CMARA DOS DEPUTADOS

CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO
MESTRADO PROFISSIONAL EM PODER LEGISLATIVO

Eugnio Greggianin

AS DEFICINCIAS DO MODELO AUTORIZATIVO E AS PERSPECTIVAS DO

ORAMENTO IMPOSITIVO

Braslia
2015
 Eugnio Greggianin

AS DEFICINCIAS DO MODELO AUTORIZATIVO E AS PERSPECTIVAS DO

ORAMENTO IMPOSITIVO

Trabalho de Concluso de Curso apresentado como

requisito parcial para a obteno do grau de Mestre
no Curso de Mestrado Profissional do Programa de
Ps-Graduao do Centro de Formao,
Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos
Deputados/Cefor.

Orientador: Vander Gontijo

rea de Concentrao: Poder Legislativo
Linha de Pesquisa: Processos Polticos do Poder Legislativo

Braslia
2015
 Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos

Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos
e cientficos.

Assinatura: __________________________________
Data: ___/___/___

Greggianin, Eugnio.

As deficincias do modelo autorizativo e as perspectivas do oramento impositivo

[manuscrito] / Eugnio Greggianin. -- 2015.

85 f.

Orientador: Vander Gontijo.

Impresso por computador.

Dissertao (mestrado) -- Cmara dos Deputados, Centro de Formao,

Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), 2015.
 As Deficincias do Modelo Autorizativo e as

Perspectivas do Oramento Impositivo

Trabalho de Concluso do Curso de Mestrado Profissional em Poder Legislativo

Eugnio Greggianin:

Banca Examinadora:
__________________________________________
Vander Gontijo
Presidente Cmara dos Deputados

__________________________________________
Eber Zoehler Santa Helena
Examinador Externo Cmara dos Deputados
__________________________________________
Ingo Antnio Luger
Examinador Externo Cmara dos Deputados
__________________________________________
Mauro Antnio Orrego da Costa e Silva
Examinador Externo Cmara dos Deputados
___________________________________________

Braslia, 03 de junho de 2015.

 Dedico esse trabalho famlia e amigos, pelo carinho e apoio
recebidos, aos dedicados mestres e professores, em especial ao
orientador e demais membros da Banca e ao CEFOR, da Cmara dos
Deputados, pela oportunidade.
 Agradecimentos

Agradeo minha esposa e filhos pelo carinho e incentivo recebidos durante o

desenvolvimento desse trabalho. Agradeo especialmente ao orientador, Vander Gontijo e
demais membros da banca, Eber Zoehler Santa Helena, Ingo Antnio Luger e Mauro Antnio
Orrego da Costa e Silva, e, tambm, ao James Giacomoni, que participou de todas as
discusses e da banca de qualificao, mas que, por motivos de fora maior, no pode
participar dessa etapa final. Destaco o esforo e a pacincia desses doutores e mestres no
apoio e na anlise crtica dos fundamentos e elementos delineadores desse trabalho.
Agradeo instituio onde trabalho desde 1991, a Consultoria de Oramentos e Fiscalizao
Financeira da Cmara dos Deputados, na pessoa do Diretor Ricardo Volpe, que, juntamente
com os demais colegas, incentivaram e participaram do aprofundamento do tema. Nesse
mesmo sentido, agradeo ao Consultor de Oramento do Senado Federal, Jos Ribamar da
Silva, pela intensa participao nos debates quando dos trabalhos de assessoramento
elaborao dos substitutivos dos projetos de lei de diretrizes oramentrias de 2014 e 2015.
Tambm quero destacar a ajuda obtida junto a colegas da Consultoria de Oramento e
Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, em especial ao Arthur F.F. Kronenberger e
aos servidores do ncleo de informtica, na pessoa de Demervaldo M. de Almeida, pela
contribuio na obteno de dados de execuo oramentria e financeira da lei oramentria
a partir do SIAFI/STN e do SICONV/MPOG.
Sou grato Secretaria de Oramento Federal, na pessoa de Geraldo Julio, pela
disponibilidade de informaes da srie histrica dos principais itens utilizados no clculo dos
resultados fiscais. E, especialmente, ao conjunto qualificado de professores do Mestrado
Profissional em Poder Legislativo do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento,
pela oportunidade de crescimento intelectual e profissional propiciada.
Resumo
Foi aprovado na esfera constitucional (Emenda Constitucional EC n 86, de 2015),
a exemplo do j ocorrido no ordenamento infraconstitucional (LDO/2014 e LDO/2015), o
oramento impositivo das emendas. A mudana de paradigma relevante e gera dvidas e
incertezas em relao ao futuro do processo oramentrio no Brasil. Depois de examinar as
deficincias do modelo autorizativo, adotado na prtica administrativa, esse trabalho investiga
as perspectivas do novo regime, analisando, do ponto de vista jurdico, administrativo e
poltico, se as novas disposies podem representar ou no um avano em relao s prticas
atuais. A aplicao da concepo que reconhece fora vinculante lei oramentria - modelo
determinante ou impositivo - exige melhor base terica, investigando-se as categorias ou
classes de despesas que podem ser objeto desse modelo. Tenta-se conciliar a aparente
contradio entre o regime do oramento impositivo com as normas da lei fiscal (LRF) que
limitam a execuo das despesas. Verifica-se se e como o oramento autorizativo realimenta
deficincias na gesto oramentria e financeira, influencia o processo oramentrio e esvazia
funes do Legislativo no oramento. A anlise do papel das emendas e dos problemas da
execuo da lei oramentria ajuda a compreender o que levou esse Poder a definir e
restringir o modelo apenas para as emendas individuais. Diante desse contexto, o exame
detalhado da EC n 86, de 2015, e demais normas disciplinadoras do oramento impositivo
permitem delinear a viabilidade e as perspectivas do novo regime, o que inclui os ganhos
potenciais e tambm os riscos de retrocesso institucional. Para o desenvolvimento desse
estudo, alm da doutrina e jurisprudncia, foram examinados a legislao e os dados de
elaborao e execuo oramentria, inclusive das emendas. Adicionalmente, documentos,
relatrios e notas tcnicas, alm de uma pesquisa de opinio efetuada junto aos gabinetes
parlamentares que abordou algumas das principais questes em exame.
Palavras-Chave: Emenda Constitucional n 86, de 2015, oramento impositivo,
oramento determinante, natureza jurdica da lei oramentria, modelo autorizativo e modelo
impositivo, contingenciamento, emendas, execuo de emendas, SICONV, superestimativa de
receita, restos a pagar.
Abstract
The mandatory budget model of the Union was approved by the Brazilian
Congress, in the constitutional sphere (Constitutional Amendment Number 86, 2015), as well
as in the sub-constitutional legal framework (Budget Directive Law 2014 and 2015). The shift
is relevant and generates doubts and uncertainties about the future of the budget process in
Brazil. After examining the problems of the current model, supposedly authorizative, this
dissertation investigates the prospects of the new regime, analyzing, from a legal,
administrative and political point of view, if the new provisions do or do not represent an
advance over current practices. The application of the concept that recognizes normative
power to the budget law mandatory model - requires better theoretical definition, including
investigation of which categories or classes of expenses can be the object of this model. What
is tried is to overcome the apparent contradiction between the regime of a mandatory budget
and the rules of the fiscal law (Fiscal Responsibility Law) - that limit the execution of
expenditure. Therefore it is shown how the authorizative budget, adopted in the practice of
administrative management, feeds weaknesses in budgetary and financial management,
influences the budget process and empties the role of the legislative branch in the budget
process. The analysis of the role of amendments and of problems in the execution of the
budget law helps to understand what led the legislative power to define and restrict the
mandatory budget model only to individual amendments. In this context, the scrutiny of the
Constitutional Amendment 86, 2015, and of other rules of the mandatory budget helps to
outline the viability and prospects of the new regime, its potential gains as well as the risk of
institutional backfire. The development of this study proceeded through the examination not
only of the existing doctrine and jurisprudence, but also of current legislation, as well as of
documents and data of budget preparation and execution, including the proposed
amendments. Additionally, statements, reports and technical notes were also examined and a
survey was conducted with members of parliament offices that addressed some of the key
issues under examination.
Keywords: Constitutional Amendment number 86, 2015, mandatory budget, legal
status of the budget law, contingency, amendments, execution of amendments, SICONV,
excess permits, overestimation of revenue, deferral of payments.
 LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Atividade Financeira do Estado............................................................................................. 29
Figura 2 - Processo Oramentrio Amplo (CF e LRF) .......................................................................... 31
Figura 3 - Modelo Autorizativo Deficincias...................................................................................... 57
Figura 4 Contingenciamento Causas e Fatores ................................................................................ 69
Figura 5 - Processo Oramentrio no Legislativo Evoluo e Eventos Associados ........................... 98
Figura 6 - LOA Encurtamento dos prazos de anlise e apreciao da LOA na CMO ...................... 100
Figura 7 Investimentos - Programas temticos mais relevantes emendas individuais x PAC x
demais .................................................................................................................................................. 109
Figura 8 Execuo Oramentria e Financeira das Emendas no SIAFI hipteses ......................... 113
Figura 9 Execuo de Emendas - processo decisrio....................................................................... 118
Figura 10 Execuo Oramentria das Emendas no SICONV ......................................................... 119
Figura 11 Execuo Obrigatria no regime do Oramento Impositivo das Programaes Includas
por Emendas Individuais (RP 6) .......................................................................................................... 152
Figura 12 - Oramento Impositivo ....................................................................................................... 162
 LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Investimento 2005-2014 - PAC x Demais Valores Liquidados........................................ 66

Grfico 2 - Evoluo dos Restos a Pagar 2009-2014 ............................................................................. 87
Grfico 3 Evoluo das Emendas Individuais (1996-2013) .............................................................. 105
Grfico 4 - Taxas Mdias de Execuo Emendas coletivas x individuais ........................................ 115
Grfico 5 SICONV 2012 Emendas Individuais - N de parlamentares x Empenhado................... 120
Grfico 6 - SICONV 2012 - Empenhado - Grupo de Partidos de Oposio ........................................ 121
Grfico 7 SICONV 2012 Valor Empenhado Partidos da Base ................................................... 121
Grfico 8 SICONV 2012 Comparativo do Valor Empenhado ....................................................... 123
Grfico 9 - SICONV 2011-2014 Diferena entre mdia de empenho por Autor ............................. 146
Grfico 10 - SICONV 2011-2014 Diferena entre mdia de empenho por Autor ........................... 146
Grfico 11 - SICONV 2011-2014 Taxas de pagamento por grupo de partido .................................. 148
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Modelo autorizativo e impositivo caractersticas e conformidade com o regime fiscal ... 37
Quadro 2 - Modelo autorizativo e impositivo natureza jurdica.......................................................... 44
Quadro 3 - Receitas e Despesas na LOA Caractersticas e Aplicabilidade do modelo impositivo ..... 51
Quadro 4 - LOA 2012 Principais Programas por Espcie de Despesa valor empenhado ................ 55
Quadro 5 Sistema de Planejamento e Oramento - Elementos ........................................................... 62
Quadro 6 - Leis de Diretrizes Oramentrias 2004-2015 Vetos Destacados ...................................... 89
Quadro 7 - Emendas Principais Caractersticas .................................................................................. 98
Quadro 8 - Execuo de Emendas Individuais 2012 Mtodo SIAFI x SICONV.............................. 122
Quadro 9 - Paralelismo entre o Regime do PAC e o das Emendas Individuais Impositivas ............... 160
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 LOA 2012 Indicador RP x Tipo de Programa ................................................................... 52

Tabela 2 Execuo da LOA 2012 - Indicador RP x Tipo de Programa .............................................. 53
Tabela 3 Investimento da Unio 2000-2014 - PAC x Demais LOA x Liquidado ........................... 65
Tabela 4 Decretos de Contingenciamento Iniciais - Principais Causas ............................................. 70
Tabela 5 - Lei Oramentria Receita Lquida 1996-2014 ................................................................... 73
Tabela 6 - Lei Oramentria Despesas com Pessoal 1996-2014- PLOA x LOA x Realizado ........ 76
Tabela 7 - Lei Oramentria Benefcios Previdencirios 1996-2014 PLOA x LOA x Realizado 77
Tabela 8 - Lei Oramentria Demais Obrigatrias 1996-2014 PLOA x LOA x Realizado ............. 79
Tabela 9 - Lei Oramentria Supervit Primrio 1996-2014 PLOA x LOA x Realizado................ 80
Tabela 10 - Leis de Diretrizes Oramentrias Meta Primria x Margem de Reduo ........................ 81
Tabela 11 - Lei Oramentria Discricionrias 1996-2014 PLOA x LOA x Realizado .................... 82
Tabela 12 - Crditos adicionais abertos a conta do superavit financeiro ............................................... 85
Tabela 13 PLOA 2014 Emendas Individuais por Modalidade de Aplicao e GND .................... 104
Tabela 14 - Emendas Individuais 1996 - 2013 - quantidade e montante (% RCL).............................. 104
Tabela 15 LOA 2014 - Emendas Individuais Polticas Pblicas Associadas por rea ................... 106
Tabela 16 - Relevncia das emendas individuais para os municpios .................................................. 110
Tabela 17 - Importncia das emendas individuais para o mandato parlamentar .................................. 110
Tabela 18 Relao entre o montante de emendas e valor inicial do contingenciamento .................. 111
Tabela 19 - LOA 2002-2012 - Taxas mdias de execuo das emendas coletivas e individuais......... 114
Tabela 20- LOA 2012 - Emendas Individuais Estimativa da Execuo Mdia por Partido ............. 116
Tabela 21 - Liberao de verbas fator poltico x entraves burocrticos ............................................ 124
Tabela 22 - Grau de dificuldade na liberao de emendas ................................................................... 128
Tabela 23 Emendas Individuais Impositivas por tipo de programa 2014 e 2015........................... 130
Tabela 24 LOA 2012 Execuo de Projetos por Modalidade de Aplicao .................................. 131
Tabela 25 - PLOA 2015 Representatividade das Emendas Individuais no Oramento .................... 134
Tabela 26 - LOA 2010-2014 - Emendas Individuais valores empenhados ms a ms ..................... 136
Tabela 27 - LOA 2010-2014 - Emendas Individuais valores pagos ms a ms ............................... 137
Tabela 28 Percentual de pagamento das emendas individuais (2008-2013) ..................................... 138
Tabela 29 - SICONV 2011-2014 Valor mdio empenhado por parlamentar ................................... 145
Tabela 30 - SICONV 2011-2014 Teste da diferena de mdias de valor empenhado ..................... 145
Tabela 31 - SICONV 2011-2014 Valores pagos .............................................................................. 147
Tabela 32 - Forma de indicao do municpio, ou da entidade, beneficirio da emenda..................... 149
 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

CAUC Servio Auxiliar de Informaes para Transferncias

Voluntrias

CCJC Comisso de Constituio, Justia e Cidadania

CD Cmara dos Deputados

CF Constituio Federal

CN Congresso Nacional

CONOF Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira

CMO Comisso Mista de Oramento

EC Emenda Constitucional

GND Grupo Natureza de Despesa

RP Identificador de Resultado Primrio

LDO Lei de Diretrizes Oramentrias

LOA Lei Oramentria Anual

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MA Modalidade de Aplicao

MPOG Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto

NFGC Necessidade de Financiamento do Governo Central

OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento

Econmico

PAC Programa de Acelerao do Crescimento

PBSM Plano Brasil Sem Misria

PEC Proposta de Emenda Constitucional

PEF Plano de Estabilidade Fiscal

PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual

PLDO Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias

PPA Plano Plurianual

PP Parecer Preliminar

RCL Receita Corrente Lquida

RP Resultado Primrio

RREO Relatrio Resumido da Execuo Oramentria

SELOR Sistema de Elaborao Oramentria

SF Senado Federal

SOF Secretaria de Oramento Federal

SIAFI Sistema de Administrao Financeira

SIGEM Sistema de Gerenciamento de Emendas

SIOP Sistema de Informaes Oramentrias

SRI Secretaria de Relaes Institucionais

STN Secretaria do Tesouro Nacional

SICONV Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse

TCU Tribunal de Contas da Unio

 SUMRIO

1. INTRODUO ............................................................................................................................. 17
2. NATUREZA JURDICA E EFEITO DETERMINANTE DA LEI ORAMENTRIA .............. 24
2.1. Fundamentos Jurdicos ................................................................................................ 24
2.2. Estado, polticas pblicas e o carter determinante dos planos e oramentos ............ 27
2.3. Modelo Autorizativo e Impositivo e o Equilbrio Fiscal............................................. 34
2.4. As despesas discricionrias finalsticas como objeto do modelo impositivo .............. 39
2.5. Aderncia do modelo conceitual s atuais classificaes da LOA ............................. 52
3. MODELO AUTORIZATIVO: DEFICINCIAS E CONTINGENCIAMENTO .......................... 56
3.1. Perda de Efetividade do Sistema de Planejamento e Oramento ................................ 59
3.2. Estimativa de Receitas ................................................................................................ 71
3.3. Estimativas das despesas primrias obrigatrias ......................................................... 75
3.4. Metas de Resultado Primrio ...................................................................................... 79
3.5. Despesas primrias discricionrias.............................................................................. 82
3.6. Abertura de crditos com fontes financeiras ............................................................... 84
3.7. Acmulo de restos a pagar .......................................................................................... 86
3.8. Tentativas de regulao ............................................................................................... 88
4. EXECUO DISCRICIONRIA E USO POLTICO DA LIBERAO DE EMENDAS ........ 91
4.1. Relaes Polticas e Processo Oramentrio no Congresso Nacional ........................ 91
4.2. As Emendas Individuais como objeto do modelo impositivo ................................... 103
4.3. Execuo das emendas problemas e metodologia.................................................. 112
4.4. Uso poltico da execuo das Emendas Individuais.................................................. 117
5. PERSPECTIVAS DO ORAMENTO IMPOSITIVO DAS EMENDAS INDIVIDUAIS ......... 125
5.1. Consideraes Iniciais ............................................................................................... 125
5.2. A natureza jurdica do oramento impositivo das emendas individuais ................... 128
5.3. Transferncias obrigatrias ....................................................................................... 130
5.4. Limite Aprovao de Emendas Individuais ........................................................... 132
5.5. Obrigatoriedade de Execuo das Emendas Individuais Limites Quantitativos .... 135
5.6. Constitucionalidade do modelo impositivo ............................................................... 139
5.7. Execuo Equitativa das Programaes Includas por Emendas .............................. 143
5.8. Execuo Oramentria e Financeira Restos a Pagar ............................................ 151
5.9. O dever de justificar a falta de execuo - Impedimento na Execuo..................... 153
5.10. Contingenciamento Proporcional das Emendas ........................................................ 155
5.11. Princpio do Realismo e Prestao de Contas - uma dupla omisso ......................... 157
 5.12. Cenrios prospectivos ............................................................................................... 158
6. PRINCIPAIS CONCLUSES ..................................................................................................... 164
7. REFERNCIAS ........................................................................................................................... 175
8. ANEXOS...................................................................................................................................... 183
 17

1. INTRODUO

Objetivo Geral e Problema

Este trabalho pretende avaliar, a partir dos elementos normativos e das relaes de
poder no oramento, as deficincias do chamado modelo autorizativo e as perspectivas do
oramento impositivo das emendas individuais.
Para concluir acerca do caminho escolhido pelo parlamento e avaliar a viabilidade
desse novo modelo preciso compreender, em primeiro lugar, do ponto de vista jurdico,
administrativo e poltico, as caractersticas do modelo atual (autorizativo). Uma forma de
avaliar os desdobramentos e as provveis repercusses da mudana proposta. Procuram-se
respostas a uma questo fundamental, o problema a ser investigado: o modelo do oramento
impositivo das emendas individuais, ao fixar o dever de execuo de programaes
oramentrias, um ponto de partida em busca de maior eficcia da lei oramentria e
participao do Legislativo nos gastos pblicos1? Ou as pretenses do Legislativo aumentam
o risco de retrocesso institucional, consideradas as crticas2 quanto ao formato reducionista
adotado na tramitao da PEC do oramento impositivo, onde a garantia de execuo ficou
restrita s emendas individuais?
Trata-se de diagnstico relativamente complexo, mas necessrio, a propsito do
que dizia Machiavel sobre o que costuma acontecer nos assuntos de Estado:

No princpio fcil a cura e difcil o diagnstico, mas com o decorrer do tempo, se a

enfermidade no for conhecida nem tratada, torna-se fcil o diagnstico e difcil a
cura. (MACHIAVELLI, 1997, p. 15)

Os ganhos polticos do Legislativo, ao exigir a execuo das emendas individuais,

podem servir de experincia e aprendizado para novos enfrentamentos em busca de um
modelo que valoriza a ao coletiva e a participao social no oramento? Ou o texto da PEC,
alm de reduzir drasticamente o papel do Legislativo fatia das emendas individuais, abre
caminho para o uso patrimonialista do oramento pblico onde o autor da iniciativa poltica
no Legislativo passa a cumular funes e prerrogativas tipicamente executivas3?

1
Anote-se tambm que a menor participao do Legislativo no processo oramentrio no significa,
necessariamente, o no aproveitamento de outros canais e mecanismos de participao, a exemplo da formulao
de legislao permanente. A falta de participao do Legislativo no oramento tambm no inibe que grupos
sociais e de interesse atuem e influenciem o processo de alocao de recursos pblicos federais diretamente junto
aos rgos ou instncias formuladoras de polticas pblicas do Executivo.
2
Foram negativas, de uma forma geral, as impresses iniciais de estudiosos e da mdia acerca da possvel
aprovao da PEC do Oramento Impositivo no Legislativo, voltado exclusivamente para as emendas
individuais (CASTELO BRANCO, 2013; CRUVINEL, 2013; FACURY SCAFF, 2015).
3
O temor se justifica. Em 2014, a Portaria Interministerial n 40 da Secretaria de Relaes Institucionais
delegou oficialmente aos autores das emendas a responsabilidade pela gesto do contingenciamento e pela
 18

Contextualizao
O tema apresenta-se oportuno e carente de melhor exame em razo das recentes
alteraes procedidas no ordenamento federal infraconstitucional e a concluso do processo
legislativo-constitucional relativo matria4, com profundos reflexos nas relaes polticas
entre os poderes.
Em termos gerais, a concepo do oramento impositivo fixa, basicamente, um
regime de obrigatoriedade do gestor quanto execuo das programaes autorizadas,
ressalvada a existncia de impedimentos justificados. Trata-se de um debate novo na
administrao pblica brasileira, o que requer aprofundamento dos estudos e a construo de
uma doutrina prpria. Nesse momento o oramento impositivo d seus primeiros passos, no
apenas na Unio, mas tambm nas Assembleias Legislativas de vrios estados e nas Cmaras
Municipais5.
Alm de resgatar o tema do direito financeiro e dos vnculos jurdicos que
emergem da lei oramentria, adentra-se na gesto oramentria e financeira e tambm nas
relaes polticas entre Executivo e Legislativo na matria oramentria. O esforo no exame
dos elementos jurdicos, administrativos e polticos se justifica pela abrangncia e
complexidade do tema. A compreenso de como so elaborados e executados os oramentos,
instrumento de planejamento da administrao pblica, depende do exame do contexto
econmico e fiscal e do processo poltico no pas.
Contedo dos Captulos
Identificadas as diretrizes gerais do trabalho, depara-se, inicialmente, no Captulo
2, com uma questo intrigante. Se a PEC introduz no nosso ordenamento o modelo de
execuo impositiva, destinado apenas s emendas individuais, poder-se-ia concluir, a
contrrio sensu, que a execuo das demais despesas da lei oramentria apenas facultativa

indicao dos municpios e entidades a serem beneficiadas na execuo de programaes genricas includas na
lei oramentria.
4
A chamada Proposta de Emenda Constitucional - PEC do oramento impositivo, que altera dispositivos da
Constituio atinentes matria oramentria (art. 165 e 166), foi apresentada e votada originariamente pelo
Senado Federal na forma da PEC n 22, de 2000. Aprovada com uma srie de alteraes na Cmara dos
Deputados, PEC n 565-A, de 2006, retornou ao Senado, onde novas mudanas foram includas (PEC n 22-A,
de 2000), retornando Cmara dos Deputados (PEC n 353, de 2013). Na CCJC da Cmara houve um
desdobramento dessa PEC em duas, uma tratando do oramento impositivo (art. 165 e 166) e outra do mnimo
constitucional da sade (art. 198), surgindo respectivamente as PECs 358 e 359. Ainda na Cmara, com um
requerimento de apensao dessas duas PECs, voltou-se verso aglutinada do texto, sob o n 358-B. Tendo em
vista a demora na apreciao da PEC, seu texto bsico foi includo no art. 52 da Lei de Diretrizes Oramentrias
para 2014 LDO 2014 (Lei n 12.919, de 24 de dezembro de 2013), no tendo sido vetado. O mesmo aconteceu
na aprovao da LDO 2015 (arts. 54 a 65 da Lei n 13.080, de 02 de janeiro de 2015). Em funo disso, desde o
incio de 2014, as disposies do regime de execuo do oramento impositivo das emendas individuais esto
em plena vigncia e em fase de aplicao na Unio, uma oportunidade de observao do novo paradigma.
5
Levantamento da Agncia Estado mostrou, em fevereiro de 2014, que ao menos 14 assembleias estaduais
tinham projetos em tramitao ou aprovados voltados ao oramento impositivo das emendas. Disponvel em:
 19

ou autorizativa? (GONTIJO, 2013). A indagao procede, o que leva necessidade de reviso

da discusso doutrinria sobre a natureza jurdica da lei oramentria e a obrigatoriedade de
sua execuo.
A concluso de que o oramento impositivo das emendas estaria convalidando o
carter autorizativo das demais despesas coerente com o conjunto de princpios e premissas
lgicas do sistema de planejamento e oramento presentes na Constituio6? O oramento
autorizativo o mais adequado, no Estado social, como instrumento de formulao e
execuo das polticas pblicas? Diante dessas questes primordiais prope-se um breve
exame histrico da atividade financeira do Estado, a origem e a importncia da instituio
oramentria.
Essa investigao deve rever os fundamentos jurdicos quanto aos vnculos
criados pela lei oramentria. Essa delimitao conceitual essencial para a adequada
compreenso de como o oramento impositivo se adqua, ou no, aos princpios e normas
constitucionais e disposies da legislao complementar existente7, atentando-se para
algumas questes: Qual o significado e importncia da instituio oramentria para a
sociedade? J existe um carter determinante nos planos e oramentos previstos na
Constituio de 1988? O que o oramento impositivo? Existe diferena entre despesa
obrigatria e impositiva? Qual o universo e as caractersticas das despesas que podem ser
objeto do oramento impositivo? Quais as diferenas bsicas entre o modelo autorizativo e o
modelo impositivo? Como conciliar os princpios da gesto fiscal responsvel e o
contingenciamento com cada um desses modelos paradigmticos?
Na definio das classes e espcies de despesas que podem se beneficiar das
implicaes do oramento impositivo sugere-se uma tipologia capaz de caracterizar e
distinguir os diferentes vnculos e efeitos gerados pela aprovao da lei oramentria. A
viabilidade de aplicao dessa tipologia ser testada com base com os elementos
classificatrios e dados quantitativos da LOA 2012.
Vencidas as discusses jurdicas e valorativas sobre a natureza o papel da lei
oramentria, e delineado o modelo geral do oramento impositivo, o trabalho volta-se ao
exame do contexto e de como os agentes se comportam.

http://www.dgabc.com.br/Mobile/Noticia/512573/pec-da-inicio-a-projetos-irmaos-do-orcamento-impositivo.
Acesso em 11 nov. 2014.
6
O Legislativo, ao definir que o oramento das programaes decorrentes de emendas individuais impositivo,
estaria convalidando a doutrina que defende a existncia de natureza meramente autorizativa na lei oramentria,
concepo j adotada na prtica pelo Executivo. Esse aspecto preocupa, porque o modelo autorizativo reduz a
eficcia e a importncia da discusso e aprovao legislativa como instrumento de controle social dos gastos
pblicos.
7
Lei 4.320, de 1964 e Lei Complementar n 101, de 2000 Leis de Responsabilidade Fiscal LRF.
 20

Nesse sentido, o Captulo 3 enfatiza aspectos da gesto oramentria e financeira,

mostrando as principais estratgias utilizadas pelo Executivo e Legislativo no processo
oramentrio. Para avaliar a viabilidade e as perspectivas do modelo impositivo necessrio
entender melhor as repercusses desse paradigma diante do conjunto de fatores que hoje
limitam a execuo integral das programaes oramentrias. A baixa execuo mera
decorrncia de falta de planejamento e de problemas fiscais abrangentes ou um ato poltico
que garante a seleo de programaes por parte do Executivo, reservando-se a palavra final
quanto aos gastos pblicos?
Na prtica administrativa e oramentria, o Executivo adota o chamado modelo
autorizativo8. Alega, diante das limitaes de caixa, a prerrogativa e a necessidade de
promover contingenciamentos, executando ou no as programaes aprovadas.
No entanto, parece existir um crculo vicioso no processo de elaborao e
execuo da lei oramentria, de responsabilidade compartilhada entre Legislativo e
Executivo, que leva a um excesso de autorizaes, contingenciamento discricionrio e
concentrao de poder decisrio na definio das polticas pblicas que dependam de recursos
oramentrios9.
As deficincias do modelo autorizativo, aparentemente, no se esgotam no
oramento. Todo o sistema de planejamento e oramento, delineado como determinante e
relativamente rgido, opera de forma muito mais malevel, adaptando-se, supostamente,
necessidade de flexibilidade da administrao e tambm aos interesses polticos na relao
Executivo-Legislativo.
A execuo do oramento deveria representar a etapa final de um processo
decisrio que se inicia no PPA, passa pela LDO e culmina com a aprovao da LOA, todos
com ampla participao legislativa. Tenta-se mostrar, do ponto de vista qualitativo e
quantitativo, as principais evidncias da relativizao do papel do Legislativo e da perda de
efetividade do sistema de planejamento e oramento10.

8
Esse comportamento justificado geralmente sob o argumento da necessidade de controle dos gastos pblicos
e manuteno das metas de resultado fiscal.
9
O excesso de autorizaes dilui a importncia e a probabilidade de execuo das dotaes aprovadas. Os
contingenciamentos, teoricamente destinados preveno de riscos e contingncias fiscais, passaram a fazer
parte do dia a dia da gesto oramentria e financeira, tornando-se previsveis e aceitos como algo normal desde
a etapa da elaborao do projeto de lei oramentria. Se existe excesso de autorizaes e contingenciamentos,
preciso verificar como se tornou possvel ao longo dos anos incluir no projeto e na lei oramentria um montante
maior de despesas em relao s reais disponibilidades de fontes. Deve-se investigar de que forma isso acontece
considerando-se o conjunto de normas legais que, teoricamente, deveria estar orientado para a elaborao de
peas realistas.
10
Com esse propsito, sero investigados os seguintes mecanismos que podem estar contribuindo para a
fragilidade do sistema: a) a relativizao do vnculo entre planos e oramentos e a perda de efetividade das leis
do ciclo de planejamento e oramento; b) a ausncia de metas e prioridades na LDO; c) a permisso de
oramentos elaborados com vis nas estimativas de receitas e despesas obrigatrias; d) a possibilidade e as
consequncias da alterao das metas fiscais na execuo em relao quelas planejadas na LDO; e) a amplitude
 21

O argumento dos rgos de execuo quanto necessidade de flexibilidade de

meios disponveis para o alcance dos objetivos, o que parece defensvel, amplia-se para
justificar o controle de fins e resultados, frustrando-se o controle pblico por meio do
oramento.
Para a investigao do excesso de autorizaes e das causas do contingenciamento
no modelo autorizativo comparam-se as diferenas entre valores autorizados e efetivamente
realizados desde 1996 em relao s principais variveis fiscais que condicionam a execuo
oramentria11. Alm das explicaes de ordem fiscal para a baixa execuo do oramento,
deve-se verificar se existem evidncias de comportamento estratgico por parte do Executivo
e do Legislativo, durante as etapas de elaborao e execuo do oramento, que apoiem as
hipteses levantadas.
A viso mais abrangente das deficincias do processo oramentrio que levam ao
contingenciamento e baixa execuo de todas as despesas discricionrias, e no apenas das
emendas, permite avaliar as premissas e a viabilidade da expanso futura do modelo do
oramento impositivo.
A pretexto da disciplina fiscal e da flexibilidade, o modelo autorizativo pode estar
fazendo parte de uma estratgia poltica do Executivo voltada concentrao de poder
poltico. O Executivo no s estaria realimentando esse processo, permitindo a aprovao de
leis oramentrias com excesso de autorizaes, como estaria dificultando, por meio de vetos
na LDO e da ao poltica junto base aliada, as iniciativas voltadas superao dessas
deficincias. Indaga-se, de outro lado, porque o Legislativo permitira a delegao de poderes
se tem amplas prerrogativas formais para fazer valer sua vontade.
Nesse ponto, torna-se necessrio compreender um pouco o processo legislativo
oramentrio dentro do contexto das relaes polticas entre Executivo e Legislativo.
Ademais, como o trabalho est voltado para o exame das perspectivas do modelo de
impositividade da execuo da programao introduzida pelas emendas individuais, torna-se
necessrio examinar com mais detalhe a construo desse regime particular. Com esse
propsito, o Captulo 4 verificar a evoluo do processo oramentrio, com destaque para as
emendas individuais e as evidncias de manipulao poltica na sua execuo.

das alteraes do oramento que podem ser feitas por intermdio de decretos, sem a necessidade de se recorrer
ao Legislativo; e, f) a abertura de crditos adicionais com fontes no hbeis, implicando novos
contingenciamentos e o acmulo de restos a pagar.
11
Saliente-se, para os propsitos desse trabalho, que ao se tratar da baixa execuo oramentria como
decorrncia de um conjunto de aspectos relacionados s deficincias da gesto oramentria e financeira, no
escopo esgotar os demais fatores de ordem administrativa e gerencial que tambm influenciam a baixa execuo
oramentria.
 22

O carter autorizativo do oramento, ao concentrar poder na etapa de execuo,

poderia estar sendo utilizado no apenas como instrumento administrativo de seleo de
prioridades e programaes, garantindo a prevalncia poltica do Executivo. Mas tambm
para influenciar, atravs da liberao das emendas, a ao poltica parlamentar. preciso
ento verificar se houve tratamento diferenciado no atendimento das emendas individuais no
perodo anterior ao oramento impositivo, seja no empenho ou no pagamento.
O estudo da origem, da evoluo e do papel das emendas individuais, bem como
os indicativos da baixa execuo oramentria e do uso poltico da liberao de verbas,
ajudam a compreender o enredo que resultou na aprovao do oramento impositivo das
emendas como uma soluo possvel.
Ainda que limitado quantitativamente s emendas individuais, o oramento
impositivo uma resposta qualitativa relevante do Legislativo contra a baixa execuo do
oramento e o uso seletivo do contingenciamento.
Assim, com base no exame dos aspectos jurdicos, da administrao oramentria
e financeira e das relaes polticas entre os Poderes, adquirem-se melhores condies para se
ponderar quanto s perspectivas do oramento impositivo das emendas individuais, como
mostrado no captulo 5. Nesse captulo so estudadas cada uma das disposies do oramento
impositivo das emendas, tal como constaram na Emenda Constitucional n 86, de 2015, e nas
LDOs para 2014 e 2015, evidenciando-se as vantagens e desvantagens das alteraes frente
necessidade de maior controle social do oramento pblico. Deve-se verificar se houve
alguma diferena na execuo das emendas individuais em 2014, em relao aos anos
anteriores, considerando-se que nesse exerccio j se encontravam em vigor as principais
disposies do oramento impositivo.
Metodologia.
A abordagem do trabalho multidisciplinar e vale-se de conceitos utilizados
especialmente no direito financeiro, contabilidade e gesto oramentria e financeira, cincia
poltica e estatstica.
A metodologia utilizada no captulo 2 de cunho predominantemente jurdico e
valorativo, tendo base o exame da legislao e dos argumentos utilizados pela doutrina e pela
jurisprudncia. Na abordagem do Captulo 3, agrega-se o exame das normas e documentos
tcnicos que possam mostrar os indcios das deficincias e da perda de fora vinculante do
sistema de planejamento e oramento no modelo autorizativo.
Na anlise quantitativa dos dados de execuo oramentria e financeira as
variveis dependentes e independentes so definidas tendo em vista as possveis relaes com
os fatos e acontecimentos, bem assim sua consistncia e aderncia com as ideias e hipteses
 23

desenvolvidas. No caso de amostragens das taxas de execuo de emendas, utilizam-se de

inferncias estatsticas para verificar as diferenas na execuo de emendas.
Quanto s emendas individuais, o indicador utilizado para mostrar as evidncias
do uso discricionrio da execuo do oramento como instrumento poltico ser a relao
entre valores empenhados e aprovados por parlamentar. Essa taxa de execuo ser obtida a
partir dos dados extrados dos sistemas informatizados de elaborao e execuo oramentria
(SELOR/CN, SIAFI/STN e SICONV/MPOG).
Para a avaliao das perspectivas do oramento impositivo das emendas
individuais o estudo se vale supletivamente dos resultados de uma pesquisa de opinio junto
aos gabinetes parlamentares da Cmara dos Deputados e que aborda temas relacionados s
emendas individuais e ao oramento impositivo. A pesquisa12 foi respondida por chefes de
gabinetes e assessores especializados encarregados de apoiar a atividade parlamentar e
operacionalizar a vontade poltica dos Deputados na elaborao e no acompanhamento da
execuo das emendas individuais. Cada gabinete foi considerado um elemento da populao
(513 gabinetes). A pesquisa contou com 170 respondentes, superior a 156 elementos, valor
mnimo calculado com base na equao de Yamane, com a correo de Kish, considerando-se
uma margem de erro de 5%.
Na anlise do comportamento poltico dos atores procurou-se interpretar os
acontecimentos a partir de algumas escolas de conhecimento e da literatura referenciada que
trata das relaes polticas entre Executivo e Legislativo no processo oramentrio.

12
Pesquisa de Opinio junto aos Gabinetes Parlamentares da Cmara dos Deputados: Emendas Oramentrias:
Importncia para os Municpios, Execuo das Emendas, Oramento Impositivo, Oramento Participativo
(GREGGIANIN, 2014).
 24

2. NATUREZA JURDICA E EFEITO DETERMINANTE DA LEI

ORAMENTRIA

2.1. Fundamentos Jurdicos

A natureza impositiva ou determinante da lei oramentria diz respeito sua

eficcia quanto produo de vnculos obrigacionais que determinam sua execuo.
Apreciada pelo Legislativo, a obrigatoriedade ou no de execuo das programaes da LOA
tem reflexos na distribuio do poder poltico, na forma como so elaborados e votados os
oramentos e na viabilizao da participao social nas finanas pblicas. Quanto
obrigatoriedade de execuo da lei oramentria fundamental examinar como o Judicirio
tem se posicionado sobre o tema. A anlise efetuada neste captulo se justifica diante da
escassez de elementos doutrinrios que contribuam para a compreenso do oramento
impositivo no Brasil.
O debate jurdico sobre a natureza da lei do oramento antigo. No final do
sculo XIX, teve como pano de fundo os conflitos entre os poderes no mbito da matria
oramentria. Paul Laband, da escola alem bismarckiana de direito pblico, considerava que
o Parlamento no poderia deixar de aprovar, sem alteraes, as despesas propostas pelo
governo que atendessem a legislao e a manuteno das instituies existentes (LABAND,
1979). Essa controvrsia surge com a rejeio do Parlamento s despesas militares, deciso
que interferia na administrao. Nesse contexto, passou a ser adotada a concepo de que o
oramento uma lei com contedo de ato administrativo (lei formal), o que justificaria a
discricionariedade de sua execuo. Portanto, a lei oramentria, por si s, no criaria
vnculos obrigacionais.
Gaston Jeze, nos estudos sobre finanas pblicas e direito administrativo,
considerou a aprovao do oramento como sendo um ato poltico contendo um plano de
ao, uma condio de pouca significao jurdica (JEZE, 1922). Leon Duguit, jurista francs
em direito pblico, enfatizou, quanto s despesas obrigatrias, que sua aprovao prvia
apenas formal e no poderia ser rejeitada, o que no acontece com as novas despesas, que
podem ser rejeitadas (DUGUIT, 1924). Jelinek reafirma ser o oramento ato de natureza
administrativa que no contempla regras de direito, e que deve obedecer as demais leis
vigentes, tendo ademais o Legislativo um dever constitucional de seu referendo (JELINEK,
1970).
 25

A concepo jurdica atual majoritria ainda no sentido de que o oramento lei

apenas em sentido extrnseco ou formal, e no norma de direito objetivo criadora de vnculos
de obrigatoriedade (ASCENO, 1977, p. 247). A aprovao da LOA no gera direito e nem
obrigaes, a no ser a de observar os limites fixados. As programaes fixadas na lei
oramentria representariam, portanto, um ato poltico com contedo de ato administrativo.
Leis oramentrias geram efeitos concretos e voltados para uma situao especfica, com
objeto certo e determinado, distinguindo-se das leis materiais. Leis materiais so aquelas que
estabelecem regra geral e abstrata capaz de criar direitos subjetivos, o que enseja controle
judicial, difuso ou concentrado, e execuo forada.
Como consequncia, se a autorizao legislativa dada para a execuo de
programaes especficas, dentro dos limites fixados, tem contedo tpico de ato
administrativo, a convenincia e a oportunidade de sua execuo estariam sempre sob o
arbtrio do gestor, tendo assim, o Executivo, ampla margem de discricionariedade de sua
execuo, aspecto que fundamenta a doutrina do modelo autorizativo.
Baleeiro (1968, p. 428) considerava o oramento como mero ato-condio e no
lei de execuo obrigatria. Conforme Lobo Torres (2000)13, o oramento pblico mero
pressuposto para a realizao das despesas programadas, no tendo as dotaes oramentrias
contempladas na pea oramentria o poder de veicular direitos subjetivos, nem de gerar
direito de ao contra o Estado:

A teoria de que o oramento lei formal, que apenas prev as receitas pblicas e
autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributrias e
financeiras , a nosso ver, a que melhor se adapta ao direito constitucional brasileiro.
(TORRES, 2000, p.76-77)

A jurisprudncia tambm tem afirmado que a previso de despesa em lei

oramentria no gera direito subjetivo passvel de execuo pela via judicial14. No existe,
do ponto de vista legal, uma responsabilidade para a execuo do oramento, diz Kanayama
(2009), exceto quanto necessidade de execuo das despesas que se encontram legalmente
vinculadas por leis materiais anteriores. O oramento s limita, no impe um agir do
administrador. Acrescenta, ainda, que a lei oramentria fixa e autoriza despesas, sendo que
a expresso "autorizar" significa apenas uma faculdade quele que tem a competncia para
ordenar a despesa (KANAYAMA, 2009, p.133).

13
Mais recentemente, ao comentar a PEC n 565-A, de 2006, o referido autor questiona e condena a introduo
do conceito de oramento impositivo dentro do conjunto das disposies constitucionais (TORRES, 2008).
14
A exemplo da Ao Rescisria AR 929, do Ministro Relator Rodrigues Alckmin, julgado em 25/02/1976.
Disponvel em: http://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14619021/acao-rescisoria-ar-929-pr. Acesso em 15 out.
2014.
 26

Francisco Ferreira (2012) destaca inicialmente a grande importncia da discusso

da natureza jurdica da lei oramentria, uma vez que o reconhecimento de contedo material,
e no apenas formal, da lei oramentria tem reflexos na obrigatoriedade de sua execuo:

A discusso, na verdade, pauta-se em determinar se o oramento uma lei do

ponto de vista material, assim entendida aquela que possui contedo de regra de
direito e eficcia inovadora, ou se tem carter meramente formal, na qual esto
inscritos atos de cunho poltico-administrativo. (FERREIRA, 2012, p. 1).

O mesmo autor confirma, na esteira da tese adotada pelo Supremo Tribunal

Federal STF, na ADI 1640 / DF15, o predomnio das doutrinas que consideram o oramento
lei formal de efeitos concretos, uma pea de contedo de ato poltico-administrativo.
Tratando-se o oramento de uma pea administrativa, no dispunha de carter genrico e
abstrato, sendo que as questes oramentrias no eram nem conhecidas nem examinadas
pelo Supremo Tribunal Federal - STF.
Correia Neto, ao analisar decises do STF, esclarece primeiramente, quanto s leis
formais, a possibilidade de controle judicial difuso de situaes concretas nas instncias
ordinrias, ao modo dos atos administrativos (CORREIA NETO, 2011). Quanto ao controle
judicial de constitucionalidade em abstrato e concentrado no STF, analisou trs casos
paradigmticos (ADIn 1.640/1988, ADIn 2.925/2003 e ADIn 4.048/2008) e mostrou que a
controvrsia no estava propriamente no mrito da alocao oramentria, que considera de
natureza poltico-administrativa.
As aes questionavam, respectivamente: a) destinao indevida dos recursos da
fonte CMPF16 nos anexos do oramento, onde o STF concluiu preliminarmente pela
impossibilidade jurdica do pedido, ausente o carter normativo no ato impugnado; b) a
autorizao indevida no texto da LOA de recursos da CIDE17 combustveis, caso em que o
STF decidiu que a controvrsia possuiria abstrao necessria ao controle, deferindo medida
liminar; e, c) falta de pressuposto de abertura de crditos extraordinrios para despesas que
no imprevisveis, admitido pelo STF.

15
ADI 1640 / DF: EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTRIO. CONTRIBUIO
PROVISRIA SOBRE MOVIMENTAO FINANCEIRA - C.P.M.F. AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE "DA UTILIZAO DE RECURSOS DA C.P.M.F." COMO PREVISTA NA
LEI N 9.438/97. LEI ORAMENTRIA: ATO POLTICO-ADMINISTRATIVO - E NO NORMATIVO.
IMPOSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO: ART. 102, I, "A", DA C.F. 1. No h, na presente Ao Direta
de Inconstitucionalidade, a impugnao de um ato normativo. No se pretende a suspenso cautelar nem a
declarao final de inconstitucionalidade de uma norma, e sim de uma destinao de recursos, prevista em lei
formal, mas de natureza e efeitos poltico-administrativos concretos, hiptese em que, na conformidade dos
precedentes da Corte, descabe o controle concentrado de constitucionalidade como previsto no art. 102, I, "a", da
Constituio Federal, pois ali se exige que se trate de ato normativo. Precedentes (...). (ADI 1640 / DF,
Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Julgamento: 12/02/1998) (grifo nosso).
16
Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de
Natureza Financeira (CPMF).
 27

O STF, na ADIn n 4048 MC/DF18, admitiu o controle de constitucionalidade de

lei oramentria, antes inadmissvel por tratar-se de lei formal, sem densidade abstrata.
Assoni Filho assinala:

Houve uma progressiva evoluo jurisprudencial a respeito da matria (...) mas

apenas quando constatada a presena de certo grau de generalidade e abstrao nos
dispositivos oramentrios impugnados (ASSONI FILHO, 2014, p. 31).

Ou seja, as disposies oramentrias podem ser objeto de controle judicial de

constitucionalidade por meio da ao direta, sendo que o STF deve exercer sua funo de
fiscalizao da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou
uma controvrsia, desde que suscitada em abstrato, mas independentemente do carter geral
ou especfico, concreto ou abstrato de seu objeto.

2.2. Estado, polticas pblicas e o carter determinante dos planos e

oramentos

A existncia do Estado e de sua atividade financeira precede a instituio

oramentria. O oramento pblico surge e evolui para atender a vrios propsitos - poltico,
contbil, fiscal, administrativo e gerencial todos relacionados ao controle democrtico das
finanas pblicas. O oramento pblico acompanha o processo evolutivo do conjunto dos
direitos fundamentais em face do estado.
Na idade mdia assume a forma de um pacto dos nobres para limitar o poder de
tributao dos monarcas. Um mecanismo de defesa social contra abuso do poder financeiro
que gera um dever de absteno do Estado. Depois, passa a abrigar uma relao de despesas
de governo, ainda com nfase no controle negativo, restritivo expanso de poderes estatais
(GIACOMONI, 2009).
Existem dimenses ou geraes de direitos que se cumulam e consolidam ao
longo do tempo, sem perder a qualidade anterior (BONAVIDES, 2006). Os direitos de
primeira dimenso ou gerao dizem respeito proibio do Estado de intervir na vida dos
cidados (obrigao de no-fazer), ou seja, tais direitos representam uma salvaguarda da
sociedade contra o poder estatal, a exemplo do direito vida, liberdade e propriedade. Os

17
Contribuies de Interveno no Domnio Econmico (CIDE).
18
ADI n. 4048 MC/DF: EMENTA: (...) II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE
NORMAS ORAMENTRIAS. REVISO DE JURISPRUDNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve
exercer sua funo precpua de fiscalizao da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver
um tema ou uma controvrsia constitucional suscitada em abstrato, independente do carter geral ou
especfico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submisso das normas oramentrias ao
controle abstrato de constitucionalidade. (...) (ADI 4048 MC/DF, Relator(a): Min. GILMAR MENDES,
Julgamento: 14/05/2008) (grifo nosso). Disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=542881. Acesso em 27 set. 2014.
 28

direitos de segunda dimenso, de forma diversa, colocam o cidado em uma posio de

sujeito ativo, exigindo-se do governo (sujeito passivo) uma atuao voltada ao atendimento
dos direitos sociais, uma obrigao de fazer, provendo bens e servios pblicos que
possibilitem igualdade de acesso e oportunidade (SARLET, 2007).
De forma semelhante, a lei do oramento passou a incorporar ao longo do tempo a
funo de instrumento de formulao de polticas pblicas, na qual a execuo do programa
de trabalho constante da lei oramentria representa a necessria contrapartida da tributao
estatal. O desafio dessa transformao foi o de tirar o Estado da inrcia liberal, obrigando-o a
implementar aes em favor de interesses sociais. Com a evoluo do estado de direito para o
estado social, passou-se a exigir da administrao a formulao e implementao efetiva de
polticas pblicas. De acordo com Bucci (1997):

O fundamento mediato das polticas pblicas, o que justifica o seu aparecimento, a

prpria existncia dos direitos sociais aqueles, dentre o rol de direitos
fundamentais do homem, que se concretizam por meio de prestaes positivas do
Estado. (BUCCI, 1997, p. 2).

As polticas pblicas servem, portanto, para a efetivao dos direitos sociais,

devendo ser decididas de forma democrtica. A ao administrativa do governo depende de
um complexo processo poltico e legal que envolve a aprovao de planos19 e oramentos, e
que servem para identificar e selecionar as aes passveis de realizao em determinado
tempo e observados os limites financeiros. Um sistema oramentrio eficaz tem como
propsito garantir a implementao das polticas pblicas.
Planos e oramentos, portanto, delimitam e quantificam os meios voltados ao
atendimento dos direitos sociais qualitativamente previstos na Constituio, o que fundamenta
sua cogncia. Em relao exigibilidade judicial das polticas pblicas, Duarte (2004, p. 113)
defende a hiptese de direitos sociais gerar pretenses de ordem pblica, e, inclusive, de
ordem individual20.
Nessa linha, a aprovao da lei oramentria deve gerar vnculo de
responsabilidade poltica e compromisso do governo com a execuo das aes planejadas.
Subtrada essa eficcia do oramento pblico, frustra-se o principal instrumento disposio
da sociedade para verificar o equilbrio entre receitas e despesas pblicas e definir
prioridades.
As contradies do modelo autorizativo no estado democrtico de direito j
vinham sendo apontadas em uma tendncia revisionista de parte da doutrina. Torres, mais

19
Planos Nacionais, regionais e setoriais, alm do plano plurianual. Bucci alerta que existem polticas pblicas
que vo alm do objeto de normatizao de planos e oramentos (BUCCI, 1997, p. 96).
20
A exemplo da garantia constitucional de acesso ao ensino obrigatrio (CF, art. 208, 1).
 29

recentemente, admitiu a existncia de compromisso e responsabilidade do governo pela

execuo do oramento (TORRES, 2011).
A legislao intermedia e contratualiza as relaes entre governo e sociedade. O
controle da atividade financeira do estado depende, primeiramente, da aprovao parlamentar
de leis tributrias, que definem situaes e fatos geradores de uma relao obrigacional
compulsria formada com a constituio do crdito tributrio do estado em face do
contribuinte.
A lei oramentria fixa, com base nos montantes estimados de receita, os crditos
oramentrios, programaes voltadas ao pagamento de encargos e ao atendimento das
polticas pblicas do governo. A atribuio de eficcia vinculante lei oramentria pode
representar importante incentivo participao social na sua elaborao, desconcentrando-se
poder poltico decisrio que ocorre no modelo meramente autorizativo. O modelo vinculante,
determinante ou impositivo, atribui sociedade civil um papel ativo, credora dos resultados
ou produtos da atividade governamental, traduzidos pelo conjunto de bens e servios pblicos
prestados pelo estado, como ilustrado na Figura seguinte.

Figura 1 - Atividade Financeira do Estado

A possibilidade de extrair da lei oramentria efeitos obrigacionais poder levar a

uma maior responsabilizao dos rgos na elaborao e execuo do oramento. A
necessidade de execuo de despesas autorizadas valoriza o debate oramentrio e a
importncia do acompanhamento da execuo oramentria. No mbito do Legislativo, com o
 30

auxlio dos rgos de controle, a medida poder gerar um ambiente de maior participao e
fiscalizao dos recursos.
A viso de que a lei oramentria representa apenas um documento de controle
financeiro e contbil da administrao, ou de disciplina fiscal, e no compromisso para a
realizao das aes planejadas, reduz o papel do oramento pblico a uma simples relao de
tetos financeiros das programaes.
Na verdade, desde o advento da Lei n 4.320/64 e a evoluo da tcnica do
oramento-programa no Brasil, o oramento j era concebido como instrumento de
planejamento da administrao pblica, articulando diretrizes e metas definidas no processo
de planejamento com o programa de trabalho anual. Santa Helena (2009) considera que o
debate acerca da natureza da lei oramentria j se encontra superado:

Se hoje pode ser considerada vencida a discusso de ser a lei oramentria uma lei,
ainda que somente formal, no deixa a lei oramentria hoje de ter funo gerencial-
poltica, em especial com a adoo do oramento-programa, aps a edio da Lei
4.320/64, por conter no s limites de gasto, mas os prprios fins da administrao
enquanto instrumento financeiro do Estado, suas diretrizes, objetivos e metas para o
exerccio financeiro. (SANTA HELENA, 2009, p. 65)
Giacomoni salienta que a autorizao oramentria um indicativo de que a
programao deve ser realizada. Destaca, no oramento-programa, vinculado ao
planejamento, a necessidade de formulao pela administrao pblica de objetivos e metas,
dos programas, dos custos e das medidas de desempenho. Durante a execuo e na avaliao
final deve-se verificar se as metas ou produtos foram obtidos, com o controle da eficcia
(GIACOMONI, 2009).
Evidentemente, no se trata de defender a ideia de que as leis oramentrias
devem ser integralmente e automaticamente executadas. Isso no ocorre nem nos pases de
maior tradio em oramentos mandatrios. Segundo Sanches, ao analisar o tema:

... as questes de maior relevncia no so se os nossos Oramentos devem ser

mandatrios - no todo ou quanto s programaes includas pelos membros do
Parlamento - mas sim, qual a melhor forma de estruturar os instrumentos de
programao do Estado, de modo a que tais expressem, com realismo, as reais
prioridades dos Governos (sob os aspectos setorial, regional e temporal) e se
constituam em meios efetivos para combater os desperdcios. (SANCHES, 2004,
p.312)
No sistema criado pela Constituio de 1988, o processo oramentrio amplo
definido por um conjunto de proposies de iniciativa exclusiva do Poder Executivo,
apreciadas e aprovadas no Legislativo: PPA Plano Plurianual, LDO Lei de Diretrizes
Oramentrias e LOA Lei Oramentria Anual.
O modelo, como ilustrado na Figura 2, permite a seleo e explicitao das
polticas pblicas do governo, iniciando-se pelo Plano Plurianual - PPA (CF, art. 165, 1) e
demais planos nacionais, regionais ou setoriais (CF, art. 166, 4 e 174, 1). papel do
 31

estado (CF, art. 174), na condio de agente normativo e regulador da atividade econmica,
exercer a funo de planejamento, caracterizando-se sua natureza como determinante21 para
o setor pblico e indicativo para o setor privado.
A LDO (CF, art. 165, 2), alm de atender os requisitos constitucionais (metas
anuais e prioridades, diretrizes), passou a explicitar, a partir da LRF, a poltica fiscal e as
metas de resultado primrio necessrias sustentao da dvida pblica, alm de um regime
jurdico diferenciado para a gerao e o controle das despesas primrias, caso sejam
consideradas obrigatrias ou no.
A lei oramentria, portanto, ocupa a posio privilegiada de instrumento
demarcatrio da atividade financeira do estado, contemplando, em um nico documento, a
estimativa de todas as receitas e a universalidade das programaes fixadas para o
cumprimento das diretrizes, objetivos, metas e prioridades selecionadas, com base no PPA e
na LDO, para execuo no exerccio fiscal.

