Espacios Pblicos

ISSN: 1665-8140
revista.espacios.publicos@gmail.com
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Mxico

Villalobos Garca, Luis

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas
Espacios Pblicos, vol. 12, nm. 25, 2009, pp. 23-40
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Toluca, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67611350003

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 Alfonso Durazo Montao

Administracin policial. Administracin

pblica aplicada al manejo de policas

Fecha de recepcin: 16 de octubre de 2008

Fecha de aprobacin: 6 de noviembre de 2008

Luis Villalobos Garca*

RESUMEN

El presente trabajo busca vincular los procesos propios de la administracin

pblica al manejo de las organizaciones de polica. Parte de considerar que
la funcin policial histricamente ha carecido de la formalizacin tanto de
sus aspectos administrativos como de la sistematizacin del conocimiento
que genera el desempeo policial, lo cual no ha permitido articular y
aprovechar la experiencia adquirida y posteriormente generar referentes
consolidados para la gestin del trabajo de las policas, a partir de este
contexto, se presentan propuestas de definicin de conceptos y procedimientos
correspondientes a una administracin policial.

PALABRAS CLAVE: administracin policial, administracin pblica, gestin

policial, seguridad pblica, funcin policial, sistemas, desempeo policial,
rendicin de cuentas.

ABSTRACT

This paper tries to link the public administration processes with the mana-
gement of police organizations. It starts considering that policing has
historically lacked formalization of its administrative aspects and know-

* Licenciado en Economa por la UNAM. Realiza estudios de Doctorado en Administracin Pblica en

el Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica. Investigador en el Instituto para la Seguridad
y la Democracia. Docente de posgrado en la Escuela Superior de Comercio y Administracin del Instituto
Politcnico Nacional.

