ao terrorismo. Naqueles casos especficos
em que o agrupamento de fato assumiu uma
postura mais assertiva, isto se deveu sobretudo
a esforos individuais ou a aes concertadas
bilateralmente pelos membros mais afetados,
no a uma verdadeira comunho de interesses,
princpios e valores de todos os integrantes.
Analisado por um prisma estratgico, esse no
um desfecho surpreendente. O que esperar,
afinal, de um agrupamento cujos membros
nutrem entre si no poucas desconfianas
mtuas, sobretudo no que respeita China,
Rssia e ndia e a suas ambies geopolticas
no espao euro-asitico? A China, como se
sabe, no tenciona favorecer a ascenso de
um concorrente regional, e isso basta para que
15
no apoie o pleito indiano de um assento
permanente no CSNU (como, de resto,
tampouco endossa a pretenso brasileira). A
Rssia segue o mesmo raciocnio, ao passo
que a ndia no permite o ingresso da China
no frum ndia-Brasil-frica do Sul. Em sentido
mais amplo, a China no precisa e no quer levar
em conta os interesses dos demais parceiros
ao formular sua poltica exterior, evitando com
isso compromissos que comprometam a sua
liberdade de ao.
COOPERAO SUL-SUL E
A REFORMA DA ONU
Um elemento central em uma grande estratgia
que se pretenda efetiva diz respeito habilidade de
um pas em forjar alianas efetivas e estabelecer
parcerias que ofeream perspectivas concretas
de benefcios mtuos. Na ltima dcada e meia,
o Brasil procurou ampliar suas opes e aumentar
seu prestgio e influncia internacionais por meio
de duas linhas de atuao: por um lado, tratou-
se de tentar fortalecer a chamada cooperao
Sul-Sul; por outro, de refundar as regras que
governam a ordem internacional sob novas
bases. Ambas, em si, eram e permanecem
objetivos vlidos.
Na prtica, no entanto, essa ao coordenada
incluiu o estabelecimento de parcerias
preferenciais ou no mnimo a aparncia
de maior proximidade poltica com pases
como a Venezuela e a Rssia, a despeito das
discrepncias evidentes entre as aspiraes
16
Em suma: analisados os quatro eixos, a concluso
que se impe de que nenhum deles ajudou
a conformar uma estratgia global efetiva que
capture e reflita interesses nacionais genunos e
transcenda as perspectivas de uma administrao
isolada ou de um partido governante. Ao contrrio,
servem antes para ilustrar os danos que a falta de
uma grande estratgia pode acarretar ao Brasil,
na medida em que esses eixos no se reforam
mutuamente e revelam processos decisrios por
vezes errticos e frequentemente marcados por
tenses e contradies.
da sociedade brasileira e a orientao desses
governos em domnios como o dos direitos
humanos, o apego aos princpios democrticos
ou o apreo prpria estabilidade do sistema
internacional.
inegvel que a postura brasileira revelou boa
dose de pragmatismo, elemento que deve estar
sempre presente nos clculos dos formuladores
da poltica exterior. Afinal, em poltica internacional
no h amizades permanentes, apenas interesses
nacionais. Ainda assim, preciso levar em conta
que essas opes se construram, em boa
medida, em detrimento de valores e princpios
que o Brasil sempre defendeu e promoveu.
A tenso entre valores e interesses est presente,
em maior ou menor medida, na poltica exterior
de qualquer pas, e no h soluo fcil para a
contradio que ela encerra. Ainda assim, a