Figura 2 - Processo Oramentrio Amplo (CF e LRF)

Pinheiro destaca a importncia das programaes oramentrias da LOA como

condio de eficcia do PPA e do planejamento das polticas pblicas, observando que o art.

21
Osvaldo Sanches (2013), ao analisar os dispositivos da Constituio que tratam do Planejamento
Governamental, coloca em evidncia trs aspectos relevantes: a) o exerccio da funo de planejamento um
dever do estado, no uma faculdade; b) o planejamento governamental tem carter determinante para o setor
pblico; c) o planejamento expresso no Plano Plurianual tem o carter de grande moldura legal (institucional)
para a ao nacional (...). (SANCHES, 2013, p. 298).
 32

167, I da Constituio veda o incio de programas ou projetos no includos na LOA

(PINHEIRO, 2011).
Conforme Barros (2011), a elaborao das leis do ciclo oramentrio revela o
dirigismo constitucional no campo das finanas pblicas, que representam os meios com os
quais o Estado planeja a sua atuao, e atinge seu grau mximo de concretude no momento da
execuo da LOA com a aplicao concreta dos recursos do Estado na efetivao de direitos.
(BARROS, 2011, p. 987).
Acerca da obrigatoriedade da lei oramentria, assim conclui Faria (2009) em um
trabalho investigativo acerca dos fundamentos jurdicos da lei oramentria:

Os objetivos e metas da Lei de Oramento so obrigatrios, vinculando a

Administrao Pblica ao seu alcance. Para a necessria mensurao dos resultados
apresentados pelo Governo frente da execuo dos programas e do grau de
cumprimento dos objetivos e metas, h que se considerar os resultados visados,
enquanto indicaes de direo e sentido, e, de forma mais imediata e concreta, os
produtos e metas fsicas obtidos na execuo oramentria (FARIA, 2009, p. 272).

Ferreira (2012, p. 3) observa a existncia de duas espcies normativas no

oramento: a primeira destinada a fornecer os meios para o gestor solver os encargos da
administrao pblica; e, a segunda relacionada fixao de metas programticas, voltadas
aos fins e objetivos do estado, e que deveriam ser de carter impositivo, vinculando o gestor.
Mendona (2010) critica o argumento de que o oramento seria apenas
autorizativo, permitindo-se a livre execuo das dotaes, sob o pretexto de maior
flexibilidade. Esse procedimento d ao gestor a faculdade de subverter, de forma unilateral, o
conjunto de prioridades consubstanciadas nos montantes de cada programao. Lembra o
Autor que os recursos so escassos, o que leva necessidade de uma seleo pblica de
beneficirios, dentro do devido processo oramentrio, uma garantia de efetividade dos
princpios democrticos, indagando: Por que se aceita como corriqueiro que o Executivo
tenha flexibilidade para no executar o oramento, a ponto de se julgar uma vantagem que
ningum possa compeli-lo a tanto? (MENDONA, 2010, pg. 78).
O autor, ao avaliar os ganhos democrticos da matria oramentria na
Constituio de 1988, ressalta a hegemonia do Executivo no campo oramentrio, o que vai
alm do objetivo de controle financeiro do estado, revelando-se como instrumento de domnio
das reais decises polticas.
Afirma que o oramento meramente autorizativo no encontra abrigo na
Constituio, na medida em que o mesmo no se coaduna com os princpios que informam o
sistema de planejamento e oramento. O modo como se encara a execuo oramentria no
 33

Brasil permite um conjunto de decises administrativas informais custa do esvaziamento

de decises tomadas no processo deliberativo oramentrio. (MENDONA, 2010, p. 87).
Para Piscitelli (2013), o oramento tem como funo dar concretude s aes
planejadas, dentro da viso integrada do sistema de planejamento e oramento, representando
o estgio final do processo decisrio. Dentro dessa lgica, os desvios de rumo durante a
execuo oramentria, caso necessrio, deveriam ser novamente submetidos ao juzo poltico
do Congresso Nacional.
Entender que a lei oramentria no cria responsabilidade para o gestor pela sua
execuo pode levar aceitao da inrcia e acomodao administrativa como fato normal, o
que uma contradio com o ordenamento que atribui competncias e atribuies ao estado
(TOLLINI et all, 2013).
Acerca do tema, o Ministro Luiz Fux assinala em seu voto na ADI 4.663 REF /
RO, luz dos princpios constitucionais (CF, art. 1, 2, art. 165, caput e inc. I a III), a
necessidade de conferir fora vinculante ao oramento, ainda que na forma de um dever
relativo - e no verdadeiramente absoluto 22. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2012, p.
7).
Deve-se salientar enfim, admitida a hiptese de a lei oramentria possuir
natureza de ato administrativo discricionrio, os ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de
Mello, quanto discricionariedade na execuo de atos administrativos discricionrios, que
esta se encontra conformada ao atingimento das finalidades previstas na lei, revelando-se,
nesse sentido, como um dever de agir (BANDEIRA DE MELLO, 2000). A execuo da lei
oramentria, portanto, encontra-se determinada e vinculada por fatores de ordem poltica e
legal que orientam a ao na administrao pblica, e no pela vontade exclusiva do gestor.
Pinheiro (2011) mostra que, na delimitao da ao administrativa feita pela LOA,
a discricionariedade do gestor na execuo oramentria limita-se forma, ao como fazer, e
ao momento de realizao dentro do exerccio financeiro. De outro lado, os atos
administrativos sujeitam-se ao princpio da legalidade e da legitimidade, devendo observar o
conjunto de comandos programticos das leis do ciclo oramentrio, o que inclui o nvel de
especificao e os limites financeiros da LOA. Destaca, ademais, o rito especial a que se
submetem os atos administrativos que inovam ou elevam o nvel das despesas

22
Novas vozes, porm, inspiradas nos princpios da Separao de Poderes (CF, art. 2), da legalidade
oramentria (CF, art. 165, caput e inc. I a III) e da democracia (CF, art. 1, caput), tm apontado para a
necessidade de se conferir fora vinculante ao oramento pblico, como forma de reduzir o incontrastvel
arbtrio do Poder Executivo em prol da imposio de um dever relativo e no verdadeiramente absoluto,
saliente-se de observncia das normas do oramento anual. (...) (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2001)
 34

oramentrias23. E conclui que as despesas, contempladas no PPA e fixadas na LOA para um

exerccio financeiro, so impositivas Administrao Pblica, de forma que a priori devem
ser concretizadas na execuo oramentria (PINHEIRO, 2011, p. 413). Ressalta, no entanto,
que, em alguns casos, a LOA pode no ser executada por fatores externos sua
normatividade, quais sejam: a impossibilidade jurdica ou ftica (PINHEIRO, 2011, p. 428),
a exemplo da ausncia de recursos financeiros.

2.3. Modelo Autorizativo e Impositivo e o Equilbrio Fiscal

As discusses sobre a natureza jurdica do oramento, em ltima anlise, dizem

respeito eficcia pretendida da lei oramentria, e, consequentemente, ao nvel de
importncia de sua aprovao no Legislativo.
No existe definio jurdica precisa das expresses oramento autorizativo e
oramento impositivo, tambm denominado mandatrio ou determinante
(GIACOMONI, 2007, p. 283). Para Piscitelli (2006), a viso governamental faz prevalecer o
oramento autorizativo, em desfavor do Legislativo, pois o Executivo, alm do poder de
veto, pode simplesmente no executar despesas, sem razo aparente ou justificativa
fundamentada (PISCITELLI, 2006, p. 3).
Nesse trabalho as citadas expresses sero utilizadas como uma matriz de ideias
que formam um conjunto com certa coerncia, identificado por algumas caractersticas e
qualidades prprias.
A concepo do oramento autorizativo privilegia a funo do oramento como
instrumento de controle poltico, coerente com o Estado liberal. No obriga, apenas faculta a
execuo das programaes autorizadas. A ampla margem de discricionariedade na execuo
pode favorecer o oramento-fico.
Em contraposio, o oramento impositivo ou mandatrio caracterizado pela
ideia de que a aprovao da lei oramentria, por si s, fonte criadora de obrigao e
responsabilidade de execuo das programaes pelo gestor. Esse dever de execuo no

23
O referido autor observa, de forma pertinente, a condio prevista no art. 16 da LRF a que se submetem os
atos administrativos que acarretem aumento na despesa pblica, quando voltados criao, expanso ou
aperfeioamento de ao governamental. Exige-se, nesse caso, declarao do ordenador da compatibilidade com
o PPA e a LDO, e tambm adequao com a LOA. A adequao aferida tanto para o caso de programaes
especficas quanto para as genricas: Art. 16, 1. Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I -
adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja
abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a
realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio.
 35

absoluto, tendo como corolrio o dever de justificar24 desvios ou impedimentos na

implementao do programa de trabalho, sob pena de crime de responsabilidade.
A discusso acerca do carter impositivo ou no da lei oramentria adquiriu
novos contornos no Brasil, diante da existncia de uma legislao complementar que tornou
obrigatrio o cumprimento de metas fiscais e o contingenciamento das programaes
aprovadas, um conflito aparente com as pretenses do oramento impositivo.
De fato, o papel do oramento como instrumento de polticas pblicas no Estado
social encontra limites na sua capacidade financeira e sustentabilidade fiscal. A lei
complementar de finanas pblicas (LC n 101, de 2000) determinou que os oramentos
devem ser elaborados e executados em atendimento s metas fiscais da LDO. Durante a
execuo, havendo risco fiscal, obrigatrio o contingenciamento das despesas
discricionrias (LRF, art. 9). Haveria, portanto, uma contradio entre a concepo que
defende a existncia de um carter determinante nos planos e oramentos com a legislao
fiscal?
Para os defensores da natureza autorizativa do oramento, o contingenciamento j
era possvel e necessrio mesmo antes dessa prtica ter sido tornada obrigatria na LRF.
Portanto, nessa concepo, o que mudou foi o fato de que o mecanismo de restrio deixou de
ser uma faculdade do rgo de execuo, tornando-se cogente. Adicionalmente, metas fiscais
passam a ser consideradas como um valor mnimo a ser atingido, nada impedindo a elevao
unilateral do esforo fiscal para alm daquela fixada na LDO. Nessa hiptese, tudo que deixa
de ser executado pode sempre ser justificado posteriormente pela necessidade de ampliar
disponibilidades do caixa e resultados fiscais, dever precpuo e permanente do administrador,
diante do elevado endividamento pblico. A falta de compromisso com a execuo e a
ausncia de critrios de contingenciamento por programao25 cria uma espcie de cortina de
fumaa na gesto administrativa, onde tudo pode ser atribudo falta de recursos.
A lei fiscal, portanto, teria reforado os fundamentos ideolgicos do modelo
autorizativo, ao tempo em que representaria a lpide das pretenses do modelo impositivo,
porque inconcilivel com o mesmo.
De outro lado, a defesa do carter vinculante dos planos e oramentos enfatiza que
o contingenciamento autorizado na lei fiscal encontra-se limitado ao montante necessrio e
suficiente para suprir a frustrao na arrecadao da receita que constou da LOA (LRF, art.

24
Na PEC n 22, de 2000, toda a programao constante da lei oramentria anual foi considerada de execuo
obrigatria, salvo se aprovada, pelo Congresso Nacional, solicitao do Presidente da Repblica, para
cancelamento ou contingenciamento, total ou parcial, de dotao. Na EC n 86, de 2015, a obrigatoriedade de
execuo afastada se identificado impedimento, como ser analisado no captulo 5.
25
Os decretos de contingenciamento fixam limites globais de empenho e pagamento por rgo, o que amplia a
margem de flexibilidade da execuo.
 36

9)26. E, especialmente, deve ser regido por critrios a serem definidos na LDO27. Conserva-
se, portanto, o dever de execuo quanto s programaes no contingenciadas, sendo
responsabilidade do gestor explicit-las e justificar os impedimentos.
Weder de Oliveira (2013), ao analisar o tema, afirma:

A LRF, ao definir que a LDO estipular critrios para a efetivao de limitao de

empenho, eliminou a discricionariedade do Poder Executivo. Em vez de reforar a
teoria da no execuo discricionria, reafirmou a teoria que se extrai da anlise
escorreita da Constituio: da no execuo regulada e autorizada pelo Poder
Legislativo (OLIVEIRA, 2013, p. 441).

Observe-se que a denominao de despesas discricionrias na LRF, em

contraposio s despesas obrigatrias, que decorrem de determinao constitucional ou legal
(LRF, art. 17), pode dar a impresso de no existir compromisso de execuo, por no serem
obrigatrias, o que no verdade.
Nas despesas obrigatrias, a cogncia de sua execuo deriva da legislao
criadora de direitos subjetivos, passvel inclusive de execuo judicial forada. O fato de
despesas discricionrias no possurem essa caracterstica no significa que possam deixar de
ser executadas sem justificao. Despesas discricionrias, enquanto no contingenciadas,
devem ser executadas, exceto impedimento justificado. a prpria lei oramentria que
constitui o vnculo e impulsiona a ao do Estado ao atingimento de objetivos e metas,
aspecto que confere fora prpria e valoriza a aprovao da lei oramentria.
A presuno legal de que os oramentos devem ser executados afasta a hiptese
de o gestor omitir-se. A propsito, superadas as razes motivadoras da limitao, as dotaes
devem ser restabelecidas de forma proporcional (LRF, art. 9, 1), como lembra Gontijo:

A natureza provisria do contingenciamento manifesta na medida em que,

desaparecendo a causa (queda na previso da receita), retoma-se ao curso normal da
execuo oramentria. , assim, uma exceo execuo da lei oramentria que,
por deduo, conclui-se ser impositiva. (GONTIJO, 2013, p. 6)

A condio para o contingenciamento a frustrao da receita28 - um evento a

ser comprovado pelo rgo gestor, o que refora o sentido de que o oramento deve
presumivelmente ser executado. Se as despesas discricionrias fossem de execuo apenas
facultativa, no haveria necessidade de ato determinando o contingenciamento.

26
Veremos que essa hiptese foi ampliada para aambarcar todas as causas que podem afetar os resultados
fiscais durante a execuo, a exemplo da ampliao das despesas obrigatrias e da aprovao de novos crditos.
27
Veremos que o Executivo impede, por meio de vetos na LDO, a aprovao de critrios e ressalvas de
contingenciamento.
28
No apenas a frustrao da estimativa da receita que pode comprometer o atingimento da meta fiscal. Nesse
sentido, o 17 do art. 166 da PEC fez referncia tambm possibilidade de erro na estimativa da despesa
(obrigatria) como hiptese acionadora do contingencimento. Assim, haver necessidade de limitar despesas
 37

Oliveira (2013), depois de analisar o tema, concluiu que o modelo jurdico-

constitucional brasileiro no mais o do oramento autorizativo. Planejamento e oramento
pblico so determinantes. Admite-se, pela LRF, que as despesas possam ser contingenciadas.
Porm, as despesas no contingenciadas, como corolrio lgico do art. 9, 2 da LRF, devem
ser de execuo cogente:

A concepo poltica dominante e casustica [...] que chama de oramento

autorizativo nosso modelo constitucional, caracterizando-o pela possibilidade de
execuo discricionria ao talante do Poder Executivo, contradiz a racionalidade e
seriedade do arcabouo de planejamento, programao e oramentao construdo
pela Constituio, fere o princpio da corresponsabilidade oramentria, entre
Legislativo e Executivo. Fere os princpios da publicidade e da moralidade, posto
que nem a sociedade, nem o Parlamento e nem o Controle Externo sabem qual a
real programao do Oramento que est sendo executada, dando ampla margem
para que o processo caia em descrdito, sendo o Oramento jocosamente adjetivado
como pea de fico. (OLIVEIRA, 2013, p. 414)

No Quadro seguinte procurou-se associar e comparar os principais aspectos

polticos, administrativos e jurdicos que caracterizam os paradigmas do modelo autorizativo
e impositivo adotados nesse trabalho.

Quadro 1 - Modelo autorizativo e impositivo caractersticas e conformidade com o regime

fiscal
Item Modelo Autorizativo
Estado Liberal, controle poltico de
Origem Histrica e papel
tributos e gastos do estado.
do Estado
Estado mnimo.
Limitao do poder de exao do
Estado e limitao (tetos) dos gastos
Fundamento Jurdico da pblicos. Lei formal com contedo de
Lei Oramentria ato administrativo.
Relao com os direitos
constitucionais de primeira gerao.
Oramento Tradicional
Oramento como instrumento de
Tcnica Oramentria controle de custos.
Planejamento meramente indicativo.
Lei de meios.
Atos administrativos de
Legalidade estrita.
execuo oramentria
Inadmissvel. Oramento como lei
formal, com contedo de ato
Controle Judicial
administrativo (discricionrio), no
est sujeito ao controle jurisdicional.
Restrito observncia dos tetos das
programaes (legalidade estrita).
Gesto e Prestao de
No existe o dever de justificar a falta 166, 1, II). Dever de justificar a falta
Contas
de execuo. Desnecessrio o veto de de execuo durante o exerccio. Eficaz
programaes da LOA.
Conformidade com o regime fiscal (LRF)
Modelo Impositivo (determinante)
Estado Social responsvel por polticas
pblicas. Estado do bem-estar.
Arrecadao voltada atividade estatal
Lei especial com qualidades de lei
material. Programa de trabalho como
preceito de ordem pblica.
Relao com os direitos constitucionais
de segunda gerao.
Oramento-Programa (diretrizes,
objetivos e metas). Instrumento de
planejamento e polticas pblicas.
Planejamento determinante.
Lei de meios e de fins (objetivos).
Legalidade e Legitimidade
(conformao com o conjunto
normativo).
Admissvel, em termos. Admite
controle de norma de carter geral ou
especfico (concreto ou abstrato), desde
que a controvrsia seja suscitada em
abstrato. Garantia de polticas pblicas.
Observncia dos tetos e dos resultados.
Eficincia e eficcia, (CF, art. 74, I e II;
o veto de programaes.

discricionrias durante a execuo do oramento caso se verifique a necessidade de aumentar o montante

destinado s despesas obrigatrias.
 38

Item Modelo Autorizativo Modelo Impositivo (determinante)

Metas fiscais da LDO como um piso.
As metas fiscais da LDO so fixas
Montantes contingenciados podem
(nem piso, nem teto).
ser aumentados durante a execuo,
Contingenciamento apenas dos
mesmo inexistindo queda de receita
Metas fiscais e montantes necessrios e suficientes
(ou aumento de despesa obrigatria).
montantes contingenciados para o cumprimento da meta.
Despesas no contingenciadas podem
Despesas no contingenciadas devem
no ser executadas, sem qualquer
ser executadas.
justificativa.
Contingenciamento sob critrios da
Contingenciamento e LDO, aprovados pelo Legislativo.
Distribuio do descontigenciamento discricionrio. Descontingenciamento proporcional
contingenciamento Programaes contingenciadas no (LRF, art. 9) das programaes.
so identificadas. Programaes contingenciadas devem
ser identificadas.
Responsabilidade da Cumprimento de metas fiscais e
Cumprimento de metas fiscais.
administrao quanto programticas (planos e oramentos).
Flexibilidade de meio e de fins.
execuo Flexibilidade de meios.
Fonte: Constituio Federal e LRF. Elaborao prpria
Conclui-se assim, quanto natureza da lei oramentria, com base nos princpios
constitucionais e legais, pela fragilidade das doutrinas que defendem uma lei oramentria
meramente autorizativa, sem compromisso de execuo pelo gestor.
A lei oramentria tem caractersticas prprias e abrangentes quanto ao grau de
coercibilidade, afastando-se dos critrios classificatrios conhecidos (norma permissiva
versus norma obrigatria, ou ainda lei cogente versus lei dispositiva, lei formal versus
material). No se trata apenas de um instrumento que demarca limites obrigacionais e
financeiros para a atuao do estado. Representa tambm a (nica) oportunidade que a
sociedade tem de quantificar e definir o conjunto de programaes destinadas realizao das
polticas pblicas. Para tanto, deve-se reconhecer na aprovao dos bens e servios que
integram o programa de trabalho da lei oramentria a constituio de vnculos de natureza
especial que geram compromisso e responsabilidade pela execuo, aspecto mais evidente nas
programaes finalsticas29, o que ser melhor abordado no item seguinte.
Essa natureza do oramento decorre do fato de ser instrumento do planejamento,
que determinante, e no meramente indicativo para o setor pblico (CF, art. 174).
Corroboram a concluso a necessidade de que as metas da administrao constem do PPA
(CF, art. 166, 1) e a de que seu cumprimento seja avaliado, no s quanto legalidade, mas
tambm do ponto de vista da eficcia e eficincia dos resultados da gesto oramentria (CF,
art. 74, II).
Dalari (2011), ao defender o carter impositivo das dotaes oramentrias, assim
se manifesta:

29
Consideram-se assim as programaes diretamente voltadas s demandas sociais (bens e servios) e que
podem ser associadas a um produto especfico.
 39

Pode-se afirmar, com segurana, que o antigo debate sobre o carter autorizativo ou
impositivo do oramento no tem mais sentido, diante da pletora de normas que no
deixam sombra de dvida quanto ao fato de que o sistema de oramentos , na
verdade, um subsistema do conjunto articulado de projetos e programas que devem
orientar o planejamento governamental, o qual, nos termos do art. 174 da CF,
determinante para o setor pblico. (DALARI, 2011, p. 327).

Esse entendimento impulsiona e obriga o gestor quanto efetiva realizao do

programa de trabalho, uma forma de controle da eficcia e efetividade na gesto dos recursos
arrecadados. O oramento impositivo exige um processo de planejamento com definio mais
precisa dos produtos e resultados, sendo os valores orados baseados em estudos e projetos.
Voltado a situaes administrativas concretas, o regime deve ser necessariamente flexvel,
admitindo-se a inexecuo de programaes quando houver motivo ou impedimento
justificvel, caso fortuito ou fora maior. No entanto, cabe ao gestor o nus da justificativa, a
exemplo da disciplina do contingenciamento consagrada na LRF (art. 9). Desaparecendo o
impedimento, a obrigatoriedade de execuo do oramento retorna sua condio original.
Acerca da necessidade da lei oramentria ser flexvel, assim conclui Faria
(2009):

O princpio da flexibilidade irradia-se sobre a conformao que se procura conferir

Lei de Oramento, e garante que os fins ltimos que a orientam possam ser
alcanados. Efetivamente, o enrijecimento artificial da Lei Oramentria, por meio
de vedaes sua alterao, antes que em seu fortalecimento, implica em sua
fragilizao, em face do descolamento progressivo da realidade em que pretende
atuar.

A flexibilidade indissocivel da prpria natureza jurdica da Lei de Oramento.

Mais do que isso, ela representa o instrumento absolutamente indispensvel
adaptao da atuao governamental diante das rpidas alteraes da realidade, sem
o que a Lei de Oramento se tornaria instrumento obsoleto e imprestvel garantia
dos prprios fins que visa alcanar. (FARIA, 2009, pg. 275)

2.4. As despesas discricionrias finalsticas como objeto do modelo

impositivo

Na seo anterior verificaram-se as bases da construo doutrinria que defende

um sistema de planejamento e oramento com fora vinculante. Busca-se agora selecionar as
categorias de despesa que podem se beneficiar desse conceito, considerando-se a
complexidade e caractersticas dos itens que compe a lei oramentria, que estima receita e
fixa diferentes tipos de despesas.
Como se viu, as discusses sobre a natureza jurdica da lei oramentria
relacionaram-se ao papel do Legislativo na aprovao do oramento (LABAND, 1979; JEZE,
1922; DUGUIT, 1924), controvrsia em boa parte j equacionada nas Constituies.
 40

Nessa seo pretende-se mostrar se e como diferentes concepes acerca da

natureza do oramento se ajustam s diversas categorias ou espcies de despesas fixadas na
LOA.
Distinguem-se, primeiramente, as disposies contidas nos textos das leis
oramentrias30, cujo contedo reveste-se de maior grau de abstrao e generalidade em
relao ao fixado pelos anexos programticos. Esses anexos contemplam elementos
qualitativos e quantitativos com objeto determinado, orientando e vinculando a ao
administrativa sob as mais diversas formas (diretrizes, objetivos, metas, prioridades, programa
de trabalho, rgo e unidade executora, fonte de recursos, grupo natureza de despesa, dotao,
etc).
De acordo com a Constituio, a lei oramentria estima receitas e fixa despesas
Quanto previso das receitas, revogado o princpio de sua anualidade da receita31, sua
estimativa na lei oramentria tem carter estimativo e formal, no criando vnculo ou
obrigao. A despeito de constarem na lei oramentria, sua realizao depende basicamente
da legislao tributria e da evoluo da arrecadao durante o exerccio. A absoro do
excesso de arrecadao, via crditos adicionais, exalta o carter meramente estimativo da
receita. A aplicao do modelo impositivo de execuo das despesas exige, por coerncia, que
as receitas sejam estimadas na LOA de forma realista. A lei fiscal prev a observncia de
metodologia lastreada na legislao vigente32 e nos parmetros macroeconmicos.
Quanto s despesas, a convenincia de separ-las em fixas e variveis, ou
obrigatrias e discricionrias, j era observada por Laband (1979) que afirmava que o
Parlamento no poderia se opor aprovao das despesas fixas, porque isso impediria o
Executivo de cumprir leis j aprovadas (LABAND, 1979, p. 35-72). Para Jeze (1922), a
aprovao de despesas fixas representava um dever jurdico do Legislativo (JEZE, 1922).
Nesse sentido, a Constituio de 1988 veda expressamente emendas do
Legislativo redutoras das principais despesas obrigatrias, salvo erro ou omisso33. A vedao

30
Art. 165, 8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da
despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao
de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. (...). (grifo nosso)
31
O princpio da anualidade da receita, na vigncia da Constituio de 1946, determinava que nenhum tributo
podia ser cobrado, em cada exerccio, sem prvia autorizao oramentria anual (art. 141, 34) (BRASIL,
1946).
32
A LDO j admitiu a incluso de receitas condicionadas aprovao de legislao.
33
Art. 165. 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso: (...)
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que
incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da dvida; c) transferncias tributrias
constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correo de
erros ou omisses; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
 41

estendida a todas as despesas obrigatrias, de acordo com a atual disciplina prevista nas
resolues congressuais e, a cada ano, no parecer preliminar ao PLOA.
As despesas financeiras, uma espcie particular de despesa obrigatria, decorrem
predominantemente dos encargos e obrigaes legais e contratuais assumidas ao longo do
tempo pelo Tesouro Nacional com o servio (juros e amortizaes) da dvida, interna e
externa, alm de subsdios diversos, sendo influenciadas pela conjuntura econmica e pela
poltica fiscal adotada. As despesas financeiras no podem ser alteradas no Legislativo (CF,
165, 3, II, b) e gozam, na execuo da LOA, de grande flexibilidade, porque podem ser
suplementadas por decreto. A oportunidade que o Legislativo tem de propor alteraes na
poltica fiscal se d na LDO, quando da fixao das metas de resultado fiscal. neste
instrumento que se definem, com base nos parmetros macroeconmicos e na evoluo do
endividamento pblico, os resultados fiscais a serem observados na elaborao e execuo do
oramento para o exerccio seguinte. Portanto, a obrigatoriedade de execuo das despesas
financeiras decorre, de modo geral, de especificidades prprias que as distanciam do modelo
de execuo impositiva.
Nas despesas obrigatrias o crdito oramentrio uma decorrncia de norma
constitucional ou legal preexistente, aspecto exaustivamente destacado na doutrina. As
despesas obrigatrias mais significativas tm origem nos gastos com pessoal e encargos
sociais, pagamento de benefcios previdencirios e assistenciais e transferncias
constitucionais e legais a estados e municpios.
Conforme Santa Helena:

A legislao que determina a alocao dos recursos pblicos a aes especficas

constitui-se no principal vetor conformador das despesas obrigatrias continuadas,
ou, como se denominava antes da LRF, despesas fixas. (SANTA HELENA, 2009, p.
61).

A tendncia de crescimento das despesas obrigatrias relaciona-se tradio de

perpetuao de normas, tanto no que tange aos tributos como daquelas que implicam aumento
da despesa pblica. O grau de rigidez do oramento da Unio evidenciado pela elevada
representatividade dos gastos obrigatrios, cerca de 90 % da despesa total. Saliente-se que o
gasto legislado representa hoje o principal campo de formulao de polticas pblicas,
notadamente na rea social. No existe, no mbito do Legislativo, uma sistemtica anual de
reviso da legislao permanente de modo a que as despesas possam se circunscrever nos
limites oramentrios.
A deciso acerca da alocao oramentria predeterminada pela legislao
pretrita. Tais despesas no podem ser reduzidas ou canceladas por emenda ao projeto de lei
 42

oramentria (CF, art. 166, 3), salvo erro ou omisso, e tambm no podem ser
contingenciadas (LRF, art. 9). Intangveis ao processo oramentrio decisrio, as LDOs
abonam a execuo provisria dessas programaes na hiptese de o projeto de lei
oramentria no ser aprovado tempestivamente. Do mesmo modo, os textos das LOAs
costuma autorizar sua suplementao por decreto, em caso de necessidade.
O vnculo obrigacional da execuo de despesas obrigatrias e financeiras decorre
de lei material ou de encargos contratuais financeiros assumidos pelo estado, e no do
oramento propriamente dito. Ainda assim, tais despesas devem constar da lei oramentria
como uma condio de ordem constitucional a que se submetem todas as despesas pblicas
(CF, art. 167, II).
No a lei oramentria, portanto, criadora de efeitos obrigacionais que levam
necessidade de sua execuo, sendo que o oramento apenas reflete a legislao e os encargos
existentes, origem do vnculo. Mas, mesmo no determinadas pelo oramento, relevante que
despesas obrigatrias sejam corretamente caracterizadas e autorizadas na lei oramentria, em
decorrncia do princpio da universalidade (CF, art. 165, 5), o que permite compor um
balano geral das receitas com o conjunto de polticas pblicas e encargos do estado.
A LRF criou o conceito de despesa corrente obrigatria de carter continuado,
uma espcie particular de despesa obrigatria. Para Mendona, o regime diferenciado
conferido s despesas continuadas se explicaria pela busca de austeridade fiscal, ratio da LRF,
exigindo-se que a criao de gastos permanentes ou de longa durao seja precedida de uma
srie de precaues (MENDONA, 2010, pg. 112).
No faz sentido, portanto, a aplicao do regime do oramento impositivo para
garantir a execuo de despesas que j so obrigatrias. Os efeitos de sua incluso na lei
oramentria so basicamente estimativos e declaratrios, refletindo obrigao preexistente,
descabendo quando da aprovao do oramento, juzo poltico quanto ao mrito e
oportunidade do gasto. A fixao dessas despesas no oramento decorre em geral de mero
clculo para refletir o crescimento vegetativo e demais ajustes.
Ressalte-se, no entanto, que a legislao tratou de forma diversa despesas que
refletem gastos obrigatrios j consolidados em face da legislao em vigor das despesas com
provises ou reservas oramentrias para atender futuros aumentos34. Neste caso, o oramento
assume um papel importante porque passa a condicionar a legislao que aumenta ou expande
despesa obrigatria. A LRF (art. 17) exige, para a criao ou aumento da despesa corrente de
carter continuado, a identificao da prvia dotao oramentria, alm de compatibilidade

34
Inclui apenas os aumentos que dependem de nova legislao. Portanto, o crescimento vegetativo das despesas
obrigatrias no se encontra ao alcance da aplicao dessas disposies.
 43

com o PPA e com a LDO35. O art. 167, II da Constituio, veda a realizao de despesas e
tambm a assuno de obrigaes diretas36 que excedam os crditos oramentrios ou
adicionais disponveis. Particularmente para as despesas com pessoal, sua expanso exige,
alm da prvia dotao oramentria, autorizao especfica na LDO (CF, art. 169, 1). A
prvia identificao da fonte de custeio tambm explicitada na Constituio para a criao,
majorao ou extenso de benefcios da seguridade social (CF, art. 195, 5).
Portanto, a autorizao oramentria exerce um papel diferente nos casos de
aumentos de despesa obrigatria, porque condiciona a legislao. A prvia autorizao
oramentria condio de admissibilidade ampliao dos gastos. Em relao s despesas
citadas com pessoal, o aumento ou a expanso depende de constarem em um quadro prprio e
especfico da LOA, por determinao da LDO37.
Por excluso, definem-se despesas discricionrias como contraponto s despesas
obrigatrias38. Em relao s mesmas, admite-se a interveno do Parlamento sobre as
mesmas, uma tradio antiga, com ressalvas39. Ao contrrio das obrigatrias, as despesas
discricionrias so alvo frequente de contingenciamento, mecanismo de bloqueio provisrio
do empenho e pagamento das programaes aprovadas na lei oramentria.
Aprovada a lei oramentria, a execuo das despesas discricionrias se d em
benefcio de contratos e convnios j existentes ou da assuno de novos compromissos40.
Quanto aos contratos e convnios41, princpios e clusulas exorbitantes de direito
administrativo emprestam ao gestor grande poder discricionrio de adiamento, alterao ou
resciso unilateral, demonstrado o interesse pblico.
No havendo norma anterior, no processo de planejamento e oramento onde
deve ser concentrar a avaliao e a deciso quanto ao mrito e oportunidade das despesas

35
A LDO pode definir uma margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado (LRF, anexo
de metas fiscais).
36
Entende-se que a assuno de obrigaes de que trata o art. 167, II da CF pode ser compreendida tanto a
atividade de contratao da administrao como a relacionada aprovao de legislao com impacto financeiro.
37
A exemplo do art. 76 da Lei n 12.708, de 2012 LDO para 2013, que determina que a LOA conter um
quadro detalhado, com os devidos quantitativos, de todas as hipteses de aumento ou expanso de gastos com
pessoal.
38
As despesas consideradas obrigatrias encontram-se relacionadas em anexo da LDO.
39
Laband (1979, p. 65) faz referncia a necessidade de um prvio acordo com o Executivo. Duguit (1924, p.
457-459) destaca a possibilidade do Parlamento de rejeitar novas despesas.
40
Conforme o 4 do art. 16 da LRF, o empenho e a licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de
obras, no caso de criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa
ser acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois
subsequentes; e;
II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei
oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias
41
No caso dos convnios e congneres, o vnculo mais tnue, porque representam mero ajuste de cooperao
entre a Unio e demais entes da Federao ou com entidades privadas, devendo-se aprofundar a anlise dos
reflexos do modelo impositivo nessa espcie de despesa.
 44

discricionrias. Nesse caso, portanto, a autorizao oramentria no apenas fixa um teto de

gastos, mas tambm especifica o programa de trabalho a ser cumprido pela administrao
pblica. No modelo impositivo, nsito o dever de cumprimento do oramento pelo gestor, a
definio das despesas gera efeitos constitutivos especiais.
Da a necessidade de exame mais detido sobre essa espcie de despesa, pois de
onde se pode extrair alguma repercusso ou diferena prtica da aplicao dos modelos em
discusso, como ilustrado no Quadro 2.

Quadro 2 - Modelo autorizativo e impositivo natureza jurdica

Item Modelo Autorizativo Modelo Impositivo (determinante)
Texto da Lei Caractersticas de abstrao e generalidade de lei material
Carter estimativo, no limitam a arrecadao. Possibilidade de alterao pelo
Receitas Oramentrias Legislativo apenas em caso de erros ou omisses (CF, art. 166, 3, III; LRF,
art. 11, 1).
Carter autorizativo e limitativo (CF, art. 167, II).
Os limites oramentrios so mitigados (carter estimativo) pelos textos das
Despesas obrigatrias
LOAs que autorizam sua suplementao por decretos. Possibilidade de alterao
pelo Legislativo apenas em caso de erros ou omisses (CF, art. 166, 3, III).
Carter autorizativo e limitativo (CF, art. 167, II).
Possibilidade de acrscimo e cancelamento no Legislativo (CF, art. 165, 3).
Dever de execuo diante do carter
Despesas discricionrias Faculdade de execuo, oramento
determinante (CF, art. 174; art. 74, II e
como possibilidade ou mera
II; art. 165 e 166); compromisso e
permisso de execuo das despesas.
dever poltico de execuo.
Fonte: Constituio Federal e LOA. Elab. Autor.
As despesas discricionrias, por sua vez, so compostas de uma grande variedade
de despesas que possuem especificidades prprias e que devem ser melhor conhecidas para
que se possa avaliar a repercusso e a viabilidade do oramento impositivo.
Nesse sentido, adotam-se, como ponto de partida, as classificaes e conceitos
utilizados no PPA e na LDO.
O Plano Plurianual 2012-201542 classifica os programas do governo basicamente
em duas grandes espcies43: a) programas de gesto, manuteno e servios ao estado,
corresponde s aes oramentrias destinadas ao apoio, gesto e manuteno da atuao
governamental; e, b) programas temticos, denominados de finalsticos no PPA anterior,
definidos como aqueles orientados para a entrega de bens e servios sociedade.

42
O art. 5 da Lei n 12.593, de 2012 PPA 2012-2015 - classifica os programas do governo em temticos
(inclui despesas obrigatrias e discricionrias), que so aqueles orientados para a entrega de bens e servios
sociedade; e de gesto, manuteno e servios ao Estado, que corresponde s aes destinadas ao apoio, gesto
e manuteno da atuao governamental. Essa classificao foi mantida no PL-PPA 2016-2019, que classificou
Programa Temtico como aquele organizado por recortes selecionados de polticas pblicas, que expressa e
orienta a ao governamental para a entrega de bens e servios sociedade; e, Programa de Gesto,
Manuteno e Servios ao Estado, como aquele que expressa e orienta as aes destinadas ao apoio, gesto e
manuteno da atuao governamental.
43
Observe-se que os programas citados do PPA podem ser constitudos por despesas obrigatrias ou
discricionrias.
 45

A LDO44, ao tratar das metas e prioridades, sinaliza a existncia de uma gradao

classificatria, que denota, dentre as despesas discricionrias, caractersticas e prioridade
distinta: a) destinadas ao funcionamento da administrao pblica (no finalsticas); b)
despesas finalsticas prioritrias; e, c) despesas finalsticas no-prioritrias.
Prope-se, ento, a seguinte classificao quanto s despesas discricionrias:
a) Despesas discricionrias de gesto e manuteno da administrao pblica
(no finalsticas).
Trata-se do conjunto de despesas discricionrias no finalsticas que compe os
programas de voltadas gesto e manuteno da administrao pblica, a exemplo dos gastos
com apoio administrativo. No PPA 2012-2015 esse conjunto representado pelas aes
discricionrias destinadas aos programas de apoio, gesto e manuteno do governo45.
Nos textos das LDOs, as despesas com funcionamento dos rgos e entidades
foram reconhecidas como uma categoria diferenciada, com elevado grau de rigidez, quase-
obrigatrias, includas, em uma escala decrescente de obrigatoriedade e rigidez, logo aps as
despesas obrigatrias.
A propsito, Laband (1979) identificava uma faixa intermediria entre despesas
obrigatrias e discricionrias, formada pelos gastos de custeio destinados manuteno de
rgos e instituies que deveriam ser preservados pelo Parlamento, sob pena de inviabilizar
o exerccio de funes essenciais ao funcionamento do Executivo (LABAND, 1979, p.
74/76). Observe-se que o art. 33 da Lei n 4.320, de 1964, impedia emendas ao projeto de Lei
de Oramento com vistas a alterar a dotao de custeio (inclui despesas discricionrias), salvo
quando provada, nesse ponto, a inexatido da proposta.
O dever de execuo das despesas voltadas gesto e manuteno decorre do
princpio da continuidade da administrao pblica. No se relacionam diretamente com a
entrega de bens e servios para a sociedade, por isso no so consideradas finalsticas. No
parece fazer sentido o Legislativo fixar maior garantia de execuo de despesas que tem como

44
Lei n 12.708, de 2012 LDO para 2013. Art. 4. As prioridades e metas da administrao pblica federal para
o exerccio de 2013, atendidas as despesas contidas no Anexo V (despesas obrigatrias) e as de funcionamento
dos rgos e das entidades que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem s
aes relativas ao PAC, ao Plano Brasil sem Misria - PBSM e ao Anexo VII (metas e prioridades) (...) (grifo
nosso). Obs.: o Anexo VII foi vetado pelo Executivo. (...); Art. 7 (...), 4 (...): I - financeira (RP 0); II -
primria e considerada na apurao do resultado primrio para cumprimento da meta, sendo: a) obrigatria,
quando constar do Anexo V (RP 1); b) discricionria e no abrangida pelo PAC (RP 2); ou, c) discricionria
e abrangida pelo PAC (RP 3); (grifo nosso).
45
No PPA 2008-2011 (art. 4 da Lei n 11.653, de 2008), os programas de apoio administrativo tinham como
objetivo prover os meios administrativos necessrios aos programas finalsticos. Os programas finalsticos, de
outro lado, ofertavam bens e servios diretamente sociedade, gerando resultados passveis de aferio por
indicadores.
 46

principal interessado os prprios gestores do Executivo, j que representam o meio de

organizao e sobrevivncia da mquina administrativa46.
Saliente-se que o fato dessas despesas no se ajustarem ao modelo de oramento
impositivo em anlise no as torna menos importantes ou relevantes para a administrao.
Trata-se, na verdade, de reconhecer que possuem natureza e finalidade distinta daquelas
destinadas aos programas finalsticos.
As despesas discricionrias de gesto e manuteno so geralmente autorizadas
com base em programaes genricas, a exemplo de gesto e manuteno do programa x,
na forma de atividades e sem produtos ou metas especficas, podendo aambarcar uma
infinidade de providncias e contratos. A lei oramentria no fixa objeto certo e
determinado, hbil a delimitar o dever de execuo. Observe-se ainda que as despesas com
pessoal, ainda que integrem programas de gesto e manuteno, so obrigatrias.
A deciso acerca dos gastos discricionrios no finalsticos a que parece mais
aderir concepo incrementalista do oramento47. Essa teoria, segundo Davis (1966),
procura explicar o processo poltico de negociao e deciso dos montantes oramentrios em
cada exerccio tendo por base a execuo recente, mantidas as demais condies da poltica
anterior48.
As despesas finalsticas, de outra parte, so aquelas necessrias ao cumprimento
do conjunto de programas temticos ou finalsticos do PPA. Tais despesas podem ser
discricionrias e tambm obrigatrias. Interessa, para o modelo impositivo, apenas aquelas
discricionrias. O carter vinculante de sua execuo decorre de sua associao com o
conjunto de produtos e metas definido no sistema de planejamento e oramento, cogncia de
ordem poltica determinada pela necessidade de entrega de bens e servios pblicos
sociedade, contraprestao do estado pelas receitas auferidas. Por isso so de maior interesse
do Legislativo e da sociedade. Essas programaes so representadas em geral por projetos ou
atividades especficas, contendo produtos e metas.
De forma diversa do que ocorre com as demais classes de despesas, de grande
relevncia a adequada caracterizao do programa de trabalho, bem como a qualificao e

46
A CF (art. 63) no admite aumento de despesas nos projetos de lei de iniciativa exclusiva do Presidente da
Repblica, o que inclui aquelas destinadas organizao e funcionamento da administrao federal.
47
As despesas de funcionamento, quando destinadas ao custeio (outras despesas correntes), sofrem cortes
reduzidos durante a tramitao no Congresso Nacional, tendo em vista os parmetros restritivos fixados no
parecer preliminar.
48
Como exemplo, cita-se o caso da deciso sobre as despesas de funcionamento dos poderes Legislativo,
Judicirio e MPU, princpio explicitado na LDO, que fixa como base de clculo para a fixao do ano seguinte,
com alguns ajustes, as despesas discricionrias do ano anterior.
 47

quantificao das metas e produtos. Esses elementos que permitem a verificao da

compatibilidade e o exame da coerncia dos planos e oramentos com os direitos sociais e as
polticas pblicas. Dentre as despesas discricionrias finalsticas pode-se distinguir pelo
menos duas subclasses, conforme sejam consideradas prioritrias ou no.
b) Despesas discricionrias finalsticas e prioritrias
O constituinte optou pela definio, dentro do processo de planejamento e
oramento, de um quadro de prioridades, papel atribuindo LDO (CF, art. 166, 2). De
modo geral as LDOs49 tem considerado como prioritrias, de forma genrica, as despesas
com o PAC Programa de Acelerao do Crescimento, e, num segundo momento, o PBSM
Plano Brasil sem Misria. O PAC voltado principalmente para os grandes investimentos
pblicos e o PBSM relacionado a um conjunto de aes na rea social. As tentativas do
Legislativo de incluir outras prioridades na LDO foram vetadas, com poucas excees50.
O PAC corresponde a um conjunto de programaes selecionadas objeto de
tratamento diferenciado na elaborao e na execuo oramentria em relao s demais
despesas. Destaque-se a facilidade de sua incluso no oramento, ao se valer da reduo de
meta de resultado fiscal, o contingenciamento reduzido, a garantia de fluxo financeiro e de
inscrio em restos a pagar, a ampla flexibilidade de remanejamento e a facilidade de
transferncia para estados e municpios, aspectos melhor examinados no prximo captulo.
c) Despesas discricionrias finalsticas no prioritrias
As despesas discricionrias finalsticas no prioritrias so definidas por
excluso das despesas prioritrias. Praticamente todas as programaes includas por emendas
ao projeto de lei oramentria no Congresso Nacional destinam-se aos programas temticos,
ou finalsticos, contemplando despesas discricionrias51.
Algumas das espcies de despesas analisadas recebem, desde a elaborao do
projeto de lei oramentria, um classificador prprio - identificador de resultado primrio
RP52. Os programas, finalsticos ou no, podem contemplar despesas para aplicao direta da

49
A exemplo do art. 4 da Lei n 12.708, de 2012 LDO para 2013.
50
Em 2014, as programaes includas por emendas individuais (no regime do oramento impositivo) foram
genericamente consideradas prioritrias. O PLDO 2015 no trouxe qualquer indicao de prioridade.
51
Quando da aprovao do regime impositivo das emendas individuais na LDO 2014, as emendas individuais
passaram a ser consideradas prioritrias (art. 4 da Lei n 12.919, de 2013).
52
Art. 7, 4 da Lei n 12.708, de 2012 (LDO para 2013): O identificador de Resultado Primrio (RP) tem
como finalidade auxiliar a apurao do supervit primrio (...) se a despesa : I - financeira (RP 0); II - primria
e considerada na apurao do resultado primrio para cumprimento da meta, sendo: a) obrigatria, quando
constar do Anexo V (RP 1); b) discricionria e no abrangida pelo PAC (RP 2); ou c) discricionria e abrangida
pelo PAC (RP 3); (...)
 48

Unio, ou tambm para execuo por outros entes da federao ou entidades privadas, o que
diferenciado na LOA por meio do indicador de modalidade de aplicao - MA53.
Com base na anlise e na classificao sugerida, apresenta-se, no Quadro 3, para
cada uma das categorias analisadas, as polticas pblicas tpicas associadas, a natureza e o
efeito jurdico da aprovao da despesa na LOA e a possibilidade das programaes serem
alteradas pelo Congresso Nacional durante a apreciao. Indica-se tambm, na coluna da
execuo oramentria, como cada tipo de despesa atingido pelo contingenciamento.
Conclui-se pela inviabilidade da aplicao do conceito do oramento impositivo
s receitas, obviamente, e tambm, a priori54, quanto s despesas financeiras e obrigatrias.
Despesas obrigatrias, como visto, refletem vnculos preexistentes que impe ao Estado um
dever jurdico de execuo. O oramento no determina, mas determinado por tais encargos.
Justificou-se porque despesas voltadas aos programas de gesto e manuteno,
no finalsticos, no devem ser objeto do oramento impositivo. No relacionados diretamente
com a entrega de bens e servios para a sociedade, tem dinmica prpria e atendem
precipuamente ao interesse da prpria administrao.
Diferente a situao das despesas discricionrias finalsticas. o carter
impositivo ou no da LOA, como instrumento do planejamento determinante, que pode
garantir as implementao das polticas pblicas e a efetiva entrega de bens e servios para a
sociedade. Admite-se, nesse caso, uma natureza constitutiva especial da LOA, porque cria
direito novo, gerando vnculo de obrigatoriedade (obrigao de fazer) e responsabilidade pela
execuo das metas do plano de trabalho. Se subtrado esse efeito da LOA, fragiliza-se o
principal instrumento e canal de participao das demandas sociais. Portanto, o conjunto de
despesas discricionrias finalsticas, prioritrias ou no, como indicado no Quadro da pgina
seguinte (o que inclui as programaes includas pelas emendas), que pode ser beneficiado
pelo modelo impositivo.
Delimita-se assim, teoricamente, o conjunto mais amplo possvel de despesas que
podem ser objeto do regime em estudo. Nada impede, no entanto, que o dever de execuo
do modelo impositivo seja aplicado apenas para um conjunto selecionado de programas
prioritrios. Dadas as dificuldades da administrao pblica e a complexidade de despesas

53
Art. 7, 7 da Lei n 12.708, de 2012 (LDO para 2013): 7. A Modalidade de Aplicao - MA destina-se a
indicar se os recursos sero aplicados: I - diretamente, pela unidade detentora do crdito oramentrio ou, em
decorrncia de descentralizao de crdito oramentrio, por outro rgo ou entidade integrante dos Oramentos
Fiscal ou da Seguridade Social; II - indiretamente, mediante transferncia, por outras esferas de governo, seus
rgos, fundos ou entidades ou por entidades privadas, exceto o caso previsto no inciso III deste pargrafo; ou
III - indiretamente, mediante delegao, por outros entes da Federao ou consrcios pblicos para a aplicao
de recursos em aes de responsabilidade exclusiva da Unio que impliquem preservao ou acrscimo no valor
de bens pblicos federais.
 49

pblicas, a prpria Constituio prev a demarcao de um conjunto limitado de aes

prioritrias ou estratgicas, e que devem constar da LDO55. A propsito de tornar impositiva
ao menos as metas e programaes prioritrias da LDO, vide Nogueira & Gontijo (2012).

54
Algumas despesas financeiras, a exemplo dos subsdios, ainda que reguladas por leis especficas, tem
montante definido pelo oramento.
55
O anexo de metas e prioridades da LDO, como ser visto no captulo seguinte, foi vetado nos ltimos anos. Na
LDO, define-se genericamente como sendo prioridade da administrao a execuo das programaes do PAC.
O Substitutivo do Relator ao PLDO 2016 props Adendo tornando impositivo um conjunto de programaes
constantes do Anexo de Metas e Prioridades (em tramitao).

Quadro 3 - Receitas e Despesas na LOA Caractersticas e Aplicabilidade do modelo impositivo
Receita e Despesas Oramentrias
Espcies (classes e subclasses)
Receita
Despesas Financeiras (obrigatrias)
Despesas Obrigatrias
Despesas obrigatrias
(legislao atual)
Novas despesas
obrigatrias
(discricionrias, enquanto
no aprovada a legislao)
Gesto e manuteno
Final.
No-
(funcionamento)
Despesas Discricionrias
Prioritrias
PAC e PBSM
Finalsticas
No-prioritrias
Demais programaes
finalsticas no prioritrias
Fonte PPA 2012-2015; LDO 2014; Parecer Preliminar PLOA 2014; Elab.: Autor;
Polticas pblicas tpicas
associadas
Poltica tributria (legislao
tributria).
Poltica fiscal (metas fiscais.)
Polticas pblicas finalsticas
ou no (previdncia, sade,
educao, assistncia, bolsa
famlia e encargos
(sentenas, transferncias
constitucionais e legais).
Reservas para novos gastos
obrigatrios (ex. aumentos
pessoal, salrio-mnimo).
Gesto e manuteno dos
programas, apoio
administrativo.
Polticas pblicas finalsticas
prioritrias (investimento e
gastos sociais).
Demais polticas pblicas
finalsticas (inclui emendas).
51
Elaborao Oramentria Aplicabilidade do
Natureza e efeito da
Alterao no Congresso Execuo oramentria Oramento Impositivo
aprovao da LOA
Nacional
Estimativa (no limita a Possibilidade de reestimativa Possibilidade de Reestimativa
Exige estimativas realistas.
arrecadao). (correo de erros e omisses). (art. 9 LRF)
Autorizativa e declaratria
No. A obrigatoriedade tem
(condicionada pela Cancelamento vedado, salvo
No contingencivel. origem na legislao e nos
legislao e pelos contratos erros e omisses.
contratos .
financeiros).
No contingencivel.
Autorizativa e declaratria
Cancelamento vedado, salvo Algumas despesas obrigatrias No. A obrigatoriedade tem
(condicionada pela
erros e omisses. esto sujeitas a controle de fluxo origem na legislao.
legislao).
financeiro (cronograma)
Em termos. A aprovao da
Autorizativa
Contingencivel, enquanto no dotao oramentria uma
(condicionante da Cancelamento possvel.
aprovada a nova legislao. condio de admissibilidade
legislao).
para a edio da legislao.
Autorizativa (condicionada Cancelamento possvel, mas em No. As despesas de gesto e
pela necessidade de % reduzido no caso de GND 3 manuteno, no finalsticas,
Contingencivel.
manuteno dos rgos e (parmetros fixados no parecer devem ser as mnimas
servios existentes). preliminar). possveis.
Autorizativa e constitutiva- Cancelamento restrito e incuo Contingenciamento reduzido,
vinculante (cumprimento tendo em vista as disposies da ampla margem de
do plano de trabalho, com LDO, do texto da LOA e do remanejamento, privilgios na
metas e produtos). parecer preliminar. execuo.
Demais programaes:
cancelamento possvel, mas em % Sim. Relevante
Autorizativa e constitutiva- reduzido no caso de GND 3 Contingencivel.
vinculante (cumprimento (parmetros fixados no parecer
do plano de trabalho, com preliminar).
metas e produtos).
Emendas coletivas e individuais Contingenciamento elevado e
(valores acrescidos ao PLOA). discricionrio.
 52

2.5. Aderncia do modelo conceitual s atuais classificaes da LOA

Pretende-se verificar se vivel a tipologia sugerida considerando-se as limitaes

dos atuais classificadores de despesa do PPA e da LOA. E estimar o impacto quantitativo da
aplicao do modelo conceitual proposto, um regime voltado a todas as programaes
discricionrias que integram programas temticos ou finalsticos, prioritrios ou no.
Com esse propsito mostrada em primeiro lugar a Tabela 1 que organiza os
diversos tipos de programas de governo56 de acordo com o classificador de resultado
primrio57, tomando-se como base os valores da LOA 2012.