23
 Administracin policial. Administracin pblica
aplicada al manejo de policas
ledge systematization generated by the po-
lice performance. This has not permitted
to articulate the acquired experience and
then generate consolidated references to
the police work management. From this
context, are showed proposals of concepts
definition and processes related to a po-
lice administration.
KEY WORDS: police administration, public
administration, police management, public
security, policing, system, police perfor-
mance, accountability.
INTRODUCCIN
La aplicacin de la administracin pblica
al trabajo policial tiene, entre otros, dos
propsitos: 1) proponer estrategias, procesos
y mecanismos para el manejo de organiza-
ciones de polica, y 2) aportar en la genera-
cin de elementos tericos del estudio de la
administracin de la funcin policial. Parte
de considerar que histricamente se ha care-
cido de esquemas y estrategias de adminis-
tracin propios de las policas, lo que ha
propiciado una falta de conceptos y trminos
para este mbito, y por lo tanto, de elemen-
tos para definir una agenda de trabajo
acadmico y de anlisis de mayor alcance
de los procesos del desempeo y funcin
policial necesarios para el cumplimiento de
su mandato institucional. Esta falta de
referentes terico-acadmicos conlleva a que
la administracin de las policas se realice
con amplios mrgenes de discrecionalidad,
lo cual compromete la consecucin de los
objetivos de trabajo.
24
El propsito es mejorar las capacidades de
gestin policial al utilizar el conocimiento
consolidado en la administracin pblica,
particularmente en las tcnicas de admi-
nistracin de organizaciones pblicas, lo que
permita cumplir con el mandato de la polica,
mejorar la calidad de su funcionamiento en
trminos de legalidad, legitimidad-consenso
y eficacia del desempeo policial, orientar
la actuacin de la polica a la consecucin
de resultados verificables y como indica
Moctezuma (2000: 47) en una visin en
que trascienden ms los resultados que los
programas, as como iniciar un proceso de
integracin formal de mecanismos y con-
ceptos de la administracin policial; para
esto, se identifican y establecen temticas
asociadas al desempeo policial y se
describen las capacidades requeridas por
sus directivos.
Parte de considerar a la administracin
pblica como el mecanismo que utilizan las
instituciones pblicas para cumplir con el
mandato legal que define su existencia, as
como de considerar que los funcionarios y
directivos de la polica son los encargados
de esta administracin y a los empleados
(tanto los policas como el personal de apoyo)
como el factor determinante para alcanzar
los objetivos y metas. Presenta las reas de
estudio que proporcionan un marco de anlisis
de la direccin en funciones especficas que
como propone Terry (2002) son la organiza-
cin, la direccin, la planeacin y el control,1
as como temas particularmente asociados
a la actuacin policial: la supervisin, la aca-
demia de polica, la atencin de quejas, la
comunicacin interna, entre otros.
 Luis Villalobos Garca
Retoma el anlisis respecto de las diferencias
entre las organizaciones privadas y pblicas
y sus administraciones, distincin importante
para el estudio de las organizaciones de
polica, ya que stas no son slo sustancial-
mente diferentes a los negocios privados, sino
incluso distintas a otras reas de la funcin
pblica por el carcter de sus funciones de
vigilancia, sancin y el atributo del uso de la
fuerza. Es as que esta propuesta es un
acercamiento de la administracin y gestin
pblica al terreno de la actuacin policial y
su manejo.
Por otra parte, se propone a la rendicin
de cuentas como un principio operativo
una poltica de trabajo que genera un
doble impacto: cumple con la demanda
social planteada a los servidores pblicos
de informar a la sociedad de los resul-
tados de su trabajo, de transparentarlo y
justificar las decisiones tomadas (Schedler,
2004: 13) y, por otra parte, permite a la
organizacin generar el conocimiento institu-
cional para identificar tanto xitos como
reas de oportunidad en su desempeo, lo
cual posibilita anticipar y resolver los
problemas y replicar los xitos, tendiendo
siempre como mxima de su actuacin, la
resolucin de los problemas de seguridad
de los ciudadanos directamente asociados
al trabajo policiaco.
A lo largo del trabajo, se analiza la admi-
nistracin de una organizacin policial en
el contexto de un Estado moderno y
democrtico, procurando equilibrar entre
los planteamientos tericos y su aplicacin
respecto a las perspectivas conceptuales y
las prcticas.
25
ADMINISTRACIN PBLICA, PRIVADA Y
POLICIAL
Frecuentemente las organizaciones pblicas
y sus encargados son criticados no sin falta
de razn por la ineficiencia de su
desempeo al comparrseles con los xitos
que obtienen las organizaciones privadas.
Estas crticas pueden ser vlidas en algunas
circunstancias, pero debe considerarse que
el trabajo de las organizaciones y los direc-
tivos responsables de aspectos tales como la
procuracin de justicia, la asistencia social
dotacin de servicios de seguridad pblica,
educacin, salud, alcantarillado, entre otros
o la recaudacin fiscal es ms difcil, com-
plejo y polmico por su carcter sociopoltico
que el manejo de una organizacin que cons-
truye coches, computadoras o que comer-
cializa seguros de vida.
Las organizaciones pblicas se diferencian
de las privadas, entre otros aspectos, en
trminos de su perspectiva del tiempo, las
medidas de su funcionamiento, necesidades
y perspectivas laborales del personal,
equidad, pero sobre todo por la legitimidad
de sus acciones: en gestin pblica no basta
hacer bien las cosas y obtener resultados,
es imperante que los programas se realicen
bajo estricto apego a las leyes, ya que un
funcionario pblico no puede hacer ms que
lo que la ley estrictamente le permite, en
cambio, los empresarios pueden actuar en
tanto la ley no se los prohba.
Por otra parte, el contexto de las empresas
privadas es comercial, en tanto que la
naturaleza de las organizaciones pblicas es
poltica y social, y como consecuencia de
 Administracin policial. Administracin pblica
aplicada al manejo de policas
esta dimensin sociopoltica de sus trabajos,2
los administradores pblicos tienen una
perspectiva de planificacin corta por el
tiempo en que estn en los cargos, princi-
palmente los de eleccin pblica y, por lo
tanto, no estn en posibilidades de hacer una
planeacin que garantice la continuidad de
sus trabajos en el largo plazo; asimismo,
existe generalmente una mayor diversidad
y transformacin de las expectativas comu-
nitarias, las medidas de funcionamiento
