Planejamento PDF

Planejamento, Oramento e a Promoo
da Igualdade Racial
reflexes sobre os planos plurianuais 2004-2007
e 2008-2011
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
Relatrio de Pesquisa
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da Igualdade Racial
e 2008-2011
Braslia, 2014
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
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Diretor de Estudos e Polticas
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Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
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de Inovao, Regulao e Infraestrutura
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e Polticas Internacionais
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Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
da Igualdade Racial
e 2008-2011*
Braslia, 2014
* Para desenvolvimento desta anlise, foi organizado um grupo de estudos, do qual participaram alguns colaboradores, em diferentes momentos. Os elaboradores agradecem
pela participao e pelos comentrios s pesquisadoras Maria Ins Barbosa e Marta Lobo, do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, e aos
servidores Andrea Magnavita e Sideni Lima, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Este estudo dedicou-se anlise dos PPAs 2004/2007 e 2008/2011 e
seus respectivos modelos de gesto. No incorpora qualquer avaliao sobre as mudanas promovidas nesses instrumentos aps este perodo.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
FICHA TCNICA
Elaborao
Josenilton Marques da Silva Analista de Sistemas da Disoc/Ipea.
Maria do Rosrio de Holanda Cunha Cardoso Coordenadora na DESOC/SPI, do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP).
Tatiana Dias Silva Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Disoc/Ipea.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
1 INTRODUO........................................................................................................................................................... 7
2 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO.............................................................................................. 10
3 IGUALDADE RACIAL NO GOVERNO FEDERAL.......................................................................................................... 13
4 A PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO PPA 2004-2007.................................................................................... 15
5 A PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO PPA 2008-2011.................................................................................... 22
6 TEMA RACIAL NOS PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS............................................................................................. 25
7 CONSIDERAES FINAIS......................................................................................................................................... 30
Referncias ........................................................................................................................................................... 32
1 INTRODUO
O oramento pode ser considerado um dos pilares da poltica pblica. por meio dos
instrumentos de planejamento e oramento que a poltica governamental se estrutura. Por
conseguinte, seu acompanhamento permite estabelecer canais de controle social, com meios
para interveno mais qualificada de agentes pblicos e privados na agenda governamental. 1
Desse modo, a institucionalizao de uma poltica no pode prescindir de uma insero
articulada e consistente nas peas de planejamento e oramento.
certo que no so poucas as crticas dirigidas aos mecanismos atuais de planejamento

e oramento governamental. A fragmentao com que a poltica apresentada nessas peas,
o carter predominantemente formal que imprimem, a dissociao dos instrumentos da
prxis dos gestores pblicos, entre outras, so questes recorrentes nessa discusso.
Em que pese a pertinncia desse debate, a execuo das polticas pblicas est,
atualmente, subordinada a esse sistema de planejamento e oramento, e seus formuladores
devem procurar inseri-la nesse contexto da maneira mais eficaz possvel. Nesse ponto, a
igualdade racial, recentemente introduzida na agenda governamental, tal como outras
polticas transversais, resguarda ainda mais peculiaridades. No que tange ao oramento, o
objetivo no se restringe a ampliar a dotao e aprimorar as aes dos rgos incumbidos de
coordenar a poltica, mas o mais importante garantir que todas as demais polticas sejam
sensveis ao objetivo de reduzir as desigualdades raciais e que procurem incluir, em suas
aes setoriais, este desgnio. Por conseguinte, no surpreendente que um dos temas que
provocaram maior debate e polmica na tramitao do Estatuto da Igualdade Racial tenha
sido o financiamento da poltica.2
A despeito da importncia do oramento para implementao das polticas, ainda

pouco explorada a relao entre esse instrumento e a poltica de igualdade racial. Na rea
de polticas para as mulheres e de gnero, o Centro Feminista de Estudos e Assessoria, por
exemplo, monitora aes governamentais consideradas no mbito do Oramento Mulher,
em que destacam tanto iniciativas que se destinam apenas a mulheres, como aquelas em
que as mulheres sejam maioria entre os beneficirios, tenham formalizada sua participao
no programa ou ainda sejam afetadas pela iniciativa (Graa, Malaguti e Vieira, [s.d.], p. 4).
A execuo oramentria das duas temticas tambm acompanhada por meio de captulos
especficos no peridico Polticas sociais: acompanhamento e anlise do Ipea. J a transversa-
lidade, em sentido mais amplo, tem sido objeto de discusso mais frequente (Ipea, 2009;
Macedo, 2008; Bandeira, 2005).
Em outra perspectiva, h normativas que tratam da discriminao de recursos para a

poltica de igualdade racial. o caso do Estatuto da Igualdade Racial e da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO). No Estatuto da Igualdade Racial h a determinao para que, durante
os primeiros cinco anos subsequentes sua publicao, os rgos do Executivo Federal que
desenvolvem aes afirmativas as discriminem em seus oramentos.3 E, desde a LDO de
2008, h a previso de publicizao dos impactos dos programas voltados ao combate das
desigualdades raciais.4
1. Constituio Federal de 1988 (CF/88), Artigo 167, inciso XI, 1o Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder
ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade (Brasil, 1988).
2. Para mais informaes sobre a questo do financiamento durante a tramitao do Estatuto da Igualdade Racial, consultar Polticas
Sociais: acompanhamento e anlise, n. 19 (Ipea, 2011).
3. Conforme 2o, Artigo 56 da Lei no 12.288/2010, que institui o Estatuto da Igualdade Racial.
4. Desde a Lei de Diretrizes oramentria (LDO) de 2008 sempre com a mesma redao , h determinao para que o Poder Executivo
divulgue na internet at 15 de setembro, relatrio anual, referente ao exerccio anterior, de impacto dos programas voltados ao combate
das desigualdades nas dimenses de gnero, raa, etnia, geracional, regional e de pessoas com deficincia (Brasil, 2007c).
8 Relatrio de Pesquisa
Essas indicaes, cujas aplicaes prticas ainda no foram plenamente concretizadas, e

a indispensabilidade de se analisar mais profundamente a questo oramentria para garantir
uma poltica efetiva de promoo da igualdade racial, foram motivadoras para a anlise aqui
empreendida. Assim, a reflexo que ser apresentada tem como ponto de partida os seguintes
questionamentos: considerando o Plano Plurianual (PPA) como instrumento estrutural de
planejamento e oramento, como a temtica racial est contemplada no PPA 2004-2007 e
no PPA 2008-2011 e qual a capacidade do modelo de planejamento de lidar com os desafios
da igualdade racial. Para empreender esta anlise, nas sees seguintes, sero apresentados
dois pontos basilares para a compreenso desse tema: os instrumentos de planejamento e
oramento e a poltica de igualdade racial.
Para esse exame, alm da atuao especfica da Secretaria de Polticas de Promoo da

Igualdade Racial (SEPPIR), fundamental considerar como a temtica racial est presente
nas diversas reas do governo, de modo a alcanar o ideal de transversalizao da poltica
de promoo da igualdade racial. Para se empreender esta avaliao em relao ao PPA,
contudo, enfrentam-se alguns desafios nada triviais.
A princpio, h que se definir o que se espera do planejamento e oramento gover-

namental para as polticas de promoo da igualdade racial. Com efeito, estando entre os
desafios apresentados pelo governo no perodo em observao, almeja-se que esta diretriz
seja apreendida pelos rgos setoriais na implementao de suas aes. Em programas com
desenho universal, avalia-se que uma das alternativas possveis seria o monitoramento das
atividades com base em dados desagregados por cor e raa, a fim de identificar e combater
desigualdades raciais no desenvolvimento das aes.
De fato, faz parte do imaginrio social atribuir s polticas universais, dirigidas a toda
a populao, como as aes de educao e sade, carter promotor da igualdade per si.
Contudo, por essa via, desconhece-se o papel que o racismo, inclusive o estrutural, exerce
no usufruto dos direitos a todos concedido, ou ainda o papel que os diferentes pontos de
partida e condies de sobrevivncia de vrios grupos populacionais exercem no acesso a
polticas universais. Por esta razo, a gesto de polticas universais no pode prescindir de
avaliao criteriosa sobre possveis elementos discriminatrios por vezes no intencionais
e naturalizados que perpetuam e reforam as desigualdades raciais.
Nesse sentido, no mbito de polticas universais, a alterao da lgica dos programas,

de modo a contemplar a questo racial, parece ser prefervel simples discriminao dos
recursos destinados a beneficirios negros. No parece ser desejvel que um oramento sensvel
promoo da igualdade racial consista apenas em que os recursos destinados a cidados
negros sejam discriminados. Alm de no contribuir necessariamente para o combate
desigualdade racial no por atender mais alunos negros que brancos que o sistema edu-
cacional pblico no reproduza desigualdades raciais , uma discriminao desta natureza
pode corroborar com viso restrita, mas amplamente partilhada, de que ao atender negros
j se est fazendo promoo da igualdade racial, e ao considerar plenamente satisfeita esta
diretriz, desestimular investimentos realmente transformadores da realidade.
Destarte, entende-se que as polticas universais, por sua natureza, podem ser monito-
radas, em relao promoo da igualdade racial, por indicadores de resultado e eficincia.
Todavia, nesse caso, mesmo polticas sensveis s desigualdades raciais permaneceriam
invisveis nas peas oramentrias, ainda que primassem pela incluso do tema, quer no
contedo de projetos, em linhas preferenciais em editais pblicos, quer na sistemtica de
acompanhamento de dados desagregados.
Planejamento, Oramento e a Promoo da Igualdade Racial:
reflexes sobre os planos plurianuais 2004-2007 e 2008-2011 9
H ainda outra forma de abordagem da temtica racial na execuo dos programas,
que, como no primeiro caso, fica geralmente imperceptvel em uma anlise oramentria.
Aes de um determinado programa podem abarcar projetos especficos de combate desi-
gualdade racial, com recursos destacados, mas que somente se tornam pblicos no momento
da implementao, ou ainda nos relatrios setoriais de prestao de contas. o caso do
PLANSEQ Nacional Comrcio e Servios para Profissionais Afrodescendentes (PLANSEQ
afrodescendente),5 com recursos oriundos do programa de qualificao profissional do tra-
balhador, por exemplo. Nesses casos, h uma parcela de recursos canalizada para a reduo
das desigualdades raciais ou para o atendimento preferencial da populao negra, que no
aparece nos registros oramentrios. Esse tipo de iniciativa, por no estar definida nas peas
oramentrias, pode sofrer, de forma mais acentuada, reflexos de conteno oramentria
ou de alteraes na gesto dos rgos a quem esto vinculadas.
Outro grupo de programas, entre os investigados, dedica-se ao combate mais direto

das desigualdades raciais seriam os programas especficos , entendidos como conjunto de
aes que tivesse como objetivo principal enfrentar o racismo, o preconceito e a desigualdade
racial em reas especficas de atuao das polticas governamentais. Estariam especialmente
dedicados a enfrentar um tipo singular de desigualdade racial ou ainda a promover a trans-
versalizao do tema em diferentes reas.
Em sntese, podem-se considerar trs tipos de programas e aes, conforme ilustra o

quadro 1: i) os universais sensveis promoo da igualdade racial; ii) os universais com
projetos especficos de promoo da igualdade racial; e iii) os especficos de promoo da
igualdade racial. Evidentemente, por excluso, haver ainda um grupo, por razes diversas,
indiferente ao tema.
QUADRO 1
Programas com recorte racial nos instrumentos de oramento e planejamento
Tipos de programa/ao com

