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15 janeiro / fevereiro / maro de 2007 Salvador Bahia Brasil

FUNDAMENTOS DOGMTICO-JURDICOS DO SISTEMA DE


REPARTIO DAS COMPETNCIAS LEGISLATIVA E
ADMINISTRATIVA NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Itiber de Oliveira Rodrigues
Doutor em Direito Pblico pela Universidade de Mnster, Alemanha.
Professor Adjunto na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Pelotas - UFPEL.
Professor Convidado no Curso de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
- UFRGS. Advogado.

A fim de melhor compreender sua estrutura e funcionamento, pretende-se investigar aqui o atual
sistema brasileiro de repartio das competncias legislativa e administrativa na Constituio Federal de
1988 a partir dos modelos histrico-constitucionais que lhe serviram de inspirao bsica. Por um lado, no
obstante algumas inovaes, a atual Constituio recepciona as linhas fundamentais das Constituies
Federais anteriores. Por outro lado, tanto a Constituio Federal de 1988 quanto essas Constituies Federais
anteriores no foram absolutamente originais em suas concepes, elas antes foram buscar no direito
constitucional estrangeiro as fontes para a construo do sistema constitucional brasileiro de repartio das
competncias legislativa e administrativa. Por fim, em face da complexidade do sistema de repartio de
competncias na Constituio de 1988, pretende-se apresentar a proposta de um roteiro prtico (e adequado)
de busca da competncia no texto constitucional, tudo a fim se possa determinar em cada caso concreto qual
entidade federativa competente para legislar ou administrar a respeito de dado tema ou matria.
Competncia vem aqui basicamente entendida como a capacidade jurdica de agir de uma pessoa
jurdica estatal de carter poltico (ou: de status constitucional) e existncia permanente, isto : da Unio
Federal, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municpios. Depois, entende-se (tambm
basicamente) como competncia legislativa aquela pela qual fica estabelecida a capacidade dessas pessoas
jurdicas estatais para editar normas jurdicas primrias, isto : normas inovadoras ou modificadoras do
ordenamento jurdico vigente e na forma do processo legislativo constitucionalmente previsto ("lei em
sentido formal"), via de regra mediante a edio de atos de contedo geral e abstrato ("lei em sentido
material"). Por competncia administrativa entende-se (ainda basicamente) aquela pela qual fica estabelecida
a capacidade daquelas pessoas jurdicas estatais para realizar de ofcio atividades de contedo individual e
concreto destinadas satisfao imediata do interesse pblico ("administrao pblica em sentido material").
Para entender a estrutura da sistemtica de repartio das competncias legislativa e administrativa
na Constituio Federal de 1988 necessrio partir do princpio do federalismo, uma vez que em funo
basicamente desse princpio que aquela estrutura se deixa tanto justificar quanto entender. A rigor ento, a
Constituio Federal brasileira mais remota que poderia servir de fonte ao Constituinte de 1988 a
Constituio de 1891, a primeira Constituio federalista brasileira.
Depois, a Constituio Federal de 1988 institui (de um modo bem mais ntido que as Constituies
anteriores) uma Federao sui generis em termos de Direito Constitucional comparado, uma vez que tanto
seu art. 1, caput, quanto seu art. 18, caput, referem expressa e literalmente que a Federao brasileira
formada no pelas duas entidades federativas tradicionais (Unio e Estados-membros), mas sim por trs
distintas entidades autnomas entre si (Unio, Estados-membros e Municpios).
Alm disso, o constitucionalismo republicano brasileiro abebeberou-se em fontes constitucionais
estrangeiras, mais fundamentalmente em duas grandes: a norte-americana e a alem (ou: austro-alem). Tais
fontes so por isso o ponto de partida para se entender tanto a evoluo histrica do sistema de repartio de
competncias das Constituies brasileiras a partir de 1891 bem como o prprio (e complexo) sistema
vigente na Constituio Federal de 1988.

PARTE I - MODELO FEDERALISTA NORTE-AMERICANO

1) FUNDAMENTOS HISTRICOS
Os treze Estados Unidos da Amrica que se tornaram independentes da Gr-Bretanha em 1776
uniram-se de princpio, a partir de 1777, por meio de uma Confederao. Mas um documento formal de tal
unio poltica foi firmado somente em 1781, onde se l no Artigo II: "Cada Estado mantm a sua soberania,
liberdade, e independncia, e cada Poder, Jurisdio e direito, o qual no esteja por esta confederao
expressamente delegado aos Estados Unidos, em um Congresso". Como se nota, havia como rgo
confederativo (e central) somente o Congresso. Todos os demais poderes e competncias eram garantidos aos
Estados confederativos. Essa excessiva descentralizao do Poder poltico-institucional, somada aos quoruns
qualificados para a tomada de deliberaes entre os Estados confederativos, foram as maiores causas do
fracasso da Confederao dos Estados Unidos. Em 1787 convocada ento uma Comisso de Representantes
dos treze Estados para proceder a uma reviso do Pacto Confederativo. Os Representantes, porm, em vez da
reviso para a qual foram convocados, elaboraram o texto de um anteprojeto de Constituio, o qual acabou
sendo ratificado pelos Estados-membros. A Constituio dos Estados Unidos da Amrica de 1787 a mais
antiga Constituio contempornea em vigor.
A teorizao inicial do federalismo norte-americano encontra-se na obra O Federalista ("The
Federalist Papers"). Trata-se de uma coletnea de artigos publicados em jornais de Nova York sob o
pseudnimo de Publius, e em realidade escritos por Alexander Hamilton (c. 1757-1804), James Madison
(1751-1836, que foi o quarto Presidente da Repblica, entre 1809-1817) e John Jay (1745-1829) quando da
discusso do texto do anteprojeto de Constituio de 1787. Os federalistas propunham o fortalecimento do
Poder central (federal), se comparado ao modelo ento existente no Pacto Confederativo. Com isso, para
alm do Congresso, era necessria a existncia de um Poder Executivo e de um Poder Judicirio federais,
bem como a fixao de uma lista de competncias para tais rgos de Poder (as quais significavam, na
prtica, uma diminuio dos poderes at ento reconhecidos aos Estados-membros). Ainda importantes para
o entendimento do modelo federal norte-americano so as obras polticas de John Adams (1735-1826), que
tambm participou da redao da Constituio norte-americana e foi o segundo Presidente da Repblica
daquele pas (1797-1801): Pensamentos acerca do Governo (1776) e A defesa das Constituies (1787-
1788). O principal opositor ao projeto dos federalistas, porque defensor de uma maior autonomia em favor
dos Estados-membros, foi Thomas Jefferson (1743-1826, e que foi o 3 Presidente da Repblica, entre 1801-
1809). No texto da Constituio da 1787 prevaleceram, no tocante ao modelo federativo, as idias dos
federalistas.

2) FUNDAMENTOS DOGMTICO-JURDICOS
a) Modelo dualista rgido
De incio de ressaltar-se que no texto da Constituio de 1787 inexiste uma separao sistemtica
plena entre as competncias legislativa e administrativa. Pelos motivos histricos supra examinados, a
preocupao da Comisso Redatora da Constituio de 1787 foi bem mais genrica, no sentido fundamental
de repartir objetiva e taxativamente quais matrias ou temas in concreto seriam objeto de competncia da
Unio Federal, em oposio s matrias ou temas in concreto que seriam objeto de competncia dos Estados-
membros. Um exemplo disso encontra-se no inciso 1 da Seo 10 do Artigo I, onde se l que: "Nenhum
Estado poder participar de tratado, aliana ou confederao; conceder cartas de corso; cunhar moeda;
emitir ttulos de crdito; autorizar, para pagamento de dvidas, o uso de qualquer coisa que no seja ouro e
prata; votar leis de condenao sem julgamento, ou de carter retroativo, ou que alterem as obrigaes de
contratos; ou conferir ttulos de nobreza".
Interessa muito mais saber, em relao ao modelo da Constituio de 1787, que ali foi institudo um
sistema de repartio dualista rgido das competncias legislativa e administrativa. Significa dizer que essa
repartio se d via atribuio de competncias exclusivas e que, por isso, a matria ou tema cuja
competncia atribuda Unio Federal automaticamente exclui no mesmo mbito uma competncia, seja
ela legislativa seja ela administrativa, dos Estados-membros.
Depois, por decorrncia dessa exclusividade, no vem prevista na Constituio a possibilidade de
delegao de competncias da Unio Federal para os Estados-membros, nem vice-versa. Uma tal delegao
, por esse motivo, juridicamente vedada.

b) Modelo de execuo direta ou imediata


Uma segunda caracterstica do modelo norte-americano o sistema de execuo "direta". Esse
sistema tem por pressuposto uma simetria ou identificao plena entre as competncias legislativa e
administrativa, isto : o ente federativo ao qual foram atribudas determinadas competncias de cunho
legislativo ser tambm competente para a execuo dessa legislao (competncia executiva ou
administrativa). O inverso tambm verdadeiro: se ao ente federativo foram atribudas competncias de
carter administrativo acerca de uma dada matria, ser tambm dele a competncia legislativa para
regulamentar essa matria.
Com isso, no se permite no modelo norte-americano a possibilidade de a Unio Federal executar
legislao estadual, valendo respectivamente a mesma norma de proibio aos Estados-membros em relao
legislao federal.