Tabela 1 LOA 2012 Indicador RP x Tipo de Programa

Em R$ mil
RP - Indicador de Operaes Gesto e Temtico/
% % % total
Resultado Primrio Especiais Manuteno Finalstico
0 - Financeira 1.071.176 501,2% 14.237 6,7% 15.930 2,5% 1.101.343
1 - Primria obrigatria 229.620 107,4% 177.534 83,1% 475.586 75,2% 882.739
2 - Primria discricionria 2.401 1,1% 21.160 9,9% 100.257 16% 123.817
3 - PAC 762 0,4% 790 0,4% 41.007 6,5% 42.559
Total geral 1.303.958 610,1% 213.721 100,0% 632.780 100,0% 2.150.459
Fonte: SIOP. Elaborao prpria.
Os programas de operaes especiais (encargos) so constitudos basicamente por
despesas financeiras e obrigatrias. A maior parcela dos programas de gesto e manuteno
(inclui gastos com pessoal) obrigatria. Cerca de trs quartos dos programas finalsticos so
obrigatrios (a exemplo das despesas com previdncia, sade, educao). Os nmeros
evidenciam a elevada composio de despesas obrigatrias e financeiras no oramento
(rigidez oramentria).
Do universo das despesas discricionrias, a tabela destaca a predominncia de
programas temticos (finalsticos), prioritrios (PAC) ou no (RP 2), a categoria de interesse
do modelo impositivo.
Para verificar as taxas mdias de execuo dessas diferentes classes de despesa, a
Tabela 2 seguinte mostra valores inicialmente orados (coluna a), o efeito dos acrscimos e
cancelamentos dos crditos adicionais (coluna b), os montantes empenhados (coluna c) e os
valores pagos (coluna d), o que permite tirar algumas concluses.

56
Programas de Gesto e Manuteno, Programas Temticos (finalsticos) e Programas Especiais.
57
IRP da LDO e tipo de programa do PPA. Foram agregados os programas de gesto e manuteno com aqueles
de apoio s polticas pblicas, bem como os programas finalsticos (resduo do PPA anterior) com os temticos.
 53

Tabela 2 Execuo da LOA 2012 - Indicador RP x Tipo de Programa

Em R$ mil
LOA LOA/crditos Empenhado Pago Alterao Ex. Or. 1 Ex. Or. 2 Ex. Fin.
Item
(a) (b) (c) (d) % (b/a) % (c/b) % (c/a) % (d/c)
0 - Financeira (1) 1.101.343 1.140.806 815.328 803.493 103,6% 71,5% 74,0% 98,5%
1 Prim. obrigatria 882.739 902.091 880.055 837.099 102,2% 97,6% 99,7% 95,1%
2 Prim. discricionria 123.817 139.867 90.522 53.491 113,0% 64,7% 73,1% 59,1%
Temtico/Finalstico 100.257 110.115 68.502 38.446 109,8% 62,2% 68,3% 56,1%
Gesto/Manuteno 21.160 24.297 19.420 13.933 114,8% 79,9% 91,8% 71,7%
Operaes Especiais 2.401 5.455 2.601 1.112 227,2% 47,7% 108,3% 42,8%
3 - PAC (prioridade) 42.559 73.954 53.891 18.012 173,8% 72,9% 126,6% 33,4%
Temtico/Finalstico 41.007 69.082 50.061 17.299 168,5% 72,5% 122,1% 34,6%
Gesto/Manuteno 790 2.584 2.286 140 326,9% 88,5% 289,3% 6,1%
Operaes Especiais 762 2.288 1.543 573 300,5% 67,4% 202,7% 37,1%
Total geral 2.150.459 2.256.717 1.839.796 1.712.095 104,9% 81,5% 85,6% 93,1%
Fonte: SIOP/MPOG (2012). Elaborao: Autor.
Obs.: LOA 2012. Inclui refinanciamento da dvida
igual a R$ 297,1 bilhes;

As despesas financeiras e obrigatrias tm elevado percentual de pagamento em

relao ao valor empenhado no exerccio (% de execuo financeira). So oradas com
grande folga e flexibilidade em relao s necessidades de empenho 58.
Como esperado, elevada a execuo oramentria das despesas obrigatrias.
As despesas discricionrias (no prioritrias), constitudas principalmente por
programas temticos (finalsticos), apresentam reduzida execuo oramentria (64,7 % do
autorizado) e financeira (59,1%), coerente com o modelo autorizativo. Os programas
discricionrios de gesto e manuteno, de interesse da prpria administrao, apresentam
taxas de execuo oramentria superiores quelas dos programas temticos.
O PAC, que representa a classe das despesas discricionrias prioritrias,
constitudo principalmente por programas temticos. Observa-se a grande variao entre a
dotao inicial e os valores autorizados (% alterao). A definio voltil do PAC59 permite
reclassificar programaes durante a execuo oramentria. A execuo oramentria em
relao ao autorizado (que inclui as alteraes) de 72,9 %. No entanto, em relao LOA
aprovada (Ex. Or. 2), o percentual de 126,6 %, ou seja, no PAC, os valores empenhados
excedem o oramento inicial.
Os valores finais pagos do PAC, no entanto, so baixos em relao aos valores
empenhados. Provavelmente pela existncia de inmeras obras de execuo plurianual.

58
A tabela considera as despesas com refinanciamento da dvida (rolagem).
59
O PAC pode ser ampliado ou alterado, a qualquer momento, por decreto, com a troca de identificador prprio.
 54

Observe-se ainda que os valores inscritos em restos a pagar de programaes do PAC

mantinham, na poca, privilgios fiscais de execuo (redutor fiscal) nos anos seguintes, um
incentivo proviso de autorizaes. A elevao do estoque de restos a pagar de
programaes do PAC aumenta a margem de manobra do Executivo.
Portanto, afora atipicidades, a exemplo das operaes especiais60, as classificaes
mostradas, com alguns ajustes, permitem segregar as classes e subclasses de despesas para
efeito de aplicao do modelo impositivo. Ademais, as taxas de execuo oramentria e
financeira parecem coerentes com as caractersticas apontadas para os diferentes tipos de
despesa. Os valores da LOA 2012 mostram que a extenso do modelo impositivo para toda a
LOA (dotao inicial) atingiria um montante de cerca de R$ 141 bilhes, 6,6 % do oramento
global, o que corresponde a cerca de R$ 41 bilhes do PAC e de aproximadamente R$ 100
bilhes das demais despesas discricionrias. Ou seja, em 2012, as despesas discricionrias
finalsticas (exceto PAC) foram empenhadas a menor em cerca de R$ 31,7 bilhes (100,2 -
68,5).
O quadro seguinte mostra o detalhamento com os valores empenhados dos
principais programas associados s classificaes utilizadas. Do universo das despesas
discricionrias, a execuo (empenhado) dos programas temticos no prioritrios atingiu o
valor de R$ 68,5 bilhes, inferior, portanto, dotao inicial (R$ 100,2 bilhes). A execuo
dos programas prioritrios (PAC) alcanou cerca de R$ 50,0 bilhes, superior aos valores
iniciais da LOA!
Ora, se a pretenso do oramento impositivo a de garantir a execuo das
programaes includas na LOA, os nmeros sinalizam que o oramento impositivo exigiria
em 2012 a ampliao dos limites de empenho em pelo menos R$ 31,7 bilhes, o que poderia
inviabilizar a meta de resultado fiscal. Ao mesmo tempo, os valores empenhados do PAC so
maiores do que os iniciais. Esses elementos indicam a necessidade de aprofundar a pesquisa
da gesto oramentria e financeira para melhor compreenso do conjunto de variveis fiscais
que influenciam a execuo dos oramentos no modelo autorizativo e que, portanto, precisam
ser consideradas na definio do modelo concorrente.

60
As operaes especiais so encargos ou transferncias para outros entes, no gerando um produto especfico.
 55

Quadro 4 - LOA 2012 Principais Programas por Espcie de Despesa valor empenhado
Desp. Tipo Programa Principais Programas Total (1)
Gesto e Manuteno (apoio) Parcela financeira dos programas de gesto e manuteno. 13.814
Financeira

Servios da dvida (R$ 345 bilhes), Refinanciamento (R$

(RP 0)

Operaes Especiais 786.418

Temtico (finalstico)
Gesto e Manuteno (apoio)
Primria obrigatria
297,1 bilhes), outros encargos financeiros.
Subsdios agricultura, comrcio exterior, cultura. 15.096
Subtotal 815.328
Inativos Unio (R$ 79 bilhes), parcela obrigatria das
185.612
despesas (inclui pessoal) de gesto e manuteno.

Transferncias constitucionais e legais (R$ 183,8 bilhes),

Operaes Especiais 208.793
sentenas judiciais (R$ 15 bilhes) e encargos especiais.
(RP 1)

Previdncia Social (R$ 311, 5 bilhes), SUS (R$ 56,3

bilhes), Trabalho, Emprego e Renda (R$ 40,2 bilhes),
Temtico (finalstico) SUAS (R$ 30,3 bilhes), Bolsa Famlia (R$ 21,0 bilhes), 485.650
Educao Bsica (R$ 17,2 bilhes), Agricultura Familiar (R$
3.5 bilhes), Comrcio Exterior (R$ 1 bilho), etc.
Subtotal 880.055
Parcela discricionria das despesas com gesto e manuteno
Gesto e Manuteno (apoio) 19.420
de todos os rgos do Executivo e demais Poderes.
Discricionria
Primria

Participao em organismos internacionais, remunerao de

(RP 2)

Operaes Especiais 2.601

agentes financeiros (prestao servios).
Temtico (finalstico) no Despesas dos programas finalsticos de todos os poderes e
68.502
prioritrios rgos (inclui emendas).
Subtotal 90.522
Gesto e Manuteno (apoio) Parcela das despesas dos MPOG e Min. dos Transportes. 2.286
Primria Discr.
Prior. PAC

Operaes Especiais Outros Encargos Especiais. 1.543

(RP3)

Temtico (finalstico) Despesas dos programas finalsticos das reas abrangidas

50.061
prioritrios pelo PAC.
Subtotal 53.891
Total Geral (2) 1.839.796
Fonte: SIOP/SOF - MPOG. Elab. Autor. Obs (1). Valores liquidados em 2012 - em R$ milhes. (2) Inclui refinanciamento da dvida
igual a R$ 297,1 bilhes; os programas de gesto e manuteno foram agregados com os programas de apoio s polticas pblicas.
 56

3. MODELO AUTORIZATIVO: DEFICINCIAS E

CONTINGENCIAMENTO

No captulo anterior foram apresentadas as discusses no campo jurdico,

defendendo-se a existncia de natureza determinante nas leis do ciclo oramentrio, sendo que
o oramento pblico intermedia as relaes entre Estado e sociedade quanto entrega de bens
e servios. Apresentou-se uma tipologia que enquadra as diversas espcies de despesas
pblicas para fins de aplicao do modelo impositivo. Concluiu-se pela viabilidade terica de
sua extenso, no formato mais amplo, para todos os programas discricionrios temticos ou
finalsticos. Observou-se que, na concepo do oramento determinante, as despesas no se
tornam propriamente obrigatrias, e que o vnculo estabelecido pelo dever de execuo do
programa de trabalho (metas e resultados) aliado possibilidade de justificar desvios.
A par disso, a possibilidade de aplicao prtica dessa concepo deve levar em
conta o contexto, as instituies e como se comportam os principais atores envolvidos no
processo, Executivo e Legislativo. Com menos nfase ao plano normativo, a ateno voltada
agora para a identificao dos problemas e disfunes percebidas no modelo autorizativo, no
mbito da gesto oramentria e financeira, consideradas as limitaes da poltica fiscal.

O tema relevante na medida em que a elaborao e aprovao de oramentos

distantes da realidade implica transferncia de poder decisrio para o momento da
execuo oramentria, o que contribui para o desgaste da instituio do oramento
pblico e reduz o papel do Congresso Nacional na definio dos gastos pblicos
federais. (CONGRESSO NACIONAL, 2013, p. 51)

A compreenso das deficincias e problemas do modelo autorizativo uma forma

de contrastar as vicissitudes do modelo autorizativo com as qualidades potenciais do modelo
concorrente.
O modelo autorizativo permite aumentar o volume de despesas autorizadas, sem o
correspondente compromisso de execuo, ampliando-se a margem de escolha e
discricionariedade no contingenciamento61 e descontingenciamento. De outra parte, no

61
O contingenciamento um instrumento de poltica fiscal, previsto no art. 9 da LRF, que objetiva garantir, por
meio da limitao das despesas discricionrias durante a execuo oramentria, as metas de resultado fiscal
(diferena entre receita e despesa primrias, observando que as despesas primrias podem ser discricionrias e
obrigatrias) fixadas na LDO. As metas fiscais, assinale-se, so necessrias para manter a dvida sob controle. A
premissa adotada a de que, elaborada a lei oramentria e mantidas constantes as demais condies, no
haveria necessidade de contingenciamento na execuo nas seguintes condies: a) confirmao na arrecadao
da receita primria prevista; b) confirmao das despesas obrigatrias; c) manuteno da meta. Alm disso,
 57

modelo impositivo, o dever de execuo poderia funcionar como um fator de constrangimento

contra o excesso de autorizaes. O contingenciamento seria resultado de fato eventual e
imprevisto, uma exceo62, e no a regra, orientado por critrios fixados na LDO.
Ferreira (2012) assim se manifesta sobre as deficincias do oramento
autorizativo:

Enfim, o carter autorizativo abre margem ao mau gestor para a realizao de

prticas no campo da discricionariedade administrativa que vo de encontro aos
reais objetivos oramentrios. (...) De fato, o carter autorizativo do oramento no
pode originar uma benesse ao Executivo de forma a ser possvel descumpri-lo, caso
contrrio, voltaramos para a fase anterior existncia do oramento, com a
aplicao arbitrria dos recursos pblicos. (FERREIRA, 2012, p. 3).

A hiptese aqui a de que o modelo autorizativo pode estar favorecendo uma

estratgia mais ampla do Executivo voltada sua prevalncia poltica na matria
oramentria, com amplas repercusses. Em um crculo vicioso, excesso de autorizaes
convive com contingenciamentos sistemticos e elevados, baixas taxas de execuo das
despesas, o que reduz eficcia do oramento pblico, como ilustrado na Figura 3.

Figura 3 - Modelo Autorizativo Deficincias

Se esse arranjo conveniente para o Executivo, de se esperar que o mesmo

venha a adotar, ao longo do tempo, um comportamento pouco combativo em relao s
causas do oramento-fico, rejeitando iniciativas de correo, o que no deve ser uma

dever-se-ia garantir que no seriam abertos novos crditos custa daqueles j aprovados na lei, e tambm que a
execuo financeira no sofra a concorrncia dos restos a pagar de exerccios anteriores.
62
A LRF, no inciso III, b do art. 5 prev uma reserva de contingncia no PLOA para o atendimento de
passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. A forma de utilizao e o montante, com base
na receita corrente lquida, sero fixados na LDO.
 58

surpresa. De fato, no presidencialismo, segundo Bonavides (2006), o Executivo atua para

fazer prevalecer seu ponto de vista poltico nas mais diversas reas de polticas pblicas,
aspecto especialmente vlido quanto aos oramentos pblicos.
No Brasil, como se viu, o processo oramentrio sustentado por um sistema
normativo constitucional e legal, onde a execuo representa a etapa final do esforo de
articulao entre os instrumentos de planejamento e oramento. No apenas o planejamento
que determinante. Todo o sistema foi concebido como uma forma disciplinada e
relativamente rgida voltada, ao mesmo tempo, ao atendimento das polticas pblicas e ao
condicionamento e disciplina do gasto.
A redistribuio do poder poltico decisrio no oramento promovida pela
Constituio de 1988, com a possibilidade de maior interveno do Legislativo, ampliou a
necessidade de o Executivo preservar seu papel central na coordenao poltica desse
processo. Ou seja, a existncia de garantias formais em favor do Legislativo no impediu o
surgimento, ao longo do tempo, de uma srie de regras e mecanismos de flexibilizao e
delegao de poderes congressuais ao Executivo.
Nessa ao mais abrangente onde o Executivo tenta manter ou ampliar, em face
do Legislativo, controle na definio e implementao das polticas pblicas, a atribuio de
carter autorizativo da LOA no final do ciclo decisrio o elemento principal, mas no o
nico.
Diversas normas e procedimentos que formatam o sistema de planejamento e
oramento interagem e cooperam com aquele propsito. Exemplificam-se, quanto ao PPA, as
disposies no texto da lei que reduziram sua importncia e cogncia como instrumento de
definio das polticas pblicas. E, na LDO, a supresso de seu papel na fixao das metas e
prioridades da administrao pblica federal e na definio de critrios de contingenciamento,
em descumprimento LRF.
Especificamente quanto LOA, destacam-se: a aprovao de regras que reduzem
a importncia poltica da aprovao do projeto do governo pelo Legislativo, como
evidenciado pela amplitude das autorizaes de execuo provisria do PLOA, na hiptese de
no ser sancionada a respectiva LOA at 31 de dezembro do ano anterior; a sobrevivncia de
mecanismos que permitem aprovar um montante de autorizaes de despesas superior s reais
disponibilidades de caixa, o que leva ao contingenciamento e ao acmulo de restos a pagar; os
privilgios especiais concedidos na elaborao e na execuo de programaes sob controle
exclusivo do Executivo, em detrimento daquelas includas no Legislativo; as amplas margens
 59

de remanejamento das programaes, com maior flexibilidade na execuo, o que reduz a

necessidade de crditos adicionais; e, os crescentes contingenciamentos de emendas
aprovadas no Legislativo, em percentuais superiores quele aplicado s demais despesas,
aspectos a serem detalhados nos itens seguintes.
A compreenso geral das deficincias do modelo autorizativo torna-se til para
avaliar se a aprovao do modelo impositivo foi apenas um ato isolado do Legislativo, que se
esgota com a garantia de maior execuo das emendas individuais. Ou, se representa o incio
de um movimento que busca resgatar a maior participao poltica do Congresso Nacional na
definio e no acompanhamento do gasto pblico, o que, inevitavelmente, exigir a superao
das deficincias identificadas.

3.1. Perda de Efetividade do Sistema de Planejamento e Oramento

A prtica que isenta o gestor da responsabilidade pela execuo do oramento

repercute na efetividade de todo o sistema, afasta seu carter determinante e,
consequentemente, o interesse de seu debate no Parlamento.
O processo oramentrio tem como propsito estabelecer regras e procedimentos
que regulam o exerccio do poder poltico financeiro (power of the purse) na definio dos
gastos pblicos. As funes e prerrogativas bsicas dos poderes encontram-se fixadas na
Constituio. Cabe ao Executivo a iniciativa exclusiva dos projetos de leis do ciclo
oramentrio amplo: PPA, LDO e LOA/crditos. E, ao Legislativo, a aprovao dos
respectivos projetos, que podem ser emendados (CF, art. 166).

A quantificao das dotaes oramentrias representa a sntese final de um

processo de planejamento e formulao de polticas pblicas que se inicia no PPA63 -
diretrizes, objetivos e metas, programas e investimentos plurianuais -, passa pela LDO, com
suas metas e prioridades (CF, art. 165), e culmina com a aprovao da LOA.

Assim, as dotaes que compe as programaes oramentrias refletem os meios

e limites para a viabilizao das metas e produtos do plano de trabalho, elo da lei

63
Art. 12 da Lei n 12.593, 2012 (PPA 2012-2015). A gesto do PPA 20122015 consiste na articulao dos
meios necessrios para viabilizar a consecuo das suas metas, sobretudo, para a garantia de acesso dos
segmentos populacionais mais vulnerveis s polticas pblicas, e busca o aperfeioamento: I dos mecanismos
de implementao e integrao das polticas pblicas; II dos critrios de regionalizao das polticas pblicas; e
III dos mecanismos de monitoramento, avaliao e reviso do PPA 20122015.
A participao efetiva do Legislativo na formulao de polticas que dependem de recursos pblicos no se
restringe ao processo oramentrio. No oramento fiscal e da seguridade social, as despesas obrigatrias refletem
encargos e compromissos de ordem constitucional e legal. Essas despesas no so propriamente constitudas pela
lei oramentria, mas apenas reconhecidas.
 60

oramentria com o PPA e com a LDO. A perda de funcionalidade desse sistema percebida
por meio de uma srie de evidncias, que, no fundo, fazem com que PPA, LDO (anexo de
metas e prioridades) e LOA, leis aprovadas no Legislativo, tornem-se cada vez mais
abrangentes e flexveis, aumentando-se a margem de manobra durante a execuo e
reduzindo-se as chances do Executivo necessitar de reviso ou crdito adicional.

a) Flexibilizao do vnculo PPA-LDO-LOA

Como decorre da Constituio (CF, art. 166; 167, 1) e da LRF (arts. 5, 16), as
leis e respectivos anexos do PPA, LDO e LOA devem formar um sistema hierarquizado
(PPA>LDO, PPA>LOA, LDO>LOA) do ponto de vista normativo e programtico.
A compatibilidade entre os mesmos depende da manuteno de vnculos
adequados, um modo de se garantir que a execuo do oramento reflita as normas
supraordenadoras.
No que se refere ao PPA, a forma como foi organizado ao longo do tempo reduziu
sua fora vinculante luz do art. 174 da CF64. Desde a formulao do PPA 2008-2011, todos
os valores financeiros, metas fsicas e perodos de execuo para as aes oramentrias
foram considerados estimativos, podendo ser livremente alterados.
A ao, que era uma categoria classificatria comum do PPA e da LOA, deixa de
constar do PPA 2012-2015. Criaram-se classificaes - objetivos e iniciativas com vnculo
apenas indireto com as despesas da LOA65, podendo ser alteradas livremente pelo
Executivo66. Na prtica, a necessidade de reviso do PPA ficou limitada hiptese rara de
incluso, excluso ou alterao dos programas temticos, cujo nvel de agregao bastante
superior aos programas finalsticos do PPA anterior.
A previso de que obras plurianuais sejam abrigadas no PPA em iniciativas67
genricas reduziu a visibilidade da ao governamental. O 1 do art. 167 da CF determina a

64
A CF estabelece que o planejamento determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
65
As aes oramentrias constam apenas da lei oramentria, e no do PPA. As aes do oramento esto
vinculadas a uma nica Iniciativa (e Objetivo) do PPA. O elo entre a LOA e o PPA a Iniciativa (no PPA 2016-
2019, passou a ser o Objetivo), remetida para volume distinto das programaes da LOA.
66
Art. 21, 4 do PPA 2012-2015. O Poder Executivo, para compatibilizar as alteraes promovidas pelas leis
oramentrias anuais e pelas leis de crdito adicional, dever:
I - alterar o Valor Global do Programa;
II - incluir, excluir ou alterar Iniciativas;
III - adequar as vinculaes entre aes oramentrias e Iniciativas; e
IV - incluir, excluir ou alterar Metas;
67
De acordo com o art. 6 do PPA 2012-2015, os programas temticos so compostos por Objetivos,
Indicadores, Valor Global e Valor de Referncia. O Objetivo expressa o que deve ser feito, reflete as situaes
a serem alteradas pela implementao de um conjunto de Iniciativas, e a Iniciativa o atributo que declara as
 61

aprovao prvia de todos os investimentos plurianuais no plano plurianual, sob pena de

crime de responsabilidade.
No PPA 2008-201168, a especificao do investimento plurianual era exigida do
empreendimento que, no mbito do oramento fiscal e seguridade social, tivesse custo total
igual ou superior a R$ 20 milhes de reais69.
No PPA 2012-201570, esse valor de referncia subiu significativamente, atingindo
R$ 500 milhes no caso de obras de infraestrutura de transporte71. Isso significa que novos
investimentos plurianuais com custo total inferior a esse limite podem ser iniciados sem
autorizao especfica do Congresso Nacional, amparados apenas em uma programao
genrica do plano (construo de rodovias federais). Ademais, esse valor de referncia
pode ser alterado unilateralmente pelo Executivo72. O PL PPA 2016-201973 em tramitao no
Congresso Nacional preserva basicamente o modelo do PPA 2012-2015.
b) Enfraquecimento da LDO (Anexo de Metas e Prioridades)
O vnculo PPA>LDO>LOA, quanto definio das metas fsicas e do programa
de trabalho sempre foi tnue e pouco efetivo74. Esperava-se da LDO efetuar o detalhamento
anual das metas do PPA, transferindo-as para a LOA. Essa misso, no entanto, foi impedida
pelos vetos sistemticos ao Anexo de Metas e Prioridades. A ausncia desse sistema de
transmisso de metas do PPA para a LOA, como ilustrado no quadro seguinte, enfraquece o
carter determinante do sistema de planejamento e oramento (NOGUEIRA & GONTIJO,
2012)75.

entregas de bens e servios sociedade, resultantes da coordenao de aes governamentais, decorrentes ou no

do oramento. ( 1, inc. III)
68
Lei n 11.653, de 7 abril de 2008.
69
Art. 10. Consideram-se, para efeito deste Plano, como Projetos de Grande Vulto, aes oramentrias do tipo
Projeto: (...) II - financiadas com recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social, (...), cujo valor total
estimado seja igual ou superior a vinte milhes de reais.
70
Lei n 12.593, de 18 de janeiro 2012.
71
Programa 2075 transporte rodovirio.
72
Art. 21, 5. 5 O Poder Executivo fica autorizado a incluir, excluir ou alterar as informaes gerenciais e os
seguintes atributos: I - Indicador; II - Valor de Referncia; III - Meta de carter qualitativo, cuja implementao
no impacte a execuo da despesa oramentria; IV - rgo Responsvel; e V - Iniciativa sem financiamento
oramentrio.
73
Projeto de Lei n 06/2011-CN.
74
Vide a propsito o texto Reforma Oramentria Efetividade do Sistema de Planejamento e Oramento
(PPA/LDO/LOA) (GREGGIANIN, 2005).
75
O trabalho analisa profundamente a evoluo do anexo de metas e prioridades e prope um modelo de
oramento impositivo onde as metas e prioridades passam a ter carter impositivo, vedado o contingenciamento.
 62

Quadro 5 Sistema de Planejamento e Oramento - Elementos

PPA 2012-2015 LDO 2012 (Anexo) LOA 2012

Macrodesafios, estratgias, polticas Prioridade genrica
-
pblicas (PAC e PBSM)
Programas Temticos
Programas
Indicadores, Valor Global, -
Valor
Valor de Referncia
Objetivos Objetivos
-
rgo responsvel e metas. rgo responsvel.
Iniciativas Iniciativas
-
Ttulo, Custo total, Data incio / trmino.
Ao
-
Produto e Meta, por rgo e UO.
Subttulo localizador
Esfera, GND, RP, MA, Id.Uso, Fonte e
76
Dotao; Produto e meta .
Fonte: PPA 2012-2015; LOA 2012; Elaborao: Autor.
A existncia de metas e prioridades na LDO decorre da Constituio77. Desde a
LDO para 1992, todos os projetos de LDO enviados ao Congresso Nacional pelo Executivo
continham as metas e prioridades da administrao federal, ressalvando-se as situaes
cclicas de conflito temporal com o primeiro ano de vigncia do PPA (1991, 1996, 2000,
2004, 2008 e 201278). A primeira variao dessa regra ocorre no envio do PLDO 2011,
omisso quanto ao Anexo de Metas e Prioridades, que acabou sendo criado e aprovado com
base nas emendas, para depois ser completamente vetado. Os PLDOs 2013 e 2014 novamente
so enviados ao Congresso sem o referido Anexo. Decidindo-se pela sua criao no
Legislativo, novamente houve veto de todas as programaes. O tema assim refletido pelas
Consultorias de Oramento de ambas as Casas na Nota Tcnica n 5, de 201479:

Sendo assim, j perfazem cinco anos seguidos que os PLDOs so enviados ao

Congresso sem o anexo de metas e prioridades. O Poder Legislativo, que tem
decidido cria-lo, v seguidamente tal deciso ser vetada. No mbito do prprio
Legislativo, perceptvel a reduo do interesse pelo anexo, haja vista o decrescente

76
Conforme o 3 do art. 5 da LDO 2014, na LOA a meta fsica deve ser indicada em nvel de subttulo e
agregada segundo o respectivo projeto, atividade ou operao especial, devendo ser estabelecida em funo do
custo de cada unidade do produto e do montante de recursos alocados.
77
CF, 2 do art. 165 e 2 do art. 195,
78
Particularmente no PLDO 2012, mesmo com a inexistncia do PPA, o Congresso incluiu no corpo da lei uma
listagem de prioridades, todas vetadas.
79
Nota Tcnica Conjunta Consultorias de Oramento CD e SF n 5, de 2015. Subsdios apreciao do Projeto
de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015 PL n 5/2014-CN (Mensagem n 80/2014, na origem). No caso
especfico do PLDO 2008, ainda que no constante do PLDO, o Anexo foi criado e aprovado diretamente no
Congresso Nacional.
 63

nmero de emendas visando cri-lo. Alm disso, apesar do desgaste implcito na

criao, que envolve acordos polticos e intensos debates e discusses para
aprovao das emendas coletivas e individuais, o Legislativo no se reuniu para
rejeitar qualquer dos vetos.

Por essa linha, a criao do referido anexo tem sido incua. Ademais, na prtica
observada ao longo dos exerccios em que o anexo prevaleceu, reconhecida a
escassa efetividade atribuda s metas e prioridades no processo oramentrio: (i)
foram frustradas as tentativas de se estabelecerem regras de incluso das metas e
prioridades da LDO no projeto de lei oramentria e, quando includas, (ii) as
programaes foram minimamente executadas.

A fixao de metas, na maior parte das vezes, refletiu apenas a obedincia formal
Constituio. As normas aprovadas sobre o assunto nas LDOs revelam fragilidade
quanto obrigatoriedade do cumprimento das metas e prioridades. (CONGRESSO
NACIONAL, 2014).

Entre as razes alegadas pelo Executivo quanto excluso das metas e prioridades
destaque-se aquela relativa a LDO 2014:
Razes dos vetos. A ampliao realizada pelo Congresso Nacional no rol de
prioridades, para alm daquelas encaminhadas no PLDO, notadamente o Programa
de Acelerao do Crescimento - PAC e o Plano Brasil Sem Misria - PBSM,
desorganiza os esforos do Governo para melhorar a execuo, monitoramento e
controle de suas prioridades, reduzindo, inclusive, os instrumentos disponveis para
80
controle da situao fiscal do Pas (CONGRESSO NACIONAL, 2014).

Ou seja, o Poder Executivo, ao posicionar-se pela intangibilidade de suas metas e

prioridades, concentra poltico decisrio e afasta a participao parlamentar.
c) Absoro das Metas e Prioridades da LDO pelo Executivo - PAC.
Paralelamente falncia do sistema formal de fixao de metas e prioridades via
LDO, o governo federal desenvolveu, em torno do Plano Piloto de Investimentos PPI e do
PAC, um conjunto de regras de elaborao e execuo oramentria que reduziram o poder
poltico do Legislativo.
Um Comit Gestor do Executivo81 passou a definir, com exclusividade, os
projetos e programaes objeto do regime diferenciado e privilegiado de gesto do PAC,
destacando-se: prioridade oramentria82, gerenciamento intensivo com ampla margem de

80
Inciso VII do art. 130 e Anexo VII - Prioridades e Metas VII - Anexo VII - Prioridades e Metas. Mensagem
Presidencial n 595, de 24/12/2013.
81
Lei n 11.578, de 26 de novembro de 2007: Art. 2. O Poder Executivo, por proposta do Comit Gestor do
Programa de Acelerao do Crescimento CGPAC, discriminar as aes do PAC a serem executadas por meio
da transferncia obrigatria de que trata o art. 1 desta Lei. O art. 2 do Decreto n 6.025, de 22 de Janeiro de
2007, determina que o PAC ser acompanhado e supervisionado pelo CGPAC, com o objetivo de coordenar as
aes necessrias sua implementao e execuo.
82
O PAC foi fixado como prioridade no PPA 2008-2011 (Lei n 11.653, de 7 abril de 2008):
Art. 3 (...). 2. Sero considerados prioritrios, na execuo das aes constantes do Plano, os projetos:
I - associados ao Projeto-Piloto de Investimentos Pblicos - PPI e ao Programa de Acelerao do Crescimento
- PAC; (...);
 64

remanejamento83, possibilidade de abatimento da meta fiscal84 com maior garantia de

recursos85, possibilidade de manuteno de restos a pagar no processados86 e proteo
especial contra cancelamentos no Congresso Nacional87.
A carteira de projetos de investimento PPI/PAC era justificada inicialmente pela
maior taxa de retorno e pelo poder de induzir investimentos privados. Com o tempo, alm das
obras de transportes e energia, o PAC passou a absorver aes em urbanizao, habitao,
saneamento, educao, esporte, defesa e gastos sociais, incluindo os investimentos pblicos
prioritrios mais significativos do governo federal, no mbito do oramento fiscal e da
seguridade social. Dentro do Executivo, o processo de centralizao foi evidenciado pela
exigncia de manifestao prvia do MPOG para qualquer execuo (empenho de dotaes)
de aes do PAC88.
Quando as aes do PAC so destinadas a estados e municpios, a legislao criou
modalidade hbrida denominada transferncias obrigatrias89, excluindo tais transferncias
das restries do art. 25 da LRF. Esse dispositivo, um dos alicerces da lei fiscal, impe
restries s transferncias voluntrias da Unio para os demais entes no caso de
inadimplncia ou falta de cumprimento dos requisitos da LRF e do CAUC90.
A determinao poltica do governo de privilegiar a execuo das programaes
prioritrias do PAC teve como resultado o forte crescimento desses investimentos. A Tabela 3
compara a evoluo dos investimentos do PAC com a dos demais investimentos do oramento
fiscal e da seguridade social. As colunas (a) e (c) representam as dotaes iniciais, ou seja,
no incluem os crditos adicionais. Taxas de execuo superiores a 100 % evidenciam o
acrscimo de dotaes durante a execuo, por meio de crditos adicionais.

No PPA 2012-2015 (Lei n 12.593, de 18 de Janeiro de 2012). Art. 19. So prioridades da administrao pblica
federal o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, o Plano Brasil sem Misria - PBSM e as definidas nas
leis de diretrizes oramentrias.
83
O PPA e os textos das leis oramentrias possibilitam grande margem de remanejamento ao conjunto das
programaes do PAC.
84
As LDOs passaram a permitir o abatimento da meta de resultado primrio em favor das programaes do
PAC, ciclo encerrado no PLDO 2015, tendo em vista a crise fiscal e o aumento das crticas da sociedade contra o
que foi chamado de manobras fiscais.
85
As programaes do PAC eram excludas do contingenciamento.
86
De acordo com o 3 do art. 68 do Decreto n 93.872, de 1986, os RP no processados do PAC no so
cancelados aps 30 de junho do ano subsequente sua inscrio, mesmo que no tenham sua execuo iniciada.
87
O parecer preliminar ao projeto de LOA limita a atuao dos relatores quanto aos cancelamentos do PAC.
88
De Acordo com o art. 5-A do Decreto n 6.025, de 2007.
89
Art. 1 da Lei n 11.578, de 26 de novembro de 2007. As transferncias obrigatrias no devem ser
confundidas com as despesas obrigatrias. Na PEC do Oramento Impositivo, as transferncias a estados e
municpios de programaes veiculadas por emendas individuais foram consideradas transferncias
obrigatrias.
90
O CAUC - Servio Auxiliar de Informaes para Transferncias Voluntrias, gerido pelo Tesouro Nacional,
registra as informaes disponveis nos cadastros de adimplncia ou sistemas de informaes financeiras,
contbeis e fiscais. Conforme Instruo Normativa STN n 2, de 2 de fevereiro de 2012.
 65

Tabela 3 Investimento da Unio 2000-2014 - PAC x Demais LOA x Liquidado

Oramento Fiscal e Seg. Social - em R$ bilhes
Investimento PAC Investimento - Demais
Ano Taxa
LOA (1) Liquidado Taxa Execuo LOA Liquidado
Execuo %
(a) (b) % (b/a) (2) (1) (c) (d)
(d/c) (2)
2005 2,6 3,3 127% 18,7 13,9 75%
2006 2,6 2,7 102% 18,4 16,8 91%
2007 4,1 8,6 206% 23,1 25,3 110%
2008 12,4 11,6 94% 25,2 24,4 97%
2009 15,1 16,4 109% 32 28,6 89%
2010 21,5 22,2 103% 36 30,5 85%
2011 26,3 23,1 88% 35,9 24,6 68%
2012 29,5 40,0 135% 49,8 25,6 52%
2013 35,4 44,1 125% 49,7 21,4 43%
2014 43,1 34,0 80 % 37,0 15,4 42 %
Fonte: SIOP/SOF. Elaborao prpria.
Obs.: (1) Lei Aprovada (dotao inicial no inclui crditos adicionais).
(2) Os crditos adicionais justificam as taxas de execuo superiores a 100 %.

Observam-se elevadas taxas de execuo dos investimentos do PAC, e, de outro

lado, a reduo das taxas de execuo dos demais investimentos. As tendncias opostas
fizeram com que os investimentos liquidados do PAC passassem a representar a parcela
predominante dos investimentos no mbito do oramento fiscal e da seguridade social, como
ilustrado no Grfico 1 seguinte.
Dentre os investimentos que no integram o PAC esto aqueles includos por
emendas individuais e coletivas91. Assim, a execuo superior do PAC em detrimento dos
demais investimentos um indicador da perda de eficcia da alocao oramentria no mbito
do Legislativo, considerando-se que o PAC passa ao largo do processo decisrio legislativo.

91
Os demais investimentos (no PAC) so aqueles identificados com o RP 2 e com o RP6. Nos termos do art.
7, 4, II da LDO 2014, temos: RP 2 Despesas Primrias Discricionrias, exceto PAC; e, RP6 despesa
discricionria e decorrente de emendas individuais (RP 6).
 66

Obs. Oramento Fiscal e da Seguridade Social. Em R$ bilhes. Liquidado. Elab. Autor

Grfico 1 - Investimento 2005-2014 - PAC x Demais Valores Liquidados

Os PPAs e as LDOs passaram a fixar a regra de que todas as aes do PAC (e do

PBSM) so prioritrias, sem a necessidade da especificao das respectivas aes. O PAC no
propriamente um programa oramentrio, mais um conjunto de aes eleitas pelo Comit
Gestor que podem ser substitudas e alteradas a qualquer momento durante a execuo. Na
LOA, as programaes do PAC so reconhecidas por meio de um identificador prprio92,
modificado livremente pelo Executivo. Portanto, o poder poltico deliberativo quanto
concesso do carter prioritrio de programaes no mbito do oramento da Unio encontra-
se sitiado no Executivo.
Observa-se, exceto quanto maior participao do Legislativo, que o
compromisso com as metas planejadas, a gesto coordenada e intensiva93, a necessidade de
apresentar resultados e as elevadas taxas de execuo fazem com que o oramento do PAC, o
principal eixo de desenvolvimento do pas, tenha e at supere as qualidades desejveis do
modelo de oramento determinante ou impositivo.
d) Outros mecanismos de flexibilizao
princpio constitucional (CF, art. 167, II) a necessidade de prvia autorizao
legal prvia para a realizao (empenho e pagamento) de todas as despesas. Esse princpio
tem sido flexibilizado na LDO para permitir a execuo provisria de despesas previstas no

92
RP3 identificador de resultado primrio PAC.
93
Compe o Comit Gestor do PAC (CGPAC) uma equipe integrada, dentre outros, por representantes da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios do Planejamento e da Fazenda, o que revela o grande grau de
compromisso do governo com as obras planejadas.
 67

projeto, mesmo que a lei no tenha sido aprovada94. Se o projeto no for sancionado at 31 de
dezembro, o Executivo pode promover a execuo de parte das programaes do projeto. As
discusses voltadas definio dessas programaes sempre foram intensas. Aos poucos, o
Executivo conseguiu ampliar sensivelmente o leque de autorizaes prvias, englobando
todas as despesas obrigatrias e praticamente todas as despesas correntes discricionrias. O
dispositivo reduz a necessidade de aprovao da lei oramentria, uma vez que a maior parte
do oramento pode ser executada (na base de 1/12 avos ao ms, para alguns itens)
independentemente de sua aprovao.
Desde a LDO para 2014 encontra-se em curso tentativa do Executivo no sentido
de aprovar tambm, dentre as excees, a execuo provisria de investimentos e inverses
financeiras95. Se aprovada, torna-se praticamente desnecessria a aprovao do oramento,
criando-se uma situao poltica de decurso de prazo na matria oramentria favorvel ao
Executivo.
Outra forma de delegao e flexibilizao do exerccio de prerrogativas no
oramento evidenciado pela margem crescente de autorizao, no texto da LOA, da
abertura de crditos suplementares por decreto. Ainda que justificvel em alguns casos,
especialmente quanto s despesas obrigatrias e custeio, o exame dos textos das LOAs mostra
crescente ampliao das possibilidades e dos percentuais de abertura de crditos
suplementares por decreto.
Esse elevado grau de liberdade foi objeto de intenso debate poltico onde, a cada
ano, o Legislativo foi cedendo prerrogativas. Em geral, ao se renovar o exerccio financeiro,
os textos dos projetos enviados ao Congresso Nacional pelo Executivo mantm os ganhos do
ano anterior como um ponto de partida para a insero de novas hipteses.
Dentre as hipteses de remanejamento autorizadas no texto da LOA, o mais
polmico e debatido foi o que resultou na possibilidade de amplas margens de remanejamento
e suplementao do PAC. No Congresso Nacional, as autorizaes de remanejamento eram
sempre aprovadas tomando-se como base o valor de cada subttulo96. Para o PAC, no entanto,

94
No existe na Constituio do Brasil, a exemplo do que ocorre em outros pases, dispositivo que regule a no
aprovao do oramento, lacuna preenchida pela LDO. Na ausncia de autorizao da LDO, o Executivo valeu-
se, em algumas situaes, da abertura de crditos extraordinrios por medida provisria. No caso especfico de
rejeio do projeto de lei, a abertura de crdito adicional especial pode ser feita com base no art. 166, 8, da CF.
95
A exemplo do artigo 53 do Projeto da LDO 2015 prevendo que todos os investimentos do PAC, do Ministrio
da Educao e das estatais possam ser executados, mesmo que no aprovada a LOA. A medida provisria 598,
de 2012 abriu crdito extraordinrio no valor de R$ 42,5 bilhes voltada aos rgos federais e estatais, inclusive
investimentos do PAC.
96
A exemplo do inc. I do art. 4 do texto da Lei n 12.952, de 2014. Assim, a ttulo de ilustrao, a autorizao
de um percentual de 20 % significa que uma obra de R$ 10 milhes pode ser suplementada por Decreto, sem
 68

foi trazida uma frmula diferente, inspirada em prticas potestativas ou abusivas, porque
esvaziam o efeito da aprovao do oramento, comumente utilizadas por prefeitos e
governadores, onde os remanejamentos autorizados tomam como base montantes globais e
no o valor individualizado da programao, artifcio que permite alterar completamente o
oramento durante a execuo97. A possibilidade de alterao da lei oramentria na Unio
valendo-se de margens desproporcionais do ponto de vista tcnico, como ocorre no PAC,
um indicativo da tendncia de fortalecimento do poder financeiro do Executivo.
Quanto s programaes autorizadas na lei oramentria, desde muito se observa
um processo de adensamento que permite o aumento da flexibilidade na execuo,
subtraindo-se, no entanto, poder de definio quando da elaborao da lei.
Esse processo pode ser constatado, mais recentemente, pela possibilidade das
dotaes serem desdobradas em planos oramentrios 98, classificador gerencial interno do
Executivo que, apesar de sua relevncia na identificao de gastos, no consta da lei
oramentria. Esse novo classificador permite ao Executivo enviar projetos de lei cada vez
mais genricos, adiando-se o seu detalhamento para a etapa da execuo.
e) Influncia das previses com vis
O contingenciamento de despesas discricionrias autorizadas na LOA decorre
especialmente da necessidade de se compensar, durante a execuo, frustraes de receita,
aumentos de despesas obrigatrias e o redimensionamento das metas fiscais, como ilustrado
na Figura 4 seguinte. Tambm contribui para o contingenciamento a abertura de novos
crditos adicionais para despesas primrias, sem fontes hbeis99. O contingenciamento das
despesas discricionrias, portanto, funciona como a varivel de ajuste100 que retm o excesso

necessidade de projeto de lei de crdito adicional, at o limite R$ 2 milhes, chegando-se a um valor final de R$
12 milhes.
97
No caso do PAC, a exemplo do inc. XVII do art. 4 do texto da Lei n 12.952, de 2014. Com base nesse
estratagema, aprovou-se uma margem de remanejamento para o PAC equivalente a 30 % do total das
programaes (e no de cada uma). Assim, por exemplo, com o PAC da ordem de R$ 50 bilhes, um
investimento de R$ 100 milhes poderia, teoricamente, ser suplementado em 30 % x R$ 50 bilhes, equivalente
a R$ 15 bilhes. Se a base de clculo fosse aquela tradicionalmente utilizada no legislativo federal, o mesmo
projeto somente poderia ser suplementado em 30 % x R$ 100 milhes, ou seja, R$ 30 milhes, atingindo no
mximo o valor de R$ 130 milhes. Desnecessrio afirmar que a autorizao ampla de remanejamento dada ao
PAC fragilizou o papel do Legislativo, podendo as dotaes ser totalmente alteradas durante a execuo
oramentria.
98
MTO 2014 Manual Tcnico de Oramento. Disponvel em:
http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/MTO_2014.pdf. Acesso em 20
set. 2014.
99
Consideram-se fontes hbeis aquelas que no impactam o resultado primrio, tais como aquelas provenientes
de excesso de arrecadao ou de cancelamentos de outras despesas primrias.
100
A gesto oramentria e financeira depende essencialmente da previso na LOA e da obteno, durante a
execuo, da meta de resultado primrio (RP), igual diferena entre receita primria (R) e despesa primria
(D). As metas de resultado primrio so dimensionadas na LDO tendo em conta a poltica econmica e fiscal e a
 69

de autorizaes do sistema, e pode ser visto como um indicador das deficincias da gesto
oramentria e financeira. A ausncia de responsabilidade de execuo e de justificao
facilita a elaborao de oramentos superestimados. Ao contrrio, no modelo impositivo, o
compromisso de execuo pode atuar como um freio criao de falsas expectativas,
aumentando a importncia do oramento como instrumento de planejamento das polticas
pblicas.

Figura 4 Contingenciamento Causas e Fatores

Deve-se ressaltar, em primeiro lugar, que o atual modelo brasileiro, ao adotar

resultados primrios e no nominais, excepciona despesas financeiras, prtica incomum se
comparada com os principais estados estrangeiros. A adoo do supervit primrio como
principal indicador da poltica fiscal tira o foco e torna marginal a discusso acerca dos fatores
que influenciam o montante das despesas com juros e encargos da dvida que oneram o estado
brasileiro.
Em cumprimento LRF e LDO as metas de supervit fiscal so desdobradas em
quadrimestres, e o monitoramento das contas viabilizado por meio de relatrios bimestrais
que indicam os valores a serem contingenciados. O exame dos decretos e relatrios editados

evoluo do estoque da dvida. As despesas primrias podem ser obrigatrias (DO) ou discricionrias (DD).
Apenas despesas discricionrias podem ser contingenciadas. Partindo-se do equilbrio inicial: RP = R
(DO+DD), a necessidade de ajustes nas despesas discricionrias (DD = R - DO - RP) decorre das variaes nas
demais variveis (Receita, Despesas Obrigatrias e Resultado Primrio). Mantida durante a execuo a mesma
meta fiscal utilizada na elaborao dos oramentos, e, considerando-se ainda o acerto das estimativas de receitas
e despesas obrigatrias, no haveria necessidade de limitar despesas discricionrias.
 70

pelo Executivo no incio de cada exerccio so esclarecedores quanto s principais causas que,
combinadas, levam limitao de despesas discricionrias durante a execuo, como indicado
na Tabela 4, destacando-se: reduo da receita lquida estimada, aumento da despesa
obrigatria101 e variao da meta de supervit primrio. Os contingenciamentos no se
configuram como um cancelamento ou reduo definitiva das despesas, porque podem ser
redefinidos pelo prprio Executivo (descontingenciamento). Permitem, portanto, grande
flexibilidade no manuseio das dotaes oramentrias durante a execuo, sofrendo variaes
e alteraes durante o exerccio. Observe-se que nem sempre as projees tomadas como
premissa nos decretos se confirmam durante o exerccio102.

Tabela 4 Decretos de Contingenciamento Iniciais - Principais Causas

Em R$ milhes correntes
Reduo
Reduo Receita Aumento Despesa Variao da Meta Demais (1)
LDO / ano Discricionrias
Lquida (a) Obrigatria (b) Sup. Primrio(c) (d)
(a+b+c+d)
(...)
2005 8.603,40 2.426,60 -637,9 5.462,70 15.854,80
2006 1.253,90 5.735,40 nd 5.667,30 12.656,60
2007 14.449,80 3.447,40 -2.347,80 837,20 16.386,60
2008 -3.229,10 16.847,50 3.024,10 2.772,10 19.414,60
2009 25.514,90 -1.774,40 -1.385,30 -755,3 21.599,90
2010 17.773,00 1.420,40 -1.369,30 3.981,60 21.805,70
2011 18.087,10 -13.762,50 32.000,00 -123 36.201,60
2012 24.719,10 -12.012,00 25.600,00 -3297 35.010,10
2013 47.543,60 -5.000,00 -20.000,00 0 22.543,60
2014 15.318,40 -8.083,60 22.701,60 562,9 30.499,30
2015 65.129,00 4.816,00 - - 69.946,00
Fonte: SOF/ Decretos de Contingenciamento e Relatrios de Avaliao 1 bimestre
(1) Inclui Dficit da Previdncia Social, crditos extraordinrios, crditos do Poder Judicirio.
Saliente-se que a viabilidade do oramento impositivo depende da existncia de
projees confiveis, sem erro sistemtico, quanto s receitas e principais despesas, bem
como das metas de supervit primrio. Para avaliar como Executivo e Legislativo participam
desse processo, nos itens seguintes ser verificado o grau de acerto das estimativas e
projees, comparando-se valores correntes103 orados e realizados das principais variveis
fiscais que estruturam a pea oramentria.

101
Observe-se que os Decretos iniciais de contingenciamento, nos ltimos anos, projetam reduo das despesas
obrigatrias, que, no final do exerccio, no se confirmam.
102
A perda de realismo desses relatrios foi objeto de debate quando da discusso da proposta de reduo da
meta fiscal na LDO 2014. Nesse sentido, foi inserido dispositivo (LDO 2014, art. 51, inciso VI) determinado
que, a cada novo Relatrio, a necessidade de justifica os desvios em relao s projees utilizadas nos relatrios
anteriores.
103
Para fins desse trabalho, no sero consideradas as interferncias que ocorrem nas projees em face s
variaes nos parmetros macroeconmicos.
 71

Em suma, pretende-se avaliar se as diferenas entre valores previstos e realizados

dessas variveis so aleatrias ou se sugerem a existncia de um comportamento estratgico
por parte do Executivo ou Legislativo, valendo-se de parmetros e estimativas enviesadas na
elaborao e aprovao do oramento.
Considerado o nvel de detalhamento requerido, no se levou em conta nesse
trabalho eventuais distores104 advindas da adoo de valores nominais na comparao de
valores constantes do projeto, da lei e da execuo.

3.2. Estimativa de Receitas

Os erros e desvios na estimativa de receita representam a causa mais conhecida,

ainda que no a nica, dos contingenciamentos. A LRF representou um marco histrico no
que tange introduo dos princpios da gesto fiscal responsvel, entre os quais a ao
planejada. Quanto receita, exige que as previses sejam acompanhadas da respectiva
metodologia105, sendo que as alteraes do Congresso devem ser justificadas com base em
erros e omisses106. Assim, do ponto de vista legal, Executivo e Legislativo (LRF, art. 12)
deveriam se valer exclusivamente de estimativas tcnicas e neutras, amparadas em
metodologia pblica. Fosse adotado estritamente esse princpio, as margens de erro das
projees seriam menores. Confirmadas as estimativas de arrecadao, no haveria
necessidade de contingenciamento.
A despeito disso, a prtica tem mostrado que os Poderes no seguem exatamente o
script da lei fiscal, revelando-se, ao longo do tempo, um comportamento de competidores
quanto identificao de fontes oramentrias para a alocao de despesas. Em um primeiro
momento, o Executivo tendia a promover estimativas mais conservadoras de receitas. Nesse
contexto, o Legislativo encontrava argumentos tcnicos para promover aumentos de
arrecadao, acomodando demandas de emendas ou mesmo da agenda nacional, a exemplo do
reajuste do salrio mnimo e do aumento de gastos de sade. Ainda assim, as reestimativas de
receita no Congresso eram sempre contestadas e combatidas pelo Executivo, mas acabavam
prevalecendo, alimentadas pelo fato de que, em geral, se confirmavam, ao menos em termos
nominais.
104
A variao de parmetros macroeconmicos ao longo do tempo - tais como preos, crescimento do PIB,
cmbio, juros e massa salarial podem afetar as previses
105
De acordo com a LRF, as receitas devem ser previstas de acordo com metodologia que leva em conta, entre
outros fatores, o efeito preo e quantidade (PIB).
106
Art. 11, 1 da LRF. Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo s ser admitida se comprovado
erro ou omisso de ordem tcnica ou legal.
 72

Em um segundo momento, j a partir do governo Lula, o Executivo percebeu que

poderia propor estimativas mais otimistas, acomodando desde j, na proposta oramentria,
montante maior de despesas, reduzindo-se a probabilidade de novos crditos adicionais e,
consequentemente, a necessidade de novas negociaes com o Legislativo. Alm disso, a
medida poderia reduzir teoricamente o espao de reviso da receita no Congresso.
Como as previses devem seguir em princpio metodologia parametrizada, esse
propsito foi alcanado, por exemplo, adotando-se ndices otimistas de crescimento do PIB107,
ou deixando-se de prever reservas adequadas para desoneraes, ou ainda ampliando-se
artificialmente estimativas de receitas atpicas, sem maiores explicaes. Mesmo ciente
disso, o Congresso Nacional, premido pela necessidade de atender emendas, continuou
elevando as estimativas de receita, nus poltico menor do que realizar cortes de despesas da
proposta. O fato que as reestimativas sem fundamento tcnico contriburam para aumentar a
probabilidade de despesas sem lastro e a necessidade de contingenciamento durante a
execuo.
Essa transio do comportamento do Executivo quanto s estimativas de receita (e
ampliao das despesas) pode ter sido influenciada por uma srie de fatores, destacando-se: a)
menor grau de autonomia tcnica dos rgos encarregados da elaborao das projees108; b)
maior resistncia do Legislativo na aprovao de crditos adicionais109; c) expanso da receita
para contornar dificuldades polticas de fechamento do oramento; d) relativizao do dever
de execuo do oramento aprovado em face da supervalorizao do contingenciamento como
instrumento de poltica fiscal, a partir da LRF110.
A Tabela 5 mostra a evoluo dos valores relativos receita primria lquida de
transferncias constitucionais e legais a estados e municpios, que inclui as receitas

107
Para se ter uma ideia, desde 2009, apenas em um nico exerccio (2010) o valor do crescimento econmico
verificado superou o da proposta oramentria: 2009: previsto 4,50% (verificado: -0,33%); 2010: previsto 4,5%
(verificado: 7,53 %); 2011: previsto 4,5% (verificado: 2,73 %); 2012: previsto 5,00 % (verificado: 1,03%); 2013:
previsto 4,5% (verificado: 2,49 %); 2014: previsto 4,5% (projetado 0,24 %). De outro lado, os valores da
inflao verificada um pouco maior do que a prevista contriburam para aumentar o valor nominal das receitas.
Fonte Cmara dos Deputados. CONOF. Oramento em Foco. Relatrio Focus BACEN.
108
No mbito do Executivo, as projees de receitas so realizadas pela Secretaria da Receita Federal do
Ministrio da Fazenda - SRF/MF (inclui atualmente receitas previdencirias) e pela prpria Secretaria de
Oramento Federal - SOF/MPOG.
109
A dificuldade de aprovao de crditos adicionais na CMO aumenta a partir do final do governo FHC.
Paralelamente, a aprovao dos crditos adicionais no Legislativo passou a compor a agenda das negociaes
polticas que se faziam necessrias liberao das emendas.
110
A recorrncia dos contingenciamentos alimenta a estratgia defensiva dos rgos setoriais no sentido de
ampliar os limites oramentrios desde a elaborao inicial do PLOA, sabendo-se de antemo da grande
probabilidade do contingenciamento.
 73

administradas pela Secretaria da Receita Federal, as receitas de outros rgos do governo

federal e a arrecadao lquida do INSS.
Com poucas excees (1996, 2008 e 2009), o Congresso sempre eleva o valor das
receitas do projeto de lei, a forma mais comum de gerar fontes oramentrias.
Comparando-se os valores do projeto de lei e da lei aprovada com os montantes
efetivamente realizados, constata-se: a) nos exerccios de 1996 e 1997 a receita encontrava-se
elevada desde o envio do projeto de lei; b) no perodo de 1998 a 2008 os valores realizados da
receita lquida mostraram-se prximos ou mais elevados que aqueles constantes da lei
aprovada; c) o perodo que se inicia a partir de 2009 e vai at 2014, exceto em 2011, ficou
caracterizado por significativas frustraes de receita, sendo que os valores encontram-se
superestimados desde o projeto de lei enviado pelo Executivo.

