Regimes Urbanos e Governaça Democrática - Abordagens Sobre o Poder Na Cidade

Regimes Urbanos e Governana
Democrtica: abordagens sobre o

Poder na Cidade
Urban Regimes and Democratic Governance:
approaches on Power in the City
Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva, Professor do PPEUR -
UFRN, alexsandroferreira@hotmail.com
Maria do Livramento Miranda Clementino, Professora do

PPEUR - UFRN, Coordenadora do Observatrio das
Metrpoles Ncleo Natal/RN, mlmclementino@gmail.com
Lindijane de Souza Bento Almeida, Professora do PPEUR -

UFRN, almeida.lindijane@gmail.com
SESSO TEMTICA 10 : PERSPECTIVAS PARA O PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
RESUMO
O problema central do presente artigo estabelecer uma linha terica que, ao mesmo tempo, separe e
articule os elementos constituintes dos Regimes Urbanos e da Governana Urbana. O objetivo (1)
superar os problemas de nacionalizao dos modelos originais dos Regimes norte americanos, agora
adaptados ao contexto brasileiro, e (2) ajustar ao modo de Governana Colaborativa parte das anlises
sobre o governo, propostas ao enfrentamento dos problemas urbanos e metropolitanos. Como
pressuposto, colocamos pesquisa inicial a dificuldade de transposio da Teoria dos Regimes Urbanos
conforme a literatura anglo-sax devido as diferenas histricas da Cultura Poltica presente nos
dois pases. Uma possvel chave de ajuste ser buscada na Governana Colaborativa, como uma forma
de gesto dos problemas e da soluo dos conflitos. A diferena fundamental desta para os Regimes
Urbanos a crena na produo do equilbrio entre os interessados (stakeholders), equilbrio esse
guiado por uma liderana de boa f, centrada na dimenso pblica e com capacidade de coordenao
dos conflitos. O problema do modelo a ausncia de interesses egosticos. Desse modo, possvel tal
adaptao e conciliao terica? Para tanto, apresentamos uma breve anlise terica dos regimes
urbanos e da governana colaborativa, algumas reflexes sobre a construo metodolgica das duas
abordagens e traamos um roteiro de pesquisa futura sobre a governana urbana e a gesto de cidades.
Palavras Chave: Regimes Urbanos. Governana colaborativa. Poder e Cidade.
ABSTRACT
This work deals with the establishment of a theoretical background that separates as well as articulates
elements regarding urban matters and urban governance Regimes. The research aims to: (1) to
overcome problems related to the nationalization of the original North-American models that have
been adapted to the Brazilian context, (2) to propose an adjustment to the Collaborative Governance
mode, part of the governmental analysis and proposals regarding the confrontation of urban and
metropolitan problems. Thus, as a main supposition, the research relates to the difficulty of transposing
Urban Systems Theory-as seen in Anglo-Saxon literature, due to historical differences in the Political
Culture present in both countries. It is seen that an adjustment to these issues can be held through
collaborative Governance, practiced as a form of problem management and conflict resolution. The
main difference between Urban Regimes is the belief in the production and balance between the
stakeholders involved. This balance is guided through leadership and good faith, a proposal that in
turn are centered in the public dimension, relying on the capacity to coordinate conflicts. The problem
with the model is the absence of selfish interests. Thus, it is questioned, is such an adaptation and
theoretical conciliation possible? The research presents a brief theoretical analysis of urban regimes
and collaborative governance, reflecting on the methodological construction of both approaches. An
outline of future research on the themes of urban governance and city management is also proposed.
Keywords: Urban Regimes. Collaborative Governance. City and Power relations.
DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 2

INTRODUO
Em tempos de crise a busca por modelos explicativos da conjuntura torna-se quase uma
necessidade. Fragmentos de dados, partes de fenmenos, relaes mal disfaradas, entre outros,
torna o trabalho do pesquisador mais difcil pela intensidade das transformaes e pela urgncia
nas interpretaes lanadas. No Brasil contemporneo, h sobra de anlises conjunturais sobre o
papel da crise das instituies, no tecido social e na capacidade dos Governos em tomar
decises. Para onde olhar? Qual a melhor alternativa anlise?
Em outro sentido, insurge quase como seu negativo anlises dos perodos histricos, com
etapas ou fases de processos anteriores que culminam na crise ou, por outro lado, sinalizavam sua
superao em mdio ou longo prazo. Os ciclos de intensidade, acomodao e ocaso da Poltica
Pblica, por exemplo, no se resumem anlise conjuntural (por demandar mais dados etc.),
embora necessite desta para ligar os pontos da trajetria estrutural. Mas o que tais digresses
interessam aos estudos urbanos? E qual o papel da cidade, no debate contemporneo brasileiro?
A chamada crise urbana flui na literatura a partir das conjunturas locais cada caso denotando
um espao-tempo especfico de manifestao da crise, revelando um continuum detentor de
estabilidade, duradouro. Por outro lado, j no podemos lanar mo de uma anlise convencional
sem considerar as diversas transformaes na Forma e Contedo do urbano contemporneo,
articulando novas posies entre Estado, Mercado e Sociedade. No nos parece certo, por sua vez,
afirmar que o tempo rpido da conjuntura resulta no tempo longo da estrutura; tais conjunturas
no so fatos incidentais do todo, mas podem constituir Regimes com maior ou menor durao
conjunturas espao-temporais que perduram no tempo e buscam resistir s mudanas.
Embora tal pressuposto a existncia de regimes na cidade com durabilidade no exclua

anlises conjunturais ou estruturais em sentido estrito, permite abrir um campo de reflexo sobre
as dinmicas diversas que produzem o Urbano, definindo limites no to precisos entre a Poltica e
a Economia, ou melhor, uma Economia Poltica de cidade. Afastando-se, portanto, da leitura de
um tipo de estruturalismo, ou mesmo de um pluralismo exacerbado, a anlise pelos regimes
uma possibilidade de discutir as diversas formas de manifestao do Poder na Cidade,
considerando as relaes capitalistas (produo, consumo, poupana, investimento etc.) mas sem
subordin-las de modo automtico. Mas pode faz-lo mantendo a posio crtica? relevante, no
contexto contemporneo brasileiro, a leitura de regimes urbanos como modo explicativo da crise
urbana?
Parte dessas questes alimenta o primeiro objetivo do presente trabalho que [1] compreender a
validade do modelo terico-metodolgico dos regimes urbanos e sua aplicao na anlise das
Polticas Urbanas, praticadas no Brasil, em associao aos modelos de Governana1. Constitui,
portanto, um primeiro passo exploratrio rumo a uma agenda de pesquisa comparativa sobre os
regimes e a governana urbana, em sua capacidade interpretativa das condies de produo e
consumo da cidade brasileira. Partimos, desse modo, de um esforo coletivo empreendido pelo
1Dando continuidade a projetos sobre Governana Colaborativa a partir do Convnio entre a School of Community and
Regional Planning UBC, Vancouver, Canad e a Universidade Federal do Rio Grande do Norte/Observatrio das
Metrpoles, ncleo RMNatal, em execuo.