Caracterstica
recorte racial
Desenvolvem atividades universais, porm incorporam iniciativas que incluem
Programas/aes universais
a temtica racial, em diferentes nveis e profundidade, quer no contedo de
sensveis promoo da
projetos, em linhas preferenciais em editais pblicos, quer na sistemtica de
igualdade racial
coleta e acompanhamento de dados desagregados, por exemplo.
Desenvolvem atividades especficas de combate desigualdade racial, com
Programas/aes universais
recursos destacados, porm, por estarem no mbito de uma determinada
com projetos especficos de
ao, sem discriminao, no possvel identific-los nos instrumentos de
promoo da igualdade racial
planejamento e oramento.
Desenvolvem atividades especficas de combate desigualdade racial ou
Programas/aes especficos de
voltadas especialmente para a populao negra, com recursos destacados
promoo da igualdade racial
nos instrumentos de planejamento e oramento.
Elaborao dos autores.
Alm da invisibilidade oramentria caracterstica de algumas iniciativas, no se

identificam instrumentos de acompanhamento dos programas governamentais que permitam
5. O Plano Setorial de Qualificao (PLANSEQ) uma das estratgias de implementao do Plano Nacional de Qualificao, financiado
com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e gerenciado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Pblicos, regies e
setores de atividades especficos so contemplados com esta modalidade. O PLANSEQ Nacional Comrcio e Servios para Profissionais
Afrodescendentes (PLANSEQ afrodescendente) destina recursos especficos, dentro do Programa de Qualificao Social e Profissional para
capacitao de beneficirios negros (Brasil, 2009b).
verificar em que nvel as diretrizes governamentais foram realmente incorporadas. Exceto por
alguns conjuntos de programas, como , por exemplo, o caso do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e da Agenda Social,
no PPA 2008-2011, que recebem acompanhamento diferenciado,6 no h evidncias de que
os instrumentos disponveis garantam a adequao, em ltima instncia, entre os objetivos
estratgicos e a execuo ttica e setorial do planejamento governamental.
Existe, nos dois PPAs analisados, uma srie de metas prioritrias, que, ao lado do
conjunto de programas prioritrios, so objeto de avaliao anual Avaliao da Dimenso
Estratgica. Contudo, no h indcios de que esta avaliao tenha sido utilizada de forma
estratgica para retroalimentao do processo de planejamento. As publicaes dessa avaliao
limitam-se a proporcionar indicadores com dados atualizados, sem, no entanto, oferecer uma
reflexo sobre os resultados apresentados e as medidas corretivas a serem implementadas.
Aps esta breve introduo, a seo 2 far um apanhado dos principais instrumentos de
planejamento governamental, com destaque para o PPA, e o modelo de gesto adotado para
acompanhamento do oramento federal durante o perodo analisado. Em seguida, disserta-se
sobre a presena do tema da igualdade racial no mbito do governo federal, possibilitando,
ao final, identificar o contexto em que este tema inserido na agenda governamental, para
em seguida discutir a insero nos instrumentos de planejamento.
A partir desse referencial, a anlise se dar em duas etapas. A primeira ir avaliar como
a temtica se efetivou nos documentos do PPA, iniciando com uma avaliao da mensagem
presidencial, dos programas a cargo da SEPPIR e dos relatrios de avaliao do PPA, que
abarcam, alm das atividades da SEPPIR, o alcance dos objetivos de governo que, nos dois
quadrinios, incorporaram a questo racial.
A segunda etapa ter como propsito apreciar a insero da temtica racial nos
demais programas governamentais, procurando identificar se e como a diretriz de
transversalidade do tema raa, em certa medida explcita nos PPAs, foi efetivamente
incorporada na agenda governamental.
2 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO

O texto constitucional estabelece os instrumentos fundamentais para viabilizar o processo de
planejamento governamental so eles o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias
e a Lei Oramentria Anual (LOA).7
O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da

administrao pblica. Tem a mesma durao do mandato do chefe do Poder Executivo e,
para evitar descontinuidade das polticas pblicas, vigora at o final do primeiro exerccio
financeiro do mandato subsequente. Trata-se do principal instrumento de planejamento de
mdio prazo, uma vez que, alm de conter aes para um horizonte plurianual, estabelece
a diretriz que planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem seguir.
6. O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) acompanhado diretamente pelo Ministrio da Educao (MEC), por meio do Sistema
Integrado de Monitoramento Execuo e Controle do Ministrio da Educao (SIMEC). O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
acompanhado diretamente pela Casa Civil, em articulao com os ministrios envolvidos. Como a mudana de gesto no incio de 2011,
seu acompanhamento ser transferido para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Por sua vez, a Agenda Social contava
inicialmente com acompanhamento por meio da Cmara de Polticas Sociais e seus comits executivos.
7. Artigo 165 da CF/88.
A LDO compreende, em conformidade com o PPA, as metas e prioridades da admi-
nistrao pblica federal para o exerccio financeiro subsequente, bem como a orientao
para elaborao da Lei Oramentria Anual. Como identifica as aes prioritrias para o
exerccio seguinte, atua como elo entre o PPA e a LOA. Esta ltima, por sua vez, estima a
receita e fixa a programao das despesas para o exerccio financeiro, devendo contemplar
todas as receitas e despesas do governo.
Os projetos de lei relativos a esses instrumentos (PPA, LDO e LOA) so iniciativas

exclusivas do Poder Executivo, que consolida todas as propostas, inclusive aquelas dos demais
poderes, e as encaminha para apreciao do Legislativo.
Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),8 aplicveis a todos os Entes

Federados, os instrumentos aqui tratados so mecanismos que devem permitir transparncia
na gesto fiscal, inclusive por meio da participao popular em seus processos de elaborao
e discusso.
As atividades de planejamento e de oramento federal, de administrao financeira

federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal so
organizadas sob a forma de sistemas.9 O Sistema de Planejamento e de Oramento Federal,
cuja finalidade formular e gerenciar o planejamento estratgico nacional por meio dos
instrumentos descritos e promover a articulao federativa necessria para seu desenvol-
vimento, constitudo pelo rgo central, o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, e seus rgos especficos e pelos rgos setoriais que so as unidades de planejamento
e oramento dos ministrios, Advocacia-Geral da Unio (AGU) e Casa Civil.
2.1 O Plano Plurianual: antecedentes e modelo de gesto10

A proposta de planejamento e oramento, nos moldes definidos pela Constituio Federal
de 1988 (CF/88), foi inaugurada com o PPA 1991-1995. Como poca o mandato presi-
dencial era de cinco anos, ele teve vigncia quinquenal. O PPA seguinte (1996-1999) j foi
formulado no formato de quatro anos.
A elaborao dos programas do PPA inicia-se com a definio da estratgia que o

governo vai adotar para o pas no longo prazo. Com base no documento Orientao Estra-
tgica de Governo,11 que expressa os desafios a serem superados, os ministrios elaboram suas
respectivas orientaes estratgicas, que so o desdobramento dos desafios do governo em
objetivos setoriais. Com fundamento neste referencial, os programas so, ento, formulados.
A figura 1 mostra os diferentes nveis hierrquicos do planejamento governamental no

mbito do governo federal. Embora se refira a um perodo especfico, ilustra, em grandes
linhas, a lgica do processo.
8. Lei Complementar no 101, Artigo 48, de 4 de maio de 2000.

9. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.
10. O modelo e as orientaes do PPA foram alterados para o PPA 2012-2015.
11. Mais informaes sobre o processo de elaborao das orientaes estratgicas do PPA 2004-2007 podem ser consultadas no Anexo I
da Lei no 10.933/2004. Disponvel em: <http://www.sigplan.gov.br/> ou <http://www.planobrasil.gov.br/>.
FIGURA 1
Estrutura do planejamento governamental
Estratgia
de
Orientao estratgica desenvolvimento
de governo
Dimenses
Desafios
Orientao estratgica
dos ministrios Objetivos setoriais
Aes de governo Programas
Fonte: Programa Um Brasil para Todos (Brasil, 2006).
Em tese, o programa, que tem como objetivo resolver um problema ou atender uma demanda
social, desdobra-se em aes oramentrias ou no oramentrias que concorrem para
a mesma finalidade.
O modelo de gesto do PPA prev arranjos institucionais que sofrem algumas alteraes
em cada nova edio, mas que tm resguardado alguns aspectos em comum. A gesto e o
acompanhamento do PPA esto delineados, em geral, de acordo com as seguintes orientaes:
1) O rgo central de planejamento coordena os processos de elaborao, monitoramento,

avaliao e reviso dos programas e do PPA.
2) Para tratar de normas e procedimentos gerais, relativos ao monitoramento e avaliao
dos programas do Poder Executivo, foi criado o Sistema de Avaliao do Plano
Plurianual, composto pela Comisso de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual
(CMA) e pelas Unidades de Monitoramento e Avaliao (UMAs) de cada rgo.12
3) A gesto do plano no nvel estratgico ficaria a cargo do Comit de Gesto do PPA,13
pelas secretarias-executivas dos rgos do Poder Executivo, pela CMA e pelas UMAs.14
4) rgos setoriais coordenam as iniciativas sob sua responsabilidade, por meio da
Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao (SPOA) e de comit de
coordenao dos programas, com participao dos gestores da pasta.
5) A gesto de programa do PPA de responsabilidade do gerente de programa, em
conjunto com o gerente-executivo, e a gesto da ao de responsabilidade do
coordenador de ao, com apoio do coordenador-executivo de ao.
6) Para os programas transversais e multissetoriais, foram propostas estruturas de coordenao
entre os diversos atores envolvidos Comit Gestor de Programa e sob coordenao do
gerente, ou ainda acompanhamento pelas respectivas Cmaras do Conselho de Governo
e seus comits executivos, ou por meio de grupos de trabalho especficos.
O Sistema de Avaliao do PPA congrega os atores na elaborao de relatrios de avaliao
dos programas, dos rgos setoriais e da dimenso estratgica de governo projetos e metas
prioritrias. por meio desses instrumentos de planejamento e oramento que se pretende
analisar a insero da poltica de igualdade racial no governo federal no perodo 2004-2011.
12. O Sistema de Avaliao do Plano Plurianual foi institudo pelo Decreto no 5.233, de 6 de outubro de 2004.
13. Criado em 2008 e integrado por representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, da Casa Civil da Presidncia da
Repblica, do Ministrio da Fazenda e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).
14. Ver Decreto no 6.601, de 10 de outubro de 2008.
3 IGUALDADE RACIAL NO GOVERNO FEDERAL15
A desigualdade racial tem sido uma marca da sociedade brasileira. Tendo como origem a
escravido e alimentada, aps a abolio, pela subordinao e invisibilidade dos negros, a
desigualdade racial permanece como um dos mais perversos traos da iniquidade social no pas.
No perodo ps-abolio, no foram criados mecanismos para promover a integrao

da populao negra na sociedade; pelo contrrio, para que fosse impedida sua mobilidade
social, criaram-se novas estratgias de excluso.16
At a segunda metade do sculo XX, o Estado brasileiro ainda no havia incorporado ou

sequer assumido a desigualdade racial como objeto de interveno governamental. Vale ressaltar
que a nica norma a respeito em vigor at ento era a Lei Afonso Arinos, de 1951, motivada
pelo impacto internacional de atos discriminatrios sofridos por estrangeiros no pas.17
No obstante, vrias experincias de resistncia da populao negra so desenvolvidas, na

busca por garantia de direitos. A mobilizao de organizaes negras foi intensa, denunciando
as desigualdades raciais, preservando a cultura afrodescendente e oferecendo alternativas
para o projeto nacional de desenvolvimento.
Com a ditadura militar, os movimentos sociais experimentaram um momento de

grandes constrangimentos, o que tambm repercutiu sobre as organizaes do movimento
negro. Nesse perodo, embora tenham sido ratificados importantes tratados sobre o tema,18
persistia-se refutando a desigualdade e a discriminao racial, a ponto de se eliminar a
pergunta sobre cor no Censo Demogrfico de 1970.
Com a redemocratizao e a CF/88, ampliou-se a mobilizao em torno da questo