Tabela 5 - Lei Oramentria Receita Lquida 1996-2014

Em R$ milhes correntes
Projeto de LOA LOA aprovada Realizado Alterao CN Desvio
Exerccio
(a) (b) (c) (d) = b-a (e) = c-b %
1996 141.860,8 138.987,4 116.810,2 (2.873,4) (22.177,2) -16,0%
1997 142.641,7 143.802,0 137.600,4 1.160,3 (6.201,6) -4,3%
1998 155.991,1 156.278,1 156.283,3 287,0 5,1 0,0%
1999 174.542,6 174.674,5 181.890,9 131,9 7.216,4 4,1%
2000 196.377,1 202.912,3 200.254,7 6.535,2 (2.657,6) -1,3%
2001 230.005,6 239.299,3 230.325,4 9.293,7 (8.973,9) -3,8%
2002 261.861,4 270.084,5 272.063,8 8.223,0 1.979,4 0,7%
2003 280.551,2 300.998,1 302.564,5 20.446,9 1.566,4 0,5%
2004 342.730,3 349.798,1 361.319,5 7.067,9 11.521,4 3,3%
2005 388.140,1 404.718,6 406.381,9 16.578,5 1.663,3 0,4%
2006 440.913,5 456.534,9 455.034,8 15.621,3 (1.500,1) -0,3%
2007 503.110,4 515.864,8 517.797,2 12.754,4 1.932,4 0,4%
2008 567.860,0 565.872,4 588.935,0 (1.987,6) 23.062,6 4,1%
2009 (1) 664.498,8 664.252,8 620.496,5 (246,0) (43.756,3) -6,6%
2010 (2 ) 710.621,3 729.810,1 713.036,3 19.188,8 (16.773,8) -2,3%
2011 804.936,0 827.333,1 832.603,7 22.397,2 5.270,6 0,6%
2012 916.104,6 942.211,9 890.307,8 26.107,3 (51.904,1) -5,5%
2013 1.029.717,0 1.051.722,3 991.320,8 22.005,3 (60.401,5) -5,7%
2014 1.101.212,0 1.113.328,9 1.015.573,70 12.116,9 (97.755,2) -9,6%
Fonte: Srie NFGC - Receita Lquida - SOF/MPOG; Elab. Autor
Obs. (1) Crise Financeira Internacional;
(2) Expurgado da receita de 2010 os valores atpicos recebidos pela Unio da Petrobrs (R$ 74,8 bilhes)
por conta do contrato de cesso onerosa do exerccio de atividades de pesquisa e lavra.

Saliente-se que a mudana de paradigma quanto ao grau de conservadorismo da

proposta acompanhada pela quase indiferena do Executivo quanto ao aumento da receita
pelo Legislativo. Com maioria no Congresso Nacional, o Executivo poderia se opor ao
 74

aumento da receita e aprovao de oramentos inflados, considerando-se que, na maior parte

das vezes, o relator da receita integra a base aliada.

... a reestimativa de receita efetuada pelo Congresso no contestada pelo governo,

que passou a lidar com esse problema mediante a imposio posterior de
contingenciamentos. (...)

A rigor, uma previso acurada das receitas deixou de ser interessante para ambos os
poderes, Executivo e Legislativo, pois deixa em aberto a possibilidade de modificar
o oramento ao longo do ano para lidar com necessidades imprevistas. (REZENDE
& CUNHA, 2014, p. 58).

A mudana de estratgia coerente com a hiptese de que o Executivo se

beneficia do excesso de autorizaes. No existe punio, no modelo autorizativo, pela falta
de execuo das despesas oradas. A tnue oposio do governo, com a ausncia de
contraditrio111, pode explicar a relativa facilidade de aprovao, por parte do Legislativo, de
reestimativas de receita na CMO112.
Tollini (2008) refora a anlise crtica das reestimativas de receita no mbito do
Congresso Nacional, o que leva a perda de realismo da LOA. Defende, no caso de erro e
omisso, que seja observado estritamente o poder de iniciativa do Executivo, o que exige
projeto de crdito adicional com base em excesso de arrecadao. Adicionalmente, a adoo
de modelos que garantam neutralidade poltica nas projees, a exemplo de outros pases.
Nos anos mais recentes, os documentos tcnicos elaborados pelas Consultorias de
Oramento do Congresso Nacional fizeram vrios alertas em relao ao vis das estimativas
desde o projeto de lei, dos quais destacamos:

A superestimativa de receita, nos projetos de lei oramentria passou a ser uma

prtica recorrente aps a crise de 2008. Anteriormente, os projetos vinham com
estimativa de receita mais conservadora, pois no se inclua previso de receitas
atpicas e no se considerava maior que 1 a elasticidade da receita com relao ao
PIB. (...). Hoje, as estimativas do Poder Executivo incluem, nas receitas
administradas pela RFB, valores relativos arrecadao atpica, os quais no so
explicados na metodologia de projeo da receita que consta das informaes
complementares (XI demonstrativo da receita oramentria). (...) Assim, a
incluso de um volume alto de arrecadaes atpicas no seria mais justificvel
tecnicamente. (CONGRESSO NACIONAL, 2014, p. 16)

111
A anlise tcnica das receitas estimadas na proposta e a dificuldade de novas reestimativas objeto de notas
tcnicas conjuntas elaboradas pelas Consultorias de Oramento da Cmara e do Senado. Disponvel em
<http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/loa/loa-2015>. Acesso em 27
set. 2014.
112
Ver, a propsito, atas das reunies na CMO. Disponvel em: http://www2.camara.leg.br/atividade-
legislativa/comissoes/comissoes-mistas/cmo/reunioes-da-cmo/reunioes.html. Acesso em: 27 set. 2014.
Na CMO, de acordo com a Resoluo n 1, de 2006-CN, o relatrio da receita apresentado por um relator
exclusivo (relator da receita), que conta com o apoio do Comit de Avaliao da Receita.
 75

As estimativas a maior da receita no so a nica causa que leva ao excesso de

autorizaes na lei oramentria em relao s possibilidades de execuo. Outros fatores
relevantes, ainda que menos conhecidos, podem inflacionar o nvel de autorizaes
oramentrias e afetam a disponibilidade de caixa para a execuo do oramento aprovado,
como mostrado nos itens seguintes.

3.3. Estimativas das despesas primrias obrigatrias

importante avaliar a qualidade da previso das despesas obrigatrias na lei

oramentria. Se o PLOA enviado pelo governo subestima essas despesas, formam-se os
conhecidos buracos do oramento, frequentemente evidenciados nos documentos tcnicos e
na mdia113. Durante a execuo, exigiro crditos adicionais em detrimento da execuo das
demais despesas. Como se viu no Captulo 2, as despesas obrigatrias no so propriamente
constitudas pela lei oramentria. A lei de meios apenas reflete e autoriza seu empenho e
pagamento, por isso no deveriam ser subestimadas, honrando o princpio da ao fiscal
planejada.
As despesas primrias ou no-financeiras representam gastos do setor pblico que
implicam reduo patrimonial, ao contrrio das financeiras. Classificam-se como obrigatrias
ou discricionrias, conforme decorram ou no de norma legal. Na srie temporal utilizada, a
classificao da despesa como obrigatria ou discricionria foi baseada no critrio de
alinhamento da SOF114.
Os principais itens de despesas primrias obrigatrias so assim agrupados: a)
pessoal e encargos sociais;115 b) benefcios previdencirios (previdncia social); c)
transferncias constitucionais e legais; e, d) demais despesas obrigatrias116.

113
LEITO, Mirian. Um buraco de R$ 40 bi no oramento do prximo governo. Jornal O Globo. Economia.
13.10.2014. Disponvel em: http://oglobo.globo.com/economia/miriam/posts/2014/10/13/um-buraco-de-40-bi-
no-orcamento-do-proximo-governo-552187.asp. Acesso em 17 out. 2014.
114
Por meio desse critrio, parcela dos gastos com sade, por exemplo, ainda que obrigatrias em termos de
montante mnimo constitucional, so consideradas como discricionrias.
115 No oramento de 2005, as despesas de pessoal com a contribuio da Unio, de suas autarquias e fundaes
para o custeio do regime de previdncia dos servidores pblicos, foram consideradas como financeiras.
116
A preocupao com a expanso de gastos obrigatrios no exclusiva de nosso pas. O direito comparado
aponta a importncia de controle do gasto legislado. Nos Estados Unidos, resolues congressuais desde os anos
70 (Budget Enforcement Acts) limitam despesas discricionrias, por meio do sequestro de verbas (deferrals e
rescisions), e tambm as obrigatrias, impondo-se limites ao legislador. O sequestro automtico semelhante ao
contingenciamento, mecanismo de limitao de empenho e pagamento que j era praticado na forma de decreto,
antes de sua previso na LRF (art. 9), onde adquiriu o status de norma complementar.
 76

Despesas com pessoal e encargos

A Tabela seguinte mostra, no perodo de 1996 a 2014, em R$ milhes correntes,

os montantes destinados s despesas com pessoal e encargos sociais no projeto de lei e na lei
oramentria aprovada, bem como os valores executados. Valores positivos indicam que o
valor realizado foi superior ao que constou da lei oramentria. Os montantes adicionais de
despesas realizadas, em relao s previstas, implicam limitao das despesas discricionrias,
decorrncia da necessidade de manter as metas de resultado fiscal.
O Congresso Nacional, como regra geral, no altera esse grupo de despesas, salvo
erro ou omisso. O exame dos substitutivos elaborados no Congresso Nacional mostra que
algumas diferenas so explicadas por mudanas no critrio de classificao117
(CONGRESSO NACIONAL, 2014). No oramento para 1999, o Poder Legislativo promoveu
reduo das despesas com pessoal, estimadas inicialmente em R$ 52,1 bilhes, e reduzidas
para R$ 50,6 bilhes, face divergncia em relao ao crescimento vegetativo da folha de
pessoal. Em 2006 o Congresso apropriou no item pessoal reserva especfica que j constava
da proposta, alm de atender as negociaes salariais existentes. Em 2008, a absoro pelo
relator da extino da CPMF na lei oramentria, com a consequente perda de arrecadao,
provocou o cancelamento de vrias despesas cuja expanso estava prevista no Anexo prprio
do projeto (Anexo V). Durante a execuo, no entanto, os reajustes acabaram sendo
concedidos, fato que elevou a despesa.
Ressalte-se que at 2009 a gesto de pessoal baseou-se em uma poltica de ajustes
diferenciados, por categoria, o que dificultava sua previso. A partir desse ano, com os
reajustes lineares e a maior previsibilidade da folha de pagamento a LDO exige projees
parametrizadas, alm de maior controle e transparncia nos limites de expanso ajudam a
explicar a reduo das margens de erro nas estimativas oramentrias.

Tabela 6 - Lei Oramentria Despesas com Pessoal 1996-2014- PLOA x LOA x Realizado
Exerccio Projeto de LOA LOA aprovada Realizado Alterao CN Desvio
(a) (b) (c) (d) = b-a (e) = c-b %
1996 41.346,5 39.685,3 40.880,8 (1.661,2) 1.195,5 2,9%
1997 42.576,8 45.060,8 44.449,0 2.484,0 (611,8) -1,4%
1998 48.172,9 48.175,8 47.836,2 2,9 (339,6) -0,7%
1999 52.170,6 50.570,1 51.571,0 (1.600,5) 1.001,0 1,9%

117 Em relao ao exerccio de 1997, a diferena explicada pelo fato de que, no projeto de lei, parcela da
despesa com pessoal (Judicirio) encontrava-se na reserva de contingncia.
 77

Exerccio Projeto de LOA LOA aprovada Realizado Alterao CN Desvio

(a) (b) (c) (d) = b-a (e) = c-b %
2000 52.116,4 52.086,8 58.240,6 (29,7) 6.153,9 10,6%
2001 59.569,6 59.483,7 65.449,4 (85,9) 5.965,7 9,1%
2002 69.206,2 68.497,8 75.029,0 (708,3) 6.531,2 8,7%
2003 76.894,0 77.046,2 77.046,2 152,2 - 0,0%
2004 84.291,1 84.120,0 89.431,6 (171,0) 5.311,5 5,9%
2005 90.827,2 91.809,1 94.068,5 981,8 2.259,4 2,4%
2006 99.937,7 105.211,8 107.573,6 5.274,1 2.361,8 2,2%
2007 119.286,5 119.295,1 118.361,5 8,6 (933,6) -0,8%
2008 130.752,3 127.577,4 134.799,6 (3.175,0) 7.222,2 5,4%
2009 157.019,9 156.631,3 155.822,0 (388,6) (809,3) -0,5%
2010 169.356,6 170.376,2 170.478,8 1.019,6 102,6 0,1%
2011 184.362,6 184.533,7 183.546,4 171,1 (987,4) -0,5%
2012 188.208,3 188.208,3 190.641,7 - 2.433,4 1,3%
2013 208.000,0 208.000,0 206.964,0 - (1.036,0) -0,5%
2014 224.381,5 224.397,9 222.993,09 16,4 (1.404,81) -0,6%
Fonte: Resultado Primrio do Governo Central - Oramentrio - SOF/MPOG; Elab. Autor

Despesas com benefcios previdencirios

As despesas com benefcios previdencirios correspondem ao Fundo do Regime

Geral de Previdncia Social. A Tabela 7 a seguir, ao comparar, em R$ milhes correntes, o
montante do projeto de lei com aquele da lei oramentria, mostra que, em geral, o
Legislativo mantm ou eleva tais despesas. Os valores negativos da ltima coluna indicam
valores realizados inferiores aos orados. Os dados mostram tendncia de subestimativa dos
benefcios previdencirios, ainda que de forma moderada em termos percentuais, fator que
contribui para o aumento do contingenciamento das despesas discricionrias.

Tabela 7 - Lei Oramentria Benefcios Previdencirios 1996-2014 PLOA x LOA x Realizado

Projeto de LOA LOA aprovada Realizado Alterao CN Desvio
Exerccio
(a) (b) (c) (d) = b-a (e) = c-b %
1996 41.807,3 41.811,8 39.968,4 4,5 (1.843,4) -4,6%
1997 44.737,3 44.737,3 44.538,6 - (198,7) -0,4%
1998 49.712,7 49.490,6 50.890,5 (222,1) 1.399,9 2,8%
1999 56.336,0 56.155,9 57.072,3 (180,1) 916,4 1,6%
2000 61.517,6 74.250,9 65.224,2 12.733,3 (9.026,7) 13,8%
2001 71.757,8 74.250,9 75.364,8 2.493,1 1.113,9 1,5%
2002 81.663,7 82.851,4 86.559,6 1.187,8 3.708,2 4,3%
2003 95.872,7 95.872,9 95.872,9 0,2 - 0,0%
2004 123.100,5 123.100,5 126.020,7 - 2.920,3 2,3%
2005 138.993,0 141.051,7 146.839,7 2.058,7 5.787,9 3,9%
2006 160.445,9 159.791,4 166.314,3 (654,5) 6.523,0 3,9%
2007 181.350,6 181.350,7 183.075,8 0,1 1.725,1 0,9%
2008 198.702,5 199.432,0 201.423,7 729,5 1.991,7 1,0%
2009 228.642,8 228.642,8 226.312,5 - (2.330,3) -1,0%
 78

Projeto de LOA LOA aprovada Realizado Alterao CN Desvio

Exerccio
(a) (b) (c) (d) = b-a (e) = c-b %
2010 243.246,4 247.632,3 254.819,9 4.385,9 7.187,5 2,8%
2011 275.111,9 278.404,9 282.468,1 3.293,0 4.063,1 1,4%
2012 313.885,5 316.105,5 318.830,3 2.220,0 2.724,7 0,9%
2013 348.290,5 349.164,7 358.579,4 874,2 9.414,7 2,6%
2014 388.035,2 388.285,5 402.087,2 250,3 13.801,7 3,4%
Fonte: Resultado Primrio do Governo Central - Oramentrio - SOF/MPOG; Elab. Autor

Na LDO para 2005118 foi aprovada pelo Congresso uma poltica de aumento real
do salrio-mnimo, garantindo o equivalente ao crescimento real do PIB per capita, tomando
por base o valor verificado no ano anterior e a projeo do crescimento real do PIB constante
da proposta oramentria para o exerccio seguinte. Esse dispositivo foi repetido na LDO para
2006, sendo que, posteriormente, regra similar foi transformada em lei permanente, fato que
aumentou a previsibilidade dos gastos previdencirios, no se justificando, portanto, a grande
diferena nas projees. A subestimativa alcanou R$ 13,8 bilhes em 2014.

Demais despesas obrigatrias

As demais despesas obrigatrias formam um complexo grupo de gastos da Unio

cuja execuo obrigatria decorre de uma variedade de encargos e determinaes legais,
destacando-se: subsdios e subvenes; abono e seguro desemprego; benefcios de prestao
continuadas LOAS/RMV; Fundef/Fundeb; lei Kandir (LCs ns 87/96 e 102/00); despesas
mnimas dos demais poderes, sentenas judiciais, crditos extraordinrios. Mais recentemente,
as desoneraes tributrias e o auxlio CDE Conta de Desenvolvimento Energtico.
A Tabela 8 seguinte mostra, no perodo de 2004 a 2013, em R$ milhes correntes,
uma tendncia acentuada de subestimativa no projeto de lei do grupo das demais despesas
obrigatrias, mesmo reconhecendo-se a maior dificuldade de sua previso. Se houvesse
critrio neutro, a tendncia deveria apontar para uma posio de equilbrio entre desvios
positivos e negativos, o que no aconteceu. As diferenas em geral tm origem no PLOA
enviado pelo Executivo. Trata-se de um grupo heterogneo, sendo que, para quase todos os
itens de maior relevncia, o Congresso exige demonstrao de memria de clculo e relatrios
complementares.

118 Lei n 10.934/2004, art. 59. O Legislativo trouxe para o mbito da apreciao do oramento o debate acerca
dos meios de financiamento do aumento real do salrio-mnimo, especialmente a partir de 2001. A vinculao do
aumento do salrio-mnimo identificao no projeto de lei oramentria de fontes de financiamento
representou ganho de qualidade no processo decisrio oramentrio permitindo maior conscincia quanto s
limitaes oramentrias.
 79

Tabela 8 - Lei Oramentria Demais Obrigatrias 1996-2014 PLOA x LOA x Realizado

Projeto de LOA LOA aprovada Realizado Alterao CN Desvio
Exerccio
(a) (b) (c) (d) = b-a (e) = c-b %
1996 11.901,6 11.593,9 9.737,1 (307,7) (1.856,9) -19,1%
1997 12.792,5 13.120,5 12.898,1 328,1 (222,4) -1,7%
1998 16.444,0 15.979,3 14.699,1 (464,8) (1.280,2) -8,7%
1999 17.471,5 16.525,9 16.085,4 (945,6) (440,5) -2,7%
2000 15.562,9 17.311,9 16.245,5 1.749,0 (1.066,4) -6,6%
2001 17.928,0 17.311,9 17.395,4 (616,1) 83,6 0,5%
2002 23.610,3 23.426,7 22.596,8 (183,6) (829,9) -3,7%
2003 21.796,0 23.859,1 23.859,1 2.063,0 - 0,0%
2004 27.072,7 28.568,7 29.230,5 1.495,9 661,8 2,3%
2005 30.950,5 32.770,7 38.602,6 1.820,2 5.831,9 15,1%
2006 41.734,5 42.907,6 54.128,3 1.173,1 11.220,7 20,7%
2007 55.706,7 54.863,6 77.110,8 (843,1) 22.247,2 28,9%
2008 64.322,7 59.551,0 61.014,3 (4.771,7) 1.463,4 2,4%
2009 75.431,6 72.246,9 80.493,7 (3.184,7) 8.246,7 10,2%
2010 82.022,7 83.383,1 93.411,3 1.360,4 10.028,2 10,7%
2011 97.532,5 97.180,0 103.642,2 (352,6) 6.462,3 6,2%
2012 115.013,0 113.681,4 126.509,9 (1.331,6) 12.828,5 10,1%
2013 136.940,7 135.384,6 151.003,5 (1.556,2) 15.618,9 10,3%
2014 162.276,9 157.158,0 170.235,0 (5.118,90) 13.077,0 7,7%
Fonte: Resultado Primrio do Governo Central - SOF/MPOG; Elab. Autor

Os dados, portanto, no descartam a hiptese de que estimativas a menor do grupo

das demais despesas obrigatrias - e, mais recentemente, dos benefcios previdencirios -
estejam sendo adotadas reiteradamente pelo Executivo, e, em menor escala, pelo prprio
Legislativo. A estratgia permite a acomodao de um montante maior de despesas
discricionrias no PLOA. Observe-se que o Legislativo, na maior parte das vezes, mantm-se
inerte diante da necessidade de correo dos buracos do oramento, ainda que ciente do teor
do problema. Em geral o texto das LOAs autoriza a suplementao de despesas obrigatrias
por Decreto.

3.4. Metas de Resultado Primrio

O supervit primrio um importante indicador da sustentabilidade da poltica

fiscal em face do endividamento pblico. Depois da estabilizao da moeda com o Plano
Real, adotou-se, no final de 1998, um severo ajuste fiscal, com o Plano de Estabilidade Fiscal
- PEF119. O temor da insolvncia fiscal e a necessidade de reduzir o dficit das contas pblicas
levaram aprovao de regra da LRF que obriga a fixao de metas fiscais a cada exerccio,

119 O PEF previa, alm da lei de responsabilidade fiscal, a reforma trabalhista e a reestruturao dos gastos
federais.
 80

as quais devem ser observadas na elaborao e na execuo dos oramentos pblicos. A partir
de 2006, no entanto, as LDOs passaram a prever mecanismo de flexibilizao, permitindo-se
o descompasso entre as metas na execuo e aquelas praticadas na elaborao do oramento.
A elaborao da lei oramentria com esforo fiscal menor do que aquele
praticado na execuo permite incluir na LOA um maior volume de despesas. Durante a
execuo, quando do aumento da meta fiscal, esse excesso de autorizaes ter que ser
contingenciado.
Os dados indicam que o Congresso Nacional praticamente no altera a meta de
supervit primrio do PLOA. Ainda que as repercusses da poltica fiscal sejam objeto de
algum debate, presente em geral o sentimento de que a manuteno da meta fiscal proposta
pela autoridade fazendria um ponto importante para a estabilidade das relaes Executivo-
Legislativo120. As variaes de menor vulto verificadas correspondem a ajustes tcnicos em
funo de alteraes dos parmetros macroeconmicos durante a tramitao. Como exceo,
em 2010, foi utilizada a faculdade de reduo da meta do PLOA, autorizada na LDO.
De outro lado, os desvios entre a meta realizada e a aprovada na LOA so bastante
significativos e recorrentes, especialmente a partir de 2004 at 2012, onde o aumento da meta
implicou maior contingenciamento. Nos exerccios de 2013 e 2014 ocorreu o movimento
inverso, ou seja, a realizao de metas inferiores quelas previstas.

Tabela 9 - Lei Oramentria Supervit Primrio 1996-2014 PLOA x LOA x Realizado

Exerccio Projeto de LOA LOA aprovada Realizado (1) Alterao CN Desvio

(a) (b) (c) (d) = b-a (e) = c-b %
1996 8.674,5 11.630,8 (1.052,8) 2.956,3 (12.683,6) -109,1%
1997 5.824,0 2.486,0 528,1 (3.338,0) (1.957,9) -78,8%
1998 5.126,9 3.249,1 4.256,8 (1.877,7) 1.007,6 31,0%
1999 16.254,8 14.724,9 20.257,0 (1.529,9) 5.532,1 37,6%
2000 28.470,2 28.984,0 20.431,2 513,8 (8.552,9) -29,5%
2001 28.101,1 28.196,7 21.979,8 95,7 (6.217,0) -22,0%
2002 29.192,5 29.751,4 31.919,1 558,9 2.167,7 7,3%
2003 31.791,2 38.599,4 38.743,9 6.808,2 144,5 0,4%
2004 42.422,9 41.847,4 52.385,1 (575,5) 10.537,7 25,2%
2005 45.319,0 44.497,0 55.741,4 (822,0) 11.244,4 25,3%
2006 49.072,7 48.703,2 51.351,6 (369,5) 2.648,4 5,4%
2007 51.650,0 50.794,9 57.954,4 (855,1) 7.159,5 14,1%
2008 46.561,3 45.586,3 71.229,0 (975,0) 25.642,7 56,3%
2009 (1) 52.854,3 52.311,7 42.443,2 (542,6) (9.868,5) -18,9%
2010 49.020,3 42.020,1 78.736,9 (7.000,2) 36.716,8 87,4%
2011 49.760,0 51.383,6 93.041,5 1.623,6 41.657,9 81,1%

120
Deve-se registrar, no final de 2014, o acirramento dos debates e a reao do Legislativo diante do projeto de
alterao da LDO 2014 que reduzia as metas fiscais do exerccio.
 81

Exerccio Projeto de LOA LOA aprovada Realizado (1) Alterao CN Desvio

(a) (b) (c) (d) = b-a (e) = c-b %
2012 71.373,0 71.461,0 86.100,0 88,0 14.639,0 20,5%
2013 83.090,0 83.090,9 75.290,7 0,9 (7.800,2) -9,4%
2014 58.072,0 58.072,0 -20.471,74 0,0 (78.543,74) 383,7%
Fonte: Srie NFGC SOF/MPOG. Elab. Autor
Obs.: (1) Superavit Primrio - apurao BACEN;
(2) Crise Financeira Internacional;

As LDOs costumavam prever a possibilidade de elaborar oramentos com metas

reduzidas, podendo ser elevadas durante a execuo. Esse mecanismo foi utilizado pelo
Executivo, a despeito das reiteradas crticas, sob o argumento da flexibilidade. A reduo da
meta destina-se, em tese, ao atendimento de projetos prioritrios (PPI/PAC), inclusive restos a
pagar, desoneraes e excesso de meta no ano anterior.
Os dados da Tabela 10 mostra a utilizao da estratgia de reduzir metas de
resultado fiscal durante a execuo, iniciada em 2006. Em 2014, o agravamento do quadro
fiscal fez com que o governo deixasse de promover tempestivamente a limitao de empenho
e pagamento prevista no art. 9 da LRF. As metas fiscais acabaram sendo revistas no final do
exerccio.

Tabela 10 - Leis de Diretrizes Oramentrias Meta Primria x Margem de Reduo

LDO / ano Meta Sup. Primrio (1) Margem de Reduo da Meta de Superavit Primrio (2)
(...)
2006 2,45 % PIB R$ 3,0 bilhes (PPI e restos a pagar).
2007 2,45 % PIB R$ 4,59 bilhes (PPI e restos a pagar e excesso da meta ano anterior).
2008 2,2 % PIB R$ 13,825 bilhes (PPI e restos a pagar PPI).
2009 2,24 % PIB R$ 15,567 bilhes (PPI e restos a pagar PPI).
2010 2,15 % PIB R$ 28,9 bilhes (PAC, restos a pagar PAC e excesso do ano anterior).
2011 R$ 81,76 bilhes R$ 32 bilhes (PAC, restos a pagar PAC e excesso do ano anterior).
2012 R$ 96.973 bilhes R$ 40,6 bilhes (PAC).
2013 R$ 108.09 bilhes R$ 65,2 bilhes (PAC, investimentos prioritrios e desoneraes).
121
2014 R$ 116,072 bilhes R$ 67 bilhes (PAC/desoneraes). Ampliado no PL n 36/ 2014 .
2015 (PL) (1) R$ 114,669 bilhes R$ 28,667 bilhes (PAC).
2016 (PL) R$ 104,553 bilhes Sem reduo do PAC.
Fonte: LDOs. Elaborao: prpria.
(1) A meta para foi revista para R$ 55,3 bilhes, sem deduo do PAC.

121
Diante das dificuldades de cumprimento de metas em 2014, o governo enviou ao Congresso Nacional o PLN
n 36/ 2014, propondo a possibilidade de reduo de todo o montante do PAC e das desoneraes (R$ 161,7
bilhes).
 82

3.5. Despesas primrias discricionrias

As despesas primrias discricionrias so definidas por excluso das despesas

primrias obrigatrias que decorrem de determinao legal ou constitucional. A comparao
dos valores do projeto de lei e da lei oramentria indica que o Congresso Nacional eleva
sensivelmente a programao de despesas primrias discricionrias atravs das emendas. Os
dados da Tabela 11 confirmam que o nvel de realizao dessas despesas, sujeitas ao
contingenciamento, bastante inferior aos valores aprovados na LOA.

Tabela 11 - Lei Oramentria Discricionrias 1996-2014 PLOA x LOA x Realizado

Projeto de LOA LOA aprovada Realizado Alterao CN Desvio

Exerccio
(a) (b) (c) (d) = b-a (e) = c-b %
1996 38.130,9 34.265,6 28.634,9 (3.865,3) (5.630,7) -19,7%
1997 36.711,2 38.397,5 34.638,6 1.686,3 (3.758,9) -10,9%
1998 36.534,6 39.383,3 35.147,6 2.848,7 (4.235,7) -12,1%
1999 32.309,8 36.697,7 37.218,5 4.388,0 520,8 1,4%
2000 38.204,6 59.974,3 44.914,8 21.769,7 (15.059,5) -33,5%
2001 52.633,1 59.974,3 54.101,2 7.341,2 (5.873,1) -10,9%
2002 57.081,7 64.432,4 56.787,5 7.350,8 (7.644,9) -13,5%
2003 53.897,7 65.132,0 65.132,0 11.234,3 - 0,0%
2004 63.903,4 70.534,9 68.248,6 6.631,5 (2.286,3) -3,3%
2005 79.360,3 91.972,1 83.440,2 12.611,8 (8.531,8) -10,2%
2006 87.062,0 97.362,2 82.830,0 10.300,2 (14.532,2) -17,5%
2007 91.166,1 105.610,1 93.564,2 14.443,9 (12.045,9) -12,9%
2008 122.952,8 129.157,4 124.184,5 6.204,6 (4.972,9) -4,0%
2009 145.412,1 151.001,4 148.130,1 5.589,3 (2.871,3) -1,9%
2010 166.075,5 186.598,6 169.407,4 20.523,1 (17.191,1) -10,1%
2011 194.180,8 211.836,2 187.402,7 17.655,4 (24.433,5) -13,0%
2012 220.885,3 246.016,2 218.548,7 25.130,9 (27.467,5) -12,6%
2013 249.312,3 271.998,6 246.432,4 22.686,3 (25.566,2) -10,4%
2014 266.122,5 283.091,6 256.246,6 16.969,1 (26.845,0) -10,5%
Fonte: Resultado Primrio do Governo Central - Oramentrio - SOF/MPOG; Elab. Autor.

Mecanismo que deveria ser excepcional, a limitao de empenho e pagamento

tornou-se rotina na administrao pblica. Desde 2011, os valores da despesa realizada
encontram-se abaixo dos valores aprovados e tambm do que constou no projeto elaborado
pelo Executivo. Ou seja, mesmo se o projeto no fosse alterado, haveria necessidade de
limitao na execuo. Um retorno s prticas do passado onde o gestor, valendo-se do
controle financeiro na boca do caixa, concentrava enorme poder poltico sobre os recursos
pblicos. O resultado final a perda de realismo e credibilidade do processo oramentrio.
Oramentos inflados dificultam a diagnose oportuna das contas pblicas e confundem a
 83

sociedade e o eleitor, descaracterizando o sentido da instituio oramentria. Esse processo

fragiliza e distorce as anlises de polticas pblicas que tem como base a comparao entre
valores orados e realizados, porque parte da falsa premissa da existncia inicial de fontes e
de que os cortes so reais122.
O art. 9 da LRF previu a possibilidade de a LDO estabelecer critrios para o
contingenciamento, admitido apenas quando da frustrao de receitas. O Executivo ampliou
essa hiptese acionadora, por meio da LDO, incluindo tambm o aumento das despesas
obrigatrias, bem assim o conjunto de eventos que comprometem o resultado fiscal durante a
execuo123.
Os decretos de contingenciamento no identificam as programaes especificas
que so contingenciadas, e to somente fixam limites oramentrios e financeiros por rgo.
impossvel saber a priori quais as programaes que se encontram bloqueadas ou no. Em
geral, o governo central, representado pelos Ministrios de Planejamento, Oramento e
Gesto, e da Fazenda124 contingencia valores superiores aos estritamente necessrios, ficando
com uma margem (reserva), passvel de alterao durante o exerccio. A demora na definio
dos limites atrasa o cronograma de licitao e contratao.
Cabe a cada rgo ou ministrio, com base nos limites, selecionar os projetos e
atividades que sero preservados. At hoje foram frustradas as tentativas de se fixar critrios
de contingenciamento na LDO.
Esse mais um ponto relevante que evidencia a perda de espao poltico do
Legislativo no processo oramentrio. Desde a LDO 2004125, o Congresso Nacional, por
determinao da LRF, aprovava um rol de despesas discricionrias ressalvadas do
contingenciamento. A partir da LDO 2012126 todas as iniciativas de dispor sobre critrios de
contingenciamento na LDO foram vetadas.
O descontingenciamento proporcional previsto no 1 da LRF, no caso de
restabelecimento de receita, no tem sido observado.
Em atendimento ao art. 9 da LRF, durante a execuo oramentria, no final de
cada bimestre, o Poder Executivo edita decretos dispondo sobre a compatibilizao entre a
realizao da receita e a execuo da despesa. Alm dos decretos, so enviados CMO e aos
122
Os cortes, na verdade, so imaginrios, deduzidos a partir de oramentos inflados.
123
A meta de resultado primrio interpretada como se fosse um valor mnimo a ser atingido.
124
Os decretos so operacionalizados pelo rgo central de planejamento e oramento (SOF/MPOG), que fixa
limites de empenho, em articulao com o rgo central de contabilidade (STN/MF), que fixa os limites de
pagamento.
125
Lei n 10.707, de 20.07.2003.
126
Lei n 12.465, de 12.08.2011.
 84

demais Poderes e ao MP, relatrios de avaliao fiscal, que contemplam a anlise

circunstanciada e as justificativas para o contingenciamento. Os documentos tm as seguintes
caractersticas gerais:
a) Reavaliados os parmetros macroeconmicos, a projeo da receita e a
evoluo das despesas obrigatrias, o Poder Executivo apura o montante da
limitao e informa, at o vigsimo dia aps o encerramento do bimestre, o
montante que caber a cada um dos Poderes;
b) So contemplados eventuais ajustes na meta de resultado primrio, com base
na faculdade de utilizar ou no a margem de reduo criada na LDO;
c) Incluem-se nos limites de empenho os crditos suplementares e especiais que
vierem a ser abertos no exerccio, bem como os crditos especiais reabertos;
d) Os limites relativos ao pagamento servem para atender o oramento vigente e
tambm os restos a pagar de exerccios anteriores;
e) As programaes prioritrias (PAC) ou no so contingenciadas (redutor
fiscal), ou gozam de limites privilegiados;
A limitao de empenho e pagamento atinge despesas discricionrias de custeio127
e, especialmente, investimentos128.. Despesas discricionrias englobam, na srie apresentada,
despesas correntes de custeio, investimentos e algumas inverses financeiras. Podem ser
constitudas por programas finalsticos, especiais ou de gesto e manuteno. Adotada a
concepo do oramento impositivo, haver provavelmente a necessidade de distino mais
precisa das diferentes espcies ou categorias de despesas que constituem as despesas
discricionrias e dos reflexos do contingenciamento.
Assinale-se que a comparao dos valores contingenciados com o montante de
emendas, conforme ser mostrado no captulo seguinte, indica que tais programaes so o
alvo principal dos contingenciamentos.

3.6. Abertura de crditos com fontes financeiras

Foi identificada ao longo dos anos uma srie de distores nos procedimentos de
abertura de crdito adicionais que agravam a necessidade de contingenciamento das despesas

127
GND 3 Outras Despesas Correntes, que, como vimos, inclui um conjunto de despesas com nvel de
discricionariedade bastante distinto.
128
GND 4 Investimentos.
 85

discricionrias durante a execuo, dentre os quais a abertura de crditos adicionais129 para

despesas primrias com fontes financeiras. Assim assinala a Nota Tcnica n 6, de 2013, das
Consultorias de Oramento das Casas do Congresso Nacional:

O supervit financeiro acumula economias produzidas pelos supervits primrios

gerados nos anos anteriores e, por isso, os recursos nele compreendidos esto
comprometidos com a reduo da dvida lquida. Portanto, utiliz-los para o
pagamento de despesas primrias significa aumentar a dvida lquida.

O comprometimento do supervit financeiro com a reduo da dvida lquida deve

ser tido como bice sua indicao como fonte de recursos para abertura de crditos
adicionais destinados a atender despesas primrias, conforme prev o 1 do art. 43
da Lei n 4.320, de 1964. (CONGRESSO NACIONAL, 2014, p. 49)

As tentativas de disciplinar o tema na LDO no tiveram sucesso. Em no havendo

excesso de arrecadao, a abertura de novos crditos deveria ser feita mediante a indicao do
cancelamento de outra despesa. Assinale-se ainda o uso dessa fonte na abertura dos crditos
extraordinrios e tambm as inmeras situaes autorizadas no texto da lei.
A Tabela 12 abaixo ilustra o montante crescente de crditos abertos ou reabertos
durantes os exerccios de 2011 a 2014 conta de supervit financeiro.

Tabela 12 - Crditos adicionais abertos a conta do superavit financeiro

Em R$ milhes
Despesa Primria 2011 2012 2013

1 - Obrigatria 11.265,0 8.925,2 13.407,7

2 - Discricionria 6.492,1 11.943,1 21.783,3
3 - Discricionria (PAC) 314,3 5.820,1 19.612,0
Total 18.071,4 26.688,4 54.803,0
Fonte: Nota Tcnica n 6, 2013. Consultorias de Oramento. Elab. Autor.
A abertura de crditos adicionais sem fontes hbeis reduz ainda mais a
disponibilidade de recursos de caixa para o pagamento das demais despesas discricionrias
aprovadas na lei oramentria.
O fato de que resultados fiscais durante a execuo dependem basicamente da
observncia de limites financeiros permite ao gestor empenhar um volume maior de despesas
autorizadas, sabendo-se que somente sero pagas no ano seguinte. Um dos efeitos desse
processo o acmulo de restos a pagar.

129
Os crditos adicionais aumentam as despesas previstas na lei oramentria e podem ser: suplementares,
destinados ao reforo de programao existente na lei oramentria, especiais, para novas despesas e
extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas.
 86

3.7. Acmulo de restos a pagar

O excesso de autorizaes impe a necessidade de limitao de empenho.

Adicionalmente, a busca de resultados fiscais no caixa aumenta a necessidade de diferir o
pagamento de despesas empenhadas para o exerccio seguinte130. Tais resduos passivos so
conhecidos como restos a pagar. Os restos a pagar processados refletem compromissos
financeiros propriamente ditos. Liquidados, indicam que o objeto do contrato j foi entregue e
que o credor adquiriu o direito ao respectivo crdito. De outro lado, a inscrio dos restos a
pagar no processados vale-se de uma liquidao meramente contbil. Podem ser cancelados
nos exerccios seguintes, com algumas excees, entre as quais o PAC131. Muitas vezes
servem apenas para prolongar autorizaes oramentrias e compromissos polticos para alm
do exerccio (restos a fazer).
Mansueto Almeida (2014), assim manifesta sobre o crescimento dos restos a
pagar:

Em resumo, em decorrncia do uso excessivo de empenho da despesa e de sua no

execuo, no mesmo ano fiscal, o governo federal criou um crculo vicioso na
execuo do oramento, que ser resolvido por: a) novo aumento de carga tributria;
b) truques fiscais, como antecipao do pagamento de dividendos; e/ou c) reduo
do supervit primrio (REZENDE & CUNHA, 2014, p. 171).

O crescimento dos restos a pagar, por tipo de despesa, mostrado no Grfico

seguinte.

130
O adiamento do pagamento das despesas de um exerccio para outro contribui para um maior supervit
primrio do exerccio em curso, mas, aumenta a dvida flutuante (no computada na dvida lquida) e pressiona
os resultados fiscais dos anos seguintes, quando a despesa for efetivamente paga. O aumento do estoque ocorre
quando inscreve-se montante maior de RP em relao ao que pago (RP de exerccios anteriores). Um dos
indicadores do aumento dos restos a pagar o float (ajuste caixa/competncia), diferena entre o valor das
despesas primrias inscritas em RP no final do exerccio e a soma do valor dos RP pagos no exerccio.
131
De acordo com o 2 do art. 68 do Decreto n 93.872, de 1986, os restos a pagar inscritos na condio de no
processados e no liquidados posteriormente tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de
sua inscrio. De acordo com o 3 do mesmo artigo, permanecem vlidos, aps a data estabelecida no 2, os
restos a pagar no processados que se refiram s despesas com execuo iniciada at a data prevista no 2, ou
sejam relativos s despesas do PAC, Ministrio da Sade e da Educao (manuteno e desenvolvimento do
ensino).
8 A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, no mbito de suas competncias, poder
expedir normas complementares para o cumprimento do disposto neste artigo.
 87

Fonte: Congresso Nacional. Consultorias de Oramento. Nota Tcnica Conjunta PLOA 2016.

Grfico 2 - Evoluo dos Restos a Pagar 2009-2014

Ao lado do excesso de autorizaes e do empenho seletivo, a possibilidade de

adiar a liquidao e o pagamento ampliam a margem de manobra do gestor e aumentam o
estoque dos restos a pagar, uma espcie de reserva estratgica nas mos do Executivo.

A soma dos efeitos decorrentes da expanso do contingenciamento e dos RAPs gera

um conflito entre a liberao de recursos do oramento corrente e de recursos
represados de oramentos de anos anteriores (REZENDE & CUNHA, 2014, p. 60).

Cysne (2009) analisa o oramento e o contingenciamento sob a tica da teoria dos

jogos repetidos, onde Executivo e Legislativo tendem a adotar comportamentos defensivos. O
Congresso reage ao contingenciamento, por exemplo, aumentado despesas e a estimativas de
receitas, ou aprovando leis com despesas continuadas (no contingenciadas). O Executivo no
tem outra alternativa, a no ser elevar a limitao. O resultado final um novo ponto de
equilbrio de efeitos indesejados sob o ponto de vista institucional, com perda de credibilidade
e elevado grau de incerteza nas finanas pblicas.
Discute-se, de outro lado, em um modelo voltado aos resultados, a necessidade de
rever a obrigatoriedade de autorizaes anuais para a continuidade de projetos j iniciados e
com objeto definido, adotando-se o carryover132, a exemplo de outros pases (LIENERT &
JUNG, 2004).

132
O prolongamento das autorizaes oramentrias de subttulo em andamento para depois do encerramento do
exerccio j possvel, uma vez que os textos das LOAs (a exemplo do inciso XIII do art. 4 da LOA 2015)
autorizam a abertura de crditos por decreto at o limite do saldo oramentrio apurado em 31 de dezembro do
ano anterior. Sanches (2013, p 6-7) defende a atribuio de abrangncia plurianual aos oramentos, evidenciando
os gastos j realizados em cada ao, os resultados j alcanados, as despesas a realizar e os resultados previstos.
 88

Portanto, a falta de compromisso e de responsabilidade poltica pela execuo do

oramento no modelo autorizativo estimula a sobrevivncia de uma srie de deficincias, tais
como aquelas analisadas.
No item seguinte examinam-se as tentativas de discusso e regulao da matria
no Congresso Nacional.

3.8. Tentativas de regulao

O exame deste captulo mostrou evidncias de que o Executivo adota, no processo

oramentrio, estratgias que lhe garantam atuar de forma flexvel na implementao de
planos e oramentos pblicos, reduzindo-se a eficcia da ao legislativa e transferindo-se o
poder de definir prioridades para a fase da execuo oramentria. Com esse objetivo, permite
a elaborao de leis com excesso de autorizaes, ao tempo em que facilita, no texto da LOA,
a abertura por decreto de novos crditos adicionais em detrimento das demais programaes
existentes.
A grande parte dessas deficincias trazida discusso na tramitao dos projetos
de LDO ou dos textos das leis oramentrias, sendo frequentes os impasses na votao dessas
matrias.
Para reduzir riscos de alteraes desses normativos, o Executivo, desde o primeiro
momento, tenta influenciar relatorias e parlamentares da prpria base aliada no sentido de
impedir a absoro, no substitutivo, de emendas com contedo desfavorvel133.
Caso o ponto de vista do governo no seja vencedor, garante-se, ao menos, que as
incluses nos textos aprovados sejam segregadas de forma a possibilitar o veto presidencial.
Sabe-se, de antemo, ser pouco provvel a derrubada de vetos no Congresso Nacional, diante
da exigncia de maioria absoluta de parlamentares.
O Quadro a seguir apresenta o nmero de vetos opostos a dispositivos das LDOs,
destacando-se, na ltima coluna, aqueles temas que guardam relao com algumas das
deficincias na gesto oramentria e financeira abordadas nesse trabalho.

133
Cita-se como exemplo, a tentativa frustrada de regulao das estimativas de receita, na elaborao do
substitutivo ao PLDO 2012 no Congresso Nacional. Conforme consta do documento eletrnico interno das
Consultorias de 26.06.2011- Decises da Relatoria (minuta do substitutivo): As estimativas da receita pelo
Poder Executivo e as reestimativas realizadas pelo Congresso Nacional so, invariavelmente, objeto de crtica,
seja pelas subestimativas daquele, seja pelo excesso de otimismo deste. Tivemos em mente criar um rgo
independente e meramente consultivo, que pudesse se pronunciar sobre o trabalho de estimar as fontes que
daro suporte aos gastos. Esse rgo, constitudo por tcnicos do Poder Executivo e do Poder Legislativo, teria
a funo de acompanhar o trabalho do Executivo e do Legislativo e emitir parecer, sem interferir nas
atribuies dos rgos competentes. Fonte: Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos
Deputados. Resumo das Decises (Minuta do Substitutivo). Documento eletrnico interno disponvel em
G:\CONORF-COFF\2012\LDO 2012\45 RELATRIO do Relator\45.2 Substitutivo_Texto da Lei\45.2.1 Verses Relator Texto Lei.
 89

Quadro 6 - Leis de Diretrizes Oramentrias 2004-2015 Vetos Destacados

N de
LDO Dispositivos Vetados Destacados
Vetos (1)
(...)
Reservas para reduzir o contingenciamento; despesas ressalvadas do
2004 16
contingenciamento; demonstrativos e informaes complementares.
Critrios de contingenciamento; despesas ressalvadas do contingenciamento; metas
2005 18
e prioridades.
Despesas ressalvadas do contingenciamento; constituio de reservas para reduzir o
2006 23
contingenciamento; demonstrativos e informaes complementares
Disciplina para reduzir o contingenciamento (restos a pagar e controle das despesas
2007 8
correntes); despesas ressalvadas do contingenciamento.
Anexo de metas e prioridades; despesas ressalvadas do contingenciamento; controle
2008 12 das despesas correntes; reservas de recurso para despesas obrigatrias; metas e
prioridades; demonstrativos e informaes complementares.
Disciplina dos restos a pagar; despesas ressalvadas do contingenciamento;
2009 19
demonstrativos e informaes complementares.
Anexo das despesas ressalvadas do contingenciamento; restos a pagar e privilgios
do PAC; demonstrativos e informaes complementares; reduo do grau de
2010 20
discricionariedade do Executivo na execuo do oramento: controle de despesas
custeio; fiscalizao e custos de obras.
Anexo de metas e prioridades (603 aes); gesto fiscal controle das despesas
2011 30 correntes; constituio de reservas para reduzir o contingenciamento;
demonstrativos e informaes; apurao de supervit.
Despesas ressalvadas do contingenciamento (todos os 16 itens); prioridades; reduo
2012 32 da discricionariedade na execuo das emendas individuais; poltica fiscal (limite ao
dficit nominal e s despesas correntes); demonstrativos e informaes.
Disposies sobre a transparncia na execuo das despesas; 221 programaes do
2013 25
anexo de metas e prioridades; divulgao das aes do PAC e do PBSM.
Anexo de metas e prioridades (todas 157 programaes); despesas ressalvadas do
2014 16 contingenciamento (todos 13 itens); captulo fiscalizao e custos de obras;
demonstrativos e informaes complementares.
Anexo de metas e prioridades (todas 120 programaes); despesas ressalvadas do
contingenciamento (todos 10 itens); regulamentao do oramento impositivo;
2015 27
captulo fiscalizao e custos de obras; cadastro de obras pblicas; demonstrativos e
informaes complementares.
Fonte: Oramento Brasil. LDOs 2004 a 2015. Mensagens de veto. Elab. Prpria.
Obs.: (1) Os vetos podem incluir vrios dispositivos (artigos, pargrafos, incisos).

O veto134 generalizado de matrias includas na LDO revela a crescente

dificuldade nas negociaes polticas em relao s iniciativas do Legislativo na matria
oramentria e financeira. As razes de cada veto tendem a ser genricas e dificultam a
compreenso da motivao e do mrito especfico.
No passado, os vetos costumavam ser especficos. Atualmente, dependendo do
tema, so sistemticos, inadmitindo-se como princpio todo o bloco de alteraes promovidas,
independentemente do mrito. A utilizao desse procedimento cada vez mais abrangente, a
exemplo dos seguintes temas legislativos: a) metas e prioridades; b) despesas ressalvadas e
critrios de contingenciamento; c) fiscalizao e custo de obras e servios; e) controle de
134
Ao contrrio da LDO, quase no existem vetos nas programaes da LOA porque, na concepo do
oramento autorizativo, o contingenciamento puro e simples de programaes uma medida mais eficiente.
 90

despesas correntes, e poltica fiscal (metas fiscais); f) restos a pagar (reservas, limites, etc.); g)
transferncias voluntrias e a entidades privadas. E, mais recentemente, a regulamentao do
oramento impositivo, especialmente da caracterizao dos impedimentos. Parte desses vetos
so justificados com a remessa da matria para decretos e portarias, sob controle exclusivo do
Executivo.

O oramento autorizativo facilitou a influncia do Executivo junto aos lderes e

parlamentares que ocupam posies relevantes no processo legislativo. O poder discricionrio
na execuo do oramento, especialmente das emendas, contribuiu para a delegao de
poderes formais do Congresso Nacional, aprovando-se regras e mecanismos que ora inibem,
ora tornam ineficaz ou incua a interveno parlamentar.
Ressalvado o papel da oposio, as resistncias dentro da base aliada no
Congresso Nacional para conter a prevalncia do Executivo na matria oramentria e
financeira foram moderadas. Esse aspecto no deve surpreender. Como ser examinado no
captulo seguinte, uma adequada coordenao poltica dentro do chamado presidencialismo de
coalizo favorece a ao conjunta e articulada do governo (Executivo e Legislativo) nas mais
diversas reas.
Esse clima de harmonia, no entanto, depara-se com percalos de toda ordem. A
configurao de uma maioria legislativa em favor do governo acomoda teoricamente conflitos
de interesse do tipo Executivo versus Legislativo. Aumenta, no entanto, a necessidade de
gesto poltica para controlar disputas que ocorrem entre os prprios partidos e parlamentares
que formam o governo.
No que tange ao oramento, regras e instituies auxiliaram na formao de um
consenso relativo quanto sua elaborao no Congresso Nacional. Essa pactuao, no
entanto, frustrada na execuo. O contingenciamento discricionrio permitiu a reduo
gradativa da execuo de emendas coletivas objeto de maior interesse de parlamentares com
maior recurso de liderana e, especialmente, de emendas individuais.
A baixa execuo dessas emendas e sua liberao controlada era tema recorrente
de crticas por parte de parlamentares de todos os partidos. E foi justamente a falta de
consenso e critrios quanto execuo das emendas individuais que determinou, em 2013,
quando da apreciao do oramento impositivo, uma polarizao pouco comum de interesses
na relao Executivo-Legislativo. Uma ntida inflexo no comportamento da base aliada
permitiu a aprovao de proposies contrrias ao interesse do governo central (Executivo),
aspecto a ser examinado e melhor compreendido no captulo seguinte.
 91

4. EXECUO DISCRICIONRIA E USO POLTICO DA

LIBERAO DE EMENDAS

A defesa do pretenso carter autorizativo no oramento pblico no apenas um

posicionamento jurdico ou o reflexo da necessidade administrativa e fiscal de maior
flexibilidade tcnica por parte do gestor. Como visto no captulo anterior, pode estar sendo
utilizada como estratgia poltica com vistas a garantir a prevalncia do Executivo na matria
oramentria. O uso poltico do oramento propiciado pelo carter autorizativo ser mostrado
no exame da execuo das programaes includas pelas emendas.
Destaque-se primeiramente que nessa parcela do oramento onde mais recai o
contingenciamento, fato que se tornou corriqueiro, como ilustrado na declarao do Ministro
da Fazenda.

