INT-1080

Distr.
INTERNA

LC/IN.129
27 de marzo de 1992

ORIGINAL: ESPAOL

CEP AL

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CAMINOS

Un nuevo enfoque para la gestin y conservacin

de redes viales

El autor principal de este libro es el seor Andreas Schiiessler, economista de transporte y consultor de
la Divisin de Transporte y Comunicaciones. El co-autor es el seor Alberto,Bull, tambin consultor de
la misma Divisin. Las opiniones expresadas son de la exclusiva responsabilidad de los autores y pueden
no coincidir con las de la Organizacin. El libro fue preparado dentro del marco de un proyecto
financiado por el Gobierno de la Repblica Federal de Alemania y recibi apoyo de la Agencia Alemana
de Cooperacin Tcnica (GTZ).

92.3.425
 Ill

PREFACIO

Las grandes redes de caminos de Amrica Latina y el Caribe fueron construidas

durante las ltimas dcadas, como fundamento supuestamente slido, para el
ge desarrollo econmico y social de la regin. Hoy, al inicio de los aos noventa, estas
redes muestran preocupantes signos de descuido y abuso, por lo que en unos pocos
aos ms, probablemente estarn en un estado tan deplorable, que repercutir
fuertemente en las economas de a regin. Gigantescas inversiones, efectuadas para
el largo plazo, llegan al fin de su vida til despus de relativamente pocos aos de
uso, debido a que no existe una conservacin adecuada.

Se estima que la mala gestin de las redes viales de Amrica Latina y el Caribe
causa un aumento innecesario de los costos de operacin de vehculos, que equivale
entre el 0,5 y el 1% del Producto Geogrfico Bruto. Adems, ocasiona una prdida
anual del patrimonio vial, que se estima en unos 3.000 millones de dlares. El
sacrificio econmico de las generaciones pasadas se est esfumando. Lo que es peor
an, dado que partes de las redes viales se financiaron con crditos externos a largo
plazo, tambin se est perdiendo el sacrificio econmico de las generaciones futuras.
Estas no tendrn la ocasin de aprovechar los beneficios de los crditos
comprometidos en el pasado, y sin embargo, tendrn que responsabilizarse de su
pago.

En Amrica Latina y el Caribe, se ha demostrado sobradamente que el sistema

prevaleciente de organizacin y fnanciamiento de la conservacin vial es inadecuado.
Ms an, el sistema actual difcilmente permite una mejora substancial y sostenida
en el largo plazo.

Por estas razones, parece haber llegado el momento de reenfocar la gestin de las
redes viales, sobre todo en materia de su organizacin y fnanciamiento. Este libro
"^ presenta una orientacin a los actores de una futura reforma, a quienes
corresponder introducir los cambios necesarios. Adems, presenta los elementos
.. bsicos para que dichos cambios puedan resultar exitosos. Algunos de estos
* elementos claves son la introduccin de una mayor transparencia en el sistema, el
autofnanciamiento de la conservacin vial, su desconexin de las polticas de corto
plazo, y un aumento de la participacin de los usuarios de los caminos.
 CAMINOS
Un nuevo enfoque para la gestin y conservacin
de redes viales -

^ INDICE
Pgina

Resumen 1

1. Que pasa con nuestro sistema vial? 5

El pasado 5
La catstrofe que se avecina 8

2. iQu slgniosi Conservacin de Caminosl 11

Las opciones dentro de un esquema sano 11
Glosario de trminos bsicos utilizados 30

3. La prdida oculta del Patrimonio Nacional de Caminos 35

4. Las razones por que no se conservan los caminos 41

Caminos y las aspiraciones de la comunidad 41
Los intereses legtimos de los usuarios y otros grupos 43
La toma de decisiones 46

5. Desde los problemas a sus causas 49

Problemas sin fin 49
Intentos de solucin 51
Las causas fundamentales 51

6. El fnanciamiento de la conservacin vial 55

rt - Tarifas para un servicio versus impuestos generales 55
Ascenso, cada y resurgimiento de los fondos viales 56
La recaudacin eficiente de la tarifa 58
^' El valor de la tarifa (Me/-pr/dn^j 59
Tarifas diferenciales para vehculos livianos y pesados 61
La composicin del precio de los combustibles 62
Caminos "viables" y "no viables" 63
Los prstamos para la conservacin vial 65
 Ill

7. La gestin de las redes viales 73

Los organismos viales hoy 74
Algunas causas fundamentales de la ineficiencia 76
Las tareas a distribuir 78
La gestin de caminos 78
La ejecucin fsica de trabajos 80
La vigilancia y defensa del inters pblico 81
La bsqueda de un ambiente adecuado 84
Opciones para el reordenamiento del sector vial 90
Corporacin estatal de caminos 92
Corporaciones regionales / municipales 93
Contrato de gestin vial (temporal) 94
Contrato transable de gestin vial 95
Concesin temporal 95
Concesin transable y permanente 96
Venta de infraestructura vial 96

8. Aspectos generales del proceso de cambio 99

Origen, objetivos y medidas del reordenamiento vial 99
Los usuarios organizados - Motor de la reforma 101
Conscientizacin - Orientacin - Accin Poltica 102
Legislacin sobre el servicio de caminos 104

9. Despertando el inters 107

La Importancia de Relaciones Pblicas 107
Recopilacin, manejo y uso de informacin sobre la red vial 109

Anexo: 1 Patrimonio Nacional de Caminos 119

- Base terica y gua prctica para el clculo de su valor -
 RESUMEN
i*
Es un hecho ampliamente reconocido que, por falta de conservacin oportuna, las condiciones en que se
encuentran gran parte de la red vial de Amrica Latina y el Caribe deja mucho que desear. El estado
de la mayora de los caminos es regular o malo, con una tendencia que apunta hacia un deterioro
acelerado. Slo una pequea proporcin de los caminos se halla en buen estado, pero no est asegurado
que perduren en esa condicin. Algunos pases estn haciendo esfuerzos para superar esta desfavorable
situacin. Se han visto algunos xitos parciales, aunque cabe dudar de que se trate de logros definitivos
que puedan mantenerse por mucho tiempo.

La vida de los caminos parece estar sometida a un ciclo inexorable de construccin - conservacin
insuficiente - degradacin - destruccin - reconstruccin y as sucesivamente. La causa fundamental de
este proceso pernicioso y carsimo es la falta de conservacin. Las duras lecciones impuestas por la
destruccun de las redes viales, que se pensaba haban llegado a ser parte integrante de la realidad de
cada pas, parecen haber movido a la meditacin y a la determinacin de enmendar rumbos.

Preservar lo que nos han legado las generaciones precedentes, o incluso el producto de los propios
esfuerzos, es una actitud que est surgiendo tmidamente en la regin, pero que an no se encuentra
debidamente afianzada. La tendencia a reemplazar, sin ms, lo viejo por algo nuevo parece por ahora
seguir siendo ms fuerte. Para las redes viales, la consecuencia de esta actitud ha sido un gran afn por
construir, pero un escaso inters por conservar los caminos ya construidos.

Dos grandes causas estn en el origen de la situacin actual:

la falta crnica de financiamiento, y

la escasa eficacia y eficiencia de los organismos encargados de los caminos.

Hoy la situacin ha hecho crisis. La prdida de valor que ocasiona el deterioro de las redes viales
existentes es mayor que lo que se destina a construir caminos o a mejorarlos. Es indispensable una
, urgente reaccin que permita revertir esta alarmante realidad, por la va de atacar simultneamente sus
dos causas fundamentales.

En dicho empeo convendra poner en duda dos conviccines firmemente arraigadas, que estn
implcitas en la forma en que tradicionalmente se han tratado los caminos. Estas convicciones son:

Los caminos constituyen un servicio que obligatoriamente debe ser provisto directamente por
el Estado, pues la movilidad que proporcionan a sus ciudadanos es estimada un derecho de
todos.
 2

La administracin pblica es idnea para producir bienes o servicios.

El Estado ha sido tradicionalmente el gran proveedor de los caminos; construye las redes viales
para ponerlas a libre disposicin de toda la comunidad nacional. El uso de stas ha sido mayoritariamente
gratuito, a diferencia del resto de los componentes de la infraestructura de transporte, por los cuales
siempre ha sido necesario pagar explcitamente cada vez que se emplean. La excepcin la constituyen
los pases que cuentan con un fondo vial formado por los impuestos que se cobran especficamente para ^
ese fin, y las pocas carreteras en que se cobra peaje.

El trato especial que han recibido los caminos, en comparacin con otra infraestructura de V
transporte, puede deberse a que no ha sido posible concebir un sistema justo y eficiente para cobrar por
el servicio prestado. Los planteamientos de este libro llaman a reflexionar sobre este aspecto y proponen
una solucin que terminara con la insostenible situacin actual. En efecto, financiar la red vial mediante
impuestos generales, como ocurre en el presente, equivale en la prctica a considerar a los caminos como
un sector que debe ser subsidiado por el Estado. La ya larga experiencia seala categricamente que
nunca los gobiernos de Amrica Latina y del Caribe asignarn los recursos suficientes para la
conservacin de los caminos, pues siempre se estimar que hay otras necesidades ms apremiantes. Si
bien es cierto que dar acceso a todo el territorio nacional podra ser uno de los deberes del Estado, nada
obliga a que las vas para dicho acceso sean de un estndar elevado. Son los usuarios, los que tendran
que pagar por gozar de mejores caminos, sin perjuicio de subvencionar, si es necesario, a los sectores
de menores recursos.

El cobro por el uso de la infraestructura vial es conveniente, pues de ese modo los costos se
tornan explcitos para los usuarios y se pone al sistema de transporte por carretera en igualdad de
condiciones con todas las dems modalidades de transporte. La transparencia es una condicin necesaria
para una mejor asignacin de los recursos en la economa.

La modalidad de pago que se propone aqu es el cobro de tarifas, a ser canceladas junto con el
valor de los combustibles. La cantidad de combustible consumido es una medida aceptable por la
cantidad del "servicio de caminos" que se ha utilizado. Este mecanismo de cobro es de bajo costo y
guarda una relacin bastante estrecha con el uso que se hace de los caminos. La tarifa es independiente
de todo impuesto a los combustibles, que puedan existir y destinarse a fines no relacionados con los
caminos, y cuya existencia depende de la decisin soberana de cada pas. El conjunto de las tarifas
recaudadas podra constituir un fondo vial, cuyo destino primordial sera la conservacin de las redes
viales. Esta actividad tendra de ese modo un financiamiento asegurado y estable, independiente de los
vaivenes de la poltica.

En cuanto a la capacidad de la administracin pblica de actuar como ente productor eficaz y

eficiente, hace tiempo que ello se ha puesto en tela de juicio. Una vez ms, es la experiencia la que
apunta a lo contrario. Aspectos tales como las bajas remuneraciones, la falta de incentivos al buen ^^
desempeo, la virtual ausencia de sanciones por los errores cometidos, el predominio de procedimientos
burocrticos interminables y agotadores, no hacen de la administracin pblica el rgano ms gil y eficaz
en materia de gestin y produccin. El pilar del desempeo funcionario es la tica personal y
profesional. Esta virtud puede ejercerse adecuadamente cuando se trata de dictar normas, de supervisar
su cumplimiento o de defender los intereses de la comunidad, pero es insuficiente en un medio
productivo.
 Gran parte de las actividades de un organismo vial son de carcter productivo. Debe realizar
trabajos fsicos de construccin y conservacin, o bien elaborar proyectos y estudios, sea con sus propias
fuerzas o mediante la contratacin de terceros. En nada se diferencian estas actividades de las que realiza
una empresa productora de bienes o servicios, sea sta pblica o privada.

Lo que este libro propone fundamentalmente es poner la gestin vial y las actividades productivas
v*, relacionadas con sta, en un ambiente en el cual puedan ejecutarse en forma eficaz y eficiente. Es decir,
lo que se plantea es que todas las actividades de gestin y de manejo fsico de la red vial sean llevadas
a cabo por empresas de gestin vial. Slo stas pueden reunir las condiciones de autonoma y flexibilidad
^ que la gestin y los procesos productivos requieren, entre otras la agilidad para decidir, contratar,
premiar y sancionar. La funcin de cautelar los intereses de la comunidad permanecera en el mbito
adecuado para ello, que es el de la administracin pblica.
V*-, Captulo 1

QUE PASA CON NUESTRO SISTEMA VIAL?

El pasado

A partir de los aos cincuenta, y a un ritmo cada vez ms rpido hasta los aos setenta, los gobiernos
de los pases de Amrica Latina y el Caribe invirtieron una porcin importante de los recursos estatales
en la construccin de grandes redes viales y de otra infraestructura de transporte. Estos recursos
provenan en su mayor parte de los impuestos recaudados, pero tambin de prstamos nacionales e
internacionales. El objetivo de este gigantesco esfuerzo consista en crear una base slida para el
desarrollo econmico y social de los pases. En ese entonces, no hubo mayor preocupacin por el costo
ni por las dems exigencias que supondra, en el futuro, la conservacin de la nueva infraestructura.