pueden ser vagas, es decir, ms cualitativas
(intangibles) que cuantitativas, en ausencia
de un contexto que determine claramente
los beneficios asociados a las iniciativas o
de las cuotas de mercado, ejemplo: es ms
fcil medir la calidad del funcionamiento y
los beneficios monetarios de comercializar
un refresco de cola, que analizar la calidad
y trascendencia de aprobar una ley as
como su justa instrumentacin y adminis-
tracin, o el costo-beneficio de adquirir una
nueva flotilla de patrullas.
Lewis Gunn establece algunos aspectos que
sirven para diferenciar entre las actividades
de la administracin pblica incluidas las
funciones de seguridad pblica y el trabajo
de la polica, y las de la privada:
1. La administracin pblica es sustan-
cialmente diferente a la privada (Gunn,
1987). Algunos elementos que estable-
cen estas diferencias son: la delimitacin
legal de los campos de actividad, el mo-
nopolio de ciertas sanciones y poderes
coercitivos el uso de la fuerza es exclu-
sivo del gobierno, y un entorno de des-
empeo mucho ms complejo y variado
de la funcin pblica. Particularmente,
26
la polica enfrenta situaciones de riesgo
en sus actividades de campo que nin-
gn manual de procedimientos, por ms
elaborado que sea, puede prever, limi-
tndose a considerar criterios generales
de actuacin, en comparacin, una em-
presa privada slo puede obtener una
certificacin de calidad si su funciona-
miento se apega a manuales que prede-
finen su desempeo.
2. La administracin pblica y la privada
se parecen en los aspectos no importan-
tes (Gunn, 1987). Pese a las aparentes
coincidencias de los mecanismos de ges-
tin de las entidades pblicas y privadas,
los contextos poltico y comercial definen,
para ambos casos, visiones diametralmen-
te distintas. Las tcnicas de gerencia pri-
vada pueden ser tiles en el sector priva-
do, pero no garantizan el xito en las
instituciones del Estado: el contexto so-
cial determina el trabajo de la polica, y
si las visiones comerciales de la gerencia
empresarial son exportadas sin el filtro
necesario de la sensibilidad social que
requiere el diseo de las polticas y pro-
gramas pblicos, el establecimiento de
metas y las valoraciones sern errneas,
ejemplo: para una autoridad municipal,
la valorizacin financiera del costo-bene-
ficio de comprar una patrulla es bajo o
nulo, ya que no representa ninguna en-
trada directa de ingresos3 y por lo tanto
no se recupera la inversin, pero el cos-
to-oportunidad es alto, ya que de no con-
tarse con vehculos de patrullaje, aumen-
ta la inseguridad de la comunidad, ya que
la polica carece de un recurso elemental
para su trabajo.
 Luis Villalobos Garca
3. El Management Pblico es un paradig-
ma integrador (Gunn, 1987). Actual-
mente la gestin pblica aprovecha las
enseanzas de la gestin empresarial,
pero al mismo tiempo ha desarrollado sus
propios conceptos y herramientas de ges-
tin especficas para las organizaciones
del gobierno, considerando que los pro-
blemas pblicos son especficos, como los
que enfrenta una corporacin policial, es
en este sentido que se establece la nece-
sidad y urgencia de proponer un concep-
to de administracin policial, los elemen-
tos que lo componen, as como temticas
y procedimientos especficos asociados a
la actuacin de la polica.4
Las corporaciones policacas no son sola-
mente diferentes de las organizaciones priva-
das sino tambin de otras organizaciones
pblicas en vista de los conflictos que generan
las funciones de la polica en sociedades
democrticas.5 Roberg (2002) considera que
la polica ejerce acciones que sectores de la
sociedad no desean, como las multas de
trfico y los arrestos, pero que son necesarias
para la convivencia y la gobernabilidad. Pese
a que se tiene un acuerdo ciudadano para
ser gobernado, en la prctica, los ciudadanos
a menudo se oponen a la intervencin del
Estado pese a que tericamente los gobier-
nos democrticos representan y sirven a los
ciudadanos que los eligieron, en este sentido,
un gobierno democrtico se basa en el
consenso entre los habitantes y el gobierno,
pero en el caso de que estos acuerdos fallen,
el polica, al representar tanto al gobierno
como a la sociedad, entra en un conflicto de
intereses: debe obedecer a la autoridad o
apoyar a la sociedad que representa?
27
LA ADMINISTRACIN PBLICA Y
POLICIAL
Siendo evidente el carcter pblico del
trabajo policial, la determinacin y anlisis de
su desempeo corresponde en parte a la admi-
nistracin pblica: el manejo de una cor-
poracin policial se define a partir de los
conceptos de la administracin pblica.6 Busca
darle a la polica las capacidades institucionales
para cumplir con su mandato, utilizando para
esto herramientas y tcnicas administrativas.
Cualquier administrador pblico, incluidos
los directivos policiales, como cualquier
gerente de la iniciativa privada, debe tener
la capacidad de:
1. Usar lo ms eficaz y productivamente
sus recursos.
2. Ser eficiente en la funcin directiva. El
mandato institucional de la polica esta-
blece que se debe de hacer, el cmo, se
define a partir de la administracin poli-
cial, y es responsabilidad de la direccin
la instrumentacin del mandato.
3. Motivar al personal en funcin del cum-
plimiento del mandato y los objetivos
institucionales.
4. Desarrollar una cultura organizacional
centrada en los valores que justifican la
creacin de la organizacin.
5. Desarrollar un ambiente laboral que pre-
mie la excelencia y constante desarrollo
de las capacidades de sus elementos: gene-
rar el capital humano de la corporacin.
 Administracin policial. Administracin pblica
aplicada al manejo de policas
6. No debe ser especulativo. Desde el pun-
to de vista de la polica, el fundamento
legal de su mandato debe ser explcito,
lo cual establece claramente tanto los
resultados esperados y como se debe pro-
ceder para conseguirlos.
7. No debe confundir control con represin
y no debe generar temor en el personal.
Para la administracin policial, los temas
de control y supervisin deben entender-
se como estrategias de aprendizaje que
contribuyan al desarrollo de los policas
y el mejoramiento de su actuacin, y no
como un mecanismo inhibidor.
8. Una responsabilidad fundamental de la
gestin pblica es la creacin de un cli-
ma organizacional que favorezca la inno-
vacin, lo cual slo puede conseguirse con
la capacitacin y el aprendizaje continuo.
El manejo de las corporaciones de polica
en particular y la administracin pblica en
general, tienen que ver con la conduccin
de las capacidades humanas del personal
adscrito a una organizacin (Lynn, 1990).
Los encargados de las policas son directivos
que deben trabajar bajo premisas de servicio