c) Enumerao expressa das competncias da Unio Federal


aa) Enumerao expressa positiva
No texto original da Constituio de 1787 havia apenas uma meno expressa das competncias da
Unio Federal, deduzidas a partir do art. Art. I, Seo 1: "Todos os poderes legislativos conferidos por esta
Constituio [ Unio Federal] sero confiados a um Congresso dos Estados Unidos, composto de um
Senado e de uma Cmara de Representantes".
Ao intrprete cabe, portanto, num primeiro passo, buscar no restante do texto constitucional quando
uma norma confere "poderes legislativos" Unio Federal. Assim, por exemplo, no Artigo I, Seo 8, inciso
18 da Constituio de 1787 l-se ser da competncia do Congresso (Federal) "elaborar todas as leis
necessrias e apropriadas ao exerccio dos poderes acima especificados e dos demais que a presente
Constituio confere ao Governo dos Estados Unidos, ou aos seus Departamentos e funcionrios". Por
"poderes acima especificados" compreende-se ento a competncia para regular as matrias enumeradas nos
17 incisos anteriores, tais como por exemplo "lanar e arrecadar taxas, direitos, impostos e tributos, pagar
dvidas e prover a defesa comum e o bem-estar geral dos Estados-Unidos" (inciso 1), "regular o comrcio
com as naes estrangeiras, entre os diversos estados, e com as tribos indgenas" (inciso 2), "uma norma
uniforme de naturalizao, e leis uniformes de falncia para todo o pas" (inciso 3), "cunhar moeda e regular
seu valor" (inciso 5), "estabelecer agncias e estradas para o servio postal" (inciso 7). J por meio da
expresso "dos demais que a presente Constituio confere" tem-se que toda outra e qualquer atribuio de
matria administrativa Unio Federal em norma esparsa da Constituio de 1787 significa atribuio
concomitante da respectiva competncia legislativa para regulao dessa matria administrativa pela Unio
Federal.

bb) Enumerao expressa negativa


Nos incisos 1 a 3 da Seo 10 do Artigo I, a Constituio de 1787 arrola uma srie de atribuies
que so expressamente vedadas aos Estados-membros e com isso, via argumento a contrario sensu, as
reconhece como competncias atribudas Unio Federal. Ali, por exemplo, vem dito que "nenhum Estado
poder participar de tratado, aliana ou confederao; conceder cartas de corso; cunhar moeda; emitir
ttulos de crdito;..." (inciso 1).
Em resumo tem-se que a Constituio de 1787 enumera sempre de modo expresso (positiva ou
negativamente) a competncia da Unio Federal.

d) Competncia no-expressa (residual) dos Estados-membros


Em seu texto originrio a Constituio norte-americana de 1787 no previa qual a competncia
legislativa dos Estados-membros. Por outro lado, essa omisso obedecia a uma lgica j formulada por James
Madison no Captulo XLV de "O Federalista": "Os poderes atribudos ao governo federal pela Constituio
proposta so poucos e expressos. Aqueles que devero remanescer com os Estados-membros so numerosos
e indefinidos". Logo, todos as competncias legislativas ou administrativas no arroladas expressamente (de
modo positivo ou negativo) na Constituio como de competncia da Unio Federal estariam implcita ou
residualmente atribudas aos Estados-membros.
Com a Emenda Constitucional n 10 esse princpio da competncia residual dos Estados-membros
passou a ser previsto de modo expresso: "Os poderes no delegados aos Estados Unidos pela Constituio,
nem por ela negados aos Estados-membros, so reservados aos Estados-membros ou ao povo".

e) Teoria dos poderes implcitos ("doctrine of implied powers")


O risco prtico provocado pela adoo de um sistema de competncia residual e implcita em favor
dos Estados-membros o de ficarem petrificadas, em sua formulao original, as competncias da Unio
Federal. Seguindo-se essa lgica, conduzida automaticamente para a competncia dos Estados-membros
toda a regulamentao derivada do surgimento de novos temas ou matrias que inexistiam ao tempo da
entrada em vigor da Constituio de 1787 e que foram basicamente produtos da Revoluo Industrial lato
sensu, como, por exemplo, a energia eltrica, o petrleo, a energia nuclear, a biotecnologia etc.
A teoria dos poderes implcitos criao da Suprema Corte e que permite ento reconhecer como de
competncia da Unio matrias que originariamente no foram a ela atribudas de modo expresso pelo
Constituinte, mas que, em vista da evoluo histrica, estariam razoavelmente sugeridas pela Constituio
em favor da Unio, desde que "necessrias e apropriadas" para a consecuo das competncias federais. Essa
teoria deriva da interpretao do item 18 da Seo 8 do Artigo 1 da Constituio, que diz: "Ser da
competncia do Congresso Federal: (...) elaborar todas as leis necessrias e apropriadas ao exerccio dos
poderes acima especificados e dos demais que a presente Constituio confere ao Governo dos Estados
Unidos, ou aos seus Departamentos e funcionrios". De mais a mais, ainda na interpretao da Corte
Suprema, seria da essncia da Constituio ser um conjunto (somente) de normas gerais e bsicas, sendo
impossvel prever e descrever tudo de modo pormenorizado na Constituio, inclusive quanto sistemtica
da repartio de competncias entre Unio Federal e Estados-membros.
A teoria dos poderes implcitos foi exposta pela primeira vez na Suprema Corte no caso McCullock
vs. Maryland (1819). Ali se discutiu se era possvel que a Unio criasse um Banco Central, competncia essa
no prevista expressamente na Constituio de 1787. Nessa deciso, afirmou ento o Chief-Justice John
Marshall: "Entre os poderes enumerados [da Unio], no encontramos aquele de estabelecer um banco ou
criar uma corporao. Mas no h frase na Constituio, que, como nos artigos da [extinta] Confederao,
exclua poderes incidentais ou explcitos, o que requer que cada coisa conferida seja expressa e
minuciosamente descrita. (...) Uma Constituio, para conter um detalhe acurado de todas as subdivises
que seus grandes poderes admitiro e de todos os meios pelos quais podem ser levados execuo,
equivaleria a ter a prolixidade de um cdigo legal e dificilmente poderia ser pensada pela mente humana.
Provavelmente nunca seria compreendida pelo pblico. Sua natureza, portanto, requer que apenas as
grandes diretrizes sejam determinadas, seus objetos importantes designados, e os ingredientes menores que
compem aqueles objetos sejam deduzidos da natureza dos prprios objetos. (...) acreditamos que a
interpretao correta da Constituio deve permitir ao Legislativo federal aquela discrio, com respeito
aos meios pelos quais os poderes que ela confere devam ser postos em execuo, o que capacitar aquele
Corpo a realizar os altos deveres que lhe foram designados, da maneira mais benfica ao povo. Seja o fim
legtimo, esteja ele dentro do escopo da Constituio, e ento todos os meios que no forem proibidos, mas
forem consoantes letra e ao esprito da Constituio, sero constitucionais.
Via adoo da teoria dos poderes implcitos a Corte Suprema concluiu que a Unio Federal tinha
competncia para criar um Banco Central. A rigor, portanto, o uso da teoria dos poderes implcitos que no
permite que as competncias (enumeradas) da Unio Federal sejam interpretadas de modo exclusivamente
literal e/ou gramatical e, portanto, permite uma interpretao "evolucionista" do texto da Constituio de
1787, acompanhando, com isso, as transformaes sociais, polticas e econmicas norte-americanas.

PARTE II - MODELO FEDERALISTA ALEMO

1) FUNDAMENTOS HISTRICOS
A descentralizao poltica uma tnica na histria constitucional alem. No obstante a origem
nacional comum dos povos germnicos, desde o Sacro Imprio Romano-Germnico (co)existia sob ele em
realidade uma Confederao de Estados monrquicos e republicanos, bem como, posteriormente, a partir da
Reforma de Lutero, uma diviso, com reflexos no jogo poltico, entre Estados protestantes e catlicos. Sem
demais retroceder na anlise histrico-jurdica, a Alemanha iniciou o sc. XIX sob uma forma muito peculiar
de confederao, a Liga Alem ("Deutscher Bund"), fundada com o Congresso de Viena de 1815 e que
inclua grandes Imprios (como o prussiano e o austraco), um grande nmero de territorialmente pequenos
Estados de ndole ainda feudal (como Ducados e Principados) e ainda Cidades-Estado republicanas, como
Bremen, Hamburgo e Lbeck. A guerra de 1866 entre Prssia e ustria provoca a sada desta ltima da Liga
Alem, e, em 1871, sob a supremacia prussiana, fundado o "Reich" alemo ("Deutsches Reich"), fato
poltico que marca tambm a chamada "unificao" da Alemanha. Tambm o "Reich" inclua desde Estados
monrquicos a Cidades-Estado republicanas, e a doutrina juspublicstica da poca discutia se esse
multifacetado "Reich" constitua tambm uma "autntica" federao, sem que todavia houvesse chegado a
um consenso.
A I Guerra Mundial ter para a Alemanha, dentre tantas conseqncias, a proclamao da Repblica
em 1918, a qual tomou forma poltico-jurdica na Constituio de Weimar de 1919 ("Weimarer
Reichsverfassung"), tambm a primeira Constituio democrtica alem. Essa Constituio, seguindo a
tradio alem, preservou a forma de Estado descentralizado, com uma Federao ("Bund") constituda pela
unio dos "Lnder"1.
O federalismo ressurge aps o horror nazista. A Lei Fundamental de Bonn de 1949 ("Grundgesetz")
foi promulgada como uma Constituio provisria (da porque o uso oficial da expresso "Lei Fundamental"
em vez de "Constituio"), que criou a Repblica Federal da Alemanha ("Bundesrepublik Deutschland") e
que deveria vigorar no territrio at ento ocupado pelas foras militares inglesas, norte-americanas e
francesas ("Alemanha Ocidental"). Segundo suas disposies originais, a Lei Fundamental deveria vigorar
somente at que a Alemanha voltasse a se reunificar, quando ento seria substituda por uma autntica
Constituio para todos os alemes. Com a derrocada do regime comunista, a Repblica Democrtica Alem
("Deutsche demokratische Republik") solicitou seu ingresso na Repblica Federal da Alemanha, o que
ocorreu formalmente em 31.08.1990 com a assinatura do Tratado de Reunificao da Alemanha
("Einigungsvertrag"), o qual entrou em vigor em 03.10.1990. Antes provisrias, desse momento em diante,
porm, tanto a Lei Fundamental de Bonn de 1949 quanto a Repblica Federal da Alemanha tornaram-se
definitivas, uma vez que a reunificao do povo alemo estava realizada.

