Poltica turstica y turismo social

Una perspectiva latinoamericana

Erica Schenkel

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 Schenkel, Erica
Poltica turstica y turismo social : una perspectiva latinoamericana / Erica
Schenkel. - 1a ed . - Ciudad Autnoma de Buenos Aires : Fundacin CICCUS, 2017.
288 p. ; 22 x 16 cm.
ISBN 978-987-693-716-0
1. Poltica de Turismo. I. Ttulo.
CDD 338.4791

Primera edicin: mayo 2017

Correccin: Mara Walas
Produccin, Coordinacin y Diseo: Andrea Hamid

2016 - Ediciones CICCUS

Medrano 288 (C1179AAD)
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soporte o formato sin la autorizacin previa de los editores.

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 Agradecimientos

A mis compaeros de aprendizaje, con quienes nos apasionamos juntos

discutiendo por aquellas causas que todava nos conmueven. A aquellos
educadores que decidieron interesarse por cada una de mis inquietudes,
comprometindose humanamente con mi formacin.
Especialmente, a mi familia y mis amigos, que fsica o espiritualmen-
te me siguen acompaando cada da. Ellos han sido una pieza esencial
en el desarrollo de este proyecto, imbuyndome de valores, intereses y
preocupaciones que me han involucrado en forma empecinada en este
desafo, desde el convencimiento de que las creencias se abrazan.

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

ndice
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
por Rodolfo Bertoncello

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Captulo 1. El estudio poltico del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

El anlisis turstico desde la ciencia poltica.
Una visin integradora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Los inicios del anlisis de polticas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
El anlisis de polticas como enfoque de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Las polticas en un contexto dinmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Objeto de investigacin: la poltica pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
El recurso analtico: el ciclo de la poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Variables explicativas: actores, recursos y reglas institucionales . . . . . . . . 46
Variables a explicar. Las etapas de una poltica pblica . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Particularidades del anlisis de polticas en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . 59
Sntesis del captulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Captulo 2. El turismo como poltica pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Perspectiva histrica de la prctica de ocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Una aproximacin conceptual al turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
El hecho turstico como asunto pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Concepciones sobre la poltica turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Finalidades pblicas de la poltica turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Organismo rector de la poltica turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Principales instrumentos y destinatarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Sntesis del captulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Captulo 3. La poltica de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

El origen del turismo social: las vacaciones como derecho universal . . . . . 89
Acceso a las prcticas tursticas. Un derecho desigual . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Concepciones en torno al turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
El turismo social como cuestin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Evolucin de las polticas de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

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 Prlogo

Una aproximacin a la poltica de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Sntesis del captulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Captulo 4. Turismo social en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Polticas de turismo social en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Argentina: Programa Unidades Tursticas y Programa Federal . . . . . . 115
Brasil: Viaja Mais Melhor Idade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Chile: Vacaciones de Tercera Edad y Gira de Estudio . . . . . . . . . . . . . . . 116
Ecuador: Viaja Fcil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
Mxico: Un Turismo para Todos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Uruguay: Sistema Nacional de Turismo Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Venezuela: Plan de Turismo Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Lineamientos en torno al turismo social en la regin . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Sntesis del captulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Captulo 5. Anlisis de la poltica de turismo social en Argentina . 127

Contextualizacin del turismo social.
Evolucin de la poltica turstica argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
El turismo asociado a la consolidacin del Estado nacional (1880-1930) . . 128
Democratizacin del turismo. El derecho a las vacaciones (1930-1976) . . 131
Internacionalizacin del turismo como actividad econmica (desde 1976) . 135
La poltica turstica poscrisis del 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Sntesis del apartado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Evolucin del turismo social en la agenda gubernamental . . . . . . . . . . . . 151
Primeros antecedentes en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
El surgimiento del turismo social como poltica pblica . . . . . . . . . . . . . 153
La reconversin del turismo social en el posperonismo . . . . . . . . . . . . . . 163
Sntesis del apartado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Anlisis de la poltica de turismo social poscrisis del 2001 . . . . . . . . . . . . 170
El turismo social en la agenda pblica como respuesta a la inequidad . . 170
La formulacin de la poltica de turismo social poscrisis del 2001 . . . . . 177
Implementacin del sistema de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Evaluacin de la poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Sntesis del apartado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Reflexiones finales acerca de la poltica turstica
y el turismo social en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