Observatrio das Metrpoles2 em explorar a configurao e manuteno desses regimes na

sustentao de capitalismos urbanos diversos (e diferenciados), buscando relaes e interfaces
entre o Poder, os projetos urbanos, as prticas de resistncia e de participao social poltica nos
conflitos e contradies da cidade3.
Tal objetivo geral desdobra-se em linhas especficas de investigao que intentam dar conta
utilizando um corte crtico da dinmica institucional (rgos, setores, grupos e segmentos), da
dinmica social (incluindo a participao social institucionalizada e os movimentos sociais
contestatrios e reinvindicatrios) e dos aspectos econmicos e extra econmicos. Desse modo, a
posio crtica mantida mesmo que ocorra uma anlise dos agentes e atores atuantes na cidade,
pois o regime visto como um campo que baliza a atuao destes em busca de recursos escassos
no apenas econmicos.
Um segundo [2] objetivo compreender os diversos mecanismos institucionais, presentes nas

cidades, que promovem o desenvolvimento urbano, ou melhor, o crescimento econmico a partir
do urbano. A capacidade do governo interessa, assim como as formas de barganha junto ao
mercado, identificadndo seus limites, riscos e oportunidades. A Colaborao, nesse caso, uma
chave explicativa do modelo de governana que utilizaremos para testar o alcance da
cooperao entre Governo e Mercado, tendo o controle popular e a cultura poltica como
ambientes dinmicos desse tipo de governana. Assim, a anlise dos regimes permite construir um
histrico do Poder na Cidade, suas variaes e formaes sociais e espaciais; por seu turno, a
governana colaborativa mede o grau de interao, de incentivos e de participao dentro do
regime urbano. Assim, o presente artigo um primeiro passo que pretende se desdobrar em
pesquisas futuras, com levantamento de dados empricos e abordagens multivariadas.
Para este artigo, temos dois focos especficos: a) aproximar a literatura sobre os regimes urbanos
da governana urbana colaborativa; b) investigar a relevncia desse tipo de estudo na sua
aplicao comparativa s cidades brasileiras. Para tanto, propomos a leitura de trs elementos
bsicos, isto , o Poder, a relao Estado e Mercado e a Participao Democrtica nos assuntos da
poltica urbana. A relevncia terica/emprica desse enfoque, no caso do estudo das cidades
brasileiras, d-se pela necessidade de clarear as capacidades governativas atuais em contexto de
crise poltica, social e econmica com forte contestao autoridade poltica e apelos
formao de regimes pr-mercado. Os ganhos assimtricos da relao Governo e Mercado, as
coalizes visando a execuo de projetos de desenvolvimento urbano, a manuteno de privilgios
ou a proteo da propriedade contra movimentos de desvalorizao, so questes fundamentais
para medir a capacidade da Poltica Urbana centrada na escala do local em enfrentar os graves
problemas sociourbanos.
Comum entre as duas abordagens, est a ideia de que tanto o Governo quanto o Mercado no
possuem a capacidade, de modo isolado, de levar adiante uma dada agenda urbana. necessrio
barganhar. Os limites do jogo democrtico, o maior ou menor peso da participao nos assuntos
locais e a interferncia da comunidade nas decises gerenciais so, desse modo, elementos de
inter-relacionamento com impacto nos grupos e nas coalizes.
2Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia - Observatrio das Metrpoles. O programa aprovado (Chamada INCT
(MCTI/CNPq/CAPES/FAPs) n 16/2014 intitulado As Metrpoles e o Direito Cidade: conhecimento, inovao e ao
para o desenvolvimento urbano.
3 Sobre capitalismos urbanos na Europa cf. Dominique Lorrain (2005). No Brasil, cf. Eduardo Marques (2016).

PODER NA CIDADE OU REGIMES URBANOS? NOTAS INTRODUTRIAS

A literatura sobre regimes urbanos est fortemente concentrada nos estudos anglo-saxes, em
especial nas cidades estadunidenses. Nos anos de 1980 destacam-se os estudos de Fainstein e
Fainstein (1983), Elkin (1985) e Stone (1987; 1989). O estudo das cidades pelos regimes urbanos
assemelha-se a um modelo mais analtico do que terico, posto que suas diferentes abordagens,
em estudos de caso, encontram limitaes a depender do contexto social e econmico
pesquisado. nesse sentido que Antnio Casellas (2005), prefere chamar de Urban Regime
Analysis e no Urban Regime Theory, como fazem K. Mosseberger e G. Stoker (2001).
De todo modo, o conceito de regimes urbanos apresentou relativo sucesso em lngua inglesa,
embora sua migrao Europa e aos pases latino americanos tenha se dado de modo mais
exploratrio ou em articulao com outras anlises como a da Teoria da Regulao, por exemplo
(LAURIA, 1997). Em outro sentido, Pedro Abramo abordou o regime urbano em significao
diversa daquela dada pelas referncias estadunienese (cf. STONE, 1989), ao definir um regime
urbano como as formas particulares que assumem os processos de produo da espacialidade
construda urbana, envolvendo, portanto, as instituies que fazem a cidade e possuem interesse
na acumulao urbana (ABRAMO, 1995, p.515).
Na perspectiva aberta pelos cientistas polticos e socilogos norteamericanos, regimes urbanos

constituem as formas de relacionamento (com durabilidade) entre a esfera pblica e o mercado,
ou melhor, entre as instituies pblicas governamentais e os interesses econmicos privados. H
uma capacidade de ampliar, restringir ou isolar esse relacionamento pblico-privado, a depender
dos mecanismos internos ao regime que, por sua vez, assume feies e funes particulares. Como
demonstrou Mosseberger e Stoker (2001), as abordagens tericas do regime urbano permitem
uma sntese entre anlises pluralistas, institucionalistas e de economia poltica, sem reducionismos
ou determinismos estruturais. , assim, uma anlise abrangente com ligaes com a Teoria Poltica
(conceitos de Democracia, Participao, Elites, Escolha Pblica etc.) e Economia Poltica crtica,
com nfase nos processos de definio do crescimento econmico na cidade.
ANTES DOS REGIMES E OS DEBATES SOBRE O PODER

As abordagens e pesquisas com os regimes urbanos fortaleceram-se a partir do final dos anos de
1980, em especial pela repercusso do trabalho de Clarence Stone (1989) sobre Atlanta. Desde
ento, pesquisadores estadunidenses e europeus aplicaram com variaes conceituais e
metodolgicas a noo de regime urbano buscando, desse modo, compreender a distribuio do
poder nas cidades e a implementao de planos, programas e projetos urbanos. No entanto, o
debate sobre o Poder Local e Comunidades nos Estados Unidos da Amrica possui uma tradio na
Cincia Poltica e na Sociologia estaduniense, muito antes do trabalho de Stone.
Pode-se ir at o sculo XIX com James Bryce e seu American Commonwealth (1888) como um
trabalho que objetivava identificar a sociedade, as formas de gesto pblica e da poltica, com
algum destaque s cidades (The Government of Cities, V.1, S.II) 4 impactadas pela forte migrao
europeia. Bryce estava preocupado com o custo das decises polticas em face aos servios
pblicos, da m qualidade ofertada pelos gestores. As causas desse descompasso estavam, para
4
James Bryce (1995).

Bryce, nos partidos polticos, na corrupo e no chamado Spoil System concesso de cargos na
burocracia estatal para os apoiadores da campanha vitoriosa5.
Parte desse diagnstico alcanou, no incio do sculo XX, um programa de reformas municipais
encampada pela National Municipal League e depois pela National Civic League, em continuados
Municipal Programs uma agenda de prioridades aos municpios e de suporte gesto local6. Tal
ambiente reforou uma pequena elite burocrtica, tcnica e administrativa, calcada em mostrar
sociedade certa independncia da gesto meramente poltica, algo como uma elite gerencial.
Comentam Wallace Sayre e Nelson Polsby, nesse sentido, que:
As burocracias municipais, uma vez emancipadas do controle da organizao

partidria, tornaram-se mais e mais ativas, politicamente, em seus ambientes
externos. Em especial, quando organizadas em grupos de interesses, muitas
vezes transformam-se em agentes autnomos e poderosos da poltica urbana
(SAYRE & POLSBY, 1976, p.116)
Embora a Sociologia Urbana j estivesse, desde os anos de 1920, ativa e produzindo estudos de
casos em especial na Universidade de Chicago a Cincia Poltica ainda no havia descoberto as
cidades como um ambiente de pesquisa, sendo que apenas nos anos de 1950 surgem as primeiras
preocupaes em levantar os temas clssicos como Poder, Governo, Democracia com foco nas
localidades e cidades. As cidades surgem como laboratrios para teste entre os adeptos da Teoria
da Elite e os Pluralistas. Quem governa e como governam tornaram-se questes correntes nos
anos de 1950 e 1960.
ELITISTAS VERSUS PLURALISTAS