2) FUNDAMENTOS DOGMTICO-JURDICOS
a) Modelo cooperativo flexvel
O modelo de federalismo alemo, cuja linhas bsicas j estavam na Constituio de Weimar e foram
mantidas na atual Lei Fundamental, ope-se fortemente ao modelo de federalismo norte-americano, uma vez
que aquele tem por base um sistema de federalismo "cooperativo". Este sistema de federalismo cooperativo
permite, por um lado, a delegao de competncias entre Unio e Estados-membros bem como, por outro
lado, um sistema de execuo legislativa indireto, dizer: Estados-membros podem, em determinados casos,
executar a legislao federal.
b) Repartio de competncias legislativas
1"Land" (singular) e "Lnder" (plural) so vocbulos alemes de difcil traduo tcnico-jurdica para o portugus. Literalmente significariam "pas/pases" ou mesmo "terra/terras", e que
portanto no Direito Pblico brasileiro jamais significariam tcnico-juridicamente aquilo que significam (teleologicamente) no Direito Pblico alemo: Estados-membros. Estados-membros
vocbulo que foi introduzido no Brasil como traduo para os "states" norte-americanos, ao passo que "Land" e "Lnder" so vocbulos que remontam ao perodo germnico medieval.
O princpio geral de repartio de competncias legislativas entre Unio e Estados-membros
semelhante ao modelo norte-americano. Assim, vem dito no art. 70 da Lei Fundamental que, se a Lei
Fundamental no houver atribudo Unio uma determinada competncia legislativa, ela de ser
reconhecida como atribuda aos Estados-membros.
Mas isso significa dizer tambm que a promulgao de uma lei pela Unio pressupe que ela
justifique o exerccio dessa funo legislativa em um dispositivo expresso ou especfico da Lei Fundamental.
A contrario sensu vigora, em favor dos Estados-membros, uma presuno genrica de competncia para o
exerccio da funo legislativa sempre que no houver na Lei Fundamental uma disposio expressa de
competncia em favor da Unio.
A Lei Fundamental estabelece expressamente quatro diferentes modalidades de repartio de
competncias legislativas entre Unio e Estados-membros: privativa, concorrente, para diretrizes gerais e
para normas de princpios. Mas ao lado de tais modalidades expressas, a jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Federal alemo reconhece duas outras modalidades de repartio de competncias legislativas
implcitas ou no-expressas em favor da Unio.

aa) Competncia legislativa privativa


Tem-se competncia legislativa privativa da Unio Federal ("ausschlieliche
Gesetzgebungskompetenz"2) quando a matria regulanda deve em princpio ser regrada por meio de lei
federal. Mas o art. 71 da Lei Fundamental permite que uma lei federal, desde que o faa de modo expresso,
delegue essa competncia aos Estados-membros. Inexistente uma tal lei federal delegatria, descabe aos
Estados-membros exercer motu proprio uma tal competncia.
No art. 73 da Lei Fundamental vm depois arroladas as matrias que so objeto dessa competncia
legislativa privativa, como, por exemplo, relaes exteriores (inciso 1), nacionalidade (inciso 2), moeda e
sistema de pesos e medidas (inciso 4), trfego areo (inciso 6), servio postal e telecomunicaes (inciso 7)
etc. O art. 73 da Lei Fundamental no esgota os temas e matrias submetidos competncia legislativa
privativa da Unio. que tambm constituem competncia legislativa privativa da Unio Federal todos os
casos especficos previstos em normas constitucionais esparsas que requerem uma "lei federal"
("Bundesgesetz") para regular uma dada matria.

bb) Competncia legislativa concorrente


A competncia legislativa concorrente ("konkurrierende Gesetzgebungskompetenz") tem suas
normas gerais fixadas no art. 72 da Lei Fundamental. A rigor, a expresso competncia "concorrente" d a
idia de que tanto a Unio quanto os Estados-membros podem simultaneamente legislar acerca de uma
mesma matria. Isso, porm, no ocorre na prtica, no somente porque existem pressupostos para o
exerccio dessa competncia tanto em relao Unio quanto em relao aos Estados-membros, quanto
porque as normas de soluo de conflitos entre legislao federal e legislao estadual no permitem a
coexistncia de ambas simultaneamente, isto : haver sempre apenas uma norma vlida a ser aplicvel aos
casos concretos.
O primeiro pressuposto de carter temporal. No mbito da competncia concorrente a competncia
legislativa atribuda em princpio Unio. Se entrementes a Unio no faz uso dessa competncia, podem
os Estados-membros regular in totum toda matria que no foi objeto de lei federal (art. 72, pargrafo 1, LF).
Por outro lado, a promulgao de uma lei federal sobre uma dada matria significa ao mesmo tempo a
vedao aos Estados-membros para que editem lei estadual sobre essa mesma matria ("efeito barreira" -
"Sperrwirkung"). Caso isso tenha anteriormente ocorrido, isto : caso os Estados-membros j tenham editado
leis estaduais porque a Unio havia permanecido at ento inerte, vale nesse caso o princpio da primazia ou
supremacia do Direito federal inscrito genericamente no art. 31 da Lei Fundamental: "Direito federal quebra
direito estadual".
O segundo pressuposto o da "clusula de necessidade" ("Erforderlichkeitsklausel") prevista no art.
72, pargrafo 2 da Lei Fundamental. Esse dispositivo estipula que o exerccio da competncia concorrente

2 Literalmente a expresso deveria ser traduzida por competncia "exclusiva". Ocorre que, no Direito brasileiro, a competncia exclusiva indelegvel, sendo exatamente essa

indelegabilidade que a diferencia da competncia privativa. Por isso preferiu-se aqui fugir da traduo literal.
pela Unio est condicionado necessidade de se produzir iguais condies de vida no inteiro territrio
federal ou necessidade de manuteno das unidades jurdica e econmica em face da existncia de interesse
nacional subjacente. Depois, o art. 72, pargrafo 3 da Lei Fundamental permite que uma lei federal reconhea
que para uma dada matria no mais exista a necessidade de sua regulamentao por lei federal (em face do
disposto no art. 72, pargrafo 2 da Lei Fundamental). Com a edio de uma tal lei de reconhecimento, a
competncia para regulao da matria em causa transfere-se in totum para os Estados-membros.
No art. 74 da Lei Fundamental vm depois arroladas as matrias que so objeto da competncia
legislativa concorrente. Elas constituem os ramos jurdicos por excelncia como, por exemplo, no inciso 1 os
Direitos civil, penal e da execuo penal, da organizao judiciria, processual, da advocacia e do notariado;
no inciso 2 o registro civil, no inciso 3 os direitos de reunio e de associao, no inciso 11 o Direito
econmico; no inciso 12 o Direito do trabalho; no inciso 21 os Direitos martimo, lacustre e fluvial; no inciso
25 a responsabilidade do Estado etc. Tambm em outras normas especficas e esparsas na Lei Fundamental
encontram-se outros casos de competncia legislativa concorrente.

cc) Competncia legislativa para diretrizes gerais


A respeito da regulao de determinadas matrias cabe Unio editar (somente) uma lei de
diretrizes gerais ou, literalmente: "prescries-moldura" ("Rahmenvorschriften") para os Estados-membros.
Na literatura jurdica portuguesa essa espcie de lei referida como lei-quadro. Os Estados-membros
devero depois, dentro dos limites estipulados nas diretrizes gerais, editar sua prpria legislao a respeito da
matria. A lei federal de diretrizes gerais deve ainda fixar o prazo de realizao obrigatria dessa legislao
estadual (art. 75, pargrafo 3, LF).
Tambm no caso das leis de diretrizes gerais vigora a "clusula de necessidade" do supra citado art.
72, pargrafo 3 da Lei Fundamental. Depois, uma vez que nesse caso a Unio estipula normas gerais para os
Estados-membros, as normas da lei federal no so diretamente aplicveis a casos concretos. Aplicvel a
casos concretos ser sempre e to-somente a norma contida na lei estadual ("eficcia indireta das normas de
diretrizes gerais"). Por isso vem dito, por outro lado, no art. 75, pargrafo 2 da Lei Fundamental que
"Somente em casos excepcionais se permite que prescries-moldura contenham normas com detalhes
especficos ou sejam diretamente aplicveis".
Importante para uma posterior anlise do caso brasileiro a afirmativa feita em parte da doutrina
alem que a competncia para edio de leis de diretrizes gerais nada mais constitui seno uma (sub)espcie
de competncia concorrente, uma vez que reconhecido que a inexistncia de uma lei federal de diretrizes
gerais sobre uma determinada matria permite que o Estado-membro possa regular in totum a matria.
As matrias que podem ser objeto de leis de diretrizes gerais, so, dentre outras, o regime jurdico
dos servidores pblicos em geral (art. 75, inciso 1, LF); os princpios gerais do Direito universitrio (inciso
2); caa, proteo da natureza e das paisagens (inciso 3); a proteo contra a evaso para o estrangeiro de
bens que constituem patrimnio cultural alemo (inciso 6). Tambm aqui h normas especficas e esparsas na
Lei Fundamental que submetem outras matrias ao sistema de diretrizes gerais.