racial. Neste ano, criada a Fundao Cultural Palmares, primeiro rgo federal dedicado
questo racial, voltado, no entanto, ao mote cultural.19
Aps esse momento, verificam-se evidentes progressos no mbito das polticas pblicas.
Nesse sentido, importante destacar as Leis no 7.716/1989 e no 9.459/2007, respectivamente
conhecidas com Lei Ca e Lei Paim, dedicadas ao combate discriminao racial. Com a
Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, em 1995, o tema
ganhou novo impulso. Em resposta, o governo de Fernando Henrique Cardoso (governo
FHC) instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra,
no mbito do Ministrio da Justia (MJ), e outras iniciativas foram adotadas.
Enfim, esse movimento ganhou nova fora, especialmente aps a III Conferncia
Mundial contra Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, em
2001.20 Vrias medidas comearam a ser implementadas pelo governo federal. Entre 2001
15. Esta seo uma verso atualizada do texto sobre a trajetria das polticas de igualdade racial publicada em Ipea (2010).
16. o caso do incentivo governamental imigrao, em detrimento da participao dos ex-escravos como fora de trabalho, como
desdobramento da estratgia de branqueamento orquestrada pela elite nacional.
17. Lei no 1.390, de 3 de julho de 1951 inclui entre as contravenes penais a prtica de atos resultantes de preconceitos de raa ou
de cor (Jaccoud et al., 2009).
18. Conveno 111 concernente discriminao em matria de emprego e profisso: Organizao Internacional do Trabalho (OIT), 1968;
conveno relativa luta contra a discriminao no campo do ensino: Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a
Cultura (Unesco), 1968; e a conveno internacional sobre a eliminao de todas as formas de discriminao: Organizao das Naes
Unidas (ONU), 1969. Alm disso, o governo brasileiro participou das duas conferncias mundiais contra o racismo (1978 e 1983).
19. A Carta de 1988 promoveu efetivamente significativos avanos na trajetria pela igualdade racial. O racismo foi disciplinado como
crime inafianvel e imprescritvel (Artigo 5o); foi reconhecida a propriedade definitiva das terras quilombolas (Artigo 68 Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias); e a diversidade cultural foi reconhecida como patrimnio a ser preservado e valorizado (Artigos
215 e 216). Para uma anlise da trajetria das polticas de promoo da igualdade racial a partir da CF/88, ver Jaccoud et al. (2009).
20. Convocada pela Assembleia Geral da ONU e realizada em Durban (frica do Sul).
e 2002, foram iniciados programas de ao afirmativa em alguns ministrios,21 lanado o

Programa Nacional de Aes Afirmativas22 e criado o Conselho Nacional de Combate
Discriminao Racial (CNCD).
Em 2003, com a posse do novo governo, trs aes emblemticas foram estabelecidas: a
instituio da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, do Conselho
Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR) e do Frum Intergovernamental de
Promoo da Igualdade Racial (Fipir). Ainda em 2003, foi lanada a poltica nacional para
a rea. A criao de espaos institucionais tende a garantir continuidade e organicidade s
aes e ao debate sobre a questo racial.
Desde ento, o governo tem avanado na consolidao do combate s desigualdades

raciais, discriminao e ao racismo como rea de interveno estatal. Ressalta-se ainda
a participao social no desenvolvimento da poltica, especialmente por meio da I e da II
Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Conapir). A construo de planos
setoriais Plano Nacional de Implementao da Lei no 10.639/2003,23 Plano Nacional de
Sade Integral da Populao Negra, Agenda Social Quilombola e Programa Brasil Quilombola ,
durante esse processo, baseados, inclusive em estudos e pesquisas do Ipea sobre desigualdades raciais
em distintas reas, apresenta o potencial de capilarizar aes para promoo da igualdade
racial, alm de comprometer atores e recursos. Outras aes tm sido objeto de grande reper-
cusso, como as polticas de acesso ao ensino superior: aes afirmativas nas Universidades
pblicas e o Programa Universidade para Todos (Prouni).24
No entanto, a poltica de igualdade racial em curso ainda no conseguiu alar esta

temtica centralidade das estratgias de desenvolvimento nacional e a anlise do PPA
corrobora com esta constatao. inegvel o avano alcanado nas ltimas dcadas para
a populao negra. Se antes a desigualdade racial nem era admitida, hoje, alm das aes
governamentais relativas promoo da igualdade racial, verifica-se debate ampliado sobre
o tema e incremento substancial de iniciativas de valorizao da matriz africana na sociedade
brasileira. Contudo, os negros permanecem como os menos beneficiados pelos progressos
usufrudos pelo conjunto da populao: so as principais vtimas de violncia25 e esto
sobrerrepresentados entre os analfabetos, entre os desempregados, entre os trabalhadores
com ocupaes precrias, entre os pobres e os miserveis em que pese a reduo desses
indicadores no perodo em voga.
O fortalecimento da poltica de promoo da igualdade racial depende em nvel estrat-

gico de mais apoio poltico, de forma a consider-la como fundamental para o ideal nacional
de justia social e, complementarmente, em nvel ttico e operacional essencial que os
mecanismos de planejamento e oramento sejam coordenados de forma a considerar suas
especificidades e a apoiar sua adoo ativa pelos diversos campos de atuao governamental.
21. No Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), no Ministrio da Cultura (MinC) e no Ministrio da Justia (MJ), determinando
o estabelecimento de cotas para negros em cargos de direo, no preenchimento de vagas em concurso pblico, na contratao por
empresas prestadoras de servio e por organismos internacionais de cooperao tcnica. No Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) teve
incio o Programa Bolsa-Prmio de Vocao para a Diplomacia, em favor de estudantes negros. E, em maio de 2002, o governo publicou o
Decreto no 4.228, que institui, no mbito da administrao pblica federal, o Programa Nacional de Aes Afirmativas. Contudo, adotadas
no fim do governo, tais medidas no se efetivaram.
22. O referido programa institudo pelo Decreto no 4.228/2002 prope o estabelecimento de metas percentuais de participao de
afrodescendentes, mulheres e pessoas com deficincia no preenchimento de cargos em comisso (Brasil, 2002) da administrao pblica
federal, bem como nas contrataes de consultores e empresas prestadoras de servio. Contudo, o decreto no foi regulamentado, no
avanou nem foi efetivado pelo governo seguinte. Dessas iniciativas, apenas o Programa Bolsa-Prmio de Vocao para a Diplomacia, do
MRE, foi efetivado e persiste at hoje.
23. Inclui no currculo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temtica Histria e cultura afro-brasileira.
24. Para analisar com mais detalhes essas polticas, entre outras, sugere-se consultar o peridico Polticas sociais: acompanhamento e
anlise, do Ipea captulo Igualdade Racial , disponvel no site oficial do Ipea.
25. Enquanto a taxa de homicdio de brancos caiu 24,1% entre 2002 e 2007, a taxa de homicdio entre negros subiu 12,2% no mesmo
perodo. Segundo o Mapa da Violncia 2010, morrem proporcionalmente mais que o dobro de negros em relao populao branca
(Waiselfisz, 2010).
Nesse sentido ser discutida, a seguir, a insero do tema racial tanto no discurso sobre
a estratgica de governo como em sua operacionalizao nos dois PPAs em tela.
4 A PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO PPA 2004-2007

O PPA 2004-2007 marcou o incio da nova institucionalidade da temtica racial no governo
federal. A SEPPIR foi criada em maio de 2003, j transcorridos alguns meses do incio do novo
governo.26 Assim, a nova estrutura dedicada questo racial comeou a se estruturar pratica-
mente no fim do primeiro semestre de 2003, momento em que o debate em torno do novo
PPA j seguia avanado no governo federal, inclusive com o desenvolvimento de um processo
de escuta popular, em 27 fruns regionais (Bandeira, 2005). A participao da nova estrutura
nesse debate ficou, ento, comprometida. A incluso do tema racial como um desafio para o
governo e como objetivo no processo de planejamento era igualmente novidade na agenda
governamental. A mensagem presidencial27 que encaminhou o PPA 2000-2003 no tratava
do assunto em nenhum de seus 28 objetivos. Desse modo, avalia-se que estes elementos a
criao tardia da SEPPIR e a inovao na agenda governamental tenham comprometido
uma insero mais consistente da temtica racial no planejamento governamental.
H que se ressaltar, entretanto, o avano que representou a introduo dessa temtica

no PPA, em que pese a viso fragmentada do tema e a percepo pouco estratgica presente
nos instrumentos de planejamento ao tratar desta questo. Nessa seo inicialmente ser
discutida a presena do tema raa na mensagem presidencial que acompanhou o PPA, nos
programas a cargo da SEPPIR e na avaliao do PPA empreendida pelos rgos setoriais
com orientao do Ministrio do Planejamento.
4.1 A estratgia no discurso governamental: anlise da mensagem

presidencial no PPA 2004-2007
O texto da mensagem presidencial que acompanha a proposta do PPA (Brasil, 2003b) sintetiza
a estratgia de governo consolidada no plano quadrienal. Os desafios postos na mensagem
presidencial relativa ao perodo 2004-2007 destacavam a necessidade de eliminar a fome e
a misria e gerar riqueza com justia social. A tnica da estratgia de longo prazo do PPA
2004-2007 consistia em incluso social e desconcentrao de renda, com crescimento do
produto e do emprego, por meio da dinamizao do mercado de consumo de massa.
Ainda que importante sob o ponto de vista de reduo das desigualdades e da incluso
social, a estratgia central do PPA no trata, em longo prazo, da promoo da igualdade racial no
projeto de desenvolvimento proposto para o pas. No referido crculo virtuoso do crescimento,
a populao negra, majoritria nos estratos para os quais as polticas sociais seriam dirigidas,
tende a ficar margem dos processos de trabalho dos setores modernos de produo, por ser
menos qualificada. Sem medidas que confrontem o crculo vicioso da hierarquia racial, esta
populao tende a permanecer em papel secundrio no projeto de desenvolvimento.
As polticas, os programas e as aes que dariam forma a essa estratgia distribuam-se

em cinco dimenses: social, econmica, regional, ambiental e democrtica. Estas se arti-
culam em torno de megaobjetivos, que se desdobram em desafios a serem enfrentados por
meio de programas compostos por aes.28 As diretrizes deste modelo estariam baseadas no
26. Criada pela Lei no 10.678, de 23 de maio de 2003.

27. A apresentao de cada PPA no Congresso Nacional acompanhada por uma mensagem presidencial que geralmente expe a
estratgia do governo e os principais desafios a que se prope.
28. O plano foi composto de trs megaobjetivos, 374 programas e cerca de 4.300 aes.
planejamento participativo, no fortalecimento do conceito de reviso peridica do plano e

na viso de programa como unidade de planejamento, oramento e gesto.
No detalhamento do modelo de planejamento, apresentado o papel de temas

considerados transversais. A questo racial, todavia, no abordada nesta categoria, mesmo
tratando-se de um dos desafios elencados para o governo.29
O documento correlacionava diretamente o desafio de promover a reduo das desi-

gualdades raciais a apenas um dos programas oramentrios, o nico a cargo da SEPPIR,
poca Gesto da Poltica de Promoo da Igualdade Racial. Ainda no que tange ao
megaobjetivo I (box 1), a populao negra tambm citada na discusso sobre sade no
desafio 3; no desafio 4, que trata de educao; e no desafio 9, que prev a reduo das de-
sigualdades de gnero.
BOX 1
Megaobjetivos PPA 2004-2007
Megaobjetivo I Dimenso Social (Incluso social e reduo das desigualdades sociais)