Nmina de abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

Prlogo

Rodolfo Bertoncello1

Muchas son las razones que invitan a recibir con beneplcito una publi-
cacin que aborda las polticas pblicas de turismo social en Argentina,
teniendo presente el contexto internacional general y destacando asimis-
mo el contexto latinoamericano.
Una de ellas tiene que ver con la creciente importancia que el turismo
ha adquirido en la actualidad, algo que se pone en evidencia tanto en el
incremento constante del volumen de turistas y de actividades asociadas
al mismo como en la diversificacin de productos, atractivos y lugares
que se ven involucrados en este sector. De este modo, una prctica que
en el pasado era considerada poco relevante, secundaria con respecto a
otras cuestiones como las relativas al trabajo o a la produccin y con
limitada incidencia en la sociedad una costumbre de ricos, hoy ha
pasado a tener incidencia entre amplios sectores de la sociedad ya sea
que se vinculen a ella como turistas, como trabajadores del sector o como
poblacin receptora afectada por el turismo, concitando a su vez am-
plias expectativas acerca de sus potencialidades para impulsar procesos
de desarrollo que incidan positivamente en las condiciones de vida de la
poblacin.
El crecimiento del volumen de turistas, de ofertas de viajes y produc-
tos, de destinos y modalidades, expresa la cara ms visible e inmediata
de la importancia que el turismo tiene hoy. Notas y comentarios, guas y
suplementos de viajes dan cuenta de esto y nos han acostumbrado a pen-
sar el turismo como sinnimo de viajes y traslados, de descanso y placer,
de aspiraciones a ser satisfechas en el contexto de nuestra vida cotidiana.
Sin embargo, cabe reconocer que el turismo es ms que esto. Es tambin

1 Profesor titular de la Universidad de Buenos Aires e Investigador independiente del

conicet. Miembro de la Academia Argentina de Turismo.

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 Prlogo

un conjunto de actores, instituciones y prcticas que intervienen en l,

guiados en gran medida por las demandas vigentes en la sociedad por
cierto desiguales en tiempo y espacio, vinculadas con el derecho al ocio
y con las desiguales oportunidades de acceder al mismo. A su vez, estas
demandas estn inscriptas en un contexto de expectativas que la socie-
dad pone en el turismo como una va para alcanzar mltiples objetivos,
entre los que si bien los econmicos tienen un rol destacado se incluyen
tambin otros, orientados a la consolidacin de matrices culturales, legi-
timacin poltica o reproduccin social.
Esta consideracin del turismo como un fenmeno social en el sen-
tido ms abarcador, que busca ir ms all de la descripcin de los viajes
y lugares o del discurso publicitario que lo promueve, es la que subyace
del texto que aqu se presenta, siendo sta otra de las razones que jus-
tifican el beneplcito inicialmente sealado. Alejndose de las visiones
ms difundidas y establecidas del turismo, la autora lo aborda desde una
perspectiva que privilegia la indagacin y reflexin sobre las implican-
cias sociales de la prctica, abandonando de este modo toda ilusin por
cierto ampliamente difundida de poder analizarlo e interpretarlo como
un fenmeno aislado cuyos atributos intrnsecos daran cuenta de sus
cualidades, sus potencialidades o sus limitaciones.
As, cabe destacar el tratamiento que el texto realiza del turismo como
materia de polticas pblicas: esto conlleva el reconocimiento de la ins-
cripcin del turismo dentro de la esfera colectiva, de aquello que en lo
inmediato es objeto de la accin del Gobierno y que tambin por ello
mismo nos involucra a todos. Deviene asunto de definicin poltica
con sus bases ideolgicas y ticas y tiene incidencia en las ms diversas
dimensiones de lo social. Este punto de partida lo aleja de las lecturas
del turismo en trminos de asunto privado, de elecciones personales
los gustos y preferencias del consumidor-turista o incluso de negocios
privados, para colocarlo en el contexto social ms amplio, permitiendo
indagar acerca de sus implicancias en cuestiones que, aunque a priori
parezcan alejadas de esta prctica de ocio y placer, la involucran ple-
namente. La relacin del turismo con los modelos de desarrollo, con la
poltica partidaria y los gobiernos, con las ideologas y las prcticas del
poder, entre tantas otras cuestiones, resulta as pasible de ser pensada y
analizada. Sin dudas esto representa un avance relevante en un campo de
estudios como el del turismo.
Lo anterior enlaza con otro eje que, en gran medida, estructura el
abordaje propuesto en este texto, el cual se vincula a las cuestiones re-