pblico y estar conscientes de que su
desempeo enfrenta tanto el reconocimiento
como la descalificacin social, por lo tanto,
deben propiciar que tanto los policas como
el personal de apoyo se sientan orgullosos
de la funcin que realizan y estn conscientes
de la trascendencia social de sus actos. De
ah, como seala Snchez (2003), la
importancia de la planificacin y gestin
pblica por objetivos y resultados, ya que
permite que el directivo participe en la
28
definicin del programa de trabajo, se sensi-
bilice respecto a la importancia de sus logros
que como responsable tienen para el cumpli-
miento de su misin de seguridad pblica.
Las corporaciones policacas no son organi-
zaciones que consumen recursos sin ningn
resultado, pero la valoracin y trascendencia
de su actuacin no debe medirse por crite-
rios de costo-beneficio o por medidas indus-
triales de productividad (clculo de la rela-
cin produccin respecto a los recursos y
tiempo utilizados),7 ya que en general, los
resultados de la funcin pblica se conside-
rarn como buenos si incrementan el bienes-
tar general o malos si lo perturban o depri-
men: si se obtuvieron resultados, de esta
manera, el anlisis del manejo de los recursos
financieros debe realizarse por criterios de:
1. Costo-resultados. Valoracin de la relacin
de presupuesto utilizado respecto a la ve-
rificacin de los resultados obtenidos,
ejemplo, la medicin de la incidencia de
la adquisicin de una patrulla, de mejor
armamento, de recursos informticos y de
comunicacin en la disminucin o no de
las circunstancias sociales de seguridad.
2. Costo-oportunidad. El anlisis de la afec-
tacin de las condiciones de seguridad
pblica por no adquirir o contar con he-
rramientas de trabajo como patrullas,
equipamiento o sistemas informticos.
La polica debe asumir que su misin es
parte de un proyecto de nacin y que por lo
tanto su actuacin se valorar por su aporte
al bienestar de la sociedad y que, adems,
le atae y beneficia a sus funcionarios dada
 Luis Villalobos Garca
su condicin de ciudadanos. En la medida
que la actuacin de la polica incida o no en
el cumplimiento de la poltica nacional de
seguridad pblica, se valorar la eficiencia
de su actuacin.
Debe considerarse que el trabajo policial y
en general el que realiza cualquier entidad
del sector pblico, no se limita a la ejecucin
de un mandato, sino que debe tener como
perspectiva, como analiza Cohen (2005), el
lograr resultados que satisfagan aspiraciones
comunes de una sociedad; en este sentido,
las autoridades polticas elegidas y los
funcionarios pblicos designados, deben estar
plenamente conscientes de las responsa-
bilidades sociales que asumen, por lo tanto,
esta manera de presentar a la administracin
policial y pblica, conduce a nociones de
transparencia y rendicin de cuentas.
HACIA UN CONCEPTO DE
ADMINISTRACIN POLICIAL
Las funciones de los directivos y encargados
de administrar una corporacin policial,
incluyen el diseo organizacional de la insti-
tucin, la planificacin, el establecimiento
de metas y la definicin del programa de
trabajo, atendiendo las expectativas y necesi-
dades sociales asociadas al papel de la
polica, de los empleados (los mismos policas
y sus mandos), as como otros grupos relacio-
nados con estas actividades: los ministerios
pblicos, las agencias correccionales, los
negocios, industrias, otras agencias guberna-
mentales e incluso lderes polticos.
Tanto la organizacin como los empleados,
es decir, los directivos y los encargados,
29
tienen expectativas unos respecto a los otros:
la organizacin espera que los empleados
realicen eficientemente las tareas que tienen
asignadas y que las realicen respetando el
mandato legal de la polica,8 aprendiendo
nuevas habilidades, tomando iniciativas, y
en la medida de lo posible, siendo capaces
de trabajar independientemente. Por otra
parte, los empleados esperan que la organi-
zacin los trate bien, dignamente y les propor-
cione el salario, las ventajas y condiciones
de trabajo que propicien su xito profesional.
Harmon define a una organizacin como
una agrupacin social de dos o ms per-
sonas (1999: 25), las cuales funcionan
coordinadamente para alcanzar metas
comunes preestablecidas. Es en este sentido,
que el propsito de la administracin es
trabajar hacia el cumplimiento de las metas
de la organizacin, considerando que las
necesidades tanto de los empleados, como
de la sociedad e incluso de otros individuos
y organizaciones, son cambiantes, por lo que
una de las responsabilidades bsicas de los
directivos es trabajar hacia la integracin y
conciliacin de expectativas y necesidades
individuales y de la organizacin, de modo
que se puedan lograr las metas.
El anlisis del trabajo de las organizaciones
policacas, de cmo sus empleados se
desempean, tanto los directivos como los
oficiales, y la integracin de herramientas y
estrategias de administracin que posibiliten
un manejo eficiente de la corporacin que
posibilite cumplir con su mandato, conforman
el contexto que permite presentar la siguiente
propuesta del concepto de administracin
policial: la capacidad de las corporaciones de
 Administracin policial. Administracin pblica
aplicada al manejo de policas
polica para ejecutar los lineamientos pro-
gramticos de su agenda de trabajo y cumplir
con su mandato institucional, utilizando
mecanismos y estrategias de la administracin
pblica, que posibiliten un desempeo policial
legal, legtimo y orientado a la consecucin
de resultados verificables (eficacia).
Esta capacidad de gestin debe realizarse en
un contexto de racionalidad, misma que la
organizacin adquiere de los mecanismos
propios de la administracin, y para el caso de
las instituciones pblicas, por el consenso, ya
que este es un elemento fundamental del
enfoque de polticas pblicas, debido a que el
ejercicio gubernamental debe ser ejercido con
legalidad, legitimidad y eficacia, en este
sentido, consenso en el contexto de admi-
nistracin policial, deber entenderse como la
convergencia y conciliacin de intereses tanto
de la sociedad a la que la polica sirve, de las
autoridades locales y federales, respecto a los
de la corporacin policaca y sus empleados,
ya que se trata de una sociedad democrtica.
EL SISTEMA DE LA FUNCIN POLICIAL
Al aplicar la lgica de sistemas al trabajo de
la polica, se trata de comprender a la
funcin policial como una serie de procesos
orientados a la consecucin de fines. Para
definir e ilustrar el mecanismo de trabajo y
definicin de la funcin policial como un
sistema, se utilizan las referencias inputs
(insumos), outputs (productos) y outcomes
(resultados) (Cfr. Garca, 2005).