1) Combater a fome, visando a sua erradicao, e promover a segurana alimentar e nutricional, garantindo
a insero social e a cidadania.
2) Ampliar a transferncia de renda para as famlias em situao de pobreza e aprimorar os seus mecanismos.
3) Promover o acesso universal, com qualidade e equidade seguridade social (sade, previdncia e assistncia).
4) Ampliar o nvel e a qualidade da escolarizao da populao, promovendo o acesso universal educao.
5) Promover o aumento da oferta e a reduo dos preos de bens e servios de consumo popular.
6) Implementar o processo de reforma urbana, melhorar as condies de habitabilidade, acessibilidade e
de mobilidade urbana, com nfase na qualidade de vida e no meio ambiente.
7) Reduzir a vulnerabilidade de crianas e adolescentes em relao a todas as formas de violncia, apri-
morando os mecanismos de efetivao dos seus direitos.
8) Promover a reduo das desigualdades raciais.
9) Promover a reduo das desigualdades de gnero.
10) Ampliar o acesso informao e ao conhecimento por meio das novas tecnologias, promovendo a
incluso digital.
Megaobjetivo II Dimenses Econmica, Regional e Ambiental (Crescimento com gerao de rmprego e
renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais)
11) Alcanar o equilbrio macroeconmico com a recuperao e sustentao do crescimento e distribuio
da renda, gerao de trabalho e emprego.
12) Ampliar as fontes de financiamento internas e democratizar o acesso ao crdito para o investimento,
a produo e o consumo.
13) Ampliar a oferta de postos de trabalho, promover a formao profissional e regular o mercado de
trabalho, com nfase na reduo da informalidade.
14) Implantar um efetivo processo de reforma agrria, recuperar os assentamentos existentes, fortalecer e
consolidar a agricultura familiar e promover o desenvolvimento sustentvel do meio rural.
15) Coordenar e promover o investimento produtivo e a elevao da produtividade, com nfase na reduo
da vulnerabilidade externa.
16) Ampliar, desconcentrar regionalmente e fortalecer as bases cientficas e tecnolgicas de sustentao do
desenvolvimento, democratizando o seu acesso.
17) Impulsionar os investimentos em infraestrutura de forma coordenada e sustentvel.
(Continua)
29. Os temas transversais, como os de cincia e tecnologia, meio ambiente, emprego e gnero, mereceram um tratamento diferenciado na
etapa de formulao do PPA 2004-2007 e tero destaque na implementao. Consideram-se temas transversais as questes que devem
ser vistas obrigatoriamente como diretrizes orientadoras na elaborao das polticas pblicas para o alcance dos objetivos de governo.
Por essncia, revelam noes de justia e cidadania e merecem ser encaradas pela tica da heterogeneidade dos grupos sociais e das
diferenas regionais e culturais (Brasil, 2003b, p. 36).
(Continuao)
Megaobjetivo II Dimenses Econmica, Regional e Ambiental (Crescimento com gerao de rmprego e

renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais)
18) Reduzir as desigualdades regionais e intrarregionais com integrao das mltiplas escalas espaciais
(nacional, macrorregional, sub-regional e local), estimulando a participao da sociedade no desenvol-
vimento local.
19) Melhorar a gesto e a qualidade ambiental e promover a conservao e uso sustentvel dos recursos
naturais, com nfase na promoo da educao ambiental.
20) Ampliar a participao do pas no mercado internacional, preservando os interesses nacionais.
21) Incentivar e fortalecer as micros, pequenas e mdias empresas, com o desenvolvimento da capacidade
empreendedora.
Megaobjetivo III Dimenso Democrtica
22) Fortalecer a cidadania com a garantia dos direitos humanos, respeitando a diversidade das relaes
humanas.
23) Garantir a integridade dos povos indgenas, respeitando sua identidade cultural e organizao econmica.
24) Valorizar a diversidade das expresses culturais nacionais e regionais.
25) Garantir a segurana pblica com a implementao de polticas pblicas descentralizadas e Integradas.
26) Preservar a integridade e a soberania nacionais.
27) Promover os interesses nacionais e intensificar o compromisso do Brasil com uma cultura de paz, so-
lidariedade e de direitos humanos no cenrio internacional.
28) Implementar uma nova gesto pblica: tica, transparente, participativa, descentralizada, com controle
social e orientada para o cidado.
29) Combater a corrupo.
30) Democratizar os meios de comunicao social, valorizando os meios alternativos e a pluralidade de
expresso.
Fonte: Brasil (2003a).
J no megaobjetivo II, a questo racial aparece apenas na referncia a dados estatsticos

sobre a populao negra (desafio 13). No megaobjetivo III, menciona-se o tema racial em
uma concepo de ideal democrtico, sem desdobramentos operacionais.30
Apesar da significativa presena no discurso, alm do programa da SEPPIR, no so

definidas outras iniciativas para reduo das desigualdades raciais, atreladas aos demais
desafios do plano. O tema surge vinculado aos desafios sociais, mas no sequer citado como
transversal. A questo racial, quando mencionada em outros desafios, aparece dissociada de
ao especfica a cargo das demais pastas do governo. O problema da desigualdade racial,
de forma geral, aparece mais como constatao do que como motivao para a ao. Na
apresentao do plano do governo, sintomtico que o desafio de promoo da igualdade
racial, esteja, na viso dos planejadores, praticamente circunscrito SEPPIR, ao invs de
ser apresentado, mais consistentemente, como uma estratgia para todos os rgos. Tambm
importante ressaltar que a reduo da desigualdade racial no estava nem ao menos
mencionada nas 63 metas prioritrias, elencadas em 16 categorias.31
Evidentemente, no se pode negar que a incluso do tema no texto da mensagem

presidencial seja um progresso. Todavia, conforme apontado, uma anlise da mensagem que
encaminhou o PPA 2004-2007 (Brasil, 2003b) sugere fragilidades do plano para tratar da
desigualdade racial, tanto no que se refere sua abordagem nas dimenses estratgicas do
30. A estratgia prev o desenvolvimento de relaes plurais e democrticas, baseadas na equidade, sem preconceitos de raa e etnia e
com oportunidades iguais em todos os aspectos da vida social. Sero fortalecidas e ampliadas as conquistas alcanadas pelas mulheres e
ser combatida, tenazmente, a discriminao racial, que no apenas causa danos materiais, simblicos e culturais para toda a populao,
mas agride a essncia da prpria democracia. (Brasil, 2003a, p. 155)
31. Saneamento, sade, educao, habitao, entre outras.
plano estratgia de desenvolvimento de longo prazo, megaobjetivos, desafios , como na

dimenso ttico-operacional programas-aes.
Alguns fatores poderiam, como aventado, ter colaborado com esse quadro. Alm do
carter inovador da matria nas polticas pblicas e a criao recente e pouco estruturada da
SEPPIR, a falta de um compromisso consistente do governo, a resistncia da burocracia em
tratar do tema, alm de frgil papel indutor do rgo central de planejamento poderiam ser
destacados. Ademais, de forma geral, a estrutura formal do PPA linguagem e organizao
programtica avaliada como inapropriada ou pouco explorada para capturar os efe-
tivos desafios do tema, limitando o seu papel como instrumento de planejamento indutor
das polticas pblicas.
Nesse sentido, recorrente a avaliao de que a metodologia de formulao do PPA,

orientada por uma linguagem32 bem particular e restrita a poucos atores, ao passo que
distancia um debate mais partipacionista e um controle social mais ativo, aproxima sua
construo de um registro cartorial de atributos das polticas pblicas sob formato prees-
tabelecido, em vez de capturar seus principais desafios e apontar as aes e os mecanismos
de gesto necessrios para sua superao. Sintomas tpicos deste processo so o paralelismo
entre planos e agendas dos rgos setoriais e programas e aes registrados PPA, a reduo
da funcionalidade de seus instrumentos de gesto avaliao, monitoramento , a perda de
sua capacidade de induo paradigma das polticas, prioridades, oramento, territrio e,
consequentemente, a prpria fragilizao do rgo central de planejamento.
Detendo-se ao desafio 8 do PPA 2004-2007 (reduzir desigualdades raciais), percebe-se

que, no texto da mensagem, esta seo apresenta uma caracterizao abrangente das desi-
gualdades raciais. Entretanto, o ltimo pargrafo, que d conta das estratgias, impreciso
e, diferentemente do propsito do texto, avana em detalhamento sobre aes em vez de
apontar diretrizes por exemplo, trata pontualmente da concesso de bolsas e no da reduo
das desigualdades na educao.
4.2 Programa oramentrio SEPPIR

O nico programa da SEPPIR em 2004, que tinha como objetivo original coordenar o
planejamento e a formulao de polticas setoriais e a avaliao e controle dos programas na rea
de promoo da igualdade racial (Brasil, 2003a, anexo I, p. 325), agregava as aes a seguir.
QUADRO 2
Programa Gesto da Poltica de Promoo da Igualdade Racial (2004)1
Aes oramentrias Finalidade

Concesso de bolsas de Contribuir para o processo de reparao de desigualdades histricas do ponto
estudo no combate dis- de vista da justia de gnero e da justia social.
criminao
Apoio a iniciativas para a Criar mecanismos de relao com municpios e estados que desenvolvam pol-
promoo da igualdade ticas de promoo da igualdade racial, visando a sua potencializao nos vrios
racial mbitos da administrao pblica.
(Continua)
32. A anlise do modelo de planejamento restringe-se ao perodo em anlise.

(Continuao)
Aes oramentrias Finalidade

Apoio capacitao de Qualificar homens e mulheres afrodescendentes com o objetivo de atuar no mbito
afrodescendentes em da administrao pblica federal, estadual e municipal, visando especialmente
gesto pblica2 implementar polticas de promoo da igualdade racial.
Atendimento s comuni- Contribuir para que as comunidades remanescentes de quilombos usufruam,
dades quilombolas de modo mais equnime, do acesso s oportunidades na sociedade brasileira.
Contribuir para o fortalecimento das comunidades quilombolas, como grupos
remanescentes de mo de obra negra africana trazida como escrava, as quais,
historicamente, tm sido alijadas do processo de desenvolvimento da sociedade
brasileira.
Formulao de polticas Planejar e coordenar a execuo e avaliao do Programa Nacional de Aes
de aes afirmativas Afirmativas em geral e no governo federal.
Fomento ao desenvolvi- Fomentar o desenvolvimento de comunidades remanescentes de quilombos de
mento local para comu- modo a desenvolverem atividades produtivas que lhes garantam sustentabilidade
nidades remanescentes econmica e consequente incluso social.
de quilombos
Notas: 1 Alm dessas aes, faziam parte do programa: Gesto e administrao do programa; Assistncia pr-escolar aos dependentes dos servidores
e empregados; Auxlio-transporte aos servidores e empregados; Capacitao de servidores pblicos federais em processo de qualificao e
requalificao; Auxlio-alimentao aos servidores e empregados; Assistncia mdica e odontolgica aos servidores, empregados e seus
dependentes; Publicidade de utilidade.
2
A partir de 2005, esta ao passou a denominar-se fomento qualificao de afrodescendentes em gesto pblica.
Se o propsito de reduzir as desigualdades raciais, enunciado na apresentao do

PPA, no encontra materialidade nas demais orientaes setoriais no plano, verifica-se que,
mesmo na rea de coordenao da poltica, a cargo da SEPPIR, h relativa assimetria entre
o objetivo proposto e as aes apresentadas. Este descompasso pode ser atribudo tanto a
uma inadequao do instrumento oramentrio para abarcar os desafios do campo, como
tambm pela viso pouco estratgica de como operacionalizar uma diretriz deste tipo, aliada
a uma destinao oramentria restrita.33 Uma anlise da alterao das aes oramentrias
coordenadas pela SEPPIR vai demonstrar que este entendimento evolui ao longo do perodo.
Composto de 13 aes, sendo seis finalsticas, o programa passou por algumas alteraes
durante sua vigncia. A primeira mudana importante foi a transferncia, em 2005, das aes
voltadas para as comunidades quilombolas para um programa especfico o Brasil Quilombola.
Aes oramentrias mais pontuais foram descartadas como a Concesso de bolsas de
estudo no combate discriminao ,34 e outras, de cunho mais amplo e estratgico, foram
inseridas na programao. o caso das aes Apoio a conselhos e organismos governamentais
de promoo da igualdade racial e Capacitao de agentes pblicos em temas transversais, que
procuraram dotar a poltica de institucionalidade, quer pelo suporte difuso de instncias
governamentais voltadas temtica, quer pelo aspecto normativo, por meio da formao
de profissionais que interagem com as polticas. Em face do peso do racismo institucional,
verifica-se a incluso de uma ao para inserir a temtica racial e tambm gnero e direitos
humanos nos cursos de capacitao de agentes pblicos.
Uma mudana de viso tambm pode ser percebida na ao Apoio capacitao de

afrodescendentes em gesto pblica que foi alterada para Fomento qualificao de afrodescen-
dentes em gesto pblica. Em 2005, o pblico-alvo deixa de ser ativistas anti-racismo para
ser afrodescendentes, especialmente ativistas anti-racismo; no final do perodo, a finali-
dade tambm passa a ser qualificar homens e mulheres, principalmente afrodescendentes,
33. R$ 18,9 milhes previstos para o ano de 2004, em valores nominais.