Como resultado de esta inversin, la red de caminos en Amrica Latina y el Caribe tiene hoy una
longitud de aproximadamente 2.200.000 kilmetros, sin contar las vas urbanas. El valor total de
reemplazo se estima en alrededor de 200.000 millones de dlares, si se considera un valor promedio de
90.000 dlares por kilmetro. Las vas urbanas constituyen una inversin aparte, tambin de gran
magnitud.

La red de caminos interurbanos y rurales constituye la mayor inversin individual realizada en

estos pases, que est controlada por una sola entidad, en este caso por el Estado. Este hecho es vlido
en casi todos los pases del mundo, no slo en Amrica Latina y el Caribe. La inversin realizada en
los caminos fcilmente sobrepasa el valor de toda la infraestructura instalada en el sector de la energa
elctrica, esto es, las represas, los diversos tipos de plantas generadoras y las redes de distribucin. Ms
de 80 % del transporte de personas y ms de 60 % del movimiento de carga de la regin se efecta por
medio de la red de caminos.
f
La gran expansin de la red vial interurbana culmin en los aos ochenta, despus de varias
dcadas de intensa inversin y actividad de construccin. En muchos pases, el tamao general de la red
de caminos es considerado suficiente hoy, y en otros incluso exagerado. En la actualidad, la construccin
de caminos es ms bien una actividad puntual, que suele consistir en mejorar la calidad o la capacidad
de la red existente. Slo en muy contados casos se aumenta la cobertura fsica de la red, abriendo
caminos donde no existan originalmente.
 En aparente acuerdo con la terminacin de las grandes redes interurbanas y muchas otras obras
de infraestructura de transporte, los criterios de asignacin de los recursos del sector pblico han
cambiado de orientacin. Los gobiernos de la regin estn enfrentando una serie de problemas muy
urgentes que afectan a los pases en mayor o menor grado. Los problemas actuales y el destino de los
recursos fiscales estn cada vez ms relacionados con los mltiples efectos sociales del crecimiento
desmedido de la poblacin; ello obliga a los pases a tomar decisiones sobre la calidad y cantidad de los
servicios pblicos tales como salud, educacin y justicia, el combate contra la extrema pobreza y la ^
delincuencia, la proteccin del medio ambiente, la creacin de fuentes de trabajo, el saneamiento de las
grandes ciudades, y otros. La construccin de carreteras nuevas a gran escala no se encuentra hoy entre
las grandes y urgentes prioridades de gastos del Estado. \

La tarea del pasado era construir un sistema de carreteras y caminos; la tarea de hoy es
conservar este sistema y adaptarlo a las necesidades de los usuarios. Es sabido que resulta ms fcil
hacer algo nuevo que conservar algo ya existente en buen estado de fiincionamiento.

Las exigencias planteadas al organismo encargado de la administracin de los caminos tambin

han cambiado. Los Ministerios de Obras Pblicas, por intermedio de sus departamentos especializados
(frecuentemente denominados Departamento de Vialidad o Direccin General de Caminos) han sido y
siguen siendo responsables de la red nacional de caminos interurbanos y rurales. Su actividad y
responsabilidad principal durante varias dcadas ha consistido en "producir" caminos con los recursos
asignados en el presupuesto de la nacin. Su xito se ha medido en trminos de ingeniera, es decir, lo
ms importante ha sido determinar cuntos kilmetros de caminos se han construido, y qu tipo de
construccin se ha empleado. En cambio, el mantenimiento, o mejor dicho la conservacin de los
caminos ya construidos, ha tenido un rol secundario y de poco prestigio.

Lo que se ha logrado hacer bien en el sector de la energa elctrica, y que ha fallado en el de

caminos, es la optimizacin del uso de la inversin efectuada. Los dos sectores mencionados han
tenido un pasado similar en muchos pases; en algn momento, durante los ltimos sesenta aos, estos
dos sectores han sido manejados directamente por el Estado, por intermedio del Ministerio de Energa
o del de Obras Pblicas. Por falta de capacidad del sector privado o por otros motivos, el Estado asumi
la resposabilidad en forma directa y efectu las inversiones necesarias.

En el sector elctrico, con el tiempo, se ha adaptado la forma de organizacin a la necesidad de

contar con un servicio confiable, estable, eficaz y econmico. Actualmente, es habitual el buen manejo
de las plantas generadoras, de las redes y de los servicios del sector elctrico, ya sean de propiedad del
Estado, del sector privado, o mixta.

En contraste con esta realidad, una parte importante de la infraestructura vial ha comenzado a
mostrar evidentes signos de deterioro, muchas veces prematuro y acelerado. A los pocos aos de uso,
las carreteras suelen estar en tan malas condiciones que ya no pueden ser conservadas, sino que requieren
una reconstruccin completa, lo que supone un gasto muy elevado. El Ministerio de Obras Pblicas,
experimentado en la planificacin, el diseo y la ejecucin de obras nuevas, est mal preparado, en varios
sentidos, para la tarea de conservar la infraestructura vial de manera adecuada a las necesidades de los
usuarios y de la economa en general. Sin embargo, sera equivocado culpar de estas fallas a los
profesionales o a los obreros que laboran en estas tareas.

Slo en los pases de Amrica Latina y el Caribe, las graves deficiencias en la conservacin
de la red vial interurbana y rural causan actualmente una reduccin del valor de la red de caminos
de entre 2.000 y 3.000 millones de dlares al ao. Esta estimacin es el resultado de una investigacin
realizada por el Banco Mundial, que tambin indica que existe una clara tendencia hacia un aumento de
las prdidas anuales. Actualmente, en muchos pases ya es evidente que los caminos deteriorados
significan un serio freno para el desarrollo econmico y social, por cuanto en el futuro habr que
reemplazar la infraestructura que se ha perdido por descuido. Quin lo pagar?

Sin embargo, el problema no slo radica en la prdida de la infraestructura; los usuarios de los
caminos estn obligados a pagar anualmente una suma similar a la ya mencionada (2.000 a 3.000 millones
de dlares) en costos adicionales de operacin de vehculos, debido a las malas condiciones en que se
encuentran muchos de los caminos por los que circulan.

Salvo algunas notables excepciones, en los pases de la regin no existe un sistema de

conservacin planificado, adecuado y optimizado. Lo ms frecuente es que se hagan arreglos
superficiales o tcnicamente inadecuados, o, en el peor de los casos, ningn tipo de conservacin. La
optimizacin que se efecta hoy, significa el esfuerzo de alcanzar lo ms que se pueda con los
insuficientes recursos asignados para la conservacin vial, o un intento de hacer menos rpido el deterioro
general de la red vial. La evidencia demuestra que el sistema vigente es incapaz de revertir la catastrfica
tendencia actual.

Reconociendo sus deficiencias en el rea del mantenimiento vial, una buena parte de los
Ministerios de Obras Pblicas de los pases de la regin han comenzado a buscar respuestas a los
mltiples problemas de la gestin y de la conservacin vial. En algunos pases se ha adquirido un mejor
conocimiento en el rea de la ingeniera y de la planificacin del mantenimiento; en otros, se han
desarrollado proyectos de reorganizacin, de descentralizacin y tambin de recentralizacin, e incluso
ha habido algn aumento en las asignaciones de fondos. Probablemente, las mejoras tcnicas y de
organizacin hayan contribuido a realizar ms y mejores obras, a pesar de los limitados fondos asignados.
Aunque es posible que este efecto se intensifique por algn grado, los resultados globales seguirn siendo
poco satisfactorios.

En efecto, las mejoras individuales no se han traducido en un mejoramiento general de la

condicin de las redes de caminos en Amrica Latina y el Caribe. Salvo contadas excepciones, como en
Chile y algunos estados de Brasil, las redes camineras estn hoy en peores condiciones que hace cinco
aos. Los organismos encargados de la administracin de caminos, en su gran mayora, siguen
trabajando en forma ineficiente y burocrtica, y los fondos asignados al manteniniento vial continan
siendo insuficientes. En las circunstancias y perspectivas actuales, las redes camineras no proporcionan
un fundamento slido para el desarrollo econmico y social de la regin.

Cul es la causa del buen empeo y desarrollo del sector elctrico, y cul, por contraste,
son las razones para las malas perspectivas del sector vial? En el presente libro se procura aclarar
el motivo de esta discrepancia. Asimismo, se procura exponer un nuevo concepto para abordar los
problemas del sector vial de manera ms eficaz que en el pasado.
 8

La catstrofe que se avecina

La tendencia predominante en 1991 apunta claramente hacia el deterioro progresivo de las redes
viales. Para ilustrar este problema, se puede recurrir a la situacin de los caminos pavimentados, entre
los que cabe distinguir cuatro grupos:
f

Grupo 1: Caminos "destruidos" ^

Con el tiempo, se ha ido acumulando una gran cantidad de caminos pavimentados que
no han sido conservados adecuadamente, por lo que en la actualidad su estructura est
seriamente daada. A muchos de estos caminos, en algn momento se los repar
superficialmente, para remediar sus fallas ms obvias y para facilitar temporalmente su
uso; sin embargo, estas medidas no remediaron las fallas estructurales de fondo. Para
caminos como stos, cuya estructura bsica est quebrada y cuyo uso resulta difcil, caro
y peligroso, slo cabe la reconstruccin parcial o completa, a un costo equivalente a
ms de 50 % del valor de un camino completamente nuevo.

Grupo 2: Caminos en "punto crtico"

Existe una cantidad mucho mayor an de caminos que estn llegando a un punto crtico
en su vida til y que necesitan obras de refuerzo de superficie a corto plazo para poder
sostener intacta su estructura bsica durante un perodo de varios aos ms. Estas obras
tienen un costo de entre 5 y 20 % del valor de un camino nuevo. En Amrica Latina y
el Caribe, slo una pequea parte de estas obras podra ser ejecutada con los niveles
presupuestarios actuales, lo que significa que gran cantidad de los caminos
correspondientes a este grupo se deterioran sin que exista la posibilidad real de una
intervencin. De ese modo, pasarn paulatinamente al primer grupo, si no se hacen los
refuerzos de superficie necesarios para evitar que se siga destruyendo la estructura bsica.
A pesar del desgaste de superficie, muchos de los caminos correspondientes a este grupo
tienen un aspecto bastante aceptable, por lo que la gran mayora de los usuarios no
perciben lo crtico de la situacin.

Grupo 3: Caminos "en desgaste acelerado" -

Existe otra gran cantidad de caminos que, con un mantenimiento adecuado y continuo,
debern ser reforzados en algunos aos ms, a fin de compensar su desgaste normal. Sin
embargo, como consecuencia del insuficiente mantenimiento actual, o de las deficiencias
tcnicas de su construccin inicial, o de una combinacin de ambas causas, estos caminos
se encuentran en un proceso de desgaste acelerado y necesitarn que se refuerce la
superficie en un tiempo bastante ms corto de lo previsto. Al igual que en el grupo
anterior, los caminos con estas caractersticas tienen un aspecto bueno, y slo los
especialistas e ingenieros viales pueden detectar los signos de "desgaste acelerado".
Grupo 4: Caminos "asegurados"

Son caminos que estn incluidos en un programa de conservacin adecuado, que ha sido
adaptado a las variables de trnsito, clima, tipo de camino, y otras. La conservacin de
estos caminos cuenta con un financiamiento asegurado a largo plazo; las actividades de
conservacin se efectan en forma profesional y con altas normas tcnicas. En Amrica
Latina y el Caribe, la cantidad de caminos que se podran agrupar en esta categora es
increblemente pequea.

El Banco Mundial ha estimado que en Amrica Latina y el Caribe, las necesidades acumuladas (o
atrasadas) de reforzamiento, rehabilitacin y reconstruccin vial tienen un costo total de al menos 25.000
millones de dlares, lo que significara un gasto de 2.500 millones de dlares cada ao durante los
prximos diez aos. Para cada uno de los pases, este gasto significa entre 1 y 3 % del producto
geogrfico bruto. Si los pases hubieran efectuado un mantenimiento adecuado, en el momento oportuno,
habran gastado slo la tercera parte de este valor y no tendran que preocuparse por la pesadilla que
tienen por adelante.

En resumen, se podra decir que se est llegando a un volumen inmanejable de obras de

refuerzo, rehabilitacin y reconstruccin, sin que haya organizaciones efcientes y flexibles que
puedan atender a esta tarea gigantesca, y sin un financiamiento debidamente asegurado para poder
pagarlo.