1. Inputs. Acontecimientos y circunstan-
cias del entorno sociopoltico y econ-
mico, especficamente los asociados a
30
la seguridad pblica, en tanto estos
definen la funcin policial y por lo tan-
to, su mandato institucional. Son las
demandas y apoyos solicitados por la
sociedad al gobierno en materia de segu-
ridad pblica, de los cuales se encarga
directamente la polica y conforman su
mbito de actuacin.
2. Outputs. Son las decisiones y las acciones
de la polica: el desempeo y actuacin
policial. Organizan las consecuencias re-
sultantes, no de las acciones del ambien-
te sociopoltico, sino del desempeo de
la polica.
3. Outcomes. Son los resultados de la fun-
cin policial y estn directamente rela-
cionados con la consecucin o no del man-
dato institucional. Determina la eficiencia
del desempeo policial en trminos de la
diferencia entre lo inicialmente solicita-
do a la polica (inputs) respecto a lo alcan-
zado (outcomes).
En esta lgica, la administracin policial es
el vnculo entre los insumos y los productos
del sistema de la funcin policial, es decir,
los procesos de la polica.
Los inputs y los outputs/outcomes, entendidos
los primeros como demandas y apoyo de la
sociedad, y los segundos como las deci-
siones, las acciones y resultados del trabajo
policial, que se mueven en una especie de
circuito denominado feedback loop (circuito
de retroalimentacin).
El circuito de retroalimentacin permite a
las autoridades identificar las demandas de
seguridad de la sociedad, los inputs de la
 Luis Villalobos Garca
funcin policial, y a travs de la adminis-
tracin policial, recibirlas, organizarlas y
definir la agenda de servicios y tareas de la
polica, en el contexto de la poltica de
seguridad, logrando generar los outputs y
outcomes del trabajo policaco. De esta
manera se da un flujo de inputs y outputs/
outcomes en el sistema en un movimiento
constante de interaccin, por lo tanto, la
oferta de servicios de la polica no es la
misma en el tiempo y se modifica en funcin
de las demandas sociales.
Esquema 1
SISTEMA DE LA FUNCIN POLICIAL
Feedback Loop (circuito de retroalimentacin)
FUENTE: elaboracin propia.
Asimismo, la administracin policial se
concibe como un sistema al estar integrada
por varios actores, procesos y elementos, los
cuales interactan con un propsito espe-
cfico: el cumplimiento del mandato insti-
tucional de la polica. Edgar Schein propone
los siguientes aspectos necesarios en el
diseo de una organizacin, partiendo de
una visin de sistemas:
1. La organizacin debe ser considerada
como un sistema abierto (Schein, 1988).
Implica que la polica no sea una entidad
31
Si las autoridades policiales no satisfacen las
demandas sociales (inputs), comienzan a
existir anomalas en el circuito, dificultando
el flujo de respuestas de la polica a las
demandas y problemas sociales de segu-
ridad, ocasionando que el sistema comience
a entrar en tensin y pueda entrar en crisis,
por lo que las autoridades deben buscar
cmo mantener la tensin baja, procurar la
menor cantidad posible de interferencias,
posibilitando la persistencia del sistema y
que ste no se colapse.
autodeterminada y hermtica: no es posi-
ble entender el trabajo de la polica bajo
un modelo de organizacin cerrado, que
no interactu con la comunidad a la cual
sirve y protege, y que no define su agenda
de trabajo como un servicio ciudadano.
2. La organizacin debe ser concebida
como un sistema con objetivos y/o fun-
ciones mltiples (Schein, 1988). Pese a
que el mandato de la polica es preciso,
las tareas que realiza para cumplir con
este mandato son diversas: la prevencin
 Administracin policial. Administracin pblica
aplicada al manejo de policas
del delito, el control del trnsito, instru-
mentacin de operativos de seguridad,
arrestos y remisin de posibles delincuen-
tes, entre otros.
3. La organizacin debe visualizarse como
constituida por subsistemas, los cuales
estn en interaccin dinmica unos con
otros (Schein, 1988). En el modelo de
administracin policial que se propone,
se identifican los siguientes:
3.1 Subsistema de planeacin, progra-
macin y presupuestacin
3.2 Subsistema de carrera polica
3.3 Subsistema de comunicacin policial
3.4 Subsistema de rendicin de cuentas
3.5 Subsistema de evaluacin del des-
empeo policial
4. Al estar integrada por subsistemas mu-
tuamente dependientes, un cambio en
uno de ellos, afectar a los dems
(Schein, 1988). La instrumentacin de
una cultura de la planeacin y de rendi-
cin de cuentas policial implica para las
corporaciones de polica toda una trans-
formacin de la manera de realizar su
trabajo, ya que requiere de una profesio-
nalizacin de los cuerpos, la planificacin
y programacin de tareas (gestin pbli-
ca por objetivos), justificar cada una de
sus acciones y, en general, considerar los
elementos caractersticos de la reforma
policial en democracia.
5. La organizacin existe en un ambiente
dinmico que interacta con otros siste-
mas (Schein, 1988). La definicin del
mandato policial a pesar de tener una
continuidad en el tiempo, se modifica en
32
funcin del ambiente poltico, social y
econmico, y a su vez afecta a cada uno
de estos aspectos y su mismo entorno: la
actuacin de la polica modifica y es mo-
dificada por su contexto.
En el esquema 2 se ilustra la organizacin y
funcionamiento de la administracin policial.
Propone que los parmetros que definen la
funcin de la polica son: 1) Legalidad, el
trabajo policial se debe realizar con estricto
apego a la ley, 2) Legitimidad y consenso,
validacin social del trabajo de la polica,
implica el respeto a los derechos humanos,
justificacin y racionalidad en el uso de la
fuerza, transparencia y rendicin de cuentas,
y un servicio policial orientado a la solucin
de necesidades ciudadanas de seguridad, y
3) Eficiencia, funcin policial orientada a la
consecucin de resultados verificables
empricamente.
En el centro del sistema se ubica la admi-
nistracin policial, la cual tiene como temas
especficos la planeacin, organizacin,
direccin y evaluacin institucionales, siendo
estas funciones responsabilidad del direc-
tor de la corporacin policaca. Estos grandes
apartados son instrumentados a partir de los
subsistemas correspondientes,9 particular-
mente, los subsistemas de rendicin de
cuentas y de informacin son fundamentales
para la polica, ya que desde el punto de
vista de una reforma policial democrtica,
cumplen con dos valores de entidades
pblicas en sociedades democrticas: la
transparencia y la rendicin de cuentas. Por
otra parte estos procesos son integrales,
transversales e inciden en todas las funciones
de la corporacin.
 Luis Villalobos Garca