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

lacionadas con lo que venimos denominando el derecho al turismo, o el

turismo como derecho. Esto conlleva tener presente asuntos tales como
la desigual distribucin de oportunidades de acceso a la prctica tursti-
ca, la heterogeneidad de productos y destinos en relacin con los diver-
sos grupos sociales que acceden o no a cada uno de ellos, o los relati-
vos a la imposibilidad de acceso y por motivos no slo econmicos a
cualquier prctica turstica para sectores importantes de la poblacin en
cuanto expresin de situaciones de exclusin o marginacin social. Im-
plica, en ltimo trmino, indagar acerca del papel que el turismo juega
en la consolidacin y reproduccin de estructuras sociales desiguales, en
las que la tensin entre inclusin y exclusin es permanente; en definiti-
va, vincular al turismo con la gran cuestin que solemos considerar bajo
el rtulo de justicia social.
La constante preocupacin por la imbricacin entre todas estas cues-
tiones es, sin dudas, uno de los aportes ms interesantes y novedosos
del libro que aqu se presenta, y justamente esto se manifiesta de mane-
ra clara y relevante en su anlisis del turismo social. Objeto de poltica
pblica sectorial del turismo, inscripto plenamente en matrices ideol-
gicas y modelos de desarrollo que lo orientan a la hora de definir planes
y programas especficos, el turismo social involucra, al mismo tiempo,
definiciones acerca del derecho al acceso al turismo y a los roles que se
espera que cumpla en la consolidacin y reproduccin de un orden social
determinado, o en la superacin de las situaciones que, en relacin con
l, son consideradas problemticas y requieren intervencin. Cmo se
resuelven temas tales como la desigualdad en el acceso al turismo, qu
papel juegan las polticas de inclusin turstica en relacin con las expec-
tativas econmicas puestas en el turismo como impulsor del desarrollo,
o respecto del papel que se espera que ste cumpla en la consolidacin de
consensos y apoyos a proyectos polticos partidarios, qu rol se le asigna
en vnculo con las cuestiones relativas a la identidad y cohesin cultu-
ral, al patrimonio o al territorio, son todas cuestiones del mayor inters
que son abordadas en el texto, ofreciendo asimismo oportunidades de
reflexin que van ms all de lo inmediato y aparente.
El libro presenta resultados de una investigacin doctoral, lo que
tambin contribuye al beneplcito citado inicialmente. Esto es as dado
que la investigacin cientfica sobre el turismo muestra, en trminos ge-
nerales y sin desconocer las excepciones existentes, un desarrollo an li-
mitado. Ya sea porque durante muchos aos en las ciencias sociales y sus
diversas disciplinas han estado vigentes prejuicios respecto de un tema

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 Prlogo

considerado banal o secundario comparado con los verdaderamente

importantes, ya sea porque se ha puesto ms nfasis en la produccin de
saberes de corte instrumental orientados a la gestin del turismo, lo cier-
to es que recin en los ltimos tiempos, y en particular en nuestro pas,
el estudio del turismo se viene consolidando como un campo relevante,
abordado con recurso a teoras y estrategias metodolgicas slidas en
gran medida enraizadas en las diversas disciplinas del campo social,
reconocido y aceptado por las instituciones de promocin de ciencia y
tcnica, y sometido a procesos de revisin, evaluacin y crtica rigurosos.
La investigacin que aqu se presenta articula las ciencias polticas con
el campo del turismo. Abreva en tradiciones tericas y de investigacin
propias de las primeras para construir una fundamentacin y un marco
terico que guan la produccin y el anlisis de datos. Tomando como ob-
jeto de estudio la poltica pblica y al ciclo de la poltica como recurso ana-
ltico, despliega una fundamentacin rica por su profundidad y sus alcan-
ces, y frtil para el objetivo de analizar la poltica pblica de turismo social.
Sobre esta base, analiza el turismo como poltica pblica poniendo en foco
tanto sus fines instituidos como su despliegue institucional, y tambin los
actores, recursos y reglas involucrados. De este modo, el trabajo se aleja de
los abordajes predominantes que han analizado la poltica turstica como
una poltica sectorial cuyas caractersticas inherentes pareceran suficien-
tes para que pueda ser validada e interpretada, y cuya transmisin en las
instancias de formacin especializada y su correcta aplicacin seran ga-
rantas de xito en el logro de los objetivos propuestos. En este sentido,
el libro aporta advertencias relevantes acerca de la necesidad de superar
estos abordajes para incluir a la cuestin de las polticas tursticas en el
marco amplio de las polticas pblicas.
Los aportes conceptuales y metodolgicos que se desprenden de todo
esto, as como los sealamientos relativos a los lmites de abordajes tra-
dicionales, representan oportunidades significativas para ser comparti-
das en instancias de formacin de investigadores y, en general, de es-
pecialistas en turismo. Esto ampla el inters del texto, en tanto puede
ser reconocido no slo por sus aportes sustantivos, sino tambin por sus
potenciales funciones didcticas, en un contexto que, como el de nuestro
pas, se encuentra en camino de consolidar sus instituciones de forma-
cin superior en turismo, sumando instancias de formacin de posgrado
y de investigacin.
Lo anterior no es obstculo para reconocer los antecedentes dispo-
nibles en el campo de los estudios tursticos en cuanto punto de par-