34. Foi eliminada a ao oramentria, mas a concesso de bolsas continua a ser desenvolvida, em um programa mais amplo.
abrindo o dilogo e as aes para um espectro mais amplo de beneficirios, o que corrobora
com a compreenso de que a desigualdade racial deve ser uma questo para todos e no
apenas para a populao negra.
guisa de concluso, cabe ressaltar que o PPA 2004-2007, somado criao da SEPPIR,
apresentou inovaes significativas, ainda que insuficientes, mesmo em termos retricos,
questo racial no governo federal. Alm de destacar, de forma indita, a promoo da
igualdade racial entre os trinta desafios postos pelo novo governo, nesse perodo, passou-se
a contar com um rgo dedicado a coordenar esse processo.
4.3 Avaliao do PPA

O mandato da SEPPIR diz respeito coordenao intersetorial da poltica de promoo da
igualdade racial, o que em tese implica mais aes de articulao e negociao com as reas
que atividades realmente finalsticas. Por esta razo, a avaliao da programao oramen-
tria, em geral, no capta ganhos baseados na articulao e na incluso do recorte racial
em programas de diferentes pastas. Por sua vez, mesmo para iniciativas quantificveis, os
relatrios de avaliao no so elaborados de forma articulada com as aes e indicadores
apresentados no PPA, o que dificulta a correspondncia at mesmo daqueles resultados que
tm rebatimento oramentrio direto.
O box 2 destaca fragmentos dos relatrios de avaliao que, a ttulo de exemplo, ilus-
tram resultados no oramentrios e/ou no diretamente vinculados s aes oramentrias.
BOX 2
Resultados da avaliao do PPA 2004-2007
2004
Incluso dos afro-brasileiros, proporcionalmente populao das respectivas Unidades da Federao (UF),
como pblico-alvo do Prouni.
Criao do Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (FIPPIR), em maio.
2005
Realizao da I Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (I Conapir).
Lanamento do Programa de Ateno Integral Pessoa com Doena Falciforme e outras Hemoglobinopatias e
o acrscimo de 50% nos recursos do Programa de Sade da Famlia (PSF) para municpios com comunidades
quilombolas em suas circunscries.
Criao do Grupo Especial da Organizao dos Estados Americanos para a Elaborao do Projeto de Con-
veno Interamericana de Combate Discriminao, liderado pelo Brasil em reconhecimento ao esforo do
Estado brasileiro em pautar o tema naquela organizao.
Insero da ateno sade da populao negra no Plano Nacional de Sade.
Lanamento do Programa Nacional de Combate ao Racismo Institucional no Sistema nico de Sade (SUS).
Censo Escolar Mostre sua Raa, Declare sua Cor, realizado pela primeira vez com recorte racial, em parceria
com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), em maro.
2006
Fomento aos Planos Estaduais de Promoo da Igualdade Racial (PEPIRs) e sua elaborao por diversos
governos estaduais.
2007
Parceria com as instituies de ensino superior, por intermdio de 69 Ncleos de Estudos Afro-brasileiros
(NEABs) com o objetivo de apoiar iniciativas de formao de educadores da rede pblica e privada para a
aplicao da histria e cultura afro-brasileira em sala de aula, bem como monitorar e avaliar o sistema de
cotas nas instituies pblicas de ensino superior.
Fonte: Brasil (2008).
De todo modo, vale destacar que, para alm da assimetria referida entre as aes e da
divulgao dos resultados alcanados, a ausncia de clareza em relao s estratgias para
alcanar os desafios parece prejudicar o processo de dotao oramentria das aes ao
impossibilitar um dimensionamento mais preciso de onde se que chegar, o que induz a
um processo de alocao sem embasamento ou mesmo inercial.
Pode-se observar tambm, nos relatrios de avaliao, nfase em resultados pouco

expressivos e desarticulados por exemplo, no se fala em articular uma rede de universidades,
mas apoiar um determinado projeto de uma determinada universidade.
Destacam-se, nas avaliaes da SEPPIR, as referncias s restries enfrentadas no

cumprimento de seu mandato, em especial a baixa institucionalizao da poltica, sem metas
ou indicadores ou mecanismos consolidados; e a falta de conhecimento da questo racial
pelos demais rgos, alm das reiteradas crticas insuficincia de recursos material e falta
ou inadequao de pessoal.
Alm do relatrio de avaliao de programas, publicado um documento que se dedica

reflexo sobre a dimenso estratgica do PPA. A cargo do rgo central de planejamento,
este documento destina-se a avaliar como foram alcanados os desafios de governo e metas
prioritrias. Na avaliao da dimenso estratgica realizada ao final do plano (ano-base 2007),
ao tratar da consecuo do desafio de reduzir as desigualdades raciais, reconhecem-se, em
diversas dimenses, indicadores que ilustram essa situao e apresentam-se as principais
aes realizadas pelo governo para enfrentar o problema em cada rea.
QUADRO 3
Avaliao da dimenso estratgica Desafio 8: reduzir as desigualdades raciais (ano-base 2007)
Problemas identificados Aes desenvolvidas entre 2004-2007

Desigualdades raciais na edu- Programa Educao para Diversidade e Cidadania e Programa Universi-
cao analfabetismo e baixa dade para Todos.
escolaridade Projeto de Lei no 3.627/2004, de implantao do Sistema de Reserva de
Vagas.
Incorporao do quesito raa/cor, conforme as categorias do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ao censo escolar.
Desigualdades raciais no mercado Programa de Qualificao Social e Profissional aproximadamente 60%
de trabalho (nfase em rendi- dos beneficirios dos cursos de qualificao foram negros e indgenas
mentos) e consequente reflexo Projeto Trabalho Domstico Cidado (TDC).
na cobertura previdenciria Iniciativa Brasil, Gnero e Raa instituda pelo MTE para identificao e
combate s prticas discriminatrias nas relaes de trabalho a partir da
atuao das superintendncias regionais do trabalho.1
Pobreza mais acentuada da Maior cobertura da populao negra nos programas sociais.
populao negra
Menores nveis de acesso habita- Programa Brasil Quilombola, que tem por objetivo o desenvolvimento
o e ao saneamento adequados sustentvel das 3.524 comunidades remanescentes de quilombos iden-
e maior probabilidade de residir tificadas no territrio nacional.
em favelas e outros assentamentos
precrios
Fonte: Brasil (2008).
Nota: 1 Anlises publicadas no peridico Polticas sociais: acompanhamento e anlise do conta de que os ncleos de combate discriminao
implementados pelo MTE se voltaram mais para a causa das pessoas com deficincia que da populao negra.
No documento, verifica-se referncia a atendimento majoritrio de negros em servios

pblicos e programas sociais que so acessados em larga escala pela populao mais pobre
transferncia de renda e cursos de qualificao profissional. De fato, o relatrio acaba

reproduzindo a comum inclinao de considerar o acesso s polticas, per si, como promotor
de igualdade racial. E, embora identificado o problema, no h referncia a ao concreta
para a melhoria da habitao e saneamento da populao negra, a no ser em reas restritas
como os quilombos.
Ainda no mbito deste PPA, em 20 de novembro de 2007, foi lanada a Agenda Social
Quilombola, que amplia o escopo, para alm do programa oramentrio j destinado a esta
populao, de aes para acesso a direitos e infraestrutura no mbito de diferentes rgos
governamentais. Gradativamente, as prioridades explcitas no PPA para a promoo da
igualdade racial vo se dirigindo, ou melhor, se restringindo para a questo quilombola, o
que vai se intensificar no prximo quadrinio.
5 A PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO PPA 2008-2011

o novo perodo de governo reafirma o compromisso por um Brasil no qual [...] o combate ao preconceito
e discriminao no encontre trgua (Brasil, 2007b, p. 11)
O PPA 2008-2011 pode, de fato, ser considerado um plano de continuidade. O documento,

que tem como ttulo Desenvolvimento com incluso social e educao de qualidade, traz como
desafio principal acelerar o crescimento econmico, promover a incluso social e reduzir
as desigualdades regionais (Brasil, 2007b). Alm de reafirmar a estratgia de consumo de
massa, nessa edio, o documento incorpora a dimenso territorial, justificada, entre outros
motivos, pelo objetivo de valorizar a diversidade cultural e tnica da populao.
A seguir, como realizado na seo anterior, sero analisados a mensagem presidencial,

os programas oramentrios a cargo da SEPPIR e os documentos incumbidos de proceder
a avaliao do PPA do perodo.
5.1 A estratgia no discurso governamental: anlise da mensagem

presidencial no PPA 2008-2011
Na mensagem presidencial (Brasil, 2007b), so apresentados trs eixos prioritrios de aes
polticas prioritrias na estratgia de desenvolvimento do PPA35 , que fazem parte da
estratgia de desenvolvimento: o crescimento econmico, por meio do PAC; a educao de
qualidade, por meio do PDE; e a Agenda Social.
Entre estes, a Agenda Social o eixo que incorpora aes mais prximas ao objetivo
da promoo da igualdade racial. Envolve polticas nas reas de juventude, transferncia de
renda, segurana pblica, alm de outras que visam constituir-se em iniciativas integradas
para pblicos historicamente expostos a situaes de vulnerabilidade: criana e adolescente,
pessoas com deficincia, quilombolas, mulheres e ndios (Brasil, 2007b, p. 14). Nesta
agenda, no h meno discusso sobre desigualdades raciais, concentrando-se apenas na
questo quilombola.
As polticas pblicas para quilombolas sero priorizadas no mbito da Agenda Social com o objetivo
de articular as aes existentes por meio do Programa Brasil Quilombola, com o intuito de melhorar
as condies de vida das comunidades quilombolas. As aes previstas abrangem iniciativas voltadas
para a ampliao do acesso terra; o registro civil e a documentao bsica; o desenvolvimento e
a assistncia social; o fortalecimento institucional e controle social; o acesso sade, educao e
cultura; a melhoria da infraestrutura habitacional, de transporte e energia. (Brasil, 2007b, p. 15)
35. Conforme Relatrio de avaliao da dimenso estratgia (ano-base 2008).

Como no interstcio anterior, a questo racial tambm no encontra eco entre as
dezenove reas em que esto organizadas as metas prioritrias para o perodo 2008-2011.
Nesse sentido, destaca-se que, para os povos indgenas, apresentam-se metas diferenciadas
relacionadas a saneamento aldeias indgenas com cobertura de abastecimento de gua;
aldeias indgenas com soluo adequada de dejetos. Embora igualmente faam parte da
Agenda Social e enfrentem os problemas semelhantes de saneamento e infraestrutura, as
comunidades quilombolas no receberam o mesmo destaque no planejamento governamental.
No entanto, como no PPA anterior, a diretriz de promoo da igualdade racial

traada entre os objetivos de governo. Nesse novo documento, houve reduo do nmero
de objetivos denominados desafios no PPA anterior , que passa de trinta para dez.
BOX 3
Objetivos de governo no PPA 2008-2011
1) Promover a incluso social e a reduo das desigualdades.

2) Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distri-
buio de renda.
3) Propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e
valorizao da diversidade.
4) Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo
social e garantia dos direitos humanos.
5) Implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional .
6) Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional.
7) Fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana.
8) Elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica.
9) Promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados.
10) Promover o acesso com qualidade seguridade social, sob a perspectiva da universalidade e da equi-
dade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao.
Fonte: Brasil (2007b).
No objetivo 3 Propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conheci-

mento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade , trata-se das desigualdades
raciais, mas, mais uma vez, no se apresentam aes ou metas diferenciadas para enfrentar
o problema.
O tema passa a ser tratado efetivamente no objetivo 4 Fortalecer a democracia, com

igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia
dos direitos humanos. Nessa seo, o texto da mensagem procura apresentar os principais
problemas e, logo em seguida, apontar aes em curso no governo para enfrentar esses
desafios nas respectivas reas. Destaca as desigualdades na rea da educao e apresentam-se
os programas Educao para a Diversidade e Cidadania e Prouni.
Entretanto, aps serem apontadas desigualdades raciais no mercado de trabalho, sane-

amento e habitao, o texto oferece, novamente, como iniciativa de enfrentamento a todo
esse complexo quadro, o programa Brasil Quilombola.
Essa referncia to desproporcional e reiterada sintomtica. So identificados problemas

relevantes que afetam a populao negra, mas no apresentada nenhuma ao governamental,
nem mecanismos especficos de acompanhamento, para superao das desigualdades raciais
nas reas de trabalho, habitao e saneamento, para apenas se ater ao declarado no texto.
Nesse caso, resume-se toda a questo racial ao programa de ateno s comunidades

quilombolas. inegvel o importante papel das polticas voltadas para os remanescentes de
quilombos, tanto em termos de reconhecimento histrico e cultural, como no que tange

garantia de acesso a direitos. Todavia, indiscutvel que a desigualdade racial apresenta-se
sob dimenso muito mais ampla e que precisa ser enfrentada de forma sistmica. O foco
limitado a este tema na estratgia de governo acaba reservando para a questo racial um lugar
restrito no mbito das polticas pblicas, justificando, em certa medida, a inao em reas
estruturantes e mais conflituosas e que tero, sem dvida, como consequncia, tambm
benefcios para as comunidades quilombolas.
E mais: uma anlise da programao permite verificar que, nem no foco restrito que
foi concedido questo racial no PPA desse perodo cada vez mais circunscrito questo
quilombola , h execuo significativa das metas. Pode-se usar como exemplo a reduzida
titulao de terras quilombolas nos ltimos anos.36
5.2 Programas oramentrios SEPPIR

No houve mudana significativa nos programas e nas aes a cargo da SEPPIR. Com
efeito, o conjunto da programao oramentria no sofreu muitas alteraes de forma
geral, coerente com tendncia de continuidade entre os dois mandatos do presidente Lula.
O programa Gesto da Poltica de Promoo da Igualdade Racial foi substitudo pelo

programa Promoo de Polticas Afirmativas para a Igualdade Racial. Embora incorpore
muitas aes do antecessor, a diferena consiste no fato de que o primeiro programa estava
caracterizado como gesto de polticas pblicas e o seguinte passa para a categoria de
programa finalstico. No PPA 2004-2007, o primeiro programa agregava aes administrativas
e finalsticas; no seguinte, o oramento mais bem organizado, com programas distintos para
cada finalidade. As aes administrativas migraram para o programa Apoio Administrativo.
Outras mudanas pontuais podem ser destacadas.
A ao Fomento qualificao de afrodescendentes em gesto pblica muda (em 2007)

para Qualificao de afrodescendentes em cidadania, gesto pblica e para o trabalho,
incluindo novas temticas em seu enunciado.
A ao no oramentria Insero da perspectiva de raa nas polticas pblicas deixa de
existir e criada a ao igualmente no oramentria III Conferncia Mundial sobre
Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncias Correlatas.
Tambm includa a ao Apoio a centros de referncia de promoo da igualdade racial,
contudo no houve oramento atribudo e a ao deixa de existir em 2009.
No programa Brasil Quilombola, comparando o ltimo ano do PPA anterior (2007)
e o primeiro ano do novo PPA (2008), possvel identificar algumas alteraes.
As aes37 a cargo do Ministrio da Educao (MEC) foram agrupadas em uma nica

ao: Apoio ao desenvolvimento da educao nas comunidades remanescentes de quilombos.
Foram criadas duas novas aes: Apoio elaborao de diagnsticos setoriais sobre as
comunidades remanescentes de quilombos e Apoio a Centros de Referncia Quilombola
em comunidades remanescentes de quilombos.
36. Enquanto o levantamento do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal aponta a existncia de mais de
4 mil comunidades quilombolas (maro/2010), menos da metade se encontra certificada pela Fundao Palmares e apenas 184 contam
com seus territrios titulados.
37. Apoio distribuio de material didtico para o ensino fundamental em escolas situadas nas comunidades remanescentes de
quilombos; Apoio ampliao e melhoria da rede fsica escolar nas comunidades remanescentes de quilombos; Apoio formao de
professores da educao bsica para atuao nas comunidades remanescentes de quilombos.
Duas aes no oramentrias so incorporadas: Apoio sustentvel a atividades produtivas
de comunidades quilombolas (rgo: Banco do Brasil) e Articulao institucional para
a melhoria da infraestrutura de acesso s comunidades remanescentes de quilombos
(rgo: SEPPIR).
5.3 Avaliao do PPA

Conquanto apresentem informaes relevantes sobre a implementao da poltica de
promoo da igualdade racial, os relatrios de avaliao desse perodo reproduzem as
lacunas identificadas no interstcio anterior, em parte associadas ao formato do instrumento
de avaliao. Mais uma vez, a avaliao sobre o alcance dos objetivos relativos igualdade
racial permanece restrita a apenas um dos dez desafios de governo e, nessa dimenso, so
apenas apresentadas sries histricas, desagregadas por cor e sexo, sobre renda per capita ou
taxa de desemprego. No entanto, no so tecidos quaisquer comentrios sobre os referidos
dados ou sobre iniciativas que eventualmente tenham se dirigido alterao desse quadro.
Adicionalmente, embora sejam identificadas desigualdades raciais em diversos campos

da vida social, so poucas e imprecisas, quando no ausentes, as referncias a iniciativas
voltadas a reduzi-las. Por exemplo, no obstante o texto da mensagem presidencial faa
referncia desigualdade racial no campo da educao,38 as informaes apresentadas sobre
o tema, nos relatrios de avaliao da dimenso estratgica, no abordam esse problema.
Nesse perodo, com o advento da Agenda Social, o tema tratado nesse espao, para
alm daquele reservado questo racial. Todavia, o tema na Agenda Social restringe-se ao
eixo quilombola e a meno sem detalhamentos da populao negra como pblico
vulnervel no mbito do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci).
6 TEMA RACIAL NOS PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS

Como j discutido, h uma significativa dificuldade em identificar, pela estrutura dos
instrumentos de planejamento e oramento analisados, valores e esforos dedicados reduo
das desigualdades raciais. Um recurso recorrente, utilizado por pesquisadores e rgos de
governo, a coleta de informaes junto aos principais agentes das diversas polticas gover-
namentais, indagando-os sobre eventuais recortes raciais no desenvolvimento das iniciativas
sob sua coordenao.
Conquanto esse seja um mtodo que permite aprofundar a anlise sobre como o tema
racial est contemplado nos diversos programas, tem como limitaes demandar tempo e
recursos elevados, alm de se desenvolver com base em reduzido nmero de interlocutores em
cada rgo. Ademais, uma anlise dessa natureza pontual e funciona como uma fotografia
das atividades. O desejvel que o rgo coordenador da poltica estabelea mecanismos de
acompanhamento contnuo, os quais, alm de viabilizar acesso a esse tipo de informao que
deve ser o mais amplamente divulgada , seja capaz de concertar estratgias de interveno
propositiva no desenvolvimento da poltica.
Como parte do modelo de gesto do PPA no perodo analisado, cada programa contava
com um gerente, que tinha, como uma de suas atribuies, a execuo da autoavaliao
anual de suas atividades. A avaliao deveria ser feita preferencialmente de forma participativa,
38. Do mesmo modo, um olhar sobre as desigualdades educacionais entre as diversas regies, o campo e a cidade, os diferentes segmentos
de renda, bem como entre brancos e negros torna-se imprescindvel para identificar os segmentos da populao em desvantagem no
acesso educao de qualidade. (Brasil, 2007b, p. 74)
envolvendo no somente a equipe gerencial, mas tambm, quando possvel, parceiros e

beneficirios dos programas (Brasil, 2006), com superviso do secretrio executivo da pasta.
A autoavaliao seguia um roteiro especfico e era realizada por meio do Sistema de Infor-
maes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual (SIGPLAN).
Nos roteiros de avaliao relativos aos anos de 2006 a 2008, foi introduzida uma
questo sobre a transversalidade dos programas, como exibe a figura 2. Assim, nesse perodo,
registrou-se a avaliao dos gerentes de cada programa em relao questo racial e outros
temas considerados transversais.
FIGURA 2
Tela do SIGPLAN Roteiro de avaliao de programas do PPA (Ano-base 2008)
Fonte: SIGPLAN. Disponvel em: <www.sigplan.gov.br>.
Por conseguinte, essa foi a fonte escolhida para analisar a insero da questo racial
nos programas dos PPAs. Outro estudo, publicado pelo Ipea em 2009, tambm utilizou
essas informaes, tendo como objetivo avaliar a implementao da diretriz da transver-
salidade no governo federal. Tomando por base o perodo 2004-2007, no que se refere ao
tema racial a anlise foi realizada para todos os temas citados na figura 2 , a referida
pesquisa identificou que foi esta a temtica que apresentou menor adeso e menor taxa de
crescimento (Ipea, 2009).39
J na pesquisa ora empreendida procurou-se, com base nas respostas da autoavaliao,

captar a percepo dos gestores sobre a incorporao apenas da temtica racial nos programas
sob sua responsabilidade. As respostas foram classificadas em trs categorias: programas que
contemplam o tema racial, programas que fazem referncia ao tema racial e programas que
no contemplam o tema racial.
A classificao das respostas foi realizada da forma a seguir.
1) Quando a resposta questo era positiva (os temas raa, gnero, pessoa com deficincia
e/ou criana e juventude esto contemplados no mbito do programa?), procedia-se
39. A questo sobre transversalidade no roteiro da avaliao do PPA foi utilizada em 2004 e 2005, na avaliao setorial, e de 2006 a 2008,
na avaliao dos programas. O estudo do Ipea (2009) utilizou como fonte as duas bases (setorial e por programa). No presente estudo,
optou-se por utilizar apenas a avaliao por programa. Alm de serem dados mais recentes (2006 a 2008), a avaliao por programa, em
tese, realizada diretamente por servidores mais envolvidos com as atividades gerente do programa e equipe e apresenta dados mais
detalhados sobre a operao das polticas.
anlise do detalhamento da resposta por tema (identifique no quadro abaixo de que
forma estes temas esto sendo abordados: pblico-alvo, indicadores, aes especfica etc.).
2) Verificava-se ento se o tema raa estava contemplado no mbito do programa, uma
vez que havia a possibilidade de o gerente responder a primeira questo de forma
positiva, mas somente se referir a outros temas diferentes da questo racial.
3) Na presena do tema racial, passava-se a analisar se havia elementos, no texto desenvolvido
pelo gerente, que sustentasse a afirmao ou se era feita apenas referncia ao tema.
Em vrias situaes, o respondente parecia impelido a mostrar adeso temtica, sem
ter elementos concretos que atestassem isso. Esta tendncia apontada nos achados do citado
estudo sobre transversalidade (Ipea, 2009), em que, dada essa tendncia, so utilizadas seis
categorias para classificar as prticas descritas pelos gerentes: transversal especfico, concreto,
vago, por adeso, universalista e social.40 Baseado nesse referencial, algumas respostas positivas
para o tema racial foram classificadas apenas como referncia ao tema.
As respostas classificadas apenas como referncias ao tema, por sua vez, foram
qualificadas nas subcategorias social, universalista ou vaga, adaptadas de Ipea (2009, p. 789).
1) Referncia social: o gerente considera que o programa contempla o tema racial quando
atende aos pobres, ataca a desigualdade, promove a participao social ou alavanca
desenvolvimento econmico e social de determinada regio (Ipea, 2009, p. 789).
2) Referncia universalista: o programa no possui nenhum foco especfico para a questo
racial. O gerente discorda de polticas afirmativas ou considera que, ao atender todos,
j est promovendo a igualdade racial.
3) Referncia vaga: o gerente sente-se impelido a afirmar que seu programa trabalha
com o tema raa, porm no tem qualquer elemento concreto que explicite como
o programa faz isto (op. cit.). O tema racial aqui um conceito-curinga, vago, que
suscita discurso circular e vazio de sentido ou contedo concreto (op. cit.).
Por fim, as respostas positivas confirmadas pela anlise do detalhamento da resposta no
SIGPLAN, esboando alguma prtica efetiva com recorte racial, eram avaliadas com base
em dois outros critrios: se eram dirigidas apenas a grupos especficos, como quilombolas,
ou se apresentam elementos de que seriam operadas de forma transversal.
O processo de classificao das respostas relativas avaliao dos programas, no caso do

