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ÖFFENTLICHE MEINUNG Author(s): Niklas Luhmann Source: Politische Vierteljahresschrift, Vol. 11, No. 1 (März 1970), pp.

ÖFFENTLICHE MEINUNG Author(s): Niklas Luhmann Source: Politische Vierteljahresschrift, Vol. 11, No. 1 (März 1970), pp. 2-28 Published by: Nomos Verlagsgesellschaft mbH Stable URL: http://www.jstor.org/stable/24194966 Accessed: 05-06-2017 15:58 UTC

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Politische Vierteljahresschrift

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ÖFFENTLICHE MEINUNG

Von Niklas Luhmann

Viele klassische Begriffe der politischen Theorie finden sich heute in einer zwiespältigen

Lage: Man kann sie weder einfach fallenlassen noch in ihrem ursprünglichen Bedeu tungsgehalt ernst nehmen. Sie scheinen wichtige evolutionäre Errungenschaften der

neuzeitlichen Gesellschaft und ihrer politischen Systeme zu bezeichnen; dies aber in

einer Weise, die nicht mehr befriedigt - gleichsam zu direkt, zu kompakt, zu einfach. Die neueren wissenschaftlichen Strömungen der Systemtheorie, der Entscheidungstheo

rie, der Organisationstheorie, die die wissenschaftliche Kapazität für die Bearbeitung komplexer Sachverhalte auszuweiten suchen, fließen am traditionellen Begriffsschatz vorbei. Disziplinen, die ihn zu bewahren trachten, laufen eben damit Gefahr, rück ständig zu werden oder sich auf Hermeneutik und Gedankenhistorie zu beschränken. Unter diesen Umständen ist die Rekonstruktion klassischer politischer Begriffe mit

neuartigen Denkmitteln eine reizvolle Aufgabe.

Jene Begriffe waren nämlich nicht nur wissenschaftliche Konstrukte, sondern vor allem

Antworten eines akuten faktischen Problembewußtseins. Begriffe wie Politik, Demo

kratie, Herrschaft, Legitimität, Macht, Repräsentation, Rechtsstaat, Verfahren, öffent

liche Meinung hatten kaum den Sinn, faktische Ereignisse oder Verläufe zu erklären;

sie dienten der Fixierung von Problemlösungen als institutionelle Errungenschaften, und

ihre eigene Problematik bestand zum guten Teil darin, daß die ihnen vorausliegende

Systemproblematik ungeklärt, oft ungenannt blieb, und daß die »Lösung« nur in

einer Kombination von Verhaltensforderungen und Folgeproblemen, nicht in einer Be

seitigung des Problems bestehen konnte. Wenn diese Annahme zutrifft, müßte es möglich sein, durch Klärung und theoretische Begründung der Bezugsprobleme diese Begriffsantworten auf ihre Prämissen zu bringen, ihren Sinn zu rekonstruieren, die

Funktion der gemeinten Strukturen und Prozesse zu erkennen und diese selbst dadurch

einem Vergleich mit anderen Möglichkeiten auszusetzen L Ein solcher Versuch soll

hier am Begriff der öffentlichen Meinung unternommen werden 2.

1 Funktionalistische Abstraktion ist nicht die einzige Weise der Umformung klassischer Themen.

Ein ganz andersartiger Versuch ist der von Karl W. Deutsch: Politische Kybernetik, Modelle und Perspektiven, Freiburg 1969, Begriffe wie Macht, Wille, Bewußtsein als Metaphern für

quantifizierbare Sachverhalte, nämlich für Weisen der Informationsbearbeitung zu behandeln. Beide Ansätze haben, was theoretisches Fundament und Möglichkeiten der Operationalisierung

angeht, vorläufig mit vielen ungelösten Problemen zu ringen.

2 Für gleichartige Behandlung anderer Themen siehe Niklas Luhmann: Grundrechte als In

stitution, Berlin 1965; ders.: »Gesellschaftliche und politische Bedingungen des Rechtsstaats«,

in: Studien über Recht und Verwaltung, Köln-Berlin-Bonn-München 1967, S. 81-102; ders.:

»Klassische Theorie der Macht, Kritik ihrer Prämissen«, in: Zeitschrift für Politik 16 (1969), S. 149-170; ders.: »Komplexität und Demokratie«, in: Politische Vierteljahresschrift 10 (1969),

S. 314-325; ders.: Legitimation durch Verfahren, Neuwied-Berlin 1969.

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Öffentliche Meinung 3

Diese Arbeit setzt sich bewußt dem Einwand aus,

Titel öffentlicher Meinung behandelt wird, mit d

tun habe oder doch seinen Wesenskern und seine

diesem Einwand auf den Weg zu helfen, seien ih bekanntgegeben: Wir gründen das Recht zur Fo

nuität von Problem und Problemlösungsbereic

Begriffs in der Kontingenz des rechtlich und pol

bereich im Prozeß der politischen Kommunikati

der Kontingenz folgt die Notwendigkeit einer U

öffentlicher Meinung und Kommunikationsproz

mehr einfach als politisch relevantes Ergebnis, si

licher Kommunikation gesehen werden - mit and

als bewirkte und weiterwirkende Wirkung, son

I.

»öffentliche Meinung« ist heute ein Begriff, dessen Gegenstand fraglich geworden

- vielleicht gar nicht vorhanden ist. Zur Auflösung des Gegenstandes hat, und das ist

bezeichnend, gerade die Absicht auf empirische Erforschung der öffentlichen Meinung

beigetragen. Die empirische Forschung hat für beide Begriffsmerkmale Substitute ein führen müssen. Das Merkmal der Meinung ersetzt sie durch Antworten, die aus Anlaß

von Befragungsaktionen gegeben werden 3. Das Merkmal der Öffentlichkeit ersetzt

sie durch das selektive Interesse der Politiker an solchen »Meinungen« 4 oder durch die

gruppenmäßige Beeinflussung der Meinungsbildung. Kombiniert man die Substitute beider Begriffsmerkmale, tritt die Problematik des Forschungsansatzes zutage 5. Die unbestreitbaren Erfolge dieser Forschung können jedenfalls nicht auf ihrer Theorie

beruhen. ^

So

den

Am

offenkundig

klassischen

Thema

öff

spürbar, die

Amt

nu

scheinen

3

Vgl. dazu

Lew

in: Public

in: Social Proble

4

mean

Opini

So

definiert

those

ei

opin

(Vladimir

O. Ke

Vgl. auch

Schmidtchen: Di

Peter

2. Aufl., Frankf

seit

Habermas: Struk

5

Darauf

ist

lichen

Gesellscha

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Niklas Lubmann

und es auf dem rechten Wege zu halten. Mit verlegener Ironie nennt V. O. Key 6 die öffentliche Meinung den heiligen Geist des politischen Systems. Dafür gilt es, einen besser geeigneten Begriff zu finden, der weder in die Sozialpsychologie noch in die Theologie ausgelagert werden muß, sondern in eine Theorie des politischen Systems

integriert werden kann.

Geht man auf die liberale Konzeption der öffentlichen Meinung zurück, wird aus

deren Vorgeschichte zunächst deutlich, daß sie die alteuropäisch-naturrechtliche Wahr

heitsbindung der Politik abzulösen bestimmt war. Die Gesellschaftsentwicklung des Spätmittelalters und der beginnenden Neuzeit hatte zu einer stärkeren Differenzie

rung von Religion, Politik, Wirtschaft und Wissenschaft geführt mit der Folge, daß in

diesen Teilbereichen des Gesellschaftssystems neuartige Autonomien und abstraktere Zielvorstellungen entstanden. Die überlieferten Wahrheitsgrundlagen der Politik ver loren dadurch ihre Glaubwürdigkeit und ihren Leitcharakter. Noch innerhalb des als Vernunftsrecht interpretierten Naturrechts stellte das Rechtsdenken des 18. Jahr

hunderts sich auf Positivität (Entscheidungsgesetztheit) der Rechtsgrundlagen um 7 und

benötigte dafür einen neuartigen Orientierungsrahmen, der so hoher Kontingenz des rechtlich Möglichen gewachsen war. Trotz aller Versuche, invariante Zweckformeln

und Vernunftsprinzipien als Grenzen der Politik festzuhalten, kam der Bedarf für eine

labilere Führungsgröße auf, die ihre Gesichtspunkte und Themen ändern konnte. Sie

konnte nicht mehr als Wahrheit, sondern nur noch als Meinung begriffen werden - als

vorübergehend verfestigte Ansicht des Richtigen, die gewisse Kontrollen der subjek

tiven Vernunft und der öffentlichen Diskussion durchlaufen hatte, öffentliche Mei

nung ist gleichsam substantivierte politische Kontingenz - ein Substantiv, dem man die

Lösung des Problems der Reduktion der Beliebigkeit des rechtlich und politisch Mög

lichen anvertraut.