Y como si fiiera poco, el costo de las obras atrasadas y de las que deberan efectuarse con
urgencia, constituye slo la mitad del problema. Por cada dlar que los pases deberan haber gastado
en mantenimiento, los usuarios de los caminos estn obligados a gastar alrededor de tres dlares en costos
adicionales correspondientes a la operacin de vehculos. Esto significa un gran peso para la eficiencia
de las economas de estos pases, y en especial para la competitividad de sus exportaciones a los mercados
internacionales, de los cuales dependen para su bienestar. Adems, constituye una fuga considerable de
"moneda dura", por cuanto una parte importante de los costos de operacin de los vehculos se realizan
en moneda extranjera.
 11

Captulo II

QUE SIGNIFICA CONSERVACION DE CAMINOS1

El objetivo de esta seccin es aclarar el concepto de conservacin de caminos, que va ms all de un

mero mantenimiento de los mismos.

En los distintos pases de Amrica Latina y el Caribe, existe una gran cantidad de maneras de
definir y entender las intervenciones que se hacen a los caminos despus de su construccin inicial. En
los encuentros latinoamericanos de expertos en caminos, ha quedado de manifiesto el considerable grado
de confusin semntica al respecto. Se utilizan las palabras "mantenimiento" (rutinario y peridico),
"rehabilitacin", "reconstruccin", "renovacin", "refoerzo", "reciclaje" y muchos otros. Sin embargo,
el contenido de esas palabras vara de un pas a otro, e incluso de un experto a otro dentro de un mismo
pas.

Las opciones dentro de un esquema sano

En los organismos de vialidad de cada pas, existe un grupo de personas que tiene la responsabilidad de
tomar decisiones sobre la forma en que debe efectuarse la conservacin de la red de caminos.
Actualmente, en la mayora de los pases, se adoptan decisiones como las de aquel hombre muy grande
que tena una frazada muy pequea, y que en una noche fra debi decidir qu parte de su cuerpo iba a
dejar que se congelara. Todas las opciones disponibles estn dentro de un esquema que no es sano; el
"paciente" slo puede empeorar. Cabe preguntarse, entonces, cules son las condiciones que deben
cumplirse en un esquema sano de conservacin. La respuesta a esta interogante es menos complicada
de lo que parece. En las pginas que siguen, se procura responderla.

Los elementos del sistema de transporte por carretera

Con el fin de comprender mejor el tema de la conservacin vial, conviene referirse al rol de los caminos,
dentro del sistema general de transporte por carretera.
 12

La decisin de construir un camino o una carretera responde a la necesidad que tiene un grupo
de personas de trasladarse o llevar carga o personas de un lugar a otro, mediante el uso de vehculos
motorizados. Lo que se requiere es poner en funcionamiento un sistema de transporte por carretera.
Este sistema consta de dos elementos o subsistemas: el VEHICULO y el CAMINO. La dependencia
entre ambos es recproca, por cuanto ninguno de ellos tiene sentido sin el otro.

El tipo de camino que se construye depende en gran parte del volumen de trnsito previsto. Si
se trata de unos pocos vehculos por da, el camino adecuado ser algo ms grande que una senda, pero
si se trata de varias decenas de vehculos que transitan diariamente, conviene hacer un camino mejor
diseado, con una superficie de tierra o de ripio. Ahora bien, si el trnsito sobrepasa los 100 vehculos
diarios, debe contemplarse algn tipo de pavimentacin en la construccin del camino. Cuanto mayor
sea la cantidad de vehculos, mayores sern los requisitos tcnicos, hasta llegar a las supercarreteras de
mltiples pistas, para varios miles de vehculos al da.

El costo del sistema de transporte por carretera puede dividirse entre el costo relativo al vehculo
y el costo asociado con el camino. Algunos ejemplos del costo dependiente del vehculo son: el
combustible, las llantas, los repuestos, las reparaciones, la amortizacin del costo de compra inicial y,
si se trata de vehculos comerciales, el sueldo del chofer. Los costos relativos al camino son
principalmente el costo de la construccin inicial, y de todas las actividades posteriores a la construccin,
que son principalmente de conservacin.

Cmo se relaciona el costo del camino con el del vehculo? Dentro del costo total del sistema,
el porcentaje del costo referido al camino es cada vez menor a medida que aumentan el trnsito y el
estndar tcnico del mismo camino. (Vase el recuadro). Asimismo, al aumentar el trnsito, los costos
corrspondientes al camino se distribuyen entre la mayor cantidad de vehculos que lo utilizan. El rango
vara entre dos extremos: si el camino tiene un volumen de trnsito muy bajo, el costo relacionado con
la construccin y la conservacin del mismo puede equivaler a 90% o ms del costo total del sistema.
En el otro extremo, estn las superautopistas con varios miles de vehculos transitando diariamente, que
tienen un costo asociado al camino de aproximadamente 8% del costo total del sistema.

Para que el sistema funcione de manera ptima, cada uno de los dos subsistemas debe tender a
reducir los costos, lo ms posible. Efectivamente, en lo que se refiere al costo de operacin de los
vehculos, ha habido grandes avances. Por una parte, los fabricantes de automviles compiten en en el
mercado con modelos cada vez ms livianos y econmicos que tienen un menor consumo de combustible
u otros insumos, y que tienen mayor durabilidad. Por otra parte, los dueos de los vehculos se
preocupan de adquirir vehculos econmicos, de asegurar que los motores estn bien ajustados y de
conducirlos a velocidad prudente, con el fin de evitar un consumo innecesario de combustible o de tener
prdidas por accidentes. En general, puede decirse que dentro del subsistema de vehculos, se aprecia
una clara tendencia y esfuerzos concomitantes hacia una optimizacin. Estos esfuerzos se basan
principalmente en el inters econmico de los diferentes actores del subsistema. It
 13

C O N O SE R E P R R T E l i LOS C O S I O S ?
O T B O DEL SISIEim DE TRflKSFOHH POR CAHREIERU

COSTOS VEUICOLOS VS. COSTOS CflHIO

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50 100 200 400 800 1600 3200 6400

N de vehculos por da

Cmo se lee este grfico?

Ejemplo: En un camino con un trnsito promedio diario de 800 vehculos, los costos de
operacin de los vehculos
constituyen aproximadamente el 88% del gasto total en este camino. Los 12% restantes son
costos de la agencia vial, para pagar la conservacin del camino como tambin el costo inicial
de la construccin.

Nota: Los valores utilizados en este grfico son resultados de una investigacin efectuada por el
Banco Mundial. Se refieren a caminos con una conservacin ptima.
 14

La doble economa de escala

En el transporte por carretera, la doble economa de escala puede ilustrarse utilizando cifras aproximadas a
la realidad, que son comunes en los pases de Amrica Latina:

Imaginemos la siguiente situacin: nos encontramos en una habitacin con cuatro ventanas, una en
cada pared. Desde cada una de estas ventanas podemos observar un camino diferente, y de cada camino un
tramo de exactamente 1 kilmetro de largo, por el que circulan vehculos. Cada tramo corresponde a una
parte de diferentes caminos recin construidos; y cada uno de estos caminos tiene diferentes tipos y niveles
de densidad de trnsito:

El camino 1 es un camino rural ripiado, por el que transitan treinta vehculos diarios. Este
camino tuvo un costo de construccin de 60.000 dlares por kilmetro, y para su conserva-
cin se gastan 600 dlares por kilmetro al ao. Por tratarse de un camino sin pavimento,
los vehculos tienen un costo de operacin del orden de los 28 centavos de dlar por
kilmetro.

El Camino 2 es un camino local con pavimento asfltico, por el que transitan 250 vehculos
al da. El costo de construccin fue de 150.000 dlares por kilmetro, y en su conserva-
cin se gastan 600 dlares al ao, al igual que en el camino ripiado. El costo de operacin
de los vehculos es de slo 20 centavos de dlar por kilmetro.

El Camino 3 es tcnicamante igual al camino 2, pero tiene doble cantidad de trnsito (500
vehculos por da). Esto ltimo hace necesario un mayor grado de conservacin, que
alcanza a los 1.200 dlares al ao por cada kilmetro. El costo de operacin de los
vehculos es de 22 centavos de dlar por kilmetro, monto que supera levemente al del
camino 2, a causa de la alta densidad de trnsito que se produce durante algunas horas del
da.

^^^^^^^ E es una carretera pavimentada que cumple con normas tcnicas elevadas, ms
ancho que los caminos 2 y 3. Esta carretera tiene menos curvas y subidas ms suaves y por
ella transitan 1.500 vehculos al da, los cuales, gracias a las buenas caractersticas del
;; ca un costo de operacin de slo 18 centavos de dlar por kilmetro. Este
camino se construy a un costo de 280,000 dlares por kilmetro y en su conservacin se
gastan anualmente 2.000 dlares por kilmetro.

Ahora, si observamos estos cuatro tramos durante un perodo de 20 aos, y anotamos los gastos de operacin
de los vehculos y los gastos efectuados en los caminos, obtendremos los siguientes resultados:

(continiia)
 15

(continuacin)

Gastos Camino 1 Camino 2 Camino 3 Camino 4

Gasto total (dlares) 137.320 527.000 977.000 2.291.000

Gasto en el camino dentro

del gasto total 55 % 31 % 18 % 14 %

Gasto en vehculos dentro

del gasto total ,45 69 % 82 % 86 %

Gasto camino dividido por

nmero de vehculos que
lo utilicen (dlares) 0,35 0,09 0,05 0,03

Gasto total por cada

pasada de vehculo, o
gasto unitario (dlares) 0,63 0,29 0,27 0,21

Para saber en qu consiste la doble economa de escala, b^t analizar los resultados del ejempo utilizado:

En primero trmino; comparemos los caminos 2 y 3, que son tcnicamente iguales. Por el simple hecho de
ser ms transitado, en el camino 3 se reduce el gasto unitario del sistema de 29 a 27 centavos de dlar. Ms
impresionante resulta la reduccin del gasto en el camino distribuido sobre todas las pasadas de vehculosj
de 9 centavos de dlar en el camino 2 a un poco ms que la mitad (5 centavos de dlar) en el caniino 3, a
pesar de haberse gastado el doble en la conservacin del mismo.

Esobvio que no se; puede aumentar el volumen del trnsito en forma ilimitada sin mejorar el camino. La
segunda economa de escala se produce cuando hay un cambio en las normas tcnicas del camino. Este efecto
se hace muy notorio cuando se trata de un cambio de un camino sin pavimento a uno pavimentado, como
pudo apreciarse en el caso de los caminos 1 y 2 de nuestro ejemplo. All, la reduccin del costo no se debe
slo a una mejor distribucin de los gastos del camino entre ms vehculos, sino principalmente al uso ms
racional que se hace del vehculo en un camino ms aptp.
 16

Por otro lado, debera existir una preocupacin similar por parte de los proveedores o
administradores del "servicio de caminos". Estos deberan asegurar que los caminos sean de buena
calidad desde un principio, y velar por que se hagan las intervenciones necesarias para que stos se
mantengan en buenas condiciones durante todo el tiempo en que exista una demanda de parte de los
usuarios. Los proveedores de caminos debran procurar reducir los gastos a largo plazo. En trminos
generales, el Estado, que hoy es el proveedor y por lo general tambin el administrador de los
caminos, debera satisfacer la demanda de caminos al menor costo posible. Sin embargo, la
observacin de la situacin real de muchos pases de la regin da pie para dudar seriamente de que la
actual modalidad de organizacin del "servicio de caminos" sea capaz de cumplir estos requisitos.

Hacia un esquema sano de conservacin

Actualmente, la red de caminos en la mayora de los pases latinoamericanos est bastante completa, por
lo que la tarea que urge es crear un esquema sano para la conservacin de la red de caminos ya
existentes.

Para ello hay que comenzar por preguntarse, cules son las condiciones que deben prevalecer en un
esquema sano de conservacin de caminos? En un esquema sano, consideramos que las condiciones
bsicas son las siguientes:

Debe garantizar la conservacin adecuada de la red vial a un costo razonable.

Debe velar por que la red vial pueda mantenerse a largo plazo.
Debe tender a optimizar la relacin entre los costos y los beneficios del sistema de transporte
por carretera.
Debe racionalizar el uso de recursos.
Debe reducir al mximo los efectos dainos al medio ambiente.

Son muy pocos los pases en Amrica Latina y el Caribe que poseen un esquema sano de
conservacin de la red vial. Las informaciones que se tienen al respecto, muestran que el esquema que
prevalece no es sano, pues no cumple con las condiciones ya mencionadas:

Es evidente que el sistema predominante en la regin no es capaz de conservar las

redes viales en condiciones aceptables a un costo econmicamente razonable. Un
ejemplo muy dramatico en la actualidad es la destruccin de gran parte de la red federal
de carreteras en Brasil. Muchas de ellas tienen alta densidad de trnsito, lo que no slo
las hace rentables, sino que adems, las transforma en carreteras de gran importancia
estratgica para la economa del pas. A pesar de ello, las condiciones actuales en que
se organiza su conservacin hacen imposible una adecuada labor en este sentido. Si
persiste esta tendencia, la destruccin ser inevitable y ms adelante deba emprenderse
un gran programa de reconstruccin de las carreteras federales brasileas, cuyo costo
superar con creces al que hubiera sido el costo de una conservacin adecuada y
 17

oportuna. Por otra parte, esta destruccin causa un importante aumento en los costos de
operacin de los millones de vehculos que circulan por ellas diariamente, sin mencionar
la cantidad de accidentes graves, con prdida de vidas, que ocasiona el mal estado de los
pavimentos.