dd) Competncia legislativa para normas de princpios


A competncia legislativa da Unio para edio de normas de princpios ("Grundsatzgesetzgebung")
no se encontrava prevista no texto original da Lei Fundamental. Ela foi introduzida por meio de emenda
constitucional em 1967. Essa modalidade de competncia vale para dois casos distintos.
No primeiro caso, no mbito do Direito do Oramento Pblico, vem dito no art. 109, pargrafo 3 da
Lei Fundamental que uma lei federal pode fixar conjuntamente para a Unio e para os Estados-membros
princpios gerais vlidos para o plano oramentrio anual, para o oramento plurianual e para as leis de
diretrizes oramentrias.
No segundo caso, trata-se de matrias vinculadas a atividades comuns (isto : desenvolvidas em
conjunto) entre Unio Federal e Estados-membros. Ento vem disposto no art. 91a da Lei Fundamental que a
Unio Federal pode colaborar com os Estados-membros em atividades afetas a estes, caso essas atividades
sejam significativas para a coletividade em geral e essa colaborao da Unio Federal seja necessria para a
melhoria das condies de vida (locais).
As atividades in concreto vm arroladas nos incisos desse mesmo art. 91a: construo e reforma de
prdios universitrios bem como clnicas universitrias (inciso 1); melhoria da estrutura econmica regional
(inciso 2); melhoria da estrutura agrria e da proteo costeira (inciso 3).
O modo pelo qual vai-se dar essa colaborao entre a Unio e o(s) Estados-membro(s) bem como os
princpios gerais para seu cumprimento pelas partes devero ser regrados na lei federal (art 91a, pargrafo 2).
Trata-se portanto da fixao de normas de princpio sobre convnios entre a Unio e os Estados-membros.
Depois, a lei federal ainda deve determinar o procedimento e a criao de instituies ou rgos para a
realizao de planejamentos conjuntos para a execuo das atividades conveniadas. Grosso modo, o art. 91a,
pargrafo 4, da Lei Fundamental permite deduzir que a colaborao da Unio se d basicamente com a
destinao da maior parte dos recursos oramentrios necessrios para a execuo das atividades
conveniadas, cabendo a execuo in concreto dessas atividades aos Estados-membros.
Comparada competncia para editar diretrizes gerais, a competncia da Unio para editar normas
de princpio mais restrita, uma vez que neste ltimo caso o contedo das normas ter necessariamente um
carter mais fluido, amplo e genrico do que diretrizes gerais. Depois, enquanto a legislao de diretrizes
gerais dirige-se apenas para os Estados-membros, que esto depois obrigados a transpor seu contedo para o
direito estadual (eficcia indireta), a legislao de princpios dirige-se direta e indistintamente tanto para a
Unio Federal quanto para os Estados-membros.

ee) Competncias legislativas implcitas


A jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal alemo reconhece tambm a existncia de duas
outras modalidades de competncias que no se encontram expressamente previstas na Lei Fundamental de
Bonn, todas as duas em favor da Unio. A primeira modalidade uma competncia a partir "da natureza das
coisas" ("Aus de Natur der Sache"). Assim, por exemplo, a Lei Fundamental de Bonn no prev
expressamente quem competente para regular sobre os dias de feriados nacionais, sobre os smbolos
nacionais ou sobre a cidade ou lugar onde o governo federal ter sua sede. Porm, pela prpria natureza das
coisas, essa competncia somente poderia ser federal. A competncia a partir da natureza das coisas constitui
na prtica uma (sub)espcie de competncia privativa da Unio.
A segunda modalidade a competncia da Unio "por fora da afinidade da matria" ou
"competncia conexa por afinidade da matria" ("kraft Sachzusammenhangs" ou "Annexkompetenz kraft
Sachzusammenhangs"). Ela guarda profundas semelhanas com a teoria dos poderes implcitos da
jurisprudncia constitucional norte-americana. Assim, haver competncia federal para regulao de uma
dada matria quando esta guardar uma afinidade ou conexo anexa com uma matria prevista expressamente
como de competncia legislativa da Unio. Sendo, por exemplo, competncia expressa da Unio regular a
organizao e o funcionamento dos partidos polticos ser tambm da Unio, por afinidade ou conexo da
matria, regular o direito de antena dessas entidades (i.e. acesso propaganda gratuita nos meios de
comunicao), o que exclui uma possvel competncia dos Estados-membros, os quais detm a competncia
para regular a organizao e o funcionamento dos meios de comunicao.
Por fim, distintamente da competncia a partir "da natureza das coisas", a competncia por fora da
afinidade ou conexa por afinidade da matria pode constituir em favor da Unio tanto uma (sub)espcie de
competncia privativa quanto uma de competncia concorrente.

c) Repartio das competncias administrativas


Tambm quanto sistemtica de repartio de competncias administrativas o modelo alemo se
distancia profundamente do modelo norte-americano. que, no modelo alemo, a regra geral est na
assimetria entre a competncia para legislar e a competncia para executar as leis (ou: a regra geral a da
execuo "indireta" da legislao). Assim, l-se no art. 30 da Lei Fundamental que "o exerccio das
atribuies estatais bem como a concretizao das tarefas estatais competncia dos Estados-membros,
desde que a prpria Lei Fundamental no disponha de modo contrrio". Com isso, tanto a execuo da
legislao federal quanto a execuo da legislao estadual so em princpio competncia dos Estados-
membros. As disposies de exceo a esse princpio geral da Lei Fundamental permitem depois reconhecer
outras trs modalidades de repartio das competncias administrativas.
aa) Execuo estadual de legislao federal em nome prprio
Ao detalhar o funcionamento da regra geral do art. 30 da Lei Fundamental, o art. 83 LF diz que os
Estados-membros executam a legislao federal como se sua prpria fosse, desde que a prpria Lei
Fundamental no disponha de modo contrrio ("execuo em nome prprio"). O fato de os Estados-membros
executarem a legislao federal em nome prprio significa dizer que cabe aos Estados-membros editar os
respectivos regulamentos ("Verwaltungsvorschriften") que disciplinam a Administrao Pblica na execuo
da lei federal3. Assim, a Unio no pode emitir regulamentos ou mesmo ordens administrativas individuais
para execuo de lei contra os Estados-membros, de modo a estipular como a respectiva legislao federal
deve ser concretizada. Nesse contexto, a Unio pode somente verificar se os Estados-membros no esto
editando regulamentos ou atos administrativos concretos para execuo de lei que atentem contra o disposto
na legislao federal. Trata-se portanto (somente) de um direito de fiscalizao ou de controle de legalidade
("Rechtsaufsicht").
Excepcionalmente, porm, o art. 84, pargrafo 5 da Lei Fundamental diz que uma lei federal, desde
que ratificada pelo Conselho Federal dos Estados-membros ("Bundesrat"), rgo mais ou menos equivalente
ao nosso Senado Federal (enquanto rgo federal de representao dos Estados-membros na Federao),
pode permitir que o Governo Federal, em casos especiais, edite "ordens individuais" ("Einzelweisungen") de
como deve se dar a execuo da lei federal pelos Estados-membros.

bb) Execuo estadual de legislao federal por encargo


A competncia de execuo estadual de legislao federal por encargo ("Auftragsverwaltung")
encontra-se prevista genericamente no art. 85 da Lei Fundamental. Em oposio modalidade de execuo
de legislao federal em nome prprio, aqui os Estados-membros executam a legislao federal sob
regulamentos editados pela prpria Unio Federal. Logo, nesse caso tambm as normas para execuo das
leis so editadas pela Unio Federal. Os casos concretos em que tal possibilidade pode ocorrer encontram-se
depois regulados em dispositivos especficos e esparsos da Lei Fundamental, como, por exemplo, no caso da
execuo da legislao federal sobre produo e uso de energia atmica para fins pacficos (art. 87c LF).

cc) Execuo direta ou imediata da legislao federal pela Administrao Pblica federal
A execuo direta ou imediata da legislao federal pela prpria Administrao federal vem regrada
no art. 86 da Lei Fundamental. Com isso, toda a edio das normas administrativas de fiel execuo das leis
(regulamentos de execuo e demais instrues administrativas) tambm competncia da prpria
Administrao Pblica federal. O mesmo dispositivo fundamenta ainda de modo expresso a criao de
entidades da Administrao Pblica indireta bem como a estruturao interna (princpio da hierarquia) tanto
da Administrao Pblica direta quanto indireta. Quantitativamente, o sistema de execuo direta ou
imediata d-se somente em um pequeno nmero de casos, o que tem por conseqncia prtica que a estrutura
orgnica da Administrao Pblica federal diminuta, se comparada ampla e diversificada estrutura
orgnica das Administraes Pblicas estaduais.