Um Näheres zu erfahren, muß man daher nach den Grundlagen dieses Vertrauens

fragen, nach den systemstrukturellen Prämissen, auf denen es beruht, und kann dann prüfen, ob diese Annahmen auch für das Sozialsystem der voll industrialisierten Gesell schaft noch gelten. Wenn die Analysen von Habermas 8 im Faktischen zutreffen, kann

man erkennen, daß dem klassischen Konzept der öffentlichen Meinung eine bestimmte Konstellation gesellschaftlicher Differenzierung zugrunde liegt, die folgende Merkmale

aufweist: Die meinungsbildenden Systeme sind kleine, diskutierende Zirkel, in denen

Menschen sich als Menschen begegnen und annehmen können 9. Für deren interne Ord

nung ist eine fehlende Trennung von Konflikt und Kooperation wesentlich - das heißt:

« A.a.O., S. 8. 7 Zum gemeineuropäisdien Charakter dieser Umstellung siehe S ten Gagner: Studien zur

Ideengeschichte der Gesetzgebung, Stockholm-Uppsala-Göteborg 1960.

8 A.a.O., S. 40 ff.

9 Bemerkenswert ist die Bedeutung des Kaffeehauses oder Wirtshauses oder Klubs in diesem

Zusammenhang. Habermas stützt sich in deren Einschätzung auf die literarische Überlieferung.

Neuere empirische Untersuchungen bestätigen, daß diese Stätten menschlicher Begegnungen

soziale Systeme darstellen, die Kontakte erleichtern, Statusdifferenzen neutralisieren und Bin

dungen an die eigene Vorgeschichte des Erlebens und Handelns lockern - mit all dem also

Kommunikation freisetzen. Aber man findet eben deshalb nur noch "small talk". Siehe Sherri

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öffentliche Meinung 5

man sucht den Konsens derer zu gewinnen, ge

Rahmen kleiner Systeme möglich. Die Orientier

Differenzierung wird durch Institutionalisierun

Annahme der Freiheit der Selbstdarstellung de

lage, und dies mit einer Gewißheit, auf die man

Innenordnung entspricht als gesellschaftliche L

Kombination von Ausdifferenzierung und Segm

Zirkel insofern, als die an ihnen Beteiligten sich

- Geschlecht, Alter, Stand, Beruf, Vermögen u Formel vom »Menschen als Menschen« oder der mentiert sind die Zirkel im Verhältnis zueinan

Grund einer ihnen zufallenden besonderen Funk

Diese besondere Konstellation ließ, indem sie sel

Thema und damit zum Problem werden; sie ma

der Vernunft plausibel. Gleichheit der diskutier

gemäßer, politischer, wirtschaftlicher Einflüsse

die ihnen gebildete Meinung als allgemeine u

ihnen gemachten Erfahrungen als allgemeingülti

man als Resonanz auf eigenes Verhalten erwarte

unterstellt werden und als solche die alten Instit

in einem moralisch begründeten Selbstverständn

ökonomische, klassenmäßige oder systemstrukt

mitbedenken zu müssen. So konnten Erfahru

schwertes Übergehen von individueller auf allg individuellem auf allgemeinen Willen nahelegte

solcher Meinungen taten ein übriges, von dieser

weise war es also gerade die Ausdifferenzierun zierten Gesellschaft, die es den Diskutierenden

schaft» zu begreifen — eine allerdings vorüberge

Daß jener Vernunftsglaube und damit auch der

Herrschaft verändernde Potential einer öffent

zeigt ein Blick in die Geistesgeschichte. Für die nicht als eine sich selbst erklärende, immanente

zu deuten, sondern ihn auf die Unwahrscheinlic

komplizierten Systemstruktur zurückzuführen

notwendigen Erfahrungen zuführte. Uns fehlen

theoretische Untersuchungen, die die Annahme b

segmentärer Teilsysteme ohne spezifische Fu

Cavan: Liquor License, An Ethnography of Bar Beha Mass Observation: The Pub and the People, London

10 Prämisse einer solchen Hypothese wäre die Ann

zierung von Teilsystemen des Gesellschaftssystems

funktionale, verschiedenartige Teile bildende Diffe

argumentiert bereits Emile Dürkheim: De la division

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5 Niklas Luhmann

weitere Entwicklung der modernen G

entschieden die Richtung einer imm

und Spezifikation von Teilsystemen, s

entziehen, unmöglich wird zu behaup

Differenzierung führt zur Abstraktio

duktion entsprechender Wunschvors

Selektionszwang für alle Beteiligten. S

satorisch untermauert, werden also

scheidungsprozesse anpassen, die die

schon deshalb kein allgemeines Interes

wird dadurch nicht etwa organisator wird ganz im Gegenteil zum »turbule

plexität überfordert werden und sich

anderer anpassen müssen.

Diese Veränderungen erfordern eine r

lichen Meinung, als die einflußreichen

hatten. Das Konzept der öffentlichen

intern wiederholen, weil Organisat

beruhen und sich in ihnen daher wed

sprechenden Erfahrungen realisieren l

öffentlichen Meinung aufbaute. Orga

führt bestenfalls zur Herstellung peinli

Funktionsstörungen, die den Störern als Störer, nicht aber die Emanzipati Öffentlichkeit ermöglichen. So werd

bundenen humanen Vorstellungen der

Es müssen abstraktere Übersetzungen

II.

Einen hinreichend abstrakten Vergleic

dessen fragen, was unter dem

Begriff

Letztlich geht es um das Problem rec

Entscheidungen: Die hohe Beliebigkeit nicht durch Wahrheiten, so doch dur

den. Mit dem Begriff »die öffentlich Problemlösung angeboten, dessen real des Problems lassen sich jedoch Proble

Sinne von F. E. Emery/E. L. Tri

ments", in: Human Relations 18 (1965),

"Organizational Form, Decision Modalit (1968), S. 269-281.

11 Im

12 A.a.O., S. 264 ff.

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Öffentliche Meinung 7

dem Begriff der Meinung an Fakten und Kriteri

des Problems oder seine romantische Auflösung

oder utopische Fassung reichen nicht aus, da sie Praxis eindeutige Konturen hergeben. Als Bezug

sich die Kontingenz des rechtlich und politisch

Ausgangspunkt für Vergleiche verschiedener Pro

Kontingenz im Sinne eines »Auch-anders-möglic man ihr den Strukturbedarf menschlichen Erle Dies Problem, daß Strukturen in einem Horizon

den müssen, gewinnt nach angebbaren gesellschaf

neuzeitliche Bewußtseinsbildung überragende B

Begriff der öffentlichen Meinung dieses Proble lichen Erlebens und Verhaltens bezieht, nämlich

tische Kommunikation. Zieht man in Betracht,

malen Potential für bewußte Aufmerksamkeit auskommen muß - und das ist unser

Differenzpunkt gegenüber dem Selbstverständnis und dem Vernunftsbegriff der Auf

klärungszeit 13 -, wird offensichtlich, daß solche Kommunikation Voraussetzungen

machen, daß sie mögliche Themen immer schon haben muß. Was öffentliche Meinung

genannt wird, scheint im Bereich solcher Themen der Kommunikation zu liegen, deren

Vorausgesetztheit die Beliebigkeit des politisch Möglichen einschränkt.

Unter »Themen« wollen wir bezeichnete, mehr oder weniger unbestimmte und ent wicklungsfähige Sinnkomplexe verstehen, über die man reden und gleiche, aber auch verschiedene Meinungen haben kann: das Wetter, das neue Auto des Nachbarn, die Wiedervereinigung, der Motorlärm von Rasenmähern, das Steigen der Preise, der

Minister Strauß 14. Solche Themen liegen als Struktur jeder Kommunikation zugrunde,

die als Interaktion zwischen mehreren Partnern geführt wird. Sie ermöglichen ein

gemeinsames Sichbeziehen auf identischen Sinn und verhindern das Aneinandervorbei reden. Eine Kommunikation kann nicht beginnen ohne Unterstellung gemeinsam mög licher Gegenstände der Kommunikation, und solche Vorverständigungen erhärten sich

im Laufe der Kommunikation zu mehr oder weniger festen Systemgrenzen in einer

gemeinsam akzeptierten, unartikuliert vorausgesetzten Lebenswelt15. Kommunikation setzt mithin außer der gemeinsamen Sprache noch zwei verschiedene Ebenen der Sinn

fixierung voraus: die Wahl eines Themas und die Artikulation von Meinungen über

1S Hierzu näher Niklas Luhmann: »Soziologische Aufklärung«, in: Soziale Welt 18 (1967),

S. 97-123.

14 Nahestehend, aber auf kontrovers behandelte Themen eingeschränkt, der Begriff "issues"

bei David Easton: A Systems Analysis of Political Life, New York-London-Sydney 1965,

S. 140 ff. Die Vergleichbarkeit bezieht sich besonders darauf, daß auch Easton die Reduktions funktion solcher "issues" betont. Siehe für den gleichen Begriff auch Herbert J. Spiro: "Com

parative Politics. A Comprehensive Approach", in: The American Political Science Review 56

(1962), S. 577-595.