Esquema 2
MODELO DE ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN POLICIAL

FUENTE: elaboracin propia.

La funcin policial conlleva temas especficos
de una corporacin policaca: actuacin
policial en clave de derechos humanos, la
supervisin, el control policial, la atencin
de quejas del desempeo policial, la aca-
demia de polica, respeto irrestricto a la ley,
uso legtimo de la fuerza, carrera policial,
entre otros temas.
En la base del sistema se presentan los
criterios referenciales, que se utilizaron para
arribar al concepto de administracin
policial, el cual tiene como antecedente
directo, la demanda social de instrumentar
una poltica de seguridad pblica, lo cual
define el carcter comunitario de la actua-
cin policial y la aplicacin de los criterios
de la administracin pblica ya descritos.

33
 Administracin policial. Administracin pblica
aplicada al manejo de policas
1. Subsistemas de administracin policial
1.1 Subsistema de planeacin, programa-
cin y presupuesto. rea de la ad-
ministracin policial encargada de
establecer los objetivos y metas
institucionales, as como las corres-
pondientes asignaciones presupues-
tales y programacin de tareas,
considerando actividades propias de
una corporacin policial como la su-
pervisin, el control o la investigacin.
Es la funcin tcnica de la adminis-
tracin policial y debe estar reflejada
en el organigrama en una subdirec-
cin tcnica, de planeacin o similar,
donde se definan las lneas de traba-
jo requeridas para cumplir con la agen-
da programtica (Snchez, 2003).
1.2 Subsistema de organizacin. La orga-
nizacin es la determinacin de
funciones, responsabilidades, reglas
y normas de comportamiento de un
conjunto de reas, departamentos y
cargos, lo que permite regular las fun-
ciones de los miembros adscritos a
una entidad. La organizacin es re-
flejada en la estructura organiza-
cional. De esta manera, el subsistema
de organizacin de la polica posibili-
ta cumplir con sus metas, objetivos,
con el mandato legal e instrumentar
el plan y programa de trabajo.
El diseo de la estructura de la or-
ganizacin, del sistema de trabajo,
los arreglos de trabajo grupal y las
asignaciones individuales de tareas,
34
debern realizarse conforme a esta
estructura organizativa (Harmon,
1999).
1.3 Subsistema de control policial. Pro-
ceso por el cual los encargados de
esta funcin dentro de la corpora-
cin generalmente los directivos
determinan:
Las estrategias para que la cali-
dad de los diferentes sistemas y
servicios de la organizacin pue-
den mejorarse.
Si se est cumpliendo o no con las
metas y objetivos institucionales
establecidos.
Si el desempeo institucional es
congruente con el programa y los
planes de trabajo.
Si los oficiales siguen las polticas
y los procedimientos de la organi-
zacin.
Los aspectos de eficiencia y eficacia,
as como los referentes de cantidad
y calidad son los criterios de control
de esta funcin de la administracin.
Si las metas o los objetivos no se es-
tn alcanzando, si los planes, las po-
lticas y los procedimientos no se
estn siguiendo, o se ha detectado
un problema de desempeo en el
servicio de la organizacin princi-
palmente respecto a los derechos
humanos, los responsables deben
establecer las razones y determinar
las acciones de correccin. El con-
trolar puede ser la funcin directiva
ms problemtica por las dificulta-
 Luis Villalobos Garca
des que enfrenta el responsable para
detectar las fallas del sistema o las
razones de un servicio inadecuado,
as como tambin el diseo de las
estrategias para cambiarlas y mejo-
rarlas. Por ejemplo, la corrupcin y
el mal uso de la fuerza de la polica
continan siendo serios problemas
de desempeo, pese a los esfuerzos
por analizar sus causas y corregirlas.
1.4 Subsistema de evaluacin del desem-
peo policial. Constituye el proceso
de anlisis del rendimiento global del
desempeo policial, tanto de la cor-
poracin como de un agregado,
como de cada funcin que realiza la
polica en particular. Considera que
la mayor parte de los policas procu-
ran retroalimentarse de la manera en
que cumplen sus funciones, por lo que
los comandantes y oficiales con per-
sonal a su cargo deben evaluar el
desempeo particular de cada oficial
para decidir las acciones que deben
tomar, en este sentido, la evaluacin
informal, basada en la observacin
del trabajo diario, es necesaria pero
insuficiente si se pretende que la
evaluacin opere como un mecanis-
mo de aprendizaje institucional.
Dentro de la administracin policial,
el subsistema de evaluacin forma-
liza y sistematiza el proceso de re-
troalimentacin de: a) desempeo,
b) anlisis, c) deteccin de proble-
mticas, y d) sugerencias, con el cual
los responsables pueden identificar
a los agentes que cumplen o exce-
35
den lo esperado y a los que no lo
hacen, tambin ayuda a la toma de
decisiones sobre promociones inter-
nas, compensaciones, y otras ms
del rea del departamento de per-
sonal dependen de la informacin
sistemtica y bien documentada dis-
ponible sobre el polica.
La responsabilidad de esta funcin
de la administracin policial es rea-
lizar la evaluacin del desempeo de
cada oficial y de la corporacin en
su conjunto, responder a la necesi-
dad de sistematizar y definir los cri-
terios y polticas de la corporacin
respecto a la evaluacin. Cano
(2004) indica que pese a que es ne-
cesario desarrollar enfoques de eva-
luacin diferentes para los directi-
vos, el personal de mando, de apoyo
y los policas, es conveniente tener
criterios congruentes al interior de
cada categora para obtener resul-
tados tiles.
1.5 Subsistema de supervisin policial.
El rea de supervisin interna, la
polica de la polica, es una ins-
tancia importante de defensa con-
tra la corrupcin, el abuso policial
y la violacin de derechos huma-
nos (Peak, 2004). El que est cons-
tituida como un rea que figura en
el esquema organizativo de una cor-
poracin, es indicador del grado de
voluntad de las autoridades polica-
cas para premiar y replicar actua-
ciones efectivas, responsabilizar y
sancionar al personal por compor-
 Administracin policial. Administracin pblica
aplicada al manejo de policas
tamientos negativos o incidentes de
abuso, as como para delimitar fun-
ciones investigativas especializadas
al interior de la polica ante denun-
cias de abuso policial.
El subsistema de supervisin interno