reflexo que se impe em que medida o Brasil
poder ter errado na dosagem; se, ao privilegiar
ganhos materiais oriundos, sobretudo de trocas
comerciais ou certa universalidade diplomtica,
no ter comprometido alm da medida justa
o legado de coerncia e respeitabilidade que
soube construir ao longo das dcadas. Em que
medida, no final das contas, assumiu o mesmo
duplo padro de comportamento que sempre
criticou em pases mais poderosos. Talvez por
desejar integrar uma nova oligarquia internacional
ampliada, o Brasil no tenha afirmado
suficientemente o seu comprometimento com
o primado dos direitos humanos e do direito
internacional.
Ao longo dos ltimos anos, o Brasil omitiu-se
sistematicamente de criticar as atrocidades
cometidas na Sria e no Imen, alm de se
abster de apoiar, quando necessrio, iniciativas
no mbito das Naes Unidas que visavam
garantia do respeito s normas internacionais.
O mesmo se deu quando o pas permaneceu
silente quanto interveno russa na Ucrnia;
quando se absteve de votar o primeiro esboo
de resoluo na ONU condenando o governo
srio pela violenta represso aos manifestantes
que demandavam mais democracia, em 2011;
quanto s evidncias de apoio de governos
do Oriente Mdio ao grupo terrorista Estado
Islmico; ou, ainda, quando da interveno
saudita no Imen, que vitimou milhares de civis.
Mais perto de casa, em nome de uma suposta
solidariedade ideolgica continental, essa
dinmica se repetiu quando se fecharam os olhos
para as violaes de direitos humanos cometidas
pelo governo de Nicols Maduro, na Venezuela,
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01
que incluram a priso arbitrria e ilegal de
oponentes polticos, bem como para as fraudes
eleitorais supostamente perpetradas nas duas
ltimas eleies, e para a eroso da liberdade de
imprensa na Argentina, nos governos de Nstor
e Cristina Kirchner.
Em cada um dos casos, a inao brasileira era
justificada como estrita observncia do princpio
da no interferncia. O mesmo princpio, no
entanto, no impediu o governo brasileiro de
criticar polticas conduzidas por pases europeus
ou pelos EUA. Em contraste com a delicadeza
adotada no trato com a Rssia ou a Venezuela,
o Brasil teve poucos temores de criticar as
potncias ocidentais at mesmo onde sua ao
no lhe dizia respeito. Este ser o caso, por
exemplo, da opo preferencial da Chanceler
Angela Merkel por medidas de austeridade
como melhor estratgia para suplantar a crise
financeira europeia do incio desta dcada, que
mereceu crticas pblicas por parte do governo
brasileiro. Na mesma linha devem interpretar-se
as crticas brasileiras ao militar conduzida pela
Frana no Mali, em 2012, onde combatia grupos
terroristas a pedido do governo de Bamako, o
que, no entanto, aos olhos de Braslia, revelava
intolerveis tentaes neocoloniais.
O Brasil tambm apresentou um padro de
incoerncia e seletividade nos posicionamentos
que adotou com respeito aos conflitos do Oriente
Mdio. Mais do que isso, em alguns desses
casos registrou-se verdadeira dissonncia entre
discurso e prtica diplomticos. Para ilustr-lo,
basta observar a narrativa estabelecida sobre
a poltica exterior brasileira em matria de
direitos humanos e contrast-la com o processo
17
decisrio em casos emblemticos, como a crise
sria, a guerra no Imen e, em menor grau, a
problemtica lbia. Como j se assinalou, toda
poltica exterior deve orientar-se por doses
razoveis de pragmatismo e Realpolitik. Ainda
assim, analisados os casos concretos, ser foroso
concluir que os posicionamentos brasileiros
sobre o Oriente Mdio foram excessivamente
dbios, contraditrios e destoantes dos eixos
principiolgicos da poltica exterior nacional.
Para corrigir essa discrepncia, a diplomacia
brasileira precisa realinhar seu discurso
realidade de suas aes objetivas, de maneira a
dar a devida considerao ao tema dos direitos
humanos. A escolha entre princpios e interesses
uma falsa dicotomia. O estabelecimento de
parcerias preferenciais que levem em conta
o respeito aos preceitos fundamentais dos
regimes internacionais proporcionaria ganhos de
legitimidade internacional no longo prazo.
Nada do que precede deve desestimular a
busca por novos horizontes e oportunidades
comerciais. Esse argumento, no entanto, no
se justifica quando se transforma apenas em
um manto para mascarar opes ideolgico-
partidrias. Essa postura desbalanceada revela
inconsistncia na forma como as relaes
internacionais do pas foram administradas
nos ltimos anos, o que se traduz em perda
de credibilidade e de influncia, minando as
chances do pas de se tornar uma voz respeitada
no concerto das naes e torpedeando a
prpria campanha por um assento permanente
no CSNU.
O Brasil tampouco alcanar sua principal
meta de poltica exterior confrontando
18
desnecessariamente os EUA. Um pas com as
dimenses e os atributos do Brasil no pode adotar
quaisquer formas de alinhamentos automticos.
No entanto, o pas precisa de definies claras
e objetivas sobre o que se espera extrair de
seu relacionamento bilateral com Washington e
tambm sobre que interesses e valores comuns
deveriam promover-se conjuntamente no
ambiente multilateral. At aqui no temos clareza
em qualquer desses dois objetivos.
No mais, convm no perder de vista que,
a despeito de uma campanha que j dura
dcadas, o Brasil logrou obter o apoio de apenas
dois membros permanentes do CSNU sua
pretenso de vir a integrar o organismo: a Frana
e o Reino Unido. A Rssia, como se sabe, no
v com bons olhos a expanso do Conselho,
por temor de ver a sua influncia global ainda
mais diluda. Com base nesse clculo, Moscou
evita apoiar o pleito brasileiro inequivocamente.
As formulaes russas a esse respeito foram
tornando-se cada vez mais esquivas com o passar
do tempo, apesar de as duas partes apregoarem,
bilateralmente ou no mbito dos BRICS, uma
sintonia poltica que no se verifica na prtica.
EUA e China, por seu turno, embora favoream
uma expanso modesta do organismo, at aqui
evitaram endossar a candidatura brasileira.
Da mesma forma, haveria que se analisar que
benefcios concretos o Brasil soube extrair da
associao com a Alemanha, a ndia e o Japo
para promover o ingresso conjunto no CSNU,
por meio do chamado G4. Existem elementos
suficientes para sustentar que o Brasil, ao
associar-se a aspiraes que estavam longe de
incontroversas, pode ter minado as suas prprias