O Oramento saiu do Congresso cerca de R$ 11 bilhes mais gordo.

Segundo Mantega, "todo esse acrscimo, ou uma boa parte dele, ter que ser
congelado, contingenciado". Questionado sobre o risco de a deciso
inviabilizar investimentos, Mantega foi enftico: "No. No vamos
contingenciar investimento. Vamos contingenciar emenda. O que a gente
contingencia do Congresso? Emenda. Vamos contingenciar emenda", disse.
(...) Paulo Bernardo brincou. "Contingenciamento igual Carnaval. Quase
todo ano tem", disse ele, corrigindo-se. "Todo ano tem." (SEABRA, 2007)

De fato, endividamento e juros elevados, e a necessidade de resultados fiscais

crescentes, exaurem a capacidade de investimento do setor pblico federal. Durante a
execuo, concorrem especialmente com os investimentos propostos pelo governo, as
programaes includas pelas emendas, as primeiras a serem contingenciadas.
A ateno desse captulo voltada primeiramente ao exame das relaes polticas
que ocorrem no mbito do processo oramentrio, destacando-se a forma de interveno do
Congresso Nacional e o papel das emendas. Depois, aprofunda-se a anlise para verificar os
indcios de uso poltico e discricionrio na liberao das emendas individuais, objeto da PEC
do oramento impositivo e da LDO 2014.

4.1. Relaes Polticas e Processo Oramentrio no Congresso Nacional

Embora a aprovao dos oramentos no Legislativo seja um princpio amplamente

aceito nas democracias, o modo como isso se desenvolve bastante diverso.
 92

Conflitos polticos na matria oramentria no so diferentes daqueles que

caracterizam as demais relaes entre Executivo e Legislativo. Em geral, nos pases
parlamentaristas, existe uma delegao, formal ou informal, da autoridade oramentria para
o Primeiro-Ministro. Os oramentos costumam ser pouco detalhados, transferindo-se as
especificaes para a fase da execuo, o que garante maior flexibilidade no atendimento
poltico de parlamentares que formam a coalizo. Em condies normais, as alteraes do
oramento so pouco significativas, com pouco contraditrio, sendo que os interesses da
maioria so atendidos desde a formao da lei.
Aprovado o oramento, o Executivo pode cancelar ou adiar as autorizaes, desde
que observe as condies gerais estabelecidas pelo Parlamento. Em alguns pases, as
comisses parlamentares devem ter conhecimento prvio desses cancelamentos. Quanto
obrigatoriedade de execuo das despesas discricionrias, dois teros dos pases da
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE - no permitem que
o Executivo deixe de gastar as despesas aprovadas, salvo se houver autorizao do Legislativo
(LIENERT&JUNG, 2004, p. 111).
Em outro paradigma, nos pases presidencialistas, a votao independente e a
separao de poderes criam condies para um maior contraditrio poltico no Legislativo.
Nos EUA, por exemplo, a participao do Congresso intensa, os gastos so razoavelmente
detalhados e as mudanas durante a execuo exigem nova aprovao legislativa. Essa
configurao nos EUA teve como origem uma crise institucional e poltica entre os Poderes
relacionada ao carter impositivo da execuo do oramento aprovado pelo Legislativo135.
Com reduzidas margens de flexibilidade, a execuo do oramento passou a ser obrigatria,
ressalvado a aprovao no Legislativo de cancelamentos definitivos, rescissions, ou
provisrios, deferrals. (BLNDAL, 2003, p. 43)136.
Quanto ao sistema de governo, a maior polarizao entre os poderes no
presidencialismo tende a levar a uma maior atividade legislativa, onde o contexto poltico tem
influncia direta no nimo dos parlamentares de aprovar ou no o projeto do governo.

135
O Executivo deixou de cumprir o programa de trabalho a lei oramentria. O poder oramentrio do
Congresso Americano foi consolidado pela Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 e pela
Balanced Budget and Emergency Deficit Control of 1985 (Lei Gramm-Rudman-Holdings Act). O primeiro Ato
regulou a forma de participao do Legislativo e criou o Congressional Budget Office - CBO, rgo autnomo
de assessoramento tcnico. O segundo Ato disciplinou as medidas de controle do dficit.
136
O processo oramentrio no Congresso norte-americano adota um processo legislativo denominado de
reconciliao (p. 21), que obriga as comisses a editar nova legislao da receita e da despesa obrigatria de
modo a que fiquem compatveis com os limites oramentrios definidos pela Comisso de Oramento
(BLNDAL, 2003, p. 21).
 93

Do ponto de vista do ativismo do Legislativo no oramento, Stapenhurst (2008)

destaca que o aumento de partidos disciplinados e articulados com o governo, bem como a
existncia de oramentos rgidos e com pouca margem de alterao, so fatores que ajudam a
explicar a falta de estmulo da discusso parlamentar. A disposio do Legislativo tambm
influenciada pela sua capacidade de anlise e pelo modo como organiza a discusso, a
exemplo da existncia de comisses especializadas (Stapenhurst 2008).
Estudos na rea da cincia poltica no Brasil tentam superar a viso tradicional de
separao e independncia de poderes do regime presidencialista puro, mostrando uma ao
poltica integrada e colaborativa dessas instituies. Loureiro e Abrucio (2002), ao
examinarem o processo de negociao da reforma fiscal no Brasil, concluram que
democracias de tipo consensual, como o sistema presidencialista de coalizo no Brasil,
requerem do Executivo forte governana e negociao poltica contnua com o Legislativo.
Figueiredo e Limongi (2008) examinaram as relaes polticas entre Executivo e
Legislativo no Brasil, concluindo pela existncia de um comportamento de cooperao da
base aliada em torno de uma agenda negociada. O chamado presidencialismo de coalizo
decorre da necessidade do governo manter, junto ao Legislativo, uma base de apoio e
sustentao, o que vai depender de negociaes e trocas com partidos e parlamentares, uma
forma de se garantir maior estabilidade nas relaes polticas.
Na anlise da poltica oramentria dentro do presidencialismo de coalizo, com
nfase no perodo 1996-2001, esses autores mostraram que os acordos de cooperao poltica
entre Legislativo e Executivo precedem e so mais amplos que os ajustes dentro do processo
oramentrio. Na elaborao do oramento no Congresso Nacional, o governo central mantm
o controle da poltica fiscal e da matriz dos gastos, sendo que os interesses individuais
encontram-se circunscritos aos limites e parmetros que limitam a apresentao das emendas.
A delegao de poderes do Legislativo para os lderes e a prevalncia da agenda partidria
permitiria manter a coalizo nas decises substantivas, onde o relator geral exerce um papel
chave, com o auxlio de normas regimentais favorveis. (FIGUEIREDO & LIMONGI, 2008).
Quanto s instituies, mesmo antes da Constituio, as emendas oramentrias
(apenas individuais) tinham um papel de destaque nas relaes Legislativo e Executivo. Serra
(1989) destaca a falta de disciplina fiscal137, o clientelismo e a pulverizao de recursos das
emendas na Constituio 1946 (SERRA, 1989).

137
Lembra a clebre frase do ministro da Fazenda Santiago Dantas, em 1963: "Existe a verba, senhor Deputado,
mas no h dinheiro".
 94

Posteriormente, o governo militar probe a aprovao de emendas s leis

oramentrias e tambm s demais leis que implicam aumento da despesa138. A matria
oramentria, tradicionalmente bicameral, ficou restrita no Legislativo sua apreciao por
uma Comisso Mista. Nesse perodo, mesmo com a proibio da apresentao de emendas, a
Comisso mista aprovava, junto com a lei oramentria, um anexo especfico com o rol de
indicaes parlamentares de entidades privadas sem fins lucrativos beneficirias das
subvenes sociais.
Com a Constituio de 1988 surge a possibilidade de se alterar diretamente a
programao do projeto de lei oramentria por emendas (individuais), admitidas inicialmente
sem quaisquer restries de quantidade ou montante por parlamentar, como j se viu.
Os conflitos polticos internos iniciais no mbito da Comisso Mista de
Oramento mostraram, desde cedo, a necessidade de regras e procedimentos capazes de
organizar o acesso de parlamentares s verbas oramentrias. A Resoluo n. 1/91-CN
limitou o nmero de emendas individuais a cinquenta por parlamentar, sem estipular limite
por autor. O relatrio da CPI do oramento aprovado em 1994 recomendou, quanto s
emendas, a proibio de subvenes sociais s entidades privadas e maior controle e
fiscalizao das transferncias voluntrias. Na Resoluo n 2, de 1995-CN (CONGRESSO
NACIONAL, 1995), foram fixados parmetros mais restritivos quanto ao nmero de emendas
individuais e os montantes destinados por parlamentar139. As LDOs passaram a incluir
limitaes especficas quanto destinao de verbas s entidades privadas.
Vencido o perodo inflacionrio, a maior participao do Legislativo ficou
associada ao prestgio das emendas coletivas, especialmente as de bancada estadual que
definiam os empreendimentos relevantes de cada estado/DF. Era comum a presena no
Congresso Nacional de governadores e representantes dos rgos de planejamento durante o
perodo de apresentao e aprovao das emendas de bancada estadual, que tinham maior taxa
de execuo. Essa modalidade de emenda prioritria ganhou importncia poltica em relao
s emendas individuais, consideradas menos relevantes (FIGUEIREDO & LIMONGI, 2008,
pp. 20, 39, 114 e 117). No foi dada na poca importncia ao fato de que muitas emendas

138
Conforme 1 do art. 69 da Emenda Constitucional n 1, de 1969.
139
Art. 19. Cada parlamentar poder apresentar at vinte emendas individuais ao projeto de lei oramentria
anual e projetos de lei de crditos adicionais, excludas deste limite aquelas destinadas ao texto da lei e ao cancelamento
parcial ou total de dotaes oramentrias.
Art. 20. Podero ser apresentadas ao projeto de lei oramentria anual emendas coletivas cuja iniciativa caber:
(...)
II - s bancadas estaduais no Congresso Nacional, at o limite de dez emendas de interesse de cada Estado ou
Distrito Federal, aprovadas por trs quartos dos deputados e senadores que compem a respectiva unidade da
Federao, acompanhadas da ata da reunio da bancada;
 95

coletivas poderiam estar servindo de instrumento de ampliao de demandas individuais, o

que foi constatado posteriormente.
Com o aumento das demandas municipais e locais, parcela crescente das emendas
de bancada estadual passou a contemplar programao difusa e genrica140, uma forma de
ampliar as cotas individuais. A prtica foi proibida na Resoluo n 01 de 2006-CN141, que
passou a exigir a demonstrao do interesse estadual e carter estruturante dos
empreendimentos veiculados por emendas de bancada estadual. Alm disso, os montantes
destinados a cada estado e DF passaram a depender de parmetros e critrios142. Com relao
s emendas de comisso destinadas a transferncias voluntrias, exigiu-se a explicitao, na
justificao da emenda, dos elementos, critrios e frmulas determinantes da aplicao dos
recursos em funo da populao beneficiada pela respectiva poltica pblica143.
A arena do oramento mostra, portanto, de um lado, o esforo poltico do governo
para obter disciplina, especialmente junto prpria base aliada, necessria formulao e
implementao de uma agenda nacional. E de outro lado, as presses pelo aumento de
recursos pblicos por parte dos parlamentares.
Dificuldades de coordenao poltica e consenso na definio de prioridades e
projetos estruturantes, tanto no Executivo quanto no Legislativo, levam a um processo de
fatiamento do oramento em prioridades especficas ou locais. A diviso condominial e
horizontal do poder poltico leva, no Executivo, ao aumento de cargos e ministrios. No
Legislativo, quanto ao oramento, percebida no aumento do nmero de membros da CMO,

140
Esse mecanismo pode ocorrer tambm nas emendas de Comisso. Durante a execuo, as programaes so
repartidas para atender vrios municpios, observando-se uma lista de indicaes dos membros da bancada ou da
Comisso, expediente que permite a ampliao dos limites regimentais.
141
Art. 47. As emendas de Bancada Estadual devero: (...)
II - identificar de forma precisa o seu objeto, vedada a designao genrica de programao que possa
contemplar obras distintas ou possam resultar, na execuo, em transferncias voluntrias, convnios ou
similares para mais de um ente federativo ou entidade privada;
142
Art. 57. Os recursos lquidos destinados ao atendimento de emendas coletivas de apropriao, calculados de
acordo com o art. 56, caput, tero o seguinte destino, observada a vinculao de fontes:
I - 25 % para as emendas de Bancada Estadual, distribudos na forma do 1 deste artigo;
II - 55 % aos Relatores Setoriais, para as emendas de Bancada Estadual e as de Comisso;
III - 20 % ao Relator-Geral, para alocao, entre as emendas de Bancada Estadual e de Comisso, observado o
disposto no 2.
1 Os recursos de que trata o inciso I do caput sero distribudos na seguinte proporo:
I - 50% com base nos critrios estabelecidos para o Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal -
FPE;
II - 40% com base na mdia histrica de atendimento das respectivas Bancadas Estaduais nos ltimos 3 (trs)
anos;
III - 10% com base na populao residente estimada pelo IBGE.
143
Art. 44. As emendas de Comisso devero: (...)
II - conter, na sua justificao, elementos, critrios e frmulas que determinem a aplicao dos recursos, em
funo da populao beneficiada pela respectiva poltica pblica, quando se tratar de transferncias voluntrias
de interesse nacional.
 96

na repartio e elevao do montante destinado s emendas individuais, no partilhamento de

emendas coletivas genricas, na distribuio igualitria144 de recursos destinados s relatorias
setoriais. Mais recentemente aprovou-se alterao das regras regimentais ampliando-se o
nmero de relatorias setoriais para acomodar um maior nmero de membros145.
Paralelamente, no mbito parlamentar, a percepo de privilgios de uma minoria
e o atendimento desigual, por exemplo, entre membros que disputam a mesma base eleitoral
ou que pertencem ao mesmo partido, potencializa insatisfaes e tenses polticas.
Essas foras interagem e impulsionam mudanas ao longo do tempo, quando
devidamente lideradas, em um movimento cclico que percebido em algumas situaes.
Quanto mais recursos de poder, disciplina e coordenao poltica146, maiores as chances de
sucesso de decises coletivas e estruturadas no atendimento de projetos e polticas pblicas
nacionais. Ao contrrio, baixa liderana no processo decisrio implica, em geral, distribuio
linear e disperso dos recursos oramentrios.
No perodo imediatamente aps a Constituio de 1988, a luta pelo acesso mais
amplo CMO - e aos recursos oramentrios - provocou a ampliao, na Resoluo n 01, de
1991, do nmero de membros de 60 para 120. Posteriormente, a introduo de uma disciplina
regimental mnima quanto apresentao de emendas possibilitou a reduo do nmero de
membros para 84 (Resoluo n 01, de 1993). A aprovao da Resoluo n 2, de 1995-CN,
inaugura um processo oramentrio hierarquizado e organizado, do geral para o particular. A
matriz de gastos fixada no parecer preliminar, atribui-se maior importncia s emendas
coletivas e fixa-se limite para o atendimento das emendas individuais.
Mais tarde, amplia-se a presso pelo aumento do montante das emendas
individuais, paralelamente ao aumento do contingenciamento. Os rumores acerca da
perpetuao de grupos na CMO que obtinham privilgios na execuo do oramento foi o
fator determinante para a aprovao, na Resoluo n 1, de 2006147, da volta do rodzio na

144
Todos os relatores recebem valores mdios equivalentes por emenda coletiva, independentemente da rea
temtica.
145
A Resoluo n 2, de 1995 CN, organizou a anlise do PLOA em 7 relatorias setoriais, vedando a
possibilidade de disperso da anlise do oramento em grande nmero de relatorias parciais, como ocorria em
anos anteriores. Com a ltima alterao (Resoluo n 3, de 2015-CN), o nmero de relatorias setoriais subiu de
10 para 16.
146
Perodos de crise fiscal e de escassez de recursos dificultam a obteno de consenso poltico.
147
Paralelamente, fixaram-se parmetros quantitativos com vistas a reduzir as distores no atendimento das
emendas de bancada estadual.
 97

ocupao de cargos na CMO148. O oramento impositivo das emendas individuais reflete um

movimento dos parlamentares pela igualdade na execuo oramentria.
Paralelamente ao fator poltico, a evoluo das finanas pblicas do pas
influencia o processo decisrio oramentrio, talvez de forma diferente do que se imagina.
Em tese, a maior ou menor expectativa de arrecadao deveria facilitar o equacionamento das
demandas e acordos polticos necessrios aprovao do oramento em elaborao. No
entanto, o que mais tem influncia no processo decisrio no propriamente o quadro
projetado, mas as condies econmicas e fiscais do ano em curso que permitem ampliar
desde j a execuo das despesas discricionrias de oramentos j aprovados, o que engloba a
fatia representada pelas emendas149. A possibilidade de maior execuo de oramentos j
aprovados facilita a obteno de acordos polticos, o que inclui a aprovao das LDOs e das
LOAs em tramitao, provocando uma espcie de assincronia ou descolamento na anlise da
relao causa e efeito dentro do processo oramentrio.
O Quadro 7 seguinte mostra as principais caractersticas das emendas ao projeto
de lei oramentria no Congresso Nacional. O valor das demandas por emendas de quaisquer
dessas categorias sempre muito superior disponibilidade de recursos oramentrios,
mesmo considerada a relativa facilidade de identificao de fontes para o atendimento das
emendas no Legislativo, como visto no captulo anterior.

148
Segundo Ricardo Barros (2007, p. 26), a negociao da reduo do nmero de membros da CMO para 40
somente foi possvel com o retorno do rodzio e o fato de suplentes poderem assumir relatorias.
149
De outro lado, a utilizao dos novos recursos para a ampliao de despesas obrigatrias de carter
continuado, a exemplo dos programas sociais de transferncias diretas de renda, reduz as disponibilidades para
as demais despesas discricionrias.
 98

Quadro 7 - Emendas Principais Caractersticas

FORMAS DE INTERVENO NO PROJETO DE LEI ORAMENTRIA
ITEM EMENDA EMENDA DE BANCADA EMENDA DE EMENDA DE RELATOR-
INDIVIDUAL ESTADUAL COMISSO GERAL
Abrangncia/
Municipal (local). Estadual (regional). Setorial (nacional). Institucional (nacional).
localizao
Aes estruturantes de
Obras e apoio Polticas Setoriais Ajustes da matriz (estrutura)
interesse estadual
Aes tpicas, financeiro a (nacionais) na rea de oramentria: encargos,
(rodovias, permetro de
beneficirios municpios e competncia de cada salrio-mnimo, pessoal,
irrigao, hospitais,
entidades privadas. comisso temtica etc.;
universidades, etc.).
Possibilidade e nvel
Limitada subttulos. Limitada subttulos. Limitada - subttulos Ampla itens agregados.
de interveno
Montante Crescente. Limite Estvel. Limite fixado no Estvel. Limite fixado Limite fixado por
Oramentrio - fixado no Parecer PP, ampliado com no PP, ampliado com programao definida no
evoluo Preliminar PP. remanejamentos. remanejamentos. PP.
Quantitativo At 25/parlamentar. 18-23 por bancada. 4-8 por comisso. Fixado no PP.
Contingenciamento Contingenciamento Contingenciamento Atendimento de dficits e
Execuo elevado, taxas de elevado, taxas de elevado, taxas de omisses no PLOA, em
Oramentria execuo decrescentes execuo baixas e execuo baixas e geral despesas obrigatrias
at 2013. decrescentes. decrescentes. de execuo cogente.
Fonte: Resoluo n 01/2001-CN. Elaborao: Autor.

A Figura seguinte ilustra a evoluo das principais normas regimentais que

regulam o processo oramentrio no Congresso Nacional, desde a Constituio de 1988,
correlacionando-as com alguns eventos relevantes.

Fonte: Resolues Congressuais CMO. Elaborao: Autor.

Figura 5 - Processo Oramentrio no Legislativo Evoluo e Eventos Associados

O aumento do contingenciamento em todas as modalidades de emendas e outros

fatores de ordem poltica contribuiu para o esvaziamento e esgotamento do papel da CMO e
 99

do CN na matria oramentria. Ressalte-se ainda que as mudanas regimentais em 2006 que

passaram a impedir a continuidade de membros por mais de um ano na CMO dificultam a
formao de membros especialistas e mais crticos na matria150.
A percepo de esvaziamento do papel da CMO no debate poltico do oramento
inferida a partir de sinais recorrentes: a) dificuldade de obteno de qurum de instalao e
de votao e aumento da quantidade de reunies extraordinrias; b) atraso na votao das
LDOs151; c) obstruo dos trabalhos, sob orientao de lideranas partidrias, provocada por
disputas polticas alheias matria oramentria propriamente dita, o que evidencia o papel
acessrio e instrumental do oramento em relao agenda poltica principal das Casas152; d)
designao frequente de relatores ad hoc e a reduzida presena de parlamentares nas
discusses; e) demora na votao do relatrio preliminar153; f) limitao do tempo efetivo de
anlise, discusso e votao da LOA, com o estreitamento dos prazos de apresentao de
emendas, discusso e votao dos relatrios setoriais e geral da LOA.
Tomou-se como um dos indicadores da reduo da capacidade de anlise e
discusso do oramento na CMO a diminuio do nmero de dias entre a aprovao do
parecer preliminar quando se abre o prazo de apresentao de emendas - e a votao do
relatrio final na CMO. Trata-se do perodo destinado apresentao de emendas, anlise,
discusso e votao de todos os relatrios setoriais e do relatrio geral. A figura 6 seguinte
mostra, alm da tendncia de atraso na votao parecer preliminar, a grande reduo do
perodo de anlise e votao do oramento nos ltimos anos. Um indicador da crescente
dificuldade ou at da inviabilidade do aprofundamento da matria na CMO, pice atingido em
2014 (11 dias).

150
A Resoluo n 01/1991-CN exigia a renovao anual de no mnimo 50% da composio, vedado a
permanncia por mais de dois anos consecutivos. A Resoluo n 02/1995-CN eliminou a necessidade de
rodzio. Quando da votao da Resoluo n 01/2006-CN passou-se a proibir a permanncia dos membros por
dois anos consecutivos, diante das crticas quanto excessiva permanncia de grupos fechados na CMO.
151
Os atrasos na apreciao da LDO ocorrem a despeito da determinao constitucional de sua apreciao at o
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa (CF, art. 57, 2).
152
As votaes do oramento, no passado precedidas de extensas discusses pblicas no mbito da CMO, foram
aos poucos sendo esvaziadas, por falta de qurum. Paralelamente, aumentou a necessidade de acordos polticos
prvios, em geral precedidos de reunies com representantes de lderes na Comisso, com pouca visibilidade
pblica. Obtido o consenso, as votaes so cleres, com pouca discusso.
153
Somente depois de votado o parecer preliminar abre-se o prazo de apresentao de emendas e inicia-se o
processo oramentrio de uma forma mais ampla. A Resoluo n 3, de 2015-CN inverteu essa ordem. A
apresentao de emendas passou a ser feita antes do Parecer Preliminar.
 100

Figura 6 - LOA Encurtamento dos prazos de anlise e apreciao da LOA na CMO

O carter autorizativo e a perda de importncia da anlise e discusso de planos e

oramentos no Legislativo ajudam a explicar a falta de interesse de parlamentares pela
matria. No conveniente ao Executivo, aparentemente, alimentar debates pblicos no
Legislativo que tenham potencial de contraditar ou criticar uma proposta teoricamente
equilibrada e ajustada154. Ainda assim, o governo tem grande necessidade da aprovao
formal de matrias essenciais ao funcionamento da administrao pblica, e tem tido xito
nessa tarefa. Desde 2008, todas as leis oramentrias tm sido apreciadas antes do final do
exerccio anterior. A dependncia e a falta de critrios na liberao de recursos oramentrios
originados de emendas ou de outras programaes ministeriais - influem nas estratgias e
disputas internas por cargos e posies de destaque no processo legislativo155.
Alm dos aspectos administrativos e legais, a aprovao tempestiva da matria
oramentria no Legislativo ato relevante do ponto de vista da percepo que o pblico tem
da governabilidade e da conduo poltica do pas. Assim, havendo riscos de no aprovao
do oramento no prazo, o Executivo amplia o esforo de negociao junto aos lderes do
Congresso Nacional, oferecendo incentivos e articulando-se com o conjunto de parlamentares,

154
As demandas do Executivo que surgem durante a tramitao do projeto de lei oramentria so resolvidas
geralmente com a ao direta do Relator Geral, a exemplo da suplementao de despesas obrigatrias. Alm
disso, com base no nico do art. 28 da Resoluo n 01, de 2006-CN, os Relatores acatam praticamente todos
os pedidos de remanejamento para corrigir programao oramentria constante do projeto do Executivo.
155
No oramento a competio se manifesta no acesso CMO e respectivos cargos, o que inclui as relatorias e,
no mbito de cada bancada, na escolha dos coordenadores de bancada estadual.
 101

especialmente da base aliada. Esse esforo mais efetivo sob condies polticas
favorveis156.
Paralelamente, parlamentares tambm se sentem motivados pela necessidade de
aprovao formal e tempestiva de suas emendas, aspecto que fica mais claro no final dos
mandatos legislativos.
Eram mais intensas e abrangentes as discusses do oramento na CMO durante o
governo FHC at o incio do governo Lula, destacando-se temas tais como a definio das
receitas, o debate dos encargos da dvida pblica, dos gastos sociais (sade, educao e salrio
mnimo), com a presena ativa do governo no contraditrio. Foram marcantes tambm os
embates em torno da definio de critrios de repartio das emendas de bancada estadual.
A baixa execuo das emendas coletivas um fator relevante do esvaziamento do
debate poltico do oramento no Legislativo, considerando-se que as emendas individuais so
decididas no mbito de cada gabinete e sem contraditrio pblico. E, como se viu, os
investimentos destinados s obras estruturantes nos estados, objeto das emendas de bancada,
passaram a compor as programaes do PAC passa ao largo do processo decisrio formal do
Legislativo. Blindado pela legislao e pela LDO, possibilita a deciso centralizada e
concentrada, inclusive dentro do Executivo.
A relativa facilidade de se aumentar dotaes na elaborao do oramento, como
visto, e a reduo da importncia das emendas coletivas, reduziram os conflitos oramentrios
na elaborao. As negociaes acerca da execuo oramentria e financeira (que inclui restos
a pagar) passaram a ter maior importncia poltica do que a prpria votao do oramento. A
atividade poltica aparentemente deslocou-se da CMO para o mbito das negociaes junto ao
Executivo, onde, dentre outros conflitos, a busca de acordo quanto liberao de emendas.
A frustrao do debate poltico do oramento no Legislativo alimentada pelo
fato de que, no modelo autorizativo, todos os acordos realizados com parlamentares,
bancadas, comisses e lderes podem simplesmente deixar de ser cumpridos, exigindo
repactuao durante a execuo oramentria.
Decretos de contingenciamento e crditos adicionais podem alterar totalmente as
dotaes e prioridades do oramento. Programaes aprovadas podem deixar de ser
executadas em benefcio de outras includas ou acrescidas pelos crditos. A ausncia de

156
Por exemplo, as disputas em torno do oramento impositivo e os conflitos de final do mandato influenciaram
no atraso da votao, em 2013 e em 2014, das LDOs 2014 (sancionada em 26/dez/2014) e da LDO 2015
(sancionada apenas em 02/jan/2015).
 102

critrios atinentes execuo oramentria permite ao governo central estabelecer, a qualquer

momento, novos requisitos e condies para a liberao de recursos.
O resultado desse processo a recorrncia de negociaes polticas em torno da
execuo do oramento, o que poderia ser diferente se o mesmo fosse determinante ou
impositivo, ou mesmo se houvesse um critrio linear ou proporcional de
contingenciamento.
Outro efeito do modelo autorizativo a diminuio da disposio poltica do
Legislativo para o acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria, vez que o
gestor sempre poder alegar que as dotaes encontram-se represadas. Ou simplesmente a
inexistncia do dever de execuo do oramento, observando-se, quanto s programaes
includas por emendas, que praticamente todas so contingenciadas no incio do ano. O
modelo atual, portanto, reduz o interesse do Legislativo quanto ao exerccio do controle
externo e a cobrana de resultados na execuo das polticas pblicas (CF, arts. 70, 71 e 72).
Gaylord (2010) chama a ateno para o fato de que o controle do Presidente sobre
a execuo do oramento por meio do contingenciamento desestimula a discusso mais
profunda das polticas pblicas oramentrias pelo Legislativo, diante da vulnerabilidade e
precariedade das dotaes aprovadas (GAYLORD, 2010).
O Legislativo, como estratgia defensiva, poderia estar aumentando sua atuao
nos gastos permanentes, o que pode explicar a elevao do nvel de despesas obrigatrias na
administrao.
Assim, a incerteza do processo oramentrio na definio das polticas pblicas
acabaria se revelando na reduo do interesse dos congressistas por essa atividade legislativa,
investindo maior tempo e energia na execuo e tambm na aprovao de legislao
permanente.
A perda de importncia do oramento pblico, sob um ponto de vista mais
abrangente, assim manifestada por Fernando Rezende e Armando Cunha (2014):

A perda de importncia do oramento significa que a administrao pblica

deixa de contar com o principal instrumento que deve orientar a atividade
dos rgos encarregados da execuo das polticas governamentais
(REZENDE & CUNHA, 2014, p. 12).
Como o oramento deixou de ser representativo do que de fato vai ser
executado, sua aprovao acaba por no merecer a devida ateno, uma vez
que o que conta mesmo a execuo oramentria. (REZENDE & CUNHA,
2014, p. 35).
A principal manifestao de sua irrelevncia o pouco caso dispensado s
leis oramentrias, que se manifesta de vrias maneiras:
 103

1. no padro de votao das leis oramentrias;

2. na pouca ateno dispensada pela mdia;
3. no esvaziamento da Comisso Mista de Oramento (CMO);
4. no desinteresse da populao e dos agentes privados. (REZENDE &
CUNHA, 2014, p. 56).

Nesse contexto, a apreciao do modelo impositivo pode representar uma nova

etapa nas relaes entre Legislativo e Executivo e na valorizao do oramento, com rumos
ainda desconhecidos.

4.2. As Emendas Individuais como objeto do modelo impositivo

As programaes oramentrias includas pelas emendas individuais foram eleitas

na EC n 86, de 2015, como o objeto do modelo impositivo, justificando-se seu exame de
forma mais detida.
A escolha dessa categoria aparentemente paradoxal. Do ponto de vista
regimental, as emendas coletivas que deveriam, teoricamente, ser consideradas
prioritrias157. Viu-se no item anterior, no entanto, que esse instrumento perdeu fora ao longo
do tempo e que foram as emendas individuais que acabaram predominando na agenda
poltica. Na verdade, a histria da interveno legislativa no oramento encontra-se
fortemente associada a esse tipo de interveno. Observe-se que o poder dos partidos na
CMO, operacionalizado por meio do colgio de representantes de lderes, mostra-se eficiente
na definio dos parmetros e montantes globais, ou de demandas estruturais. Mas tem pouca
ou nenhuma influncia nas escolhas feitas pelo parlamentar dentro dos limites
disponibilizados para a apresentao das emendas individuais.
As emendas contribuem de forma significativa para as transferncias voluntrias a
estados e municpios no mbito dos programas a cargo do governo federal158. Especificamente

157
Resoluo n 2, de 1995-CN. Art. 20, pargrafo nico: A emenda coletiva e prioritria incluir na sua
justificao elementos necessrios para subsidiar a avaliao da ao por ela proposta, apresentando informaes
sobre a viabilidade econmico-social e a relao custo-benefcio, esclarecendo sobre o estgio de execuo dos
investimentos j realizados e a realizar, com a definio das demais fontes de financiamento e eventuais
contrapartidas, quando houver, e definindo o cronograma de execuo, alm de outros dados relevantes para sua
anlise (grifo nosso).
158
De acordo com os dados relativos aos convnios assinados em 2014, de um total de R$ 5,016 bilhes
empenhados, R$ 3,083 bilhes tiveram como origem emendas (individuais e coletivas), conforme relatrio de
consolidao de convnios assinados em 2014 por UF, disponvel em: http://www2.camara.leg.br/siconvWEB/.
Acesso em 08 abr 2015.
 104

quanto s emendas individuais, a Tabela 13 mostra que as mesmas destinam-se de forma

preponderante ao atendimento de investimentos municipais159.

Tabela 13 PLOA 2014 Emendas Individuais por Modalidade de Aplicao e GND

(em R$ milhes)
Outras Despesas Investimento %
Modalidade de Aplicao (MA) Demais Total
Correntes (GND 3) (GND 4) Total
Transferncias a Municpios (40) 593,5 5.066,4 5.659,9 65,0
Transferncias a entidades privadas (50) 167,8 593,2 760,9 8,7
Transferncias a estados/DF (30) 84,0 454,8 538,7 6,2
Aplicao direta da Unio (90) 125,0 353,6 2,0 480,6 5,5
A definir durante a execuo (99) 232,0 1.024,4 1.256,3 14,4
Demais 0,7 11,5 - 12,2 0,1
Total 1.203,0 7.503,9 2,0 8.708,6 100,0
Fonte: Conof /CD - Boletim de Emendas 2014.

As transferncias voluntrias para outros entes, ainda que tenham baixa

representatividade se comparadas com as obrigatrias, exercem, no mbito da federao, um
relevante papel supletivo ou compensatrio na identificao, seleo e suporte das demandas
locais. Do ponto de vista poltico, funciona como instrumento de coordenao do governo
central.
O montante destinado ao atendimento das emendas individuais fixado no
parecer preliminar, proposio que orienta as aes das relatorias no processo legislativo
oramentrio. A Tabela 14 seguinte mostra, no perodo de 1996 a 2013, a evoluo da
quantidade e do montante destinado s emendas individuais na elaborao da lei
oramentria, comparando-se os montantes com a receita corrente lquida - RCL realizada em
cada exerccio.

Tabela 14 - Emendas Individuais 1996 - 2013 - quantidade e montante (% RCL)

Emendas Individuais
Ano % RCL RCL (1)
Qt R$ milhes
1996 10.403 862,00 1,1% 76.983.000
1997 10.348 845,00 0,9% 89.056.000
1998 8.533 866,00 0,7% 116.134.000
1999 7.572 866,00 0,7% 120.522.000
2000 8.334 880,00 0,6% 145.110.650
2001 8.478 1.178,00 0,7% 167.739.102
2002 7.642 1.178,00 0,6% 201.927.320
2003 6.904 1.185,00 0,5% 224.920.164
2004 7.278 1.483,00 0,6% 264.352.998
2005 7.600 2.079,00 0,7% 303.015.775

159
Observe-se que parcela das programaes com MA a definir tambm executada em favor dos municpios.
E que muitas programaes, ainda que executadas pelos estados/DF, acabam beneficiando os respectivos
municpios.
 105

Ano Emendas Individuais % RCL RCL (1)

2006 7.943 2.970,00 0,9% 344.731.433
2007 8.151 3.564,00 0,9% 386.681.857
2008 8.998 4.752,00 1,1% 428.563.288
2009 8.690 5.940,00 1,4% 437.200.336
2010 9.365 7.425,00 1,5% 499.866.613
2011 9.193 7.706,00 1,4% 558.706.387
2012 8.682 8.892,50 1,4% 616.933.349
2013 7.694 8.878,00 1,4% 656.094,218
Fonte: Selor/Congresso Nacional; Informaes complementares ao PLOA
2000; Obs. (1): RCL: STN /MF; Elab.: Autor.

Ainda que cada parlamentar possa apresentar at 25 emendas, muitos preferem

incluir no oramento programaes abrangentes, o que explica a reduo recente do n de
emendas. O Grfico 3 ilustra a evoluo da quantidade de emendas individuais, dos montantes
em valores nominais e em % da RCL.

Fonte: Selor/CN. Elab. Autor

Grfico 3 Evoluo das Emendas Individuais (1996-2013)

Em termos nominais, o montante crescente at 2013. Em termos de percentual

da receita corrente lquida, depois de um perodo de reduo - 1996 a 2003 -, a participao
das emendas individuais aumenta a partir de 2004, atingindo o pico de 1,5% da RCL em
2010.
 106

Durante a elaborao da lei oramentria no Congresso Nacional as emendas

individuais absorvem preferencialmente o valor da reserva de contingncia primria constante
do PLOA, equivalente a 1 % da RCL, por determinao da LDO160.
A Tabela 15 seguinte ilustra a distribuio das emendas individuais por rea
temtica161 e as principais polticas pblicas associadas.

Tabela 15 LOA 2014 - Emendas Individuais Polticas Pblicas Associadas por rea

Em R$ milhes
N
rea Temtica Total % Polticas Pblicas Associadas
Emendas
Ateno bsica e especializada, infraestrutura do SUS -
Sade 3.252 4.478,8 51,4%
construo e reforma unidades sade, saneamento peq. mun.
Educao, Cultura, C & T e Infraestrutura educao, apoio universidades, transporte
1.409 956,1 11,0%
Esporte escolar, espaos culturais, bibliotecas, incluso digital.
Planejamento e Infraestrutura urbana, habitao, mobilidade urbana e
733 1.299,8 14,9%
Desenvolvimento Urbano transporte coletivo, saneamento bsico.
Agricultura e Fomento ao Setor agropecurio, aquisio de patrulha
628 595,5 6,8%
Desenvolvimento Agrrio mecanizada.
Fazenda, Des. e Turismo 398 439,0 5,0% Infraestrutura turstica, eventos, Suframa.
Combate s drogas, policiamento e segurana pblica, calha
Justia e Defesa 458 402,6 4,6%
norte.
Integrao Nacional e Meio Infraestrutura hdrica, defesa civil, agricultura irrigada,
220 272,2 3,1%
Ambiente recuperao e preservao de bacias hidrogrficas.
Trabalho, Assistncia e Qualificao profissional de trabalhadores, rede de servios
231 101,5 1,2%
Previdncia Social de proteo social, instalao de unidades do INSS.
Poderes de Estado e Reforma de varas da Justia, construo de cartrios
436 157,3 1,8%
Representao eleitorais.
Infraestrutura (transporte) 3 5,8 0,1% Manuteno e conservao de trechos rodovirios.
Total 7.768 8.708,6 100,0%
Fonte: LOA 2014. Elaborao: Autor.

Afora os projetos estruturantes, as polticas pblicas associadas s emendas

individuais integram de modo geral o mesmo conjunto de aes e programas temticos do
governo federal, com variaes na escala do empreendimento e no critrio de localizao do
gasto. As iniciativas do governo central voltam-se, preferencialmente, para a realizao de
projetos voltados agenda presidencial, sendo que os parlamentares miram projetos locais.
Na ausncia de critrios objetivos de distribuio das transferncias voluntrias, a
concentrao decisria no Executivo, por si s, no garante distribuio mais justa ou de
qualidade superior. Pela ordem de grandeza, o risco da adoo de critrios partidrios ou
clientelistas em maior escala, considerando-se a repartio dos ministrios entre os partidos da

160
Art. 13 da Lei n 12.708, de 2012 LDO para 2013. A Reserva de Contingncia, observado o inciso III do
caput do art. 5 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ser constituda, exclusivamente, de recursos do Oramento
Fiscal, equivalendo no Projeto e na Lei Oramentria de 2014 a, no mnimo, 2% (dois por cento) e 1% (um por
cento) da receita corrente lquida, respectivamente, sendo pelo menos metade da Reserva, no Projeto de Lei,
considerada como despesa primria para efeito de apurao do resultado fiscal.
161
As reas temticas so analisadas pelos relatores setoriais.
 107

coalizo, pode acarretar distores distributivas maiores se comparado com o efeito da

diluio das emendas individuais por milhares de municpios e bases eleitorais.
Como j ressaltado, o Executivo se vale do carter autorizativo do oramento,
notadamente das transferncias voluntrias, o que inclui as emendas, em favor da
governabilidade. Em qualquer caso, sejam as transferncias voluntrias originadas de
emendas ou no, no existe a garantia, do ponto de vista tcnico ou legal, acerca da melhor
distribuio dos recursos do ponto de vista do atendimento de indicadores socioeconmicos.
Renn e Pereira Filho (2013) investigaram a distribuio municipal das
transferncias voluntrias oriundas de emendas oramentrias de parlamentares e seu impacto
sobre indicadores socioeconmicos municipais brasileiros de 1998 a 2010. Verificaram que,
apesar do vis e das distores polticas na distribuio dos recursos, e de alguns custos
dissipativos (ineficincias), a melhora de diversos indicadores econmicos e sociais
municipais, a exemplo da reduo da pobreza e desigualdade e dos incentivos ao
desenvolvimento.

Dessa forma, cabe pensar em mecanismos que aumentem a coordenao e

planejamento sobre a alocao de tais recursos pblicos, ainda mais quando
se considera a possibilidade de reforma do oramento pblico, tornando as
emendas em impositivas (RENN & PEREIRA FILHO, 2013, p. 2)

A menor capacidade de arrecadao162 dos pequenos municpios um dos fatores

que pode explicar a elevada demanda poltica por transferncias voluntrias, especialmente
quanto aos pequenos municpios. Ribeiro (2010, p. 162), ao analisar o tema, salienta a
natureza poltica e aleatria das transferncias voluntrias, apesar de sua pouca relevncia do
ponto de vista financeiro global - menos de 5% da receita oramentria dos entes da
Federao163.
Ainda persiste uma grande lacuna quanto ao melhor aproveitamento das emendas
individuais como um instrumento de polticas pblicas nacionais e reduo de desigualdades
sociais e regionais. Esse esforo de articulao exige a definio prvia das reas mais
carentes, a populao a ser beneficiada pelas polticas pblicas e um banco de projetos
prioritrios. Critrios mais objetivos de elegibilidade e distribuio espacial das transferncias
voluntrias deveriam ser observados tanto pelo Executivo como pelo Legislativo. No mbito

162
Conforme dados do Ministrio da Fazenda, em 2012 a carga tributria no Brasil atingiu 35,85% do PIB,
sendo apenas 2,07% do PIB so arrecadados pelos municpios (BRASIL, 2013).
163
Neste sentido, prope o fim do personalismo e a descentralizao na execuo das transferncias voluntrias
da Unio.
 108

do processo oramentrio federal, as tentativas nesse sentido ainda se mostram pouco

eficazes164. A regionalizao das metas por regio macroeconmica do PPA165 revelou-se
igualmente insuficiente para o propsito de definir de forma mais precisa a localizao do
gasto necessria reduo de desigualdades sociais e regionais.
Para mostrar pontos comuns e o potencial de convergncia das emendas
individuais com o conjunto de investimentos do governo federal, inclusive do PAC,
segregaram-se, no Anexo 2, no mbito do oramento fiscal e da seguridade social da LOA
2014, os programas temticos mais relevantes, do ponto de vista geral e para cada um dos
seguintes grupos: Emendas Individuais, PAC e Demais Investimentos. Os investimentos
foram ordenados em ordem decrescente de importncia relativa em cada um desses grupos,
com os devidos posicionamentos.
Para efeito de ilustrao, a Figura seguinte mostra o resultado final de uma
seleo dos 12 principais programas de cada grupo, circunscritos dentro das respectivas reas.
As reas de interseo166 dos crculos mostram os programas comuns e a possibilidade de
harmonizao do objeto das emendas individuais com o conjunto das polticas pblicas do
governo federal.

164
O art. 62 da LDO 2014 assim dispe: Art. 62. A execuo oramentria e financeira, no exerccio de 2014,
das transferncias voluntrias de recursos da Unio, cujos crditos oramentrios no identifiquem
nominalmente a localidade beneficiada, inclusive aquelas destinadas genericamente a Estado, fica condicionada
prvia divulgao na internet, pelo concedente, dos critrios de distribuio dos recursos, levando em conta os
indicadores socioeconmicos da populao beneficiada. Quanto s emendas, constam da Resoluo n 1, de
2006-CN, as seguintes disposies: a) a possibilidade do parecer preliminar prever a programao passvel de
receber emendas individuais (art; 52, II, k); b) a necessidade de que emendas de comisso de carter genrico
contenham, na sua justificao, elementos, critrios e frmulas que determinem a aplicao dos recursos, em
funo da populao beneficiada pela respectiva poltica pblica, quando se tratar de transferncias voluntrias
de interesse nacional (art. 44, III).
165
Regionalizao das metas do Plano Plurianual da Unio para o perodo de 2012 a 2015 Lei n 12.593, de 18
de janeiro de 2012.
166
De acordo com a Figura mostrada, as reas de esporte e saneamento bsico recebem recursos significativos
das emendas individuais e do PAC. Os programas de planejamento urbano, desenvolvimento regional, educao
superior e turismo recebem recursos significativos das emendas individuais e das iniciativas exclusivas do
governo federal (demais investimentos). Os programas de sade, defesa e educao bsica, por sua vez, recebem
recursos dos trs grupos.
 109

Fonte: LOA 2014; Elaborao: Autor.

Figura 7 Investimentos - Programas temticos mais relevantes emendas individuais

x PAC x demais

Reitera-se ainda, quanto localizao do gasto, a tendncia das emendas

individuais serem definidas com beneficirio indefinido, o que pode explicar o decrscimo da
quantidade de emendas nos ltimos anos167. Durante a execuo oramentria, a programao
estadual pode ser utilizada para atender quaisquer municpios do estado. A apresentao de
emendas com localidade e beneficirio indefinido garante maior flexibilidade ao autor da
iniciativa parlamentar, que manifesta um interesse tpico de gestor168. Mas, subtrai
transparncia ao processo de definio dos recursos pblicos.
O interesse por emendas individuais destacado pelo elevado grau de retorno
eleitoral das obras e investimentos locais identificados pela populao como resultado da
atuao parlamentar (BEZERRA, 1999). Lemos e Ricci (2011) destacam que as demandas
clientelsticas nem sempre se do de forma direta com o eleitor, sendo que a busca por
emendas resulta da intermediao poltica dos prefeitos locais.

167
O adiamento da definio do beneficirio para a etapa da execuo aumenta a flexibilidade quanto escolha
de municpios sem impedimento junto ao CAUC. Alm disso, facilita novos arranjos polticos durante a
execuo.
168
Na busca de maior transparncia, todas as emendas individuais deveriam ter objeto definido, mesmo requisito
das emendas de bancada estadual. Para evitar perdas na execuo, as emendas somente deveriam beneficiar
transferncias cujos requisitos tcnicos e legais j estivessem devidamente equacionados em um banco de
programas e projetos de acesso pblico e com critrios universais.
 110

Quanto importncia relativa maior das emendas individuais para os municpios

menores, pesquisa voltada a capturar as percepes dos gabinetes parlamentares da Cmara
dos Deputados, conforme Greggianin(2014), mostrando que, para cerca de 85 % dos
respondentes, as emendas individuais tm importncia relativa maior para os municpios de
pequeno e mdio porte (com populao at 100 mil habitantes). O elevado percentual
indica169 que essa percepo ocorre inclusive na parcela de gabinetes que no recebem a
maioria dos votos nas demais categorias de municpios.

Tabela 16 - Relevncia das emendas individuais para os municpios

Categorias de Municpios N Votos Percentual
Municpios at 100 mil habitantes 145 85 %
Municpios acima de 100 mil habitantes, exceto capitais 11 6%
Capitais 4 2%
No sabe / no deseja responder 10 6%
Total 170 100 %

Pergunta: Para qual dos grupos abaixo as emendas individuais tm maior

relevncia e importncia relativa?
A mesma pesquisa indicou que aproximadamente a metade dos gabinetes
considera a apresentao e a execuo de emendas individuais como sendo a atividade
poltica mais relevante e importante para o mandato parlamentar, como mostra a Tabela 17.

Tabela 17 - Importncia das emendas individuais para o mandato parlamentar

ITEM N Votos Percentual
considerada a atividade poltica mais relevante e 86 51 %
importante do Gabinete
considerada uma atividade relevante, mas no a mais 83 49 %
importante
No sabe / no deseja responder 1 0%
Total 170 100 %
Pergunta: Qual a importncia da apresentao e da execuo das emendas
individuais para o mandato parlamentar?

Obtida a isonomia de tratamento na apresentao das emendas individuais, a

busca da igualdade poltica na execuo oramentria e a sua importncia na conexo eleitoral
evidenciada por Pereira e Renno:

Contudo, o que importa para o parlamentar ter sucesso na reeleio

conseguir que o Executivo, de fato, implemente suas emendas e projetos
locais, e no apenas aprove emendas na lei oramentria anual, esperando
com isso garantir crdito e reconhecimento dos lderes e bases locais.
(PEREIRA e RENNO, 2001).

169
Dados do IBGE e do Tribunal Superior Eleitoral, relativos s eleies parlamentares de 2010, mostram que
36,3 % dos deputados eleitos em 2010 receberam a maior parte dos votos de capitais e municpios maiores que
100 mil habitantes (MARCIANO, 2014).
 111

Como j salientado, a administrao pblica no revela e muito menos publica os

critrios especficos utilizados para o contingenciamento e a liberao das respectivas
programaes, sejam originrias de emendas ou no. Os decretos de programao
oramentria e financeira apenas fixam limites por rgo, sem detalhar o programa de
trabalho atingido pela restrio, o que torna o processo instvel e pouco transparente. A
liberao para o empenho e o pagamento das emendas individuais em geral feita sob
coordenao da SRI da Presidncia da Repblica170, com o apoio do Sistema de
Acompanhamento Legislativo - SIAL171. Esse sistema possibilita o acompanhamento das
proposies em tramitao no Congresso Nacional, alm de controlar pedidos de indicaes e
outras solicitaes formuladas pelos membros do Congresso Nacional ao Poder Executivo.
O modelo autorizativo possibilita a barganha na liberao das emendas em troca
de apoio poltico nos projetos de interesse do Executivo. As distores na taxa de execuo
das emendas decorrem de um processo que se inicia no contingenciamento sistemtico de
todas as emendas e culmina com a liberao seletiva. Os decretos do incio de cada exerccio
evidenciam a relao entre o montante das emendas e o contingenciamento at 2013.

Tabela 18 Relao entre o montante de emendas e valor inicial do contingenciamento

Em R$ mil
Item 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Contingenciamento 16.387 19.196 21.269 21.458 36.201 35.015 26.606 30.499
Emendas 14.422 17.065 18.556 22.949 22.577 27.391 23.771 13.300
Fonte: CONOF/CD - Oramento em Foco. Elab. Prpria.

A rigor, portanto, no o contingenciamento que discricionrio, mas o

descontingenciamento, a despeito do art. 9 da LRF ter previsto que, no caso de recomposio
de receita, os limites de empenho deveria ser elevados de forma proporcional.
Para ilustrar como as emendas so afetadas pelo contingenciamento toma-se o
exemplo do oramento para 2012172. O Decreto de programao oramentria e financeira
editado no incio do exerccio estabeleceu limites de empenho e pagamento da ordem de R$
35 bilhes, distribudos por rgo na forma do Anexo 2. O anexo mostra a grande correlao
entre os valores contingenciados em cada rgo e o montante das emendas aprovadas, cerca
de R$ 27,4 bilhes.

170
Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003.
171
Decreto n 4.596, de 17 de fevereiro de 2003.
172
Lei n 12.595, de 19 de janeiro de 2012.
 112

4.3. Execuo das emendas problemas e metodologia

Levantou-se a hiptese de que a atribuio da natureza meramente autorizativa

lei oramentria permite a seleo poltica pelo Executivo das emendas a serem executadas.
Para essa verificao utilizar-se- como indicador a taxa de execuo das programaes
aprovadas tendo como base a razo entre os respectivos valores empenhados e autorizados.
Pretende-se examinar se a execuo oramentria das programaes includas por emendas
individuais ocorre de forma imparcial e neutra em relao origem partidria do autor da
iniciativa, ou se existem indcios de uso poltico na liberao de verbas.
Quanto aos mtodos disponveis para verificao da taxa de execuo das
emendas, a maior parte dos estudos at o momento tem sido realizada com base nas
informaes extradas do SIAFI. Parte-se da premissa de que a execuo do respectivo
programa de trabalho includo pela emenda vincula-se ao pleito poltico do autor da iniciativa.
Ocorre que, na formao da LOA, todas as programaes com a mesma
classificao e mesmo subttulo so adensadas em um nico programa de trabalho. Isso
dificulta a anlise conclusiva acerca do beneficirio poltico especfico do repasse quando da
execuo da classificao consolidada. Ademais, as programaes oramentrias podem ser
alteradas pelos crditos adicionais173. Ressalte-se ainda que o rgo executor, com algumas
excees174, no registra no SIAFI se a programao executada est relacionada com
determinada emenda.
A verificao da taxa de execuo das emendas no SIAFI possvel apenas
quando ocorre uma relao nica e exclusiva (biunvoca) que vincule a programao
executada no SIAFI e o autor da iniciativa. O autor da iniciativa pode ser o Poder Executivo
(projeto de lei) ou, no mbito do Legislativo, parlamentar ou rgo colegiado (emendas
coletivas). Na Figura 8 essa situao refletida, quanto s emendas, na hiptese 2,
programao includa por uma nica emenda. Nesse caso, a verificao da execuo
oramentria e financeira no SIAFI da programao y, atende, teoricamente, ao interesse
poltico do autor da emenda 1175.

173
Aprovados em projeto de lei, ou abertos por decreto (autorizados no texto da lei), ou ainda por meio de
medida provisria (crdito extraordinrio). Os crditos podem aumentar ou reduzir dotaes da LOA.
174
Ainda assim, mesmo antes do SICONV, alguns poucos rgos, a exemplo do Ministrio da Sade, incluem
no campo observao da nota de empenho, informao acerca do nmero da emenda atendida. No entanto,
pelo fato de no constar em campo especfico, a consulta no pode ser sistematizada, o que dificulta as
pesquisas.
175
Observe-se que, mesmo nesse caso, nada impede que o rgo de execuo atenda interesse poltico diverso ou
que atribua crditos a outro ator poltico.
 113

Figura 8 Execuo Oramentria e Financeira das Emendas no SIAFI hipteses

Porm, nas hipteses 3 e 4, onde se misturam proposies (projeto de lei e

emendas) na mesma programao, a mera verificao da execuo da programao z ou
w no permite, por si s, concluir se o autor da emenda foi beneficiado. Portanto, os estudos
de execuo de emendas por autor, com base no SIAFI/STN, limitam-se ao universo limitado
das programaes do tipo y (hiptese 2, que apresenta uma relao biunvoca entre
iniciativa e programao).
No entanto, os dados do SIAFI/STN so adicionalmente vlidos para tirar
concluses sobre a execuo agregada de um conjunto de programaes formadas
exclusivamente por emendas, sem distino de autor parlamentar ou partido especfico, o que
inclui o conjunto das programaes do tipo y e z176. Utilizou-se esse mtodo para avaliar
as taxas de execuo do grupo das emendas individuais e do grupo de emendas coletivas,
como indicado na Tabela 19 a seguir. Essas programaes, denominadas de exclusivas, como
indicado na coluna (b) da Tabela, tem elevada representatividade em relao ao total
aprovado na LOA (a).