15 Anzumerken ist, daß solche Vorverständigungen weitgehend als Selbstverständlichkeiten

des täglichen Lebens fungieren, kaum eigens bedacht werden und deshalb latent bleiben. Themen

möglicher Kommunikation sind nur eine Form solcher Selbstverständlichkeiten unter vielen

anderen. Siehe dazu vor allem Harold Garfinkel: Studies in Ethnomethodology, Englewood

Cliffs/N. J. 1967.

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8 Niklas Luhmann

dieses Thema; und erst innerhalb di

stimmenden und nichtübereinstimm

kann auch die Ablaufgeschichte ein diesen beiden Ebenen mit sich brin rungen in den fixierten Meinungen

abhängen; das heißt: die Themenwah

herausstellenden Konsens- oder Disse

Diese Doppelstruktur von Themen u

wenn die Kommunikation interaktiv

die man spricht, ist nur sinnvoll, w

vorausgesetzt wird, der antworten aber zum Thema andere Meinungen

anderer Möglichkeiten in den Bereic

antwortbare Kommunikation (Mani sofort die richtige Meinung eingeb

Doppelstruktur konstituiert, ist d

Kommunikationsbahnen nicht mani

Beispiel diskutiert oder kooperativ a

Nah diesen Überlegungen lassen sich

der Funktion der öffentlichen Meinu

schmelzung von Thema und Mein

damit manipulativ machen. Das kann

der Kommunikation über Massenme ment, vor allem aber durch Moralis

natürlich durch all das zusammen).

Manipulative Moralisierung hat aus merksamkeit gefunden 17. Der Sach

19 Eine andere Assoziation, die häufig

nämlich die der Unfreiheit des Manipu

unbeantwortbare Kommunikation brin

soziale Symbolisierung der Lage des Ma

selbst dann nicht, wenn die Manipulat

Kommunikation kann trotzdem

Kriterien ausgewählt und angenommen

des Erlebens und Handelns konstitui

im

Mögl

formation und die Manipulierbarkeit d

(1968), S. 147-156; ferner ders.: Freedo

England 1967. Vermutlich kann interak

als Manipulation, weil sie dazu zwingt, d der eigenen Möglichkeiten zu übernehm

Unter diesen Umständen dürfte es ang

Interaktion und Manipulation aufzuge

sozialen Systemkontexten welche Art de

17 Zu den Gründen gehören: unzureich

Theorie der öffentlichen Meinung; unive

Phänomens; und nicht zuletzt der Ums

unbemittelten Gegnern der Manipulation

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Öffentliche Meinung 9

seiner Möglichkeit ist eine hochkomplexe Gesell gemeinsame Moral nicht mehr möglich, jedenfa

Unter dieser Bedingung wird moralische Stilisier sie unbeantwortbar zu machen. Der Adressat eine

einer ihm implizit zugemuteten Rolle gegenüber,

Meinungen bindet, und unangenehmer noch: Er

ein moralisches Engagement seines Gegenüber vo

sicht oder Ruhebedürfnis verbieten. Er muß nu

erwarten, der ihn als jemanden erwartet, der er

besten aus dem Feld, sei es durch Abbruch, sei

kation.

Wie alle Manipulation setzt auch diese voraus, da

differenziert wird: Die Institutionalisierung des Implikationen von Meinungen so verschmolzen, Annahmezwang herauskommt. Über Massenmed gestrahlt, entsteht so jene resonanzlose öffentl Kommt es im Kommunikationsprozeß dagegen z und Meinungen und damit auch zu einer Differ

und Selbstwertbehauptung, kann sich öffentlich offenen Kommunikationsprozesses konstituieren wird es an Hand von engagierenden Themen zum

nicht durch engagierende Moralen zum Streit über

Das Fazit dieser Analyse können wir in der allge

daß komplexer werdende gesellschaftliche Verh Kommunikationsprozessen bearbeitet werden kö

men und Meinungen dient der Steigerung dieses kann Kommunikation heute nicht mehr interakt

für mehrere Subjekte sinnvoll Möglichen heute n

politischen Kontext kann nicht anders kommuni

möglicher Kommunikationen vorrangige Bedeut laufende Aktualisierung von Erwartungen in de dadurch die Meinungsbildung. Der Reduktionsm

kation, der mit dem Begriff der öffentlichen M

nicht aus den Meinungen selbst, sondern aus den

Auf diese Weise läßt sich, wie mir scheint, das al

Widersprüchlichkeit der öffentlichen Meinung

nungen - ihrer Allgemeinheit und kritischen Dis Konsensfähigkeit, öffentlichen Vertretbarkeit -

nung abzulesen, sondern an der Form der Them

ihrer Eignung als Struktur des Kommunikations nicht in der Richtigkeit der Meinungen, sondern

Struktur gebenden Leistung von Themen. Daher

18 Als einen anderen, heute kaum noch überzeugend

Ferdinand Tönnies: Kritik der öffentlichen Meinung,

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10 Niklas Luhmann

sierung der individuellen Meinungen a

bare Formeln das Problem, sondern die Kommunikationsprozesses an den jewei

ihres politischen Systems.

Eine solche Blidkwendung von Meinun

empfiehlt sich nicht nur durch besser

kommunizierenden Systeme, sondern a

Sie erlaubt es, Forschungen über öffe

des politischen Systems (und weiter: a der Komplexität dieses Systems die pr

plexität des politischen Systems, das he

lisierbaren Möglichkeiten des Erlebens

seiner »Themenkapazität«, das heißt

Kommunikationsprozesse. Die Komplex

kehrt. Diese Beziehung tritt nicht nur

Themen und Meinungen zutage, auf

verhalte abdecken können. Sie hat viel

griff der öffentlichen Meinung nicht er

systemfunktionalen Begriff aber zusa

der sachlichen und taktischen Differe

zeitliche Mobilität der Themen (IV) und (V) verändern sich mit der Komplexitä

seiner Entscheidungsprozesse.

III.

Aus der allgemeinen Organisationstheorie wissen wir, daß sich in allen komplexen, m

Entscheidungsprozessen befaßten Sozialsystemen eine Differenzierung von "attenti

rules" und "decision rules" einspielt, weil die Kapazität zu bewußten Vergleichen nich

ausreicht, um die logischen Möglichkeiten der Rationalisierung auszuschöpfen 20. D Aufmerksamkeit knapp ist, bilden sich zwangsläufig Regeln über die Zuwendung v Aufmerksamkeit aus, die sich von denjenigen Regeln unterscheiden, nach denen En

scheidungen angefertigt und als richtig beurteilt werden 21. Erst im Rahmen dessen

19 Unabhängig heißt natürlich nicht, daß die Steigerung oder Verminderung der Komplexi

von Systemen keine Ursachen habe, die man erforschen könne; wohl aber, daß es für die passung an veränderte Komplexität im allgemeinen nicht darauf ankommt, welche Ursache

im einzelnen die Veränderung bewirkt haben.

20 Vgl. James G. March: "Some Recent Substantive and Methodological Developments in t

Theory of Organizational Decision-Making", in: Austin Ranney (Hrsg.): Essays on the

havioral Study of Politics, Urbana/Ill. 1962, S. 191-208 (198 ff.); Herbert A. Simon: "T

Logic of Heuristic Decision-Making", in: Nicholas Rescher (Hrsg.): The Logic of Decision an

Action. Pittsburgh 1967, S. 1-20 (6).

21 Der Begriff einer »Regel« sei hier so weit gefaßt wie in der Sprachtheorie der Begriff d

Grammatik; er setzt kein Bewußtsein der Regel bei ihrer Anwendung voraus.

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öffentliche Meinung \ \

was überhaupt mit Aufmerksamkeit bedacht wird -

durch die Aufmerksamkeitsregeln -, kann es zu rat

kommen. Der Gegenstand, der Aufmerksamkeit evozi

mit dem Gegenstand, über den dann effektiv entsc

Verteilung von Aufmerksamkeit im System untersch

von den Prozessen der Entscheidungsfindung und m

selbst ihre Funktion erfüllen, nach anderen Kriterien b

Diese aus einem ganz anderen Forschungsbereich sta

unsere Unterscheidung von Themen und Meinun

ihrer Funktionen. Aufmerksamkeitsregeln steuern di

Entscheidungsregeln steuern die Meinungsbildung, u befugten Instanzen.