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

tida indispensable para toda nueva indagacin. En esta perspectiva, el

texto presenta las caractersticas actuales del turismo y su vinculacin
con procesos y transformaciones sociales generales, sobre la base de
conocimientos provenientes en gran medida del campo de saberes pro-
pio del turismo, los que han sido cuidadosamente revisados, evaluados
y sistematizados. Esto permite un anlisis y una interpretacin ricos y
profundos del turismo en general, y en particular del turismo en Argenti-
na. Valga aqu como ejemplo el reconocimiento de la importancia que el
denominado turismo de masas tiene en los procesos de transformacin
y movilidad social, su relacin con una economa basada en el consumo
interno de productos estandarizados, o su directa vinculacin con la con-
solidacin de un modelo de Estado de bienestar asociado a la expansin
de derechos y a la inclusin social.
El turismo social y las polticas de turismo social, objeto central de
la investigacin, son abordados a partir de los enfoques y antecedentes
sealados, teniendo siempre presente la preocupacin por el carcter de
poltica pblica de las intervenciones analizadas y la consecucin de los
objetivos de inclusin social subyacentes a las acciones orientadas a garan-
tizar el mayor acceso a la prctica turstica. En el contexto latinoamerica-
no, Argentina ha sido un pas pionero en implementar polticas de turismo
social, lo que despierta el inters por su estudio. Sin embargo, este estudio
se lleva a cabo inscripto en el contexto mundial a partir de presentar los
antecedentes de turismo social, al tiempo que se profundiza en el anlisis
de casos de pases de Amrica Latina. Todo esto enriquece el tratamiento y
define un contexto en el cual es posible profundizar el anlisis de la poltica
de turismo social en el pas y presentar la situacin actual.
El reconocimiento del turismo social como una cuestin vinculada
con el acceso al ocio es central en este tratamiento. Teniendo en cuen-
ta tanto las primeras experiencias de viajes tursticos relacionadas con
asociaciones mutuales, religiosas o culturales como su consolidacin
en directa vinculacin con las conquistas obreras relativas al derecho al
descanso y al tiempo libre, o advirtiendo asimismo acerca de las nuevas
tendencias asociadas al neoliberalismo, que ponen en cuestionamiento
esta inclusin y masificacin, el texto despliega un abanico de situacio-
nes concretas que son descriptas y analizadas de manera clara y rigurosa,
aportando conocimientos novedosos que, al mismo tiempo, dan contexto
al estudio en profundidad que se realiza sobre el turismo social en el pas.
Esto permite sostener que el turismo social y las polticas asociadas
a l se consolida acompaando la expansin del turismo en general, y

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 Prlogo

no como un hecho aislado. Por supuesto, lo hace tambin inscripto en las

mltiples dimensiones que atraviesan este proceso, pasibles todas ellas
de ser indagadas para desentraar las complejidades, los logros y las
contradicciones presentes, y producir conocimientos que enriquezcan
nuestra comprensin y brinden bases para posibles intervenciones. Es
aqu donde el texto aporta resultados sustantivos de la investigacin, que
permiten conocer de manera sistemtica y fundamentada un tema que,
por cierto, cuenta con casi nulos antecedentes de estudio en nuestro pas.
El anlisis de las polticas de turismo social en Argentina en aos re-
cientes se aborda a partir de reconocer la centralidad que el turismo asu-
me en las propuestas de polticas de desarrollo a partir de los primeros
aos del siglo xxi, cuando se redefinen las condiciones institucionales
para mejor llevar a cabo los objetivos propuestos. Se trata de acciones
orientadas por las expectativas puestas en el turismo como impulsor del
desarrollo, entendido fundamentalmente como crecimiento econmico;
pero se trata tambin de acciones orientadas a colocar al turismo como
una va para el desarrollo territorial, la generacin de consensos polti-
cos o la realizacin de expectativas vinculadas con el bienestar y la sa-
tisfaccin de necesidades entre el mayor nmero posible de habitantes,
garantizando maximizar la inclusin. Subyacen tras estos fines las ten-
siones y contradicciones presentes en el orden social, que se expresan en
el campo del turismo en trminos de desigual acceso a la prctica: slo
un porcentaje acotado de la poblacin accede al turismo, y a superar esta
situacin se orientan especficamente las polticas de turismo social.
Su anlisis implica reconocer diseos institucionales, normas y regla-
mentos, actores y dinmicas, y precisamente a todo esto se aboca el n-
cleo de la investigacin presentada en este libro. Llevada a cabo a partir
del anlisis de fuentes documentales, entrevistas y observacin, sus re-
sultados no slo permiten conocer, sino tambin proponer evaluaciones
posibles de los alcances y limitaciones de estas polticas en relacin con
los objetivos que las orientan y fundamentan. Los resultados muestran
que los logros alcanzados son muchos, pero tambin que existen proble-
mas y limitaciones.
La tensin entre los objetivos econmicos el turismo como negocio
y la garanta de acceso para los ms desfavorecidos el turismo como
derecho se encuentra entre las cuestiones que el estudio pone en evi-
dencia, sugiriendo que esto puede poner lmites a los fundamentos de las
polticas de turismo social. Los problemas observados en relacin con
la delimitacin del universo de usuarios efectivos de estos planes, o el

