DESARROLLO Y PLANIFICACIN

EN AMRICA LATINA. TEORAS

E INSTRUMENTOS
Aldo Olano Alor*

L a modernizacin y el desarrollo se han orientado segn dos

modelos bsicos: el primario exportador, basado en principios
del liberalismo econmico; y el industrial proteccionista, en ideas
que dieron forma al desarrollismo. Ambos divergen en los medios:
el primero defiende la apertura del mercado a la competencia inter-
nacional siguiendo las teoras clsica y neoclsica; y el segundo, la
intervencin de Estado en la economa, lo que puede ser una versin
latinoamericana del keynesianismo. Pese a esa diferencia, sus objetivos
son similares: la modernizacin y el desarrollo, que sin ser sinnimos
guiaron la poltica econmica desde comienzos del siglo XX.
Este artculo revisa algunos componentes tericos del modelo
desarrollista elaborado por la Cepal, el ms conocido de la corriente
estructuralista, recurriendo a documentos de la Comisin y de sus
altos funcionarios sobre sus criterios tericos y las polticas que di-
searon y recomendaron. La tesis es que la implantacin del modelo
desarrollista fue un compromiso con las entidades que lo promovan
a escala global, y que sus malos resultados obedecieron a que no tuvo
en cuenta las particularidades ni la evolucin histrica de la regin.
En la primera seccin se examinan las funciones de la cooperacin
internacional en la promocin del desarrollo. Se revisa el papel de la
poltica exterior estadounidense y el de las instituciones multilaterales
en su definicin y promocin, as como las teoras que dominaban

* Magster en Ciencia Poltica, docente investigador de la Universidad Ex-

ternado de Colombia, Bogot, Colombia, [aldo.olano@uexternado.edu.co]. Fe-
cha de recepcin: 15 de enero de 2015, fecha de modificacin: 15 de julio de
2015, fecha de aceptacin: 12 de mayo de 2016. Sugerencia de citacin: Olano
A., A. Desarrollo y planificacin en Amrica Latina. Teoras e instrumentos,
Revista de Economa Institucional 18, 34, 2016, pp. 135-150. DOI: http://dx.doi.
org/10.18601/01245996.v18n34.09

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en el mbito acadmico y poltico. En el debate sobre el desarrollo

y el subdesarrollo entre 1955 y 1975 se comenta el papel que deba
cumplir el sector agrario en el proyecto transformador. Tambin se
revisan algunos aspectos de la estrategia de industrializacin por
sustitucin de importaciones (ISI) y se destacan sus consecuencias.
En la segunda seccin se considera la planificacin como disciplina
e instrumento para el desarrollo. Primero se revisa el paso del modelo
de economa abierta al esquema proteccionista, en el que el Estado
deba cumplir un papel ms activo en la promocin del desarrollo y
la planificacin adquiri legitimidad intelectual, justificada por las
entidades multilaterales. Aparecieron entonces los programas para
capacitar funcionarios pblicos en tcnicas de planificacin y forta-
lecer su capacidad para dirigir la industrializacin, se crearon nuevas
entidades y se alent un cambio cultural entre los administradores
del proyecto. Se cierra con algunas conclusiones.

COOPERACIN Y DESARROLLO

La cooperacin para el desarrollo es un aspecto importante en la

poltica exterior de los pases del Primer Mundo, y un instrumento
para fortalecerse en un sistema internacional donde las alianzas con
los pases en desarrollo han servido para enfrentar enemigos comunes,
bien sean el comunismo o la pobreza. Pese a que se ha justificado con
argumentos reduccionistas, estos han sido suficientes para respaldar
la accin conjunta de los pases que buscan seguridad o bienestar.
En las relaciones de Estados Unidos con Amrica Latina, al menos
desde la era del Buen Vecino iniciada en 1934, la cooperacin fue
parte de su poltica exterior pues busc contribuir a la modernizacin
del Continente y consolidar su liderazgo. Segn Nef y Nez, la coo-
peracin intent crear un liderazgo legitimado por acciones basadas
en el respeto al derecho internacional, el fomento del comercio, la
transferencia de tecnologa y capital, y el fortalecimiento de las re-
laciones entre las fuerzas armadas respectivas (1994, 38-41). Ambos
autores consideran que esta etapa de relaciones interamericanas fue
el antecedente del Plan Marshall y de la Alianza para el Progreso. En
las dcadas de 1950 y 1960 la cooperacin se extendi desde el nuevo
centro del capitalismo mundial hacia distintos lugares del planeta, y
ms an cuando la ONU bautiz al periodo 1960-1970 como Primer
Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo1.
Como parte de esta estrategia global y regional, el desarrollo se
alent de manera febril entre 1950 y 1975 con proyectos cuyos prin-
1
Sobre el caso de India, ver Chatterjee (2007, 249-274).