176
As avaliaes das taxas de execuo de emendas com base no conjunto de programaes desse tipo tm sido
utilizadas, no mbito da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, como uma forma de avaliar a
execuo do montante de emendas individuais e coletivas. Vide, a propsito, o Boletim de Emendas
Parlamentares - Execuo Oramentria e Financeira. (BRASIL...2014)
 114

O percentual mdio de execuo aferido com base no montante empenhado do

conjunto de programaes geradas exclusivamente por emendas, sejam coletivas ou
individuais.

Tabela 19 - LOA 2002-2012 - Taxas mdias de execuo das emendas coletivas e individuais
Coletivas Individuais
Ano Total LOA Exclusivas Empenhado Total LOA Exclusivas Empenhado
% (c/b) % (c/b)
(a) (b) (c) (a) (b) (c)
2002 6,6 3,8 1,2 17% 1,2 1 0,8 74%
2003 7,6 4,4 0,6 8% 1,2 1,1 0,2 23%
2004 4,6 3,2 1,5 33% 1,5 1,3 0,9 74%
2005 7,7 4,7 1,8 23% 2,1 1,6 1,3 79%
2006 7,8 4,3 2 26% 3 2,4 1,4 61%
2007 11,7 6,7 3,8 33% 3,5 3 1,8 58%
2008 11,3 8,2 2,3 21% 4,7 4,4 2,8 64%
2009 13,3 8,4 2,1 16% 5,9 5,3 4,1 77%
2010 14,7 10 2 14% 7,4 6,7 3,7 55%
2011 13,1 9,2 1,1 8% 7,7 7 3 43%
2012 14,6 10,8 0,8 5% 8,9 8,3 4 48%
2013 12,3 10,4 0,1 1% 9,8 8,5 5,1 60%
2014 9,3 8,01 0,2 2% 9,3 8,2 5,9 72%
Fonte: Selor / CN. CAMBRAIA (2014). Oramento em Foco. Cmara dos Deputados. Elab. Prpria

Observe-se a grande representatividade na LOA de programaes (subttulos)

formadas apenas por emendas. Os percentuais refletem a taxa mdia de execuo (valor
empenhado) de emendas de todos os autores e partidos. Os percentuais de execuo das
emendas coletivas so baixos e decrescentes, o que confirma a perda de importncia dessa
modalidade. Os valores empenhados e a taxa de execuo das emendas individuais so
maiores do que aqueles das emendas coletivas, ainda que decrescentes a partir de 2009,
mantendo-se na faixa de 50 % at 2012, e aumentando a partir de 2013.
 115

Fonte: Selor / CN. CAMBRAIA (2014). Oramento em Foco. Cmara dos Deputados. Elab. Prpria

Grfico 4 - Taxas Mdias de Execuo Emendas coletivas x individuais

Os dados revelam que a tendncia de reduo das taxas de execuo oramentria

das emendas coletivas mais pronunciada e antecede a queda das emendas individuais.
Quanto s individuais, a reduo se manifesta a partir de 2010. Em 2012, por exemplo,
anterior aprovao das disposies do oramento impositivo (LDO 2014), foram
apresentadas emendas individuais177 no montante de R$ 8,9 bilhes, dos quais R$ 8,3 bilhes
correspondem s programaes exclusivas. Como se viu, desse conjunto, cerca de R$ 4
bilhes foram empenhados, o que reflete uma taxa mdia de execuo de todas as emendas
individuais de 48 %178.
Como se viu, a verificao da execuo por autor ou partido somente possvel
dentro do universo das emendas que geraram programaes que, alm de exclusivas, so
especficas. Na metodologia apresentada anteriormente tratam-se apenas das programaes do
tipo y (hiptese 2 da Figura 8), uma amostra bastante menor, de aproximadamente das
emendas, cerca de R$ 2,2 bilhes em 2012. Desta amostra verifica-se um valor total
empenhado de R$ 867 milhes, como indicado na coluna d da Tabela 20179.

177
Um total de 8.729 emendas individuais
178
Inclui programaes genricas ou com beneficirio identificado, transferncias voluntrias e para entidades
privadas, transferncias fundo a fundo e aplicaes diretas da Unio.
179
Observe-se que percentual mdio de execuo das emendas exclusivas e especficas 40 %, inferior ao
percentual geral de 48 % antes identificado A diferena pode ser explicada pela menor taxa de aproveitamento
de programaes especficas, uma vez que no permitem a troca do beneficirio em caso de impedimento do
ente ou entidade no recebimento da transferncia.
 116

Os dados mostrados na Tabela indicam um percentual mdio empenhado por

parlamentar de oposio - para fins desse trabalho considerados como integrantes do PSDB,
DEM, PPS e PSOL - de cerca de 25 %, enquanto que o percentual mdio de empenho dos
parlamentares dos demais partidos de 43 %. A aplicao desses percentuais mdios nos
montantes gerais por partido e grupo de partidos indica uma estimativa de empenho mdio de
R$ 3,7 milhes para a oposio, e de R$ 6,5 milhes para os parlamentares dos demais
partidos, uma diferena estimada de R$ 2,8 milhes entre os dois grupos.

Tabela 20- LOA 2012 - Emendas Individuais Estimativa da Execuo Mdia por Partido
Em R$ mil
Montante N Prog. % Mdio Mdia
Emendas Parl Especficas Empenho Execuo e = % Estimada f =
Partido (a) (b). (c) (d) (d/c) (e)(a)/b
PSDB 885.000 59 237.258 51.571 22%
DEM 495.000 33 96.231 29.162 30%
PPS 120.000 8 43.320 14.992 35%
PSOL 75.000 5 20.690 2.876 14%
Subtotal Oposio 1.575.000 105 397.499 98.601 25% 3.721
PT. 1.500.000 100 340.190 149.714 44%
PMDB 1.455.000 97 329.730 138.296 42%
PR. 689.900 46 156.660 54.379 35%
PP. 674.850 45 136.120 92.900 68%
PSD. 615.000 41 124.680 38.319 31%
PSB 509.000 34 173.053 71.466 41%
PDT 477.500 32 159.828 60.175 38%
PTB 375.000 25 93.884 56.983 61%
PSC 255.000 17 70.110 28.347 40%
PC do B 240.000 16 63.390 33.490 53%
PV 195.000 13 51.660 14.531 28%
PRB 164.900 11 28.690 14.760 51%
Demais 165.000 11 51.900 15.046 29%
Subtotal Demais Partidos 7.316.150 488 1.779.894 768.408 43% 6.472
Total Geral 8.891.150 593 2.177.393 867.009 40% 5.970
Fonte: SIAFI/STN - LOA 2012; Elab. Autor

Ainda em relao s dificuldades metodolgicas no acompanhamento da execuo

de emendas, saliente-se que tais programaes podem ser executadas para viabilizar interesses
polticos diversos daqueles pretendidos pelo seu autor no processo legislativo, especialmente
quando o objeto ou a localizao so genricos180. Nada garante que a execuo da
programao includa pela emenda, nos anos seguintes, continue representando o pleito
poltico de seu autor quando da elaborao do oramento. A anlise tambm no considera o

180
Esse aspecto foi debatido na CPI das Sanguessugas em 2006, que verificou o superfaturamento na compra de
ambulncias com base em verbas includas no oramento por parlamentares ou manipuladas diretamente pelos
rgos de execuo do Ministrio da Sade.
 117

efeito de eventuais crditos adicionais. O tempo relativamente grande entre a incluso de uma
emenda e sua efetiva execuo aumenta a probabilidade de distores desse tipo de anlise.
Em face das limitaes do uso da metodologia do SIAFI para avaliar a execuo
de emendas individuais por autor, e para tentar aumentar a preciso nas inferncias sobre as
taxas de execuo, esse trabalho valeu-se, de forma subsidiria, das informaes obtidas junto
ao SICONV - Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse, mtodo abordado no
item seguinte.

4.4. Uso poltico da execuo das Emendas Individuais

O SICONV um sistema informatizado da administrao pblica federal que

registra os repasses de recursos para outros entes da federao ou para entidades privadas
instrumentalizados por meio de convnios e congneres (BRASIL, 2012). O sistema permite
que rgos convenentes-proponentes (entes e entidades beneficirios) cadastrem e que rgos
concedentes gerenciem as respectivas propostas181.
A recepo e o cadastramento de propostas de convnios no sistema so
direcionados para campos especficos: a) proposta voluntria: propostas para programas de
trabalho, aberta a quaisquer entes e entidades, sem vinculao com proponente especfico; b)
proposta voltada ao atendimento de proponente especfico, definido previamente pelo
concedente; c) proposta voltada a proponente especfico, definido por meio de emenda
parlamentar. Nos dois ltimos casos, o municpio ou entidade beneficiria (identificado pelo
CNPJ do proponente) definido a priori, ou seja, o acesso ao sistema direcionado
previamente aos beneficirios indicados.
O processo de escolha poltica dos beneficirios finais das emendas
relativamente complexo, envolve vrios atores e no segue sistemtica nica. Os limites de
empenho e pagamento das emendas so objeto de negociaes polticas distintas. Durante o
exerccio financeiro, parlamentares atuam nas duas etapas: garantia de empenho das emendas
do oramento vigente, o que possibilita o respectivo pagamento ou a sua inscrio em restos a
pagar no final do exerccio; e, viabilizao do pagamento dos respectivos convnios, o que
pode ocorrer vrios exerccios depois de sua incluso no oramento. O modelo autorizativo

181
Nos termos do art. 5 da LDO 2014 (Lei n 12.919, de 24 de dezembro de 2013): Art. 5. Para efeito desta
Lei, entende-se por: (...) IV - concedente, o rgo ou a entidade da administrao pblica federal direta ou
indireta responsvel pela transferncia de recursos financeiros, inclusive os decorrentes de descentralizao de
crditos oramentrios;
V - convenente, o rgo ou a entidade da administrao pblica federal direta ou indireta dos governos federal,
estaduais, municipais ou do Distrito Federal e as entidades privadas, com os quais a administrao pblica
federal pactue a execuo de aes com transferncia de recursos financeiros.
 118

permite deixar de empenhar programaes aprovadas; e, ainda que empenhadas, deixar de

promover a devida execuo fsica e financeira, ainda que isso seja menos comum.
Fechados os acordos e definidos os limites pelo Executivo, os parlamentares
enviam, atravs de suas lideranas, a lista de prioridades com a relao contendo das emendas
e beneficirios, como ilustrado na Figura 9. A listagem acompanhada do nmero da emenda
e da indicao do CNPJ do beneficirio (proponente), lembrando-se que, em geral, as
programaes na lei oramentria tm baixa especificidade. A SRI/PR organiza e gere as
demandas polticas, orientando a atividade dos rgos concedentes.
A existncia de registros no SICONV do beneficirio do convnio possibilita
estudos mais detalhados sobre a execuo das emendas do ponto de vista das preferncias de
seus atores.

Figura 9 Execuo de Emendas - processo decisrio

Em suma, o cadastramento no SICONV mostra trs tipos de beneficirios:

voluntrio, especfico e emenda parlamentar. Nesse ltimo caso, identifica-se o nmero e a
parcela oramentria da emenda vinculada e direcionada para o convnio, conhecida como o
valor de repasse da emenda. O rgo concedente, quando do cadastramento do programa de
trabalho, assinala se as dotaes oramentrias decorrem de emenda parlamentar ou de outras
programaes do projeto de lei oramentria (repasse voluntrio182).

182
Tais recursos so s vezes denominados de extra oramentrios. Na verdade, trata-se de programaes
genricas, de mbito nacional, includas no projeto e mantidas na lei oramentria, e que podem ser utilizadas
como fonte para a realizao de convnios em qualquer localidade.
 119

O fato da indicao do beneficirio da emenda no SICONV se dar em um

momento mais prximo da execuo aumenta a garantia de conexo entre o repasse no
SICONV e o atendimento das preferncias polticas do parlamentar. Como desvantagem, o
SICONV no contempla diversas transferncias realizadas no procedimento fundo a fundo e
que dispensam a realizao de convnios, como ocorre na rea de sade, educao e
assistncia social183. Mesmo nessas reas, no entanto, possvel acompanhar a execuo,
dentre outras, das transferncias destinadas a entidades privadas instrumentalizadas por
convnios.
Uma programao aprovada na lei oramentria pode gerar mais de um convnio.
De outra parte, um mesmo convnio pode receber recursos de vrias iniciativas - projeto de
lei ou emendas combinadas ou no entre si, como ilustrado na Figura 10. Dotaes do
projeto de lei ou de uma determinada emenda podem prover recursos para o atendimento de
um ou mais convnios. Nesse trabalho utilizamos os dados do SICONV relativos ao exerccio
de 2012. Foram encontramos 5.082 convnios relacionados a um total de 2.109 emendas184,
uma mdia de 2,4 convnios por emenda.

Figura 10 Execuo Oramentria das Emendas no SICONV

183
Tambm no esto contemplados no SICONV as chamadas transferncias obrigatrias que ocorrem no
mbito do PAC.
184
As emendas que tiveram valor empenhado (convnios de 2012) foram apresentadas pelos 544 parlamentares
(emendas individuais), 10 bancadas estaduais e 3 Comisses.
 120

Os dados do SICONV 2012 indicam um montante de R$ 2,27 bilhes de valor

empenhado, mais representativo, portanto, daquele obtido com o uso do mtodo do SIAFI
(programaes exclusivas e especficas R$ 867 milhes). O Grfico 5 seguinte mostra a
distribuio por faixa de valor empenhado relativo aos 551 parlamentares que tiveram alguma
de suas emendas executadas (empenho) no sistema. A mdia de atendimento por parlamentar
de R$ 4,1 milhes. O elevado desvio padro (cerca de R$ 2,6 milhes) mostra disperso dos
valores empenhados por autor.

Fonte: SICONV 2012. Elaborao.: Autor (ferramenta excell/dados/anlise de dados).

Grfico 5 SICONV 2012 Emendas Individuais - N de parlamentares x Empenhado

Para mostrar o uso poltico da execuo das emendas, dividimos os parlamentares

em dois grupos de partidos: a) oposio (PSDB, DEM, PPS e PSOL); e, b) demais partidos.
Foram elaboradas as curvas de frequncias185 e o levantamento das estatsticas bsicas.
Conforme mostrado no Grfico 6, no grupo de 84 parlamentares pertencentes aos
partidos da oposio e com execuo de emendas no SICONV 2012, a mdia de valor
empenhado (repasses) de R$ 2,5 milhes186. Alguns poucos parlamentares da oposio
conseguem empenhar valores superiores mdia dos parlamentares.

185
Utilizou-se como ferramenta de pesquisa as estatsticas de dados do excell.
186
O coeficiente de curtose elevado revela achatamento da distribuio (platicrtica). A assimetria positiva,
com cauda direita.
 121

Fonte: SICONV 2012. Elaborao.: Autor (ferramenta excell/dados/anlise de dados).

Grfico 6 - SICONV 2012 - Empenhado - Grupo de Partidos de Oposio

O Grfico 7 mostra as estatsticas relacionadas ao conjunto de partidos que

compe a base aliada, assim considerados aqueles pertencentes a partidos diferentes do grupo
de oposio. A mdia de valor empenhado atinge cerca de R$ 4,4 milhes por parlamentar,
sensivelmente superior, portanto, dos parlamentares do grupo de partidos da oposio (R$
2,5 milhes por parlamentar). Infere-se, portanto, que em 2012, um parlamentar do grupo
oposio recebeu em mdia 57 % do valor empenhado por parlamentar do grupo da base
aliada, diferena de cerca de 1,9 milhes187.

Fonte: SICONV 2012. Elaborao.: Autor (ferramenta excell/dados/anlise de dados).

Grfico 7 SICONV 2012 Valor Empenhado Partidos da Base

Esses dados so coerentes com aqueles inferidos a partir do SIAFI com a parcela
das programaes exclusivas e especficas, observando-se que os valores do SICONV so
menores porque no contemplam transferncias fundo a fundo (sade, educao e assistncia

187
Salientamos essa concluso referem-se apenas s emendas registradas no SICONV. Podem ocorrer variaes
individuais se levarmos em conta as emendas da rea da sade e educao cuja transferncia no depende do
SICONV.
 122

social). A Tabela 17 mostra, com base na execuo das programaes exclusivas do SIAFI,
uma estimativa (projeo) de R$ 3,72 milhes de empenho para parlamentares de oposio e
de R$ 6,47 milhes para os demais, uma diferena mdia de cerca de R$ 2,75 milhes por
parlamentar.

Quadro 8 - Execuo de Emendas Individuais 2012 Mtodo SIAFI x SICONV

Item Mtodo SIAFI Mtodo SICONV Obs.

Avaliao da Taxa de Execuo por partido e autor

Emendas individuais
Programaes exclusivas e
executadas mediante convnio
Amostra disponvel especficas, no montante de
(5.082 convnios relacionados
R$ 2,2 bilhes
a 2.109 emendas)
Valor Empenhado
R$ 867 milhes R$ 2,5 bilhes
total da amostra
R$ 5,97 milhes
Verificado R$ 4,12 milhes
Valor mdio por Estimado com base na taxa
No inclui emendas
parlamentar media de execuo na
executadas fora do SICONV
amostra
R$ 3,72 milhes
Considerados os
Grupo Oposio Estimado com base na taxa R$ 2,53 milhes
partidos PSDB,
Mdia por parlamentar mdia de execuo na
DEM, PPS e PSOL
amostra (25 %)
R$ 6,47 milhes R$ 4,41 milhes
Grupo Demais - Estimado com base na taxa Verificado (no inclui Considerados os
Mdia por parlamentar mdia de execuo da emendas executadas fora do demais partidos
amostra (43 %) SICONV)
R$ 1,88 milhes (no inclui
Diferena R$ 2,75 milhes execuo de emendas fora do
SICONV)
Fonte: SIAFI e SICONV. Elaborao Autor.

O importante a destacar que as diferenas entre as mdias de atendimento por

parlamentar dos partidos de oposio em relao aos demais so significativas188 nos dois
mtodos.
Aplicou-se um teste de hiptese estatstica para verificar, a partir dos dados do
SICONV, se as diferenas entre os valores empenhados para cada grupo de parlamentares
decorrem do acaso ou no, considerando-se que as mdias e varincias populacionais so
diferentes.
O teste estatstico t independente189 leva a rejeio190 da hiptese nula. A hiptese
nula a de que as duas amostras tm mdias iguais, ou seja, a hiptese testada a de que no

188
Em entrevistas foi informada a hiptese, ressalvadas uma srie de situaes individuais, a exemplo da
ocupao de cargos relevantes no processo poltico decisrio, de que haveria uma poltica de governo, ainda que
no declarada, de restringir a liberao de emendas individuais para parlamentares da oposio a um montante
equivalente metade do atendimento individual dos demais parlamentares (GREGGIANIN, 2014).
 123

existe diferena estatstica relevante entre valor empenhado das emendas dos parlamentares
da oposio em relao aos demais, como ilustrado no Grfico 8. Rejeitada a hiptese nula,
conclui-se que a diferena entre as mdias estatisticamente relevante.
Confirma-se, com pequena probabilidade estatstica de erro, o que j do senso
comum, a relao entre o apoio poltico e a maior liberao (empenho) de emendas
individuais.

Grfico 8 SICONV 2012 Comparativo do Valor Empenhado

Observe-se que o estudo no considera que parlamentares de qualquer partido

podem estar sendo atendidos tambm por meio de programaes includas por emendas
coletivas ou com base em programaes do prprio Executivo (repasse voluntrio).
As anlises evidenciam, com base nas premissas apresentadas, o tratamento
diferenciado na execuo de emendas individuais de parlamentares de oposio. Confirmam o
fator poltico na liberao das emendas, ao menos em relao aos partidos, o que j do senso
comum. Figueiredo e Limongi (2008) concluram que o atendimento das emendas individuais
dependia de critrios partidrios e gerais.
A falta de isonomia na distribuio de verbas pode causar desequilbrio no campo
eleitoral, porque tem potencial de produzir efeitos concretos e especficos junto s bases. As
LDOs191 reiteradamente veiculam diretriz quanto execuo dos oramentos, como segue:

Art. 118. A execuo da Lei Oramentria de 2014 e dos crditos

adicionais obedecer aos princpios constitucionais da legalidade,

189
O teste bicaudal quando o objetivo testar se as mdias so iguais ou diferentes, sem fixar qual delas seria
maior ou menor.
190
O critrio de rejeio da hiptese nula (a hiptese de que as mdias so iguais) se d quando o valor absoluto
de stat t maior do que o valor absoluto de t crtico.
191
Lei n 12.708, de 17 de agosto de 2012 (BRASIL, 2012).
 124

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia na administrao

pblica federal, no podendo ser utilizada para influir na apreciao de
proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional. (BRASIL,
2012)
Adicionalmente, para fins deste trabalho, efetuou-se em 2013, durante a apreciao
das proposies do oramento impositivo, pesquisa de opinio para capturar a percepo dos
chefes de gabinetes e servidores especializados da Cmara dos Deputados (GREGGIANIN,
2014) quanto ao tema. Ao se indagar se a probabilidade de maior sucesso na liberao de
verbas depende mais da posio poltica e da ocupao de cargos de relevncia do autor de
emenda, ou da capacidade do gabinete de resolver questes tcnica e entraves burocrticos, o
critrio poltico e a ocupao de cargos de relevncia foi considerado como a principal
causa de sucesso na liberao das verbas para a maioria (60 % dos respondentes). De outra
parte, para 35 % dos respondentes, a capacidade do gabinete resolver questes tcnicas e
entraves burocrticos o fator mais relevante.

Tabela 21 - Liberao de verbas fator poltico x entraves burocrticos

ITEM N Votos Percentual
Da posio poltica e da ocupao de cargos de 102 60%
relevncia do autor de emenda
Da capacidade do gabinete de resolver questes tcnica e 60 35%
entraves burocrticos 0
No sabe / no deseja responder 8 5%
Total 170 100 %
Pergunta: A probabilidade de maior sucesso na liberao de verbas depende
principalmente:
Fonte: GREGGIANIN, 2014

Os dados, portanto, confirmam de que o modelo autorizativo permitiu o uso

discricionrio e poltico na execuo das emendas individuais.
O controle poltico do Executivo na execuo das emendas foi um dos aspectos
mais criticados por parlamentares na apreciao do oramento impositivo. No captulo
seguinte examinaremos, a partir do quadro atual e das especificidades das proposies do
oramento impositivo aprovadas pelo Legislativo, as perspectivas do novo modelo e a
necessidade de aperfeioamento das instituies.
 125

5. PERSPECTIVAS DO ORAMENTO IMPOSITIVO DAS EMENDAS

INDIVIDUAIS

5.1. Consideraes Iniciais

No dia 10/02/2015 a Cmara dos Deputados aprovou, com larga margem de

votos192, a Emenda Constitucional n 86, de 2015193, incluindo novas disposies nos arts. 165
e 166 da Constituio Federal e determinando a obrigatoriedade de execuo de
programaes oramentrias includas por emendas individuais. Os textos das LDOs 2014 e
2015 j absorviam boa parcela das alteraes. O Anexo III apresenta um comparativo entre as
disposies da EC n 86, de 2015 e a LDO 2015.
O amplo descontentamento contra a baixa execuo das emendas aliado ao
sentimento de rejeio dependncia poltica do modelo autorizativo constituram
importantes ingredientes no processo poltico que levou aprovao do oramento
impositivo. Esse captulo examinar cada uma de suas disposies e discutir, com base nas
concluses dos captulos anteriores, desdobramentos e perspectivas do novo modelo.
A eliminao da necessidade de barganha na execuo das emendas pode ter
repercusses relevantes no jogo de trocas dentro da coalizo Executivo e Legislativo.
De acordo com Figueiredo (2008), a liberao das emendas, desde h muito
tempo, representa importante mecanismo de obteno de disciplina e apoio parlamentar.
Coube ao presidente da Cmara dos Deputados, Dep. Henrique Alves
(PMDB/RN), durante a apreciao da PEC n 565, de 2006, o papel de principal protagonista
poltico do debate que levou aprovao do oramento impositivo194. As disposies bsicas
da PEC foram remetidas para a LDO 2014, e aperfeioadas nas LDOs seguintes.

192
A Proposta de Emenda Constituio PEC n 358-B de 2013, foi aprovada, em 10/02/2015 em segundo
turno, por 452 votos a favor e 18 contrrios, com apenas uma absteno. A aprovao de proposta de emenda
constitucional depende da aprovao de, pelo menos, trs quintos dos votos dos respectivos membros (CF, art.
62).
193
Apresentada e aprovada originariamente pelo Senado Federal, na forma da PEC n 22, de 2000, a PEC do
oramento impositivo sofreu uma srie de alteraes na Cmara dos Deputados, na forma da PEC n 565-A, de
2006. Retornou ao Senado, onde foi sido aprovada com novas mudanas (PEC n 22-A). Retornou Cmara dos
Deputados na forma da PEC n 353, de 2013. Na CCJC da Cmara houve um desdobramento dessa PEC em
duas, uma tratando do oramento impositivo (art. 165 e 166) e outra do mnimo constitucional da sade (art.
198), surgindo respectivamente as PECs 358 e 359. Ainda na Cmara, com um requerimento de apensao
dessas duas PECs, voltou-se verso aglutinada do texto, sob o n 358-B (GREGGIANIN & DA SILVA, 2015).
194
Os parlamentares desde h muitos anos se queixavam da baixa execuo das emendas individuais, mas nunca
conseguiram uma liderana capaz de mobilizar a Casa em torno do tema. Nas LDOs j haviam sido feitas
tentativas, sem sucesso, de vedar o contingenciamento das emendas individuais.
 126

A PEC original do Senado (PEC n 22, de 2000) era mais abrangente do que a
aprovada na Cmara, na medida em que tornava obrigatria a execuo de toda a
programao constante da lei oramentria. A execuo obrigatria somente poderia ser
afastada se o Presidente da Repblica viesse a solicitar ao Congresso Nacional cancelamento
ou contingenciamento da despesa fixada na lei oramentria, com as devidas justificaes.
Tambm eram previstas excees para os casos de calamidades e insuficincia de receitas.
Atribua-se prazo determinado para o Congresso Nacional apreciar a solicitao, sob pena de
ser considerada aprovada.
A verso aprovada na Cmara (PEC n 565, de 2006), mantida basicamente nas
verses aprovadas posteriores, promoveu uma inflexo na abrangncia da PEC original do
Senado. Foi tornado cogente apenas a execuo das programaes includas por emendas
individuais, limitadas inicialmente a 1 % da receita corrente lquida RCL, limite ampliado
depois para 1,2% da RCL. A mudana de foco, de uma regra geral para um modelo limitado
programao das emendas individuais, surpreendeu. De fato, o problema da baixa execuo
oramentria no apenas dessa parcela, mas de todo o oramento pblico, como visto nos
captulos iniciais. A disciplina da execuo voltada apenas para a parcela das emendas
individuais parece incompreensvel, diante das crticas que a sociedade faz da pea
oramentria, incapaz de representar um instrumento mais amplo de formulao de polticas
pblicas.
Os protestos contra a PEC revelaram o sentimento de desconfiana das emendas
individuais como instrumento de ao legislativa. Adicionalmente s crticas contra o
reducionismo da proposta, presente o risco da EC n 86, de 2015 afastar ainda mais o
Legislativo na definio dos aspectos relevantes do oramento pblico, chancelando-se o
carter autorizativo do restante do oramento. A seguir, o teor de algumas reaes veiculadas
na imprensa, segundo Gontijo et all195:

O Parlamento, se aprovar esta PEC, estar abdicando de sua prerrogativa

constitucional de deliberar sobre o Oramento, em troca da alegada 'garantia'
do desembolso de uma parcela irrisria do dinheiro pblico para fins que
interessam, supostamente, a cada parlamentar individualmente. (...) Ao
aprovar esse absurdo, o Congresso estaria legitimando exatamente aquilo
que os defensores da PEC alegam ser a distoro maior do Oramento: o seu
suposto carter de mera autorizao ao Executivo em noventa e nove por
cento da despesa (FRANCO, 2013).

195
GONTIJO, Vander et all. Emendas Parlamentares, Oramento Impositivo e Gesto Participativa, setembro de
2014, em fase de publicao.
 127

So emendas que formam o curral eleitoral e constituem uma relao

clientelista entre o deputado e os favorecidos (DEPUTADO DR. ROSINHA,
2014).
Governo e Parlamento precisam sair dessa votao reducionista e ouvir o
povo. No basta discutir apenas o cumprimento das emendas individuais,
corre-se o risco de reproduzir a tragdia dos comuns. o momento de pautar
uma avaliao mais abrangente e qualificada com a sociedade sobre o
oramento pblico (CIALDINI, 2013).
Com as campanhas cada vez mais caras e os parlamentares transformados
em donos de fatias do oramento, a corrupo aumentar na esfera
poltica. [...] As (emendas) individuais que faro de cada parlamentar um
donatrio de capitanias oramentrias, como aqueles fidalgos portugueses
que ganharam pedaos do Brasil para explorar (CRUVINEL,2013).
[...] Esta proposta tem o carimbo do paroquialismo (DE SOUZA, 2013).
Eu at receio que essas emendas, pelo histrico de irregularidades em suas
execues, se tornem um foco ainda maior de desvios. O parlamentar
(agora) tem um valor de R$ 13 milhes nas mos. O risco de desvios e de
relao promscua aumenta (CASTELO BRANCO, 2013).

Assinale-se, de outro lado, as manifestaes favorveis, destacando o fato de a

medida acabar, ao menos nessa parcela do oramento, com a dependncia poltica dos
congressistas em relao execuo oramentria a cargo do Executivo.

Quero aqui reconhecer o quanto constrangedor apresentar uma emenda,

anunci-la, dizer o que vai fazer, que est liberando um dinheiro para um
calamento, e, ao chegar o momento das liberaes, nada acontece."
(MENDES, 2013).
Independentemente das razes que a justificam, e at do fato de os interesses
que a sustentam terem dimenses menores do que a questo jurdica de
fundo, o fato que a aprovao desta emenda constitucional promover um
importante avano no sentido de se fazer respeitar a lei oramentria.
Colaborar decisivamente para lhe conferir maior eficcia e credibilidade
o que j uma evoluo para o que se espera de um futuro prximo, que a
mxima impositividade do oramento , e contribuir para o respeito
democracia, vontade popular expressa por ocasio da aprovao da lei
oramentria, independncia e autonomia dos poderes e ao planejamento e
gesto eficiente da administrao pblica, elementos essenciais para o
desenvolvimento econmico e social (CONTI, 2013).

O fato que, no mbito Legislativo, elevaram-se as queixas quanto dificuldade

de execuo das emendas individuais nos anos que precederam a apreciao da PEC. Para
validar essa percepo, pesquisa realizada em 2013 (GREGGIANIN, 2013) indagou aos
chefes de gabinetes de parlamentares acerca do grau de dificuldade na liberao de emendas.
Quase dois teros responderam que esse problema havia aumentado nos ltimos anos, como
mostra a Tabela 22, um indicativo do nvel de descontentamento poltico.
 128

Tabela 22 - Grau de dificuldade na liberao de emendas

ITEM N Votos Percentual
Manteve-se constante 54 32 %
Aumentou 103 61 %
Diminuiu 13 8%
No sabe / no deseja responder 0 0%
Total 170 100 %

Pergunta: Em mdia, nos ltimos anos, o grau de dificuldade na liberao das

emendas?
O tema ser analisado por tpicos nos itens seguintes, tendo como base as
disposies da EC n 86, de 2015, bem assim das normas regulamentadoras que constaram
dos textos das LDOs 2014 e 2015, alm de portarias do Executivo196.

5.2. A natureza jurdica do oramento impositivo das emendas

individuais

A EC n 86, de 2015, incluiu no 11 do art. 166 da Constituio a determinao

de obrigatoriedade de execuo das programaes oramentrias relativas s emendas
individuais. O 12 do mesmo artigo exclui essa obrigao quanto s programaes
consideradas impedidas.
A mudana qualitativa no modelo impositivo relevante, porque explicita a
existncia de vnculo de obrigatoriedade e responsabilidade pela execuo das programaes
oramentrias por parte do gestor. Supera-se, portanto, a ideia da natureza meramente
autorizativa da lei oramentria, garantindo-se eficcia vinculante ao oramento, ao menos
quanto s emendas individuais.
O dever de execuo tem como objeto as programaes oramentrias, e no as
dotaes propriamente ditas. O carter vinculante prende-se necessidade de cumprimento do
programa de trabalho, o que inclui os respectivos produtos e metas, tal como definidos no
sistema de planejamento e oramento, garantindo-se sua efetividade (determinante).
Nesse sentido, a LDO 2015 traz a seguinte definio acerca da natureza da
obrigatoriedade de execuo da lei oramentria:

Art. 54. O regime de execuo estabelecido nesta Seo tem como finalidade
garantir a efetiva entrega sociedade dos bens e servios decorrentes de
emendas individuais, independentemente de autoria.

196
Antes da aprovao da EC n 86, de 2015, j estavam vigentes as disposies do art. 52 da Lei de Diretrizes
Oramentrias para 2014 - LDO 2014 (Lei n 12.919, de 24 de dezembro de 2013), aprovada com Bse na PEC n 565-A, da
Cmara dos Deputados. Na LDO 2015 (Lei n 13.080, de 2 de janeiro de 2015) foi includa seo prpria definindo o regime
de execuo das programaes includas ou acrescidas por emendas individuais (arts. 54 a 65). Portarias do Executivo
completam a regulamentao do tema.
 129

Pargrafo nico. Os rgos de execuo devem adotar todos os meios e

medidas necessrios execuo das programaes referentes a emendas
individuais.
O dever de adotar todos os meios e medidas necessrios execuo das
programaes referentes a emendas individuais configura o tipo de responsabilidade
(obrigao-meio) do gestor quanto entrega de bens e servios sociedade (obrigao-fim).
Como visto no Captulo 2, a garantia da execuo oramentria do oramento
impositivo somente deve alcanar as chamadas despesas discricionrias, assim denominadas
porque sua existncia no se vincula legislao pretrita. Sendo discricionrias, sujeitam-se
ao contingenciamento, observados os limites e critrios fixados na LDO (art. 9 da LRF). O
carter impositivo das programaes afasta o contingenciamento, dentro de certos limites.
O Parecer Preliminar ao PLOA 2015 adotou esse modelo conceitual e delimitou a
apresentao de emenda individual impositiva apenas s programaes discricionrias,
exceto o PAC, nos seguintes termos: 10.2 A emenda individual no incidir sobre
programao destinada execuo de despesa financeira, primria obrigatria ou primria
discricionria relativa ao PAC (BRASIL... 2014, p. 31).
Nesse sentido, o 10 do art. 166 da EC n 86, de 2015, vedou a destinao de
recursos de emendas individuais para pagamento de pessoal ou encargos sociais na rea da
sade.
No oramento impositivo a LOA tem uma natureza constitutiva especial, na
medida em que cria responsabilidade e obrigao de fazer. Como instrumento do
planejamento determinante, o oramento existe para viabilizar a realizao do programa de
trabalho. No exame dos diferentes tipos de despesa observou-se que o modelo impositivo
compatvel com programaes que compe os programas temticos ou finalsticos do PPA,
destinados entrega de bens e servios sociedade. Essa delimitao conceitual do
oramento impositivo foi absorvida pelo art. 54 da LDO 2015, ao determinar que o regime
de execuo estabelecido nesta Seo tem como finalidade garantir a efetiva entrega
sociedade dos bens e servios decorrentes de emendas individuais.
A Tabela 23 seguinte mostra como ocorreu a distribuio, por tipo de programa,
das emendas individuais impositivas nos exerccios de 2014 e 2015. Mesmo no existindo
regra expressa de proibio de apresentao de emendas em programas de gesto e
manuteno, os dados indicam a vocao natural das emendas na veiculao de despesas que
compe programas temticos ou finalsticos, os quais representaram cerca de 99 % das
iniciativas.
 130

Tabela 23 Emendas Individuais Impositivas por tipo de programa 2014 e 2015

Em R$ milhes
Tipo de Programa 2014 % 2015 %
Gesto e Manuteno 100,9 1,2% 95,4 1,0%
Operaes Especiais 0,1 0,0% 0,2 0,0%
Temticos 8.607,6 98,8% 9.568,1 99,0%
Total Geral 8.708,6 100,0% 9.663,7 100,0%
Fonte: SELOR/CN - SIOP/SOF. Elab. Autor

A EC n 86, de 2015, portanto, explicitou, para as emendas individuais, o dever

jurdico de execuo do oramento, ressalvado impedimentos e observados alguns parmetros
de garantia e critrios de proporcionalidade no contingenciamento. A obrigao-fim
corresponde a entrega sociedade de uma multiplicidade de objetos197, os bens e servios
correspondentes aos respectivos programas de trabalho. O sujeito passivo a administrao
pblica. O sujeito ativo representado por toda a sociedade. So os cidados contribuintes os
principais interessados pela aplicao dos recursos oramentrios, com o direito de
acompanhar, fiscalizar e exigir o cumprimento das leis, sem prejuzo da atuao dos rgos
prprios.
Parlamentares exercem um papel poltico privilegiado na apresentao de
emendas, prerrogativa constitucional. No entanto, votada a lei oramentria, sua execuo
deve ser valer de critrios imparciais, independentemente da autoria.

5.3. Transferncias obrigatrias

Como visto, as programaes das emendas impositivas veiculam precipuamente

despesas discricionrias, incua a sujeio de despesas obrigatrias ao regime do oramento
impositivo. Sendo discricionrias, a sua transferncia para outros entes da federao
representaria, em tese, transferncias voluntrias, pelo que estariam sujeitas s exigncias do
1 do art. 25 da LRF, a exemplo do que aconteceu em 2014198.
Para contornar a restrio da LRF, a exemplo do disposto quanto s programaes
do PAC (Lei n 11.578, de 2007), a EC n 86, de 2015 definiu que as transferncias da Unio

197
Um dos problemas j apontado nesse trabalho o fato de que o objeto especfico (e respectivo beneficirio)
somente definido e conhecido durante a execuo oramentria, seleo que delegada a cada Autor da
Emenda.
198
O art. 3 da Portaria Interministerial n 40, de 2014, que regulou a execuo das programaes includas por
emendas, esclareceu a necessidade do atendimento dos requisitos exigidos pela Lei Complementar n 101, de 4
de maio de 2000, na execuo dos convnios e contratos de repasse.
 131

para estados, Distrito Federal e municpios para a execuo das emendas individuais so
consideradas transferncias obrigatrias 199, nos seguintes termos:

Art. 166.
[...]
13. Quando a transferncia obrigatria da Unio, para a execuo da
programao prevista no 11 deste artigo, for destinada a Estados, ao
Distrito Federal e a Municpios, independer da adimplncia do ente
federativo destinatrio e no integrar a base de clculo da receita corrente
lquida para fins de aplicao dos limites de pessoal de que trata o caput do
art. 169.
O texto no esclareceu o alcance da expresso adimplncia do ente federativo
destinatrio.
As discrepncias na execuo das transferncias voluntrias da Unio para
estados/DF e municpios podem ser percebidas no exame da Tabela seguinte, que mostra a
execuo oramentria e financeira das despesas correspondentes aos projetos da LOA 2012,
integrados principalmente por investimentos.
A Tabela mostra que, dentro do grupo de despesas discricionrias - RP 2,
grande a diferena entre as taxas de execuo financeira (valor pago) de despesas aplicadas
diretamente pela Unio em relao s transferncias voluntrias para estados/DF e municpios
(MA 30 e 40). E, principalmente, que as taxas de empenho e pagamento em todas as
modalidades de aplicao so maiores na execuo de projetos do PAC, especialmente
quando destinadas estados/DF e municpios .

Tabela 24 LOA 2012 Execuo de Projetos por Modalidade de Aplicao

Em R$ milhes
Modalidade de RP 2 - Discricionria RP 3 - PAC
Aplicao Autorizado Empenhado Pago % Emp % pago Autorizado Empenhado Pago % Emp % pago
90 - Aplicao Direta 11.984 4.824 1.465 40,3% 30,4% 25.686 17.966 6.088 69,9% 33,9%
40 - Municpios 6.153 2.285 27 37,1% 1,2% 8.974 6.388 2.009 71,2% 31,4%
30 - Estados 3.585 852 16 23,8% 1,9% 6.316 4.371 1.456 69,2% 33,3%
Demais 890 353 87 39,7% 24,7% 3.568 2.894 1.558 81,1% 53,8%
Total geral 22.611 8.314 1.596 36,8% 19,2% 44.544 31.620 11.111 71,0% 35,1%
Fonte: SIOP/MPOG (2012). Elaborao: Autor.

A maior parte das programaes discricionrias RP2 destinadas a estados e

municpios proveniente de emendas individuais e coletivas includas no Congresso
Nacional, onde parlamentares recebem, em geral de governadores e prefeitos, uma ampla

199
No devem ser confundidas com as transferncias constitucionais e legais, que so despesas obrigatrias.
 132

gama de demandas por investimentos pblicos. O enfraquecimento desse canal tende a

deslocar as demandas polticas para o mbito do Executivo.
Portanto, a eliminao da necessidade de adimplncia de municpios para o
recebimento de transferncias voluntrias da Unio imita a mesma estratgia utilizada pelo
Executivo no PAC, eliminando um recorrente fator de impedimento execuo.
A reduo do objeto da PEC apenas para as emendas individuais atendeu de forma
pragmtica a demanda mais imediata e urgente dos parlamentares, o que evitou o
aprofundamento da crise entre o governo e sua base. A maior parte das mudanas poderia ter
sido feita diretamente na LDO, a exemplo da fixao do critrio proporcional de
contingenciamento e do dever de justificar impedimentos.
Perdeu-se a oportunidade, na tramitao da PEC, de aprofundar a discusso de um
modelo mais geral e aplicvel a todo o oramento. A delimitao do oramento impositivo
apenas s emendas individuais ocorre em um momento em que parcela expressiva da doutrina
defende, com base na Constituio, o oramento como instrumento de garantia da efetividade
dos direitos sociais e das polticas pblicas, uma lei de fins e no meramente lei de meios
(DALARI, 2011; TORRES, 2011; GIACOMONI, 2009, SANTA HELENA, 2009;
GONTIJO, 2013; MENDONA, 2010; PISCITELLI, 2013; OLIVEIRA, 2013).
Adicionalmente, essa delimitao permite deduzir, quanto s demais programaes, a
sobrevivncia de carter apenas autorizativo.

Vlida essa interpretao, a Emenda Constitucional do oramento

impositivo, em vez de valorizar o papel da lei oramentria na definio de
todo o conjunto de iniciativas e investimentos pblicos, pode estar
consagrando o poder discricionrio de execuo da parcela mais relevante
das programaes oramentrias que, juntamente com as emendas, so
igualmente aprovadas no Legislativo. (GREGGIANIN & DA SILVA, 2015,
p. 6).
Ao se concluir que a aprovao de programaes no impositivas tem efeito
jurdico meramente autorizativo de tetos obrigacionais, regride-se concepo tradicional,
com origem no Estado liberal, que delimita e circunscreve o oramento pblico no mbito dos
direitos constitucionais de primeira gerao. Reconhecida apenas como lei formal, norma de
carter concreto com contedo de ato administrativo discricionrio, remete-se ao Executivo a
convenincia e a oportunidade de execuo da lei oramentria.

5.4. Limite Aprovao de Emendas Individuais

A EC n 86, de 2015, inclui novo pargrafo no art. 166 da CF, nos seguintes
termos:
 133

Art. 166 (...) 9. As emendas individuais ao projeto de lei oramentria

sero aprovadas no limite de um inteiro e dois dcimos por cento da receita
corrente lquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo,
sendo que a metade deste percentual ser destinada a aes e servios
pblicos de sade (grifo nosso).
A PEC n 565-A, da Cmara, estabelecia o limite de 1 % da RCL. No Senado
Federal (PEC n 22-A), aumentou-se o percentual para 1,2%, devendo a metade (0,6%) ser
destinada s aes e servios pblicos de sade. Suprimiu-se, ainda no Senado, a necessidade
de audincias pblicas na aprovao das emendas individuais, requisito que constava da
verso da Cmara200.
Trata-se de limite mximo, ou seja, o montante efetivamente aprovado pode ser
inferior. A incluso na Constituio de limite quantitativo aprovao de emendas
individuais teve como propsito conter, desde logo, a tendncia de elevao dos montantes,
aspecto observado no Captulo 4. At ento os limites de apresentao de emendas individuais
por parlamentar eram fixados a cada ano no parecer preliminar, documento que precede a
apreciao do projeto de lei oramentria, nos termos da Resoluo n 1, de 2006 CN. O
ponto de partida para a fixao do valor de atendimento das emendas individuais tem como
referncia a reserva de contingncia previstas nas LDOs, equivalente a 1 % da RCL.
A imposio de limites financeiros s emendas individuais na Constituio
atendeu o interesse fiscal do Executivo de conter desde j essa demanda, uma soluo
tecnocrtica da relao Executivo-Legislativo na definio dos gastos pblicos. Buscou-se
uma equivalncia relativa entre o montante de execuo obrigatria 1,2 % da RCL do ano
anterior e o limite de aprovao 1,2 % da RCL do PLOA.
Deve-se salientar que a Constituio Federal no fazia referncia a quaisquer
tipologias de emendas ao oramento. No processo legislativo ordinrio as emendas so de
iniciativa individual e exclusiva do detentor de mandato eletivo. A classificao das emendas
em individuais e coletivas provm das Resolues que disciplinam o processo oramentrio
no Legislativo.
A limitao quantitativa aprovao de emendas individuais no texto
constitucional indita. Do ponto de vista jurdico e poltico, representa renncia de
prerrogativa em relao ao que constou da Constituio de 1988. Essa restrio impede que o
parlamentar possa, individualmente, propor alteraes estruturantes na lei oramentria, vez

200
Ribamar & Castro (2013), no Estudo n1/2013, anteviram dificuldades para a realizao das Audincias,
considerando-se a quantidade de Municpios, e o fato de que as programaes veiculadas pelas emendas
individuais nem sempre identificam municpios, adiando-se a especificao da localidade para o momento da
execuo dos respectivos convnios, fato que poderia limitar a eficcia daquela disposio.
 134

que as emendas individuais acima do limite sero inadmitidas, independentemente de seu

mrito. Assim, quaisquer alteraes estruturais do oramento passam a depender de emendas
coletivas, ou de emenda de relator, o que na prtica j vinha acontecendo.
Do ponto de vista econmico e financeiro, o valor de 1,2% da RCL pode ser
considerado elevado ou reduzido, dependendo do estado das finanas pblicas. Existe o risco
desse valor se tornar pouco significativo, caso adotada uma poltica de ampliao das
transferncias voluntrias, por exemplo. Ou tambm de revelar-se excessivo, diante de uma
crise fiscal, a exemplo da que se iniciou em 2014, agravada em 2015201. Os parmetros
especficos, tanto da aprovao quanto da execuo obrigatria, poderiam ter sido remetidos
para a LDO de cada exerccio.
Em relao ao impacto fiscal da EC n 86, a Tabela 25 seguinte mostra os valores
reservados s emendas individuais, considerados o conjunto das demais variveis fiscais.

Tabela 25 - PLOA 2015 Representatividade das Emendas Individuais no Oramento

Item PLOA 2015 R$ bilhes
Receita lquida de transferncias (1) 1.219,58
Despesa primria (2) 1.133,35
Pessoal e encargos sociais 237,75
Benefcios da Previdncia 436,29
Outras despesas obrigatrias 176,30
Despesas discricionrias (inclui PAC) 283,01
Investimento (Fiscal e Seg. Social) 60,93
1,2 % RCL - Emendas Individuais para 2015 9,70
Resultado primrio = (1)-(2) 86,23
Fonte: Projeto de Lei Oramentria para 2015.
Obs. Receita Corrente Lquida prevista de aproximadamente R$ 808 bilhes.

De acordo com o 9 da EC, a metade do valor das emendas apresentadas deve

ser destinada s aes e servios pblicos de sade, exceto gastos com pessoal. O pargrafo
nico do art. 55 da LDO 2015 transferiu essa obrigatoriedade de alocao para cada
parlamentar:

Art. 55. ...

Pargrafo nico. O limite a que se refere o caput ser distribudo em
partes iguais, por parlamentar, para a aprovao de emendas ao Projeto
de Lei Oramentria de 2015 no Congresso Nacional, garantida a
destinao para aes e servios pblicos de sade de pelo menos metade
do valor individualmente aprovado.

201
Entre as propostas de ajuste fiscal do Poder Executivo em 2015, o governo prope que parte das emendas
individuais seja utilizada e aproveitada para a cobertura de programaes canceladas do PAC e da Sade.
 135

Ademais, as programaes includas por emendas individuais voltadas sade

passam a constituir o piso mnimo da sade, com base no 10 do art. 166 da Constituio.

Art. 166. ...

[...]
10. A execuo do montante destinado a aes e servios pblicos de
sade previsto no 9, inclusive custeio, ser computada para fins do
cumprimento do inciso I do 2 do art. 198, vedada a destinao para
pagamento de pessoal ou encargos sociais.
Ocorre que as programaes includas por emendas na rea de sade atendem, em
geral, demandas por transferncias voluntrias especficas e localizadas, sem o atributo de
universalidade e generalidade das programaes usualmente destinadas ao SUS.
Levantamento de dados mostrou que, enquanto as despesas na funo sade do
PLOA esto concentradas nos gastos de custeio (91,5%), as programaes includas por
emendas individuais atendem preponderantemente investimentos (81,5%). (GREGGIANIN &
DA SILVA, 2015, p. 9).

5.5. Obrigatoriedade de Execuo das Emendas Individuais Limites

Quantitativos

A determinao da obrigatoriedade de execuo da programao includa por

emendas individuais veio acompanhada de limites quantitativos, como consta do 11 do art.
166 da Constituio Federal, includo pela EC n 86, de 2015:

11. obrigatria a execuo oramentria e financeira das programaes a

que se refere o 9 deste artigo, em montante correspondente a um inteiro e
dois dcimos por cento da receita corrente lquida realizada no exerccio
anterior, conforme os critrios para a execuo equitativa da programao
definidos na lei complementar prevista no 9 do art. 165.
A limitao do objeto da PEC apenas s emendas individuais e a estipulao de
limites financeiros facilitou sua aprovao. O impacto fiscal da PEC mostrou-se relativamente
moderado, equivalente ao montante da reserva oramentria que j vinha constando do PLOA
por determinao das LDOs. As emendas individuais estavam sendo executadas, do ponto de
vista financeiro, em valor mdio de 0,4% da RCL202, incluindo restos a pagar. De outro lado,
as emendas individuais representam parcela significativa no mbito das transferncias
voluntrias do governo federal para estados, DF e municpios.
Essa matria foi assim regulada na LDO 2015:

Art. 56. obrigatria a execuo oramentria e financeira, de forma

202
NT CONOF/CD n 10/2013.
 136

equitativa, da programao referente a emendas individuais aprovadas na lei

oramentria, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois
dcimos por cento) da receita corrente lquida realizada no exerccio de
2014.
1 A obrigatoriedade de que trata o caput compreende, no exerccio de
2015, cumulativamente, o empenho correspondente a 1,2% da receita
corrente lquida realizada no exerccio de 2014 e, observado o disposto no
art. 61, o pagamento correspondente a 1,2% da receita corrente lquida
realizada no exerccio de 2014.
2 O empenho a que se refere o 1 restringe-se ao valor global aprovado
por meio de emendas individuais.
3 O pagamento a que se refere o 1 restringe-se ao montante
efetivamente liquidado, incluindo os restos a pagar a que se refere o art. 61
(BRASIL, 2015, art. 56).
A LDO distingue os dois montantes obrigatrios: execuo oramentria
propriamente dita, que corresponde ao dever de empenho da despesa; e, obrigatoriedade de
pagamento, que considera o montante pago no exerccio e o pagamento de restos a pagar. As
bases de clculo dos montantes mnimos de empenho e pagamento utilizam a RCL do ano
anterior, em regra menor do que a RCL do PLOA, limite definido para a aprovao das
emendas.
A Tabela 26 seguinte mostra se e como as disposies vigentes do oramento
impositivo (LDO 2014) influenciaram os valores empenhados ms a ms, ao se comparar
valores empenhados relativos s emendas individuais nos ltimos anos.

Tabela 26 - LOA 2010-2014 - Emendas Individuais valores empenhados ms a ms

Em R$ milhes
Item 2010 2011 2012 2013 2014
Janeiro 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Fevereiro 1,1 2,8 0,5 0,0 0,7
Maro 12,8 2,4 3,1 1,3 0,0
Abril 39,4 -0,4 7,2 2,9 0,2
Maio 601,3 10,4 35,6 1,3 980,4
Junho 1.401,7 29,4 623,3 2,9 1.851,0
Julho 716,5 13,8 914,6 248,6 1.355,4
Agosto 37,3 7,5 151,2 1.749,8 55,6
Setembro 51,1 29,9 74,2 58,3 540,8
Outubro 29,6 246,9 89,0 1.001,3 240,5
Novembro 78,6 534,1 206,0 1.104,2 497,0
Dezembro 605,0 2.107,4 1.878,5 882,1 622,4
Total 3.574,5 2.984,1 3.983,3 5.052,8 6.146,0
Fonte: CAMBRAIA (2014). Emendas exclusivas 2010-2013, e 2014 RP6.
Elaborao: Autor.
De forma diversa ao cronograma de empenho, os valores relativos ao pagamento
de programaes includas por emendas individuais, ms a ms, so distribudos de forma
mais homognea, como mostra a Tabela 27, uma vez que refletem o efeito acumulado da
execuo de milhares de contratos e convnios. A disperso (varincia) dos valores pagos
 137

mensalmente bastante inferior quela relativa aos empenhos. A Tabela seguinte indica que o
pagamento (inclui restos a pagar) de programaes que contemplam emendas individuais203.

Tabela 27 - LOA 2010-2014 - Emendas Individuais valores pagos ms a ms

Em R$ milhes
Ms 2012 2013 2014
Janeiro 65,6 58,5 105
Fevereiro 44,8 171,2 193,9
Maro 165,7 235,9 168,5
Abril 183,4 173,9 344,3
Maio 213,7 223,4 301,3
Junho 225,6 200,2 353,9
dezembro 274 249,1 244
Agosto 84,7 328,4 99,3
Setembro 172,6 111 51,9
Outubro 203,2 177,3 114,5
Novembro 136,4 177 172,8
Dezembro 740,7 307,2 211,4
Total 2.510,60 2.413,30 2.360,80
Total/RCL do ano anterior (%) 0,45 0,39 0,36
Fonte: CONOF/CD Boletim de Emendas 2014.
Obs.: Inclui restos a pagar
Observa-se que, quanto ao pagamento, o regime do oramento impositivo no
trouxe mudanas substanciais em 2014. Isso se deve, principalmente, ao fato de que os restos
a pagar referem-se a emendas de anos anteriores (no-impositivas).
Quanto execuo especfica da LOA 2014, o RREO - Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria de janeiro a dezembro de 2014204, mostra que foram aprovadas R$
8,671 bilhes de programaes de emendas individuais (1,2 % da RCL prevista para 2014). A
obrigatoriedade de execuo limitou-se a 1,2 % da RCL de 2013, ou seja, R$ 7,8 bilhes.
Com o contingenciamento esse limite foi reduzido para R$ 6,97 bilhes. O RREO aponta um
montante empenhado inferior, de R$ 6,146 bilhes, supostamente justificado pelos
impedimentos tcnicos.
A vigncia do oramento impositivo em 2014 no alterou de forma significativa
os montantes empenhados. A antecipao do cronograma de empenho das programaes em
2014 explicada mais pelo calendrio eleitoral, pelo que se depreende da comparao dos
valores de 2010 e 2014.