chances, ao atrair para si a oposio que a Rssia
e a China dedicavam s demais candidaturas.
Tampouco ter ajudado, nesse sentido, o fato de o
Brasil ter-se escusado de apresentar candidatura
a assento no permanente do CSNU desde o
trmino de seu ltimo mandato, referente ao
binio 2010-2011. Diante das demais candidaturas
regionais j apresentadas, o pas somente teria
outra chance de integrar o Conselho a partir de
2033. Caso se confirme esse cenrio, esta ter
sido a mais longa ausncia brasileira do principal
rgo decisrio do sistema das Naes Unidas
(superando o perodo de quase vinte anos, de
1969 a 1988, em que o pas se excluiu daquele
organismo por deciso deliberada dos governos
militares). Isto provocar inevitvel encolhimento
do Brasil nas relaes internacionais e diminuio
de sua capacidade de influncia externa, visto
que ficar de fora das concertaes diretas que
forjam e modulam o processo decisrio e a
ordem internacional.
Em resposta a essa constatao, por vezes se
esgrime o argumento de que o Brasil poder
compensar a ausncia com assentos em
instncias menos centrais, mas supostamente
mais efetivas para a conduo dos grandes temas
de governana global. O argumento, infelizmente,
no procede. Abrir mo da presena na instncia
decisria mxima traz consigo, queiramos ou
no, a mensagem de que o pas simplesmente
no est altura dos desafios impostos pelas
circunstncias externas. De resto, parece irrealista
e ingnuo imaginar que pases menores da
Amrica Latina terminaro cedendo suas vagas
ao Brasil, em troca do apoio em foros de menor
importncia. No de todo impossvel, registre-se,
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01
que esse cenrio acabe por materializar-se, mas
preciso levar em conta que, para isso, o Brasil
ter de fazer concesses adicionais de um custo
estratgico potencialmente muito mais elevado.
Esse quadro enfraquece a posio do Brasil na
Amrica Latina, de modo geral, e reduz ainda
mais a nossa capacidade de agregar apoios,
na regio, candidatura do pas a um assento
permanente no CSNU. Num momento em que
avultam as vulnerabilidades brasileiras, reais ou
percebidas, pases como Mxico e Argentina,
tradicionalmente refratrios ao pleito brasileiro,
tendero a adotar objees ainda mais enfticas.
Neste rol no exaustivo de equvocos brasileiros,
h que se mencionar tambm a deciso de ceder
ao Paraguai eventual vaga brasileira no Tribunal
Internacional do Direito do Mar. No haveria,
numa poltica estratgica de Estado, qualquer
justificativa plausvel para essa deciso, por
diversos motivos. Em primeiro lugar, pelo fato de
aquela Corte ser de importncia estratgica para
a segurana nacional e a explorao dos recursos
econmicos da chamada Amaznia Azul (que
abrange o Pr-Sal). Em segundo lugar, pelo fato
de o beneficirio do gesto brasileiro ser um pas
sem acesso ao mar.
A isso h que se somar o fato de o Brasil tambm
ter perdido as vagas de que dispunha no Tribunal
Penal Internacional e no rgo de apelao do
Sistema de Soluo de Controvrsias da OMC.
Nesse contexto, passa a ser crucial para o pas
manter as duas nicas vagas que ainda ocuparia
em tribunais internacionais, fora do sistema
interamericano: na Corte Internacional de Justia,
em primeiro lugar, e precisamente no Tribunal
Internacional do Direito do Mar, em segundo.
19
Por essa razo, no se deve aceitar o argumento
de que a concesso feita ao Paraguai se daria em
troca de um hipottico apoio paraguaio a uma
candidatura brasileira ainda no apresentada, em
organismo internacional no identificado. Essa
hiptese, ainda que se venha a verificar, no
apenas no traz garantia nenhuma de equivalncia
hierrquica ou estratgica entre as postulaes
satisfeitas. O que mais grave, reitere-se,
que no se poderia justificar ou entender sob o
ATIVISMO COMERCIAL
FORA DO EIXO
Segundo dados da OMC, o Brasil exportou
US$ 256 bilhes em 2011 e apenas US$ 191
bilhes em 2015. A participao no comrcio
internacional, que j foi de 2,5% do total, agora
de menos de 1%. Quando se analisa a proporo
entre bens e servios exportados e importados e
o PIB, o Brasil estaria frente apenas da Repblica
Centro-Africana, com 11,5%, enquanto a mdia
mundial de 29,8%. Para agravar esse quadro,
ressalte-se que esse perodo de decrscimo
coincide com uma conjuntura de queda no
crescimento do PIB.
A concluso que se impe de que o Brasil
parece ignorar as transformaes em curso no
sistema de comrcio internacional, insistindo
em conceitos que o afastam cada vez mais
das principais cadeias produtivas globais e
reduzem sua participao no total de trocas
internacionais. Nada disso se faz sem graves
prejuzos para a economia e a sociedade
brasileiras, ainda que seja com a perda de
20
prisma de uma poltica estratgica de Estado:
o pas que dispe da maior costa martima da
Amrica do Sul, e uma das maiores do planeta,
no pode retirar-se voluntariamente de um rgo
estreitamente vinculado a essa sua circunstncia
estratgica. No mais, h o risco de o eventual
ocupante da vaga ver-se sujeito a presses de
potncias extrarregionais que bem poderiam
induzi-lo a votar contra os interesses estratgicos
do Brasil.
oportunidades que o pas no poderia dar-se ao
luxo de desprezar.
Considere-se, a propsito, a seguinte realidade:
dentre as doze maiores economias mundiais,
dez tambm figuram entre os doze maiores
exportadores. Como oitava economia, o Brasil
representa uma das duas nicas excees, ao
ocupar apenas o 26 lugar, atrs de Mxico (12),
Emirados rabes (16), Taiwan (21), Malsia
(24) e Polnia (25). Em 2016, poder ter sido
superado por Austrlia, Vietn e Turquia, todos
com economia menor do que a nossa. Alm de
falta de competitividade, esse quadro denuncia
a inexistncia de uma poltica industrial coerente
e integrada e os equvocos fundamentais de
nossa poltica comercial, que, por anos a fio,
permaneceu apegada a conceitos de corte
ideolgico e a estratgias anacrnicas.
Mais: no conjunto dos pases emergentes,
o Brasil destaca-se por manter uma mdia
tarifria consideravelmente elevada. Ora, est