Themen dienen nicht unmittelbar der inhaltlichen F

zunächst und vor allem dem Einfangen von Aufme

man im politischen Kommunikationsprozeß Resonanz

bereitschaft beanspruchen darf und lassen dabei no

Thema vertreten werden, welche die richtigen sind,

Zuwendung von Aufmerksamkeit heißt deshalb noc Meinungen und Entscheidungsinhalte, sondern ist a umgekehrt können »an sich« sinnvolle Begehren un sdion deshalb, weil sie sinnvoll und richtig sind, ei

kationsprozesses werden: sie müssen erst den nach an

ten Filter der Aufmerksamkeitsregeln durchlauf

Kommunikationsprozeß vorgeschaltet. Das läßt verm

soweit es auf öffentlicher Meinung beruht, gar nicht ü

über Aufmerksamkeitsregeln integriert wird. Jedenf

in sozialer Hinsicht den weiteren Einzugsbereich und

Sie können, ja müssen dieselben sein auch für Teiln

Entscheidungsregeln operieren, während die gegente Unter diesen Umständen dürfte es theoretisch wie p

tung sein, die Aufmerksamkeitsregeln eines politis speziell darauf gerichtete empirische Forschung las

gesicherten Aussagen machen. Gelegentliche Beobacht

jedoch die Vermutung nahe, daß unter anderem fol

von Aufmerksamkeit und der Themenbildung befolg

(1) Überragende Priorität bestimmter Werte, deren

sam von selbst ein politisches Thema entstehen läßt Bedrohung des Friedens, an Eingriffe in die Unabh

lischen Aspekte politischer Skandale 28. Werte fungi

22 So audi Geoffrey Vickers: The Art of Judgement,

1965, S. 194.

23 Zum letzteren Hans-Joachim Winkler: »Über die Bedeutung von Skandalen für die poli

tische Bildung«, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 13 (1968),

S. 225-244.

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12 Niklas Luhmann

von Programmen als Entscheidungsre

Regeln der Alarmierung von Aufmerk

auf eine Abwägung des Verhältnisse

sierbarer Indikator solcher Prioritäten

festliegenden Terminen der Politiker du

(2) Krisen oder Krisensymptome 25. K

bereitete) Bedrohungen nicht nur ein seinem eingelebten Anspruchsniveau.

dadurch, daß sie den Erfüllungsstand z Zeitdruck gefährden 26. Darauf beruh

sind die Innovationseffekte von Krise

regeln durch Ausnahmelagen zurüc

Krisen zu den Aufmerksamkeitsregel welche Ereignisse (z. B. Demission ein steigerungen, Aufläufe und Gewalttat

machen und wieviel Entscheidungszeit

(3) Status des Absenders einer Kommu

gesellschaftliche Größen finden für ih als Leute, die nicht über prominenten

die Mitteilung ab. Auch dieser Effekt

träger sein Anliegen im

(4) Symptome politischen Erfolges. Da Bedingungen des Erfolges oft unabseh

handen sind, treten an deren Stelle Sy

steigende Stimmzahlen oder die Erw

Presse oder der unmittelbare Zugang z solchen Erfolgssymptomen assoziiert w

aktiv Politik treiben, eher Beachtung

vielleicht auch bedeutsam

Einzelfall durc

sein könnten.

(5) Die Neuheit von Ereignissen. Konti

sich dem Bewußtsein, während Veränd

lenken. Das Neue hat eine Vermutung komplexeren Gesellschaften auch die

24 Hierzu Niklas Luhmann: »Die Knapphei

in: Die Verwaltung 1 (1968), S. 3-30.

25 Wieweit zwischen öffentlicher Meinun

hang besteht, bedürfte über Kosellecks Beit

Kritik und Krise, Ein Beitrag zur Pathogen

26 Vgl. Charles F. Hermann: "Some Con

Organizations", in: Administrative Scienc

27 Vgl. Michel Crozier: Le phénomène bu

28 Zur Vorverlegung der Gefahrenschwe

grammierung von Krisensymptomen v

Undirected Society, Essays on the Hu

Toronto 1959, S. 94.

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öffentliche Meinung 13

blem 20, so daß sich speziell dafür eigene Teilsys

bilden, die dann in Gefahr sind, sich zu sehr auf

zu spezialisieren. (6) Schmerzen oder zivilisatorische Schmerzsurro

nische Belastungen, „Streß", Gefährdung von Inti

Geldverluste, Haushaltskürzungen, Positionsverlu

vergleichbarer Art, haben eine hohe Alarmstufe, w

Selbstverständlichkeiten eingebunden sind und auc

sinnvollen Opfers kompensiert werden können.

Alle diese, und vielleicht andere Aufmerksamkeits

des politischen Systems, schließen an die Struktur

und beliebig variierbar. Auf diese Weise reguliert die öffentliche Meinung, ohne sie fest zu determi

merksamkeitsregeln ist für die permanente Offe

schlaggebend; sie verhindert, daß nur feststehend

kationen der Statusträger, nur die eigene, innere

nur Neuigkeiten oder nur Schmerzen bzw. Schme

schen Kommunikationsprozesses bestimmen. Die Ei

für das Einfangen von Aufmerksamkeit unentbe

wieder ausgeglichen werden.

IV.

Daß öffentliche Meinung in der Form einer Differ

gen für die Steuerung eines politischen Systems r plexität an. Diese Komplexität ist eine Folge der ge

des politischen Systems, seiner Konstituierung al

abgesondertes Teilsystem der Gesellschaft 30. Mit

gerung der Teilsystemkomplexität entsteht zuglei

tion im Teilsystem; denn die zur Anpassung an d

liche Zahl möglicher Systemzustände (die "requisite

kann nur durch ziemlich häufige und ziemlich rasc

erreicht werden. Für den politischen Kommunika

seiner Themenstruktur: Die Themen politischer Ko

verschiedenartige Meinungen und verschiedenartig

müssen auch je nach Bedarf gewechselt werden kön

Dieser Wechsel scheint einer gewissen Ordnung z

28 Vgl. dazu Albert O. Hirschman: «Obstacles à la pe

sous-développés», in: Sociologie du travail 10 (1968)

Emery: "The Next Thirty Years, Concepts, Methods, a

20

(1967), S. 199-237 (209 ff.).

50

Vgl. hierzu Niklas Luhmann: »Soziologie des politis

für Soziologie und Sozialpsychologie 20 (1968), S. 705-7

31 Vgl. W. Ross Ashby: An Introduction to Cybernetics,

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14 Niklas Lukmann

chende empirische Forschung fehlt32

im

strukturellen Rahmen des politisch

werden können, sondern eine Art Leb verschiedene Wege gehen und vorzeit

nach typischen Phasen geordnet ist. In

stehen jeweils bestimmte Möglichkeit

lösen, bestimmte Teilnahmevoraussetzu

turierte Handlungschancen für diejen

sen, blockieren oder auf bestimmte Bahn

Typisch durchlaufen politische Theme ders Eingeweihten und Interessierten burtsaktivitäten schon anlaufen, in d

Politiker oder gar Nichtpolitiker das

befassen. Einigen schwebt die Sache, u

vor Augen; oft fehlt aber noch das W doktrin, Bildungsplanung, Notstandsg

Sicherheit im

Automobil, Mittelpun

Karriere beginnen und verhandlungsfä Es muß nichts geschehen. Oft vegetier

die Kraft für eine politische Karriere

kommen ist. Und manche schaffen es ni

Einigen aber gelingt der Durchbruch. eines politischen Themas gelingt, die a Kontakte widmen und es verbreiten. O

Thema interessiert sind und politisch

linge, die auf dem

Glück und Geschick so weit, daß das T

Leute beschäftigt, sondern in die Händ

Politik betreiben. In diesem Anfangss oder auf Seitengeleise unpolitischer A tigen haben noch die Möglichkeit, zu

das Thema jedoch an Popularität, wi

einer Struktur des Kommunikationsp

lichen Meinung im

Berichterstattung, die voraussetzt, da

Thema reitend ein

Sinne unseres Beg

32 Einiges Material über "issues" des Proz

liefern die amerikanischen Community Po

33 Zum

Vergleich siehe etwa das Phasen

Theory of Collective Behavior, New York sich auch zur Abfolge von sozialstruktur

lichung, die Otthein Rammstedt: Sekte

Täufer in Münster (1534/35), Köln-Oplad

genauer untersucht werden, vor allem

im

H

die Bewegung der öffentlichen Meinung

werden kann.

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öffentliche Meinung 15

entzieht sich durch Selbstverständlichkeit der Disp

nur noch die Meinungen und Entscheidungen übe Jetzt wechseln die Förderer. Es zu nennen und g das Thema die Lippen der Minister, Präsidenten, erreicht den Kulminationspunkt seiner Karriere.

zögerungstaktiken, Zeitgewinn, bedingte Anerken Förderer müssen jetzt versuchen, es im Budget od

der Verwaltung unterzubringen.

Die Zeit dafür ist knapp. Denn alsbald zeigen sich

Bedenken, negative Erfahrungen. Man kann sich a

ter äußern und die Probleme der Sache in ihre Dars

mit dem Thema geschieht, gilt das als Symptom f

Bald darauf verliert das Thema seine werbende Kraft. Die Kenner wenden sich von

ihm ab. Es versteinert zu einer nur noch zeremoniellen Größe, zu einem Symbol guten

Willens, vor dem man sich bei geeigneten feierlichen Anlässen gemeinsam verbeugt. Es erscheint in Festreden, in Leistungsberichten, in Dankesadressen. Oder es gerinnt

zur Form eines alten, unerfüllten Traumes, der Skandale benötigt, um hin und wieder

Aufmerksamkeit zu finden - zum Beispiel: Verhinderung von Grundstücksspekulation.