Nos Estados Unidos, o Ps-Guerra apresentou enormes impactos s cidades, no apenas na
infraestrutura ampliada pelo boom econmico, mas, sobretudo, na verso do Planejamento
Moderno que migrou da Europa e sofreu impacto do ambiente de negcios, da administrao
privada e da maior autonomia do Mercado nos assuntos locais. Temas como racismo, pobreza,
migrao foram debatidos ao longo das dcadas, seja pelo fortalecimento dos ativismos sociais
urbanos presentes em Baltimore e Chicago, por exemplo, seja pelas transformaes urbansticas
atuantes em importantes cidades desse perodo como em Nova York, com Robert Moses.
Alguns estudos anteriores, em Cincia Poltica e Sociologia, j haviam iniciado uma aproximao
do tema Poder e Comunidade, embora de modo a verificar os efeitos dessas transformaes na
constituio da prpria Democracia; ainda em 1937, Robert Lynd e Helen Lynd (1937), iniciaram
uma discusso sobre a cidade mdia estadunidense buscando identificar os conflitos locais, com
focalizao nas decises (e no apenas nas lideranas polticas) com efetivo impacto nas Polticas
Pblicas. Mas foi com Floyd Hunter em 1953 em seu estudo sobre Atlanta, que a Teoria das
Elites7 comea a ganhar forma e contedo; Hunter estabeleceu uma metodologia que buscava
filtrar a Elite presente na cidade mdia, estabelecendo uma linha de corte em que grupos de
entrevistados indicavam figuras pblicas com Poder (ou cuja percepo era de ter poder decisrio
5
No Brasil ocorreu uma primeira publicao em 1959 (Cf. BRYCE, 1959).
6 Paramaiores informaes e referncias ver The Community Visioning and Strategic Planning Handbook, publicado pela
National Civic League (2000).
7O debate sobre as Elites bem mais antigo do que sua verso estadunidense. Ainda no sculo XIX e incio do sculo XX, na
Europa, trabalhos de Gaetano Mosca, Vilvredo Pareto e Robert Michels destacaram o peso das elites dirigentes na tomada
de decises (Cf. HOLLANDA, 2011)

na cidade). Hunter apontou que uma nova poltica, dentro da estrutura de poder, normalmente
tinha sua origem em discusses informais entre amigos ou em ambientes fora das estruturas
convencionais (como Prefeitura ou Fruns).8
Em C. Wright Mills a Teoria das Elites (1956) ganha flego terico, embora no baseado em
cidades, mas sim no Governo Nacional. Mills aponta trs grupos de elite que dirigiam a Poltica
Norte-Americana: os militares, os polticos e os homens de negcios que criavam um triunvirato
de poder, diminuindo a Democracia e fragilizando os espaos de contestao. To importante,
para Mills, quanto a anlise dos cargos e postos importantes (no Estado, nas Foras Armadas e nas
grandes companhias) que tais homens ocupavam, era a observao do ambiente de formao que
esta Elite comungava, seus valores e referncias, isto , um pequeno clube que se revezava nos
postos mais altos da Democracia estadunidense (MILLS, 1981)9
A reao no tardou a vir e com Robert A. Dahl, e seus parceiros, a ideia de uma elite fragilizando a
Democracia foi rejeitada em nome de um Pluralismo, com a distribuio do poder pela
comunidade de modo dinmico, em busca do equilbrio. Dahl estudou a cidade de New Haven, a
partir de 1956, e consolidou suas pesquisas em 1960 com Who Governs? A concepo bsica de
Dahl e dos pluralistas de que a concorrncia e a competio, entre indivduos e grupos, fazem
com que no sejam formadas elites duradouras e sim arranjos permeveis e influenciveis. Os
Pluralistas no negam a existncia das elites, mas rejeitam sua capacidade de concentrar e
monopolizar as decises. O Poder disperso, no concentrado e no monopolizvel, a
concorrncia sendo aberta a convencer uma base eleitoral a suportar as decises governamentais
(Cf. POLSBY, 1976)
Nelson Polsby, um dos mais destacados seguidores de Dahl, afirma que o modelo plural permite
observar a rotatividade dos pequenos grupos quanto a capacidade de influenciar as decises,
alternando-se nessa tarefa em prazos curtos isso evitaria uma estrutura duradoura de poder e
alimentaria a prpria Democracia. Polsby (1976) considera que as pesquisas sobre a elite falham
em isolar um nico grupo (ou trs), pois no levam em conta a necessidade desta elite em
negociar, barganhar e convencer os demais grupos ou a prpria comunidade. um sistema de
interaes mltiplo, sem centro ou elite decisria (POLSBY, 1976, p.121), embora evidncias j
mostrassem que cada um desses pontos indica que, em geral, essas proposies so corretas e
consequentemente, podemos dizer que em amplos crculos de situaes da comunidade, a
participao do processo decisrio limitada a relativamente poucos membros da comunidade
(POLSBY, 1976, p.122, grifo nosso).
Uma outra abordagem bem-sucedida na discusso sobre o poder e a cidade, se deu com o artigo
de Harvey Molotch, publicado em 1976, chamado A Cidade como uma Mquina de Crescimento.
Com pouco mais de 20 pginas, este artigo de Molotch teve grande repercusso na sociologia
urbana por colocar nfase em questes pouco tratadas no debate anterior (e continuado) entre
pluralistas e elitistas; o acesso terra urbana, pelos recursos de localizao e os negcios urbanos
eram os principais elementos de disputa que Molotch visualizava na busca pelo poder nas cidades.
De certo modo, a proposta mantinha a ideia de uma concorrncia aberta pela capacidade de
decidir, no apenas no plano poltico, mas tambm econmico mantendo o crescimento e
gerando um ambiente de negcios urbanos e, desse modo, alimentando novo ciclo de
investimentos.
8
Cf. Floyd Hunter (1953)
9 Cf. Wright Mills (1981)

A virtude da proposta de Molotch ampliada em Urban Fortunes10, junto com John Logan (em
1987), pensar a cidade como uma mercadoria em disputa e, com isso, acessar mais rendas e
lucratividade. Logo no incio, Molotch afirmar que o desejo de crescimento a chave operacional
que proporciona a motivao fundamental entorno de um consenso entre os membros das elites
locais, mobilizados politicamente (...) sendo o interesse comum pelo crescimento a principal
convergncia dos objetivos locais (MOLOTCH, 1976, p.310, traduo nossa). O desejo pelo poder
no o fim em si; h uma necessidade da comunidade em valorizar os usos potenciais da terra
urbana isto , a frao de terra em que a casa, a loja ou a empresa est encravada. Uma das
estratgias possveis lutar para conseguir atrair externalidades positivas e afastar problemas da
vizinhana.
Logan e Molotch (2007) ampliaram a interpretao da Mquina de Crescimento, refinando sua