demonstrado que os pases que impem
tarifas de importao mais altas tendem a
participar menos do comrcio internacional,
seja importando, seja exportando. Com isso, os
recursos disponveis na economia so alocados
de forma mais ineficiente, e a populao perde
oportunidades de, por meio do comrcio,
alcanar maiores nveis de bem-estar.
FIGURA 4. PASES EMERGENTES: COMRCIO E TARIFAS
IMPORTAO
150
Comrcio total, porcentagem do PIB (%)
100
50
Baixas Tarifas,
Mais Comrcio
0
0 5
Fontes:
Fontes: Clculos
Clculos da
da SAE-PR
SAE-PR com
com dados
dados do
pases com populao
pases com populao menor
menorque
a dois
doismilhes
Talvez
multilateralismo, o Brasil relute em reconhecer
que um novo sistema comercial est sendo
gestado s margens da OMC. Como resultado,
o pas se encontra hoje fora do eixo dos grandes
projetos comerciais em curso ou em anlise:
no participa das negociaes da Transatlantic
Trade and Investment Partnership (TTIP), que
poder ligar comercialmente a Amrica do Norte
Europa; da Trans-Pacific Partnership (TPP),
que deveria criar imensa zona de livre comrcio
entre os pases da orla do Pacfico; e manteve-
se apartado da Aliana do Pacfico, zona de livre
comrcio formada pelos pases economicamente
mais dinmicos da Amrica Latina: Mxico, Peru,
Chile e Colmbia.
O Brasil tampouco participou das discusses
para a expanso da lista de produtos cobertos
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01
pelo Acordo de Tecnologia da Informao,
realizadas recentemente margem da OMC. O
acordo, recorde-se, zerou as tarifas referentes
ao comrcio de semicondutores, aparelhos
de ressonncia magntica e tomografia
computadorizada, alm de duas centenas de
outros produtos eletrnicos. Devido deciso de
no participar, o Brasil no poder beneficiar-se
DE dessas amplas isenes tarifrias.
No mais, preciso salientar que a unio aduaneira
Pases Emergentes
Brasil
estabelecida no Mercosul imps amarras
considerveis expanso comercial do Brasil.
Como j se assinalou, o bloco mantm acordos
de livre comrcio somente com Israel, Palestina
Altas Tarifas, e Egito. Em contraste, no mesmo perodo, o
Pouco Comrcio
10 15 Chile assinou mais de 20 acordos semelhantes,
Tarifa de importao, mdia ponderada NMF (%)
do Banco
Banco Mundial.
Mundial. Nota:
Nota: excludos
excludos micropases
micropases ee inclusive com a Unio Europeia, EUA, Austrlia,
milhesde
dehabitantes.
habitantes.
Canad, China e quase toda a Amrica Latina.
por ser histrico defensor do Some-se a essas amarras a incapacidade crnica
demonstrada pelo bloco, ao longo dos anos, de
eliminar listas setoriais e nacionais de exceo
Tarifa Externa Comum.
Diante de tudo isso, conviria reexaminar a
convenincia de preservar a Deciso do Conselho
do Mercado Comum de n 32/2000, que em
tese obrigaria todos os pases integrantes a
negociar em bloco quaisquer arranjos comerciais
(em tese porque nunca foi incorporada ao
direito domstico dos pases membros). Mesmo
na ausncia de uma definio mais precisa a
esse respeito, no haveria por que no explorar
a possibilidade de um Mercosul de duas
velocidades, que satisfaa simultaneamente
aos pases mais abertos ao comrcio extrabloco
e queles que desejem permanecer mais
fechados ao mundo exterior. Todas essas seriam
21
alternativas legtimas estagnao da poltica
comercial e de investimentos verificada nos
ltimos vinte anos.
Em matria de comrcio exterior, h outro
elemento que mereceria ao menos
considerado: em que medida os resultados
comerciais refletiram o ativismo diplomtico dos
ltimos quinze anos, que se traduziu em enorme
expanso da rede de reparties diplomticas
brasileiras no exterior. Haver aqui, no mnimo,
elementos suficientes para pr em questo uma
possvel desconexo entre poltica externa e
considerar em que medida esse crescimento foi
de fato fruto da abertura das embaixadas (noutras
palavras, se a no se verifica a falcia do post
hoc ergo propter hoc) e em que medida no
houve a um custo de oportunidade que no se
ser
deveria desprezar (i.e., se o aumento de nossas
exportaes no se teria beneficiado mais de uma
expanso diplomtica mais pontual e planejada,
por exemplo, por meio da abertura de novos
consulados em pases dinmicos como a China
e a ndia, com um claro mandato de promoo
comercial e atrao de investimentos). De toda