de una corporacin policaca tiene
como propsito general regular y
orientar las actividades cotidianas
de la institucin, tratando de evitar
desvos de lo programado en tr-
minos del mandato institucional,
reducir los casos de abuso policial,
y colaborar en el anlisis y la trans-
formacin de los procedimientos,
los sistemas de administracin y
regulacin, esto permite fortalecer
las capacidades policiales, mejorar
el desempeo, la eficacia y elevar
la conducta tica.
2. El subsistema de rendicin de cuentas
policial
El objetivo del subsistema de rendicin de
cuentas dentro del enfoque de la adminis-
tracin policial es propiciar y contribuir a la
transformacin cualitativa de la actuacin de
la polica. Esta transformacin es efecto y
consecuencia de una revisin profunda de los
procedimientos de desempeo policial, los
alcances y propsitos de su actuacin, los
cuales estn definidos por los marcos legales
y por la relacin Sociedad-Estado-Polica.
Con la instrumentacin de un sistema de
control de esta naturaleza, se pretende que
los resultados y logros se concreten en el
mejoramiento de los rdenes de convivencia
36
social, en la disminucin de los ndices de
delincuencia, en desempeos policiales
apegados a derecho, en un trabajo policial
que atienda antes que nada las necesidades
de la ciudadana, que tenga como referente
fundamental los derechos humanos, oriente
la actuacin de la polica hacia una servicio
transparente y examinar, supervisar e
incluso burocratizar la discrecionalidad, para
as asegurar que, de modo cotidiano, los
agentes estn haciendo lo que esperamos
de ellos, no lo que tememos de ellos
(Varenik, 2005: 25).
La evaluacin del desempeo policial, de
los logros, resultados y repercusin social,
constituye la oportunidad para saber en qu
medida las instituciones que tienen a su
cargo la seguridad pblica cumplen con los
objetivos para los que fueron creadas. La
generacin de mecanismos de evaluacin de
su actuacin, sistematizados en el subsistema
de rendicin de cuentas, permitir mejorar
a estas instituciones y los resultados de sus
proyectos, ya que si se desconocen los
efectos de su actuacin, no es posible
analizar si stos son positivos, negativos o
neutros, y por lo tanto imposibilita que las
corporaciones aprendan de s mismas, lo
cual conlleva riesgos polticos, de legitimidad
de la actuacin del Estado, de goberna-
bilidad, e incluso impactos en lo econmico
y lo social.
Una segunda justificacin de la necesidad y
urgencia de las instituciones policacas de
trabajar bajo esquemas de rendicin de
cuentas, lo define la visin integral que le
confiere un modelo de gestin institucional
sustentada en administracin policial,
 Luis Villalobos Garca
integralidad que parte de la interaccin en-
tre la planificacin/programacin de funcio-
nes, el diseo organizacional, la gestin de
los proyectos y la evaluacin institucional,
elementos que se definen a partir del
mandato legal propio de las corporaciones
policacas. Esta visin integral supone que
la planificacin se fortalece con la rendicin
de cuentas y considerando que la planifi-
cacin es obligatoria y permanente, la
rendicin de cuentas tambin participa de
esa doble condicin, debiendo realizarse de
manera obligatoria y permanente.
Tradicionalmente, el tema de rendicin de
cuentas tiene una connotacin eminen-
temente fiscalizadora, aludiendo a los
informes contables que presentan los admi-
nistradores a los dueos de las empresas,
en este sentido, el administrador era el
responsable de la empresa, por eso, deba
informar peridica y detalladamente del
manejo de los recursos.
La administracin policial al tratar que la
polica funcione bajo criterios de legalidad,
legitimidad, consenso y eficacia, propicia que
esta perspectiva de gestin condicione a los
directivos de las corporaciones policacas a
considerar el proceso de rendicin de cuentas
como un mecanismo normal, rutinario y
altamente beneficioso para la institucin por
la perspectiva de control y evaluacin
permanente de las acciones.
Al exigrseles a las policas una mayor
transparencia de su gestin, una demostra-
cin ms precisa de sus logros y determinar
claramente la brecha entre lo conseguido
37
respecto a lo previsto en la determinacin
de metas, las cuestiones de rendicin de
cuentas, transparencia y evaluacin de la
calidad del desempeo, se convierten en
aspectos fundamentales en materia de
administracin y actuacin policial, es en
este sentido que rendicin de cuentas se
consolida como el referente de actuacin y
evaluacin del desempeo policial, funcin
permanente y obligatoria.
Por otra parte, la actuacin policial para ser
verdaderamente eficiente, debe tener pleno
reconocimiento y aplicacin de los derechos
humanos, por lo tanto, al tratar de establecer
una definicin de eficiencia policial se deben
considerar criterios, valores y referentes de
derechos humanos, siendo imposible con-
cebir una actuacin policial efectiva si los
derechos humanos no se han respetado: no
es suficiente detener a un delincuente, es
imperativo que esta detencin se haya
realizado con pleno respeto a derechos
humanos, y de no ser as, estaramos ante
un caso de abuso policial.10
En este contexto, la rendicin de cuentas
de la actuacin policial se establece en el
centro de la conceptualizacin y anlisis de
su administracin, ya que la gestin de la
corporacin policial debe tener como uno
de sus mximos referentes los derechos
humanos: al rendir cuentas de cmo se han
realizado los procesos de planeacin,
organizacin, direccin y evaluacin y de
sus resultados, y cules han sido los criterios
y referentes de actuacin, se debe identificar
las formas en que los derechos humanos
fueron y son considerados.
 Administracin policial. Administracin pblica
aplicada al manejo de policas
CONCLUSIONES
El contexto, procedimientos y estrategias de
la administracin pblica son sustancial-
mente distintos a los de la administracin
privada y comercial.
Por su carcter eminentemente pblico y
social, y sobre todo por ser una institucin
del Estado, la administracin policial se
disea a partir de los elementos y el conoci-
miento terico de la administracin pblica,
particularmente en sus aspectos de gestin
(manejo de lo pblico).
La funcin policial debe realizarse a partir
de tres referentes: 1) legalidad, estricto apego
a la ley, 2) legitimidad y consenso, validacin
social del trabajo policial y 3) eficiencia,