dd) Execuo mista


O sistema de execuo mista ("Mischverwaltung") aquele onde a execuo da legislao pode dar-
se conjuntamente pelas Administraes Pblicas federal e estaduais. Ela vem permitida na Lei Fundamental
somente para casos muito especficos, como no caso do uso conjunto de foras policiais durante a vigncia

3Por motivos histricos, que remontam segunda metade do sc. XIX (em especial, mas no somente, obra de Paul Laband) e que no sero aqui mais aprofundadamente descritos,
h que diferenciar-se no Direito Pblico alemo entre "regulamentos de Direito" ou "regulamentos jurdicos" ("Rechtsverordnungen"), de um lado, e, de outro lado, "regulamentos
administrativos" ou, literalmente, "prescries administrativas" ("Verwaltungsvorschriften"). Os primeiros constituem o que, na doutrina brasileira, se conhece por "regulamentos
delegados", servindo portanto como meio de desconcentrao da competncia legislativa do Poder Legislativo em favor do Poder Executivo, e tm eficcia "externa", isto : podem
atingir, porque autorizados pela prpria lei delegatria, as esferas de liberdade e propriedade dos indivduos. J os regulamentos da Administrao prescindem de prvia lei para sua
edio (seriam uma competncia inerente da Administrao) mas possuem eficcia somente "interna", isto : so normas da Administrao Pblica superior, editadas com base no
princpio da hierarquia, e que vinculam somente os escales inferiores da Administrao Pblica, estabelecendo sua estrutura e seu funcionamento. Afirma-se que no atingem, portanto,
as esferas de liberdade e propriedade dos indivduos. Fundamental que tais regulamentos da Administrao no teriam natureza jurdica (sendo mero exerccio de "poder" hierrquico)
e portanto no fundariam direitos subjetivos dos administrados e no poderiam ser invocveis perante o Poder Judicirio. a partir deles que se funda a vetusta teoria das relaes
especiais de poder (logo: relaes margem do Direito e, por conseqncia, para alm do Estado de Direito). O Direito Pblico brasileiro desconhece uma diviso to radical (e to
artificial) entre regulamentos (jurdicos) e regulamentos (de poder).
de Estado de Necessidade (art. 91a LF) ou no mbito da Administrao fazendria (art. 108, pargrafo 2,
frase 3).
Em resumo para o caso alemo, e novamente em oposio ao modelo norte-americano, tem-se que
as competncias expressas para legislar da Unio Federal so extensas, abrangendo, grosso modo, os
principais ramos do Direito. ento possvel afirmar que tanto quantitativa quanto qualitativamente a maior
parte da legislao alem federal. Por outro lado, em face da regra geral da execuo indireta ou mediata do
art. 30 da Lei Fundamental, a execuo dessa legislao federal constitui, na sua maior parte, competncia
dos Estados-membros. Tem-se, com isso, uma produo centralizada de legislao, mas, por outro lado,
execuo de lei descentralizada. Essa peculiaridade da assimetria entre competncia legislativa e
competncia administrativa a caracterstica mais tpica o modelo federal cooperativo alemo.

PARTE III MODELO FEDERALISTA BRASILEIRO

1) FUNDAMENTOS HISTRICOS
a) Pndulo entre os modelos norte-americano e alemo
Na evoluo histrica do constitucionalismo republicano brasileiro possvel falar-se de um
movimento pendular de aproximao, ora do modelo de federalismo norte-americano, ora do alemo. Os dois
exemplos radicais de adoo de um ou de outro modelo so respectivamente as Constituies de 1891
(radicalmente inspirada no modelo norte-americano) e de 1934 (radicalmente inspirada no modelo alemo).
Apresenta-se aqui, em face de tais peculiaridades, um resumo dogmtico-jurdico dessas Constituies
histricas. As Constituies posteriores seguem o caminho do meio-termo face s suas antecessoras.

aa) A Constituio de 1891


O fim do Imprio brasileiro, com a proclamao da Repblica em 1889, refletiu tambm uma
mudana nas fontes estrangeiras de influncia sobre o Direito brasileiro. Se no Direito Pblico brasileiro do
perodo imperial as influncias vinham basicamente dos Direitos ingls e francs ( dizer: europeu), na
Repblica a influncia passa a ser a de um direito no-europeu: o Direito norte-americano. Assim, por
exemplo, o art. 1 da Constituio de 1891 denominou o Estado brasileiro de "Estados Unidos do Brasil".
Quanto organizao e funcionamento da Federao brasileira seguiu-se em quase tudo o modelo norte-
americano.
Assim, por exemplo, as descries in concreto de competncias so sempre acompanhadas da idia
de competncia exclusiva. No art. 5 vinha dito como regra geral que "Incumbe a cada Estado prover, a
expensas prprias, as necessidades de seu governo e administrao". O art. 7 aduzia "competncia
exclusiva" da Unio Federal. J no art. 9 vinha enumerada a "competncia exclusiva" dos Estados-membros
para instituir determinados impostos.
Depois, havia as clusulas de enumerao expressa das competncias da Unio Federal,
inicialmente no art. 7 e, depois, ao estabelecer as competncias tanto do Congresso Nacional, no art. 34, e do
Presidente da Repblica, no art. 48. Havia ainda a clusula de enumerao negativa de competncia contra os
Estados-membros no art. 66, o que significava, via argumento a contrario sensu, que tais competncias
defesas aos Estados-membros eram de entender-se como federais. No por ltimo, o art. 65, 2 garantia a
competncia residual dos Estados-membros: " facultado aos Estados: (...) em geral todo e qualquer poder
ou direito que lhes no for negado por clusula expressa ou implicitamente contida nas clusulas expressas
da Constituio". Note-se que esse dispositivo incorporava de modo literal a teoria dos poderes implcitos,
formulada pela Suprema Corte norte-americana.
Aparentemente a destoar do modelo federativo norte-americano tinha-se inicialmente no caput do
art. 34, que definia as matrias objeto do processo legislativo, o uso da expresso "compete privativamente
ao Congresso Nacional", dando a entender tratar-se ali de enumerao de competncias distintas de uma
competncia exclusiva e indelegvel. Alm disso, no subsecutivo art. 35 vinha dito que "Incumbe, outrossim,
ao Congresso, mas no privativamente", por exemplo, "velar na guarda da Constituio e das leis e
providenciar sobre as necessidades de carter federal" (inciso 1), "animar, no pas, o desenvolvimento das
letras, artes e cincias..." (inciso 2). Depois, o art. 48 (equivalente ao caput do atual art. 84 na Constituio
de 1988), e que definia as competncias do Presidente da Repblica, aludia tambm a competncias
privativas. Trata-se de contradio aparente que ser exposta em captulo aparte, infra.
Por fim, nota-se j na primeira Constituio republicana uma exceo marcante ao modelo
federativo do constitucionalismo norte-americano, com a introduo de um dispositivo prevendo
competncias privativas delegveis. De inegveis vantagens prticas, no art. 7, 2 vinha dito que "As leis
da Unio, os atos e as sentenas de suas autoridades sero executados em todo o pas por funcionrios
federais, podendo, todavia, a execuo das primeiras ser confiada aos governos dos Estados, mediante
anuncia destes".

bb) A Constituio de 1934


Uma mudana significativa, como que um retorno s fontes do Direito Pblico europeu, tem-se com
a Constituio de 1934. Com ela inaugura-se de modo radical toda uma sistemtica de "federalismo
cooperativo", de inspirao alem e com base na Constituio de Weimar de 1919. Nela remanesceram s
secundariamente princpios fundamentais do modelo federalista norte-americano.
A rigor, desse modelo foi mantido no art. 7, IV somente a clusula de competncia residual
(legislativa e administrativa) em favor dos Estados-membros: "Compete privativamente aos Estados: (...)
exercer, em geral, todo e qualquer poder ou direito que lhes no for negado explcita ou implicitamente por
clusula expressa desta Constituio" (note-se no dispositivo a manuteno da teoria dos poderes implcitos
em favor da Unio).
Depois, dispositivos constitucionais enumeram sistemtica e analiticamente o que "compete
privativamente Unio" no art. 5, ou o que "compete tambm privativamente Unio" no art. 6. J o art. 7
enumera o que "compete privativamente aos Estados", ao passo que o art. 8 enumera o que "compete
tambm privativamente aos Estados".
O fim da competncia exclusiva encontra sua causa parcial e inicialmente no mbito da repartio
das competncias legislativas. que os arts. 5, 3 e 7, III reconheceram aos Estados-membros, para uma
significativa gama de temas e matrias, uma competncia "supletiva ou complementar da legislao federal",
mediante a qual eles poderiam "atendendo s peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficincias da
legislao federal, sem dispensar as exigncias desta". Alm disso, o art. 10 enumerou uma srie de
atividades com competncia concorrente entre a Unio e os Estados-membros.
No mbito da repartio das competncias administrativas a competncia exclusiva desaparece de
pleno, com a recepo do modelo alemo de execuo indireta ou mediata. Inicialmente o art. 5, 1
dispunha que: "Os atos, decises e servios federais sero executados em todo o Pas por funcionrios da
Unio, ou, em casos especiais, pelos dos Estados, mediante acordo com os respectivos governos". E a
contrario sensu o art. 7, nico dispunha que "podem os Estados, mediante acordo com o governo da
Unio, incumbir funcionrios federais de executar leis e servios estaduais e atos ou decises das suas
autoridades". Depois, o art. 9 ainda dispunha que " facultado Unio e aos Estados celebrar acordos
para a melhor coordenao e desenvolvimento dos respectivos servios e, especialmente, para a
uniformizao de leis, regras e prticas, arrecadao de impostos, preveno e represso da criminalidade
e permuta de informaes".