Wer sich jetzt noch mit Verve für das Thema einsetzt, zeigt nur, daß er nicht auf dem

laufenden ist. Als Impuls für Veränderungen ist das Thema tot, jedenfalls schwieriger

zu beleben als ungeborene Themen, weil seine Geschichte eine Erneuerung blockiert.

Hat das Thema sein Problem nicht gelöst, muß es als neues Thema wiedergeboren

werden.

Der vielleicht wichtigste Grundzug eines solchen Verlaufs ist die Abnahme der Distanz

von Thema und Meinung bzw. Entscheidung. Die Lebensgeschichte eines Themas ist zu gleich eine Geschichte der Sinnverdichtung und Konkretisierung. In ihr vollzieht sich

die Aufnahme der Themengeschichte in den Sinn des Themas selbst: Man kann heute

»Verwaltungsreform« nicht propagieren, ohne zu wissen, mitzuverstehen und als

Mitverständnis anderer vorauszusetzen, was bisher unter dieser Bezeichnung versucht

worden und gescheitert ist; man muß sich gegen diese Geschichte absetzen, muß also die

»eigentliche«, die »strukturelle«, die »mittelfristige« Verwaltungsreform fordern, »die

nicht mehr nur

kretisiert das Thema und überbrückt jene Distanz von Aufmerksamkeitsregeln und Entscheidungsregeln, von der wir im vorigen Abschnitt gehandelt hatten. Den poli

tischen Themen der öffentlichen Meinung ist, ohne daß sie selbst Meinungen oder Ent

scheidungen wären, ein Zug zur Meinungsbildung und Entscheidung eigen. Das poli tische System kann nicht zu viele Themen nebeneinander behandeln; es muß Themen

abfertigen, um Raum für neue zu gewinnen - und dies in einem Tempo, das oft nicht ausreichend Zeit läßt für eine sachgemäße Bearbeitung des Themas. Zugleich ist dafür

sein soll«. Die im Sinn des Themas bewahrte Themengeschichte kon

34 Auf die Ermüdbarkeit der (sozialpsychologisch verstandenen) öffentlichen Meinung und auf den daraus folgenden Zeitdruck in der Politik haben audi Gordon W. Allport/Janet M. Faden: "The Psychology of Newspapers, Five Tentative Laws", in: Public Opinion Quarterly 4 (1940), S. 687-704 (702 f.), hingewiesen. Sie spitzen ihre These dahin zu, daß mit der Inten

sität der beteiligten Gefühle auch der öffentliche Druck auf Abschluß einer Angelegenheit wachse.

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16 Niklas Luhmann

gesorgt, daß erfahrene Geschichte der

teil Struktur wird und doch von Zeit

neuer Themen abgeworfen werden ka

Themen der politischen Alltagspraxis Werte verbleiben; sie kommen, jedenf

stellt diese Art der Themenmobilität, z

hafterer Art nicht ausreichend sicher.

Die liberale Theorie der öffentlichen

zwar erkannt, hatte ihre Labilität aber

und integrieren können und hatte sich

ben. Letztlich suchte sie nach wie vor praxis invarianten Sinn - wenn nicht schaften, so doch vernünftig begründ Voraussetzung konnte die öffentliche

Namen allgemein-menschlicher Vernun

den - praktisch den des aufsteigenden

dieses Anspruchs hingewiesen, mußte si

Resonanz gebende oder verweigernde denken, daß Herrschaft auf Variabilit So erhielt die öffentliche Meinung ihr dem eigentlichen Zentrum des politisc

System von Rollen oder Ämtern begriffe

Kommunikationsprozeß.

Diese Annahmen müssen neu durchd

tischen Systems einer hochkomplexen

die entsprechende Varietät aufweisen

ständen organisieren und mit allgemein Systemdifferenzierung) rückverbinden

des politischen Kommunikationsprozes

solche Leistung tatsächlich erbringt, ü

chanismus des politischen Systems, der

nicht determiniert, aber die Grenzen politischen Kommunikationsprozeß mu angewiesen ist, sich der Themenstruk

ihrer Veränderung fügen, bleibt also a angewiesen. Ein solcher Einbau wechselnder und in

kationsstruktur bleibt nicht ohne Rück elemente des politischen Systems. Diese

mobile Themen tragen zu können. Solc achten. Man findet sie einmal in der v

dungsprozesse, zum anderen in der Inst

Verfahren der politischen Wahl, der p

barkeit und der Verwaltung sind so ein

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öffentliche Meinung 17

keit des Ergebnisses relativ unabhängig davon fe werden35; sie können daher streckenweise das W aktueller Themen der öffentlichen Meinung über

Beispiel Geld, Gesundheit, Gerechtigkeit, Kunst, E Rückgang der Kriminalität, Verkehrsbeschleunigu

abstrahiert, daß man sich in der Erörterung zahl beziehen kann, ohne befürchten zu müssen, daß j

ist. Für ihre Anerkennung brauchen weder Gründ

zu werden. Lediglich das Rangverhältnis der Wer

Verzichtens steht von Fall zu Fall zur Diskussion und wechselt mit den Themen der

öffentlichen Meinung 36. Diese muß im Rahmen konstant gesetzter Gesichtspunkte des Schätzens den Wechsel der aktuellen Präferenzen organisieren können.

V.

Eine so weittragende Funktionszuweisung erfordert eine Neuinterpretation auch des

Begriffs der Öffentlichkeit, der in unseren bisherigen Überlegungen nahezu unbeachtet

geblieben ist37. Der Begriff muß aus einem abstrakteren Bezugsrahmen definiert werden. Er kann nicht länger nur als (rechtliche) Eigenschaft von Dingen, durch be stimmte Orte oder als eine Art Atmosphäre bestimmt werden. Ins Soziologische über

setzt, besagt Öffentlichkeit soviel wie Neutralisierung von Rollenanforderungen, die

aus engeren Teilsystemen der Gesellschaft stammen, damit auch eine Lockerung, wenn

nicht Aufhebung der Selbstbindungen, die der einzelne durch Verhalten in engeren

Systemen eingegangen ist.

Ganz deutlich zielt der politische Öffentlichkeitsbegriff der Antike auf die Stadt im Sinne der Plätze, Dinge, Themen und Anlässe, die allen gemeinsam sind, und neutrali siert damit all das, was Sache der Häuser und Familien ist. Berücksichtigt man die

Evolutions- und Denkgeschichte, die den Übergang von archaischen zu hochkultivierten

Gesellschaften herbeiführt, wird klar, daß Öffentlichkeit nicht gegen die Einzelper sönlichkeit mit einem Bedarf für privaten Intimbereich gezielt war - gerade seine Individualität als Mensch gewinnt der einzelne ja erst in der politischen Öffentlich keit -, sondern daß die Rollenbindungen der archaischen Geschlechterverbände ge troffen und eingeschränkt werden; sie verlieren ihre unmittelbare Relevanz für die

rechtliche Konstituierung der Gesellschaft.

Die Wiederaufnahme des Gedankens der Öffentlichkeit in der Aufklärungszeit hatte denselben Sinn. Sie bezieht sich auf eine weiträumigere, schon stärker differenzierte Gesellschaft und fordert deshalb abstrakter die Aufhebung des Besonderen im Allge

meinen. Auch hier ist der Begriff ein bewerteter Begriff, dessen Emphase sich nicht

35 Hierzu näher Niklas Luhmann: Legitimation durch Verfahren, Neuwied-Berlin 1969.

39 Hierzu auch Niklas Luhmann: »Positives Recht und Ideologie«, in: Archiv für Rechts- und

Sozialphilosophie 53 (1967), S. 531-571.

37 Vgl. hierzu namentlich Rudolf Smend: »Zum Problem des öffentlichen und der Öffentlich

keit«, in: Gedächtnisschrift für Walter Jellinek. München 1955, S. 11-20.

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18 Niklas Luhmann

direkt aus dem intendierten Sinn des »

»gerechten«, »vernünftigen« Sachverh

wicklungsstand der Gesellschaft und se Er steht für die Folgeproblematik einer die Integration der Gesellschaft nur no

traditionen, Normprojektionen, Bedür

der Gesellschaft möglich ist, und er w

politische Interessen, namentlich Gehei

Seitdem hat die Gesamtlage der Gesells

Differenzierung ist so weit fortgeschri

durch öffentliche, keinem Teilsystem b

scheinlich geworden ist. Das zwingt da

Funktion her neu zu interpretieren und

System der Gesellschaft, zu übertragen System Situationen herstellt, in denen

ationen erfüllt werden kann - in dene

tische Teilsysteme der Gesellschaft (z.

schichtenspezifische Clubs) und auch nic

des politischen Systems (z. B. einzel

Ressorts) strukturiert sind, sondern eben

Damit verschiebt sich das Problem, da

gelöst werden soll, auf ein sehr viel sch

durch eine bestimmte Art von Situati restriktiver Anforderungen läßt sich

Räume, durch Zusammenführen und Z

sein vieler oder durch Beteiligung von

dieser Art führen, sofern sie institut

eigentliche Kommunikation sich aus d

zieht. Das Problem liegt vielmehr in d

Kommunikation. Öffentlichkeit ist ein

politischer Kommunikation - in einem

Und deshalb ist für die Funktion der Öffentlichkeit aller politischen Komm

turierung aller, auch der nichtöffentli

tutionalisierte Themen.