comrcio internacional, e para submeter a juzo
rigoroso a poltica de expanso assinalada.
Considere-se que o Brasil mantm, atualmente,
226 postos diplomticos ou consulares no
exterior. um nmero superior ao de pases
como a Alemanha (215), Itlia (205), Canad
(180), Mxico (164) e Argentina (148), e inferior
apenas rede mantida pelos EUA (270), Frana
(267), China (265) e Reino Unido (256). Desde
2003, foram criadas 77 novas embaixadas ou
consulados, a maioria em pases de escasso
interesse comercial para o Brasil, como Bahamas,
Dominica, Belize, Azerbaijo, Benin, Burkina Faso
e Mauritnia.
Contraste-se, agora, esse dado com o seguinte:
segundo nmeros do prprio Itamaraty, as
exportaes brasileiras para dezoito pases
africanos onde se abriram novas embaixadas
cresceram de US$ 736 milhes, em 2004,
para US$ 1,6 bilho, em 2014. Analisados
isoladamente, esses nmeros apontam um
acrscimo que no deixaria de ser substantivo:
US$ 860 milhes, ou 117% do total verificado no
incio do perodo. Ainda assim, seria necessrio
forma, quando analisados de forma agregada, tais
nmeros representam um acrscimo de meros
0,38% em nossa pauta exportadora.
No mais, preciso levar em conta que, muito
frequentemente, essas novas reparties
nem sequer podem realizar condignamente
as suas atribuies, em virtude dos seguidos
contingenciamentos impostos pelo governo
federal (o que, alis, constitui uma ilustrao a mais
de um certo desprestgio da diplomacia junto s
esferas decisrias). Em qualquer hiptese, ser
o caso de considerar em que medida atende,
de fato, ao interesse nacional a manuteno de
uma rede de postos dispendiosa, complexa e
frequentemente subutilizada.
Em resposta a consideraes dessa ordem,
comum esgrimir-se o argumento de que a
expanso diplomtica atende a valores outros,
algo mais intangveis que as exportaes,
relacionados ao diferencial de influncia que
o ecumenismo poltico confere ao Brasil. Este
no um argumento irrelevante, mas tambm
precisaria ser posto prova. Considere-se, por
exemplo, o estudo recentemente publicado pela

22

Wharton School da Universidade da Pensilvnia,
que elenca o Brasil apenas na 22 posio entre
os pases que dispem de maiores recursos de
poder, influncia poltica e relevncia diplomtica.
Com esse resultado, o Brasil fica atrs de pases
com economias substancialmente menores que
a sua, como o Egito, a Arbia Saudita, Israel,
Coreia do Sul e Sucia.
No mais, h que se considerar o exemplo de
pases como Sua, ustria, Canad, Austrlia,
Holanda e Reino Unido, que recentemente
empreenderam esforos srios para reduzir o
A INTEGRAO SUL-AMERICANA
E AS AMBIES GLOBAIS DO BRASIL
As polticas brasileiras para a Amrica do Sul tm
sido frequentemente ambguas e paradoxais, no
obstante a retrica diplomtica atribuir regio
o papel de principal prioridade externa. Talvez
devido sua tradicional ambio de obter um
status de ator global, o Brasil revele a existncia
de uma real dicotomia, nunca superada, em
seu pensamento geopoltico para a regio em
torno de qual caminho seguir: integrao ou
hegemonia.
Por um lado, busca-se reafirmar, no campo dos
discursos, a liderana poltica na regio, objetivo
camuflado na retrica de uma liderana no
hegemnica; por outro, demonstra-se notvel
indisposio em assumir papel mais assertivo na
moldagem e conduo dos assuntos regionais.
Essa relutncia parece traduzir crena longamente
arraigada no imaginrio do establishment poltico
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01
nmero de representaes diplomticas, a fim
de reajust-las a suas necessidades e recursos
disponveis. Para compensar essa situao,
alguns desses pases recorreram a mecanismos
criativos como o estabelecimento de protocolos
de cooperao para assistncia consular, jurdica
e hospitalar recproca. Diante desses exemplos,
torna-se lcito inquirir em que medida um pas
como o Brasil, que vem padecendo de evidentes
dificuldades econmicas, deve continuar
perseguindo estratgias que se revelaram
disfuncionais e onerosas aos cofres pblicos.
brasileiro de que possvel se tornar uma
potncia global sem se tornar antes verdadeiro
lder regional.
Essa aspirao de tornar-se uma potncia
global no vem sem custos: frequentemente, a
agenda global do Brasil d ensejo a que pases
vizinhos manifestem preocupao e desconforto
quanto ao efetivo engajamento brasileiro nos
temas regionais, quanto nossa relutncia em
nos submetermos a instituies supranacionais
(que poderiam constranger nossa autonomia e
margem de manobra polticas) e quanto nfase
excessiva em nossos prprios interesses.
fato que o Brasil, historicamente, preferiu evitar
ver a sua influncia diluda em organizaes
regionais: a preferncia nacional sempre foi por
negociar solues estritamente bilaterais onde
aplicveis. Ter sido antes como exceo que
23
o Brasil idealizou ou emprestou apoio criao
de organismos coletivos como o Mercosul, a
UNASUL e o Conselho de Defesa Sul-Americano.
Mesmo nesses casos, o efetivo engajamento
brasileiro no se deu sem condicionantes
srios. Muito para atender a sensibilidades
brasileiras, a UNASUL acabou constituindo-
se numa organizao de mandato superficial
e praticamente sem dentes, para usar a
linguagem consagrada (i.e., sem real poder
coercitivo). Essas carncias levaram alguns
pases da regio a buscar alternativas a uma
suposta hegemonia brasileira (e.g., na Alternativa
Bolivariana para as Amricas), ao passo que
outros passaram a questionar mais abertamente
as prioridades estabelecidas em Braslia.
Dentre esses casos, merece especial destaque
o de Colmbia, Peru e Chile, que optaram por
assinar acordos de livre comrcio com os EUA e,
nesse contexto, buscar relaes mais estreitas
com a superpotncia global, em detrimento dos
vnculos com Braslia, percebidos como de menor
potencial. Juntamente com o Mxico, esses
pases estabeleceram, em 2012, a Aliana do
Pacfico, um bloco de livre comrcio concebido,
entre outros objetivos, para contrabalanar o
peso do Brasil e do Mercosul (que, por oposio,
se percebia como uma organizao disfuncional,
dividida, esvaziada e perenemente ameaada
de defeco por parte dos scios menores, o
Paraguai e o Uruguai). Desde seu lanamento, as
exportaes da Aliana do Pacfico cresceram,
em mdia, 3,5% ao ano, e hoje j representam
47% do total registrado na Amrica Latina.
Em contrapartida, as exportaes para o
Mercosul representam apenas 9% do total da
24
pauta do Brasil ndice que j foi de 16% e
decresceram 18% em 2014 e 12% em 2015,
retrocedendo aos nveis de 2006, de cerca de
US$ 18 bilhes. As importaes, que j foram de
13% e se encontram em meros 6%, diminuram
11% em 2014 e 28% em 2015, recuando tambm
ao patamar de 2006 (US$ 12 bilhes), nmeros
que refletem a aguda perda de vitalidade desse
esquema sub-regional.
O Brasil, em suma, permaneceu atrelado
ao Mercosul e a seus scios, economias no
mais das vezes instveis e problemticas.
Continuou desprovido de estratgia vivel de
negociaes comerciais, carente de maior
competitividade industrial e incapaz de reagir
poltica e diplomaticamente s transformaes
ocorridas no sistema de governana comercial
global. Com tudo isso, o Brasil isolou-se
comercialmente, perdendo oportunidades,
influncia e investimentos. Sem uma reavaliao
estratgica de sua agenda comercial, o pas
estar fadado a continuar exercendo o papel
de coadjuvante, reagindo a iniciativas de pases
mais assertivos e exercendo pouca ou nenhuma
influncia no encaminhamento das questes de
interesse global.
Diante disso, a estratgia nacional parece ainda
espelhar a ultrapassada doutrina da projeo
continental do Brasil sobre a Amrica do Sul,
que preconiza uma liderana natural do Brasil
na regio e seu papel como voz do continente
em fruns internacionais. Ao mesmo
tempo, no entanto, e contraditoriamente, o
pas evita incorrer em responsabilidades e
compromissos regionalistas adicionais e seus
respectivos custos, que poderiam limitar sua
 RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