cc) Da distino entre competncias exclusivas e privativas


Viu-se acima, na exposio das Constituies de 1891 e de 1934, que aparentemente no vinha feita
nesses textos constitucionais uma exata distino entre competncias exclusivas e competncias
privativas. Resta verificar se h motivos para uma tal indistino.
Quando a influncia sobre o constitucionalismo brasileiro era basicamente do federalismo norte-
americano (e ainda no havia ocorrido, a contrario sensu, a recepo do federalismo cooperativo alemo em
face da Constituio de Weimar de 1919) isso vale portanto e especificamente para a primeira Constituio
republicana - ainda no se fazia tecnicamente uma distino de contedo entre as competncias exclusiva e
privativa. que, pela pr-compreenso de federalismo norte-americano, baseada no modelo rgido e
dualista de repartio de competncias, tomar como idnticos os termos exclusivo e privativo soa
absolutamente natural.
Isso resta claro, por exemplo, em Joo Barbalho, ao tecer comentrios ao art. 34 da Constituio de
1891: H, pois, jurisdico exclusiva da Unio, constante dos poderes que lhe ficam conferidos
privativamente e h jurisdico cumulativa ou concurrente. So da primeira categoria as atribuies de que
se occupam os arts. 7 e 34, - da outra as dos arts. 12 e 35 da Constituio (grifos no original)4. E
complementava Carlos Maximiliano: A palavra privativamente, inscripta no texto, no se refere
competencia do Congresso em face do Executivo, que no caso at seu collaborador (...). O que se teve em
mira foi investir de um poder o Legislativo federal com excluso do estadual5.
Quando posteriormente o constitucionalismo alemo tambm recepcionado, misturam-se os
princpios e os termos jurdicos. Assim, por exemplo, e ainda na senda do modelo norte-americano, os arts.
5, 6, 7 e 8 da Constituio de 1934 aludem literalmente a competncias privativas que, em realidade,
so indelegveis. Mas, por outro lado, pontualmente encontram-se excees regra e que so de ntida
influncia alem, como no art. 5, 3 (introduo da competncia legislativa suplementar dos Estados-
membros) ou no art. 7, nico (introduo da execuo mediata ou indireta da legislao federal pelos
Estados-membros) ou ainda no art. 9 (acordos entre Unio e Estados-membros).
portanto muito mais por tradio constitucional ainda embasada na linguagem do federalismo
norte-americano que mesmo no texto da Constituio de 1988 vem eventualmente referido haver
competncia privativa quando, em realidade, se trata de exclusiva - mais exatamente no caso do caput
dos arts. 51, 52 e 84 e, ainda, no caso do art. 61, 1. Tratam-se, assim, de dispositivos norte-americana - e
que exatamente pela fora da tradio refletem uma poca constitucional onde exclusivo e privativo no
sofriam distino de contedo.
Quando, porm, um dado dispositivo que alude competncia privativa vem recepcionado pela
via direta do constitucionalismo alemo, ele traz conjuntamente a idia de delegabilidade, tal qual, por
exemplo, o art. 22 da Constituio de 1988 (nesse caso especfico o nico desse dispositivo permite porm
uma interpretao segura acerca dessa delegabilidade).
Assim, somente uma interpretao de carter eminentemente histrico uma arqueologia dos
conceitos - permite resolver tais aparentes contradies nos textos constitucionais brasileiros. S
excepcionalmente, como no caso do caput do art. 49, uma interpretao literal do texto constitucional
satisfativa.

b) Municpio como "terceira entidade" federativa


Discutia-se sob os regimes constitucionais anteriores, tanto em doutrina quanto em jurisprudncia,
se, para alm da Unio Federal e dos Estados-membros, o Municpio constitua uma terceira entidade
componente da Federao brasileira. Havia opinies contrrias e opinies a favor. Sob o regime da
Constituio de 1988, essa discusso ainda persiste em parte da doutrina.
De uma interpretao sistemtica dos arts. 1 e 18 da Constituio de 1988 tem-se que so entes da
indissolvel Federao brasileira a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios - "todos
autnomos" poltica e administrativamente entre si. Logo, em vista dessa autonomia poltica e administrativa
entre os entes que a integram, a Federao brasileira compe-se necessariamente de trs entes de diferente
natureza (Unio, Estados-membros, Municpios) - em vez dos dois entes tradicionais verificveis no Direito
Constitucional comparado (Unio e Estados-membros).
Isso se comprova ainda porque, somente no Brasil, os Municpios possuem mbitos exclusivos de
competncias polticas lato sensu (i.e. legislativas e de governo), os quais coexistem lado a lado com as
respectiva competncias da Unio Federal e dos Estados-membros. Diferente disso, no Direito Pblico
comparado os Municpios constituem entes de carter (meramente) administrativo, mais exatamente
"autarquias territoriais", portanto sem autonomia legislativa e sem autonomia poltica stricto sensu. Assim, a
Federao brasileira uma federao sui generis, destoante no Direito Constitucional comparado de todos os
demais Estados federais.
Depois, no que respeita repartio de competncias, e porque as trs entidades federativas so
poltica e administrativamente autnomos entre si, cabe somente Constituio de 1988 estabelecer as
respectivas amplitudes bem como limites de competncias. O Supremo Tribunal Federal desenvolveu j rica

4 Cavalcanti, Joo Barbalho Uchoa. Constituio Federal Brasileira, 1891: comentada, pg. 103.
5 Santos, Carlos Maximiliano Pereira dos. Comentrios Constituio Brasileira de 1891, pg. 346/347.
e extensa jurisprudncia protetora do princpio da autonomia municipal, especialmente em relao
atividade dos Estados-membros. Assim, Estados-membros somente podem criar restries ou obrigaes
contra os Municpios se houver prvia autorizao na Constituio Federal6.

2) A CONSTITUIO DE 1988
Vistos os dois exemplos das Constituies de 1891 (expressiva influncia do modelo de federalismo
norte-americano) e de 1934 (expressiva influncia do modelo de federalismo alemo), pode-se afirmar que a
Constituio de 1988 encontra-se em situao intermdia.

a) Competncias legislativas

aa) Competncia legislativa exclusiva da Unio Federal


No mbito da competncia legislativa da Unio Federal, o adjetivo "exclusivo" no encontrvel
literalmente no texto da Constituio de 1988. Porm, norte-americana, e exatamente com base na
interpretao histrica de Constituies anteriores, em especial a de 1891, quando o art. 48 da Constituio
atual enumera expressamente os temas ou matrias de atribuio do Congresso Nacional que devero ser
regradas mediante lei (em face da expresso "com sano do Presidente da Repblica"), tem-se via
argumento a contrario sensu que uma regulamentao desses mbitos ou matrias via Assemblias
Legislativas estaduais vedada de modo absoluto. Depois, ainda pela via da interpretao histrica, de
afirmar-se que as matrias e temas enumerados nos incisos do art. 48 no podem ser objeto de delegao
legislativa federal aos Estados-membros.
De competncia legislativa exclusiva federal, porque indelegveis, constituem tambm todos os
temas e matrias arroladas nos incisos dos arts. 49 (regradas mediante decreto legislativo), 51 (regradas
mediante resolues) e 52 (tambm regradas mediante resolues).

bb) Competncia legislativa privativa da Unio Federal


A competncia legislativa privativa da Unio Federal vem regrada no art. 22 da Constituio de
1988. Assim, alem, vem dito no nico desse dispositivo que "Lei complementar poder autorizar os
Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo".

cc) Competncia legislativa concorrente


As normas inscritas nos do art. 24 da Constituio de 1988 sobre o funcionamento da
competncia legislativa concorrente entre Unio Federal e Estados-membros so, a partir de uma
interpretao literal, aparentemente mais singelas que aquelas hoje em vigor no mbito da Lei Fundamental
de Bonn de 1949. Assim, por exemplo, a legislao federal nesse mbito no tem como requisito para sua
entrada em vigor a chamada "clusula de necessidade" ("Erforderlichkeitsklausel") prevista no art. 72,
pargrafo 2 da Lei Fundamental, a qual estipula que o exerccio da competncia concorrente pela Unio
Federal est condicionado necessidade de se produzir iguais condies de vida no inteiro territrio federal
ou necessidade de manuteno das unidades jurdica e econmica em face da existncia de interesse
nacional subjacente.
Por outro lado, ainda no se chegou a uma construo consensual de parmetros objetivos que
possam balizar a distino entre "normas gerais" federais e (a contrario sensu) normas estaduais especiais ou
especficas, na forma dos do art. 24 da Constituio de 1988. Na jurisprudncia mais recente do Supremo
Tribunal Federal o resultado final tem sido aparentemente contraditrio: o que aparenta ser geral tem sido
considerado como especial e vice-versa7.