La poltica de asignar constantemente recursos insufcientes para la conservacin vial

no es sostenible a largo plazo y est muy lejos de permitir una ptima relacin entre
^ costos y beneficios. Lo que muchos pases hacen es tratar de "ahorrar" recursos que
deben utilizarse en la conservacin de los caminos, sin percatarse de que este "ahorro"
significa un gasto futuro mucho mayor. El sistema es incapaz de reducir los costos a
largo plazo, porque la asignacin de recursos est concebida con visin a corto plazo.
A las autoridades encargadas de asignar recursos, del presupuesto de la nacin, les resulta
muy difcil financiar, por ejemplo, el refuerzo de una carretera que a simple vista parece
estar en buen estado, pero que segn la opinin de los ingenieros se destruir en uno o
dos aos ms. Sin embargo, una vez que la carretera est destruida, y esta destruccin
es ostensible, resulta relativamente sencillo asignar recursos para su reconstruccin, aun
cuando los valores requeridos sean cuatro o seis veces mayores a la cantidad previamente
"ahorrada".

Sin un esquema de conservacin adecuado, se desperdician importantes recursos y

se daa el medio ambiente. En primer trmino, la construccin de una carretera
requiere grandes cantidades de materia prima y mano de obra, a un costo muy elevado.
Por otra parte, la extraccin, preparacin y colocacin de los materiales causa diversos
tipos de dao al medio ambiente. Por ejemplo, las grandes cantidades de combustible
que utiliza la maquinaria pesada de construccin, contamina el aire. Los combustibles,
a su vez, son una fiiente de energa no renovable que probablemente escasear en el
futuro. Otro factor que debe sealarse es la incomodidad que la construccin ocasiona
a las personas y animales del sector, que deben soportar el constante ruido de las
mquinas. En la construccin original de una carretera no se puede evitar el uso de estos
recursos y los efectos negativos que tienen sobre el medio ambiente; sin embargo, lo que
se puede evitar, en gran medida, es la realizacin de un alto porcentaje de obras de
reconstruccin y rehabilitacin, por medio de la conservacin adecuada y oportuna de las
carreteras existentes. La reconstruccin y la rehabilitacin de una carretera suponen la
demolicin de partes importantes del camino y el transporte de escombros, actividades
ambas, que requieren gran cantidad de energa y que ocasionan daos al medio ambiente,
y adems, al paisaje, a causa del depsito de escombros no biodegradables que debe
realizarse en algn lugar. Por ltimo, la reconstruccin de una carretera supone un gasto
en materiales nuevos, similar al que se ocupa en el proceso original de construccin.

En resumen, en el anlisis de la situacin actual queda de manifiesto que la mayora de los pases
no emplean un esquema sano al organizar la conservacin de sus redes viales.
 18

El "milagro" de los caminos indestructibles

Muchos pueblos y pequeas ciudades de Europa, sobre todo de Blgica y Francia, estn conectados por
caminos que fueron pavimentados en los aos treinta o cuarenta. Estos caminos llevan funcionando
cincuenta aos o ms, sin jams haber sido "reconstruidos" o "rehabilitados". En regiones rurales con
un aumento del trnsito moderado, estos caminos continan siendo adecuados para satisfacer las
necesidades actuales; ms an, segn los ingenieros viales, no necesitarn ningn tipo de reconstruccin
o rehabilitacin en el futuro previsible.

Cmo es posible que un camino pavimentado tenga una vida de cincuenta o sesenta aos y siga
siendo apto para muchos aos ms? No es de conocimiento pblico que despus de 8, 10, 15 20 aos
hay que reconstruirlo, demoliendo las partes del pavimento y de la estructura bsica que estn destruidas,
y reemplazndolas por partes nuevas? Acaso no se desintegran los pavimentos despus de algn tiempo?
Se trata de un milagro?

La respuesta bsica a la pregunta de cmo estos caminos han logrado subsistir en buenas
condiciones durante tanto tiempo, es que ha habido conservacin. Antes de la primera pavimentacin
delgada, hecha hace cincuenta o sesenta aos atrs, hubo una preocupacin por que existiera un buen
drenaje del camino. Luego, los ingenieros no esperaron hasta que el pavimento original se desintegrara.
Despus de algunos aos, y a un costo relativamente bajo, aplicaron una segunda capa delgada de
pavimento sobre la primera, que aunque ya estaba un poco desgastada, no presentaba an mayores fallas.
Algunos aos despus, cuando esas dos capas an conservaban un estado aceptable, agregaron una
tercera capa delgada de pavimento sobre las dos capas existentes, las que estaban "fatigadas" pero an
sin fallas estructurales. As, se ha continuado en ese esquema de refuerzo hasta el da de hoy,
combinndolo con otras medidas rutinarias de conservacin. Segn los ingenieros, estos caminos que
ya tienen hasta quince o ms capas asflticas, y tienen un espesor de hasta 40 centmetros son
prcticamente indestructibles. En ellos nunca se ha practicado una faena muy costosa de demolicin o
de levantamiento de los tramos destruidos. Siempre se ha conservado lo existente, usndolo como base
para un refuerzo de la superficie, a un costo relativamente bajo.

Por supuesto, esta manera de lograr que los caminos sean "indestructibles" no se ha podido
aplicar siempre, ni en todas partes, porque muchas veces el incremento del trnsito ha hecho necesario
construir una carretera de mayor capacidad y con otra clase de diseo. Sin embargo, lo que se quiere
destacar aqu es el contraste que existe entre un esquema de conservacin verdadero, como el del
ejemplo europeo, y lo que la mayora de las personas en nuestros pases han llegado a aceptar como el
ciclo "normal" de los caminos.

El ciclo "normal" de los caminos

En los pases de Amrica Latina y el Caribe, as como en muchos otros, el ciclo "normal" de los caminos
consta de cuatro etapas, que sern descritas a continuacin. (Vease grfico "El deterioro de los caminos
con el transcurso del tiempo.)
 19

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 20

Para la descripcin de estas etapas, utilizaremos el ejemplo de los caminos pavimentados con
materiales asflticos, ya que son muy comunes en todos los pases de la regin. Aunque existen ciertas
diferencias entre los caminos con pavimento asfltico y los de hormign o sin pavimento alguno, en
ninguno de los casos debe permitirse el deterioro excesivo o la destruccin de su estructura bsica.

Las cuatro etapas del ciclo "mormal" de un camino, son las siguientes:

Fase A. La construccin. Un camino puede ser de construccin slida, o con algunos defectos, o bien
con un diseo o una ejecucin de la construccin claramente deficiente. De todos modos, cuando la obra
est recin terminada, el camino entra en servicio. El da de la entrega, el camino suele encontrarse en
excelentes condiciones y satisface en 100% las necesidades de los usuarios. (Punto A del grfico.)

Fase B. El desgaste lento y poco visible. Durante un cierto nmero de aos, el camino va
experimentando un desgaste y un proceso de debilitamiento lento, principalmente en la superficie
pavimentada, como asimismo, aunque en un menor grado, en el resto de su estructura. Este desgaste se
produce por la gran cantidad de vehculos pesados y livianos que circulan por l, aunque tambin por
influencia del clima, del agua de lluvias o las aguas superficiales, la radiacin solar, los cambios de
temperatura, y otros factores. Por otro lado, la velocidad del desgaste depende tambin de la calidad de
la construccin inicial. Para frenar este proceso de desgaste y debilitamiento, es necesario aplicar, con
cierta frecuencia, diferentes medidas de conservacin, principalmente en el pavimento y en las obras de
drenaje. Adems, hay que efectuar las operaciones rutinarias de mantenimiento.

En la realidad de muchos pases, la conservacin durante este perodo es prcticamente nula, por
la sencilla razn de que los recursos asignados son insuficientes, o bien, porque los escasos recursos
existentes se destinan a la restauracin de aquellos caminos que se encuentran en muy mal estado. As,
se acorta el perodo de desgaste lento y poco visible; en vez de durar diez o quince aos, el perodo dura
slo seis u ocho. Otro factor que contribuye al abandono de los caminos se debe al malentendido
concepto del "diseo de caminos para x aos". Suele decirse que un pavimento est diseado para cinco,
diez o hasta veinte aos, lo que lleva a que muchas personas supongan equivocadamente que no hay que
conservarlos durante ese perodo, sino slo reconstruirlos despus del tiempo estipulado.

Durante todo la fase B el camino se mantiene aparentemente en buen estado y el usuario no

percibe el desgaste. A pesar del aumento gradual de fallas menores aisladas, el camino sigue sirviendo
bien a los usuarios. (Vase el sector B del grfico.)

Fase C. Deterioro acelerado y quiebre. Despus de varios aos de uso, el pavimento y otros elementos
del camino estn cada vez ms "agotados" y el camino entra en una etapa de deterioro acelerado y resiste
cada vez menos el trnsito. (Vase el sector C1 del grfico.) Al inicio de esta fase, la estructura bsica
del camino an sigue intacta, las fallas en la superficie son menores, y el usuario comn tiene la
impresin de que el camino an se mantiene bastante slido; sin embargo, no es as. (Vase el sector C1
del grfico.) Avanzando un poco ms en la fase C, se pueden observar daos cada vez ms visibles en
la superficie y en la estructura bsica, que no es visible. En otras palabras, cuando el pavimento de un
 21

camino presenta graves fallas que se pueden detectar a simple vista, se puede asegurar que la estructura
bsica del camino tambin est seriamente daada.

Estos daos comienzan siendo puntuales, y luego se van extendiendo hasta que finalmente afectan
la mayor parte del camino. (Vase el sector C2 del grfico.) La fase C es relativamente corta, ya que
comprende un perodo de entre dos y cinco aos.

En un esquema sano de conservacin, la superficie del camino debe reforzarse al inicio de

la fase C. (Vase el sector C1 del grfico.) Los objetivos del refuerzo son los siguientes:

Detener el deterioro acelerado del camino.

Conservar totalmente la estructura bsica existente.
Asegurar la capacidad del camino de modo que pueda ser apto para el trnsito durante
otro perodo prolongado.

Al inicio de la fase C (vase el sector C1 del grfico), normalmente basta con reforzar la
superficie del camino, lo que supone un costo que es relativamente bajo. En los caminos pavimentados,
el refuerzo suele hacerse mediante una carpeta asfltica de entre 4 y 8 centmetros de espesor ("se cubre
con un abrigo"), a un costo que puede alcanzar a alrededor de 5% del valor original del camino. Una
vez efectuado un refuerzo adecuado, el camino vuelve a estar apto para su funcin y puede resistir al
trnsito durante una buena cantidad de aos ms. En el grfico, se observa cmo el camino vuelve a
quedar a un nivel similar al que tena cuando estaba recin construido. (Vase el punto A2 del grfico.)
Sin embargo, como las fallas del camino no son detectables a simple vista, generalmente, no se interviene
en el momento preciso, y el deterioro se agudiza.

Si avanzamos dentro de la fase C (sector C2 del grfico), y dejamos pasar el momento ptimo
de intervencin, el simple refuerzo de la superficie ya no es suficiente. Primero debern repararse los
daos que se han producido en la estructura bsica del camino, lo que significar demoler y levantar las
partes daadas, reemplazndolos por partes nuevas; posteriormente se colocar el refuerzo sobre la
superficie total del camino. Cuanto ms se atrase la intervencin, mayores sern los daos y mayores
tambin las reparaciones necesarias en la estructura bsica del camino. Frecuentemente se utiliza el
trmino "rehabilitacin" cuando se alude a la combinacin de reparaciones parciales en la estructura
bsica del camino con el refuerzo de su superficie.

Al no intervenir en momento alguno durante la fase C, el camino llega al punto de quiebre, es

decir, se produce una falla generalizada, tanto del pavimento como de la estructura bsica. Durante toda
la fase C, los vehculos siguen circulando, y aunque al principio lo hacen sin ningn problema,
paulatinamente los usuarios van experimentando una cantidad creciente de molestias a causa de las
irregularidades de la superficie: hoyos, grietas, depresiones y deformaciones.

Al finalizar fase C y durante la fase D, slo cabe reconstruir completamente el camino, a un

costo que puede equivaler a entre 50 y 80% del valor de un camino completamente nuevo.