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

desdibujamiento de lo que debera ser el foco hacia el que se dirigen la

poblacin menos favorecida y con mayores necesidades, dan cuenta de
otro frente de problemas y contradicciones, los que podran ser recono-
cidos como centrales en la medida en que se trata del ncleo legitimador
del turismo social como cuestin pblica. Sirvan estas cuestiones como
ejemplos de los muchos hallazgos de la investigacin que el libro nos
acerca.
Para concluir, no cabe menos que reiterar el beneplcito sealado al
inicio, reconociendo la oportunidad de la publicacin, sus aportes para
ampliar nuestro conocimiento sobre el tema del turismo social como po-
ltica pblica y su potencialidad para despertar nuevos interrogantes y
nuevas respuestas para ellos. Tambin, su contribucin a consolidar el
estudio cientfico del turismo, convidando una vez ms a seguir avanzan-
do en esta tarea.

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

Introduccin

Los desplazamientos de personas se registran desde tiempos remotos. El

ser humano tiene una curiosidad innata por descubrir y conocer nuevos
lugares, nuevas costumbres y nuevas formas de vida. Los relatos de via-
jeros describiendo diferentes lugares fueron la base de lo que se conoce,
desde mediados del siglo xix, como turismo. Su evolucin fue un proceso
de larga data, pero sostenido en el tiempo, asociado a las transforma-
ciones ocurridas en la sociedad: los grandes cambios en las relaciones
con el mundo del trabajo, en los hbitos y los comportamientos de las
personas, los avances tecnolgicos y en las comunicaciones. A lo largo de
la historia y del desarrollo del turismo, estos sucesos desempearon un
papel fundamental.
La condicin social del turismo refiere a este lugar que progresiva-
mente fue ocupando la actividad dentro de las sociedades. La exclusivi-
dad de estas prcticas en sectores aristocrticos hasta mediados del siglo
xx no se deba slo a un problema de imposibilidad de gasto de los asa-
lariados, sino tambin a algo mucho ms elemental: la indisponibilidad
de tiempo fsico para el descanso. El reconocimiento de las vacaciones
como derecho humano, en un periodo donde el bienestar y la justicia
social formaban parte de la agenda pblica, permiti que el disfrute de
estas prcticas alcance a sectores sociales antes excluidos, convirtindo-
se, paulatinamente, en una necesidad.
El turismo constituye una prctica social, que se sustenta en princi-
pios humanistas y solidarios, vinculada al progreso de las sociedades. La
ampliacin social de estas prcticas se considera un instrumento fun-
damental en el camino de la inclusin de los pueblos, al promover la
libertad, la igualdad y la reivindicacin de las mayoras marginadas. Di-
namiza beneficios sociales: de carcter individual, al promover el equili-
brio fsico y psquico de las personas, el bienestar y la calidad de vida, el
desarrollo de la cultura y los vnculos sociales; y de carcter colectivo, al
contribuir a una salud pblica mejorada, a la integracin social y a una
sociedad ms igualitaria.

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 Introduccin

Paralelamente al proceso de democratizacin originado en los pases

industrializados tras la Segunda Guerra Mundial, la actividad present
una continua expansin y diversificacin, convirtindose en uno de los
sectores econmicos de mayor envergadura del mundo. Este notable cre-
cimiento ha ocasionado un evidente inters de los gobiernos nacionales,
locales, e incluso de organismos internacionales, que ven en el turismo
una oportunidad de crecimiento. Ante una economa cada vez ms in-
ternacionalizada, la actividad se presenta como una virtuosa alternativa
generadora de ingresos, representando proporciones crecientes de los
productos internos y de las exportaciones en bienes y servicios, como as
tambin una interesante fuente de empleos.
Esta significancia social y econmica que adquiri la actividad turs-
tica no se tradujo con igual nfasis en su abordaje desde la ciencia pol-
tica. A diferencia de otras ciencias sociales, la ciencia poltica no se ha
ocupado mayormente del turismo, tanto en sus aspectos tericos como
prcticos, por considerarlo un campo de estudio de poca profundidad.
Los escasos abordajes en el rea reflejan la primaca de la perspectiva
econmica, que sita al turismo en el marco del sector privado, prevale-
ciendo en su anlisis la aplicacin de teoras de gestin empresarial, que
reducen la poltica turstica a planes de marketing, como mero instru-
mento facilitador del crecimiento econmico.
Sin embargo, el turismo es una actividad transversal que involucra
diferentes elementos de naturaleza pblica, asociados directa e indirec-
tamente a aspectos tericos y prcticos de la poltica. Quiz, el abordaje
politolgico no sera tan importante si los beneficios y costos socio-eco-
nmicos asociados a la actividad no se presentaran y si fuera un siste-
ma cerrado sin impactos. La ciencia poltica emerge como una ciencia
fundamental para el anlisis del fenmeno, propiciando instrumentos
metodolgicos y concepciones que facilitan su entendimiento desde una
perspectiva crtica. Lejos de ser abstractas, las teoras de gobierno y pol-
tica revisten grandes utilidades prcticas en la comprensin del turismo
como hecho social y poltico.
En particular, la relevancia de conocer las causas por las que tienen
xito o fracasan ciertas polticas en el rea ha llevado a reconocer de ma-
nera cada vez ms enftica la necesidad de abordar el estudio de la po-
ltica turstica. El turismo, como una arena especfica de poder, con su
particular estructura y proceso poltico, constituye un objeto de estudio
relevante para el anlisis de polticas pblicas. El carcter pluridimensio-
nal de este enfoque permite presentar una visin integral de las diversas