6 Cf. p. ex. STF, in ADIn 106-RO, in Informativo STF n 285; ADIn 261-SC, in Informativos STF n 290 e 299; ADIn 322-MG, in Informativos STF n 284 e 288; ADIn 512-PB, in
Informativos STF n 141 e 232; ADIn 770-MG, in Informativo STF n 282; ADIn 1.106-SE, in Informativo STF n 280; ADIn 1.221-RJ, in Informativos STF n 272 e 324; ADIn 1.374-MA, in
Informativo STF n 17; ADIn 1.689-PE, in Informativos STF n 300 e 306; ADIn 2.112-RJ, in Informativos STF n 268 e 274; ADIn 2.217-RS, in Informativo STF n 196; ADIn-MC 2.299-
RS, in Informativo STF n 222; ADIn 2.327-SP, in Informativo STF n 307; ADIn 2.337-SC, in Informativos STF n 257 e 273; ADIn-MC 2.338-SC, in Informativo STF n 229; ADIn-MC
2.443-RS, in Informativo STF n 231; ADIn-MC 2.544-RS, in Informativos STF n 272 e 289; ADIn 2.738-PB, in Informativos STF n 207 e 307.
7 STF, in ADIn n 927-RS, in RDA 200/193 e RTDP 12/182; e ADIn-MC n 3.059-RS, in Informativos STF n 343 e 346.
A dicotomia "normas gerais" e (pressupostamente) normas especiais ou especficas (normas
suplementares) aparece ainda no art. 22, XXI e XXVII, Constituio de 1988. A diferena em relao ao
caso do art. 24 que aqui a concorrncia para edio de normas especiais ou especficas d-se no somente
em favor dos Estados-membros mas tambm em favor dos Municpios.

dd) Competncia legislativa da Unio Federal para diretrizes gerais


A competncia legislativa da Unio Federal para, novamente alem, editar leis de diretrizes gerais
encontra-se assistematicamente prevista em dispositivos esparsos da Constituio de 1988. Ela aparece, por
exemplo, no art. 21, XX e XXI; no art. 22, IX e XXIV; no art. 174, 1 e no art. 182, caput. Em comparao
com o direito comunitrio europeu, uma lei de diretrizes gerais tem a funo similar quela das diretivas (art.
249, 3 do Tratado da Unio Europia). Assim, a finalidade de uma lei de diretrizes gerais apontar e
delimitar diferentes alternativas que podem ser adotadas (mediante lei baseada na lei de diretrizes) para a
regulao de casos concretos ela limita portanto a discricionariedade do legislador competente para a
regulao desses casos concretos.
Logo, as leis de diretrizes gerais no so, em princpio, diretamente aplicveis a casos concretos,
isto : no atingem diretamente os indivduos e/ou particulares em suas relaes. Essas diretrizes gerais
necessitam ser transpostas por lei especfica ou para o Direito federal, ou para o estadual, ou para o municipal
e aplicvel portanto aos casos concretos ser essa lei especfica (federal, estadual ou municipal).
Um exemplo de lei de diretrizes gerais a Lei n 10.257, de 10.07.2001 ("Estatuto da Cidade").
Nesse Estatuto so fixadas as diretrizes gerais que cada Municpio deve obedecer ao editar a sua legislao
respectiva sobre o tema poltica do desenvolvimento urbano e, portanto, os mecanismos e instrumentos
previamente permitidos e/ou facultados aos Municpios para estabelecerem a sua legislao municipal
especfica de poltica do desenvolvimento urbano. Os casos concretos so ento regulados e decididos
(exclusivamente) com base na legislao municipal.

ee) Competncia legislativa da Unio Federal para normas de princpio


A rigor, uma competncia da Unio Federal para promulgar legislao de princpios gerais
referida somente no art. 21, XXI, Constituio de 1988. Por outro lado, se se levar em conta que a
competncia comum inscrita no art. 23 da Constituio tem sua fonte originria na sistemtica de
competncia comum instituda por meio de emenda constitucional em 1967 Lei Fundamental de Bonn,
ento seria de concluir-se, via argumentao histrico-gentica, que a lei complementar reclamada no nico
da Constituio de 1988 deveria ser tambm uma lei federal sobre normas de princpio. Por outro lado, a
literalidade desse dispositivo afasta uma tal possibilidade de interpretao, uma vez que ali vem dito que essa
lei complementar no se limitar apenas a prever princpios, seno fixar "normas para a cooperao entre a
Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional".

ff) Competncia legislativa exclusiva dos Municpios


A Constituio de 1988 no diz expressa ou literalmente no art. 30, I que a clusula geral "interesse
local" confere aos Municpios um mbito de competncia legislativa exclusiva. Isso se infere porm tanto
pelo argumentao sistemtica quanto pela histrica. Em argumentao sistemtica, somente no caso do art.
30, II o Municpio regula temas ou matrias que no so de sua competncia originria (competncia
"suplementar"). Logo, a contrario sensu, exatamente o art. 30, I que lhe confere essa competncia
originria. Depois, o modo de atribuio literalmente direta de uma competncia ("Compete aos
Municpios...") remete ao modelo de redao norte-americano e, portanto, ao sistema de competncia
exclusiva. Assim, no mbito do interesse local a competncia legislativa municipal no somente
indelegvel como tambm inusurpvel seja pela Unio Federal seja pelos Estados-membros.
Depois, de referir-se que a clusula geral "interesse local" possui carter subsidirio, isto :
somente de verificar-se a sua aplicabilidade quando no for possvel deduzir diretamente do texto
constitucional uma competncia legislativa expressa e especfica do Municpio, como, por exemplo, nos
casos do art. 30, III a IX; art. 144, 8; art. 156; art. 182, 1 e 4 ou art. 211, 2, Constituio de 1988.

gg) Competncia legislativa suplementar dos Municpios


A competncia legislativa suplementar dos Municpios, inscrita no art. 30, II, inovao da da
Constituio de 1988. Como se sabe do modelo alemo, a competncia suplementar (sub)espcie de
competncia concorrente, nesse caso porm condicionado seu exerccio existncia de uma norma prvia
que ser suplementada. Logo, com base no art. 30, II, o Municpio edita leis cujos temas ou matrias
regulandos j foram inicialmente objeto de regulao federal ou estadual. Inexistente porm essa legislao
federal ou estadual, descabe suplementao de legislao pelos Municpios.
Depois, se previamente existente essa legislao federal ou estadual, necessrio ainda saber, em
face da literalidade da parte final do inciso II do art. 30, quando cabe (e quando no cabe) legislao
municipal suplementar de interesse local. Por meio de interpretao sistemtica seria de afirmar-se que cabe
legislao suplementar municipal: a) para edio de normas especiais nos casos do art. 22, XXI e XXVII; b)
para edio (somente) de normas especiais em face de normas gerais editadas por Unio ou Estados-
membros (art. 24).
Por outro lado, no cabe legislao suplementar municipal: a) no caso de leis que derivem de
exerccio de competncia exclusiva da Unio Federal ou Estados-membros, pois constituem temas ou
matrias indelegveis; b) no caso de leis que derivem de exerccio de competncia privativa da Unio
Federal, uma vez que a delegao nesse caso somente cabvel a Estado-membro (art. 22, nico); c) com
contedo de normas gerais no mbito da competncia concorrente, pois que essas somente podero ser ou
federais ou estaduais (art. 24, 3); d) no caso de leis estaduais editadas em face de sua competncia residual
(art. 25, 1).
Uma vez porm que o exerccio dessa competncia pressupe que o Municpio atue com base no
interesse local (soa irrazovel admitir que via suplementao o Municpio possa legislar para alm do
interesse local), de perguntar-se ento se possvel do ponto de vista prtico diferenciar essa competncia
suplementar daquela j historicamente reconhecida no art. 30, I. A rigor, portanto, o art. 30, II pode ser
considerado como no tendo maior utilidade prtica. O que dele se pode deduzir j deveria necessariamente
ser deduzvel da clusula "interesse local".

hh) Competncia legislativa residual dos Estados-membros


O art. 25, 1, da Constituio 1988, norte-americana, diz que "So reservadas aos Estados as
competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio". Nesse caso, ainda norte-americana, a
competncia estadual exclusiva. A aplicao dessa norma subsidiria, exigindo portanto que primeiro
sejam definidas numerus clausus todas as competncias legislativas (expressas ou implcitas) tanto da Unio
quanto dos Municpios. Com a identificao dessas competncias legislativas federais e municipais tem-se ao
mesmo tempo aquilo que vedado aos Estados-membros. Via argumento a contrario sensu: o que no for
vedado (isto : o que for legislativamente remanescente ou "residual"), cabe ento aos Estados-membros.
Depois, essa identificao atinge no somente os temas e matrias arrolados na repartio constitucional de
competncias entre as entidades federativas propriamente ditas, mas tambm aquelas competncias
constitucionalmente atribudas a rgos federais e municipais.
Competncia residual e competncia suplementar de um Estado-membro no devem ser
confundidas entre si. Nesta, a legislao do Estado-membro vai se embasar em legislao federal prvia
sobre um dado tema ou matria, detalhando ou especificando as normas gerais acerca desse tema ou matria.
J na competncia residual ser regulado um tema ou matria que, por no-previso constitucional, no caem
nem no mbito da competncia legislativa da Unio nem no da competncia legislativa dos Municpios. Cabe
ento ao Estado-membro nesse caso dispor sobre todos os aspectos desse tema ou matria, tanto os gerais
quanto os especficos.