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cipales agentes eran el Estado y las entidades multilaterales partcipes

en el sistema de Bretton Woods, que financiaron los proyectos que
animaban y suministraron tcnicos para ejecutarlos. Adems, algunas
corporaciones transnacionales destinaron parte de sus utilidades a
financiar ONG cuya misin fuera promover el desarrollo y colateral-
mente, si las circunstancias lo permitan, la democracia.
Desde 1961, la Alianza para el Progreso impuls el desarrollo re-
gional bajo la direccin de Estados Unidos, con apoyo de las entidades
multilaterales y la mayora de los pases de la regin. Como recuerdan
Mttar y Martner, hoy altos funcionarios del Ilpes, la declaracin de
la Conferencia de Punta del Este estableci:
un pacto continental en pro del desarrollo que marc un hito para el impulso
de las polticas de crecimiento y la planificacin. En dicha Carta se estableci
el compromiso [...] de emprender un esfuerzo de cooperacin econmica para
el desarrollo [...] en que participaran los Estados Unidos, los organismos
financieros internacionales y los gobiernos de Amrica Latina. La Carta com-
prometa a los gobiernos signatarios a lograr metas ambiciosas de crecimiento
econmico, redistribucin del ingreso, modernizacin productiva, bienestar
social, estabilidad de precios e integracin regional (2012, 9).

Como parte de ese compromiso, Estados Unidos aport abundantes

recursos econmicos y, en forma unilateral, estableci las condiciones
para sus posibles beneficiarios, sin atribuir capacidad para opinar o
decidir a quienes participaran en su ejecucin. Desde el inicio impuso
dos exigencias: 1) que los pases receptores impulsaran la reforma
agraria para democratizar la propiedad de la tierra, en un periodo de
movilizaciones campesinas; 2) que pusieran en marcha una reforma
tributaria para lograr una justa redistribucin del ingreso y para que,
conforme aumentara el recaudo tributario, sus aportes financieros
aumentaran (Acevedo, 1961, 368).
El proyecto tuvo el apoyo intelectual de la Cepal, como centro de
pensamiento, y del Ilpes, como lugar de formacin de los tcnicos,
y el respaldo financiero del BID. Con ese apoyo, la Alianza para el
Progreso intent formar una coalicin regional orientada al desarrollo,
basada en el respeto a la democracia, el libre mercado y el respaldo
a las iniciativas del sector privado. Adems, pretendi constituir un
bloque interamericano en el contexto de confrontacin bipolar a escala
mundial, que se fue diluyendo en los aos siguientes ante las opciones
ms beligerantes de la poltica exterior estadounidense.
Unos diez aos antes de la adopcin del estructuralismo cepalino
como gua en la bsqueda del desarrollo, la teora funcionalista de
la modernizacin se haba difundido en los crculos acadmicos, e
incursionado con xito en los mbitos donde se tomaban decisiones
de poltica regional y global. Esta influencia ayuda a entender la
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orientacin de Estados Unidos en las relaciones con Amrica Latina

en los aos cincuenta e inicios de los sesenta, cuando se impuls la
modernizacin econmica y poltica del Continente.
Por ejemplo, una de las tesis de Samuel Huntington el orden
como antesala de la libertad impuls la idea de que para estabilizar la
democracia no bastaba que la prosperidad beneficiara a la mayora de
la sociedad, sino que en casos especficos se poda recurrir a gobiernos
autoritarios si la contraposicin entre lo econmico y lo poltico tenda
a agravarse. Al fin de cuentas, si se buscaba la legitimidad, la eficacia
y la estabilidad del Estado, para efectos prcticos poco importaban
las diferencias entre dictadura y democracia (Huntington, 1997, 13).
La influencia de la teora de la modernizacin ayuda a entender
la importancia que cobr el debate sobre el desarrollo y el subde-
sarrollo. Arturo Escobar seala que el nacimiento oficial de ambos
conceptos ocurri cuando el presidente demcrata Harry Truman
incorpor, en enero de 1949, el principio del trato justo en su po-
ltica exterior, que indujo a buscar soluciones para los problemas
de los territorios que empezaron a llamarse reas subdesarrolladas
(Escobar, 1996, Introduccin). En los aos cincuenta, la cooperacin
para el desarrollo ya era un componente esencial en la doctrina de
la seguridad nacional, el sustantivo Tercer Mundo fue convertido en
adjetivo, y se empez a reconocer la pobreza y su extensin como
referente emprico medido por series de indicadores estadsticos y
econmicos (ibd., cap. 2).
Los pobres recin inventados no seran parte de esa capa que el
escritor ingls John Berger, aos despus, consider como una clase
dedicada por entero a la supervivencia? (2011, 234). As fue, porque
se empez a pensar que la pobreza era ms grave en las zonas rurales,
habitadas por campesinos arraigados a sus tradiciones, que de pronto
se denominaron pobres rurales. Cuando se afianz esta visin, los
productores agropecuarios organizados en redes de subsistencia se
consideraron obstculos al desarrollo que no solo deban ser objeto de
intervencin sino de erradicacin, pues no hay progreso sin ajustes
dolorosos, como declar el grupo de expertos convocados por la ONU
en 1951 con el fin de disear polticas y medidas para el desarrollo
econmico de los pases subdesarrollados (ibd., 16).
La teora de la modernizacin, junto con la permanente construc-
cin y (re)produccin de la desigualdad, justific la elaboracin de un
registro conceptual para la accin de los organismos multilaterales y de
los que fueron inscritos en la agenda de las entidades de cooperacin,
para luego convertirse en objetivo prioritario de los integrantes del