atuao diplomtica em escala global. A ideia, de maneira realista, almejar obter o apoio de
sedutora, a de que seria possvel colher os nossa vizinhana para seus objetivos globais.
frutos positivos da liderana sem arcar com o
Em segundo lugar, essa perspectiva negligencia
nus.
a disposio da maioria dos demais pases
Essa perspectiva encerra em si duas sul-americanos em procurar alguma forma de
contradies. Primeiro, desconsidera que os acomodao com os Estados Unidos, que podem
processos de integrao e de construo de fornecer, se lhes convier, os bens pblicos que
liderana no so empreendimentos sem alto tanto so necessrios aos nossos vizinhos e que
custo econmico-comercial e risco poltico. o Brasil reluta em prover.
E justamente, em parte, por perceberem luz de tudo o que precede, torna-se cada vez
essa contradio que os pases vizinhos esto mais evidente que o Brasil no dispe de uma
claramente reagindo s iniciativas brasileiras, e poltica efetiva para a regio, nem do capital
por isso buscam parcerias alternativas que lhes poltico, econmico e militar necessrio para
paream mais benficas. Sem proporcionar desempenhar um papel de liderana regional.
bens pblicos em larga escala, significativos Com isso, em lugar de alcanar a projetada
benefcios econmicos, concesses e hegemonia consensual, o Brasil corre o risco de
preferncias comerciais, assistncia e proteo assumir o papel muito mais modesto de um lder
militar e outros incentivos, o Brasil no pode, sem seguidores.

DEFESA, SEGURANA
E INTELIGNCIA
H, finalmente, uma ltima varivel de extrema
importncia no processo de formular, explicar
e implementar uma grande estratgia: o papel
que nela devem desempenhar a defesa,
a segurana e a inteligncia. Tais temas
so elementos indissociveis do processo
decisrio de poltica externa em qualquer pas
que almeje ser um player global ou mesmo
regional. No Brasil, entretanto, essas reas
no tm recebido a necessria ateno na
elaborao da agenda externa.
H uma explicao histrica para o fenmeno:
desde a redemocratizao, sucessivos
governos tm-se mostrado inbeis em
articular uma doutrina de inteligncia e de
defesa adequada s necessidades e desafios
impostos pelos novos tempos. Sobre os
organismos de inteligncia, por exemplo,
ainda pesa o estigma da desconfiana
provocado por sua atuao durante o regime
militar. Em consequncia, o sentimento que
perpassou o establishment poltico nacional
pugnava, consciente ou inconscientemente,
pelo enfraquecimento da inteligncia e pela
excluso do tema de defesa e segurana do
eixo poltico nacional.