Themen können als institutionalisiert

schaft, sich in Kommunikationsprozes

kann. Öffentlichkeit wäre demnach

Themen. Die kritische Frage ist dann:

über den Kommunikationspartner. Zu

Fähigkeit, Partner auf mögliche Theme

58 Siehe solche emphatischen Wortassoziatio

über die Öffentlichkeit und Mündlichkeit d

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öffentliche Meinung 19

zu können. Wetter, Sex, Fußball, Urlaub, Steuern der Kindererziehung, Situationen und Unfälle im Warenpreise und Einkaufsmöglichkeiten usw. sin Themen in dem Maße, als man sie wählen kann, o

Biographie, seine Beziehungen und Zugehörigkeit tagskommunikation, und zwar vor allem für ges man einen Partner schon hat und für ihn ein pas Ausdifferenzierung funktionsspezifischer Komm

spezialisieren sich nicht nur die möglichen Themen

in denen jemand ein Thema schon hat und dafür P

über Sozialisation forschen oder auch den juristis

tisieren, kürzen oder gar abschaffen möchten. Spe

ist natürlich schwieriger als das Finden von The

Öffentlichkeit eines Themas erleichtert in diesen Fällen das Finden der Partner. Man

kann sich nicht etwa nur an den zuständigen Ministerialreferenten wenden, sondern

auch an Berufsverbände, Parteien, prominente politische Persönlichkeiten, ja über die

Presse an das Publikum, und kann unterstellen, daß diese eine Kommunikation über

das Thema nicht als deplaciert empfinden und ablehnen, sondern annehmen werden.

Die Anhaltspunkte für das Abschätzen solcher Bereitschaften werden scharf reduziert,

und die notwendige Vorinformation wird dadurch vereinfacht - etwa durch organi

satorische Leitlinien oder durch systemspezifische Rollenbilder. Man braucht nicht zu wissen, ob der Kommunikationspartner verheiratet ist oder nicht, Vorfahren hat oder

nicht, Offizier war oder nicht, Aktien besitzt oder nicht. Die Kenntnis solcher »anderen

Rollen« des Partners behält einen taktischen Wert.

Während die unpolitischen Rollen bei der Kommunikation über politische Themen

innerhalb des politischen Systems durch öffentliche Meinung weitgehend neutralisiert

werden können (da man ihre Irrelevanz unterstellen kann), gilt das gleiche nicht bei

der politischen Kommunikation außerhalb des politischen Systems. Von Art und In

stitutionalisierung der Themen der öffentlichen Meinung hängt es ab, wer wie außer

halb des politischen Systems darüber sprechen kann. Man kann sich diesen Fall am Unterschied von Kader und opinion leader verdeutlichen 39. Beides sind Rollen der Verstärkung und Verbreiterung thematisch fixierter Kommunikation außerhalb des eigentlichen politischen Systems: im täglichen Leben. Der Unterschied liegt im Kon

*8 Beide Begriffe sind je für sich Gegenstand zahlreicher Untersuchungen und Erläuterungen, aber leider fehlt bisher das, was eigentlich interessant wäre: der Vergleich. Für Kader siehe z. B.

Joachim Schultz: Der Funktionär in der Einheitspartei, Stuttgart-Düsseldorf 1956, S. 22 ff.; Peter Christian Ludz: Parteielite im Wandel, Funktionsaufbau, Sozialstruktur und Ideologie

der SED-Führung, Eine empirisch-systematische Untersuchung, 2. Aufl., Köln-Opladen 1968,

S. 124 ff., mit Flinweisen auf die neuere Literatur. Für opinion leader siehe als die klassischen

Quellen Paul F. Lazarsjeld!Bernard Berelson/Hazel Caudet: The People's Choice, How the

Voter Makes Up His Mind in a Presidential Campaign, New York 1948, insbes. S. 49 ff. ;

Bernard R. Berelson/Paul F. Lazarsfeld/William N. McPhee: Voting, A Study of Opinion

Formation in a Presidential Campaign, Chicago 1954, insbes. S. 109 ff. ; Elihu Katz/Paul F.

Lazarsjeld: Personal Influence, The Part Played by People in the Flow of Mass Communica

tion, Glencoe/Ill. 1955.

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20 Niklas Luhmann

stitutionsprinzip der Rollen - darin

und Abhängigkeit vom

politischen S

auf unpolitischen (schichtungsmäßige

beruflichen oder sonstigen) Struktu

Parsons40 hingewiesen, das politis

sozialer Prominenz, die sich außerhalb

Es liegt auf der Hand, daß dieser Un

politischen Kommunikationsprozesses

der Meinungsverstärker, daß ein vo könnte und nicht auf eine blamable Basis. Opinion leader müssen einen h Themen voraussetzen können und si Rollenbasis beschränkt, während Ka

stellt, dafür aber auf politische Inst

von diesen meinungsbildenden Rollen

Insgesamt darf allerdings die Funkt

grad der Themen für die Mobilisieru Wirksamkeit nicht überschätzt werd

allem der einflußreichen Partner sin allein noch lange nicht das Zustande

Schwelle wird in unserem politischen genommen - nämlich durch vorherig

liche Bekanntheit (Prominenz) des In

durch erleichtert, daß der Anrufer und welche Konsequenzen eine Ableh

wird mit der Vermutung nicht fehlg

Kommunikationen, sofern sie Intera Absicherung in öffentlichen Theme

und daß in dem

rungen an die vorher stabilisierten heikle Fragen oder Anliegen kann m

Maße, als das Thema

sprechen.

Schließlich können wir unsere Definition der Öffentlichkeit als Untersteilbarkeit der

Akzeptiertheit von Themen ausnutzen, um die spezifischen Gefährdungen solcher Un

40 Talcott Parsons: "'Voting' and the Equilibrium of the American Political System", in:

Eugene Burdick/Arthur J. Brodbeck (Hrsg.): American Voting Behavior. Glencoe/Ill. 1959,

S. 80-120; neu gedruckt in ders.: Sociological Theory and Modern Society, New York 1967,

S. 223-263.

41 Ein Beispiel: Angehörige einer politischen Partei, die mich zu einem Vortrag bitten wollten, hatten den Kontakt über einen Dritten angebahnt, den sie als ihren Bekannten und als meinen Bekannten kannten. Nachdem die unmittelbare Bekanntschaft geschlossen war, erlaubte ich mir

die indiskrete Frage, warum sie mich nicht direkt angerufen hätten. Die Antwort lautete: sie

hätten ja nicht wissen können, ob ich midi auf einen Kontakt einlassen würde; das Risiko

einer Ablehnung sei ihnen zu hoch erschienen. Es fehlte also ein Medium, das zugleich Themen selektion und Teilnahmemotivation leisten konnte, wie Macht oder Geld oder Liebe.

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Öffentliche Meinung 21

terstellung zu analysieren. Dabei kommt etwas Inte

rig zu sein, die Unterstellung als solche zu atta

Kommunikation über ein Thema und nicht erst d

weigern. Verweigerung der Kommunikation stellte System auf die Zerreißprobe und wird daher offen der Meinung dient als Legitimation dafür, auch die

zu zwingen, wenn nicht gar moralisch zu manip

Unterstellens kommt aus ganz anderer, system

scheidungsprozeß selbst. Er führt zu einer Bearbeit

daß schließlich alles gesagt und das Thema ruiniert

zur Kommunikation verweigern mit der Begründ gegebenenfalls auch: die Sache sei bereits entschie

mit funktionierender Entscheidungsapparatur sind

nicht zu perpetuieren. Die Öffentlichkeit bleibt i

wir als Karriere politischer Themen beschrieben hab

VI.

Im Rückblick auf die erörterten sachlichen, zeitlichen und sozialen Bezüge der öffent

lichen Meinung erscheint diese als ziemlich komplexes Gebilde - einerseits wegen der

Größenordnung (Zahl der Themen, Dauerhaftigkeit des Phänomens, Zahl der Be

teiligten), vor allem aber deshalb, weil wir eine hohe, aber nicht beliebige, nicht rein zufällig streuende Variabilität beobachten. Es gibt offenbar strukturelle Beschränkun

gen der Kompatibilität und Variabilität oder, formaler ausgedrückt, beschränkende

Bedingungen dessen, was als öffentliche Meinung möglich ist. Und diese Bedingungen

liegen nicht einfach in den Inhalten der Meinungen, die man haben oder nicht haben kann und die richtig oder falsch sein können; sondern sie ergeben sich daraus, daß

offenließe Meinung ein soziales System strukturiert und daß dies auf verschiedene, aber

nicht auf beliebige Weise geschehen kann.