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sistema internacional, e integrarse en las relaciones que se establecie-

ron con el creciente nmero de instituciones multilaterales.
La teorizacin y promocin del desarrollo en una versin ms local
se inici cuando Ral Prebisch expuso en 1950 la teora del inter-
cambio desigual, la base de lo que despus se llamara estructuralismo
cepalino. La teora del intercambio desigual dio fuerte impulso al
debate sobre el subdesarrollo, pues sostuvo que el comercio interna-
cional de bienes de distinto valor agregado era una de sus causas; y
se refin en la segunda mitad de los sesenta con aportes de la teora
de la dependencia y del marxismo, muy influyentes en los estudios
sobre Amrica Latina hasta inicios de los ochenta.
El debate se extendi a los centros de produccin y difusin de
conocimientos facultades de economa y de ciencias sociales, ONG y
centros de estudios e investigacin as como a las entidades organi-
zadas por el Estado, a medida que se fortaleca la idea de promover el
desarrollo enfrentando la pobreza en forma concertada entre agentes
econmicos y actores polticos. Cristbal Kay sintetiza as el papel
que los estructuralistas asignaron al sector agrario:
sostener el proceso de industrializacin mediante las divisas obtenidas
por las exportaciones y destinadas a financiar las importaciones de bienes
de equipamiento, piezas de recambio y materias primas que la industria
exiga; proporcionar un suministro constante de mano de obra barata para
esa industria; satisfacer las necesidades alimentarias de las poblaciones
urbanas, evitando el incremento del precio de los alimentos nacionales y
de las importaciones en este sector, lo cual facilitaba el mantenimiento
de unos salarios industriales bajos y contrarrestaba posibles problemas
de escasez de divisas; suministrar a la industria las materias primas que
requera generar un mercado domstico para los productos industriales
(2001, 350).

Cabe sealar que la reforma agraria era una antigua aspiracin,

concebida como medio para eliminar el latifundio y la servidumbre.
Sobre su importancia en la transformacin econmica y social cabe
destacar el trabajo de Kay, el cual compara la economa poltica y
agraria de Corea del Sur y Taiwn con la de Amrica Latina en ese
periodo. Para entender por qu aquellos pases tuvieron xito en su
poltica econmica, analiza tres elementos: la capacidad del Estado
para cumplir sus polticas, el tipo de reforma agraria y su impacto
sobre la equidad y el crecimiento, y la interaccin entre agricultura e
industria (2006, 21). Uno de los aspectos que destaca es el momento
en que hicieron la reforma agraria. Por una decisin poltica ms que
econmica, la llevaron a cabo antes de la industrializacin, mientras
que en Amrica Latina se intent dcadas despus de iniciada y, peor
an, cuando mostr sntomas de agotamiento, en los aos sesenta,