Fase D. Descomposicin tota!. La descomposicin total del camino constituye la ltima etapa de su
existencia y puede durar varios aos. Durante ese perodo, lo primero que se observa es la prdida de
pavimento. Cada vez que pasa un vehculo pesado se desprenden trozos de capa asfltica, hasta que al
final termina siendo un camino de grava y a la larga de tierra. (Vease fase D en el grfico.) El paso de
 22

los vehculos se dificulta, la velocidad promedio de circulacin baja bruscamente y la capacidad del
camino queda reducida a slo una pequea parte de la original. Los vehculos comienzan a experimentar
daos en los neumticos, ejes, amortiguadores y en el. chassis. En general, los costos de operacin de
los vehculos suben de manera considerable y la cantidad de accidentes graves tambin aumenta. En esta
ltima etapa llega un momento en que los automviles normales ya no pueden continuar transitando y slo
algunos camiones y jeeps lo siguen haciendo.

En Amrica Latina, existe un ejemplo "perfecto" de una carretera que lleg a la fase de
descomposicin. Se trata de la carretera longitudinal de Chile, que forma parte de la Carretera
Panamericana. Es la principal carretera del pas y virtualmente la nica ruta para realizar viajes de larga
distancia de Norte a Sur o viceversa. Esta carretera tiene ms de tres mil kilmetros de longitud y es
de vital importancia para la vida econmica y social de Chile. La pavimentacin de esta va se hizo con
un gran esfuerzo nacional, completndose en los aos sesenta con fnanciamiento interno y externo. El
diseo de la carretera, construida en gran parte con pavimento de hormign, tena algunas deficiencias,
motivo por el cual se hizo necesario un refuerzo de la superficie ya a fines de los aos sesenta. En esa
misma poca, el Estado chileno estaba construyendo el Ferrocarril Metropolitano de Santiago, por lo que
una considerable parte de los recursos estatales se desviaron a esa gran obra. Por consiguiente, "no hubo
recursos" para el mantenimiento de las carreteras en general, y menos an para el refuerzo de la carretera
longitudinal.

Entre 1972 y 1975 se produjo un hecho verdaderamente traumtico en Chile: una falla general
con descomposicin de la carretera longitudinal en un tramo de aproximadamente 1500 kilmetros,
justamente en el sector ms transitado. Los chilenos tuvieron que conformarse con que una carretera
bastante buena se transformara paulatinamente en un simple camino de grava, por el cual largas filas de
vehculos circulaban a una velocidad de treinta kilmetros por hora, levantando grandes nubes de polvo
y tierra. En las pocas de lluvia, el desastre era completo, debiendo suspenderse totalmente el trnsito.

La reconstruccin de esta carretera se efectu entre 1977 y 1983 con un costo financiero enorme
que oblig al pas a endeudarse mucho ms all de lo deseable. Chile aprendi un dura leccin a un
costo muy alto. Desafortunadamente, con el paso del tiempo, las lecciones suelen olvidarse.

El estrecho margen de las opciones sanas

En las pginas anteriores, se ha intentado explicar que existe un momento preciso para efectuar ciertos
trabajos de conservacin de un camino. Por ejemplo, en un camino con pavimento asfltico, el refuerzo
de la superficie debe efectuarse al principio de la fase C. Si se hace antes, se pierde la oportunidad de
no haber utilizado el capital en algo ms rentable durante el perodo del adelanto.

Ms grave es an si se pasa el momento oportuno para intervenir y se producen daos en la

estructura bsica del camino. En este caso, la prdida es mucho mayor, pues el tipo de intervencin
necesaria ser una rehabilitacin, que tiene un costo mucho ms alto del que se ocupa para reforzar la
superficie. Es evidente entonces la necesidad de identificar el momento preciso para cada trabajo de
conservacin, especialmente cuando se trata de caminos pavimentados. En el caso de los caminos de
tierra o de ripio, por sus caractersticas tcnicas, puede contarse con un margen de tiempo ms flexible
para efectuar las intervenciones.
 23

El grfico sobre "Polticas ptimas y no ptimas para caminos" muestra que el costo adicional
que debe pagarse si se adelantan los trabajos de conservacin es mucho menor que el costo adicional que
significara atrasarlos. Este efecto se debe a la gradual destruccin de una parte de la estructura del
camino, una vez pasado el punto ptimo para la intervencin.

Cul es la tarea principal en la preparacin de un programa de conservacin para una red de

caminos? La respuesta debe comenzar por identificar para cada camino:

el tipo ptimo de intervencin, y

el momento preciso en que sta debe aplicarse

en todos los caminos dentro de una red. Especial preocupacin debe haber para que no se produzcan
atrasos, por el considerable aumento de costo que ello significa.

En qu consisten entonces las opciones que se manejan en un esquema sano de conservacin

de caminos? Estas son dos: la opcin de tiempo y la opcin de dimensionamento.

La opcin de tiempo (Timing option)

En un esquema sano, la opcin de tiempo significa que pueden adelantarse las obras de
conservacin. Si se adopta esta opcin, el punto de partida es el conocimiento cabal de
los caminos de la red vial, as como tambin de los efectos del trnsito en los caminos.
Este conocimiento permite estimar los momentos oportunos para los diferentes tipos de
intervencin. Esta estimacin debe hacerse con varios meses de anticipacin o incluso
hasta varios aos antes si se trata de intervenciones mayores.

Una vez detectados los momentos ptimos, puede decidirse sobre la conveniencia de
adelantar ciertas intervenciones. Por otro lado, atrasar las actividades, muy pocas veces
resulta ser una opcin vlida dentro de un esquema sano de conservacin. En pginas
anteriores, se ha demostrado que cuando se atrasa el plan de intervencin, muy
rpidamente se observan daos fsicos en el camino, los que aumentan
desproporcionadamente con el tiempo.

Los motivos para adelantar o atrasar las actividades de conservacin pueden ser de tipo
operacional o financiero. Los motivos operacionales ms frecuentes pueden ser la
preocupacin por evitar altibajos en la ocupacin de la capacidad fsica de las empresas
contratistas o de los propios recursos de ejecucin; o bien, la dificultad de efectuar
trabajos en temporadas de mal tiempo. Entre los motivos financieros pueden citarse el
intento de hacer compatible los flujos de gastos con los flujos de ingresos, o bien, y esto
es muy importante, la dinmica de las tasas de inters en el mercado de capitales. Otro
motivo, que se basa en consideraciones de tipo operacional y financiero simultneamente,
puede ser la necesidad de evitar trastornos en la temporada de mayor densidad de
trnsito.
 24

POLITICfiS 0 P I I M B S V HO OPTIMIIS PflRH C A M I N O S

Y SUS EFECIOS PHRR LH RGENCIfl VIHL Y LOS USUHHIOS

(en el ejemplo d e refuerzos de pavimentos vs. rehabll./reconstruccin)

11: E F E C I O S PflBIl Ll BGENCIfl VIAL (Gastos en Caminos)

Poltica
Opciones ^ Opciones
ptima
"menos ptimas" "menos ptimas"

o Refuerzos adelantados
3
300%

0
c _

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o 100%

U Q.
O

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Muy b u e n o

Bueno

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E Malo
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T)
O
O
Muy
Malo

o 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Aos desde terminacin del camino (indicativo)

Cmo se lee este grfico?
Ejemplo: La mejor poltica es de reforzar un pavimento cuando el camino se encuentra en regular
estado (grfico anterior), porque a largo plazo los costos para el camino son los ms bajos (grfico
superior). En cambio, si la poltica es rehabilitar el camino cuando pasa del estado malo al estado muy
malo, los costos a largo plazo son alrededor de 2,5 veces ms altos que en el caso de la poltica
ptima. Tambin muestra que es preferible adelantar actividades de conservacin en lugar de
atrasarlas.
N o t a : El grfico es cualitativo y pretende explicar el aumento de costo de largo plazo para el camino
(o la agencia vial), cuando la poltica se aleja de la poltica ptima, ya sea por opciones de tiempo o
dimensionamiento (ver textoi La forma de las dos curvas puede variar para diferentes tipos de
caminos y diferentes niveles.
 25

P O L l T l C f l S O P T I M A S V NO OPTIHflS PflRfl C f l i l l N O S
V sus EFECTOS PflRfl Lfl RGENCIH YlflL V LOS USUfllllOS

(en el ejemplo de refuerzos de pavimentos vs. rehabil./reconstruccin)

B: E f e c o s pafl los USUalOS (Gastos en vehculos)

Opciones Opciones ^
"menos ptimas" "menos ptimas"

Refuerzos adelantados

300%

200%

100%

100 % = gasto en caso de poltica ptima

o
c
E Malo
ra
u
"ai
D
o
T3
Muy
Malo

o 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 n 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Aos desde terminacin del camino (indicativo)

Cmo se lee este grfico?

E j e m p l o : Cuando la agencia vial aplica una poltica ptima de conservacin, los usuarios siempre
encuentran un camino en condiciones entre muy bueno y regular (grfico inferior). En este rango
de condiciones viales, hay casi ninguna variacin en los costos de operacin de los vehculos. En
consecuencia, no afecta a los usuarios un adelanto de las actividades de conservacin (lnea
horizontal en grfico superior). Sin embargo, si las actividades de conservacin son atrasadas y el
camino llega al estado malo o muy malo, el conjunto de los usuarios incurre un costo de operacin
que crece rpidamente con el grado de atraso en la conservacin.

N o t a : El grfico es cualitativo y pretende explicar el aumento en el costo de operacin de los

vehculos que el conjunto de usuarios tiene que soportar, si la agencia vial aplica una poltica de
conservacin atrasada. En la prctica, conservacin atrasada significa que no hay conservacin y
se produce una destruccin parcial o completa en el camino, con la necesidad posterior de
rehabilitar o reconstruir el camino.
 26

La opcin de dimensionamiento (Dimensioning option)

Esta segunda opcin consiste en definir la dimensin tcnica de la intervencin. Por

ejemplo, el refuerzo de un pavimento existente puede hacerse mediante una capa
adicional de mezcla asfltica de cuatro centmetros de espesor, o una de ocho
centmetros, o bien, mediante un reciclaje de la carpeta existente. Cada alternativa
satisface objetivos momentneos, consistentes en reforzar la superficie, evitar la
destruccin de la estructura bsica del camino, y asegurar que ste pueda servir algunos
aos ms. La diferencia que existe entre las distintas opciones radica en el costo de la
intervencin, el tiempo que se necesita para ejecutarla, y la durabilidad de la medida.

Similares opciones existen tambin para el tratamiento de superficies, por cuanto se

pueden aplicar diferentes tcnicas, tales como el sello de neblina (fog seal), la lechada
asfltica {slurry seal) y otras. Para el sellado de las juntas entre las lozas de hormign,
existe toda una gama de productos que varan en cuanto a precio, duracin y tcnicas de
aplicacin.

En un esquema sano de conservacin, la regla general es que las intervenciones ptimas

suelen ser aqullas que tienen una orientacin a mediano o largo plazo. Las soluciones
de corta duracin suelen ser no tan buenas y, por ende, menos acertadas, aunque no por
ello menos vlidas en algunas circunstancias transitorias.

Los motivos que se tengan para elegir una u otra opcin de dimensionamiento, pueden
ser de carcter operacional o financiero, al igual que en el caso de las opciones de
tiempo. Por ejemplo, dejando de lado las caractersticas netamente tcnicas de cada
opcin, puede o no existir capacidad y experiencia de ejecucin en el pas, por parte de
las empresas del rubro. Por el lado financiero, puede o no puede haber capacidad para
financiar obras a largo plazo. Al igual que en el caso de la opcin del tiempo, otro
argumento importante en la toma de decisiones es la tasa de inters vigente en el mercado
de capitales.

El contraste con el actual mundo real

De lo anterior se desprende que la gestin de una red de caminos consiste en gran parte en la bsqueda
de momentos ptimos para tomar medidas adecuadas de conservacin. Cabe preguntarse al respecto,
cmo proceden en la prctica los ministerios encargados de los caminos en Amrica Latina y el Caribe?

En la prctica, muchos pases de la regin no cuentan con programas de conservacin. El

personal encargado de sta, trata de proceder en la mejor forma posible para arreglar las fallas ms
graves y ms obvias de la red vial, con una asignacin presupuestaria siempre insuficiente. Este sistema
est muy lejos de ser ptimo, por lo que conduce necesariamente a un deterioro gradual de la red vial,
y a una acumulacin cada vez ms grande de obras atrasadas o diferidas de rehabilitacin y
reconstruccin, que a la larga generan una gran dependencia de prstamos externos. En el largo plazo,
ello contribuye al subdesarrollo de un pas y a la incapacidad de una economa nacional o regional de
competir con otros pases o regiones, donde existe una mejor gestin de la infraestructura vial.
 27

En ciertos pases de la regin, la preparacin de programas de conservacin se ha ido haciendo

cada vez ms generalizada. En algunos casos, stos se preparan como parte de un programa sectorial
de caminos; en otros, simplemente como un esfuerzo aislado. Los bancos de desarrollo, y especialmente
el Banco Mundial, han dado un gran impulso a estos programas sectoriales, los cuales han constituido
una condicin necesaria para la otorgacin de prstamos destinados a nuevas obras viales.