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

acciones llevadas a cabo en esta materia, identificando cuestiones como

fuentes de poder, intereses, influencias, participacin social y otras, que
son indispensables en el momento de comprender el proceso de una de-
terminada poltica turstica.
El presente libro tiene como principal protagonista a la poltica tu-
rstica, especialmente aquella destinada a la promocin del turismo so-
cial, desde el enfoque terico del anlisis de polticas pblicas. Parte de
los estudios amplios de evaluacin, alejados de criterios deterministas,
que pretenden explicar la accin pblica en el rea y sus efectos en la
sociedad, considerando la complejidad del anlisis, el carcter intrnse-
camente histrico de los procesos, la contextualizacin y la necesidad de
abordajes holsticos que se extiendan a todo el ciclo de la poltica, a los
procedimientos y metodologas utilizados, incluyendo tcnicas cuanti-
tativas y cualitativas de indagacin. Este tipo de abordajes presenta un
concepto unificador en torno al proceso de polticas que, a pesar de sus
limitaciones, constituye un recurso metodolgico de gran utilidad en el
anlisis de caso.
A lo largo del recorrido de estas pginas, la cuestin del turismo social
se plantea como una poltica especfica tendiente a facilitar el acceso a
las prcticas tursticas de aquellos sectores que permanecen margina-
dos de su disfrute. Reivindicando los principios humanistas y solidarios
del turismo como actividad social, esta concepcin fue promovida por la
mayora de los estados de bienestar desde mediados del siglo xx, bajo el
principio de garantizar la igualdad de posiciones (Dubet, 2011), al reco-
nocer al ocio como parte de los derechos sociales de las personas. Como
sucede con otras reas gubernamentales, esta situacin se modifica en
las ltimas dcadas, cuando los estados desarrollan una reconversin del
turismo social como asunto pblico, asociando los histricos fundamen-
tos sociales con otros econmicos, vinculados a la competitividad y la
rentabilidad del sector turstico, que busca aumentar la demanda comer-
cial y, en muchos casos, desalienta la funcin distributiva.
Sin omitir el caso europeo, que ha sido desde sus orgenes el epicen-
tro de este tipo de polticas a nivel internacional, el estudio se desarrolla
atendiendo a la realidad latinoamericana, a partir de sus particularida-
des tericas y prcticas. El acceso al turismo en Amrica Latina contina
siendo socialmente minoritario y representa una de las tantas desigual-
dades que acumulan las personas de bajas posiciones socioeconmicas.
El porcentaje de la poblacin que necesita de asistencia pblica para va-
cacionar sobrepasa los limitados recursos que los estados pueden des-