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por la comprobada incapacidad para superar la fase fcil de la in-

dustrializacin sustitutiva, tal como la llam Guillermo ODonnell.
Kay argumenta que la reforma agraria en los pases asiticos fue un
prerrequisito para el desarrollo industrial y, adems, jug un impor-
tante papel en la distribucin del ingreso (ibd., 24).
En su estudio de las relaciones que la estrategia desarrollista es-
tableci entre agricultura e industria, Kay constata que en muchos
pases se hicieron concesiones a los terratenientes (subsidios, p. ej.)
y se atendieron algunas demandas de los campesinos y trabajadores
agrcolas, de modo que el sector agrcola pas a ser visto como una
carga. Los gobernantes no lograron establecer un juego de suma cero,
sera su conclusin, pues no disciplinaron a los industriales, y en vez
de aumentar la competitividad de las manufacturas, aumentaron la
proteccin de la que ya gozaban (ibd., 42-49).
El desarrollismo promovi la industrializacin mediante la sus-
titucin de importaciones, el esquema ISI, que tuvo gran aceptacin
entre los gobernantes como va para el desarrollo. Este fue validado
por la Cepal, y una vez los tcnicos liderados por Prebisch hicieron
el diagnstico socio-econmico de la regin, promovieron esta forma
de industrializacin para contrarrestar los trminos de intercambio
desfavorables en los mercados internacionales.
El modelo ISI no se entendera a cabalidad si se omite su prop-
sito redistributivo. Como parte del compromiso de los gobiernos, en
una poca en que se propuso democratizar el capitalismo, hicieron
acuerdos con el proletariado fabril, las nuevas clases populares y las
clases medias urbanas que aparecan a medida que se transformaba la
regin. Ese compromiso ayuda a entender por qu adoptaron polticas
que buscaban satisfacer diversos tipos de demandas sin considerar
sus costos, as como la repetida adopcin de medidas para elevar las
utilidades de las empresas y los ingresos de los trabajadores urbanos,
a expensas del presupuesto nacional. Adems reconocieron diversas
formas de organizacin social, y ese reconocimiento fue un avance
para formalizar sus demandas, pues les permita negociar o recurrir
a medidas de fuerza sin que su organizacin fuera declarada ilegal.
Adems, el Estado intent organizar la sociedad a su medida, y esto
explica el carcter poco democrtico del modelo, pese al discurso
justificativo y a las medidas econmicas y sociales que se adoptaron.
Su principal objetivo era el desarrollo econmico y por ello alent la
industrializacin, aunque en materia social contemplaba redistribuir el
ingreso; en la arena poltica buscaba formar una coalicin de diversos
grupos sociales; y en el campo cultural, incorporar nuevos referentes

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al proyecto nacionalista. La interrelacin de esos aspectos dio origen

a lo que Garretn (2004) llama matriz sociopoltica estatal-nacional-
popular.
La ISI agrav algunos problemas que siguen sin resolver, como la
descampesinizacin y el consiguiente aumento del desempleo en las
ciudades, pues no proporcion empleos y condiciones de vida ade-
cuadas a los migrantes. La migracin fue alentada por el apoyo a la
industria y el abandono en que se dej a las zonas agrarias (Pipitone,
2001, 82). Uno de los hechos que impidi la absorcin de la mano
de obra migrante fue el uso de tcnicas de produccin intensivas en
capital; as, las empresas no podan incorporar el enorme contingente
de personas que deban abandonar los campos.
Algunos autores argumentan que este rgimen de acumulacin
fue similar al de los pases industrializados, aunque en un contexto
diferente. Revisemos rpidamente dos interpretaciones interesantes.
Louis Lefeber critica la visin estructural-desarrollista porque la teora
que orient los estudios, diagnsticos y proyectos elaborados durante
su hegemona era ahistrica. Quienes buscaban el desarrollo pasaron
por alto que las condiciones de la segunda mitad del siglo pasado
eran distintas de las del siglo XIX y, adems, que sus referentes eran
exclusivamente occidentales: las revoluciones cientfica e industrial,
la migracin europea a regiones despobladas y la incorporacin
violenta de esas zonas y de sus habitantes al sistema capitalista mun-
dial, la abundancia de recursos naturales y su explotacin sin lmites
(Lefeber, 1991).
Otra interpretacin, que cabra profundizar, ve el esquema ISI
y el desarrollismo como una versin local, y tambin atemporal,
del rgimen de acumulacin fordista. Segn David Harvey, un ele-
mento esencial en el xito del fordismo fue su slida relacin con el
keynesianismo en los pases industrializados, en una poca en que
el capitalismo intentaba expansiones mundiales internacionales a
travs de las cuales cayeron en sus redes una cantidad de naciones
descolonizadas (1998, 152).
La ISI intent generalizar proyectos emprendidos en otras partes
que buscaban la suburbanizacin, la renovacin urbana, la expansin
geogrfica del transporte y los sistemas de comunicaciones, y el desa-
rrollo de la infraestructura (ibd., 153). Dio prioridad a las inversiones
intensivas en capital y a las tcnicas y procesos de produccin mecani-
zados, a diferencia de lo que ocurri durante la Revolucin Industrial
o en los pases asiticos de industrializacin reciente. En suma, en
Amrica Latina se intent replicar el modelo fordista debido al

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reconocimiento explcito de que la produccin en masa significaba un con-

sumo masivo, un nuevo sistema de reproduccin de la fuerza de trabajo, una
nueva poltica de control y direccin del trabajo, una nueva esttica y una
nueva psicologa; en una palabra: un nuevo tipo de sociedad racionalizada,
modernista, populista y democrtica (ibd., 147-148).