ano-base 2006, foi coletivo, executado por meio de reunies com participao dos autores,
de forma a criar consensos sobre os padres de anlise. Para os anos seguintes, a tarefa foi
realizada individualmente e depois submetida reviso por parte de outro autor envolvido.
Esta estratgia buscava, enfim, reduzir as subjetividades na anlise do discurso dos gerentes de
40. Transversal especfico: o gerente alega que o programa objetiva solucionar especificamente questes ligadas a um dos grupos
vulnerveis, como trabalho infantil, educao especial etc. No necessariamente sua atuao faz-se de forma transversal em sentido
estrito, isto , o programa pode ou no promover prticas de gesto lateral e articulao intersetorial. Transversal concreto: o programa
concretamente desenvolve aes ou iniciativas que trabalham de forma transversal no trato das minorias. o tipo idealizado pela diretriz
da transversalidade. Transversal vago: o gerente sente-se impelido a afirmar que seu programa trabalha com transversalidade, porm no
tem qualquer elemento concreto que explicite como o programa faz isto. A transversalidade aqui um conceito-curinga, vago, que suscita
discurso circular e vazio de sentido ou contedo concreto. Transversal por adeso: o gerente alega que o programa faz parte de um ou mais
espao de articulao transversal, como mesas, grupos de trabalho ou planos governamentais. Este tipo revela mais claramente o trabalho
realizado pelos gestores da transversalidade, no sentido em que os gerentes dos programas so chamados a atentarem para questes
como violncia sexual, acessibilidade etc. O que adere pode tambm ter aes concretas para promoo da transversalidade ou manter
discurso vago sobre o tema. Transversal universalista: o programa no possui nenhum foco especfico para lidar com grupos vulnerveis. O
gerente desconhece ou discorda da perspectiva transversal dos planejadores e dos gestores da transversalidade e considera que esta deve
ser obtida por meio de tratamento igualitrio no sentido de exatamente igual a todos os cidados, independentemente de sexo, raa
ou idade. viso antitransversal, no limite. Transversal social: o gerente desconhece o que significa transversalidade e considera que o
programa atinge esta diretriz quando atende aos pobres, ataca desigualdade, promove participao social ou alavanca desenvolvimento
econmico e social de determinada regio.
programa. Todavia, dificuldades como a pequena extenso do texto da maioria das respostas
e a redao fragmentada em alguns textos, impuseram limites para maior objetividade na
anlise de alguns casos. No entanto, o resultado geral permite uma avaliao consistente da
adoo da perspectiva racial nas polticas pblicas.
TABELA 1
Tema racial nos programas federais (2006-2008)
2006 2007 2008
(%) (%) (%)
Programas do Executivo1 334 100 334 100 300 100
Contemplam o tema 43 13 45 13 56 19
No contemplam o tema 291 87 288 86 237 79
Contemplam apenas grupos especficos 13 4 10 3 18 6
Contemplam de forma transversal 27 8 28 8 33 11
Fazem apenas referncia ao tema racial
Referncia social 1 0 1 0 2 1
Referncia universalista 11 3 13 4 10 3
Referncia vaga 20 6 16 5 11 4
Programas da rea social 2

115 100 117 100 105 100
Contemplam o tema 31 27 32 27 42 40
No contemplam o tema 84 73 85 73 63 60
Contemplam apenas grupos especficos 9 8 6 5 10 10
Contemplam de forma transversal 20 17 21 18 29 28
Fazem apenas referncia ao tema racial
Referncia social _ _ _ _ 2 2
Referncia universalista 7 6 9 8 5 5
Referncia vaga 11 10 7 6 4 4
Fonte: SIGPLAN.
Notas: 1 Consideram-se

todos os programas do Executivo que foram avaliados, excetuando-se o programa sob responsabilidade do Ministrio Pblico.
No perodo considerado, os programas avaliados do Executivo corresponderam, no mnimo, a 98% do total dos programas desse poder.
2
Foram considerados programas da rea social aqueles a cargo dos seguintes rgos: Ministrio da Previdncia Social (MPS), Ministrio da
Sade (MS), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio do Desen-
volvimento Agrrio (MDA), Ministrio da Cultura (MinC), Ministrio do Esporte, Ministrio da Justia (MJ), Ministrio da Educao, Secretaria
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, Secretaria de Polticas para as Mulheres, Secretaria dos Direitos Humanos e Secretaria Nacional
de Juventude. No anexo III do PPA 2004-2007, foram listados todos os programas considerados como sociais, incorporando alm das pastas
sociais clssicas, programas especficos em ministrios como o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e o
Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT). No entanto, como esse anexo no foi editado no PPA seguinte, optou-se por adotar o critrio
adotado em Ipea (2009), considerando como sociais todos os programas a cargo das pastas aqui listadas, incluindo-se apenas a Secretaria
Nacional de Juventude, criada em 2005.
Ao longo do tempo, possvel identificar um pequeno acrscimo no nmero de pro-

gramas que afirmam contemplar o tema racial. Cabe salientar que, como esse montante est
baseado na autoavaliao do gestor, pode no corresponder atuao efetiva do programa.
Ademais, mesmo que um programa seja estruturado de forma a contemplar essa temtica,
a sua prtica, especialmente em polticas muito capilarizadas, pode diferir sobremaneira do
discurso central. E vice-versa ou seja, pode haver prticas sensveis questo racial que
no so orientadas nem so captadas pelas diretrizes gerais da poltica (Ipea, 2009). Essas
peculiaridades, embora relevantes, no foram objeto de apreciao.
Entre os programas em que o tema raa contemplado, em 2008 cerca de 30% tratava
apenas de grupos especficos41 em geral, quilombolas , o que demonstra a importncia
que esta discusso tem alcanado no mbito das polticas de igualdade racial.
Analisando-se apenas os programas dos rgos sociais, a adeso ao tema, como era esperado,
maior e cresce de forma mais acentuada. Tambm nesse conjunto de programas, constata-se
41. Correspondem a 24% entre os programas sociais.

reduo do nmero daqueles cujos gerentes fazem apenas uma referncia ao tema, o que pode
indicar tendncia a um maior entendimento da questo e maior adeso a essa diretriz.
Na maioria dos programas que contemplam a temtica racial, pode-se considerar que a
adeso se d de forma transversal. Nessa avaliao se est considerando como transversais as
iniciativas que introduzem o recorte racial de forma articulada com a atividade principal
em vez de atuar isoladamente, sem potencial de necessariamente interferir na lgica de ao
do programa. Nesse sentido, acima de 60% dos programas que abordam a questo racial
parecem desenvolver essa dinmica, mesmo que em estgio inicial o que vlido tanto para
o conjunto de todos os programas analisados como para os programas sociais, em particular.
Foram considerados apenas os programas avaliados do Executivo,42 inclusive aqueles no

oramentrios. Entre as respostas afirmativas sobre transversalidade de raa nos programas,
h diferentes abordagens, dimenses e densidade dos programas. Tomando-se, por exemplo,
a ltima avaliao disponvel sobre essa temtica (2008), podem-se identificar gerentes que
informam que a temtica racial est contemplada no programa nas seguintes situaes:
ao coletar dados desagregados Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP); imple-

mentao da Poltica de Promoo da Sade;
ao utilizar dados desagregados como indicadores Promoo da capacidade resolutiva
e da humanizao na ateno sade;
ao estabelecer como diretriz a priorizao da populao negra, em geral Urbanizao,
regularizao fundiria e integrao de assentamentos precrios; Qualificao social e
profissional , ou quilombola, em particular Acesso alimentao; Proteo social bsica;
ao abordar o tema no contedo programtico Programa Nacional de incluso de Jovens
(ProJovem); Programa Educao do Campo (Pronera) ou na capacitao de profissio-
nais envolvidos no programa Promoo e defesa dos direitos da pessoa idosa; ou ainda
ao estimular o desenvolvimento de aes afirmativas para a populao negra Cida-
dania e efetivao de direitos das mulheres.
De fato, ao se recorrer aos grupos delineados na introduo deste texto, pode-se
considerar os exemplos citados como condizentes com a categoria dos programas e aes
universais sensveis ao tema racial.
As outras categoriais identificadas tambm encontram correspondncia na anlise da

programao, como exemplificado no quadro 4.
QUADRO 4
Programas e aes com recorte racial
Programas/aes com recorte racial PPA 2008-2011 (exemplos)

Programas/aes universais sensveis Transferncia de renda com condicionalidades Programa Bolsa
promoo da igualdade racial Famlia (PBF): pblico prioritrio inclui quilombolas.
Estatsticas e avaliaes educacionais: dados desagregados.
Programas/aes universais com Programa nacional de Crdito Fundirio (PNCF) Projeto Terra
projetos especficos de promoo Negra Brasil.1
da igualdade racial Assistncia jurdica integral e gratuita Projeto Quilombolas.2
(Continua)
42. Exceto o programa sob responsabilidade do Ministrio Pblico.

(Continuao)
Programas/aes com recorte racial PPA 2008-2011 (exemplos)

Programas/aes especficos de Programa Ensino Profissional Diplomtico ao Concesso de bolsas
promoo da igualdade racial de estudo a candidatos afrodescendentes carreira diplomtica.
Programa Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar
ao Assistncia tcnica e extenso rural para comunidades quilombolas.
Notas: 1 No PNCF, foram previstos selos especficos, no mbito de projetos de investimento comunitrio, com recursos adicionais voltados para grupos
como populao negra rural (Terra Negra Brasil), mulheres (PNCF Mulher) e jovens (Nossa Primeira Terra). Conforme destaca o Manual de
Operaes do Programa: ser incentivada a insero de trabalhadores e trabalhadoras rurais negros nas associaes. Nesse sentido, uma
ao especfica ser estruturada nos estados participantes, intitulada Terra Negra Brasil, tendo como objetivo a ampliao, qualificao e
fortalecimento da participao dos trabalhadores e trabalhadoras rurais negros na implementao dos projetos produtivos e/ou comunitrios.
(Brasil, 2009a, p. 79).
2
Projeto desenvolvido no mbito de Acordo de Cooperao Tcnica entre a Defensoria Pblica da Unio (DPU) e a SEPPIR e que visa imple-
mentar aes voltadas para a prestao de assistncia jurdica integral e gratuita s famlias quilombolas (DPU, 2010, p. 26). Em 2009, foram
capacitados 59 defensores pblicos (federais e estaduais).
Em que pese a aparente evoluo no tratamento da temtica, essencial desenvolver