203
Consideraram-se as programaes exclusivas at 2013. E, em 2014, as emendas individuais impositivas.
204
Tabela 13 Demonstrativo de despesas discricionrias e decorrentes de emendas individuais janeiro a
dezembro de 2014, includo no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria em atendimento ao inciso I, 6 ,
do art. 52 da LDO 2014 - DOU 30 jan. 2014, pg. 90. (BRASIL, 2015).
 138

A obrigatoriedade de atingimento de montantes mnimos de execuo financeira

inclui os restos a pagar205. Sabia-se de antemo que, aprovado o oramento e formalizado o
convnio ou contrato de repasse no exerccio, a maior parcela da execuo financeira
diferida para os exerccios subsequentes, como evidenciado na Tabela 28, que mostra que os
maiores percentuais so pagos no segundo ou terceiro ano.

Tabela 28 Percentual de pagamento das emendas individuais (2008-2013)

Autorizado Percentual autorizado (%)
Ano (R$ Total (%)
milhes) 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2008 3.664,70 8,1 22,99 10,87 4,25 1,83 1,04 49,08
2009 5.543,26 - 3,31 13,29 13,58 9,19 2,88 42,55
2010 6.526,91 - - 3,44 12,1 12,34 4,21 32,09
2011 6.397,19 - - - 1,12 12,77 10,51 24,4
2012 8.398,05 - - - - 3,44 13,33 16,76
2013 8,453,50 - - - - - 1,65 1,65

Fonte: Oramento da Unio em Foco 2000-2014. Cmara dos Deputados (Tabela 21).

Ainda assim, a Emenda Constitucional e a LDO 2015 limitaram a utilizao dos

restos a pagar a apenas 0,6 % da RCL!206, o que pode reduzir a eficcia do oramento
impositivo.

Art. 166.
[...]
16. Os restos a pagar podero ser considerados para fins de cumprimento
da execuo financeira prevista no 11 deste artigo, at o limite de seis
dcimos por cento da receita corrente lquida realizada no exerccio anterior.
Conforme a LDO 2015:
Art. 56.
[...]
3 O pagamento a que se refere o 1 restringe-se ao montante
efetivamente liquidado, incluindo os restos a pagar a que se refere o art. 61.

205
De acordo com o 2 do art. 9 do Decreto 93.872/86, que trata das diretrizes gerais da programao
financeira das despesas da lei oramentria:
2 Sero considerados, na execuo da programao financeira de que trata este artigo, os crditos adicionais,
as restituies de receitas e o ressarcimento em espcie a ttulo de incentivo ou benefcio fiscal e os Restos a
Pagar, alm das despesas autorizadas na Lei de Oramento anual (grifo nosso).
206
Quanto ao cmputo dos restos a pagar de exerccios anteriores nos limites globais de execuo financeira,
houve, no Senado Federal, uma mudana substancial do texto da PEC n 565-A aprovada na Cmara dos
Deputados. No substitutivo do Deputado Edio Lopes - CD, a referncia ao uso dos restos a pagar de exerccios
anteriores foi feita, como disposio transitria (art. 35-A), com o propsito exclusivo de disciplinar o uso do
saldo de restos a pagar de exerccios anteriores data de entrada em vigor da PEC (estimado em 0,9 % da RCL e
relativo a programaes no impositivas). Jamais como forma de limitar, de forma permanente, o uso dos restos
a pagar de programaes consideradas de execuo financeira obrigatria.
 139

[...]
Art. 61. Os restos a pagar podero ser considerados para fins de
cumprimento da execuo financeira prevista no art. 56 desta Lei, at o
limite de 0,6% (seis dcimos por cento) da receita corrente lquida realizada
no exerccio anterior.
Pargrafo nico. Os restos a pagar referidos no caput restringem-se aos
decorrentes das programaes especificadas no art. 56.
De acordo com o j referido RREO, do montante empenhado (R$ 6,146 bilhes),
apenas R$ 196 milhes foram liquidados em 2014, sendo de R$ 146 milhes o valor
efetivamente pago (2,3% do valor empenhado), bastante inferior ao valor mnimo previsto na
EC para pagamento dentro do exerccio de empenho. Uma parcela de R$ 5,945 bilhes foi
inscrita em restos a pagar no processados. A limitao do uso dos restos a pagar em at 0,6%
da RCL pode gerar a volta do poder de influncia do gestor na seleo dos pagamentos, diante
da tendncia de acmulo do estoque de despesas liquidadas e no pagas. (GREGGIANIN &
DA SILVA, 2015, p. 18).
A PEC no tratou diretamente de sanes quanto possibilidade de
descumprimento dos limites e da falta de justificao. Pode-se, no entanto, vislumbrar
algumas implicaes da falta de cumprimento do oramento impositivo no campo da
responsabilidade administrativa e poltica207.

5.6. Constitucionalidade do modelo impositivo

O Poder Executivo reagiu, em vrios momentos, durante a tramitao da PEC do

oramento impositivo, trazendo argumentos contrrios sua constitucionalidade208. Alegou-
se209 infrao clusula ptrea da CF a separao dos Poderes - defendendo-se que o carter
autorizativo da lei intrnseco ao exerccio da funo administrativa, no cabendo ingerncia
do Legislativo. Ao impor a necessidade de execuo de todas as despesas como era a

207
Do ponto de vista das infraes de ordem administrativa, a conduta parece no se ajustar quelas tipificadas
na Lei 10.028, de 2000, que, em geral, foram conceituadas para punir o excesso, e no a insuficincia, de gastos.
O inciso II do art. 11 da Lei 8.429/92 considera como ato de improbidade administrativa retardar ou deixar de
praticar, indevidamente, ato de ofcio. Quanto ao enquadramento como crime de responsabilidade contra a lei
oramentria (art. 85, V e VI), o item 4 do art. 10 da Lei 1079, de 1950, diz que constitui crime de
responsabilidade contra a lei oramentria infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei
oramentria. O descumprimento da EC pode gerar ressalva na prestao de contas.
208
Conforme declarado pela Ministra do Planejamento, Miriam Belchior, em 28/05/13, durante audincia
pblica na Comisso Mista de Oramento sobre o projeto de LDO para 2014, disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/poder/2013/05/1286340-governo-considera-orcamento-impositivo-inconstitucional-diz-ministra.shtml>.
Acesso em 15 nov. 2013.
209
Cmara dos Deputados. Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania. PEC n 565, de 2006. Voto em
separado. Dep. Jos Genoino. Disponvel em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1067544&filename=Tramitacao-
PEC+565/2006. Acesso em 02 nov. 2014.
 140

perspectiva inicial da PEC 22/SF -, o Legislativo estaria impedindo o Executivo de cumprir

sua responsabilidade de promover o equilbrio oramentrio, diante da rigidez absoluta de
gastos, inconcilivel com a necessidade de solvncia do Estado.
Afirmou-se que o oramento impositivo seria uma redundncia, a se admitir como
vlido o fundamento geral de que os oramentos so feitos para serem executados. Mas,
condenando-se a transformao desse princpio em preceito operacional rgido, diante das
imprecises e da dinmica da administrao210.
De outro lado, a previso durante a tramitao da PEC n 565-A da possibilidade
de justificar impedimentos execuo e a limitao do modelo a uma pequena parcela da
RCL, debilitaram as alegaes iniciais.
Outro argumento jurdico, no entanto, trazia maior preocupao quanto
sustentao jurdica do modelo. Dependendo de como as disposies forem interpretadas, a
inconstitucionalidade pode ser arguida com base no princpio da igualdade na lei. Se todas as
programaes da lei oramentria, provenientes de emendas ou no, so apreciadas segundo o
mesmo rito e deliberadas pelo mesmo corpo legislativo, as diferenciaes tem que se basear
em critrio justificvel. Conforme Moraes (2001, p. 63), os tratamentos normativos
diferenciados apenas so compatveis com a Constituio Federal quando existe uma
finalidade razoavelmente proporcional ao fim visado, enfim, um critrio imparcial.
A propsito, Parecer da Advocacia Geral da Unio no Mandado de Segurana
proposto por ex-parlamentar211, propugnou, em carter eventual - caso no prevaleam os
argumentos contrrios ao impetrante - pela inconstitucionalidade da previso de emendas
individuais de execuo obrigatria em emenda constitucional e em lei formalmente ordinria
(LDO), dada a afronta ao art. 2 da Constituio. O rgo consultivo registra que o modelo
impositivo, ao interferir na execuo oramentria, prerrogativa exclusiva do Executivo, afeta
o princpio da separao dos poderes do estado, que tem natureza de clusula ptrea. Quanto
LDO, argumenta pela inconstitucionalidade da previso de normas gerais que concedam

210
PEC n 565-A, Comisso Especial, Voto em Separado do Dep. Ricardo Berzoini e outros. Disponvel em:
http://www.camara.gov.br/sileg/integras/1113044.pdf. Acesso em 24 set. 2014.
211
Parecer n 00772/2015/CONJURMP/CGU/AGU NUP: 03000.201132/201530, relativo ao Mandado de
Segurana n 21864/DF; Impetrante: Carlos Roberto Massa Jnior; Impetrados: Ministros de Estado do
Planejamento, Oramento e Gesto e da Secretaria de Relaes Institucionais; Assunto: Emendas individuais de
execuo obrigatria propostas por Deputado Federal no reeleito para o mandato de 2015/2018 includas no
Oramento de 2015. Negativa de acesso aos Sistemas SICONV e SIOP. Em ateno ao princpio da
eventualidade, inconstitucionalidade da previso em emenda constitucional (EC) e lei ordinria (LDO).
Precedente do Supremo Tribunal Federal. Pela denegao da segurana.
 141

privilgios execuo de programaes oramentrias apenas pelo fato de serem includas

por emendas.
A criao de regime diferenciado212 para as emendas individuais novidade no
ordenamento federal, e, portanto, deve ser vista com cautela. Se considerada abusiva e
desestabilizadora, contrria aos princpios da administrao imparcial e do bem pblico, corre
o risco de ser afastada.
Diante disso, foi apresentada e aprovada, no decorrer dos trabalhos da Comisso
Especial da Cmara dos Deputados213, emenda harmonizadora no sentido de permitir o
contingenciamento das programaes das emendas, desde que na mesma proporo das
demais despesas discricionrias214.
A medida tentou promover critrio isonmico quanto incidncia do
contingenciamento nas programaes da LOA, includas ou no por emendas. Dessa forma,
ampara-se o argumento de que o fim visado do novo modelo no foi o de construir uma
desigualdade ou privilgio, mas o de garantir tratamento equitativo ou uniforme.
Ainda assim, permanece o desafio do Legislativo de fazer convergir o objeto das
emendas individuais com o conjunto das polticas pblicas, o que significa recuperar o carter
coletivo e pblico da elaborao do oramento, com ampla participao. Questiona-se, nesse
sentido, a amplitude da delegao atribuda a cada parlamentar no processo de elaborao do
oramento das emendas individuais.
Chegou a constar da minuta apresentada pelo Relator, quando a apreciao da
PEC n 565-A, de 2006, na Comisso Especial da Cmara dos Deputados, a necessidade de
que as emendas individuais deveriam observar o anexo de metas e prioridades da LDO. No
entanto, um destaque supressivo215 retirou essa referncia, sob o argumento do risco desse
anexo ser vetado pelo Executivo, total ou parcialmente. De qualquer modo, constou do art. 4

212
Como se viu, o Ministro do STF Luiz Fux, em seu voto na ADI 4.663 REF/RO, deferiu medida cautelar para
suspender a eficcia de disposies que determinavam a execuo obrigatria de programao constante da lei
oramentria anual, decorrentes de emendas de parlamentares, argumentando que a concesso de regime
formalmente distinto exclusivamente s emendas parlamentares no tem amparo constitucional (SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, 2012, p. 27).
213 Emenda PEC N 565-A, de 2006-SF, de autoria do Deputado Espiridio Amin.
214
PEC n 353, de 2013 CD. Art. 166 (...) 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa
poder resultar no no cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes oramentrias, o
montante previsto no 11 deste artigo poder ser reduzido em at a mesma proporo da limitao incidente
sobre o conjunto das despesas discricionrias.
215
Sesso de 13/08/2013. Disponvel em: <
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=332451>. Acesso em 02 nov. 2014.
 142

da LDO 2014 que todas as programaes das emendas individuais so consideradas

prioritrias por definio, aos moldes do amparo legal do PAC216.
A perspectiva de o parlamentar possuir poder exclusivo de definir programaes
oramentrias de execuo obrigatria (impositiva) abre caminho para o patrimonialismo
oramentrio, onde o autor da emenda passa a acumular o domnio de fatias do oramento
pblico com o poder de gesto dessas programaes:

No pode haver, na lei oramentria, minifeudos que seriam os recursos que

cada deputado ou senador destina a algo que ele escolhe sozinho. ...se um
deputado ou senador, s de sua cabea, decidir como ser gasto 0,002 % do
dinheiro da Unio isto , de nosso dinheiro ele estar sendo to
arbitrrio, to monrquico, quanto um rei que resolvesse sozinho onde seria
gasto o fruto de nosso trabalho. (...) Com essa emenda, deputados e
senadores se tornam monarcas, cada um deles, de 0,002 % do dinheiro pago
ao governo federal pelos brasileiros. Isso no cabe no conceito de repblica
(...). Nenhum desses conceitos tolera uma delegao arbitrria a um s,
justamente daquela que uma das razes de ser da repblica e da
democracia. (JANINE RIBEIRO, 2015, Valor Econmico, A-8).
De fato, a razo que justifica a participao do Legislativo no oramento a
garantia de aprovao de oramentos democrticos e firmados com base em polticas pblicas
(PPA/LDO).
Mais grave a atribuio de prerrogativas formais de execuo do oramento aos
parlamentares, fato que pode gerar questionamentos no campo das competncias e
responsabilidades de cada poder.
So distintas as prerrogativas de membros parlamentares, na condio de agentes
polticos, daquelas do Legislativo, pessoa jurdica de direito pblico. Existe, durante o
processo legislativo, um vnculo regimental entre autor e a emenda. Aprovado a lei
oramentria, no entanto, a relao entre autor e a programao resultante da emenda deve ter
carter estritamente poltico. Uma emenda, enquanto proposio legislativa, pode ser
apresentada e retirada pelo seu autor. Esse poder de disposio das emendas, no entanto, no
deve atribuir ao parlamentar prerrogativa formal sobre a execuo das programaes j
aprovadas na lei.
A regulamentao e operacionalizao do oramento impositivo por Portarias do
Executivo trouxeram tona questes cruciais sobre a legitimidade da ao legislativa na fase
de execuo. De acordo com a Portaria Interministerial n 40, de 2014217, a responsabilidade

216
Essa mesma disposio foi vetada na LDO 2015.
217
Portaria Interministerial n 40, de 6 de fevereiro de 2014. Disponvel em
https://www.convenios.gov.br/portal/arquivos/Portaria_Interministerial_40_6_02_2014.pdf>.
Acesso em 08 jun. 2014.
 143

pela repartio do contingenciamento (priorizao) e as indicaes dos beneficirios das

emendas (municpios e entidades privadas) foram atribudas, no plano administrativo e
formal, aos parlamentares, por meio do SIGEM218, a cargo da SRI/PR.
De acordo com a Constituio, a legitimidade da atuao de legisladores na fase
da execuo do oramento deve se limitar s atividades polticas de acompanhamento e
fiscalizao. Nada impede que o parlamentar faa indicaes polticas. Mas, a previso de
uma indicao formal e cogente do municpio ou entidade beneficiria da execuo
oramentria , aparentemente, inconstitucional219. Essa discusso ser retomada no final do
item seguinte.

5.7. Execuo Equitativa das Programaes Includas por Emendas

A Emenda Constitucional n 86, de 2015 inseriu o 18 ao art. 166 da CF, nos

seguintes termos:

Art. 166.
[...]
18. Considera-se equitativa a execuo das programaes de carter
obrigatrio que atenda de forma igualitria e impessoal s emendas

Art. 4 Na execuo das emendas individuais no mbito do SICONV, devero ser observados os seguintes
prazos e procedimentos:
I - a SRI/PR dever receber, em sistema eletrnico prprio, as indicaes referentes destinao das emendas
individuais dos parlamentares, contendo o nmero da emenda, o nome do autor/parlamentar, o CNPJ do
beneficirio e respectivo valor, com observncia do percentual destinado sade e indicao da ordem de
prioridade de cada emenda; (grifo nosso)
II - a SRI/PR dever consolidar as informaes e encaminhar aos Ministrios, at 20 de fevereiro de 2014, as
indicaes das destinaes das emendas individuais recebidas dos parlamentares;
III - os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal devero cadastrar os programas no SICONV e
realizar sua vinculao com a emenda parlamentar, identificando o nmero da emenda, o nome do
autor/parlamentar, o CNPJ do beneficirio e o respectivo valor, conforme informaes recebidas da SRI/PR, at
24 de fevereiro de 2014;
1 O descumprimento dos prazos fixados nos incisos IV e VI do caput, bem como a intempestividade no
encaminhamento das informaes de que trata o inciso I do caput pelo parlamentar autor da emenda, implicar
indicao de impedimento de ordem tcnica da emenda individual objeto da proposta.
2 A omisso ou erro do encaminhamento, pelos parlamentares nas informaes de que trata o inciso I do
caput, implicar indicao de impedimento de ordem tcnica parcial ou total da emenda individual.
3 Para a recepo das informaes referentes destinao as emendas individuais de que trata o inciso I do
caput, a SRI/PR promover a articulao com o Congresso Nacional e com os parlamentes, acordando prazo
para as indicaes dos parlamentares, no sentido de viabilizar a execuo das emendas individuais (...).
218
Sistema de Gerenciamento de Emendas SIGEM.
219
A propsito do tema, a Suprema Corte de Filipinas considerou inconstitucional a legislao daquele pas
(2013 PDAF - fundo social) que amparava o pork barrel ou similar, e que possibilitava legisladores, de forma
individual ou em comits, de assumir ou participar em qualquer um dos vrios estgios de ps-promulgao da
execuo oramentria, e que no tivessem relao com o poder de fiscalizao do Congresso. Tornou-se
inconstitucional a fixao de montante fixo e pessoal para os legisladores para financiar projetos especficos
que eles prprios determinam. (ACERON, 2013)
 144

apresentadas, independentemente de autoria.

Remeteu-se para a lei complementar a definio mais precisa de como deve ser
considerada a execuo equitativa:

Art. 165.
[...]
9
[...]
III dispor sobre critrios para a execuo equitativa, alm de
procedimentos que sero adotados quando houver impedimentos legais e
tcnicos, cumprimento de restos a pagar e limitao das programaes de
carter obrigatrio, para a realizao do disposto no 11 do art. 166.
A medida pretendeu atender o forte sentimento de rejeio ao uso da liberao das
emendas individuais como instrumento de barganha poltica. De fato, a manipulao da
execuo oramentria das emendas afeta o livre exerccio do mandato e as bases do modelo
democrtico, que pressupe um poder legislativo autnomo. Na prtica anterior, o
contingenciamento inicial bloqueava todas as emendas no incio do exerccio, sendo que a
falta de critrio de liberao criava condies para o atendimento desigual.
A anlise das taxas de execuo das emendas efetuadas no Captulo 4, com base
no SICONV, mostrou que, em 2012, antes da implantao do oramento impositivo,
parlamentares de partidos de oposio recebiam em mdia valores inferiores queles
destinados aos demais partidos.
Neste momento do trabalho, amplia-se anlise efetivada no Captulo 4, obtida com
base nos dados do SICONV de 2012, para verificar se a diferena no tratamento de
parlamentares da oposio se manteve nos demais exerccios de oramento autorizativo
dentro da legislatura (2011-2014). E, especialmente, para observar se a vigncia do regime de
execuo do oramento impositivo em 2014 reverte aquela constatao.
A Tabela 29 indica que a diferena entre o valor mdio empenhado por
parlamentar da base aliada e da oposio se mantm em todo o perodo 2011-2013. Essa
diferena, no entanto, cai de forma significativa em 2014, com a aprovao do oramento
impositivo (LDO 2014).
 145

Tabela 29 - SICONV 2011-2014 Valor mdio empenhado por parlamentar

Em R$ milhes
Ano do Oposio (PSDB, DEM, PPS e PSOL) Demais Partidos Diferena
Convnio Mdia demais
Empenhado Quant. Mdia Opos (a) Empenhado Quant. c = b-a
(b)
2011 301,7 113 2,670 1.400,1 398 3,518 0,848
2012 212,5 84 2,530 2.059,3 467 4,410 1,880
2013 345,7 84 4,115 3.290,1 482 6,826 2,711
2014 455,6 93 4,899 2.556,0 497 5,143 0,244
Fonte: SICONV 2010 a 2014 (Valor Repasse Emendas). Elaborao: Autor.

A aplicao do teste estatstico t mostra que a concluso de tratamento

diferenciado (partidrio) na execuo de emendas individuais, com base nos dados do
SICONV 2012, vlida tambm para os exerccios de 2011 e 2013, rejeitando-se a hiptese
de que no h diferena entre as mdias, como indicado na Tabela 30, mantidas as premissas
adotadas.

Tabela 30 - SICONV 2011-2014 Teste da diferena de mdias de valor empenhado

Teste-t: 2011 2012 2013 2014
2 amostras presumindo
varincias diferentes Demais Oposio Demais Oposio Demais Oposio Demais Oposio

Mdia (em R$) 3.517.890 2.669.656 4.409.742 2.529.506 6.825.973 4.115.470 5.142.954 4.898.656
Varincia 5,088E+12 3,091E+12 6,944E+12 2,134E+12 8,224E+12 5,319E+12 4,923E+12 3,836E+12
Observaes 398 113 467 84 482 84 497 93
Hiptese diferena de
mdia 0 0 0 0
gl 227 197 132 140
Stat t 4,233905 9,368784 9,560122 1,080103
P(T<=t) uni-caudal 1,668E-05 8,721E-18 4,449E-17 1,410E-01
t crtico uni-caudal 1,6515939 1,6526252 1,6564793 1,6558105
P(T<=t) bi-caudal 3,337E-05 1,744E-17 8,897E-17 2,820E-01
t crtico bi-caudal 1,9704695 1,9720790 1,9780988 1,9770537
No Rejeita Hiptese
Concluso: Rejeita Hiptese Nula Rejeita Hiptese Nula Rejeita Hiptese Nula Nula
Fonte: SICONV 2010 a 2014 (Valor Repasse Emendas). Ferramenta: Excel/dados/anlise de dados. Elab.: Autor

Em 2014, no entanto, com o oramento impositivo, altera-se a concluso. No

mais se pode rejeitar a hiptese (nula) de que as mdias dos grupos de partidos (oposio x
demais) so iguais. As disposies sobre o oramento impositivo deste exerccio, portanto,
serviram para aproximar as mdias, eliminando as diferenas antes verificadas, como
ilustrado no grfico seguinte.
 146

Fonte SICONV 2010 a 2014 (Valor Repasse Emendas). Elab.: Autor

Grfico 9 - SICONV 2011-2014 Diferena entre mdia de empenho por Autor

O dficit de execuo de emendas individuais do grupo oposio, portanto,

praticamente desaparece em 2014.

Fonte SICONV 2010 a 2014 (Valor Repasse Emendas). Elab.: Autor

Grfico 10 - SICONV 2011-2014 Diferena entre mdia de empenho por Autor

Portanto, ao menos em relao ao empenho de emendas individuais no SICONV,

pode-se afirmar que o oramento impositivo promoveu um tratamento isonmico na execuo
das emendas. A criao do identificador da emenda parlamentar (art. 65 da LDO 2015)
 147

permitir o acompanhamento mais amplo (e no apenas do universo SICONV) da execuo

oramentria e financeira das programaes includas por cada autor.
Mostrou-se o tratamento poltico diferenciado quanto ao valor empenhado das
emendas individuais no SICONV no perodo que antecedeu o oramento impositivo (antes de
2014). Formula-se agora a hiptese de que a execuo financeira (valores pagos),
aparentemente, no se sujeita ao tipo de injuno poltica observada quanto s taxas de
empenho. Supostamente porque, depois do empenho, a realizao e o consequente pagamento
de cada etapa do convnio ou contrato de repasse vo depender, ao longo do tempo, mais da
iniciativa do ente beneficiado e da capacidade de resolver entraves do que propriamente da
posio poltica do autor da iniciativa, o que resulta uma distribuio aleatria.
Vale-se dos dados do SICONV para verificar a hiptese de que no ocorrem
distores significativas na execuo financeira (valores pagos) das emendas individuais de
membros da oposio em relao aos da base de apoio. J se observou como o pagamento
diferido e cumulado ao longo dos anos. Portanto, no atual exerccio (2015), as taxas de
execuo de convnios a conta de LOAs mais antigas so superiores s mais recente, como
evidenciado na Tabela 31.

Tabela 31 - SICONV 2011-2014 Valores pagos

Em R$ milhes
Ano do Empenhado
Grupo poltico Desembolso % pago
Convnio (Repasse Emenda)

Oposio 113,1 100,3 89%

2010
Demais partidos 449,1 390,6 87%
Oposio 301,7 227,3 75%
2011
Demais partidos 1.400,1 1.078,9 77%
Oposio 212,5 128,5 60%
2012
Demais partidos 2.059,3 1.256,1 61%
Oposio 345,7 82,5 24%
2013
Demais partidos 3.290,1 847,7 26%
Oposio 455,6 21,1 5%
2014
Demais partidos 2.556,0 108,4 4%
Fonte: SICONV (atual. Fev 2015). Elab. Autor

Com base na Tabela, o grfico evidencia que no h diferena significativa entre

os percentuais de desembolso de convnios assinados a partir de 2010, quando comparada a
mdia do conjunto de parlamentares da oposio (PSDB, DEM, PPS e PSOL) com os demais.
 148

Fonte SICONV 2010 a 2014 (Valor Repasse Emendas). Elab.: Autor

Grfico 11 - SICONV 2011-2014 Taxas de pagamento por grupo de partido

A programao includa por emendas, em sua essncia, no difere das demais

dotaes constantes da lei oramentria, igualmente aprovadas no Legislativo.
Mansueto Almeida (2014), ao analisar o padro irregular e a disperso dos
empenhos em relao ao pagamento de restos a pagar no processados de alguns ministrios,
sugere que:

Se o governo federal utilizar a execuo oramentria para fazer seu jogo poltico,
esse jogo deve ocorrer no empenho dos recursos, que apresenta maior coeficiente de
variao, em vez de no pagamento dos mesmos (REZENDE & CUNHA, 2014, p.
181).

De acordo com o princpio da impessoalidade, a perda de mandato do parlamentar

autor da emenda no deveria inviabilizar a execuo de programaes aprovadas no processo
legislativo oramentrio. A execuo poderia ser reivindicada a qualquer tempo por todos os
interessados, cidados ou entidades e municpios beneficiados. Execuo equitativa, portanto,
significa a adoo de critrios imparciais e uniformes na execuo oramentria,
independentemente da autoria (da iniciativa).
Foi diferente, no entanto, a linha adotada pelo governo federal em 2014 e,
inicialmente, em 2015, onde a execuo equitativa foi interpretada como um direito que adere
ao mandato parlamentar, legitimado a definir beneficirios e programaes a serem
 149

contingenciadas220, um papel tpico de gestor executivo221 (GREGGIANIN & DA SILVA,

2015, p. 14).
Diante da grande quantidade de programaes genricas, a indicao do
beneficirio na execuo das emendas sempre era considerada como ato de cunho poltico,
no sendo hbil, por si s, de criar obrigaes ou modificar direito. No entanto, a Portaria
Interministerial n 40222 (e, em 2015, a Portaria n 222, de 2015) passou a tratar tais
indicaes no plano administrativo e formal, com base em sistema informatizado institucional
(SIGEM223, a cargo da SRI/PR) ou no SIOP.
Na pesquisa de opinio feita junto aos gabinetes parlamentares, como mostrado na
Tabela 32, a maioria expressiva dos gabinetes (71 %) considerou que a indicao do
beneficirio (CNPJ) da emenda deveria se manter informal como sempre foi, no qual o
parlamentar tem um papel de agente poltico, e no formal-burocrtica (como previsto na
Portaria n 39 e n 40), sob a coordenao da Secretaria de Relaes Institucionais, da
Presidncia da Repblica.

Tabela 32 - Forma de indicao do municpio, ou da entidade, beneficirio da emenda

ITEM N Votos Percentual

Deveria se manter informal como sempre foi, no 121 71%

qual o parlamentar tem um papel apenas poltico
Deve ser formal-burocrtica (a exemplo do disposto 39 23%
na Port. n 39 e n 40 via SRI/PR)
No sabe / no deseja responder 10 6%
Total 170 100 %

Pergunta: Aprovada uma programao (emenda) no oramento, a indicao do

beneficirio (CNPJ), na execuo: Fonte: GREGGIANIN (2014).

A exemplo das emendas coletivas, as emendas individuais a rigor deveriam

contemplar objeto certo e determinado, atendendo o princpio da especificao e da
transparncia, ou circunscritas a parmetros que garantissem coerncia da distribuio
territorial do gasto pblico com os indicadores socioeconmicos.

220
Para evitar a necessidade de chamamento do autor da emenda para decidir quais as programaes sero
contingenciadas, o Congresso Nacional inseriu no PLDO 2015 (inciso IV do art. 62) a determinao de que os
percentuais de contingenciamento deveriam ser aplicados de forma linear em todas as emendas, ressalvados os
impedimentos. A disposio, no entanto, foi vetada pelo Poder Executivo.
221
O texto da LOA 2014 atribuiu ao prprio parlamentar o pedido de remanejamento de valores entre
programaes includas por emendas de sua autoria ( 6 do art. 4 da Lei n 12.952, de 20 de janeiro de 2014).
222
Portaria Interministerial n 40, de 6 de fevereiro de 2014. Disponvel em
https://www.convenios.gov.br/portal/arquivos/Portaria_Interministerial_40_6_02_2014.pdf>. Acesso em 08 jun. 2014.
223
Sistema de Gerenciamento de Emendas - SIGEM - SRI/PR,
 150

No decorrer de 2015, quando da edio de atos regulamentadores224 das emendas

individuais impositivas, foi prevista a distribuio de senhas de acesso aos sistemas
informatizados225 - para indicar beneficirios especficos, no caso de programaes genricas,
e priorizar programaes a serem executadas - apenas aos parlamentares reeleitos para o
perodo de 2015/2018, omitindo-se quanto aos parlamentares no reeleitos226. Alguns partidos
e ex-parlamentares227 entraram com recurso judicial e obtiveram liminar contra essa medida.
O exame dessa controvrsia relevante compreenso da natureza jurdica das
emendas e demarcao do papel de cada Poder no processo de elaborao e execuo do
oramento. O Parecer228 da Advocacia Geral da Unio mostra elementos dessa discusso e a
argumentao adotada pelo Executivo:
a) Ilegitimidade do Impetrante para figurar no polo ativo do mandado de
segurana. Aprovadas, as emendas deixam a ser do parlamentar e passam a constituir a
prpria lei oramentria, expresso da vontade geral. Recursos includos pelas emendas no
perdem sua natureza de recursos pblicos, no tendo nenhuma vinculao com o parlamentar
que props sua destinao.
b) Na segunda parte da defesa a Advocacia procura justificar porque apenas
parlamentares reeleitos tem direito ao acesso aos sistemas informatizados de execuo. Com
base na viso de que as normas possuem um fundamento positivo (legalidade), poltico
(legitimidade) e moral (licitude), assinala que ex-parlamentar, ao contrrio dos atuais, no tem
legitimidade, porque no representa o povo. De qualquer modo, sendo a execuo
responsabilidade exclusiva do Executivo, conclui que a abertura de sistemas eletrnicos
apenas uma faculdade da Administrao, uma forma de permitir a participao dos agentes
polticos eleitos na execuo do oramento.
Ou seja, na primeira parte da defesa o Executivo adota a linha que parece a mais
adequada, ou seja, emendas, uma vez aprovadas, na forma de programaes oramentrias,
adquirem densidade jurdica autnoma. Mas, sendo assim, a execuo no poderia depender

224
Portarias Interministeriais ns 221 e 222 de 2015.
225
SIOP e no SICONV.
226
art. 4, inciso I e pargrafo 3 e art. 5, caput e pargrafo nico, ambos da Portaria Interministerial n
221/2015 , a SRI/PR.
227
exemplo do Mandado de Segurana - MS 21910/DF (2015/0164224-1) impetrado pelo Partido
Solidariedade; do MS n 21864/DF, impetrado pelo ex-deputado Carlos Roberto Massa Jnior; e do MS n
21.879 DF (2015/015946-0) impetrado pelo ex-Deputado Beto Albuquerque.
228

 151

obrigatoriamente de senhas distribudas de forma oficial pelo Executivo, como previsto nas
Portarias citadas.
Na segunda parte do Parecer parece haver uma contradio. verdade que a
execuo prerrogativa do Executivo e que as indicaes parlamentares de beneficirios
especficos tem carter apenas poltico. Ento, uma programao com objeto definido no
deveria ser inviabilizada (por impedimento) apenas pelo fato de ter sido originada de emenda
de ex-parlamentar.

5.8. Execuo Oramentria e Financeira Restos a Pagar

De acordo com o art. 167, II, da CF, a lei oramentria contempla uma
autorizao direta - a de permitir ao gestor contrair obrigaes, a exemplo daquelas
decorrentes de contratos e convnios - e outra indireta, consequncia da primeira, a de realizar
despesas, efetuando os respectivos pagamentos ou desembolsos229. A assuno de obrigaes,
evidenciada na contabilidade pblica pelo ato de empenho230, deve observar a especificao
do programa de trabalho. A obrigao do pagamento deriva do cumprimento das condies
fixadas no contrato ou convnio.

A EC n 86 torna obrigatrio, em primeiro lugar, o empenho das programaes,

at o montante de 1,2 % da receita corrente lquida do ano anterior. O montante de empenho
obrigatrio pode ser reduzido se houver contingenciamento ou impedimento tcnico.
A obrigatoriedade de execuo financeira decorre da necessidade da adimplncia
das clusulas e condies de execuo constantes dos contratos e convnios. O valor pago a
conta de restos a pagar inscritos em exerccios anteriores pode ser considerado dentro dos
limites mnimos obrigatrios, o que razovel. Obras, em geral, esto sujeitas a vrios
problemas operacionais que impedem ou retardam a execuo fsica e o pagamento das
dotaes empenhadas no mesmo exerccio.
A norma refere-se obrigatoriedade de atingimento de montantes globais,
empenhados e pagos, e no propriamente de programaes especficas. As bases de clculo
dos valores includos na LOA e executados so diferentes, observando-se que a RCL do ano

229
Nos EUA, a primeira conhecida como budget authority, e a segunda, como outlays.
230
O empenho da despesa, de acordo com o art. art. 58 da Lei n 4.320, de 1964, o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.
Tornado obrigatrio o empenho, dele decorre a obrigao de pagamento.
 152

anterior tende a ser menor do que a RCL prevista no projeto. A utilizao de base de clculo
relacionada RCL do ano anterior teve como objetivo aumentar a certeza dos recursos.
A diferena entre a RCL prevista e a executada impe reduo nos montantes de
execuo obrigatria. A fixao de limite de apresentao de emendas com base na RCL do
ano anterior mostrou-se desnecessria, porque, no caso de queda de receita, haver
contingenciamento proporcional231, o que imps dupla reduo pela mesma causa.
Os impedimentos atingem as programaes depois de identificado o beneficirio.
Assim, contingenciamentos e impedimentos (se no remanejados) reduzem os montantes de
execuo obrigatria.
Portanto, ainda que todas as programaes includas por emendas individuais na
LOA estejam afetas inicialmente ao regime ou conjunto de disposies do oramento
impositivo (RP 6), o processo de seleo e priorizao cujas etapas bsicas so
representadas na figura 11 - , faz com que apenas parcela dessas programaes (e respectivos
beneficirios) seja ao final beneficiada pela execuo cogente.

Figura 11 Execuo Obrigatria no regime do Oramento Impositivo das

Programaes Includas por Emendas Individuais (RP 6)

231
O contingenciamento proporcional foi introduzido na redao da PEC n 565-A por meio de destaque.
 153

Os restos a pagar podero ser considerados para fins de cumprimento da execuo

financeira apenas at o limite de 0,6% da receita corrente lquida realizada no exerccio
anterior. Isso significa que, para atingir a meta de execuo de 1,2 % da RCL ao ano, a taxa
de execuo financeira das programaes relativas s emendas dentro do exerccio ter que
ser bastante superior aos nveis atuais, que so mais baixos. No existe prazo fixo para o
pagamento dos novos restos a pagar (processados) relativos s emendas individuais, podendo
ser considerados imprescritveis.
Diante das dificuldades de gesto da execuo j conhecidas, o que envolve
licitao, contratao e medio das obras, e do limite de utilizao de restos a pagar de
exerccios anteriores, grande a possibilidade de no ser atingido o limite mnimo obrigatrio
relativo ao pagamento.

5.9. O dever de justificar a falta de execuo - Impedimento na Execuo

As disposies da EC e das LDOs 2014 e 2015 moderaram o comando da

obrigatoriedade da execuo quando constatado impedimento de ordem tcnica, definio que
depender de lei. Em 2014, durante a execuo da LOA, foram caracterizados como
impedimento, por exemplo, erros de classificao oramentria, incompatibilidade do valor
apresentado com o objeto, indefinio quanto ao beneficirio, falta de apresentao do plano
de trabalho ou de atendimento de requisitos da LRF e da LDO para a execuo de
transferncias ao setor pblico ou privado.
O contingenciamento foi considerado uma limitao especial, com disposio
especfica232. Se a emenda individual contemplar transferncia a outros entes, a adimplncia
deste no ser obstculo execuo233. A redao da Cmara era mais abrangente,
permitindo-se a transferncias mesmo na hiptese de outras exigncias do CAUC.
A obrigatoriedade de o Executivo justificar a falta ou atraso na execuo, no caso
de impedimento de ordem tcnica ou legal, fixando-se prazos e procedimentos, coaduna-se
com os princpios do oramento determinante. O impedimento o fato que impossibilita o
gestor de executar, total ou parcialmente, as programaes. Uma vez identificado, a obrigao

232
Art. 166, 17 da PEC n 353, de 2013: Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poder
resultar no no cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes oramentrias, o
montante previsto no 11 deste artigo poder ser reduzido em at a mesma proporo da limitao incidente
sobre o conjunto das despesas discricionrias.
233
Art. 166, 13 da PEC n 353, de 2013: Quando a transferncia obrigatria da Unio, para a execuo da
programao prevista no 11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municpios,
independer da adimplncia do ente federativo destinatrio e no integrar a base de clculo da receita corrente
lquida para fins de aplicao dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.
 154

de executar converte-se em obrigao de justificar do ponto de vista tcnico e legal. No mais

poder ser alegado impedimento quanto ao mrito. A fiscalizao dos impedimentos se
mostra como um passo necessrio, o que dever valorizar a atividade de acompanhamento e
fiscalizao do Legislativo.
Mendona (2010), depois de defender que o oramento deve ter fora vinculante,
com alguma flexibilidade, considera que o dever de motivar os desvios da previso inicial
corresponde a uma responsabilidade mnima a que se submete o gestor, enfatizando a
importncia da motivao e a oportunidade de espao pblico de controle social.
A lei oramentria deixa de ser meramente autorizativa, pelo menos na parcela
voltada ao atendimento das emendas individuais. O regime de execuo compatvel com
aquele delineado no Captulo 2. O dever de execuo implica o de justificar incidente. Como
se viu, a obrigatoriedade de execuo de montante mnimo, por si s, no altera a natureza de
cada programao, que continua discricionria, tanto assim que pode ser contingenciada,
observado o critrio de proporcionalidade.
O 14 da EC define o processo de verificao e saneamento dos impedimentos,
com os respectivos prazos. Em um primeiro momento os rgos gestores devem identificar os
impedimentos e enviar ao Legislativo as justificativas correspondentes. Cabe ao Legislativo,
no prazo de trinta dias, indicar ao Executivo quais programaes devem ser remanejadas para
suprir a lacuna. Na sequncia o Poder Executivo encaminha projeto de lei sobre o
remanejamento de programao cujo impedimento seja insupervel. Se o Congresso Nacional
no deliberar sobre o projeto, o remanejamento ser implementado por ato do Poder
Executivo, nos termos previstos na lei oramentria.
As programaes deixam de ser consideradas obrigatrias somente a partir da
caracterizao do impedimento, e sem prejuzo do remanejamento dos valores para outras
programaes. Dotaes no impedidas, portanto, deveriam ser desde logo executadas, sem
precisar aguardar todo o cronograma de saneamento das demais, o que no vem ocorrendo.
Alm do problema do atraso no empenho e nos convnios, j surgem controvrsias entre os
Poderes relacionadas ao atraso das medies, o que impede a liquidao e o pagamento,
contraditrio que ser provavelmente resolvido no mbito do TCU.
O objetivo do remanejamento foi o de evitar perdas e maximizar o montante de
emendas empenhadas e pagas no exerccio. Sobre o tema, destaca-se:

O tempo corre em desfavor dessas programaes, uma vez que o alcance dos
limites obrigatrios do oramento impositivo - execuo oramentria e
financeira de montante de 1,2 % da RCL - exige agilidade e eficincia da
 155

administrao no cumprimento das etapas da execuo que culminam com a

efetiva entrega dos bens e servios coletividade.
Tendo em vista a grande quantidade de providncias e a rotineira ocorrncia
de impedimentos, se no houver um modelo que favorea o deslocamento
imediato, entre as programaes, de dotaes impedidas para desimpedidas,
a imposio da obrigatoriedade do oramento impositivo perde muito da sua
eficcia.(GREGGIANIN & SILVA, 2015, p.24)

Na pesquisa de opinio junto aos gabinetes parlamentares (GREGGIANIN, 2014)

indagou-se, diante das disposies da PEC do oramento impositivo inseridas na LDO 2014,
acerca das expectativas do novo regime do ponto de vista da dificuldade de execuo das
emendas individuais, como mostra a Tabela 33.

Tabela n 33 - Expectativas de execuo das emendas individuais no oramento

impositivo
ITEM N Votos Percentual

A tendncia continuar como era antes 32 19%

As perspectivas so positivas (a liberao das emendas, ao longo do 79 46%
tempo, ser mais tcnica e gil)
As perspectivas so negativas (a liberao das emendas, ao longo do 49 29%
tempo, se tornar mais difcil)
No sabe / no deseja responder 10 6%
Total 170 100 %

Pergunta: As disposies da PEC do Oramento Impositivo em tramitao foram

inseridas na LDO 2014. Com o novo regime, as expectativas quanto dificuldade de
execuo das emendas individuais:
Fonte: GREGGIANIN (2014).

Ressalte-se que o regime do oramento impositivo, no momento da pesquisa

(julho de 2014), estava sendo colocado em prtica pela primeira vez, um incio tumultuado
dado o cronograma restritivo do ano eleitoral. Durante a fase de verificao de impedimentos,
o governo federal promoveu um bloqueio preventivo inicial de todas as emendas. Mesmo
diante dessas dificuldades, 46 % consideraram que as perspectivas so positivas, ou seja, que
a liberao das emendas, a longo do tempo, se dar de forma mais tcnica e mais gil. No
entanto, a maioria 48 % (19 % mais 29 %) dos respondentes mostrou-se ctica. A questo
envolveu um julgamento e um exerccio de projeo, o que justifica o fato de haver 6 % de
dvida e hesitao (no sabe/no deseja responder).

5.10. Contingenciamento Proporcional das Emendas

A EC n 86, de 2015 inseriu o 17 ao art. 166 da Constituio, nos seguintes

termos:
 156

Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poder resultar

no no cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de
diretrizes oramentrias, o montante previsto no 11 deste artigo poder ser
reduzido em at a mesma proporo da limitao incidente sobre o conjunto
das despesas discricionrias.
A disposio trouxe para a Constituio o instituto do contingenciamento e a
categoria de despesa discricionria como espcie de despesa pblica, ambos j
contemplados na LRF.
A previso do contingenciamento proporcional das programaes includas por
emendas individuais, bem assim os impedimentos, moderaram a conotao impositiva da
EC. Ao se permitir a limitao de empenho e pagamento pelo critrio da proporcionalidade
evita-se o contingenciamento e o descontingenciamento discricionrio, preservando-se o
princpio da gesto fiscal responsvel234.
A EC incorporou, durante as discusses, a emenda apresentadas pelo Dep.
Espiridio Amin, cuja maior preocupao era a de encontrar uma posio de equilbrio no
texto da PEC n 565-A, prevenindo risco de arguio de inconstitucionalidade do modelo,
diante da alegao do Executivo de que o modelo impositivo impediria o equilbrio fiscal.
No se poder mais argumentar que as emendas individuais, em relao s demais despesas
discricionrias, encontram-se em situao privilegiada, porque sujeitam-se aos mesmos
percentuais de limitao235.
A existncia da regra de contingenciamento proporcional e a necessidade de
execuo equitativa das programaes ( 18 do art. 166 da PEC n 353, de 2013) leva
concluso de que o percentual global de contingenciamento deveria ser aplicado, a priori, de
forma linear em todas as programaes, ressalvados impedimentos. Esse critrio de
contingenciamento pode ser feito anualmente na LDO, como previsto no art. 9 da LRF.
No caso de restabelecimento das estimativas da receita (ou das despesas), o
descontingenciamento tambm ser proporcional, mantendo-se a lgica do tratamento
isonmico do conjunto das programaes (art. 9, 1, da LRF). Ribamar e Castro alertam
quanto falta de um conceito legal claro acerca do critrio de definio das despesas

234
LRF. Art. 9: Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e
o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes,
limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias. (grifo nosso)
235
A situao pode ser exemplificada com os nmeros aproximados, assumindo-se um montante de despesas
discricionrias da ordem de R$ 200 bilhes. Caso fosse necessrio um contingenciamento, por exemplo, de R$
20 bilhes (10 %), no passado, a primeira providncia seria a de afastar a quase integralidade das programaes
includas por emendas.
 157

discricionrias236 e tambm para a possibilidade de manipulaes das metas de resultado

fiscal (uso de redutores), o que pode redundar em maiores percentuais de contingenciamento
(RIBAMAR & CASTRO, 2013).

5.11. Princpio do Realismo e Prestao de Contas - uma dupla

omisso

A viabilidade do modelo do oramento impositivo tem como premissa a adoo

de projees realistas e confiveis. Analisaram-se, no Captulo 3, as principais causas do
contingenciamento e como esse crculo vicioso alimentado pelo excesso de autorizaes em
relao s fontes disponveis. Oramentos inflados criam expectativas de execuo de
polticas pblicas com base na falsa premissa da existncia de recursos.
A preocupao em corrigir as deficincias do sistema autorizativo levou
aprovao, quando da apreciao da PEC n 565-A ( 10 do art. 165237), de disposio
determinando que a previso da receita e a fixao da despesa no projeto de lei oramentria
deveriam refletir, com fidedignidade, a conjuntura econmica e a poltica fiscal. Esse
princpio, convergente com os institutos da LRF, foi, no entanto, excludo na PEC n 22-A, de
2000, aprovada pelo Senado, e assim permanece na PEC n 353, de 2013.
Tratava-se de diretriz que deveria informar todo o complexo de normas e
procedimentos de elaborao e execuo do oramento. A obrigatoriedade de execuo do
programa de trabalho no modelo impositivo no compatvel com oramentos fictcios e
desequilibrados, o que leva perda de eficcia da lei oramentria:

Oramento poderia ajudar o governo - mas virou pea de fico. O orculo

esquecido que costumava oferecer projees econmicas mais fiis realidade, hoje
se tornou texto intil; mas pode ser a nica alternativa do governo para recuperar
parte da credibilidade perdida. (COSTA & FERNANDES, 2013, p. 27)

A evoluo da instituio do oramento pblico decorre de um longo processo de

maturao no qual foram se acumulando valores e princpios garantidores de sua estabilidade
e consistncia. De acordo com Gontijo (2005), o novo princpio do realismo e fidedignidade
era inspirado no direito francs238, voltado recuperao da credibilidade do oramento

236
A preocupao procede, sendo que o tema deve ser melhor disciplinado na LDO. Por exemplo, as despesas
com o atendimento do piso constitucional da sade podem ser consideradas discricionrias, consideradas em si
mesmas, ou tambm obrigatrias, se vistas pelo seu conjunto.
237
O art. 165 da CF mais abrangente, porque disciplina todo o oramento e no apenas as emendas.
238
O princpio da sinceridade, constante da Lei Orgnica n 2001-692, de 1 de agosto de 2001, da Frana, com
vigncia a partir de 1 de janeiro de 2002, prev a certificao pelo Tribunal de Contas da regularidade, da
sinceridade e da fidelidade das contas pblicas.
 158

pblico, e, por conseguinte, a valorizao de sua aprovao legislativa. O art. 32 da Lei de

Finanas Anual da Frana introduzido pela Lei Orgnica de 2001, assim dispe239:

Artigo 32: As Leis de Finanas apresentam, de forma sincera, todos os

recursos e encargos do Estado. Sua sinceridade avaliada considerando as
informaes disponveis e as previses que razoavelmente podem surgir
(traduo livre) (FRANCE, 2001).
Aumentar o grau de realismo e fidedignidade das projees e estimativas atinentes
lei oramentria premissa do oramento impositivo, seja qual for o modelo adotado. O
prprio Presidente do Senado Federal, Senador Renan Calheiros, quando da aprovao da
PEC 22/00, origem da PEC 565/06, assim se manifestou:

Ainda falta muito para termos um Oramento transparente e realista,

verdade. Mas verdade, tambm, que o Senado deu um passo fundamental
nesse sentido, ao aprovar a proposta de emenda constitucional que obriga o
governo a executar o Oramento votado pelo Congresso, sob pena de crime
de responsabilidade. (...)
O Oramento impositivo reafirma a soberania do Legislativo e o justo
equilbrio entre os poderes da Repblica. Ao aprovar a emenda, o Senado
disse no ao contingenciamento abusivo que vem tornando o Oramento
uma mera pea de fico, nos ltimos tempos. (CALHEIROS, 2006, p. 21)

Schick (1998) destaca os oramentos irrealistas dentre as patologias identificadas

nos pases com problemas na disciplina fiscal, e assinala a necessidade de estimativas de
receitas prudentes, evitando-se anunciar o que no ser feito. Chama a ateno que um
oramento que autoriza mais gastos que o oramento real acaba sendo controlado por
polticos e burocratas oportunistas, em detrimento das instituies democrticas (SHICK,
1998).
Por fim, relevante dispositivo da PEC n 565-A, da Cmara (art. 166, 13) foi
suprimido nas verses posteriores. O texto previa a necessidade de fiscalizao e avaliao,
por parte do Tribunal de Contas da Unio, dos resultados obtidos com a execuo das
programaes includas por emendas individuais, o que deveria ser objeto de manifestao
especfica no parecer prvio do processo de prestao de contas.

5.12. Cenrios prospectivos

Quanto s perspectivas do modelo, esperava-se que a EC proporcionaria uma

afirmao geral mais abrangente do poder poltico do Legislativo e da sociedade na matria
oramentria. Do modo limitado como foi feito, pode-se delinear dois cenrios extremados.

239
Idem.
 159

Num cenrio pessimista, o Executivo centraliza ainda mais o poder decisrio na

elaborao e execuo do oramento, exceto quanto s emendas individuais, fortalecendo-se
na defesa do oramento meramente autorizativo. Amplia-se o desinteresse e a ineficcia da
apresentao das emendas coletivas. A busca da equidade na execuo das emendas
individuais por ter efeitos colaterais no comportamento da base de sustentao do governo. A
execuo das emendas coletivas ou de programaes sob controle do Executivo podem vir a
representar uma nova moeda de troca. A PEC estaria reconhecendo, na contramo das
conquistas da Constituio de 1988 e da doutrina revisionista, a natureza meramente
autorizativa das demais despesas na LOA. O modelo reduz a possibilidade de participao da
sociedade na elaborao do oramento por meio do Legislativo. Paralelamente, o Executivo
pode acirrar ainda mais a estratgia de oramentos inflados, uma forma de aumentar
percentuais de contingenciamento das emendas individuais.
Neste cenrio existe o risco de se configurar na Unio dois oramentos
politicamente distintos: o do Executivo e o oramento do Legislativo, reduzido s
emendas individuais. O oramento das emendas individuais, declarado impositivo, representa
uma espcie de territrio sob o domnio quase exclusivo do Legislativo e respectivos
parlamentares. As emendas individuais passam a depender to somente de critrios definidos
no mbito de cada gabinete240. Os parlamentares passam a assumir um papel de gestor das
prprias emendas, o que aumenta o risco de novos escndalos, especialmente na destinao de
recursos para entidades privadas241.
A discusso do oramento no Legislativo torna-se cada vez mais superficial e
formalista, tendncia j mostrada ao se examinar a atividade da CMO (captulo 4). Um acordo
tcito entre os parlamentares e governo de coalizo garantiria reciprocidade, com concesses
mtuas. Membros do Congresso, ao exercerem funes quase executivas, tendem a apresentar
comportamento semelhante quele criticado quando adotado pelo Executivo.
Se o Legislativo no interage efetivamente na elaborao do oramento do PAC,
da mesma forma, o Executivo delega aos membros do Legislativo a gesto das emendas. O
PAC reflete um conjunto de aes estratgicas e prioritrias, com elevado compromisso de
execuo de suas metas e flexibilidade de meios. Para o governo federal, portanto, tem as

240
De acordo com a verso de PEC inicialmente aprovada na Cmara dos Deputados (PEC n 565-A, art. 166,
9, II), as emendas individuais deveriam ser divulgadas em audincias pblicas pelos entes federados
beneficiados. No Senado Federal (PEC n 22-A), essa obrigatoriedade foi suprimida.
241
Discute-se, a propsito, a necessidade ou no de chamamento pblico das entidades privadas objeto de
emendas individuais, diante do disposto na Lei n 13.019, de 31 de julho de 2014, que estabelece o regime
jurdico das parcerias voluntrias entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil.
 160

caractersticas desejveis do oramento impositivo. De outro lado, as programaes das

emendas individuais parecem seguir o mesmo caminho.
Como exemplo do paralelismo no comportamento do Executivo e de
parlamentares, com base na LDO 2014, destaca-se: a) a possibilidade de incluso na LOA de
programaes e emendas genricas242; b) a autorizao no texto da LOA de ampla margem de
remanejamento no PAC e na execuo de emendas do mesmo autor; c) a centralizao
decisria; a exemplo do PAC, limitado o contraditrio na aprovao das emendas
individuais; d) falta de critrios pblicos e o poder discricionrio na definio de quais
programaes sero contingenciadas; e) dependncia poltica de prefeitos e entidades com
parlamentares autores de emendas; e, f) a criao de um regime jurdico diferenciado para as
emendas (aos moldes do PAC), com privilgios em relao s demais despesas
discricionrias, como ilustrado no quadro seguinte:

Quadro 9 - Paralelismo entre o Regime do PAC e o das Emendas Individuais Impositivas

Item
Elaborao do oramento
presuno de prioridade
Elaborao do oramento Uso do redutor de resultado fiscal243
facilidade de incluso no
projeto
Tramitao do oramento
proteo contra cancelamentos
Formulao e deciso exclusivo do Executivo (art. 2 da Lei
centralizada, possibilidade de
alterao durante a execuo
Benefcio da prorrogao de
restos a pagar no processados
Identificador Especial
Flexibilidade durante a
execuo margens de
remanejamento
No sujeio das O art. 1 da Lei n 11.578, de 2007
transferncias ao CAUC
Regime do PAC
As programaes do PAC so
consideradas prioritrias por
definio (art. 4 da LDO 2014).
Uso da parcela primria da reserva de
(art. 3 da LDO 2014 at R$ 67
bilhes).
Parecer Preliminar ao PLOA -
Percentuais de cancelamento
reduzidos.
Comit Gestor do PAC sob controle
n 11.578, de 2007). Troca do
identificador por Portaria do
Executivo (art. 38 da LDO 2014).
Garantido pelo 3 do art. 68 do
Decreto n 93.872, de 1986 (includo
pelo Decreto n 7.654, de 2011).
RP 3 art. 7, 4, II, c da LDO
2014.
O texto da LOA 2014 (art. 4, inc.
XVII) autorizou ampla margem de
remanejamento dos recursos do PAC
(30 % do montante total).
considera tais transferncias como
Regime das Emendas Individuais
Impositivas
As programaes das emendas so
consideradas prioritrias por
definio (art. 4 da LDO 2014).
contingncia igual a 1,0 % da RCL
(art. 13 da LDO 2014).
Parecer Preliminar fonte garantida
da reserva de recursos para as
emendas individuais
Apresentao pelo autor da iniciativa
e aprovao automtica, indicao de
beneficirios e priorizao dos
contingenciamento (Portarias
Interministeriais ns 39 e 40, de
2014). Possibilidade de diferir a
definio da MA para a fase da
execuo (MA 99).
Garantia de execuo dos restos a
pagar no processados (at o limite
de 0,6 % da RCL).
RP 6 art. 7, 4, II, c da LDO
2014.
Texto da LOA 2014 (art. 4, inc.
XXIX da Lei n 12.952, de 2014)
autorizou ampla margem de
remanejamento dos recursos entre
emendas do mesmo autor.
O art. 165, 13 da EC n 86, de
2015, considera obrigatrias as

242
No existem restries regimentais quanto apresentao de emendas individuais genricas e sem objeto
definido.
243
Suprimido na LDO 2015, diante das crticas contra as manobras fiscais do governo.
 161

Regime das Emendas Individuais

Item Regime do PAC
Impositivas
obrigatrias, e no voluntrias. transferncias das emendas
individuais.
Critrio do contingenciamento
Proteo contra o A execuo do PAC valeu-se do
proporcional (art. 52, 5 da LDO
contingenciamento redutor fiscal.
2014).
Obrigatoriedade de execuo at 1,2
Execuo gerenciamento Art. 3 da Lei n 11.578, de 2007,
% da RCL e necessidade de justificar
intensivo e compromisso de Art. 105, II (SISPAC) e 110, 1,
impedimentos (EC n 86, art. 166,
execuo e, e k (relatrios) da LDO 2014.
14).
Fonte: LDO 2014 (Lei n 12.952, de 2014), LOA 2014 (Lei n 12.952, de 2014), EC n 86, de 2015; Lei do PAC
(Lei n 11.578, de 2007); Portarias Interministeriais ns 39 e 40. Elaborao: Autor.