Veamos ahora algunas limitaciones de la ISI y sus consecuencias. En

primer lugar, la industria latinoamericana no poda competir con sus
contrapartes de los pases avanzados porque no integr en un sistema
nico la produccin de materias primas de origen agrario, p. ej. y
la produccin industrial; y emple tecnologas ajenas al medio. En
segundo lugar, la industria nacional era una industria de ensamblaje
que juntaba partes importadas de los pases desarrollados, usaba sus
patentes y marcas, sus tcnicas de produccin y muchos otros insu-
mos importados, de modo que la industrializacin dirigida no logr
modernizar la economa como pretendan los estructuralistas, y en vez
de lograr autonoma aument su dependencia econmica y financiera
de los pases del centro. No obstante, la ISI fortaleci algunas islas de
modernidad, en actividades subalternas. Todo ello fue facilitado por un
Estado poco depurado de elementos oligrquicos y aristocratizantes,
incapaz de llevar a cabo una mejor poltica redistributiva por caren-
cias institucionales. Aunque logr avances en materia de derechos
econmicos, sociales y polticos no pudo satisfacer esas aspiraciones
cuando aparecieron cuellos de botella: dficit fiscal y alta inflacin,
dficit de balanza comercial y endeudamiento excesivo para cubrirlo,
entre otros factores que llevaron a su derrumbe a finales de los setenta
(Edwards y Dornbusch, 1992, 7).
La estrategia de privilegiar el desarrollo de las ciudades subsidian-
do la produccin urbana redujo la funcin del campo a transferirles
recursos. Y propici la idea de que la difusin del consumo de bienes
manufacturados y el acceso a servicios pblicos y privados llevara a la
equidad y al bienestar de todos los ciudadanos. La igualdad en otros
planos llegara despus. El desarrollo se empez entonces a medir
haciendo nfasis en aspectos cuantitativos. El mejoramiento continuo
de los indicadores se convirti en objetivo de las polticas del Estado
y se busc lograr los estndares establecidos por las entidades multi-
laterales para cumplir los niveles mnimos de desarrollo y bienestar:
por lo general, sin considerar que esos estndares correspondan a
patrones de consumo de pases industrializados cuyas prcticas e
instituciones eran ajenas a las que se haban formado histricamente
en el Continente.
A medida que se identificaron algunos de esos problemas, mu-
chos se empezaron a ver como problemas sociales y a justificar la

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intervencin del Estado, que los incorporaba y diseaba polticas

para resolverlos. Cabe preguntar si esa visin hoy no se refleja en
frases vagas, como objetivos del milenio, desarrollo a escala humana
o desarrollo sostenible, repetidas una y otra vez en las dos ltimas
dcadas, que parecen denotar un compromiso para erradicar o al
menos aliviar la pobreza, sin cuestionar la acumulacin de riqueza
en manos de unos pocos.

LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO

Esta seccin intenta explicar por qu se hizo necesaria la planifica-

cin del desarrollo. En la historia econmica del Continente de la
primera mitad del siglo pasado se encuentran diversas razones que
han estudiado numerosos autores. Aqu basta destacar que algunos
de ellos, como Celso Furtado o Rosemary Thorp, coinciden en que
en las tres primeras dcadas hubo un trnsito de una economa pri-
mario exportadora a una economa manufacturera en la que el Estado
apoyaba el desarrollo industrial con medidas proteccionistas (Thorp,
1998, caps. 3 y 5; Furtado, 2001, caps. IV y V). En la primera poca
el Estado cumpla un papel regulador y estableca las normas para
lograr una mejor insercin de las economas latinoamericanas en el
sistema internacional. Busc aumentar las importaciones, abri la
economa local al comercio internacional y promulg diversas leyes
para establecer un marco jurdico que favoreciera la inversin de ca-
pital privado, nacional o extranjero, en las actividades de exportacin.
Ms tarde, conforme a las orientaciones de los acuerdos de Bretton
Woods que buscaban crear un sistema internacional en el cual los
gobiernos tuvieran una considerable libertad para seguir objetivos
econmicos nacionales (Gilpin, 1985, 146), los Estados de Amrica
Latina empezaron a intervenir en la orientacin y el desarrollo de la
economa y a transformarse en agentes econmicos.
Segn la Cepal, los avances logrados entre 1945 y 1960, el buen
ritmo de crecimiento y la mayor intervencin del Estado eran insu-
ficientes para enfrentar los desafos y sentar las bases del desarrollo.
En un informe de 1963 seal que esa intervencin del Estado haba
carecido de organicidad (se podra pensar que por la debilidad de las
instituciones y del mismo Estado), y que el crecimiento de la industria
no siempre se produjo en forma racional, y gener desequilibrios que
significaron un uso ineficiente de recursos y un ritmo de crecimiento
menor al que podra esperarse (Cepal, 2012, 24). A este respecto,
cabe mencionar un interesante estudio sobre las transformaciones
del Estado en Amrica Latina durante la primera mitad de ese siglo,
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que despus de estudiar con una visin institucionalista histrica

comparativa, aspectos como el control territorial, la burocracia, la
capacidad fiscal, la regulacin econmica y el comportamiento ciu-
dadanos evalu de modo favorable los avances obtenidos durante
aquellos aos (Whitehead, 2010).
Primero menciona algunas condiciones favorables, como la
inexistencia de un poder imperial, de monarquas y guerras re-
gionales, pese a los conflictos mundiales. Considera positivo que
entre estos pases no hubiese rivalidades por el territorio y que
restablecieran la democracia despus de periodos de autoritarismo.
La modernizacin que se logr rest poder a la oligarqua y a su
influencia en el Estado, que ampli el control territorial, mejor en
forma visible la estructura vial y los sistemas de comunicacin (ibd.,
73-78). Adems, asumi mayores responsabilidades administrativas
y emprendi proyectos para organizar los sistemas pblicos de edu-
cacin y salud, y emprendi obras de mejoramiento urbano. Entre
los prerrequisitos y las tareas que cumpli el Estado para lograr esos
avances, este autor menciona la ampliacin de la base tributaria, la
mayor capacidad para regular la economa y el buen desempeo
de sus responsabilidades como empresario. Por su parte, el forta-
lecimiento de las clases medias urbanas, relativamente educadas y
homogneas, impuls el crecimiento de la industria (ibd., 117). Para
que el Estado pudiera adelantar la estrategia de industrializacin de
la Cepal, tuvo que fortalecer su capacidad cognitiva. El acopio de
datos, la organizacin de archivos y la sistematizacin de la infor-
macin aument su capacidad para formular y ejecutar las polticas.
El mejor uso de la informacin mejor la asignacin de los recursos
y aceler un proceso propio de la modernidad: la nacionalizacin
del Estado (ibd., 99).
Existen distintas opiniones sobre el desempeo econmico en
el periodo 1955-1975. An hoy se argumenta que si el desarrollo
se midiera segn la tasa de crecimiento, se podra decir que la ISI
tuvo buenos resultados. Joseph Stiglitz revisa el desenvolvimiento
de Amrica Latina entre 1960-2001, y concluye que la regin se
benefici en las dos primeras dcadas de ese periodo porque logr
tasas reales sostenidas mayores que las que registr durante los aos
de ajuste estructural y apertura de los mercados (2003, 11-12). E. V.
K. Fitzgerald considera que si bien hubo momentos de alto nivel de
crecimiento, hubo cadas drsticas seguidas de ajustes negociados con
el FMI y el Banco Mundial. El sector externo fue el factor clave de
esas variaciones, bien fuese por el alza o la baja de los precios de los

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bienes primarios, o por la tendencia alcista de los bienes importados,