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 Introduccin

tinar, adems de existir urgencias sociales ms elementales a resolver,

como la alimentacin, la salud, la vivienda y la educacin. Las polticas
de turismo social, sin significar una resolucin al problema de la inequi-
dad en el disfrute de las prcticas tursticas, pueden contribuir a un ac-
ceso ms amplio y equitativo en trminos sociales. A pesar de esta singu-
laridad, la poltica turstica en general, y el turismo social en particular,
constituyen categoras escasamente estudiadas por los cientistas sociales
latinoamericanos.
Desde esta realidad regional, se presenta a Argentina como estudio
de caso, pas latinoamericano donde la poltica de turismo social alcanza
su mayor desarrollo. Como un hecho indito en Amrica, el turismo so-
cial irrumpe en la agenda gubernamental en forma contempornea a las
primeras iniciativas europeas, cuando el primer peronismo (1943-1955)
reconoci en el tiempo libre y el ocio un rea clave para la intervencin
del Estado y el desarrollo de polticas pblicas tendientes a contribuir al
principio de la justicia social. A pesar de la temprana incorporacin en la
agenda gubernamental, el acceso al ocio en el pas sigue estando vedado
para aquellos sectores ubicados en las condiciones socioeconmicas ms
bajas, siendo mnimo el porcentaje de los menores quintiles de ingreso
que logra acceder al turismo y a la recreacin. Esta situacin fundamenta
la importancia de realizar estudios especficos, que analicen el alcance de
las polticas actuales y pongan de manifiesto su contribucin a la reduc-
cin de la inequidad turstica. Producir conocimiento que logre testificar
acerca de las desigualdades en hacer efectivo cualquier derecho, que en
principio debiera igualar, puede contribuir a la concientizacin de las so-
ciedades y, as, al impulso de polticas reparadoras.
Respondiendo a este relativo vaco cognitivo que circunscribe el anli-
sis de la poltica turstica y el turismo social en la regin, el libro presenta
en primer lugar una explicacin analtica, un estudio sobre el estado de
la cuestin, que permite finalmente aportar nuevas categoras de anlisis
que contribuyen a la problematizacin de la cuestin turstica como he-
cho poltico y social. En el Captulo 1 se aportan lineamientos clave para
el estudio poltico del turismo, identificando los orgenes del anlisis de
polticas, asociados al Estado benefactor, cuando los estudios dejan de
hacer hincapi en la legalidad de los procedimientos para centrarse en
los resultados de la accin estatal. Se desarrollan sus principales aportes
tericos con un enfoque de estudio eminentemente prctico, tendiente a
contribuir a la solucin de problemas sociales y a la toma de decisiones
en el mbito pblico. Posteriormente se argumenta la necesidad de con-

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

textualizar los abordajes, refiriendo en particular a la situacin de Am-

rica Latina; se conceptualiza y caracteriza la categora de poltica pblica
para, luego, presentar en detalle el recurso analtico para el estudio de
caso, el ciclo de polticas pblicas, junto a las variables explicativas, los
actores, los recursos y las reglas institucionales.
En el Captulo 2 se aproxima el enfoque de estudio al hecho turs-
tico, describiendo su evolucin y sus elementos clave, y presentndolo
como forma de utilizar el tiempo libre y prctica de ocio, que contribuyen
a mejorar la calidad de vida de la poblacin. Partiendo de un enfoque
holstico, se arriba a la concepcin sistmica del turismo, se analiza su
irrupcin como asunto pblico, asociada al proceso de democratizacin
turstica que se consolida a mediados del siglo xx, as como su reconver-
sin a partir de la hegemona neoliberal. Finalmente, apartndose de la
visin economicista, se explica la categora de poltica turstica desde un
enfoque multidisciplinar, que postula su autonoma a partir de aspec-
tos econmicos, sociales, culturales y ambientales, sealando cuestiones
como: finalidades, organismo rector, instrumentos, destinatarios y tipo-
logas.
El Captulo 3 aborda la categora de turismo social como emergente
de la reestructuracin de clases que surge con la industrializacin, deta-
llando distintas proclamaciones que forjaron las condiciones para que el
ocio se institucionalice en la mayora de los estados como derecho hu-
mano. En este marco, se argumenta la relatividad de referir al derecho
al turismo en pases en vas de desarrollo, como los latinoamericanos, en
los cuales significa hacerlo a un derecho limitado a una minora. En la l-
tima parte se presenta el turismo social como cuestin pblica, asociado
a una serie de beneficios directos e indirectos que justifican el inicio de
la accin estatal en el rea, as como su continuidad hasta nuestros das,
y se desarrolla su devenir histrico, que destaca el origen de estas ini-
ciativas en Europa occidental, sealando la funcin clave que ocup en
estos acontecimientos el entonces Bur Internacional de Turismo Social
(bits).
En el Captulo 4 se analizan los sistemas de turismo social latinoame-
ricanos. Dando cuenta de las particularidades que identifican a la regin,
se los aborda como instrumentos contra la inequidad y la exclusin. Una
vez sealados sus elementos ms destacados, se describen las principales
polticas regionales, identificando sus fortalezas y limitaciones, para fi-
nalmente enunciar los desafos que circunscriben su desarrollo, en torno
a la necesidad de trabajar en el diseo de polticas ajustadas a las reali-