A baixa visibilidade das programaes oramentrias e a diviso do oramento em

quotas condominiais prejudicam o controle social e o sistema de freios e contrapesos. O
oramento pblico fica, de um lado, sob o domnio do chefe do Executivo, frustrando-se o
canal de participao pblica junto a um Legislativo que se autolimitou. E, de outra parte, o
acesso s emendas individuais fica sob o controle de cada parlamentar. Neste cenrio, perde-
se espao pblico e coletivo de discusso e definio de polticas pblicas no processo
oramentrio. Com a ineficcia das emendas coletivas (bancada estadual e comisso), reduz-
se o papel da CMO, como j evidenciado, bem assim o das demais comisses temticas, que
j se encontram em uma situao de acesso limitado quanto ao oramento.
Noutro cenrio, mais otimista, cresce a ideia de que o modelo aprovado, ainda que
restrito s emendas individuais, reafirma a existncia de fora determinante e vinculante dos
planos e oramentos pblicos. A EC estaria refletindo apenas uma etapa de um processo
poltico de retomada de prerrogativas do Legislativo no oramento, fragilizadas pela ideia do
oramento autorizativo, o que se agravou com a supervalorizao do contingenciamento como
instrumento de poltica fiscal. As mudanas da EC representam o embrio de futuras
alteraes voltadas busca de critrios universais e balizadores da execuo oramentria e
da maior efetividade dos instrumentos de polticas pblicas.
A aprovao do oramento impositivo reduz a necessidade de barganhas junto
base aliada, abrindo caminho para um novo pacto na matria oramentria com melhor
distribuio de poder, inclusive no mbito do Legislativo.
Sendo o oramento das emendas de execuo obrigatria, o Executivo tende a
aumentar o interesse em fazer convergir o objeto dessas programaes com as polticas
 162

pblicas que adota (PAC e demais), o que aumentar o dilogo e a discusso pela melhor
distribuio de recursos244.
Se o oramento autorizativo torna suprfluo ou reduz a importncia da aprovao
e do acompanhamento do oramento, o poder de exigir a execuo no modelo impositivo d
sentido e incentiva a maior ao legislativa. A obrigatoriedade de execuo favorece a
aprovao de medidas destinadas a combater s deficincias da gesto oramentria e
financeira. Nesse cenrio, as comisses temticas podem ter maior participao no debate e na
aprovao das despesas relacionadas aos programas de sua rea de competncia. Fixados os
limites e parmetros pela CMO no parecer preliminar245, os oramentos setoriais poderiam ser
discutidos e votados nas comisses permanentes de ambas as Casas do Congresso Nacional,
rgos legislativos que detm, inclusive, vocao e interesse natural quanto ao
acompanhamento intensivo da execuo das programaes, um desdobramento do conjunto
de diretrizes e prioridades do sistema de planejamento e oramento, como ilustrado na Figura.

Figura 12 - Oramento Impositivo

As emendas coletivas, que j foram consideradas prioritrias no passado, podem

readquirir sua fora como instrumento de ao das bancadas e comisses, como j foi

244
Na tramitao do PLDO 2016, encontra-se em discusso proposta pelo qual programaes de emendas
voltadas s localidades abrangidas pelas polticas pblicas do PAC e da Sade no teriam nenhum
contingenciamento, uma forma de incentivar a convergncia de interesses.
245
Admitida a aprovao dos relatrios setoriais nas comisses temticas, o parecer preliminar deveria ser
votado tambm no Congresso Nacional, o que d mais estabilidade e amplitude ao processo decisrio. A ideia de
remodelar a apreciao do oramento no Legislativo foi sugerida no relatrio da CPI do Oramento, uma forma
a ampliar os mecanismos de controle e acesso ao oramento pblico. Dentro do Legislativo, a CMO exerceria
um papel de coordenao central e sistematizao, aos moldes do que praticado, no mbito do Executivo, pelos
Ministrios de Planejamento, Oramento e Gesto, e da Fazenda. As propostas setoriais e as respectivas
polticas pblicas seriam debatidas e apreciadas pelas demais Comisses permanentes da CD e do SF.
 163

sinalizado na pesquisa junto aos gabinetes. Existem proposies que, mesmo que no levem a
um resultado pleno num primeiro momento, acumulam potencial poltico em um processo
dialtico contnuo onde so selecionadas as opinies e propostas vencedoras.
Afastados os riscos do reducionismo, positiva a mudana qualitativa do
paradigma que antes se apoiava na faculdade de agir do Executivo. Com a obrigatoriedade de
execuo e de prestar contas acerca de eventual impedimento, abre-se a oportunidade de uma
nova correlao de foras polticas, resgatando-se a utilidade e a necessidade de
acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria. Esse processo tem menos chances
de ser controlado de forma centralizada, prestigiando-se a classe poltica e a participao
social, que adquirem maior poder de influncia na alocao de programaes e na cobrana de
sua realizao.
Enfim, as disposies da EC, em sua essncia, explicitam o que j poderia ser
deduzido do sistema normativo e fixam um critrio de contingenciamento proporcional,
atribuio que poderia ser feita anualmente na LDO, como previsto no art. 9 da LRF.
 164

6. PRINCIPAIS CONCLUSES

O trabalho examinou as relaes de poder no oramento, as deficincias do

modelo autorizativo e as perspectivas do modelo de impositividade da execuo da
programao de emendas individuais, tal como consta na EC n 86, de 2015 e das LDOs 2014
e 2015, destacando-se as principais concluses:

A anlise dos fundamentos da instituio oramentria o ponto de partida para a

compreenso do oramento impositivo, que est vinculado ao papel do estado; e, do ponto de
vista do contribuinte, com o exerccio dos direitos de segunda gerao. De acordo com
Constituio, planos e oramentos so determinantes e no meramente autorizativos ou
indicativos, qualificando e dimensionando polticas pblicas no Estado social. Determinante
a qualidade do que deve ser executado, e tem como corolrio a necessidade de justificar
impedimentos. Do ponto de vista constitucional e legal, portanto, o oramento j impositivo,
embora a prtica administrativa seja a do oramento autorizativo.
Apresentou-se um modelo classificatrio capaz de delimitar despesas
oramentrias que podem se beneficiar desse modelo. Despesas obrigatrias em geral (inclui
as financeiras) so executadas em funo dos vnculos gerados pela legislao prpria,
criadora de direitos subjetivos, e no pelo oramento. Nesse caso, a lei oramentria tem
efeito jurdico meramente autorizativo, declarando obrigao preexistente, ainda que fixe um
teto financeiro (proibio). Portanto, inapropriado e redundante extrair do oramento a
obrigatoriedade de execuo de despesas que j tem natureza obrigatria. Devem constar do
oramento porque permitem aferir o quadro universal de receitas e despesas e o equilbrio
oramentrio. E, especialmente, pela possibilidade de se controlar, no processo oramentrio,
a criao de novas despesas obrigatrias, fixando-se limites ou margens de expanso (CF,
arts. 167, II; 169, 1, 195, 5; LRF, art. 17).
O fato das despesas serem discricionrias, em contraposio s obrigatrias, no
significa que no devam ser executadas. Discricionria no facultativa. A obrigatoriedade,
nesse caso, corresponde a um dever do gestor, de natureza diversa daquele originado das
despesas obrigatrias. dever relativo, porque a falta de execuo pode ser justificada. a
prpria lei oramentria que constitui vnculos que impelem o gestor execuo das
programaes. O carter determinante ou vinculante relaciona-se necessidade de cumprir o
programa de trabalho, um desdobramento dos objetivos e metas das polticas pblicas
 165

processadas pelos instrumentos de planejamento e oramento - PPA/LDO/LOA, o que exige

compromisso com os fins (metas e produtos), ao tempo que deve ser admitir flexibilidade de
meios (dotaes).
Para mostrar a aplicao desse modelo conceitual na LOA tomou-se por base os
seguintes classificadores: identificador de resultado primrio (RP); tipo de programa do PPA;
e a estratificao das despesas encontrada no art. 4 da LDO 2014. Delimitou-se assim a
verso mais abrangente possvel do oramento impositivo: despesas discricionrias e, dentre
essas, as que integram os programas temticos ou finalsticos do PPA anterior, voltados
entrega de bens e servios sociedade. Esse montante atinge, considerando-se as despesas
empenhadas da LOA 2012, R$ 118,6 bilhes, integrado pelo PAC (R$ 50,1 bilhes) e demais
despesas discricionrias, inclusive emendas (R$ 68,5 bilhes). O modelo impositivo no
aplicvel s despesas obrigatrias e s discricionrias no-finalsticas (programas de gesto e
manuteno).
Analisou-se a possibilidade de convivncia do regime da responsabilidade fiscal
diante dos paradigmas propostos: modelo autorizativo e modelo impositivo. Na
concepo autorizativa, a possibilidade de elevao do esforo fiscal para alm da meta fixada
na LDO serve para justificar toda e qualquer inexecuo e entrega de bem ou servio
sociedade. O contingenciamento atua como uma cortina de fumaa durante a execuo, o que
d ao gestor flexibilidade de meios e de fins, favorecendo a inrcia administrativa, a falta de
compromisso com resultados e o uso discricionrio da execuo. Dificulta a cobrana quanto
execuo do oramento. Os vetos programao oramentria tornam-se desnecessrios.
No modelo impositivo, as metas fiscais tambm devem ser cumpridas. Mas,
diferentemente, no devem ser ultrapassadas sem nova avaliao legislativa (anexo de metas
fiscais da LDO). Os contingenciamentos, devidamente orientados por critrios da LDO, so
permitidos apenas na medida necessria e suficiente ao cumprimento das metas fiscais.
Programaes no contingenciadas devem ser executadas, essa a diferena. O modelo
atribui ao gestor maior responsabilidade e permite maior cobrana social, aumentando-se o
interesse por oramentos realistas e focados em resultados.
A anlise crtica do modelo autorizativo e de suas deficincias no contexto da
atual gesto oramentria e financeira uma forma de avaliar a viabilidade desse modelo
alternativo no Brasil. A atribuio de carter autorizativo lei oramentria tem ampla
repercusso na gesto e na eficcia do oramento e nas relaes polticas que ocorrem no
processo oramentrio.
 166

Levantaram-se evidncias, atravs da srie histrica de dados, de que o carter

autorizativo favorece uma ao estratgica do Executivo voltada concentrao de poder
decisrio no oramento. Um crculo vicioso combina excesso de autorizaes na lei
oramentria, contingenciamento e aumento da margem de escolha durante a execuo. O
processo oramentrio est orientado, desde sua elaborao, para a aprovao de despesas
acima das possibilidades de caixa, o que garante acmulo de reservas na forma de restos a
pagar, margem de manobra e flexibilidade aos rgos de execuo, reduzindo-se a
necessidade de envio de crditos adicionais ao Legislativo. Os decretos de programao
tendem a adquirir relevncia poltica maior do que a da prpria LOA. Os limites definidos por
rgo, e no por programao, ampliam ainda mais as margens de execuo.
A compreenso poltica do processo oramentrio no Legislativo, especialmente a
partir da Constituio de 1988, relevante para avaliar se a aprovao do modelo impositivo
das emendas individuais foi apenas um ato isolado do Congresso Nacional, em busca de
maior garantia de execuo das emendas. Ou se pode representar o incio de um movimento
poltico de valorizao da matria oramentria e a superao das atuais deficincias, uma
importante mudana de sinal.
A atribuio de carter autorizativo LOA o principal instrumento de
centralizao de poder financeiro do Executivo, porque concentra a deciso poltica,
especialmente das despesas de maior repercusso eleitoral (transferncias voluntrias) na
etapa final do ciclo de planejamento e oramento. Mas no o nico, interagindo e aliando-se
a um conjunto de disposies e mecanismos reguladores do processo de planejamento e
oramento246. PPA, LDO (anexo de metas e prioridades) e LOA, leis aprovadas no
Legislativo, esto se tornando mais abrangentes e flexveis, aumentando-se a margem de
manobra na execuo e reduzindo-se a necessidade de reviso desses instrumentos.
O exame da gesto oramentria e financeira mostrou que o regime decisrio do
PAC veda ou torna incua a participao do Legislativo. Mostrou-se que o grande aumento
desses investimentos a partir de 2005 ocorre em detrimento das taxas de execuo dos demais
investimentos do oramento fiscal e da seguridade, o que apenas confirma a prioridade do
governo quanto ao PAC. Durante a elaborao, as programaes do PAC acomodam-se com
mais facilidade no oramento valendo-se de artifcios, tais como a adoo de metas com

246
Dentre os problemas verificados dentro do atual modelo autorizativo, destacou-se: enfraquecimento e
relativizao do vnculo Plano-Ldo-Oramento, absoro das prioridades pelo Executivo e a criao de um
regime diferenciado e exclusivo para as programaes do PAC, amplas margens de remanejamento, vis nas
estimativas de receitas e despesas obrigatrias, distores na fixao das metas de resultado fiscal, ausncia de
critrios de contingenciamento e acmulo de restos a pagar.
 167

redutor fiscal247. Durante a execuo, elevado o esforo fiscal, as demais despesas

discricionrias (inclui as emendas) que so contingenciadas. Um Comit Gestor do
Executivo pode titular ou banir programaes do PAC a qualquer momento. So beneficiadas
pela possibilidade de prolongar a validade de restos a pagar no processados.
A gesto do PAC - elevado compromisso poltico e administrativo pela entrega
dos bens e servios, flexibilidade de meios e vnculo de responsabilidade com os resultados,
acompanhamento intensivo apresenta qualidades e caractersticas que se aproximam do
modelo impositivo idealizado no Captulo 2. Ou seja, o oramento impositivo j praticado
no Executivo federal, quanto aos projetos prioritrios e estratgicos sob o ponto de vista do
Executivo (PAC/PBSM), no obstante isso ocorrer margem do processo decisrio do
Legislativo. A definio genrica e voltil e a facilidade de remanejamento de aes e de
recursos coloca o PAC sob controle quase total do Executivo.
Para compreender as deficincias e o comportamento poltico dos atores na gesto
oramentria e financeira, examinaram-se os dados que mostram o grau de acerto das
previses de receitas e despesas pelo Executivo e pelo Legislativo (perodo de 2004 a 2014).
Quanto s receitas, o Legislativo quase sempre eleva os montantes da proposta para acomodar
as emendas coletivas - uma vez que as emendas individuais so praticamente atendidas com a
reserva de contingncia -, sem a necessidade de cortes nas demais programaes da proposta.
Isso no foi um problema at aproximadamente 2008, quando a prtica de previses
conservadoras pelo Executivo ou o ritmo da economia deixava margem de acerto s
reestimativas congressuais. A partir de 2009, no entanto, com poucas excees, as receitas
encontram-se superestimadas j na elaborao do projeto de lei pelo Executivo.
Da anlise da hiptese de subestimativa das despesas obrigatrias, outra causa do
contingenciamento, constatou-se, quanto ao grupo dos benefcios previdencirios e ao das
demais despesas obrigatrias, tendncia recorrente de subestimativa no projeto de lei. Mesmo
ciente dos gastos obrigatrios subestimados, conhecidos como buracos do oramento, o
Legislativo tem preferido, em geral, direcionar eventuais novas fontes de receitas para o
atendimento de emendas (coletivas).
Os dados no descartam a hiptese do comportamento estratgico do Executivo na
elaborao da LOA, aumentando-se estimativas das receitas e reduzindo-se previses das

247
O redutor da meta fiscal foi paulatinamente ampliado para acomodar projetos prioritrios (PPI/PAC),
respectivos restos a pagar, desoneraes e excesso de meta no ano anterior, tendncia revertida diante da crise
fiscal recente e das crticas contra a contabilidade criativa.
 168

despesas obrigatrias, situao que permite ampliar, em relao s reais disponibilidades, o

montante de autorizaes de despesas discricionrias, o que eleva o contingenciamento
durante a execuo. O Legislativo, ainda que ciente da reduzida chance de execuo, no se
mostra disposto a sacrificar emendas em favor de um quadro mais realista. Nem pressionado
pelo Executivo para que o faa.
Esse estado de equilbrio foi mantido porque conveniente do ponto de vista das
relaes polticas entre Executivo e Legislativo. Oramentos inflados dificultam a diagnose
oportuna das contas pblicas. Confundem a sociedade e o eleitor, criam expectativas de
execuo de polticas pblicas com base na falsa premissa da existncia de recursos,
descaracterizando o sentido da instituio oramentria. Como consequncia, despesas
discricionrias, variveis de ajuste do modelo autorizativo, encontram-se superestimadas de
forma recorrente, desde a elaborao do projeto.
O contingenciamento deixou de ser um fato eventual na gesto oramentria e
248
financeira , como previsto na LRF, e passou a ser uma regra na gesto do oramento federal,
adotado implicitamente desde a elaborao do PLOA. Na execuo, permite a reviso, pelo
Executivo, do mrito de todas as programaes aprovadas. Descontingenciamentos no final
do exerccio e restos a pagar no processados so utilizados para ampliar e prolongar estoques
estratgicos que reduzem a recorrncia ao Legislativo.
O modelo autorizativo, adotado na prtica administrativa, , aparentemente, mais
eficiente na obteno da disciplina fiscal, porque concentra poder de governana na
tecnocracia e no Chefe do Executivo. Exige menor esforo de planejamento e coordenao
poltica, garante flexibilidade e elevadas margens de remanejamento, sem a necessidade de
novas negociaes no Legislativo.
A viabilidade do oramento impositivo no Brasil depende da reviso das prticas
que levam a um excesso de autorizaes, adotando-se oramentos realistas. O oramento
impositivo se apoia na ideia da obrigatoriedade da entrega de bens e servios sociedade e na
possibilidade de cobrar resultados. Determinante quanto aos fins e flexvel quantos aos meios,
fortalece o Legislativo. Adotado, haver necessidade de fixar critrios e disciplina mais
rigorosa para o incio de novos projetos, revendo-se, inclusive, a necessidade de autorizaes
anuais para a continuidade de projetos iniciados.

248
A probabilidade de execuo das despesas discricionrias aprovadas no oramento reduz-se ainda mais em
virtude da concorrncia dos crditos adicionais abertos, durante a execuo, sem fontes hbeis, ou seja, a conta
de supervit financeiro. Esses crditos atingiram cerca de R$ 54.8 bilhes em 2013.
 169

A anlise dos vetos das LDOs nos ltimos dez anos evidenciou as tentativas
frustradas de o Legislativo, na apreciao da LDO, de superar distores e reduzir a
prevalncia do Executivo no oramento. Cresceu o espectro de temas considerados pelo
Executivo como inadmissveis ou proibidos, vetados de forma sistemtica e
independentemente do mrito, a exemplo das metas e prioridades, despesas ressalvadas do
contingenciamento e disposies sobre custo de obras e fiscalizao. E, mais recentemente, a
regulamentao de aspectos relevantes do oramento impositivo, a exemplo da caracterizao
dos impedimentos.
Mostraram-se as evidncias da perda de importncia relativa quanto ao papel
poltico do Congresso Nacional no debate da matria oramentria.
Surgiram, ao longo do tempo, mecanismos e regras que relativizaram a
importncia do Legislativo, inibindo, tornando ineficaz ou incua sua interveno, tendo
como elemento mais importante o oramento autorizativo. A tendncia de desinteresse e
esvaziamento da CMO no debate oramentrio foi evidenciada por alguns sinais: recorrncia
de reunies extraordinrias; dificuldade de qurum; reduo do prazo de discusso e
aprovao dos relatrios; votaes simblicas dos relatrios setoriais; designao frequente de
relatores ad hoc. A obstruo dos trabalhos na CMO por disputas polticas alheias matria
oramentria evidencia o papel acessrio e instrumental das matrias da CMO em relao
agenda principal das Casas.
A gesto poltica da execuo das emendas facilitou a delegao de poderes
formais do Legislativo ao Executivo. Lderes e parlamentares de maior influncia no
Legislativo, no modelo autorizativo, tendem a se mostrar dispostos a colaborar com quem
detm a chave do cofre dos recursos oramentrios. A prtica alimentada, no
presidencialismo de coalizo, onde a governabilidade e o apoio da base aliada dependem da
continuidade de trocas e barganhas ao longo do exerccio financeiro, o que envolve contnuas
negociaes acerca da execuo oramentria e financeira (que inclui restos a pagar).
A arena do oramento mostra, de um lado, o esforo poltico do governo para
obter disciplina, especialmente junto base aliada, necessria formulao e implementao
de uma agenda nacional. E de outro lado, a busca de igualdade de oportunidade por parte dos
demais agentes polticos. Dificuldades de liderana e consenso na definio de prioridades e
projetos estruturantes contribuem para o fatiamento do oramento. Essas foras de
coordenao e diviso interagem e impulsionam mudanas no processo, desde que
devidamente lideradas, o que ocorre de forma mais ou menos cclica. Quanto mais recursos de
 170

poder e capacidade de coordenao, maiores as chances de sucesso do governo no exerccio

do poder oramentrio, fora e dentro do parlamento.
As emendas tem importncia relativa grande no conjunto das transferncias
voluntrias da Unio para estados e municpios, conjugando-se em torno de sua execuo os
interesses polticos de membros do Congresso Nacional, prefeitos e governadores.
Dificuldades recorrentes na gesto poltica da execuo das emendas individuais
provocaram, quando da tramitao do oramento impositivo, uma polarizao pouco comum
entre Executivo versus Legislativo, fragilizando-se a coalizo. Parlamentares de todos os
partidos insurgiram-se contra a baixa execuo das emendas individuais. A pesquisa de
opinio efetuada na Cmara dos Deputados em julho de 2013 (GREGGIANIN, 2014) mostrou
que, para quase dois teros dos gabinetes parlamentares, o grau de dificuldade para a
liberao das emendas individuais havia aumentado nos ltimos anos.
Constatou-se que a taxa mdia de execuo (valor empenhado) das emendas
coletivas baixa e decrescente, o que confirma o desprestgio dessa modalidade. O principal
objeto das emendas de bancada estadual obras de grande vulto foi paulatinamente
absorvido pelo PAC.
As taxas de execuo das emendas individuais so maiores, porm tambm
decrescentes a partir de 2009, atingindo cerca de 50 % em 2012. De acordo com o SICONV
Sistema de Convnios - de 2012 (no inclui transferncias fundo a fundo), ano que precedeu a
votao das disposies do oramento impositivo, a mdia de atendimento (empenhado) por
parlamentar do grupo dos partidos de oposio (PSDB, DEM, PPS e PSOL) foi de R$ 2,5
milhes, inferior mdia de R$ 4,4 milhes dos demais parlamentares. A diferena entre as
mdias dos grupos significativa, conforme teste estatstico. Diferena semelhante foi
constatada utilizando-se do mtodo SIAFI. Comprovou-se o que j do senso comum, o
tratamento mdio diferenciado entre parlamentares da base do governo e da oposio em
2012. Tambm so significativas as diferenas entre as mdias verificadas em 2011 e 2013. O
governo no confirma, nem nega, que se vale da liberao de emendas, ainda que seja fato
notrio amplamente divulgado. Tambm no divulga eventuais critrios de montantes por
parlamentar249.
A despeito das competncias formais, pode estar se configurando no novo cenrio
um pacto poltico divisrio, reservando-se ao Legislativo, com algumas excees,
exclusivamente o oramento das emendas individuais. E delegando-se todas as demais
249
Difunde-se que, em mdia, parlamentares de oposio recebiam, antes de 2014, cerca da metade dos recursos
liberados para a base aliada.
 171

programaes do oramento ao Executivo. A existncia desse acordo amparada pelo fato de

que, se o Legislativo julgasse necessrio, poderia ter editado normas restabelecendo seu poder
oramentrio de forma mais ampla. No debate do oramento impositivo das emendas
individuais na Cmara dos Deputados foram limitadas as intervenes em favor de um
modelo mais abrangente, ou que inclusse as emendas coletivas. So decrescentes as taxas de
execuo das emendas coletivas.
Examinou-se o teor da EC n 19, de 2015, e das LDOs 2014 e 2015. Os protestos
iniciais contra a PEC do oramento impositivo expressaram o sentimento contrrio ao
reducionismo do modelo e a desconfiana das emendas como instrumento de alocao de
recursos. A imposio de teto oramentrio (1,2 % da RCL) apresentao e execuo das
emendas individuais mostrou o xito do governo em conter, desde j, no texto constitucional,
essa atividade congressual. A limitao paramtrica aprovao de emendas no texto
constitucional representa, do ponto de vista jurdico e poltico, renncia de prerrogativa
histrica em relao ao que constou da Constituio de 1988.
Considerando-se os abatimentos permitidos no montante de 1,2% da RCL - base
de clculo do ano anterior, contingenciamento proporcional e impedimentos -, e a efetiva
execuo em 2014, concluiu-se que a EC no trar mudanas significativas em relao aos
montantes totais de empenho e pagamento das emendas individuais.
De outro lado, a aplicao do teste estatstico t mostrou, com base nos dados do
SICONV 2014, que o oramento impositivo fez desaparecer a diferena identificada no
perodo anterior (2011 a 2013) quanto s mdias de empenho de emendas de parlamentares do
grupo oposio e da base aliada.
Especificamente quanto ao pagamento das emendas, o exame dos percentuais de
desembolso (em relao ao valor empenhado) no mostrou diferenas significativas entre as
taxas de execuo de parlamentares da oposio e da base aliada, antes ou aps o oramento
impositivo. Aparentemente, os valores pagos so determinados mais pela capacidade tcnica e
administrativa na execuo diluda de milhares de convnios e contratos de repasse em
andamento do que propriamente de injunes polticas, como ocorria com o empenho250. Fica
claro que a efetividade do oramento impositivo no sentido de viabilizar a entrega de bens e
servios sociedade o que se configura nas taxas de pagamento - exigir esforo de
superao de um conjunto de entraves que continuam afetam a eficincia da gesto pblica.

250
Como era fato notrio, o empenho de emendas individuais aumentava s vsperas de acordos polticos
relevantes na agenda legislativa.
 172

A necessidade de transparncia da LOA no presidencialismo sugere a aprovao

de programaes com objeto definido ou amparadas por critrios imparciais fixados no PPA e
na LDO. A execuo da LOA, como expresso da vontade geral, deve ser executada em
consonncia com o princpio da legalidade e impessoalidade. Programaes genricas
deveriam ser interpretadas como uma delegao ao Executivo do poder de escolha do
beneficirio, desde que observados critrios de distribuio espacial e indicadores
socioeconmicos predefinidos.
Sob outro ngulo, a expresso execuo equitativa tem sido interpretada como
uma cota pessoal que adere ao mandato parlamentar. Aliada grande flexibilidade de
remanejamento das programaes includas na LOA, abre-se caminho para uma forma de
patrimonialismo oramentrio, atribuindo-se ao membro do Legislativo poder de gestor,
interferindo no estgio da execuo da despesa. O foco do oramento pblico deixa de ser o
objeto das programaes e a entrega de bens e servios, mas a vontade particular de
parlamentares em exerccio. Programaes includas por membros que perderam o mandato
deixam de ser impositivas.
Esse confronto de vises j foi observado em 2014, quando da distribuio do
contingenciamento entre as emendas. Prevaleceu a deciso da SRI/PR, que atribuiu
oficialmente a cada parlamentar um papel tpico de gestor executivo na escolha dos
beneficirios e na repartio dos valores contingenciados. Em 2015, esse aspecto foi levado
justia por ex-parlamentares.
Os impedimentos e o contingenciamento proporcional moderaram a conotao da
expresso oramento impositivo, que acenava para um regime rgido e inconcilivel com os
princpios da gesto fiscal responsvel e com a razoabilidade administrativa. Da forma como
construdo, o modelo pode ser teoricamente estendido para todos os programas finalsticos
(discricionrios), aspecto discutido no Captulo 2.
No oramento autorizativo todas as emendas eram, em princpio, contingenciadas.
E, posteriormente, liberadas de forma seletiva. Os contingenciamentos transformaram a etapa
da execuo em uma instncia de negociao, afetando o equilbrio de poderes e frustrando
premissas democrticas. No novo regime, a falta de execuo pode ser alegada apenas no caso
de impedimento tcnico, inexistindo a hiptese do chamado impedimento poltico, um
importante avano porque d sentido ao acompanhamento e fiscalizao.
O contedo principal das disposies da EC poderia ser disciplinado anualmente
pela LDO, aos moldes do que ocorreu em 2014 e 2015, o que serviria como uma espcie de
 173

laboratrio de teste do novo modelo, possibilitando-se correes e ajustes ao longo do tempo.

A inscrio dos dispositivos detalhados na Constituio, antes da certeza de seu potencial
como instrumento de aperfeioamento da instituio oramentria, pode se revelar como uma
medida precipitada, o que exigir revises.
Do ponto de vista de sua constitucionalidade, se interpretadas de forma isolada, as
disposies do oramento impositivo correm o risco de serem consideradas inconstitucionais,
sob o argumento de criarem regime jurdico diferenciado apenas para as emendas individuais.
verdade que esse risco foi moderado pela limitao da obrigatoriedade ao montante de 1,2
% da RCL do ano anterior, pelo contingenciamento proporcional das emendas e pela
possibilidade de arguio de impedimento pela administrao.
De outro lado, vistas de forma sistmica e harmonizada com a Constituio, a EC
n 86 nada mais faz do que enunciar a existncia de vnculos especiais de obrigatoriedade de
execuo que decorrem da aprovao da LOA. Princpio enunciado para as emendas
individuais e que, a rigor, deve ser considerado vlido para todos os programas finalsticos, a
exemplo do que j ocorre de forma prtica na gesto do PAC.
Quanto s perspectivas do oramento impositivo, mostrou-se dois cenrios
extremados, um pessimista e outro otimista.
No cenrio pessimista, o papel do Legislativo fica limitado s emendas
individuais. Consagra-se o modelo autorizativo quanto s demais programaes e agravam-se
as deficincias e o crculo vicioso do oramento-fico. Desaparecem as emendas coletivas, o
que j vem ocorrendo quanto execuo. A diviso do oramento em fatias individuais e a
destinao para entidades privadas aumenta o risco de escndalos, um retorno ao passado,
logo aps a Constituinte. O parlamentar passa a exercer funes quase-executivas no
oramento, dentro de sua cota pessoal, como indicado no Quadro que mostrou o
impressionante paralelismo entre o regime de prioridade do Executivo (PAC) e o das emendas
individuais impositivas. O oramento pblico fica seccionado em duas partes sob domnio
decisrio distinto: o das polticas includas por emendas individuais, a cargo do Legislativo, e
o das demais programaes, sob o comando do Executivo. O modo como o modelo entra em
equilbrio indesejvel do ponto de vista social porque prejudica a transparncia e o sistema
de freios e contrapesos. O modelo declarado inconstitucional pelo STF.
Como esse processo decisrio encontra-se, em princpio, fechado nos dois polos,
perde-se visibilidade social e frustra-se o canal de participao no mbito do Legislativo,
tendncia de esvaziamento j percebida.
 174

No cenrio otimista, o regime de obrigatoriedade de execuo, inicialmente

definido para as emendas individuais, quebra o crculo vicioso alimentado pelo carter
autorizativo do oramento, ampliando-se para outras iniciativas. E pode dar incio a uma nova
dinmica que valoriza a participao, o debate e o acompanhamento das metas e resultados251.
As emendas individuais passam a observar critrios de convergncia com as polticas pblicas
mais amplas. Aumenta a presso poltica pela expanso do dever de execuo para o conjunto
de programas finalsticos, iniciando-se pelos estratgicos ou prioritrios, o que valoriza as
emendas coletivas. O Legislativo supera a blindagem que garante ao governo definio
unilateral dos projetos prioritrios (PAC). A responsabilidade pela execuo das
programaes oradas provoca mudanas na gesto voltadas a corrigir as deficincias do
oramento-fico, adotar oramentos mais realistas e focados em metas e resultados, com
maior eficincia na execuo.
Os dois cenrios representam, obviamente, balizas ou pontos extremos de um
leque aberto de possibilidades de aperfeioamento ou de retrocesso institucional.
Situaes intermedirias podem se configurar a cada momento dessa constante
evoluo, com novas implicaes. No final, caber aos agentes polticos, movidos pelo
conjunto de foras sociais, decidirem, a cada novo passo, o rumo que considerarem como o
mais adequado para o oramento pblico no Brasil.

251
No mbito dos municpios, pode-se aliar o oramento impositivo com o oramento participativo, a exemplo
da experincia das emendas de iniciativa popular.
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 183

8. ANEXOS
 184

Anexo II LOA 2014 - Investimentos por programas temticos:

emendas individuais x PAC x Demais

Oramento Fiscal e Seguridade Social - Em R$ milhes

Programa Temtico (investimentos) Soma Demais Investim. Inv. PAC Inv. Emendas
Valor Posio Valor Posio Valor Posio
Transporte Rodovirio 12.143,3 1.321,9 6 10.818,4 1 3,0 36
Poltica Nacional de Defesa 8.872,8 3.654,9 2 4.942,5 3 275,4 7
Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS) 7.969,7 2.800,1 3 1.659,1 10 3.510,5 1
Educao Bsica 7.208,7 498,3 12 6.561,1 2 149,3 8
Educao Superior - Grad. Ps-Gr., Ens, Pesq. e Extenso 4.157,6 4.055,7 1 0,0 0 101,9 10
Oferta de gua 3.871,6 467,2 14 3.360,3 4 44,1 15
Saneamento Bsico 3.087,2 299,5 20 2.651,8 5 136,0 9
Mobilidade Urbana e Trnsito 2.949,1 337,1 19 2.593,3 6 18,7 19
Gesto de Riscos e Resposta a Desastres 2.745,5 352,0 17 2.373,5 7 20,0 18
Planejamento Urbano 2.434,6 1.188,2 7 0,0 - 1.246,3 2
Transporte Ferrovirio 2.170,9 267,6 23 1.903,2 8 0,0 0
Educao Profissional e Tecnolgica 2.058,1 2.037,5 4 0,0 0 20,5 17
Segurana Alimentar e Nutricional 2.012,2 190,0 28 1.820,6 9 1,6 42
Segurana Pblica com Cidadania 1.797,8 1.747,6 5 0,0 0 50,1 13
Esporte e Grandes Eventos Esportivos 1.368,9 344,3 18 598,5 12 426,1 3
Des. Regional, Territ. Sustentvel e Economia Solidria 1.074,2 743,3 9 38,4 18 292,5 6
Turismo 1.002,1 592,7 11 1,0 19 408,4 4
Moradia Digna 994,2 107,1 35 880,6 11 6,5 30
Cincia, Tecnologia e Inovao 777,7 760,3 8 0,0 0 17,4 22
Agropecuria Sust., Abastecimento e Comercializao 738,6 357,7 16 0,0 0 380,9 5
Aviao Civil 704,1 148,4 33 555,7 13 0,0 0
Prestao Jurisdicional Trabalhista 643,8 634,0 10 0,0 0 9,8 26
Transporte Martimo 555,8 4,0 70 551,8 14 0,0 0
Desenvolvimento Produtivo 501,4 497,3 13 0,0 0 4,1 31
Cultura: Preservao, Promoo e Acesso 488,1 266,8 24 150,1 17 71,2 11
Agricultura Irrigada 457,4 6,5 65 450,8 15 0,1 51
Prestao Jurisdicional na Justia Federal 376,9 359,8 15 0,0 0 17,1 23
Gesto do Processo Eleitoral 307,3 289,2 21 0,0 0 18,1 21
Defesa da Ordem Jurdica 299,4 282,5 22 0,0 0 17,0 24
Transporte Hidrovirio 279,9 60,2 46 217,9 16 1,8 41
Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria 263,6 244,9 25 0,0 0 18,7 20
Inovaes para a Agropecuria 243,6 227,5 27 0,0 0 16,1 25
Atuao Legislativa da Cmara dos Deputados 239,7 239,7 26 0,0 0 0,0 0
Pesca e Aquicultura 178,9 158,2 31 0,0 0 20,6 16
Poltica Espacial 177,9 177,9 29 0,0 0 0,0 0
Poltica Nuclear 171,2 171,2 30 0,0 0 0,0 0
Fortalecimento do Sistema nico Assistncia Social (SUAS) 169,0 105,5 36 0,0 0 63,5 12
Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica 158,5 158,0 32 0,4 1 0,0 0
Previdncia Social 136,8 133,9 34 0,0 0 2,9 38
Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes 127,7 82,2 41 0,0 0 45,5 14
Proteo e Promoo dos Direitos dos Povos Indgenas 106,6 105,5 37 0,0 0 1,1 44
Defesa Agropecuria 102,8 100,5 38 0,0 0 2,3 39
Cidadania e Justia 99,1 91,5 40 0,0 0 7,6 29
Gesto da Poltica Econ. e Estabilidade do SFH 93,8 93,8 39 0,0 0 0,0 0
Poltica Mulheres: Autonomia e Enfrent. Violncia 74,0 70,4 42 0,0 0 3,6 33
Atuao Legislativa do Senado Federal 69,7 69,7 43 0,0 0 0,0 0
Controle da Atuao Adm.e Financeira no Judicirio 69,6 69,6 44 0,0 0 0,0 0
Comunicaes para o Des., Incluso e Democracia 67,1 58,4 47 0,0 - 8,6 27
Poltica Externa 61,7 61,7 45 0,0 0 0,0 0
Prestao Jurisdicional no Distrito Federal 56,9 56,9 48 0,0 0 0,0 0
Trabalho, Emprego e Renda 53,4 48,2 51 4,5 1 0,7 47
Energia Eltrica 52,3 52,3 49 0,0 0 0,0 0
 185

Controle Externo 51,9 51,9 50 0,0 0 0,0 0

Prestao Jurisdicional no Superior Tribunal de Justia 46,7 46,7 52 0,0 0 0,0 0
Mar, Zona Costeira e Antrtida 45,1 41,9 53 1,3 1 1,9 40
Prestao Jurisdicional do Supremo Tribunal Federal 39,4 39,4 54 0,0 0 0,0 0
Agricultura Familiar 31,5 30,0 55 0,0 0 1,5 43
Florestas, Prev. e Controle Desmatamento e Incndios 26,7 23,2 57 0,0 0 3,5 34
Resduos Slidos 24,7 24,4 56 0,0 0 0,3 49
Biodiversidade 21,9 17,9 60 0,0 0 4,0 32
Mudanas Climticas 21,8 21,1 58 0,0 0 0,7 46
Conservao e Gesto de Recursos Hdricos 21,1 0,2 77 20,9 19 0,0 0
Prestao Jurisdicional Militar 19,4 19,4 59 0,0 0 0,0 0
Polticas Preveno, Ateno e Reinsero Social Drogas 14,2 5,9 67 0,0 0 8,3 28
Autonomia e Emancipao da Juventude 11,3 8,3 63 0,0 0 3,0 37
Licenciamento e Qualidade Ambiental 8,8 8,8 61 0,0 0 0,0 0
Comrcio e Servios 8,6 8,6 62 0,0 0 0,0 0
Gesto Estratgica Geologia, Min. e Transf. Mineral 8,3 1,3 75 7,0 20 0,0 0
Controle da Atuao e Fortalecimento Inst. do MPU 7,2 7,2 64 0,0 0 0,0 0
Enfrentamento ao Racismo e Promoo Igualdade Racial 7,1 6,3 66 0,0 0 0,8 45
Micro e Pequenas Empresas 5,3 4,8 69 0,0 0 0,5 48
Bolsa Famlia 5,0 5,0 68 0,0 0 0,0 0
Promoo e Defesa dos Direitos Humanos 4,9 1,7 74 0,0 0 3,2 35
Comrcio Exterior 3,7 3,7 71 0,0 0 0,0 0
Combustveis 2,3 2,3 72 0,0 0 0,0 0
Petrleo e Gs 1,9 1,9 73 0,0 0 0,0 0
Promoo dos Direitos de Pessoas com Deficincia 1,1 1,0 76 0,0 0 0,1 50
Total 77.262,4 27.632,5 - 42.162,7 - 7.467,3 -
Fonte: CONOF/CD. LOA 2014 - Oramento Fiscal e Seguridade Social. Investimentos (GND 4). Elaborao: Autor.
 186

Anexo III Oramento Impositivo - Emenda Constitucional n 86, de 2015 e LDO 2015

Emenda Constitucional n 86, de 2015

LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
(PEC N 358-B, de 2013)
Art. 54. O regime de execuo estabelecido nesta Seo
tem como finalidade garantir a efetiva entrega sociedade
dos bens e servios decorrentes de emendas individuais,
- independentemente de autoria.
Pargrafo nico. Os rgos de execuo devem adotar
todos os meios e medidas necessrios execuo das
programaes referentes a emendas individuais.
Art. 1 Os arts. 165, 166 e 198 da Constituio Federal
passam a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 165.(...)
9 (...)
III - dispor sobre critrios para a execuo equitativa, -
alm de procedimentos que sero adotados quando
houver impedimentos legais e tcnicos, cumprimento de
restos a pagar e limitao das programaes de carter
obrigatrio, para a realizao do disposto no 10 do art.
166.
Art. 166. (...)
Art. 55. As emendas individuais ao projeto de lei
9 As emendas individuais ao projeto de lei oramentria sero aprovadas no limite de 1,2% (um
oramentria sero aprovadas no limite de um inteiro e inteiro e dois dcimos por cento) da receita corrente
dois dcimos por cento da receita corrente lquida lquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder
prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, Executivo, sendo que a metade deste percentual ser
sendo que a metade deste percentual ser destinada a destinada a aes e servios pblicos de sade.
aes e servios pblicos de sade.
Pargrafo nico. O limite a que se refere o caput ser
distribudo em partes iguais, por parlamentar, para a
aprovao de emendas ao Projeto De Lei Oramentria de
-
2015 no Congresso Nacional, garantida a destinao para
aes e servios pblicos de sade de pelo menos metade
do valor individualmente aprovado.
Art. 166. (...)
10. A execuo do montante destinado a aes e
servios pblicos de sade previsto no 9, inclusive
custeio, ser computada para fins do cumprimento do
inciso I do 2 do art. 198, vedada a destinao para
-
pagamento de pessoal ou encargos sociais.

Art. 166. (...) Art. 56. obrigatria a execuo oramentria e

11. obrigatria a execuo oramentria e financeira financeira, de forma equitativa, da programao referente a
das programaes a que se refere o 9 deste artigo, em emendas individuais aprovadas na lei oramentria, em
montante correspondente a um inteiro e dois dcimos montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois

Emenda Constitucional n 86, de 2015
(PEC N 358-B, de 2013)
por cento da receita corrente lquida realizada no
exerccio anterior, conforme os critrios para a execuo
equitativa da programao definidos na lei
complementar prevista no 9 do art. 165.
- lquida realizada no exerccio de 2014.
Art. 166. (...)
12. As programaes oramentrias previstas no 9
deste artigo no sero de execuo obrigatria nos casos
dos impedimentos de ordem tcnica.
Art. 166. (...)
13. Quando a transferncia obrigatria da Unio, para
a execuo da programao prevista no 11 deste
artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a
Municpios, independer da adimplncia do ente
federativo destinatrio e no integrar a base de clculo
da receita corrente lquida para fins de aplicao dos
limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art.
169.
Art. 166. (...)
14. No caso de impedimento de ordem tcnica, no
empenho de despesa que integre a programao, na
forma do 11 deste artigo, sero adotadas as seguintes
medidas:
Art. 166. (...)
14. (...)
I at cento e vinte dias aps a publicao da lei
oramentria, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o
Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria
Pblica enviaro ao Poder Legislativo as justificativas
do impedimento;
Art. 166. (...)
14. (...)
II at trinta dias aps o trmino do prazo previsto no
inciso I, o Poder Legislativo indicar ao Poder
187
LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
dcimos por cento) da receita corrente lquida realizada no
exerccio de 2014.
Art. 56. (...)
1 A obrigatoriedade de que trata o caput compreende,
no exerccio de 2015, cumulativamente, o empenho
correspondente a 1,2% da receita corrente lquida realizada
no exerccio de 2014 e, observado o disposto no art. 61, o
pagamento correspondente a 1,2% da receita corrente
2 O empenho a que se refere o 1 restringe-se ao valor
global aprovado por meio de emendas individuais.
3 O pagamento a que se refere o 1 restringe-se ao
montante efetivamente liquidado, incluindo os restos a
pagar a que se refere o art. 61.
Art. 58. As programaes oramentrias previstas no art.
56 no sero de execuo obrigatria nos casos dos
impedimentos de ordem tcnica.
-
Art. 59. No caso de impedimento de ordem tcnica no
empenho de despesa que integre a programao prevista
no art. 56 desta Lei, sero adotadas as seguintes
providncias:
Art. 59. (...)
I - at cento e vinte dias aps a publicao da lei
oramentria, os Poderes, o Ministrio Pblico da Unio e
a Defensoria Pblica da Unio enviaro ao Poder
Legislativo as justificativas do impedimento;
Art. 59. (...)
II - at trinta dias aps o trmino do prazo previsto no inciso I
deste pargrafo, o Poder Legislativo, por intermdio do
Presidente do Congresso Nacional, consolidar as propostas

Emenda Constitucional n 86, de 2015
(PEC N 358-B, de 2013)
Executivo o remanejamento da programao cujo
impedimento seja insupervel;
-
Art. 166. (...)
14. (...)
III at 30 de setembro, ou at trinta dias aps o prazo
previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhar
projeto de lei sobre o remanejamento da programao
cujo impedimento seja insupervel;
Art. 166. (...)
14. (...)
IV se, at 20 de novembro, ou at trinta dias aps o
trmino do prazo previsto no inciso III, o Congresso
Nacional no deliberar sobre o projeto, o remanejamento
ser implementado por ato do Poder Executivo, nos
termos previstos na lei oramentria.
-
Art. 166. (...)
15. Aps o prazo previsto no inciso IV do 14, as
programaes oramentrias previstas no 11 no sero de previstas no art. 56 no sero consideradas de execuo
execuo obrigatria nos casos dos impedimentos
justificados na notificao prevista no inciso I do 14.
- caput aplica-se s programaes com impedimentos
188
LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
individuais para correo das programaes decorrentes de
emendas individuais e informar:
a) ao Poder Executivo, o remanejamento da programao
cujo impedimento seja insupervel; e
b) aos Poderes, ao Ministrio Pblico Da Unio e
Defensoria Pblica da Unio, as demais alteraes
necessrias correo dos impedimentos, que independam
de aprovao de projeto de lei.
Art. 59. (...)
III - at 30 de setembro, ou at trinta dias aps o prazo
previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhar
projeto de lei sobre o remanejamento da programao cujo
impedimento seja insupervel; e
Art. 59. (...)
IV - se, at 20 de novembro, ou at trinta dias aps o
trmino do prazo previsto no inciso III, o Congresso
Nacional no deliberar sobre o projeto, o remanejamento
ser implementado por ato do Poder Executivo, nos termos
previstos na lei oramentria.
1 Os Poderes, o Ministrio Pblico da Unio e a
Defensoria Pblica da Unio implementaro, at a data
prevista no inciso III, os atos e as medidas necessrios
solicitados pelo Poder Legislativo, nos termos do inciso II,
salvo nos casos que dependam de aprovao de projeto de
lei, cuja iniciativa caber unicamente ao Poder Executivo.
2 Para o cumprimento dos prazos previstos nos incisos
III e IV do caput, prevalece a data que primeiro ocorrer.
3 Os demais Poderes, Ministrio Pblico da Unio e
Defensoria Pblica da Unio exercero, no mbito de cada
qual, por ato prprio, o remanejamento previsto no inciso
IV.
4 Decorrido o prazo previsto no inciso IV sem que tenha
havido deliberao congressual, proceder-se- ao
remanejamento das respectivas programaes, na forma
autorizada na lei oramentria, a contar do trmino do
prazo para deliberao do projeto de lei, considerando-se
este prejudicado.
Art. 60. Aps o prazo previsto no 4 e no inciso IV do
caput do art. 59 desta Lei, as programaes oramentrias
obrigatria.
Pargrafo nico. A perda de obrigatoriedade de que trata o
remanescentes que no possam ser remanejadas at o

Emenda Constitucional n 86, de 2015
(PEC N 358-B, de 2013)
Art. 166. (...)
16. Os restos a pagar podero ser considerados para
fins de cumprimento da execuo financeira prevista no
11 deste artigo, at o limite de seis dcimos por cento
da receita corrente lquida realizada no exerccio
anterior.
- restringem-se aos decorrentes das programaes
Art. 166. (...)
17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da
despesa poder resultar no no cumprimento da meta de
resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes
oramentrias, o montante previsto no 11 deste artigo
poder ser reduzido em at a mesma proporo da limitao
incidente sobre o conjunto das despesas discricionrias.
- suspende a execuo no valor contingenciado;
Art. 166. (...)
18. Considera-se equitativa a execuo das
programaes de carter obrigatrio que atenda de forma
igualitria e impessoal s emendas apresentadas,
independentemente da autoria.
Art. 198. (...)
2. (...)
I no caso da Unio, a receita corrente lquida do
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LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
prazo referido no inciso IV do art. 59.
Art. 61. Os restos a pagar podero ser considerados para
fins de cumprimento da execuo financeira prevista no
art. 56 desta Lei, at o limite de 0,6% (seis dcimos por
cento) da receita corrente lquida realizada no exerccio
anterior.
Pargrafo nico. Os restos a pagar referidos no caput
especificadas no art. 56.
Art. 62. Se for verificado que a reestimativa da receita e da
despesa poder resultar no no cumprimento da meta de
resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes oramentrias, o
montante previsto no art. 56 poder ser reduzido em at a
mesma proporo da limitao incidente sobre o conjunto das
despesas discricionrias.
Pargrafo nico. O contingenciamento de programaes
decorrentes de emendas individuais:
I - no constitui impedimento de ordem tcnica, mas
II - no afasta a verificao de eventuais impedimentos de
ordem tcnica, para cumprimento do prazo a que se refere
o inciso I do art. 59;
Art. 57. Considera-se:
I - execuo equitativa a execuo das programaes que
atenda de forma igualitria e impessoal as emendas
apresentadas, independentemente da autoria; e
Art. 64. Os rgos dos Poderes, do Ministrio Pblico da
Unio e da Defensoria Pblica da Unio devero elaborar
e publicar, no mesmo prazo do art. 51 desta Lei,
cronograma anual de desembolso mensal, por rgo, para
as programaes a que se refere o art. 56.
Pargrafo nico. Sero publicados mensalmente, na
internet, relatrios com os valores empenhados e os
executados.
Art. 65. O identificador da emenda parlamentar, que
constar dos sistemas de acompanhamento da execuo
financeira e oramentria, tem por finalidade a
identificao do proponente da incluso ou do acrscimo
da programao e ser composto por seis dgitos,
correspondendo os quatro primeiros ao cdigo do autor da
emenda e os demais ao nmero sequencial da emenda
aprovada.
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Emenda Constitucional n 86, de 2015

LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
(PEC N 358-B, de 2013)
respectivo exerccio financeiro, no podendo ser inferior
a quinze por cento;
(...)
3 (...)
I os percentuais de que tratam os incisos II e III do
2;
(...)
Art. 2 O disposto no inciso I do 2 do art. 198 da
Constituio Federal ser cumprido progressivamente,
garantido, no mnimo:
I treze inteiros e dois dcimos por cento da receita
corrente lquida no primeiro exerccio financeiro
subsequente ao da promulgao desta Emenda
Constitucional;
II treze inteiros e sete dcimos por cento da receita
corrente lquida no segundo exerccio financeiro
subsequente ao da promulgao desta Emenda
Constitucional;
III quatorze inteiros e um dcimo por cento da receita
corrente lquida no terceiro exerccio financeiro
subsequente ao da promulgao desta Emenda
Constitucional;
IV quatorze inteiros e cinco dcimos por cento da
receita corrente lquida no quarto exerccio financeiro
subsequente ao da promulgao desta Emenda
Constitucional;
V quinze por cento da receita corrente lquida no
quinto exerccio financeiro subsequente ao da
promulgao desta Emenda Constitucional.

Fonte: GREGGIANIN & DA SILVA, 2015.