b) Competncias administrativas
A atual sistemtica brasileira da repartio de competncias administrativas segue fielmente o
modelo dualista norte-americano. O princpio bsico ento o da execuo direta ou imediata da legislao
pela mesma pessoa que competente para editar essa legislao. A contrario sensu, se um tema ou matria
administrativa foi atribudo a uma entidade especfica da Federao, tambm a ela cabe direta ou
imediatamente legislar sobre esse tema ou matria.
Depois, tambm norte-americana, a inexistncia de meno expressa no texto da Constituio de
1988 quanto possibilidade de delegao da competncia administrativa conduz sua interpretao como de
natureza "exclusiva".

aa) Competncia administrativa exclusiva da Unio


A competncia administrativa exclusiva da Unio est basicamente arrolada no art. 21, sem prejuzo
de outros dispositivos especficos e esparsos no texto constitucional, como, por exemplo, o caso do art. 184.

bb) Competncia administrativa exclusiva dos Estados-membros


Solitariamente, o art. 25, 2 diz que "Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante
concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para
a sua regulamentao". No bastasse o fato do contraste entre a riqueza e variedade das competncias
administrativas exclusivas da Unio (art. 21) em comparao (solitria) competncia administrativa dos
Estados-membros no art. 25, 2, tem-se aqui ainda um caso de edio de uma lei federal a previamente
regular a matria. Do atual texto constitucional, que resultou da Emenda Constitucional n 5/95, no
possvel identificar a natureza especfica dessa lei - por exemplo, se lei federal somente de normas gerais, se
lei federal somente de diretrizes. Uma vez ento que inexiste meno expressa de tais espcies, ao que parece
houve aqui inclusive a possibilidade de a lei federal esgotar a regulamentao da matria, nada remanescendo
para legislar aos Estados-membros. Logo, com a nova redao desse dispositivo, poderia inclusive haver sido
quebrada a regra geral da execuo direta ou imediata. Assim, seria possvel a interpretao segundo a qual
os Estados-membros prestaro o servio de gs canalizado executando a legislao federal respectiva.

cc) Competncia administrativa dos Municpios


A competncia administrativa exclusiva dos Municpios tem uma regra geral no art. 30, V, a qual se
baseia tambm no princpio do "interesse local". Os demais incisos do art. 30, exceo feita aos dois
primeiros, que atribuem competncia legislativa, tratam a rigor de competncias administrativas no-
exclusivas ou suplementares. Por outro lado, tambm no caso dos Municpios possvel encontrar outros
dispositivos especficos e esparsos no texto da Constituio, como, por exemplo, o caso do art. 144, 8.
Outros dispositivos especficos e esparsos via de regra guardam uma relao ou conexo temtica com os
temas j previstos nos incisos do art. 30, tais como o art. 182, 1 e 4 (competncia relacionada com o art.
30, VIII) ou o art. 211, 2 (competncia relacionada com o art. 30, VI).

dd) Competncia administrativa residual dos Estados-membros


Tambm em relao s competncias administrativas vale a regra da competncia residual em favor
dos Estados-membros prevista no art. 25, 1: "So reservadas aos Estados as competncias que no lhes
sejam vedadas por esta Constituio." Uma vez que se trata de norma subsidiria, para sua aplicao in
concreto necessrio antes identificar todas as competncias administrativas (expressas ou implcitas) tanto
da Unio quanto dos Municpios. Com a identificao dessas competncias administrativas federais e
municipais tem-se ao mesmo tempo aquilo que vedado aos Estados-membros. O que no for vedado (isto :
o que for administrativamente remanescente ou "residual"), cabe ento aos Estados-membros.

ee) Competncia administrativa comum


A competncia administrativa comum inovao da Constituio de 1988 e vem regulada no art.
23. Trata-se de ntida recepo da competncia comum, subjacente ao modelo alemo de competncia da
Unio para editar normas de princpio quando se tratar de matrias vinculadas a atividades comuns (isto :
desenvolvidas em conjunto) entre Unio e os Estados-membros (art. 91a da Lei Fundamental de Bonn de
1949) e que tambm tem por pressuposto dessa atividade comum a reduo das desigualdades regionais e
locais (obtendo-se com isso uma harmonizao no desenvolvimento scio-econmico de todas as regies e
locais do pas).
No por outro motivo que para os temas e matrias arrolados no art. 23 da Constituio de 1988, a
Unio Federal deveria, na forma do nico desse dispositivo, fixar, por meio de lei complementar, "normas
para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional".
O instrumento jurdico de consecuo de tais atividades comuns (isto : conjuntas entre as distintas
entidades federativas) seria o convnio administrativo. Seguindo-se o modelo-matriz alemo, na execuo
desses convnios caberia Unio fornecer a parte substancial dos meios tcnicos e financeiros, ao passo que
a execuo propriamente dita das atividades ficaria sob a competncia dos Estados-membros, Distrito
Federal e Municpios. A Lei complementar reclamada pelo nico do art. 23 da Constituio de 1988 ainda
no foi editada e talvez pudesse dispor nesse sentido.
Nesse contexto, opinies doutrinrias e jurisprudenciais que afirmam que a competncia comum do
art. 23 permite que quaisquer das entidades federativas possa atuar legislativa ou administrativamente em
quaisquer dos mbitos descritos nos incisos respectivos no se deixam fundamentar do ponto de vista da
interpretao histrico-gentica desse dispositivo constitucional8.
Posteriormente, a Emenda Constitucional n 19, de 4.6.1988, inscreveu no art. 241 da Constituio
uma norma genrica a respeito de convnios: "A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos."
A rigor inexiste qualquer concorrncia entre os arts. 23 e 141. No caso do art. 23 exige-se Lei
complementar reguladora, ao passo que no art. 241 exige-se somente Lei ordinria, genrica ou especfica.
Depois, a competncia comum do art. 23 pressupe reduo das desigualdades regionais e locais, ao passo
que a norma do art. 241 vigora especificamente para o mbito dos servios pblicos (cf. art. 175). Alis,
nesse mbito dos servios pblicos, o art. 241 parece haver quebrado definitivamente a sistemtica da
execuo direta de leis.

ff) Competncia administrativa "autenticamente concorrente"


Denomina-se aqui de competncia administrativa autenticamente concorrente a aqueles casos em
que a competncia administrativa atribuda pela Constituio de 1988 de modo concomitante e indistinto a
duas ou mais entidades federativas. Via de regra essa competncia se concretiza mediante o uso das
expresses "Estado" ou "Poder Pblico", como no caso do art. 225 ou do art. 215. Mas h casos inclusive em
que as entidades federativas vm citadas expressamente lado a lado no texto da Constituio, como nos arts.
179 e 180.
Por outro lado, a Constituio no traz em seu texto nenhuma tcnica para a soluo de eventuais
conflitos ou coliso material entre as respectivas legislaes. Alternativas distintas poderiam ser
apresentadas. Ou trata-se nesses casos de interpretar aqueles dispositivos como "lex generalis" que
pressupem tacitamente (ou por via da teoria dos poderes implcitos) uma prvia competncia em norma
especfica, sendo ento somente estas ltimas que definitivamente indicam qual pessoa competente para a
prtica de atos administrativos. Ou trata-se de subespcie da competncia comum, e ento necessrio Lei
(complementar) federal especfica para regular cada caso esparso de competncia comum. Ou trata-se
efetivamente de hipteses em que se permite a coexistncia lado a lado das respectivas legislaes federal,
estadual e municipal, sem que elas se excluam entre si - inexistindo, ao mesmo tempo, a possibilidade de
conflito hierrquico entre tais normas, uma vez que inexiste hierarquia entre as legislaes federal, estadual e
municipal.

8 Cf. p. ex. ADIn n 1.991, in Informativos STF n 368 e 372 e ADIn n 3.338, in Informativo STF n 399.
PARTE IV ROTEIRO PRTICO PARA IDENTIFICAO DA ENTIDADE COMPETENTE
Em face da extrema complexidade do sistema de repartio de competncias legislativa e
administrativa na Constituio de 1988, um primeiro e fundamental problema de carter eminentemente
prtico-jurdico que se apresenta como proceder em face de cada caso concreto para identificar qual
entidade competente para atuar nesse caso concreto. Para tanto, prope-se aqui uma ordem predeterminada a
ser seguida. Cabe referir previamente que a competncia comum, por tratar (somente) de possibilidades de
cooperao entre as entidades federativas, no entra nessa sistemtica de busca. Isso posto, prope-se que a
ordem lgica a ser seguida nesse procedimento de identificao seja a seguinte:
a) Meno em dispositivo esparso na Constituio de uma competncia exclusiva em favor da Unio,
do Estado, ou do Municpio? Em caso negativo:
b) Meno em dispositivo esparso na Constituio de uma competncia autenticamente
concorrente? Em caso negativo:
c) Meno como competncia legislativa exclusiva da Unio (art. 48)? Em caso negativo:
d) Meno como competncia administrativa exclusiva da Unio (art. 21)? Em caso negativo:
e) Meno como competncia legislativa privativa da Unio (art. 22)? Em caso negativo:
f) Meno como competncia legislativa para diretrizes gerais da Unio? Em caso negativo:
g) Competncia legislativa exclusiva de Municpio em face de interesse local (art. 30, I)? Em caso
negativo:
h) Meno como competncia administrativa exclusiva de Municpio (art. 30, III a IX)? Em caso
negativo:
i) Meno como competncia concorrente da Unio ou de estado-membro (art. 24)? Em caso
negativo:
j) Meno como competncia administrativa estadual (art. 25, 2)? Em caso negativo:
l) Competncia legislativa residual de Estado-membro (art. 25, 1) e, por conseqncia, tambm
administrativa residual do Estado-membro.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:
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