proposta para acomodar no apenas os interesses da acumulao urbana (valor de troca), mas
tambm as demandas efetivas de uso da cidade um ambiente tambm para se viver. a partir
desta relao que os grupos disputam os demais recursos disponveis no urbano (econmicos e
simblicos), contribuindo ao rentismo urbano e envolvendo desde donos de terrenos, empresrios
da construo civil, mdia ou grupos culturais. O poltico, portanto, aquele interessado no
crescimento dessa economia urbana como forma de criar condies de manuteno da mquina
em funcionamento, agregando em coalizes as elites urbanas transformando interesses
particulares em interesses coletivos. Quando a mquina pra, as coalizes entram em crise, a
cidade perde valor e necessrio um novo regime.
OS REGIMES URBANOS
O pluralismo, a mquina do crescimento e o elitismo, haviam deixado marcas no campo de batalha
terico aberto desde os anos de 1960 at os anos 1980. A crise financeira dos Estados nos anos
1970 e 1980, por sua vez, trouxe novos ingredientes ao debate sobre o poder na cidade. Quase
ausente nos Estados Unidos, a fora da Sociologia Urbana francesa, por um lado, e o neo-
Marxismo de David Harvey, por outro, operaram um movimento terico de anlise do Capital
(acumulao e circuitos) com forte repercusso na Europa e na Amrica Latina nos anos de 1980
(cf.GOTTDIENER, 2010). Se a mquina de crescimento de Molotch havia reforado a anlise da
elite dentro da Sociologia Urbana (embora com acrscimos na dcada posterior), os tericos da
Cincia Poltica se afastaram do franco combate entre Robert Dahl e Floyd Hunter, buscando
construir uma outra abordagem nem pluralista, ou elitista e muito menos estruturalista. Essa
nova abordagem mediana entre a Teoria da Agncia e o Estruturalismo e neo-marxismo, ter em
Clarence Stone seu ponto de inflexo a partir do seu trabalho sobre Atlanta, em 1989.
A teoria dos regimes urbanos preocupa-se em compreender as coalizes de base local, como se
tornam duradouras e quais efeitos apresentam poltica urbana. Nesse sentido, as coalizes
constituem-se em formaes (arranjos) de grupos com algum poder, seja decisrio ou de presso,
com capacidade de direcionar uma agenda de transformaes na Cidade com foco no
desenvolvimento econmico, ou melhor, um desenvolvimento econmico pelo urbano. Segundo
Stone:
Ao definir um regime urbano como arranjos informais por meio dos quais
rgos pblicos e os interesses privados funcionam em conjunto para tomar e
executar as decises governantes, tenho em mente que no especifiquei que
os interesses privados so interesses empresariais. De fato, na prtica, os
10 John Logan & Harvey Molotch (2007).

interesses privados no se limitam aos nmeros de negcios. Membros de

sindicatos, integrantes de partidos, organizaes sem fins lucrativos ou
fundaes, e lderes da igreja tambm podem estar envolvidos (STONE apud
PAINTER, 1997, p.128, traduao nossa)
Mas qual o objetivo da Coalizo? Clarence Stone (1989) definiu quatro tipos: a) regimes de
manuteno (maintenance) ou "zelador" querem melhores servios prestados, querem impostos
mais baixos, querem a comunidade estvel, etc. b) regimes de desenvolvimento (development
regimes) buscam modificar (transformar, desenvolver, alterar) o uso do solo visando o
crescimento (criao de valor); c) regimes de classe mdia progressista (middle-class progressive
regimes) com agendas como meio ambiente, poltica cultural, patrimnio histrico, etc. d) por
fim, regimes de Classe C (lower-class opportunity expansion regimes) em expanso crescer em
oportunidades de emprego, renda e moradia acessvel (propriedade).
As diferentes formas de ligao entre Governo e Mercado (ou melhor, empresas) so guiadas por
interesses mtuos e agendas de cooperao medidas por questes diversas a criao de novos
empregos, por exemplo, contendo outras agendas aparentemente no-econmicas questes
raciais, ambientais, culturais. Mas tal cooperao no um dado em si, ela precisa ser
conquistada, alvo de luta, resistncias, retrocessos e avanos. Tais caractersticas dos regimes
decorrem da necessidade no apenas de consenso, mas da presena de incentivos e
oportunidades transformadas em projetos urbanos. Mas tais elementos so aplicveis em todos os
casos?
Um dos principais problemas da teoria dos regimes urbanos sua transposio automtica para
outras realidades fora dos Estados Unidos. Este um dos temas centrais de discusso de Gerry
Stoker e Karen Mosserger (2001) que afirmam que ao modificar as condies do governo com
maior controle sobre o uso da terra urbana e o padro de investimentos modificam-se os
pressupostos dos regimes, conforme definidos por Clarence Stone. Nos pases europeus, a maior
participao do Estado nos assuntos urbanos reduz o mpeto dos regimes pr-crescimento; por
outro lado, a reestruturao econmica global, com impacto nas cidades, a partir dos anos de
1980, aproximou os analistas da tarefa de compreender (tambm na Europa) a maior participao
do capital privado nas polticas urbanas. Esse fato no fez desaparecer as diferenas, pelo
contrrio, mas aproximou os problemas comuns e as solues tornaram-se mais semelhantes.
DiGaetano e Lawless, ao investigar o contexto britnico, dizem que, a forma original dos regimes
no aplicvel nas cidades britnicas ou em outras cidades europeias. O escopo do domnio
pblico na Gr-Bretanha muito maior. (...). Os regimes, no caso Britnico, no se
assemelharam s coalizes pblico-privadas de estilo americano (DiGAETANO; LAWLESS, 1993b,
p. 58).
A soluo dada por DiGaetano e Lawless para anlise das cidades de Birmigham e Bristol foi
estudar quatro elementos do regime, com foco na relao Governo e Mercado: o contexto das
relaes intergovernamentais; a manuteno do regime e a orientao poltica (nas cidades); a
consolidao das lideranas locais e a capacidade de organizao e mobilizao de recursos. Para
os autores, a compreenso dos regimes passa pela identificao dos modos de governana
estabelecidos, da ideologia dos grupos participantes e da coalizo governamental urbana
(DiGAETANO; LAWLESS, 1993b, p. 60).
Tanto nessa soluo do caso britnico, quanto na anlise de Stoker e Mossberger (2001), percebe-
se que mais do que observar as coalizes pblico-privadas, faz-se necessria aplicao da teoria
dos regimes urbanos a existncia de uma governana urbana que inclua agentes pblicos e
privados, suas formas de cooperao e relacionamentos, os tipos de recursos e incentivos

disponveis e o desenho dessa capacidade governativa no entorno de uma agenda urbana. A

fronteira de pesquisa dos regimes urbanos fora dos Estados Unidos dada pela ampliao do
conceito de Governana como novo ambiente onde as decises sobre a Poltica Urbana so
tomadas. Em parte, esse um dos aspectos abordados no trabalho de Antnia Casellas (2006),
com foco no modelo Barcelona e encontrando um regime de crescimento e uma coalizo de
governabilidade entre o setor pblico e o privado. E no caso das cidades brasileiras? possvel
identificar regimes urbanos e coalizes pr-crescimento?
GOVERNANA URBANA, COLABORAO E O JOGO DEMOCRTICO: BUSCA POR