Wenn diese Annahme zutrifft, müssen sich solche strukturellen Beschränkungen in strategische Erwägungen umsetzen lassen; es müssen sich aus ihnen allgemeine Be

dingungen erfolgreichen Verhaltens sowie unterschiedliche Chancen der Teilnahme am

System ableiten lassen. Deren Darstellung läßt sich in groben Zügen gliedern, wenn

wir die Umgehbarkeit der öffentlichen Meinung und ihren taktischen Gebrauch unter

scheiden.

Umgehen läßt sich die öffentliche Meinung im politischen Prozeß nur dann, wenn

sich eine breit angelegte Kommunikation mit Unbekannten vermeiden läßt. Eine volle

Ausschaltung der öffentlichen Meinung dürfte bei Angelegenheiten von einiger Be deutung heute schwierig sein, es sei denn, daß offizielle Geheimhaltung legitimiert

42 Zumindest steht der Ablehnende - der Politiker z. B., der es ablehnt, sich in der Wahlnacht schon zur Koalitionsfrage zu äußern - unter Begründungszwang und er tut gut, sich wenigstens

zum Schein auf das Thema einzulassen.

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22 Niklas Luhmann

werden kann. Wichtiger sind Strate

Thema der öffentlichen Meinung zwa einzelnen Aspekten. So findet man hä

Öffentlichkeit gebracht werden, wenn

den Entscheidungsstellen bereits gesich

eine Zusage haushaltsmäßiger Deckung

einer Angelegenheit das Risiko einer ö Erfolg gleichsam schon in der Tasche,

aber eben dadurch die Grundlinien ih

andere Strategie partieller Umgehung is

Sie beruht auf der Differenz von The innerhalb dieser Differenz Verschiebu

Thema vorgestellt wird, können so for

wortet erscheinen oder durch Unterst

zogen werden: Über Kartelle wird in

wären; ein neues Thema wird, je nach

geschenk präsentiert. Diese Strategie b

auf ihre Prämissen einseitige (unbeant gehungen haben bei unvermeidlich ho Erfolgschancen. Die politische Tragwei

anderem danach bemessen, von welcher

Kurzschaltungen behandelt werden kön Davon zu unterscheiden und für das Ve

sind Bemühungen, die mit ihr zu arbe

sicht, Themen der öffentlichen Meinung

Aufmerksamkeitsschwelle behindert. Aufmerksamkeit typisch andere, dras rung bestimmter Meinungen zum The einen zum anderen stellen. Eine relati

Farbeier zu werfen und gleich darau

kommen; bei dieser Vorgehensweise m

den Personen gesorgt werden, und das

Handhabung aber anspruchsvollere

zeugung von Pseudokrisen, Pseudone

willens, die dann als Basis sachlicher A

wiederum ist nur für eine sehr begren

lichkeit, das Auslösen der Kommunika

jedermann zugänglich und ferner dadu

prüft, was aus Seinem Munde kommt.

43 Die Bedingungen, unter denen sich ein T

Prüfung. Eine Bedingung scheint zu sein,

von Mitteln als in der Bewertung der Ziele 44 Im oben S. 7 definierten Sinne.

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öffentliche Meinung 23

Zu diesen Schwierigkeiten, die aus der sachlichen

und Entscheidungsregeln resultieren, treten we

Themen zusammenhängen. Maßgebliche Mitwir

setzt als mindestes voraus, daß man über Geschi

ist und sich auf dem laufenden hält (oder auf d ein einzelner nur für wenige Themen leisten od

ihm die jeweils notwendigen »Unterlagen« zusa

sierung schnellen die Anforderungen an sinnvol

sie nur noch in engem Rahmen oder dank beso

können.

Schließlich liegen auch in der sozialen Dimen

sierung des Themas als möglicher Kommunikati besondere Anforderungen an differenziertes W

meninstitutionalisierung garantiert noch keine ef

Kooperation am Thema. Bei bekannten Themen

Nichteingestehbarkeit des Nichtbescheidwissens

basis benutzen: Man bittet um eine Untersch

braucht dabei nicht zu erläutern, was ein Notsta

kann. Aber damit allein kommt man nicht wei

bestimmter Meinungen und Entscheidungen

blicken können, auf denen sich Meinungen verb

schaften abschätzen können, sich für ein Thema m

Das setzt eine recht konkrete Kenntnis der polit

All das zusammengenommen führt auf einen z geschilderten Bedingungen ist im Bereich der

Verhaltensmöglichkeiten und zugleich mit einer

Teilnahme zu rechnen. Problematik und jeweili

Kommunikationssystem der Politik lassen jeweil

zu, lassen viele Entwicklungsmöglichkeiten offe sie stellen die Mitwirkung eben damit unter An

können. Im wesentlichen wird die Erzeugung,

Themen der öffentlichen Meinung zur Sache vo

beruflichen Politikern. Was als management b participation by management, nämlich zur Tei

stellationen, Verbindungen, Stimmzahlen und n

werten verstehen.

Man kann sich fragen, welche Gruppen der Ges

als passive Teilnahmechancen haben. Militärs zu

liche, variablenarme gesellschaftliche Umwel

Kommunikationssystem der öffentlichen Mein

45 Siehe dazu die Bemerkungen von Gerhard Sto

15. Deutschen Soziologentag in: Max Weber und

15. Deutschen Soziologentages, Tübingen 1965.

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24 Niklas Luhmann

fessoren fehlt zumeist die Möglichkeit

als unfertige Personen eingeschätzt un nicht ernst genommen. Politische Sign

tom für unterentwickelte Politik zu s

nicht jenen Grad an Komplexität erre

Entwicklung der heutigen Gesellschaft

Damit verfestigt sich unsere Vermutu rung und Komplexität gesellschaftlich von Systembildung, hier von Teilsyst renzierung ab 46. Andererseits sehen

plexität eines Teilsystems selbst zu sein

zen stabilisiert. Sinnvolles Verhalten im

nung erfordert Reduktion hoher Komp

Barriere des Auch-anders-erleben-und-anders-handeln-Könnens anderer und wird in

einem Maße anforderungsreich und schwierig, daß dafür Rekrutierung ins System

selbst - und daß heißt immer auch: mehr oder weniger unmerkliche Sozialisierung im

System - verlangt werden muß. Systemfremde Positionen und Rollen bieten besten falls Einstiegsmöglichkeiten, aber keine ausreichende Basis für ein aktives Dauerteil

nehmen am politischen Leben. Das könnte die Folgerung nahelegen, öffentliche Mei nung sei zum inneren Medium des politischen Systems, zur Verkehrssprache der Poli tiker, zum Mittel ihrer wechselseitigen Übertölpelung zusammengeschrumpft und

hätte jede gesamtgesellschaftliche Funktion eingebüßt; öffentliche Meinung sei gleich sam mit dem politischen System aus der gesamtgesellschaftlich-alltäglich-unspezifizier

ten Lebenswelt ausdifferenziert worden. Das wäre indes ein voreiliges Urteil. Die

Frage führt in sehr komplizierte, bisher unzureichend geklärte Fragen der allgemeinen

Theorie sozialer Systeme. Ihnen müssen wir uns abschließend zuwenden - nicht, um sogleich gültige Antworten zu präsentieren, sondern um zu zeigen, wie sehr ein ad äquates Verständnis der öffentlichen Meinung vom weiteren Ausbau einer sehr viel

abstrakteren Theorie sozialer Systeme abhängt.

VII.

Man stellt sich soziale Systeme gemeinhin viel zu kompakt, gleichsam reifiziert vo Ihre Identität gründet sich jedoch nicht auf einen natürlichen Zusammenhang von

Menschen oder Handlungen, sondern auf Regeln der Grenzziehung und Zuordnung, d die sinnhafte Erlebnisverarbeitung der Menschen leiten. Ausdifferenzierung von ges

schaftlichen Teilsystemen muß daher als abhängig begriffen werden von solchen Reg

der Grenzziehung und Zuordnung, die im gesellschaftlichen Gesamtsystem selbst fu tionieren 47. Daher führt Ausdifferenzierung niemals zu einem Herausreißen aus de

48 Siehe dazu Niklas Luhmann: »Soziologie des politischen Systems«, in: Kölner Zeitschr

für Soziologie und Sozialpsychologie 20 (1968), S. 705-733.

47 Also nicht, wie oft angenommen wird, als eine rein analytische Leistung der Wissenscha

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öffentliche Meinung 25

gesellschaftlichen Kommunikationszusammenha

Kommunikationszusammenhanges zu sehen, als zierung (aber nicht durch unübersteigbare inn

beiten höherer Komplexität ermöglicht.

Ausdifferenzierung von Teilsystemen (oder zu

Gesellschaftssystems) soll daher nicht heißen, d

Verflechtungen dieser Teilsysteme mit ihrer jew

brochen oder vergleichsweise gering gehalten digkeit der Teilsysteme hängt nicht davon ab, in sich selbst kommunizieren; sie beruht darau beachtet werden, nach denen Kommunikatione

sich durch Art und Richtung der Selektion besti

kann das Ausmaß von Zwischensystemkommun

keit bzw. Unabhängigkeit als eine offene, je

lösende Frage behandelt werden.