funcin policial orientada a la consecucin
de resultados verificables empricamente.
Administracin policial: es la capacidad de
las corporaciones policacas y sus actores
para ejecutar los lineamientos progra-
mticos de su agenda de trabajo, gene-
rando el conocimiento institucional que
puede ser utilizado continuamente para
cumplir con su mandato, mejorar la
satisfaccin del servicio y el desempeo de
la organizacin policial.
Analizando la funcin policial desde una
lgica de sistemas, el trabajo de la polica
constituye la serie de respuestas (outputs/
outcomes) que presenta el gobierno a las
demandas sociales de seguridad (inputs). De
esta manera, la administracin policial
constituye los procesos requeridos para
generar y articular dichas respuestas.
38
La administracin policial funciona y est
organizada desde una perspectiva de
sistemas; sistema en el que interactan y
convergen distintos elementos, procesos y
recursos, los cuales modifican y son
modificados a su vez por las acciones de
cada uno de los componentes.
La administracin policial funciona a travs
de diversos procesos de trabajo especficos,
a los cuales hemos denominado subsistemas,
que corresponden a funciones determinadas
y necesarias para realizar el programa de
trabajo y cumplir con el mandato policial: la
organizacin, la planeacin, la direccin, el
control/evaluacin y la comunicacin.
Es estratgico y fundamental en la admi-
nistracin policial el subsistema de rendicin
de cuentas, ya que a travs de ste la polica
puede identificar y enfrentar la brecha
determinada entre los resultados del desem-
peo policaco respecto a su mandato,
adems de cumplir con una condicin de
gobernabilidad, necesario para un Estado
moderno y democrtico.
La administracin policial y los procesos
inherentes de rendicin de cuentas posibili-
tan a las corporaciones de polica generar el
conocimiento institucional que les permitan
mejorar su desempeo y, por ende, reducir
la brecha entre lo realizado y el mandato.
Los derechos humanos se establecen en el
centro de la administracin, el desempeo
y la rendicin de cuentas policial, y por lo
tanto, una definicin de eficiencia policial
debe considerar, explcitamente, el referente
de los derechos humanos.
 Luis Villalobos Garca
NOTAS
1
George Terry, uno de los principales teri-
cos modernos de la administracin, propone
esta divisin del proceso administrativo:
organizacin, planeacin, direccin/control
y evaluacin, conceptos que son retomados
en la definicin del modelo de organizacin
de la administracin policial que se deta-
llar adelante.
2
Una caracterstica de los sistemas polticos de-
mocrticos es la facultad de la ciudadana de
votar y ser votados para cargos pblicos, lo
cual implica la alternancia en el poder, por
lo tanto, los periodos de las gestiones son
necesariamente acotados en el tiempo.
3
De realizar el clculo de la Tasa Interna de
Retorno (TIR) de las inversiones en patrullas
o chalecos antibalas, un administrador finan-
ciero podra concluir que desde el punto de
vista financiero estas son inversiones no ren-
tables ni productivas, por lo que de aplicarse
esta lgica, estas adquisiciones no se realiza-
ran y la polica as como el total de las ins-
tituciones del Estado terminara no adqui-
riendo nada.
4
Temas como la supervisin policial, el con-
trol, las averiguaciones y la atencin de que-
jas de la actuacin policial, que tienen con-
textos y procedimientos especficos y los
diferencian de otros programas pblicos.
Estos puntos se desarrollan ms adelante.
5
Las funciones de la polica son claramente
ms propicias de ser cuestionadas en las so-
ciedades democrticas, por la naturaleza mis-
ma de esta visin poltica, que en los regme-
nes totalitarios y fascistas, lo que implican
para su propia gestin, la ausencia de espa-
cios de crtica y dilogo, es en este sentido
que valores de la democracia como legitimi-
39
dad y gobernabilidad, puede considerarse que
contrapuntean con la actuacin del polica.
6
El anlisis de la actuacin policial, as como
de cualquier poltica pblica es multidisci-
plinar y por lo tanto puede ser abordado des-
de diferentes perspectivas: legal (derecho),
eficacia y eficiencia (econmico-administra-
tivo), funcin social (antropologa-sociologa)
o en trminos polticos.
7
Es sumamente complejo exportar los crite-
rios de productividad a una corporacin
policaca: la polica es ms productiva por
haber detenido a un mayor nmero de delin-
cuentes, por propiciar una sociedad ms se-
gura o por ser menos corrupta? En cualquier
caso, es sumamente difcil cuantificar estos
criterios y por lo tanto el clculo de la pro-
ductividad policial se relativiza, pero esto no
implica que no se deban realizar ejercicios
para tratar de medir el trabajo policial y ge-
nerar indicadores asociados al desempeo.
8
El proceso de transformacin de una institu-
cin policaca tradicional hacia esquemas de
toma de decisiones democrticas (reforma
policial democrtica), conducido por un m-
todo adecuado y a travs del empleo de ins-
trumentos tcnicos, tiene por objetivos lograr
que la polica: 1) atienda, antes que nada,
las necesidades del ciudadano, 2) realice un
trabajo policial con estricto apego a la ley, 3)
respete los derechos humanos, 4) se oriente
por una poltica de transparencia y rendicin
de cuentas, y 5) funcin policial orientada a
la consecucin de resultados capaces de ser
verificados empricamente, en trminos de efi-
cacia y eficiencia del desempeo policial.
9
Dentro de estos subsistemas destacan los de
rendicin de cuentas y de evaluacin del
desempeo como los mecanismos de evalua-
cin institucional, que permiten determinar
 Administracin policial. Administracin pblica
aplicada al manejo de policas
la brecha existente entre lo planificado res-
pecto a lo realizado, lo que permite que la
polica argumente y justifique la existencia
de dicha diferencia, produzca una constan-
cia o referencia formal de su trabajo y apren-
da de su propia experiencia.
10
En este punto resalta la importancia de la le-
gitimidad y el consenso en la valoracin del
desempeo policial y su conduccin (anlisis
sociopoltico de la actuacin de los agentes
de la polica), y no slo centrar la evaluacin
del desempeo en parmetros de eficiencia y
eficacia (anlisis gerencialista del desempe-
o policial).
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