alimentos y productos manufacturados (1981, 286 y ss.).
Sea como fuere, los tcnicos de la Cepal pensaban que a medida
que aumentaran los recursos y atribuciones del Estado se podran
adoptar medidas para superar los problemas y dar coherencia y
orientacin al proceso. Con el fin de hacer compatibles las metas de
crecimiento y los recursos se empleara la planificacin para asignar
los recursos y lograr el desarrollo mediante el crecimiento econmi-
co. Con ese fin impulsaron la formulacin de planes de desarrollo
y proyectos que modernizaran los sistemas estadsticos y calificaran
tcnicamente al personal involucrado (Cepal, 2012, 25-26). La bs-
queda del desarrollo ayuda a entender por qu gobiernos de distinto
origen e inclinacin ideolgica crearon institutos nacionales de pla-
nificacin. La creacin de sistemas orgnicos de planificacin fue
apoyada por entidades internacionales prestas a dar la ayuda tcnica y
financiera para redisear el Estado, y esos institutos quedaron a cargo
de planificar el desarrollo a escala local y de promover los cambios
institucionales necesarios.
Entre las diversas teoras acerca del cambio institucional, y del papel
que desempean los actores y agentes dentro de un Estado que busca
modernizarse, cabe destacar aqu el enfoque basado en los intereses
estructurados culturalmente, que explica el papel de la capacitacin
y la educacin de los funcionarios pblicos. Ha-Joon Chang y Peter
Evans exponen este enfoque en un anlisis del cambio institucional
como un proyecto cultural que involucra la cultura inmediata de las
comunidades y organizaciones, las ideologas nacionales y [...] en la
discusin sobre el Estado desarrollista, la cultura global (Chang y
Evans, 2007, 232). Por qu destacar ese enfoque? Porque la educacin
fue un elemento central para difundir el modelo ISI. La planeacin
no solo era tema de los cursos de planificacin y de la ctedra de
sociologa sino una habilidad que deban poseer los tcnicos para
ocupar cargos importantes en la administracin pblica. A comienzos
de los aos cincuenta, las entidades multilaterales consideraron que
deban entrenarse numerosos tcnicos en las reas de la planifica-
cin y la estadstica, y empezaron a capacitar a los funcionarios en
programas regionales. En 1963 la Cepal reconoci que ya exista un
grupo bastante amplio de expertos y que se haban hecho avances
en la adecuacin de las tcnicas planificadoras a la realidad de cada
pas (Cepal, 2012, 25).
No obstante los logros alcanzados, la Cepal seal que se nece-
sitaban ms tcnicos planificadores, y en ese mismo ao se fund el

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Ilpes, para apoyar a los Gobiernos de la regin en el campo de la

planificacin [...] mediante la prestacin de servicios de capacita-
cin, asesora e investigacin. El Ilpes, adscrito a la Cepal, ejerci
un liderazgo en la cooperacin tcnica y formacin en planificacin,
economa y gestin del sector pblico para el desarrollo de los pases
de Amrica Latina y el Caribe (Cepal, 2013). Se haban formado
las instituciones necesarias para impulsar el cambio cultural?
Es necesario reiterar que la planificacin econmica era un medio
para lograr el desarrollo: los cambios econmicos ayudaran a trans-
formar la sociedad y la poltica en el Continente. La posibilidad de
una modernizacin desarrollista aument debido a la voluntad que
mostraban los gobiernos, con apoyo de sus funcionarios y de las en-
tidades internacionales encargadas de administrar el modelo a escala
regional. Segn Arturo Escobar, la planificacin buscaba implantar el
esquema desarrollista y se asent en la administracin pblica como
medio de acceso al conocimiento cientfico, con un fundamento
ideolgico explcito: la idea de progreso (1996, cap. 2).
La planificacin fue caracterstica de la poltica econmica en los
pases socialistas, donde la planificacin centralizada busc la indus-
trializacin a travs del diseo de planes quinquenales. El primero de
ellos, que se inici en la Unin Sovitica en 1927, tena como objetivos
la colectivizacin de la tierra, la electrificacin y la industrializacin
acelerada, en el periodo de entreguerras (1919-1939), durante el
cual se derrumb el sistema internacional heredado del siglo XIX
que segua los preceptos del liberalismo econmico (Polanyi, 2007,
caps. 5 y 6). Entre 1930 y 1950 la planificacin se vea con recelo y
se consideraba parte integral de un modelo de desarrollo estatista,
contraria al libre mercado y a su autorregulacin, es decir, opuesta al
buen funcionamiento del capitalismo. En su aspecto poltico, se la
perciba como una herramienta de gobiernos totalitarios, y su adop-
cin en Occidente, incluida Amrica Latina, como un riesgo para la
seguridad del mundo libre. Al cabo de unos pocos aos y en forma
sutil fue incorporada en el discurso y en la accin de la entidades
multilaterales, y de la mayora de los Estados partcipes, pues se haba
superado el planteo puramente ideolgico en que se haban discutido
hasta entonces sus posibilidades de aplicacin (Cepal, 2012, 25). La
planificacin dej de verse entonces como una amenaza y se convirti
en una estrategia para maximizar el crecimiento de la produccin
econmica, as como para modernizar a los pases de Amrica Latina
(Graciarena, 1990, 54).