Vor dem Hintergrund eines solchen, hier nicht

Systemtheorie verbietet sich eine exklusive Zu

das politische System. Eine besondere Beziehung

werden.

Themen, auch politische Themen, der öffentlich

(und insofern »abstrakt«) konstituiert. Über si

hängen sprechen, die dem politischen System zu

Familie, in Aufsichtsratssitzungen, am Stamm

Dabei bleibt jedoch der unpolitische Kontext der bewußt - zum Beispiel in der Form, daß man we setzen kann, daß es unmöglich ist, das Thema je

die Kommunikation begleitendes Systemgrenzb lässen und Themen, die Richtung der Artikula

über politische Themen zu sprechen, in anderem der Fall wäre. Dank der Abstraktion der Theme lich, ihre Identität und Übermittelbarkeit festz

anderer Weise mit dem Thema umzugehen.

Mithin trägt die Themenstruktur der öffentlic

grierende Funktionen zugleich und muß, je nac

dafür notwendigen Grad an Abstraktion un

Themen aufweisen. Diese Vermittlungsfunktio

denen Ebenen der Betrachtung, einer mehr pr

rellen, erläutert werden.

48 So jedoch Karl W. Deutsch: Politische Kybernetik

1969, S. 283, der Systemgrenzen durch ein Kommunik

49 Dies ist zum Teil bereits ein Problem der Wahr

"Common Fate, Similarity, and Other Indices of th

Entities", in: Behavioral Science 3 (1958), S. 14-25.

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26 Niklas Luhmann

Ein Bestand an gängigen, in der Disku

licht es, in politischen und in unpolitis

und Meinungen aus dem einen in den

des Themas gestattet in ihrer offenen

bungen, die oft unbemerkt bleiben. S

Politiker an eine besondere Art von Fo

Art der Finanzierung von Forschung z

nicht notwendig die Form einer Komm Erzbischof den Kultusminister, der Ge

den anruft. Diese Form des Austausch

Rollen in verschiedenen Systemen (und

voraus. Daneben gibt es eine andere, d

läuft: Der Stammtisch formt die Mein

zugrunde legt; der Verlauf einer wisse mationen, Motive und Gründe, seinen

zur Verfügung zu stellen; während der

seine freundschaftlichen Beziehungen bestimmten Angelegenheit zu stellen politische Kommunikationen über poli

mittelt. Auch für diese Art der Vermit

systemkommunikation - ist eine Vors

Meinung wesentlich. Auch außerhalb de

verringerten Anforderungen, abschätzb

- und vielleicht auch: welches politische

können.

Sieht man diese Vermittlungsfunktion,

der öffentlichen Meinung letztlich au

funktionalen Verselbständigung des po

Meinung muß, mit anderen Worten, d und damit auch eine relative Lebensfe

50 Akte dieser Art werden, weil sie nicht

als Gegenteil von öffentlicher Meinung g

nun einmal nicht unstrukturiert (etwa: e

viduen), die Kommunikationschancen in i zugänglich sein. Gleiche Teilnahme aller s

differenzierten Gesellschaft. Diese Fassun

öffentlichen Meinung beibehalten, hieße au politischen Kommunikationsprozessen verzi liche Meinung löst, gar nicht in den Blich schließen. Das Systemproblem liegt darin, d

tive Strukturierung des Prozesses politi

politische System trotz leistungsfähiger

zu integrieren. Dafür müssen die Themen d

liche ebenso wie für nichtöffentliche Kom

abstraktes naturrechtliches Vorurteil übe

Kritik derjenigen öffentlichen Meinung zu,

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öffentliche Meinung 27

tischen Entscheidungsprozesse tragen können. Sie trotz der hohen Komplexität des Systemkontextes Regeln der laufenden Artikulation sinnvoller Erw

dürfnisse der Gesellschaft in politisch zu entsch

Problem liegt in der Selektivität der entstehenden des Möglichen, die sich aus evolutionär zunehmend

ergibt.

Die vorherrschende, letztlich auf die alteuropäische Tradition der politischen Gesell

schaftsphilosophie zurückgehende Auffassung hat einen anderen Strukturbegriff und eine andere Problemsicht. Sie sieht die Identität und die Selbständigkeit des politischen

Systems (sei es als Gesellschaft, sei es als Teilsystem der Gesellschaft) als konstituiert

durch Herrschaft. Damit ist das Problem auf der Ebene von Rollen definiert, lokali

siert in einer besonderen Art von Rollen, die befugt oder faktisch in der Lage sind,

Befehle zu erteilen und durchzusetzen. Durch die Prominenz des Rollenbegriffs in der neueren Soziologie wird diese begriffliche Option eher noch verstärkt als abgebaut61. öffentliche Meinung kann dann allenfalls die Funktion haben, die ihr der Liberalismus zuschrieb, nämlich Kritik und Kontrolle von Herrschaft; und sie bleibt, so verstanden,

als eine nicht auf Rollen zu bringende Gegenmacht von vornherein unterlegen. Selek

tion erscheint in dieser Blickrichtung dann ohne Rücksicht darauf, daß sie sowieso erfol

gen muß, als Repression 52.

Die Frage aber ist, ob damit die Strukturebene getroffen ist, auf der sich die Entwick

lung unserer politischen Systeme und mit ihm unserer Gesellschaft entscheidet. Niemand

wird bestreiten, daß es Herrschaftsrollen gibt, die Macht in der Form befehlsmäßiger

Kompetenzen oder faktisch verdichteter Chancen ausüben. Aber diese Macht kann als

Ursache oder als Wille oder als Interesse nicht ausreichend begriffen werden 53. Sie bleibt im Grade ihrer Freiheit abhängig von den Strukturen des Kommunikations systems, in dem sie wirksam wird, öffentliche Meinung kann den Herrscher nicht

beherrschen und auch nicht ersetzen. Sie kann ihm nicht vorschreiben, wie er herrschen

solle. Ihr Verhältnis zur Herrscfaaftsausübung ist kein Verhältnis von Ursache und

Wirkung, sondern ein Verhältnis von Struktur und Prozeß. Ihre Funktion liegt nicht

in der Durchsetzung des Willens - des Volkswillens, jener Fiktion des schlichten

Kausaldenkens -, sondern in der Ordnung von Selektionsleistungen.

51 Sie ist zum Beispiel für die Position von Ralf Dahrendorf bezeichnend, ist aber natürlich

gleichermaßen bestimmend für die extremsten Kritiker von Herrschaft.

52 »Wenn wir artikulierte politische Bedürfnisse als das >Rohmaterial< des politischen Pro

zesses verstehen, insofern sie von den Institutionen des politischen Systems als >externe Daten<

verarbeitet und kontrolliert werden, dann läßt sich an der Selektivität der Institutionen, die die

Funktion der Bedürfnisübermittlung tragen, der repressive Charakter eines politischen Systems

abschätzen

«,

meint Claus Offe in seinem gut durchdachten Beitrag: »Politische Herrschaft

und Klassenstrukturen, Zur Analyse spätkapitalistischer Gesellschaftssysteme«, in: Gisela Kress/

Dieter Senghaas (Hrsg.): Politikwissenschaft, Eine Einführung in ihre Probleme, Frankfurt 1969, S. 155-189 (164).

52 Als Ausführung dieser Kritik siehe Niklas Luhmann: »Klassische Theorie der Macht, Kritik

ihrer Prämissen«, in: Zeitschrift für Politik 16 (1969), S. 149-170.

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28 Niklas Luhmann

Betrachtet man Gesellschaften und ih

schiebt sich das Problembewußtsein. Es

zu ihrer übermäßig komplexen Umwe

turen und Prozesse eine sinnhafte Er

lich ist. Strukturen übersetzen die Ko das System praktikable Sprache. Sieht

Themenstruktur des gesellschaftliche tem Sinne zum Problem: nicht nur in drucks auf die Entscheidenden, sonde Unbestimmtheit und Deutungsbedürf öffentlichen Meinung sind von da he

Funktion, deren Korrektiv man nicht

der Gesellschaft und ihres politischen

die die Entscheidungsfähigkeit der Syste

Der Doppelaspekt dieser Funktion der

sein, korreliert mit der evolutionären

liche Meinung eine evolutionäre Ersche die Gesellschaft so hohe Komplexität u ihrer weiteren Entwicklung nicht meh

mehr einzelnen Personen, Personengr labileren Struktur überlassen werden

erforderliche Führungsstruktur noch e

Das Wort »öffentliche Meinung« sugge

Wortsin

klassischen Begriff, der, dem

subjekt voraussetzt. Hinter solchen su

klärungen tritt heute das Problem der

Annäherung an dieses Problem

werde

erforderlich werden, als sie bisher in d

Wort und Begriff der öffentlichen Me

offene Frage. Ihrer Beantwortung kön

die empirisch ermitteln, wie in verschie

Systemen die angedeuteten Prozesse sa

Themen und Meinungen im

und sich verknüpfen lassen.

öffentlic

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