25
No de se admirar, portanto, que no se tenha
empreendido um projeto de modernizao e de
reestruturao dessas funes, de suas misses
estatais e de suas agendas estratgicas,
agregando-as ao plano principal do planejamento
voltado para o desenvolvimento socioeconmico
do pas e para a consecuo de objetivos de
poltica externa. Ilustrao desse problema,
ainda inexiste no Brasil um rgo, em nvel
ministerial, encarregado de formular, estimular,
executar, coordenar, supervisionar e fiscalizar
polticas estratgicas multissetoriais vitais para o
progresso do pas.
Nesse sentido, no h dvidas de que o
desempenho de um governo ser to efetivo
quanto as informaes que se tem e as que sua
inteligncia proporciona. Sem um servio de
inteligncia eficaz, respeitado, com um mandado
institucional claro e submetido a um slido
mecanismo de controle legislativo, a tarefa de
avaliar polticas pblicas e externas, antecipar
ameaas, prospectar oportunidades, desenhar
cenrios e possveis cursos de ao torna-se
ainda mais difcil.
A despeito disso, e muito pelas razes que aqui j
se assinalaram, a atividade de inteligncia carece,
no Brasil, de tradies e meios de operao bem
estabelecidos. No seria irrealista dizer que a
sociedade brasileira, de forma geral incluindo-
se a os operadores polticos , no tem uma
viso clara acerca do que inteligncia, seu papel
e funes em uma sociedade democrtica. Essa
falta de conhecimento acerca da natureza, misso,
papel e utilidade da atividade de inteligncia, aliada
ao forte preconceito cultural contra ela, faz com
que seja indevidamente vista, por muitos, mais
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como uma ameaa democracia do que como
um setor governamental criado para assessorar
autoridades pblicas e proteger a sociedade e o
Estado.
De resto, h por vezes uma tendncia, em
outros segmentos, de considerar os servios
secretos como indesejveis recm-chegados
na discusso da agenda de poltica externa e
defesa nacional do pas. bem verdade que,
nos ltimos anos, o nmero de adidncias de
inteligncia no exterior aumentou de trs para
quinze postos. Ainda assim, h espao para maior
cooperao entre o Ministrio das Relaes
Exteriores e os rgos integrantes do Sistema
Brasileiro de Inteligncia (SISBIN). Deveria haver
maior conscincia de que os subsdios colhidos
pela ABIN, rgo central do SISBIN, poderiam
preencher lacunas nas anlises realizadas pelos
agentes diplomticos e, com isso, fortalecer o
processo decisrio sobre a poltica exterior. No
sentido inverso, preciso maior esforo de todas
as adidncias no apenas as de inteligncia
no sentido de buscar maior coordenao com as
reparties diplomticas das quais fazem parte.
Some-se a isso o fato de que o MRE, a
despeito de ser formalmente um membro
do SISBIN, no conta em seus quadros com
nmero significativo de profissionais treinados
no exerccio de atividades de inteligncia,
habilitao que, semelhana do que ocorre
com diplomatas de outros pases, como EUA,
Frana e Canad, poderia dot-los de mais
ferramentas para um melhor desempenho de
suas misses institucionais. Como se sabe,
a tradio histrica da chancelaria brasileira
privilegiou a formao de diplomatas generalistas,