Sin embargo, el esfuerzo principal en la elaboracin de estos planes no es tanto la optimizacin

del tiempo y de las medidas de conservacin ms adecuadas, sino la optimizacin del uso de un cierto
monto de recursos asignados o prestados. Por lo general, este monto es insuficiente, al menos en el
actual estado de (in)efciencia de los organismos viales. El problema de la insuficiencia de los recursos
es tan grave y tan comn, que el Banco Mundial ha desarrollado un modelo para la optimizacin de
polticas de conservacin, denominado EBM - Expenditure Budgeting Model, cuyo objetivo principal
consiste en reducir un programa ptimo de conservacin, a un programa capaz de financiarse con un
monto de recursos insuficientes. Este criterio muestra el grado de reconocimiento de la situacin actual,
en la cual los recursos asignados son siempre insuficientes para implantar una poltica ptima de
conservacin.

El procedimiento que se est utilizando se asemeja al de una empresa elctrica que descubre que
no tiene recursos para el mantenimiento preventivo de sus plantas generadoras. La tarea es entonces
decidir qu plantas no recibirn un mantenimiento adecuado, a sabiendas de que stas se autodestruirn
algn tiempo despus. Obviamente, en esa decisin predomina el criterio del mal menor.

La "opcin prohibida" y sus consecuencias

Otra decisin muy frecuente en la actualidad consiste en adoptar la "opcin prohibida": es decir,
postergar las actividades de conservacin de los caminos ms all del punto crtico, permitiendo la
destruccin de la superficie y de la estructura bsica de stos. Esta opcin suele estar motivada por la
falta de recursos.

Luego que un camino se ha destruido, se produce un rechazo en la opinin pblica, lo que pone
de manifiesto la "necesidad obvia" de efectuar "reparaciones de emergencia", para mantener el camino
en estado transitable. Por su naturaleza de "emergencia", estas reparaciones normalmente resultan
bastante caras y al mismo tiempo de poca durabilidad.

Para financiar estas reparaciones de emergencia, se utilizan recursos que originalmente estaban
destinados a la conservacin de otros caminos que an estn en buen estado. Puesto que esos caminos
ya no contarn con ese dinero para su adecuada conservacin, se destruirn en un futuro prximo y
requerirn a su vez de reparaciones de emergencia, y as sucesivamente, en un crculo vicioso difcil de
romper. En realidad, este proceso es peor que un circulo vicioso, por que se asemeja a una espiral
descendente que acta como un remolino en el mar que hace desaparecer a su vctima, en este caso, la
red vial.
 28

"Curvologa" para caminos: una coleccin de sierras

En pginas anteriores de la presente seccin se ha mostrado que el deterioro del estado de un camino puede
expresarse en forma grfica. La curva de deterioro de los caminos empieza en un punto alto, como expresin
del muy buen estado del camino nuevo despus de su construccin inicial; luego desciende gradualmente,
hasta llegar a un punto bajo, reflejando el psimo estado del camino destruido. La agencia vial normalmente
interviene antes de la descomposicin total del camino, ya sea renovando la superficie, o, si es demasiado
tarde para ello, mediante su rehabilitacin o reconstruccin. Despus de efectuar la medida, el camino vuelve
a ser muy bueno, hecho que en el grfico queda expresado por una subida aprupta de la curva, hasta un nivel
alto. Con el correr del tiempo, todo el proceso se repite, y la curva toma la forma de una sierra invertida,
en la cual los dientes representan las intervenciones que devuelven el camino a un mejor estadoi

Forma general del ciclo del camino

Ahora bien, la forma exacta de la sierra puede variar considerablemente, segn los diferentes factores que
influyen en el camino:

Los dientes pueden estar ms o menos distantes uno del otro, representando la rapidez del
deterioro, y dependiendo del volumen de trnsito, del clima, o de la calidad de la
construccin v

Ciclo de deterioro rpido Ciclo de deterioro lento

Los espacios entre los dientes pueden ser ms o menos profundos, lo que representa la
poltica de intervencin; sta puede ser de conservacin (intervencin cuando el camin est
en estado regular) o de rehabilitacin/reconstruccin (intervencin cuando el camino est
en estado malo o muy malo).

Ciclo tipo conservacin Ciclo de reconstruccin

(contina)
 29

(continuado)

En el ciclo de reconstruccin, se producen perodos en los cuales los usuarios de los caminos tienen
que soportar elevados costos de operacin de vehculos; por la mala o muy ^ n ^
camino (reas oscuras de la curva).

Para ilustrar lo que no debe hacerse, se presenta aqu la curva corrspondiente a

la "opcin prohibida" descrita en el texto, en la cual las intervenciones spn de
emergencia, de poca calidad y duracin.

Ciclo de la "opcin prohibida'

Adems de las curvas descritas, existe un nmero infinito de otras curvas y ciclps
que representan las distintas decisiones que se adoptan en la prctica.
est constituida por "una coleccin de sierras".
 30

Glosario de trminos bsicos utilizados

El presente glosario tiene por objetivo evitar interpretaciones diferentes de los trminos utilizados en este
libro, en el debate general sobre la gestin y conservacin de caminos. La presente interpretacin de los
trminos proviene, en parte, de los propios autores, pero tambin de publicaciones anteriores relacionadas
con el tema, las que han sido preparadas por diversas entidades, entre otras, por el Banco Mundial.

Conservacin de caminos y obras de mejoramiento

Conservacin vial. Amplio conjunto de actividades destinadas a asegurar el funcionamiento adecuado

a largo plazo de un camino o de una red de caminos, al menor costo posible. Uno de los objetivos
primordiales de la conservacin es evitar, al mximo posible, la prdida innecesaria de capital ya
invertido, mediante la proteccin fsica de la estructura bsica y de la superficie del camino. La
conservacin procura, especficamente, evitar la destruccin de partes de la estructura de los caminos y
la necesidad de una posterior rehabilitacin o reconstruccin. La conservacin incluye actividades tales
como el mantenimiento (rutinario y peridico) y el refuerzo de la superficie, incluido el agregado de
capas adicionales sobre el camino, sin alterar la estructura existente.

Mantenimiento rutinario. Reparacin localizada de pequeos defectos en la calzada y el pavimento;

nivelacin de superficies sin pavimentar y de bermas; mantenimiento regular del drenaje, los taludes
laterales, los bordes, los dispositivos para control de trnsito y otros elementos accesorios; limpieza de
las fajas de derecho de va, control del polvo y de la vegetacin, limpieza de la nieve o la arena y
mantenimiento de zonas de descanso y aditamentos de seguridad. Cada aplicacin del mantenimiento
rutinario suele tener un costo que flucta entre menos de 300 dlares y ms de 5.000 dlares por
kilmetro. Segn las condiciones especficas de cada camino, debe aplicarse una o ms veces al ao.

Tratamiento de la superficie. Actividad de conservacin de los caminos pavimentados, por la cual se

procura restablecer algunas caractersticas del pavimento, sin constituirse en un refuerzo estructural.
Entre los caractersticas a mantener en buena forma est la textura, que asegura una friccin adecuada
entre el vehculo y el camino. En caminos asflticos, se trata de mantener la durabilidad de la mezcla
asfltica y prevenir el desarrollo prematuro de fisuras y grietas, que suelen ser provocadas por la
radiacin solar. El tratamiento de la superficie normalmente se aplica mientras el pavimento an est en
buen estado, no habiendo alcanzado a llegar ni siquiera al estado regular. Algunas tcnicas de tratamiento
de la superficie son: ranurado (grooving), riego de neblina (fog seal), lechada asfltica (slurry seal), sello
(seal) y tratamiento superficial (surface treatment).

Renovacin de la superficie. En un camino sin pavimentar, se refiere a la reaplicacin de grava. En

caminos pavimentados significa agregar una o varias capas adicionales sobre el pavimento, sin alterar la
estructura subyacente. Tambin incluye el reciclado del pavimento. El objetivo de la renovacin de la
superficie es preservar calidad de rodadura, asegurar la integridad estructural del camino por un tiempo
ms prolongado y evitar su destruccin. Los caminos pavimentados normalmente necesitan renovar su
superficie cuando se encuentran en estado regular, debiendo iniciarse ese proceso, de todos modos, antes
 31

de que lleguen a estar en mal estado. Esto tambin es vlido para caminos no pavimentados, salvo que
stos tengan muy poco trnsito. La renovacin de la superficie a veces recibe el nombre de
"mantenimiento peridico". El costo de cada renovacin puede variar entre menos de 8.000 dlares y
ms de 40.000 dlares por kilmetro.

Refiierzo de la superficie. Actividad similar a la renovacin de la superficie, pero cuyo objetivo

especfico consiste en aumentar la resistencia estructural del pavimento.

Mantenimiento peridico. Cada expresin puede inducir a equvocos, porque todas las actividades de
conservacin son peridicas, es decir, deben ser repetidas cada cierto tiempo. No obstante, suelen
denominarse actividades "peridicas", el tratamiento de la superficie y la renovacin de la superficie.

Rehabilitacin. Reparacin selectiva y refuerzo del pavimento o de la calzada, previa demolicin parcial
de la estructura existente. La rehabilitacin se efecta cuando el camino se encuentra demasiado
deteriorado como para poder resistir una mayor cantidad de trnsito en el futuro, pudiendo incluir,
adems, algunos mejoramientos del drenaje. La rehabilitacin tiene el objeto de restablecer la solidez
estructural y la calidad de rodadura. El costo de la rehabilitacin puede variar entre menos de 30.000
dlares por kilmetro en el caso de los caminos sin pavimentar y ms de 200.000 dlares por kilmetro,
si se trata de caminos pavimentados. En el caso de estos ltimos, el costo es significativamente ms alto
que el de una renovacin de la superficie, sobre todo por el alto gasto que significa demoler y reemplazar
las partes daadas de la estructura existente. En la mayora de los casos, la rehabilitacin es necesaria
cuando no ha habido una conservacin adecuada. Dentro de un esquema sano de conservacin, la
rehabilitacin debera ser slo ocasionalmente necesaria, como cuando deben rehabilitarse las fracciones
defectuosas de una obra nueva.

Fraccin defectuosa. Pequea proporcin de una obra que no cumple con la calidad general requerida.
Este defecto se produce por una falta de homogeneidad en la ejecucin, considerada como normal. La
fraccin defectuosa puede hacer necesario un pequeo volumen de trabajos de rehabilitacin, incluso en
un esquema sano de conservacin.

Reconstruccin. Renovacin completa de la estructura del camino, con previa demolicin parcial o
completa de la estructura existente, que generalmente se efecta usando la explanacin y el alineamiento
regulares del camino. El objetivo de esta actividad es remediar las consecuencias provocadas por el
descuido prolongado, y se realiza cuando la rehabilitacin ya no es posible. La reconstruccin puede
tener dos causas: una deficiente construccin, o bien, la ausencia de un esquema sano de conservacin.
El costo de reconstruccin de un camino vara considerablemente, entre alrededor de 45.000 dlares y
ms de 300.000 dlares por kilmetro.

Restauracin. Conjunto de importantes trabajos de rehabilitacin y reconstruccin que se efectan en un

camino.

Mejoramiento. Mejoras de los caminos relacionadas con el ancho, el alineamiento, la curvatura o la

pendiente longitudinal, incluidos los trabajos relacionados con la renovacin de la superficie y la
rehabilitacin. El objetivo de estas labores es incrementar la capacidad del camino y la velocidad y
seguridad de los vehculos que por l transitan. Los trabajos de mejoramiento no son considerados como
una actividad de conservacin, excepto la operacin auxiliar de renovacin de la superficie. El costo de
esta actividad puede variar considerablemente, segn la complejidad de los mejoramientos geomtricos
que se ejecuten.
 32

Construccin nueva. Construccin de un camino pavimentado, de grava o tierra con una alineacin
nueva; pavimentacin de un camino de grava o tierra; aumento de los carriles, o construccin de calzadas
adicionales, vas de servicio, vas de enlace a desnivel o autopistas divididas en varios carriles (o pistas).
El costo de una construccin nueva puede variar entre menos de 50.000 dlares por kilmetro, en el caso
de un camino de grava, y ms de un milln de dlares por kilmetro, cuando se trata de una carretera
de cuatro carriles con acceso limitado.

Mantenimiento diferido/Conservacin diferida. Acciones de mantenimiento/conservacin que, segn

criterios tcnicos, deberan haberse ejecutado en el pasado, pero que por alguna razn no se han
realizado.