estudos em profundidade, a fim de identificar como, de fato, os programas cujos gerentes
afirmaram contemplar a temtica racial, esto procedendo e o impacto dessas iniciativas,
caso persistam.
Outro ponto fundamental constatar que em 2008, cinco anos aps a criao da SEPPIR
e quatro aps o incio da execuo de um PPA que trazia a reduo das desigualdades como
um dos seus desafios, 80% dos programas do executivo 60% nas pastas sociais ainda
no haviam incorporado a questo racial nem no nvel mais elementar.
7 CONSIDERAES FINAIS
Esta pesquisa foi resultado da atividade de um grupo de estudo formado por profissionais
vinculados ao Ipea e ao Ministrio do Planejamento e que teve como objetivo inicial ana-
lisar a insero da temtica racial no PPA no passado para contribuir com as reflexes para
a elaborao dos prximos planos. Desse modo, procurou-se avaliar como o tema racial
estava contemplado nos PPAs (2004-2007 e 2008-2011) e qual a capacidade do modelo
de planejamento de lidar com os desafios da desigualdade racial.
Para a primeira tarefa, foram analisados os seguintes documentos: mensagem presidencial

que acompanha o PPA, os programas do PPA e os relatrios de avaliao. Nessas fontes,
buscou-se identificar a insero da questo racial na estratgia proposta para o perodo, como
as diretrizes eram aplicadas no nvel ttico e operacional, por meio dos programas, e quais
os resultados e a leitura que os gestores fazem deles.
Dada a natureza especial dos temas considerados transversais, a repercusso da diretriz

relativa promoo da igualdade racial nos programas oramentrios foi analisada com base
na autoavaliao dos gerentes dos programas.
Dessa pesquisa, pode-se concluir que, no perodo em questo, a estratgia de desen-

volvimento apresentada pelo governo federal considerava a desigualdade racial como uma
questo relevante, porm sem centralidade no projeto nacional de desenvolvimento. Essa
concluso se apoia em algumas evidncias. O tema racial ausente na formulao sobre a
macroestratgia de desenvolvimento. Na apresentao dos desafios e objetivos de governo, as
desigualdades raciais so ressaltadas em vrios campos da vida social, mas a ao concreta de
enfrentamento restringe-se a no mais que dois programas da SEPPIR, que, evidentemente,
mesmo que no contassem com restries especficas em sua formulao, no conseguiriam,
isoladamente, dar conta desse imenso desafio.
A fragilidade do tema nos PPAs tambm retratada por sua reiterada ausncia entre as
dezenas de metas prioritrias do governo 63 metas em 2004-2007 e 57 em 2008-2011.
Por fim, o direcionamento do tema racial para a questo quilombola parece refletir falta de
disposio para tratar da desigualdade racial de forma estrutural.
Se evidente o avano que o tema conquistou, tendo em vista que no estava sequer
pautado como objetivo de governo at o PPA 2000-2003, tambm fica claro que os planos
analisados apresentam enunciado generalista e universal, mas no constroem, no instrumento
da programao, metas especficas que dessem concretude ao tema.
No que tange ao modelo de gesto dos planos, os relatrios de avaliao podem ser
considerados um dos produtos finais dos diversos arranjos institucionais previstos para gesto
e monitoramento do PPA, em seus diferentes nveis. Nesse sentido, alguns problemas podem
ser destacados: tendncia ao insulamento da questo racial no mbito da SEPPIR; falta de
correspondncia entre os diagnsticos relativos populao negra e as aes apresentadas
para enfrentar a desigualdade racial; no se verificam processos de retroalimentao do
planejamento a partir da avaliao; no se verifica reflexo em torno do alinhamento dos
resultados dos programas e aes com seus objetivos ou ainda com as orientaes estratgicas
que norteiam os planos. No obstante as ltimas questes levantadas representarem limites
do modelo para quaisquer polticas, no caso de polticas como a igualdade racial, mais
recentes e com menor nvel de institucionalizao, a fragilidade na capacidade de induo
e monitoramento so mais relevantes.
recorrente a anlise de que o PPA no tem se apresentado como um instrumento

efetivo de planejamento nem com potencial para tal, em seu presente formato. Entretanto,
mesmo que propostas de mudanas para esse instrumento e para o processo de planejamento
governamental, de uma forma geral, sejam imprescindveis, no se pode negligenciar seus
efeitos atuais de regulao das polticas pblicas e que melhorias, ainda que incrementais,
podem representar ganhos significativos para algumas reas e que podem persistir em futuras
configuraes desse instrumento, inclusive aperfeioando-as.
Desse modo, tendo em vista os objetivos de transparncia, controle social e capacidade

de gesto atribudos ao planejamento por meio do PPA, faz-se necessrio avaliar como eles
podem se refletir nas diferentes categorias de programas e aes com recorte racial. Dispor
de meios para acompanhamento dessas atividades condio mnima para que o modelo
de planejamento fornea elementos para enfrentamento da desigualdade racial.
Segundo as categorias apresentadas nos quadros 1 e 4, as aes consideradas especficas

so identificveis no PPA, demandando, no entanto, esforo considervel. Pode-se ento
avaliar a oportunidade de, como j disponvel para outros temas, desenvolver filtros espe-
cficos no SIGPLAN, que podero trazer anlise dos interessados as aes e os programas
destinados integralmente promoo da igualdade racial, explicitando sua dotao, metas
fsicas e financeiras e outras informaes fundamentais para realizar, acompanhar ou se
informar sobre poltica de igualdade racial. Sempre que possvel, este tipo de ao, de natureza
especfica, desejvel, pelo carter delimitado que encerra, embora possa incorrer em riscos,
como o de fragmentar um programa mais amplo.
Para as demais aes com recorte racial universais sensveis promoo da igualdade
racial ou universais com projetos especficos de promoo da igualdade racial , pode-se
avaliar a possibilidade de replicar, com outro escopo, o tipo de soluo adotada para o roteiro
de avaliao dos programas do PPA no SIGPLAN. Campos para detalhamento, por parte do
gerente do programa ou ainda do coordenador da ao, podem ser inseridos com maior
amplitude e estruturao , no somente na fase de avaliao, em que a ao j foi em parte

concretizada, mas antes mesmo, desde a elaborao e seu monitoramento, possibilitando um
mecanismo gerencial com elevado potencial para acompanhamento de polticas transversais.
Essa alternativa de controle, por meio do prprio SIGPLAN, pode ainda prever, em seu
desenvolvimento, algum nvel de articulao com o prprio Plano Nacional de Promoo da
Igualdade Racial, que extrapola o PPA, mas ao qual est totalmente vinculado. Assim, provvel
que todo aprendizado j conquistado em ferramentas como aquela desenvolvida pela Secretaria
de Polticas para as mulheres (SPM) para monitoramento do Plano Nacional de Polticas para
as Mulheres,43 possa ser aproveitado em uma alternativa de integrao do acompanhamento
de temas transversais com as ferramentas centrais de monitoramento de programas no governo
federal. Evidentemente, um esforo tcnico de acompanhamento e monitoramento mais
afinado depende sobremaneira de forte apoio poltico de alto nvel no governo.
Por fim, como mencionado, a descontinuidade, em 2008, da questo sobre transversa-

lidade no roteiro de avaliao dos programas impossibilitou, com base no mtodo adotado,
uma avaliao do cenrio mais presente de insero da diretriz de igualdade racial.
Outro ponto-chave para uma estratgia de acompanhamento dessa natureza diz

respeito a uma reflexo sobre participao e transparncia nos instrumentos de planejamento
e oramento, que deve passar por uma discusso sobre o papel dos conselhos e conferncias
temticas no ciclo de acompanhamento desse conjunto de documentos.
REFERNCIAS
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Investimentos Estratgicos. Relatrio de Avaliao do Plano Plurianual 2004-2007: exerc-
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______. ______. _______. Plano Plurianual 2003-2006: mensagem presidencial. Braslia:
MP, 2002.
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EDITORIAL
Coordenao
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Reviso
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Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Barbara Seixas Arreguy (estagiria)
Karen Aparecida Rosa (estagiria)
Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria)
Editorao
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Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
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Capa
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da Igualdade Racial
e 2008-2011
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
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Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Fundao pblica vinculada Secretaria de

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

certo que no so poucas as crticas dirigidas aos mecanismos atuais de planejamento

A despeito da importncia do oramento para implementao das polticas, ainda

Em outra perspectiva, h normativas que tratam da discriminao de recursos para a

Essas indicaes, cujas aplicaes prticas ainda no foram plenamente concretizadas, e

Para esse exame, alm da atuao especfica da Secretaria de Polticas de Promoo da

A princpio, h que se definir o que se espera do planejamento e oramento gover-

Nesse sentido, no mbito de polticas universais, a alterao da lgica dos programas,

Outro grupo de programas, entre os investigados, dedica-se ao combate mais direto

Em sntese, podem-se considerar trs tipos de programas e aes, conforme ilustra o

Tipos de programa/ao com

Alm da invisibilidade oramentria caracterstica de algumas iniciativas, no se

2 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO

O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da

Os projetos de lei relativos a esses instrumentos (PPA, LDO e LOA) so iniciativas

Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),8 aplicveis a todos os Entes

As atividades de planejamento e de oramento federal, de administrao financeira

2.1 O Plano Plurianual: antecedentes e modelo de gesto10

A elaborao dos programas do PPA inicia-se com a definio da estratgia que o

A figura 1 mostra os diferentes nveis hierrquicos do planejamento governamental no

8. Lei Complementar no 101, Artigo 48, de 4 de maio de 2000.

Aes de governo Programas

Fonte: Programa Um Brasil para Todos (Brasil, 2006).

1) O rgo central de planejamento coordena os processos de elaborao, monitoramento,

No perodo ps-abolio, no foram criados mecanismos para promover a integrao

At a segunda metade do sculo XX, o Estado brasileiro ainda no havia incorporado ou

No obstante, vrias experincias de resistncia da populao negra so desenvolvidas, na

Com a ditadura militar, os movimentos sociais experimentaram um momento de

Com a redemocratizao e a CF/88, ampliou-se a mobilizao em torno da questo

e 2002, foram iniciados programas de ao afirmativa em alguns ministrios,21 lanado o

Desde ento, o governo tem avanado na consolidao do combate s desigualdades

No entanto, a poltica de igualdade racial em curso ainda no conseguiu alar esta

O fortalecimento da poltica de promoo da igualdade racial depende em nvel estrat-

4 A PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO PPA 2004-2007

H que se ressaltar, entretanto, o avano que representou a introduo dessa temtica

4.1 A estratgia no discurso governamental: anlise da mensagem

As polticas, os programas e as aes que dariam forma a essa estratgia distribuam-se

26. Criada pela Lei no 10.678, de 23 de maio de 2003.

planejamento participativo, no fortalecimento do conceito de reviso peridica do plano e

No detalhamento do modelo de planejamento, apresentado o papel de temas

O documento correlacionava diretamente o desafio de promover a reduo das desi-

Megaobjetivo I Dimenso Social (Incluso social e reduo das desigualdades sociais)

Megaobjetivo II Dimenses Econmica, Regional e Ambiental (Crescimento com gerao de rmprego e

J no megaobjetivo II, a questo racial aparece apenas na referncia a dados estatsticos

Apesar da significativa presena no discurso, alm do programa da SEPPIR, no so

Evidentemente, no se pode negar que a incluso do tema no texto da mensagem

plano estratgia de desenvolvimento de longo prazo, megaobjetivos, desafios , como na

Nesse sentido, recorrente a avaliao de que a metodologia de formulao do PPA,

Detendo-se ao desafio 8 do PPA 2004-2007 (reduzir desigualdades raciais), percebe-se

4.2 Programa oramentrio SEPPIR

Aes oramentrias Finalidade

32. A anlise do modelo de planejamento restringe-se ao perodo em anlise.

Aes oramentrias Finalidade

Se o propsito de reduzir as desigualdades raciais, enunciado na apresentao do

Uma mudana de viso tambm pode ser percebida na ao Apoio capacitao de

33. R$ 18,9 milhes previstos para o ano de 2004, em valores nominais.

4.3 Avaliao do PPA

Pode-se observar tambm, nos relatrios de avaliao, nfase em resultados pouco

Destacam-se, nas avaliaes da SEPPIR, as referncias s restries enfrentadas no

4.1 A estratgia no discurso governamental: anlise da mensagem

5.1 A estratgia no discurso governamental: anlise da mensagem