em detrimento de especialistas de habilidades
mais circunscritas. Esta no uma orientao
em si questionvel, e a experincia histrica
demonstra que o generalismo pode conferir-nos
benefcios em situaes determinadas. H que
se levar em conta, no entanto, que essa deciso
tambm traz consigo custos importantes
em termos de conhecimento institucional e,
consequentemente, limita a capacidade da
instituio de realizar anlises mais profundas em
situaes determinadas.
Definir os contornos da formao dos diplomatas
brasileiros uma escolha de longo prazo, um
exerccio que deve sopesar adequadamente
os custos e benefcios das opes realizadas.
No curto prazo, no entanto, os custos do
generalismo bem poderiam ser mitigados com
uma melhor formao dos diplomatas nas
atividades de coleta, processamento, anlise
estratgica e disseminao de informaes,
sem prejuzo de uma discusso mais profunda
sobre a convenincia de se adotar sistema que
contemple a formao de certo nmero de
especialistas em outras reas.
No sentido inverso, a diplomacia tampouco
participa, habitualmente, da tarefa de formulao
CONCLUSES
Como se viu, tornou-se corrente, no Brasil, a
percepo de que a poltica exterior perdeu
muito de seu brilho, e no sem razo. Por todos
os motivos, este parece o momento adequado
para uma reflexo, por parte dos dirigentes
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01
das prioridades da inteligncia nacional. Embora
alguma atividade de inteligncia seja realizada no
MRE, de forma quase artesanal, no h nada em
sua estrutura que se assemelhe ao Bureau of
Intelligence and Research (INR) do Departamento
de Estado dos Estados Unidos, uma unidade
que fornece all-source intelligence de alto nvel
para o Secretrio de Estado, o Conselheiro de
Segurana Nacional e o prprio Presidente dos
EUA. De forma geral, o INR procura garantir
que a inteligncia, considerada um instrumento
legtimo de poltica externa, informe as decises
dos policymakers em relao aos objetivos
exteriores do pas.
Estas so apenas algumas das possibilidades a
serem exploradas para melhor encaminhar os
problemas que aqui se apontam. De todo modo,
qualquer grande estratgia nacional de poltica
exterior, para ser exitosa, ter de manifestar-
se em aes cuidadosamente formuladas,
minuciosamente monitoradas e regularmente
ajustadas. Todos esses processos podem
ser empreendidos sem o recurso atividade
de inteligncia, mas a possibilidade de que
sejam bem-sucedidos torna-se mais elevada
se baseados em informaes e avaliaes
promovidas pela comunidade de inteligncia.
brasileiros, sobre as verdadeiras fontes do poder
nacional, suas virtudes, fraquezas e limitaes,
sobre quais so os interesses nacionais e sobre
a melhor forma de alcan-los. Estes so passos
indispensveis formulao de uma grande
27
estratgia nacional que seja coerente e habilite
o Brasil a perseguir seus objetivos regionais e
globais, de forma coordenada e complementar,
e que evite as armadilhas inerentes busca de
objetivos contraditrios por meios ineficientes
armadilhas que, como se viu, resultam em
desperdcio de recursos, energia e capital poltico.
De forma a tornar suas aspiraes liderana
regional mais crveis, o Brasil precisa redefinir
seu papel no continente. Para isso, dever
revisar suas polticas e dispor-se a alocar os
recursos econmicos e polticos necessrios
para arregimentar os pases vizinhos em torno de
seu projeto. De resto, o Brasil precisa identificar
a natureza e o alcance das suas relaes com
os EUA, bem como reavaliar o custo-benefcio
de algumas de suas alianas e iniciativas globais,
sempre de um ponto de vista pragmtico, porm
alicerado em critrios claros e precisos.
Da mesma forma, o Brasil precisa fortalecer
seus recursos e habilidades de hard power, a
fim de equaliz-los com seus recursos de poder
nas esferas diplomtica e econmica, como se
d com todas as grandes potncias, podendo
ser capaz de fazer uso, quando necessrio,
dos instrumentos de uma efetiva diplomacia
coerciva. O Brasil, apesar dos problemas que aqui
se apontam, continua a dispor de capacidades
diplomticas considerveis e de uma base
econmica que lhe d condies de tornar-se
um verdadeiro ator global. Em contraste, seus
recursos militares, de inteligncia e de segurana
no tm a mesma projeo. Enquanto o pas
no encaminhar esse problema, equalizando os
seus recursos e fazendo-os operar em sintonias
semelhantes, no ter condies de realizar as
suas ambies estratgicas.
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Poltica externa no se faz no vcuo. Um pas com
o peso econmico do Brasil no pode contentar-
se com uma diplomacia reativa e conformista,
que atue a reboque dos acontecimentos, que
exera pouca influncia sobre os rumos das
relaes internacionais e que sofra em demasia
os efeitos das polticas adotadas pelos atores
globais. Baseado em um realismo propositivo,
o Brasil deve definir claramente objetivos,
princpios e recursos que orientem sua poltica
exterior e garantam o foco da diligncia poltica
nos temas verdadeiramente importantes para a
consecuo desses objetivos. Sem isso, o Brasil
fracassar em sua busca por um lugar junto s
grandes potncias mundiais, e suas aes nesse
sentido permanecero para sempre no terreno
da retrica.
Ao mesmo tempo, o Brasil precisa formular uma
estratgia de insero econmica internacional
que abandone a viso da economia internacional
como um jogo de soma zero, em que os ganhos
de um ator equivalem s perdas de outro.
Maximizar o bem-estar de sua populao parte
indispensvel de qualquer esforo de defesa do
interesse nacional. Uma grande estratgia de
poltica exterior precisa incorporar essa dimenso,
a partir da compreenso de que ganhos mtuos
e cooperao no significam necessariamente
submisso.
A defesa efetiva do interesse nacional depender
de nossa capacidade de formular uma grande
estratgia que nos permita uma atuao
internacional proativa, coerente e integrada,
por meio da qual possamos antecipar-nos a
novas circunstncias e desafios. Uma estratgia
nesses moldes, de resto, haver de constituir-se
em auxlio fundamental em nossa misso mais
 RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

ampla de retomar o crescimento econmico e

contribuir para resgatar a identidade, o orgulho e
a altivez da poltica exterior brasileira.

Todo pas que se proponha assumir um papel

global ou exercer liderana em sua regio precisa
de um projeto estratgico de Estado, focado no
longo prazo, mas que tambm seja capaz de
dar coerncia e coeso aos projetos atuais. O
Brasil, at aqui, carece de um projeto integrado
nesse sentido, em particular em poltica exterior.
fundamental, em essncia, construir uma
Marca Brasil tambm nesse domnio, porque
sem ela permaneceremos indefinidamente sem
um norte estratgico.

Colaboraram para a produo deste estudo:

Marcelo Baumbach, Carlos Roberto Pio, Pablo
Cardoso e Carlos Ges.

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

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 Presidncia da Repblica
Secretaria-Geral da Presidncia
Secretaria Especial de Assuntos Estratgicos