Reparacin de emergencia. Arreglos superficiales que se ejecutan cuando el camino est intransitable o
en psimo estado, como consecuencia del descuido prolongado o de un desastre natural, por no disponerse
de los recursos necesarios para reconstruirlo, que es lo que correspondera hacer. Normalmente no se
remedian las fallas estructurales, pero se hace posible un flujo vehicular regular durante un tiempo
limitado. En el mejor de los casos, las reparaciones de emergencia dejan el camino en estado regular.

Estado del camino

Muy bueno. Caminos nuevos o caminos que corresponden por su estado a un camino nuevo.

Bueno. Caminos pavimentados, en su mayor parte libre de defectos, que slo requieren un
mantenimiento de rutina y quizs un tratamiento de la superficie. Caminos sin pavimentar que necesitan
slo nivelacin rutinaria y reparaciones localizadas.

Regular. Caminos pavimentados que presentan defectos y una resistencia estructural reducida. Requieren
renovacin o refuerzo de la superficie; sin necesidad de demoler la estructura existente. Caminos sin
pavimentar, que requieren un reperfilado o una renovacin de la superficie (reaplicacin de grava) y una
reparacin del drenaje en algunos lugares.

Malo. Caminos pavimentados que presentan defectos de estructura y que requieren rehabilitacin
inmediata, previa demolicin parcial. Caminos sin pavimentar que requieren rehabilitacin y trabajos
de drenaje.

Muy malo. Caminos pavimentados que presentan graves defectos en la estructura y que requieren una
reconstruccin, previa demolicin de la mayor parte de la estructura existente. Caminos sin pavimentar
que requieren obras de reconstruccin e importantes trabajos de drenaje.

Capitalizacin de la infraestructura

Patrimonio nacional. Bienes que pertenecen a toda la nacin, es decir, a todos los habitantes de un pas,
y que son de utilidad para las generaciones presentes y fiituras. El cuidado y la preservacin del
 33

patrimonio nacional es tarea del Estado, que puede encargarla a entidades privadas. El patrimonio
nacional est constituido por varios grupos con caractersticas diferentes; entre ellos se encuentran el
patrimonio natural, el patrimonio recreacional, el patrimonio de infraestructura, y otros.

Patrimonio de infraestructura. Bienes fijos construidos con recursos de la comunidad, por generaciones
anteriores y presentes, y que muchas veces estn bajo la custodia del Estado.

Patrimonio vial. Parte del patrimonio de infraestructura, que incluye principalmente caminos y calles con
toda su estructura (obras de drenaje, sistemas de luces y de sealizacin), como asimismo puentes y
tneles que dan paso a caminos.

Activos. Bienes que potencial mente suministran servicios o beneficios econmicos futuros. Los activos
son el resultado de transacciones o acontecimientos del pasado. El patrimonio vial es un activo.

Responsabilidad contable. Obligacin de proporcionar informacin que permita juzgar sobre el valor y
la actuacin de la entidad informante.

Inversin. Empleo de recursos para crear o aumentar la capacidad de un bien con el fin de proporcionar
un servicio o un beneficio econmico.

Vida til real. Tiempo durante el cual el activo ha prestado un determinado tipo de servicio o beneficio
econmico. La vida til real slo puede ser determinada al final de la misma.

Vida til esperada. Tiempo estimado durante el cual el activo proporcionar un determinado tipo de
servicio o beneficio. La vida til esperada se estima al inicio de la misma.

Depreciacin. Procedimiento de contabilidad que distribuye el costo de las inversiones en activos (o

bienes), sobre su vida til esperada. Representa la disminucin gradual y permanente del potencial de
un bien para dar un servicio o un beneficio, causada por el desgaste debido al uso, o al paso del tiempo
o por obsolescencia. La depreciacin es un proceso de asignacin, no de valuacin.

Costo de operacin de los vehculos. Todos los gastos en que incurre el dueo y el operador del vehculo
por tenerlo y utilizarlo. Los principales elementos son los costos correspondientes a adquisicin,
consumo de combustibles y repuestos, y sueldo del chofer.
 35

Captulo III

LA PERDIDA OCULTA DEL PATRIMONIO NACIONAL DE CAMINOS

El presente captulo introduce el concepto de patrimonio nacional de caminos, partiendo del

reconocimiento de que stos constituyen una gigantesca inversin cuyo valor se debe preservar mediante
una poltica inteligente de conservacin. En esta tarea conviene adoptar mtodos y herramientas similares
a los que se emplean desde hace tiempo y en forma casi obligatoria en las empresas. Una de esas
herramientas es la evaluacin peridica de los activos de la empresa o, en nuestro caso del patrimonio
nacional de caminos. (Un mtodo prctico para evaluar y actualizar el valor del patrimonio vial se
encuentra en el anexo del presente libro.)

El patrimonio de un pas es el conjunto de todos los elementos que pueden utilizarse, directa o
indirectamente, para la satisfaccin de las necesidades de su poblacin. Est formado por dos
componentes fundamentales: el patrimonio natural, y el que resulta del trabajo humano. El primero est
constituido a su vez por los elementos que entrega directamente la naturaleza, sin intervencin del
hombre, tales como el agua, el paisaje, los minerales y los bosques nativos. La infinidad de elementos
aportados por el trabajo del hombre son, por su lado, fruto de los esfuerzos y sacrificios que han hecho
en el pasado las sucesivas generaciones humanas. As pues, tales elementos se incorporaron, en uno u
otro momento de la historia, al patrimonio nacional. Si han perdurado, pueden seguir prestando servicios
en la actualidad y probablemente podrn seguir hacindolo en el futuro.

Las extensas redes de caminos existentes en los pases de Amrica Latina y el Caribe, construidas
en su mayor parte durante los ltimos 40 aos, son uno de los componentes del patrimonio nacional de
estos pases.

Destinadas a responder a las exigencias que plantea el desarrollo econmico de cada pas, tales
redes se han financiado mediante los aportes de varias generaciones. El Estado ha recaudado los aportes,
en la forma de diversos gravmenes y contribuciones, y ha destinado un porcentaje muy importante de
ellos a la construccin de las redes viales, formando e incrementando as el patrimonio nacional de
caminos.

Muchas veces los impuestos recaudados han sido insuficientes para financiar la gran cantidad de
caminos que eran necesarios. En tales casos, el Estado ha contratado prstamos, dentro y fiiera del pas,
para complementar los recursos requeridos. Estos prstamos se reembolsan mediante la recaudacin de
nuevas contribuciones, normalmente en forma de impuestos. As, al permitir que el Estado cancele los
 36

prstamos contratados en el pasado, las empresas y las personas naturales que pagan impuestos en la
actualidad estn de hecho cubriendo el fmanciamiento de muchos de los caminos ya existentes.

A lo largo del tiempo, las generaciones han formado y acrecentado el patrimonio nacional de
caminos, que en casi todos los pases constituye la mayor inversin individual existente, ya que su valor
supera con creces el de los sistemas de energa elctrica, de comunicaciones o el de las instalaciones
portuarias. El patrimonio nacional de caminos es uno de los pilares del desarrollo socioeconmico, y es
adems un elemento que est prestando permanente servicio al conjunto de la sociedad. Dado que los
caminos pueden servir durante muchos aos, los contribuyentes confan implcitamente que los sacrificios
(impuestos) de hoy redundarn durante un largo perodo en beneficios futuros.

Sin embargo, esta confianza se ve cada vez menos justificada. En la mayora de los pases de
la regin, la red vial se est deteriorando a un ritmo crecientemente acelerado, debido sobre todo a las
graves deficiencias que presenta su conservacin. En unos aos ms, la mayor parte de las carreteras
estar en tan malas condiciones que ser necesario reconstruirlas. Como puede apreciarlo cualquiera que
las recorra, en muchos pases ya ha comenzado a vivirse esa catstrofe. Gradualmente, y en forma casi
inadvertida, se est perdiendo el patrimonio vial. A qu se debe esta prdida? O, dicho de otro
modo, cmo pueden en general perderse elementos del patrimonio nacional?

La causa es, a grandes rasgos, una sola: la comunidad deja abandonados los elementos del
patrimonio nacional y stos acaban finalmente por perderse. Sin embargo, dicho abandono puede estar
motivado, a su vez, por una de las siguientes razones:

Por decisin consciente y racional, es decir, porque la comunidad percibe que el

elemento en cuestin no presta grandes servicios y es, por ende, de poca utilidad. En
tales circunstancias, la comunidad no est dispuesta a sacrificar nuevos recursos para
conservarlo. Se trata de una decisin deliberada que no causa perjuicios a la comunidad.
Esta situacin puede darse en el caso de los caminos, aunque no de manera frecuente.

Por incapacidad econmica o tecnolgica, es decir, porque la comunidad ya no cuenta

con los recursos o la tecnologa necesarios para conservar el bien en cuestin. De ese
modo, pese a ser til todava, dicho elemento se pierde, infiriendo un dao a la
comunidad. En la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, este caso
tampoco es muy comn, porque no existe el problema de que falte de acceso a la
tecnologa de conservacin y, asimismo, porque los recursos financieros recaudados por
el sector vial superan normalmente los gastos que exige la conservacin de las redes
viales existentes.

Por incapacidad institucional de la comunidad, esto es, sea porque las diferentes
instituciones y los mecanismos creados por la comunidad para la conservacin del
patrimonio nacional son incapaces de asignar en forma racional los recursos
indispensables para ese fin, o porque no estn en condiciones de efectuar las tareas
pertinentes. Esta situacin, que se plantea a pesar de que dichos elementos son todava
tiles para la comunidad y cuando adems existen los recursos y la tecnologa adecuada
para conservarlos, resulta daina para la comunidad. En el caso de los caminos, hay
muchos factores que indican que las prdidas del patrimonio vial se produce en la
 1396

EL PATRIMONIO NACIONAL DE CAMINOS

Defnicin

El patrimonio nacional de caminos (o; patrimonio vial) es el conjunto de toda la infraestructura vial, de la cual
;;se esperan beneficios para generaciones presentes y futuros; El^ p
calculado en trminos monetarios.

Aplicacin del concepto

; El concepto de patrimonio vial es un instrumento qu permite evaluar y eventualmente cOiregir los resultados
de la poltica de conservacin vial que se ha aplicado en el pasado (evaluacin ex post). En efecto; si los
resultados son negativos, dicho instrumento permite introducir los ajustes que sean necesarios para alcanzar
mejores resultados en el futuro.

El valor del patrimonio vial puede aumentar, sea porque se construyen nuevos camins, o porque las mejoras
a que someten a los ya existentes los llevan a alcanzar un grado superior al que tenan originalmerit. l
valor del patrimonio vial disminuye a causa del deterioro de los caminos, fenmeno que est directamente
relacionado con la intensidad de sil uso. Los trabajos d coiiservadii tienen como objetivo centr reducir
cuanto sea posible el deterioro normal de los caminos, y reestablcer sus caractersticas originales cuando
stos hayan llegado a un estado regular. Adems, la conservacin debe asegurar que el conjunto d los
caminos mantenga su valor y su utilidad. Las obras de rehabilitacin y reconstruccin tienen por objetivo
recuperar aquellas partes del patrimonio vial que por una u otra razn se hayan perdido.

La tarea fundamental de las agencias viales debe ser la d proveer y conservar una red de caminos cuyo
tamao y calidad est de acuerdo con las necesidades d los usuarios, y que pueda apoyar y sustntar el
desarrollo socioeconmico del pas en general. En una poca como la actual, caracterizada por el crecimiento
generalizado de la poblacin y del intercambio econmico, dicha tarea supone elevar gradualmente el valor
;del patrimonio vial, principalmente por medi de mejoramientos en la red vial existente. Sin embargo, debe
tenerse en cuenta que un aumento excesivo del patriinnio vial tambin representa un mal uso de los recursos,
sobre todo si provoca un crecimiento desmedido de la red, y si no se cuenta al mismo tiempo con la
capacidad plena para poder conservar los caminos existentes.

Como regla general, toda prdida de valor del patrimonio vial significa que la poltica de conservacin
aplicada por la agencia vial o el gobierno ha sido inadecuada o deficiente y que, por lo ^ t o , es preciso
modificarla. Sm embargo, pueden darse tambin situaciones, en verdad no muy frecuentes, en las cvales la
prdida parcial o total de algunos elementos del patrimonio vial puede ser delibrada y racional. Es O que
sucede, por ejemplo, cuando un camino queda obsoleto, por falta de demanda de los usuarios.

(contina)
1397

mayora de los casos por una incapacidad de las instituciones y de los mecanismos
creados para su gestin.

Se estima que en Amrica Latina y el Caribe la prdida de infraestructura vial flucta actualmente
entre 2.000 y 3.000 millones de dlares al ao. Sin embargo, nadie parece reparar en ello. Cmo es
posible que esa prdida gigantesca pase casi inadvertida? Los diarios, siempre dispuestos a poner al
descubierto hechos sensacionales y a hacer escndalo de ellos, normalmente no van ms all de lamentar
el mal estado de tal o cual camino, sin percibir las prdidas millonarias que sufre regularmente la red
vial. La respuesta guarda relacin, entre otras cosas, con el hecho de que falta en general la informacin
que permita detectar y cuantificar esas prdidas.