CONCILIAES TERICAS
Desse modo, o problema central do presente artigo estabelecer uma linha terica que, ao
mesmo tempo, separe e articule os elementos constituintes tanto dos Regimes Urbanos quanto da
Governana Urbana; o objetivo , em um primeiro momento, (1) superar os problemas de
nacionalizao dos modelos originais dos Regimes estadunienses, agora adaptados ao contexto
brasileiro. Em um segundo momento, (2) ajustar ao modo de Governana Colaborativa parte das
anlises sobre o governo, propostas ao enfrentamento dos problemas urbanos e metropolitanos.
Como pressuposto, colocamos pesquisa inicial a dificuldade de transposio da Teoria dos
Regimes Urbanos conforme presente na literatura anglo-sax devido as diferenas histricas
da Cultura Poltica presente nos dois pases. Uma possvel chave de ajuste pode ser buscada na
Governana de modo Colaborativa, como uma forma de gesto dos problemas e da soluo dos
conflitos, mecanismo de ajuste dentro das coalizes. A diferena fundamental desta para os
Regimes Urbanos a crena na produo do equilbrio entre os interessados (stakeholders),
equilbrio esse guiado por uma liderana de boa f, centrada na dimenso pblica e com
capacidade de coordenao dos conflitos em busca do consenso. O problema, de partida, do
modelo a ausncia de interesses egosticos, minorado pelo jogo de soma zero. Desse modo,
possvel tal adaptao e conciliao terica? Para tanto, apresentamos breve sntese do conceito
segundo trabalho indutivo e analtico de Cris Ansell e Alison Gash (2007).
O QUE GOVERNANA COLABORATIVA?
Uma primeira, e importante, considerao a de que o ponto de partida rumo uma Governana
de modo Colaborativa o posicionamento dos principais atores no domnio pblico; por sua vez
isso no significa sempre o Governo, mas instncias pblicas transparentes fruns, conselhos,
etc. na qual o Governo (no necessariamente local) possui relevncia. Nisso, Ansell &Gash definem
a Governana Colaborativa como:
Um arranjo governamental onde um ou mais rgos pblicos que diretamente

engaja interessados no-estatais em um processo de tomada de deciso
formal, orientado ao consenso, e deliberativo e que objetiva fazer ou
implementar uma poltica pblica ou administrar programas ou ativos pblicos
(ANSELL; GASH, 2007, p. 544, traduao nossa).
O quadro normativo governamental agncias, leis, resolues, etc. no responde pela forma
colaborativa posto que est ausente as outras partes interessadas; mas quando h a
necessidade de avanar a aplicao dessas regras para o fornecimento desses bens pblicos (seja
por restries conjunturais ou conflitos histricos), um novo modo de tomar decises deve ser
estabelecido, pelo consenso entre as partes. Assim, supera-se (nessa viso) a dicotomia pblico-
privado e busca-se as vrias formas de articulao entre os interesses pblicos e os interesses
privados; parte-se do rgo governamental mas constri-se um arranjo intergovernamental e

entre pblico e privado. Prosseguem Ansel & Gash dizendo que a colaborao implica
comunicao bidirecional e influncia entre rgos e as partes interessadas; e tambm
oportundiades para que as partes conversem entre si, sendo multilateral e deliberativo ( ANSELL;
GASH, 2007, p. 546, traduao nossa).
Mas o que levaria ao abandono da ideia de Governo, em sentido estrito, para uma colaborao
entre interessados? Ocorre que o movimento rumo cooperao requer custos elevados e implica
construir consensos entre os diferentes nveis de governo para que as aes (programas e
projetos) e ativos convirjam ao mesmo tempo para uma dada deciso (Cf. Souza, 2006, p. 173). As
causas dessa virada pode estar no sentido de crise do Estado, conforme identificada por Borja e
Castels (2004), isto , a difcil repartio de competncias entre os distintos nveis de governo
(Federal, Estadual e Municipal), questo complexa que depende tanto do tipo de organizao
territorial (regional ou local) adotada, quanto da estrutura geral do Estado, das relaes
intergovernamentais, do grau de autonomia das autoridades locais, etc. Alm dessas, so
dificuldades, tambm: 1) a necessidade de conciliar os interesses dos mltiplos atores pblicos e
privados que intervm num territrio; 2) a conciliao do princpio da eficincia na gesto dos
servios com o da prestao dos mesmos no nvel mais prximo do cidado; 3)a presena de uma
sociedade organizada e a mobilizao da mesma na direo da resoluo dos problemas
facilitando a construo de sadas de natureza coletiva. Soma-se a isso a crise fiscal e de
investimentos pblicos, advindas em um cenrio de competio global.
Ou seja, o que Borja e Castells (2004) denominaram de dficit democrtico indica que a ausncia
de condies favorveis dificulta os acordos e aumenta a incerteza em termos de escolhas. Nesse
quadro complexo, h uma busca por novos conceitos ou formas de governo que consiga expressar
um novo arranjo poltico institucional; entre estes, o conceito de governana ganhou
proeminncia nos anos de 1990 e 2000. Considerando a diversidade de definies do termo
governana, faz-se necessrio breves consideraes acerca da trajetria do mesmo, o qual foi
introduzido pelo Banco Mundial, em 1992, no debate sobre a implementao de Polticas Pblicas.
Definindo a governana como "o exercdio de autoridade, controle, administrao e poder de

governar (WORLD BANK, 1992) o Banco Mundial considera a governana um conjunto de
dispositivos que se apresentam, em geral, como um modelo operacional de pretenso universal
quando est associado a condicionalidades inscritas nos marcos da ajuda ao desenvolvimento. A
governana no se confunde com a idia tradicional de governo. Ela implicaria novas formas de
regulao das relaes sociais e polticas, diferentes das existentes no Mercado e no Estado
(formas usuais de regulao nas sociedades capitalistas). Para Benko e Lipietz (apud Jessop, 1999,
p. 145) A governana supe, pois, uma gama de modos sociais de coordenao, diferentes dos
modos de organizao social formais (burocracias, hierarquias, normas e leis). O seu campo no
o campo tradicional do poder, o campo da resoluo dos conflitos.
As condies de partida rumo governana seria a incapacidade do Estado, sozinho, coordenar

todas as ordens, instncias e interesses (polticos, jurdicos, econmicos, etc.), pressionado por
ajustes estruturais, com baixa capacidade de financiamento, exigido pela sociedade soluo
de problemas. Governana, ento, assume-se como resultante de um mix, envolvendo a sociedade
civil (ditas organizaes sociais) mais o poder poltico local, supondo a existncia de uma
sociedade organizada, o que traz a noo de participao cidad para o centro desse debate.
Supe a idia de democracia e de canais abertos de discusso e deliberao das questes pblicas
para a participao cidad. O primeiro pressuposto para a implementao da boa governana
urbana a participao, muito embora saibamos que na prtica ela apresenta limites para integrar
as prescries da boa governana. Esta necessita ser envolvida na gesto da cidade.

A partir do incio dos anos 1990, o conceito de governana tem sido adaptado a contextos
diversos, especialmente naqueles de redefinio do papel do Estado e sua presena no
Desenvolvimento nacional ou local. Como ponto mediano, a busca por coordenao dos arranjos
voltados tomada de deciso evidencia-se nos discursos tanto pr-mercado quanto naqueles que
ainda creditam na centralidade do Estado. Como sinaliza Jessop (2014), talvez a mudana com
maior impacto entre tais discusses conceituais seja a redefinio da relao entre Estado e
Mercado, isto , o surgimento de novas condies econmicas e sociais que no podem mais ser
equancionadas sem o gerenciamento horizontal.
A complexidade histrica, poltica, funcional das cidades cria inmeras dificuldades para se instituir
um governo visvel, com representatividade ampla e funes extensas. As aes coletivas e o
movimento associativo de base urbana so expresses do espao local, interagem com as
instituies municipais de governo e no so fortes o suficiente para ultrapassar, do ponto de vista
poltico as fronteiras das unidades territoriais formais na direo de uma atuao mais ampla.
Lembrando aqui que para o mercado no existe fronteiras.
Nesse sentido importante refinar o prprio conceito de governana. Na literatura, podemos