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Por ello, en los aos sesenta, con el nombre de planeacin indi-

cativa, jug un gran papel en la poltica econmica regional y local,
el de instrumento para resolver los problemas ancestrales. Cuando
la visin desarrollista se volvi hegemnica y la industrializacin por
sustitucin de importaciones se generaliz, pocos integrantes de los
centros locales y regionales de decisin poltica dudaron de la impor-
tancia de la planificacin para el desarrollo. Y llegaron a creer que la
instrumentalizacin del conocimiento acumulado era indispensable
para transformar el orden interno. As, no sorprende esta reflexin de
Richard Webb, economista peruano de formacin liberal:
Estados Unidos fue un gran proselitista de la planificacin. Cuando rescat
a Europa despus de la Segunda Guerra Mundial aplic el Plan Marshall
que otorgaba ayuda solamente a quienes presentaban sus planes nacionales.
Y cuando promovi el desarrollo de Amrica Latina a travs de la Alianza
para el Progreso condicion su apoyo a la aprobacin de planes. El Banco
Mundial tambin fue un firme creyente de la planificacin, exigi planes como
condicin para sus crditos y se dedic a capacitar y a editar manuales en las
tcnicas planificadoras, uno de los cuales alcanz cuatro ediciones y fue la
publicacin ms vendida durante un cuarto de siglo (Webb, 2009).

Desde 1962, recurriendo a la planificacin, en Amrica Latina gran

parte de las polticas pblicas buscaron remover los obstculos al
desarrollo. Los planificadores procuraban detectarlos, lo que era muy
fcil pues eran visibles y se manifestaban en las tradiciones de diversos
grupos de la sociedad, como los habitantes de las zonas rurales, cuyas
costumbres cotidianas como las prcticas de cultivo y alimentacin,
las relaciones personales, el lenguaje y aun la sexualidad de pronto
se volvieron objeto de investigacin y de intervencin, pues su mo-
dificacin contribuira al desarrollo nacional.
En suma, si en estos pases se entenda la teora-ideologa del desa-
rrollo, que pretenda aplicar correctamente la planificacin, se tendra
el orden poltico ms adecuado fuese democrtico o autoritario,
se erradicaran los obstculos, entre ellos la agricultura tradicional, y
surgiran economas industrializadas, Estados modernos, sociedades
de bienestar con ndices similares a los de pases desarrollados. Cmo
lograr todo esto? Siguiendo el camino que transitaron esos pases: la
industrializacin basada en el mercado interno, la cual requera un
nuevo tipo de Estado, un Estado que deba intervenir activamente en
la economa y en el mercado a travs de la planificacin, la proteccin
arancelaria de la industria, el control de precios, la inversin estatal,
las empresas conjuntas con capital extranjero, el establecimiento de
mercados regionales comunes (Kay, 2001, 347-348).

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CONCLUSIONES

Este artculo examina el papel de las teoras del desarrollo, la coope-

racin internacional y el Estado en Amrica Latina en sus afanes por
entender el subdesarrollo e intentar superarlo. Los conceptos y las
definiciones bsicas de esa teora y de la visin a que dio lugar tenan
un carcter universal y ahistrico, y no concordaban con la realidad y
las particularidades de Amrica Latina. El programa estructuralista,
que busc crear sujetos racionales que internalizaran los principios
del individualismo liberal, hicieran parte de comunidades modernas
y contribuyeran al desarrollo del capitalismo, fue auspiciado por las
entidades multilaterales y cont con la activa participacin del Estado.
El camino que se sigui confirma la idea de David Harvey, para quien
el fordismo fue un diseo global, a lo que cabe aadir que el Estado
desarrollista lo promovi en Amrica Latina.
El proyecto desarrollista fue impulsado por dos vertientes tericas:
el funcionalismo norteamericano y el estructuralismo cepalino. La pri-
mera fue predominante hasta la segunda mitad de los aos cincuenta
y fue perdiendo importancia a medida que ascenda la segunda. El
estructuralismo, en sus diferentes versiones, anim la mayor parte de
los estudios que contraponan la tradicin y la modernidad, y el de-
sarrollo y el subdesarrollo. En vista de ese predominio terico se dio
prioridad a la investigacin aplicada, a la formulacin de proyectos
por economistas, planificadores y cientficos sociales al servicio del
Estado, de entidades multilaterales y ONG. Ese proceso se reprodujo
a escala local con el auspicio de un gran nmero de oficinas, centros
de educacin superior y de investigacin que atrajeron investigado-
res nacionales y extranjeros. El estructuralismo fue la teora que se
emple para entender el desarrollo y el instrumento para modernizar
a Amrica Latina.

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