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 Introduccin

dades de cada pas, en congruencia con el tejido social al cual responden

y a las demandas de los sectores sociales a los que apoyan. A pesar de las
dificultades que se identifican, se explica por qu el turismo social conti-
na significando una oportunidad para el desarrollo regional.
El Captulo 5, estructurado en tres apartados, presenta el estudio de
caso: la poltica de turismo social en Argentina. A partir de los modelos
de acumulacin que circunscriben la historia contempornea, en primer
lugar se aborda su contextualizacin, identificando las tres funciones que
supo cumplir el turismo como asunto pblico: territoriales (1880-1930),
destinadas a consolidar la soberana nacional en un Estado de incipien-
te desarrollo; sociales (1930-1976), vinculadas a la reivindicacin de los
sectores marginados a partir de la proclamacin del derecho a las vaca-
ciones; y econmicas (desde 1976), asociadas al turismo como factor de
crecimiento y de internacionalizacin. La fase de poscrisis del ao 2001
se identifica como un proceso definido en el marco de esta ltima etapa,
que permite evaluar el impacto del turismo social en la estructura eco-
nmica y social del Estado. Luego de abordar su evolucin en la agenda
pblica, se presenta el anlisis de la poltica de turismo social en este pe-
riodo (2002-2015). La evaluacin se estructura en funcin de las diferen-
tes etapas que circunscriben el desarrollo de la poltica y sus elementos
clave, identificando alcances y limitaciones. Finalmente, la investigacin
desarrolla un examen del alcance del sistema de turismo social argenti-
no, dando cuenta de que uno de los principales desafos que debe enfren-
tar se ubica en trminos de cmo concebir su desarrollo.
El libro que se presenta contribuye, en primer lugar, a comprender
la problematizacin del turismo como asunto pblico desde una pers-
pectiva latinoamericana, explicando categoras de anlisis que hasta el
momento no se haban abordado, como las fuentes de poder intervinien-
tes, las disposiciones a nivel institucional destinadas al rea, los actores
relevantes, beneficiarios y afectados, los distintos intereses en juego, as
como su contextualizacin en el devenir histrico. En segundo lugar, y
relacionando la poltica de turismo social con la inequidad desde un en-
foque socioeconmico, contribuye a analizar el consumo turstico mino-
ritario y desigual que an presenta la regin, siendo la primera investi-
gacin en abordar la problemtica de la exclusin turstica en Amrica
Latina, asociada a las tradicionales desigualdades que acumulan los sec-
tores ubicados en las posiciones ms adversas del entramado social. Fi-
nalmente, coadyuva a identificar la especificidad del sistema de turismo
social argentino, entendiendo tal poltica como un proceso vinculado a la

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

evolucin de la estructura social y al desarrollo de determinadas polticas

pblicas, que supo ser referente en Amrica, alcanzando un grado de de-
sarrollo que no se repiti en ningn otro pas de la regin. Sin pretender
exhaustividad, debido a que excede los objetivos de este anlisis, para
concluir se expone una serie de lineamientos propositivos a fin de con-
tribuir al diseo de un sistema de turismo social efectivamente inclusivo,
que facilite la participacin de la mayora de los latinoamericanos que
an se encuentran excluidos de su disfrute.

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 Poltica turstica y turismo social. Erica Schenkel

Captulo 1
El estudio poltico del turismo

El anlisis turstico desde la ciencia poltica.

Una visin integradora

El turismo es un fenmeno que ha sido escasamente abordado desde

la ciencia poltica, por ser considerado un campo de poca profundidad
(Hall, 1998). Desde mediados del siglo xx, el notable crecimiento de la
actividad turstica ha ocasionado un evidente inters de los gobiernos
nacionales, locales e incluso de organismos internacionales ligados al
sector. Sin embargo, este reconocimiento no se tradujo en mayor medida
en su anlisis desde la ciencia poltica (Matthews y Richter, 1991; Fayos-
Sol, 2004; Hall, 2010, 2012; Velasco Gonzlez, 2011; Scott, 2011). A di-
ferencia de otras ciencias sociales, la poltica ha postergado el anlisis del
turismo, tanto en sus aspectos tericos como prcticos.
Los primeros abordajes en el rea comienzan en 1970, cuando los es-
tudios polticos modifican su perspectiva de anlisis y se interesan ms
por los aspectos aplicados. A partir de entonces se vislumbra un creci-
miento de estas investigaciones, en especial aquellas relacionadas con
el abordaje del turismo como factor de desarrollo (Scott, 2011; Hall,
2012). No obstante, el anlisis del fenmeno contina siendo minorita-
rio. Matthews y Richter (1991) explican este desinters con los orgenes
de la ciencia poltica en Occidente, donde el turismo es considerado una
simple actividad privada e individualizada.
Velasco Gonzlez (2004, 2011) seala que la ausencia de anlisis po-
lticos en el rea refleja la primaca de la perspectiva econmica, que re-
duce el turismo a un hecho econmico, como bien de consumo ofertado
y distribuido por un sector productivo, y adquirido en el mercado por
consumidores; y a la poltica turstica a una poltica econmica sectorial.

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