identificar o termo governana como sinnimo da capacidade de governo. Segundo Eli Diniz, o
termo governana se refere a eficcia governamental, a capacidade de ao do governo, o que se
revela a partir de trs dimenses, qual seja, a capacidade de comando e de direo do governo; a
capacidade de coordenao do governo entre os diferentes interesses e projetos polticos
presentes na arena poltica; e a capacidade de implementao que requer por parte do gover-
nante a capacidade de mobilizar os recursos tcnicos, institucionais, financeiros e polticos
necessrios execuo de suas decises (DINIZ, 1997). Portanto, as trs dimenses centradas no
governo como elemento-chave na soluo dos conflitos.
De modo similar, Fbio Wanderley Reis entende que o termo governana diz respeito basicamente
capacidade de governo. Para ele, o conceito de governana, que se refere ao exerccio dinmico
do ato de governar, apresenta a capacidade de coordenao, liderana, implementao e a
capacidade de produzir credibilidade como seus elementos constitutivos, os quais so
interdependentes. Dessa forma, a governana estaria intrinsecamente relacionada a capacidade
de propor e articular uma agenda poltica e gerar recursos necessrios para a sua implementao
(REIS, 1994, p. 198).
Diante dessa discusso, Santos (1997) chama a ateno para o fato de que pouco importante,
nos ltimos anos, tentar diferenciar os conceitos de governabilidade e governana. Isso porque
com a ampliao do conceito de governana, que passa a incorporar questes relativas a padres
de articulao e cooperao entre o Estado e a sociedade (no sentido de que para se ter uma
administrao eficiente preciso garantir a operao democrtica do Estado), torna-se cada vez
mais difcil distinguir esses conceitos.
Shah trata especificamente da governana local, entendida como a formulao e execuo de ao

coletiva a nvel local, incluindo as instituies formais do governo local e sua hierarquia, mas
tambm as normas informais, redes, organizaes comunitrias e associaes de bairro em busca
de ao coletiva (SHAH, 2006). Para nossos propsitos analticos, vale destacar o termo
"capacidade governativa", cuja definio sintetiza a discusso em torno desses conceitos, uma vez
que engloba os aspectos operacionais do aparelho de Estado, assim como suas dimenses
institucional, poltica e econmica. Para Santos, a capacidade governativa pode ser definida como
a capacidade de um sistema poltico de produzir polticas pblicas que resolvam os problemas da
sociedade (...), de converter o potencial poltico de um dado conjunto de instituies e prticas
polticas em capacidade de definir, implementar e sustentar polticas (SANTOS, 1997, p. 344).

O amplo uso do termo governana, porm, precisa ser melhor delimitado. A definio de
governana presente no estudo de G. Stoker (2004) mais geral e se refere a regras e formatos
que guiam a tomada de decises coletiva: Governana no se trata de tomar uma deciso
individual, mas sim de um grupo de indivduos, organizaes ou sistemas de organizao que
tomam decises (STOKER, 2004). O autor ainda complementa, se referindo governana como
uma forma de desenvolver estilos de governo nos quais as fronteiras internas e entre os setores
pblico e privado se confundem (STOKER,1998, p.7).
Nesse debate, o conceito de governana colaborativa, apesar de mais novo, tem sido amplamente
utilizado na literatura que trata sobre governana, como nos estudos de Innes & Booher (2000,
2003, 2010), Gray (1989), Leach & Sabatier et al (2001, 2002, 2005), Ansell & Gash (2007), entre
outros. Para Ansell & Gash (2007) a governana colaborativa surge como uma resposta s
possveis falhas de implementao e alto custo de politizao do processo de regulao. Para os
autores a definio de governana colaborativa se distingue dos dois principais padres polticos
de tomada de deciso: o adversarismo e o gerencialismo.
No adversarismo, porque a governana colaborativa no uma forma de interveno de

interesses na qual o vencedor leva tudo. Na abordagem da governana colaborativa, os
participantes tm geralmente um relacionamento concorrencial uns com os outros, mas o objetivo
transformar relacionamentos concorrentes em relacionamentos cooperativos. Entretanto, a
cooperao ad hoc, e a poltica adversarial no procura explicitamente transformar conflito em
cooperao. (ANSELL & GASH, 2007).
No gerencialismo, as agncias pblicas tomam decises unilateralmente ou atravs de processos

de deciso fechados, normalmente confiando a tomada de decises a executivos especialistas.
Embora as agncias possam levar em considerao as perspectivas dos participantes no processo
de deciso e inclusive, indo mais longe, consultar diretamente os prprios participantes, a
governana colaborativa requer que os participantes estejam diretamente includos no processo
de tomada de deciso (ANSELL&GASH, 2007). O modelo de governana colaborativa apresentado
no estudo de Ansell & Gash (2007) envolve, a priori, quatro variveis: a) condies de partida, b)
desenho institucional, c) liderana, e d) o processo colaborativo (Figura 1).
Figura 1 Modelo de Governana Colaborativa

Fonte: Ansell &Gash (2007, p.550, adaptado pelos autores)
O modelo colaborativo pode ser visto como uma hiptese para outros estudos interessados em
identificar as condies que facilitam ou desencorajam os resultados desejados para a governana.
A estrutura apresentada por Ansell & Gash (2007) pode nos ajudar a identificar os principais
desafios e limitaes consolidao da governana democrtica em regimes urbanos, mas h
questes de pesquisa que se impe; por exemplo, h assimetrias de poder entre os participantes?
A dimenso democrtica (participao e colaborao) ajusta-se ao conceito de regimes urbanos e
este dialoga com os princpios da governana? Enfim, a governana colaborativa vivel em
regimes urbanos?
Nos casos estaduninenses, governar a cidade significa a capacidade e habilidade de formar

coalizes governativas que possam lutar pelos recursos (de todas as ordens) presentes tanto nas
agncias formais quanto em grupos presentes na sociedade em geral; mas, como aponta Painter
(1997, p.128), os interesses empresariais so centrais nessa coalizo e os governos locais
trabalham para criar ambientes de negcios visando a arreadao de taxas e impostos. Fora dos
Estados Unidos, entretanto, outros interesses podem tomar a dianteira da coalizo, seja pela fora
da burocracia estatal, ou pela dependncia da poltica partidria e at o contra-peso dos
sindicatos. Arremata Painter que, assim, um regime urbano pode ser definido como uma coalizo
de interesses na escala do urbano, que inclui, mas no est limitado, aos funcionrios do governo
eleito que coordena os recursos mas gera uma capacidade de governar (PAINTER, 1997,
p.129). transformar a noo de Poder sobre em Poder para, avaliando a capacidade
governativa de criar, manter e expandir a coalizo rumo ao desenvolvimento urbano.
Partimos do princpio de que o conceito de governana colaborativa surge como elemento

importante para superar a heterogeneidade de interesses e facilitar a resoluo de problemas no
mbito da cidade, em especial, a partir do estmulo ao estabelecimento de canais de articulao
participativa e plural com diferentes atores. Ademais, preciso reconhecer que questes relativas
governana urbana e gesto metropolitana passam a ter contornos diferenciados a depender
do grau de autonomia, das estruturas de planejamento e do nvel de coordenao e cooperao
horizontal e vertical entre as esferas de poder. Desse modo, existem modelos que sugerem uma
reflexo em relao a uma temtica especfica, considerando: arranjos institucionais e ao do
Estado; espao de conflito poltico e promoo do controle social, ou ainda, a abrangncia dos
efeitos gerados pela poltica pblica e dos negcios urbanos.
Complementando o conceito de governana colaborativa Terry Mc Gee (2010, p.29) chama a

ateno para o fato de que a governana colaborativa abrange muitas variedades de mecanismos
colaborativos, desde a colaborao internacional at a colaborao nacional, entre as trs esferas
governamentais, e, em nvel urbano, entre as municipalidades e as cidades. Dessa forma,
consideramos que a governana colaborativa aponta elementos necessrios para uma boa gesto
urbana, visando solucionar problemas comuns e permitindo solues compartilhadas. Entretanto,
esse modelo tambm deve incluir as prticas de presso, barganha e negociao entre os grupos
com interesses no desenvolvimento urbano, ou melhor, na produo, consumo e investimentos na
cidade. nesse sentido que a teoria dos regimes urbanos insurge como um campo de coalizes
estratgicas onde tais grupos podem influenciar a agenda - quais planos, programa e projetos
sero prioritrios, por exemplo.

REGIMES URBANOS E GOVERNAA COLABORATIVA: SUA APLICAO COMPARATIVA

NAS CIDADES BRASILEIRAS
Aps essa breve passagem pela produo bibliogrfica dos regimes urbanos e da governana
colaborativa, insurge destacar alguns elementos principais de cada proposta terica, auxiliares na
tarefa de construo de uma proposta conjunta. Recuperando Stone (1989), v-se que o regime
deve perdurar por um prazo mais longo, mesmo que alguns desses participantes no tenham
ganhos de curto prazo podem ter ganhos tticos ao no abandonar suas posies dentro da
coalizo principal, por exemplo. Mas, como vimos acima, os casos fora dos Estados Unidos indicam
outras variantes dos regimes que atuam de modo diferenciado, inclusive com maior peso do
governo nessa coalizo. Alguns autores, como Savitch & Kantor (2002) compensam as dificuldades
do regime com a entrada das foras externas (ambiente de competio global) na equao; as
diferenas adviriam no tanto do peso do governo ou do mercado nas decises locais, mas sim dos
constrangimentos que incluem ou excluem as cidades em um mercado global, desse modo o
jogo de barganha fundamental. O que est na mesa so os recursos e a habilidade de negociar
(SAVITCH & KANTOR, 2002, p. 24), ou seja, para superar a dificuldade de manter o regime apenas
com foras locais, os autores aplicam uma metodologia relacional tendo o mercado global como
campo ampliado de disputa (um sistema aberto).
Os incentivos a essa participao (ou colaborao) no regime no so dominados por apenas um

dos atores ou governo ou mercado, mas so frutos de barganhas assimtricas que envolvem as
condies desse mercado (sua real capacidade de atrair processos de valorizao), os apoios
intergovernamentais (a real capacidade de operar a governana colaborativa), as formas de
controle e presso popular e, por fim, a cultura poltica local. Savitch & Kantor (2002) avanam
um pouco mais quando dizem que ns estamos interessados em conhecer como os Regimes so
utilizados para desenvolver regras, normas, princpios, agendas, decises polticas, etc. que
produzem convergncia das aes (SAVITCH & KANTOR, 2002, p.53). Nisso, existem Estratgias
Centradas no Social e Estratgias Centradas no mercado, indo de nvel baixo ao alto enquanto
capacidade de apoio governana urbana.
A composio das fontes de financiamento, por exemplo, desempenha um papel fundamental

para a avaliao da sustentabilidade em longo prazo e da possibilidade de cooperao entre os
municpios para fomentar a economia urbana atravs de seus efeitos multiplicadores; projetos de
longo prazo s podero ser desenvolvidos em um ambiente de cooperao caso os participantes
disponham de garantia de fontes de recursos que lhes permitam assumir compromissos, da a
importncia do conceito de governana.
Assim, precisamos estabelecer as diferenas e semelhanas entre regimes e governana

colaborativa buscando iniciar uma forma hbrida que permita investigar os regimes urbanos nas
cidades brasileiras, mas tambm permita maior visibilidade s formas que o governo atua, sua
cultura poltica e os modos de participao. O Quadro 1, abaixo, intenta realizar essa sntese,
apontando trs elementos de interseo entre as duas abordagens tericas.
QUADRO 1 Comparao entre Regimes Urbanos e Governana Colaborativa
Regimes Urbanos Governana Colaborativa

Est desde o incio assimetricamente No pode haver desequilbrio de poder durante
distribudo na sociedade, logo ele fonte de as rodadas de negociao. Se houver, o Governo
disputa e conflito quem consegue mais deve buscar o dilogo e diminuir as arestas.
PODER poder coalizo, evita que esse poder seja
compartilhado pelos demais. H poderes
e no um poder isolado.

O maior estmulo a participar na coalizo o Os incentivos devem estar claramente definidos,

ganho que cada integrante consegue permitindo a todos avaliar suas pr-condies
INCENTIVOS
calcular para o jogo de barganha. Busca-se o dentro da governana. Caso o incentivo no
SELETIVOS desenvolvimento urbano e a manuteno esteja presente, deve ser criado para alimentar a
da capacidade governativa por mais tempo. participao.
As disputas histricas no iro sumir nos O dilogo o mecanismo que pretende chegar
Regimes, mas a forma de super-las no ao consenso, levando os atores a compreender
CONFLITOS
ganha-ganha dentro da coalizo. Se este que suas lutas histricas devem ser superadas
HISTRICOS terminar, o conflito reaparece e pode por em prol de um melhor objetivo comum.
fim coalizo como um todo.
Deve haver tambm um lder, algum que Deve haver uma liderana facilitadora,
encaminhe essa coalizo para frente; normalmente o gestor poltico com capacidade
LIDERANA
normalmente um Prefeito, vindo da Elite de agregar e dialogar com vrios atores.
Dirigente, mas no necessariamente um
poltico profissional.
Fonte: Elaborado pelos autores, 2016.
No Quadro 2, a seguir, destaca-se uma primeira tentativa de articulao entre os elementos de

constituio do regime urbano e a aplicao de variveis de governana, considerando Governo
(G) e Mercado (M) que, ao mesmo tempo, interessam s aes coordenadas de grupos
econmicos e os vrios nveis de governo no que diz respeito s interaes entre atores pblicos
(G) e atores do mercado (M). Trazer novos aportes ao debate para investigar a constituio e
estabilidade das coalizes polticas responsveis pela definio das principais agendas de polticas
urbanas nas Regies Metropolitanas brasileiras no uma tarefa fcil. Trata-se de explorar a
configurao dos regimes urbanos que do sustentao a capitalismos urbanos muito
diferenciados. No Brasil os processos de integrao nacional sugerem que o grau de dependncia
local, ou seja, de agentes com interesses enraizados em determinados espaos, apresentar
grande variao, interferindo na estabilidade e durabilidade das coalizes e dos regimes.
QUADRO 2 Elementos de constituio do regime urbano com aplicao de

critrios de governana, considerando Governo (G) e Mercado (M) na base local.
Caractersticas Atores e Agentes Incentivos

principais
MODOS DE G Competio Pblica por Governo, Polticos, Capacidade de nomear cargos,
OPERAO representao Eleitores definir a Agenda
M Concorrncia por Empresas, Capacidade de influenciar a

demanda Consumidores, Cadeia agenda, Mais volume de
produtiva negcios, Mais lucro e rendas
MECANISMOS DE G Convencimento, Governo, Polticos, Bacias eleitorais, Distritos ou
CONVENCIMENTO E Cooptao, Legitimao, Eleitores, Mdia Zonas de votao (geografia
CONSENSO Consenso do voto), Governabilidade,
Governana, Influncia na
Opinio Pblica
M Inovao, Marketing, Empresas, Elite Mercado Consumidor ao
Conflito, Cooperao, Dirigente, Mdia alcance da distribuio.
Tenso Aglomerado de consumidores
RECURSOS EM G Financiamento, Governo, Judicirio, Governabilidade, Governana
DISPUTA Tributos, Capital Fixo Legislativo, do territrio, Poder sobre o
(parte), Polticas Sociais, Contribuintes espao
Fundos Pblicos
M Capital varivel Proprietrios, Elite Terra, Infraestrutura,
(salrios), Renda da Gerencial, Dirigentes, Densidade demogrfica,
Terra, Capital fixo Rentistas, Economia de escala
(parte), Fundos privados Consumidores
Fonte: Elaborado pelos autores, 2016.

GUISA DE CONCLUSO: DESAFIOS CONCEITUAIS E METODOLGICOS

Ao finalizarmos o presente artigo h questes importantes a levantar. Os quadros 1 e 2, acima,
no se constituem como produto final, pelo contrrio, mas pontos de partida de um projeto de
pesquisa que intenta compreender as formas e os mecanismos existentes entre o Governo e o
Mercado na promoo do desenvolvimento urbano. Para tanto, os regimes urbanos como
arranjo duradouro composto por coalizes e a governana colaborativa modo de
relacionamento dentro e fora dessas coalizes, constituem os marcos tericos iniciais dessa
reflexo.
Entretanto, tal ponto de partida exige algumas consideraes. Ao definirmos o Governo e o

Mercado em destaque no Quadro 2, no estamos afirmando que existem apenas essas instituies
no jogo democrtico; os critrios dessa escolha so de ordem metodolgica, isto , ao por foco em
ambos poderemos construir variveis onde as outras instituies e atores sociais possam tomar
posies a partir da expressividade do regime local, de modo a medirmos o tipo de
relacionamento, sua disposio, frequncia e peso das relaes efetivas. Dito de outro modo, os
demais atores sociais possuem dinmicas que no se localizam, a priori, apenas no Governo ou
apenas no Mercado, mas assumem papeis diferenciados (algumas vezes contraditrios, ou
hbridos) de acordo com a forma que a cultura poltica e a governana colaborativa atuam nesse
regime urbano.
A segunda etapa da pesquisa, portanto, ir levantar as mltiplas variveis e arranjos nas coalizes
formadas tendo Governo e Mercado como balizadores do regime apresentando como produto
final um mapeamento do regime (grupos, coalizes, ligaes, estratgias) em um campo de
negociao, dilogo e barganhas medidas por um quadro definido pela metodologia de
governana colaborativa com destaque para as relaes de poder, os incentivos seletivos
praticados, a expresso de controle social e participativo da cultura poltica encontrada. Como
dados da pesquisa, partiremos dos planos, programas, projetos de desenvolvimento urbano, da
fala dos atores de cada coalizo, do discurso oficial sobre as decises estratgicas, do grau de
relacionamento pblico-privado e, por fim, dos insumos da democracia representativa medidas
pelo processo eleitoral.
nesse sentido que dissemos que o Quadro 2 um primeiro passo rumo construo de um
roteiro ampliado de pesquisa sobre os regimes urbanos adaptados ao contexto brasileiro,
mantendo o ncleo terico original mas alterando o peso dos atores envolvidos. A descoberta
da governana colaborativa, como visto acima, na leitura comparada com os regimes mostrou-se
eficaz e presente na literatura, embora com abordagens diferenciadas. A Governana, em si, como
conceito geral apontada em alguns estudos sobre os regimes (cf. PAINTER, 1997) embora no
explorada adequadamente.
Por fim, destacamos alguns os desafios tericos e conceituais ainda a enfrentar nessa teoria
aplicada que estamos buscando; a forma como o capitalismo nacional (brasileiro) se apresenta s
cidades difere daquela encontrada no contexto norte americano e europeu. Embora isso seja
pacfico, ainda resta entender como e quanto se diferenciam, se quisermos compreender os
capitalismos urbanos e suas especificidades. Qual o grau de presena do capital financeirizado
nas cidades mdias? E em qual setores esto localizados? Quais estratgias os atores locais
utilizam na promoo do desenvolvimento urbano? E quais jogos de barganha so lanados,
considerando a democracia formal e representativa que temos?
Como contribuio geral ao Planejamento e Pesquisa sobre o urbano, essa proposta ampliada de
pesquisa busca alimentar novos bancos de dados sobre o processo de gesto das cidades

contemporneas no Brasil e em especial nas cidades mdias, com destaque mltiplas variveis,
e com a construo do perfil desses atores, suas formas de articulao e modus operandi,
auxiliando na tarefa de revelar quem, de fato, governa as cidades.
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Regimes Urbanos e Governaça Democrática - Abordagens Sobre o Poder Na Cidade

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Regimes Urbanos e Governana

Democrtica: abordagens sobre o

Maria do Livramento Miranda Clementino, Professora do

Lindijane de Souza Bento Almeida, Professora do PPEUR -

Palavras Chave: Regimes Urbanos. Governana colaborativa. Poder e Cidade.

Keywords: Urban Regimes. Collaborative Governance. City and Power relations.

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 2

Embora tal pressuposto a existncia de regimes na cidade com durabilidade no exclua

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 3

Observatrio das Metrpoles2 em explorar a configurao e manuteno desses regimes na

Um segundo [2] objetivo compreender os diversos mecanismos institucionais, presentes nas

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 4

PODER NA CIDADE OU REGIMES URBANOS? NOTAS INTRODUTRIAS

Na perspectiva aberta pelos cientistas polticos e socilogos norteamericanos, regimes urbanos

ANTES DOS REGIMES E OS DEBATES SOBRE O PODER

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 5

As burocracias municipais, uma vez emancipadas do controle da organizao

ELITISTAS VERSUS PLURALISTAS

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 6

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 7

Logan e Molotch (2007) ampliaram a interpretao da Mquina de Crescimento, refinando sua

10 John Logan & Harvey Molotch (2007).

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 8

interesses privados no se limitam aos nmeros de negcios. Membros de

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 9

disponveis e o desenho dessa capacidade governativa no entorno de uma agenda urbana. A

GOVERNANA URBANA, COLABORAO E O JOGO DEMOCRTICO: BUSCA POR

O QUE GOVERNANA COLABORATIVA?

Um arranjo governamental onde um ou mais rgos pblicos que diretamente

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 10

Definindo a governana como "o exercdio de autoridade, controle, administrao e poder de

As condies de partida rumo governana seria a incapacidade do Estado, sozinho, coordenar

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 11

Nesse sentido importante refinar o prprio conceito de governana. Na literatura, podemos

Shah trata especificamente da governana local, entendida como a formulao e execuo de ao

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 12

No adversarismo, porque a governana colaborativa no uma forma de interveno de

No gerencialismo, as agncias pblicas tomam decises unilateralmente ou atravs de processos

Figura 1 Modelo de Governana Colaborativa

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 13

Fonte: Ansell &Gash (2007, p.550, adaptado pelos autores)

Nos casos estaduninenses, governar a cidade significa a capacidade e habilidade de formar

Partimos do princpio de que o conceito de governana colaborativa surge como elemento

Complementando o conceito de governana colaborativa Terry Mc Gee (2010, p.29) chama a

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 14

REGIMES URBANOS E GOVERNAA COLABORATIVA: SUA APLICAO COMPARATIVA

Os incentivos a essa participao (ou colaborao) no regime no so dominados por apenas um

A composio das fontes de financiamento, por exemplo, desempenha um papel fundamental

Assim, precisamos estabelecer as diferenas e semelhanas entre regimes e governana

QUADRO 1 Comparao entre Regimes Urbanos e Governana Colaborativa

Regimes Urbanos Governana Colaborativa

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 15

O maior estmulo a participar na coalizo o Os incentivos devem estar claramente definidos,

No Quadro 2, a seguir, destaca-se uma primeira tentativa de articulao entre os elementos de

QUADRO 2 Elementos de constituio do regime urbano com aplicao de

Caractersticas Atores e Agentes Incentivos

M Concorrncia por Empresas, Capacidade de influenciar a

Fonte: Elaborado pelos autores, 2016.

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 16

GUISA DE CONCLUSO: DESAFIOS CONCEITUAIS E METODOLGICOS

Entretanto, tal ponto de partida exige algumas consideraes. Ao definirmos o Governo e o

DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL? 17

DINIZ, E. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construo de uma

GOTTDIENER, Mark. A Produo Social do Espao Urbano. So Paulo: Edusp, 2010.