En lo concerniente a la informacin relativa al patrimonio, hay una importante diferencia entre

el comportamiento de la administracin pblica y el de las empresas. Para ilustrar esa diferencia, y el
modo en que se lleva la contabilidad del patrimonio en estas ltimas, puede utilizarse el ejemplo de una
empresa de transporte que tiene un solo camin. Cuando el camin est nuevo, aparece en el balance
comercial anual como parte del patrimonio de la empresa, con su valor actual. Con el paso del tiempo
y el uso, el camin se desgasta y pierde gradualmente su valor. En el balance comercial anual de la
empresa, esta prdida de valor se expresa en la forma de una depreciacin, esto es, como un costo,
similar a los dems gastos en que incurre la empresa. La depreciacin es un proceso constante, y slo
culmina cuando el valor del patrimonio o del bien llega a ser nulo.

Si el camin, el principal activo, sufre un accidente grave y queda reducido a chatarra, la

depreciacin debe registrarse de una sola vez. Esto puede significar la bancarrota de la empresa. Por
el contrario, si el camin es sometido a cuidados constantes, la prdida anual del valor es pequea y, es
probable que la empresa obtenga utilidades. En otras palabras, la buena o mala gestin del patrimonio
puede traducirse, segn el caso, en ganancias o prdidas. En el ltimo caso, el anlisis de la naturaleza
y el origen de las prdidas mueve normalmente a las empresas a hacer esfuerzos para mejorar el manejo
de los diferentes elementos de que dispone. Dentro de ese esfuerzo, la primera tarea es generar y juntar
la informacin necesaria.

En contraste con lo que ocurre en el mbito empresarial, las enormes prdidas que derivan de
la mala gestin de las redes viales pasan, como dijimos, casi inadvertidas. Las redes viales se manejan
con un espritu muy distinto del que impera en las empresas comerciales. La agencia vial tradicional es
un departamento dentro de un ministerio, esto es, forma parte de la administracin pblica, que suele no
contemplar el uso de los instrumentos y formas de gestin que resultan tan normales e incluso obligatorios
en el mbito empresarial. La mayora de las agencias viales de hoy no operan con el concepto de
patrimonio vial, ni generan tampoco la informacin que permitira aplicarlo. Tampoco parece existir
inters para hacerlo, quizs, entre otras cosas, porque podra llevar al descubrimiento de ciertas verdades
bastante incmodas.

El concepto del valor del patrimonio nacional de caminos es, por ltimo, una herramienta
decisiva para incentivar la puesta en prctica de una poltica sana de conservacin de la red vial, poltica
que es a su vez imprescindible para preservar y hacer vlidos los esfuerzos y sacrificios de las
generaciones pasadas, presentes y tambin futuras.
 39

(continuado)

El concepto de patrimonio vial no es un instrumento de planifcacin ni de optimizacin, sino un medio

que permite verificar el grado de xito de la poltica aplicada en el pasado. Est basado exclusivamente
en datos reales observados y slo puede analizar los cambios que han ocurrido en el pasado. La planifcacin
y la optimizacin de las polticas cuentan con otras herramientas, tales como el modelo de diseo y
mantenimiento de caminos (que ahora se encuentra en su tercera versin: HDM III) desarrollado por el
Banco Mundial. Sin embargo, es posible combinar tales procedimientos. En efecto, el xito o fracaso de
las polticas elaboradas y optimizadas mediante el HDM III u otros instrumentos semejantes, puede ser
evaluado posteriormente mediante el concepto de valor del patrimonio vial.

Clculo del valor del patrimonio vial

El clculo que se efecta generalmente con ayuda de una hcrocinptadora tipo PC y de un programa de
hoja de clculo, requiere tres tipos de datos:

El primero est constituido por la informacin normalmente disponible en el inventario vial

de cada pas, tal como una lista de todos de los caminos existentes y de los diversos tramos
que los componen, su longitud, las caractensticas fsicas que definen el tipo de camino de
que se trata y el volumen aproximado de trnsito diario;

El segundo es la informacin relativa al costo de construccin de un camino nuevo y al

costo de diversos trabajos de mantenimiento rutinario; de renovacin de superficie, y de
rehabilitacin y reconstruccin de los diferentes tipos de caminos existentes en el pas.

f ; El tercer tipo de informacin consiste en una clasificacin del estado actual de los caminos,
que debe distribuirse preferentemente en cinco categoras: muy bueno, bueno, fegular^
malo y muy malo.

Gon estos elementos se calculan los cuatro valores:

El valor actual del patrimonio nacional de caminos, como suma del valor individual: de
cada tramo de camino en el estado en que se encuentre; en el momento presente.

El valor mximo del patrimonio nacional de caminos; esto es; el valor que podra tener
la red vial si todos los tramos estuvieran en muy buen estado.

El valor mnimo permisible del patrimonio nacional de caminos; que es el valor que
tendra la red vial si cada tramo estuviera en el peor estado que, conforme a criterios
tcnicos, fijera admisible. Dicha condicin corresponde, en general, a los caminos que se
encuentran en regular estado, con la sola excepcin de aqullos que tienen muy poco
trnsito, para los cuales el estado mnimo permisible equivale a "malo".

(contina)
 40

(continuado)

El porcentaje de la red que se halla en peor estado que el mnimo permisible. Dicho
porcentaje corresponde a aquellos caminos que se han deteriorado hasta el extremo de que
los trabajos normales de conservacin (mantenimiento rutinario y renovacin de la
superficie) resultan insuficientes para recuperarlos, de modo que es preciso rehabilitarlos
o reconstruirlos. Para dicho clculo se identifican tambin todos los tramos individules que
se encuentran en esa condicin.

Estos clculos permiten ubicar el valor actual del patrimonio en una escala que se extiende

I I I .II
I I 11;
mximo mimmo valor
posible permisible cero

Idealmentei el valor del patrimonio vial debera estar situado cerca del punto medio entre el valor mximo
posible y el valor mnimo permisible.

Mediante estos clculos se pueden adems indentificar los sectores de la red y todos los tramos individuales
en los que se ha cometido el ;'pecado" de permitir que el deterioro haya ido ms all de lo admisible, e
indicar en; forma aproximada la inversin que demandara la recuperacin de los caminos.

Utilidad prctica del concepto

Para;:qu sirve conocer el valor de! patrimonio nacional de caminos?

r Para que el pblico en general evale la gestin del organismo vial.

^ Para que los contribuyentes puedan juzgar acerca del bien o mal uso que se ha dado a los

Para que el organismo vial demuestre eventualmente la execelencia de su gestin y pueda

defenderse de posibles ataques.

Para que los usuarios traten de inducir a la agencia vial a mejorar su desempeo.

Para que en la comunidad en general llegue a desarrollarse una conciencia cada vez ms
clara acerca del valor de los caminos y de las enormes prdidas que acarrea la ausencia de
una poltica adecuada de conservacin.
 41

Captulo IV

LAS RAZONES POR QUE NO SE CONSERVAN LOS CAMINOS

En esta seccin se exponen las posiciones que adoptan los diversos grupos y sectores de la poblacin
frente a la pregunta por qu conservar los caminos?, y el modo en que esas diferentes posturas se
traducen eventualmente en decisiones relativas a la conservacin vial. Algunos estn a favor y otros en
contra de ella, pero la reaccin mayoritaria es de indiferencia. Ello se explica porque, aunque la
necesidad de llevar adelante una poltica sana de conservacin de los caminos es indudable desde el punto
de vista tcnico y econmico (vese el captulo II), en la mente de muchas personas parecen predominar
intereses y percepciones que impiden que esa poltica se lleve a cabo en la prctica.

La interrogante sobre por qu conservar los caminos, se responde desde dos perspectivas
diferentes. En primer lugar, se examinan las percepciones y aspiraciones ejemplares de la comunidad
en lo que a caminos se refiere. En segundo lugar, se identifican los distintos intereses que tienen en la
red vial los usuarios y otros grupos especficos, entre ellos los grupos con poder de decisin. Tales
intereses contribuyen a explicar la actitud de cada grupo (favorable, contraria o indiferente) frente a la
conservacin vial. Las decisiones que se adopten dependern en definitiva del predominio de uno o
varios de estos grupos.

Caminos y las aspiraciones de la comunidad

Una vivienda no sometida a reparaciones regulares se deteriora inexorablemente, tal como cualquiera
puede comprobarlo, incluso sin ser experto en construccin, porque el hecho salta a la vista con el correr
del tiempo. El buen estado de las mquinas depende un ms del mantenimiento, como puede verificarse
esta vez con los vehculos motorizados o los ascensores. Omitir el mantenimiento conduce pronto a un
funcionamiento defectuoso, a la paralizacin completa o a peligros an mayores. Hay quienes dejan de
hacer mantencin mientras los efectos del deterioro sean slo de carcter esttico, pero si se trata de un
equipo tcnico, dicha omisin comporta siempre el riesgo de que el artefacto quede fiera de servicio o
incluso de que se autodestruya, tal cual le ocurre a un motor al que no se cambia nunca el aceite. Las
cosas, entonces, se ven de otra manera. Tal vez, la mayora de las personas consideran el mantenimiento
como algo tedioso y poco atractivo, pero terminan por aceptarlo como una obligacin ineludible.
 42

Sin embargo, cuando de caminos se trata, la conservacin no parece ser a primera vista una
necesidad apremiante. Tal es la opinin no slo del pblico en general, sino tambin de numerosos
tcnicos viales. A qu se debe esa visin tan poco congruente con el comportamiento que demuestran
en otros terrenos? Los caminos, especialmente los pavimentados, tienen, por as decirlo cierto aire de
"nobleza" y su deterioro es, para el comn de las personas, casi imperceptible incluso varios aos despus
de su construccin. Es por ello que en la mente de muchos puede asentarse la idea de que un camino
es algo definitivo, que puede perdurar para siempre.

Para entender mejor las actitudes tpicas relativas a la conservacin vial, conviene analizar las
aspiraciones que tiene, en general, la comunidad con relacin a los caminos.

Los caminos existen desde tiempos inmemoriales y constituyen un medio fundamental para la
movilidad de las personas. La importancia que revisten est fuera de discusin. Todo el mundo, sin
excepcin, se beneficia de una u otra forma de su existencia, y muchos los usan de modo frecuente. Aun
aqullos que usan poco los caminos, perciben, como es obvio, el papel que desempean en el transporte
de personas y bienes, y en la apertura del territorio. Por eso, los caminos concitan el inters generalizado
de los distintos segmentos del cuerpo social, aunque no todos los valoren de igual modo.

La gran mayora de la poblacin asocia la dea de progreso a las de construir, reconstruir o

mejorar; en el caso de la red vial, dicha dea equivale tambin, en especial, a la pavimentacin de los
caminos. Si se pidiese a alguien que expresara un deseo en materia vial, lo ms probable es que
mencionara un mejoramiento. De igual modo, si a un profesional del rea vial se le diera la ocasin de
materializar su sueo dorado, seguramente llevara a cabo una obra grandiosa o espectacular,
contribuyendo de esa forma al progreso del pas y satisfaciendo al mismo tiempo un anhelo personal.
Nadie debera sorprenderse demasiado por la existencia de estos deseos, pues, como se sabe, la aspiracin
al progreso est presente en todos los mbitos de la actividad humana.

Los que realizan obras nuevas, reconstrucciones y mejoras, alcanzan prestigio y connotacin
pblica. La inauguracin de una obra es un momento especialmente gratificante para sus gestores y para
los que se benefician directamente de ella. Por eso, las peticiones y presiones de los diferentes grupos
e intereses se orientan habitualmente hacia la obtencin de mejoras en las vas.

En contraste con lo anterior, la conservacin de los caminos existentes no goza del favor popular.
El escaso atractivo de la conservacin reside en el hecho de que no tiene por propsito sino mantener
lo que ya se tiene, sin satisfacer los deseos de progreso. La mera preservacin del acervo ya alcanzado
da la sensacin de estancamiento. En un mundo en que todo evoluciona con tal rapidez, se presume que
el que no avanza, retrocede. Sin embargo, la ausencia de labores de conservacin es una forma
encubierta de retroceso. En efecto, el acervo se va consumiendo y desgastando, paulatinamente, aunque
la manifestacin de ese desgaste tarde en hacerse evidente. Paradjicamente, el inters general por la
conservacin se manifiesta recin cuando, precisamente por falta de conservacin, los caminos llegan a
tal grado de deterioro que provocan serios trastornos en el trnsito.

Ahora bien, ni siquiera entre los profesionales del rea vial existe unanimidad en cuanto a la
funcin primordial que cumple la conservacin. Muchos de ellos piensan que la conservacin es una
actividad simple y de poca importancia, y tienden ms bien a considerarla como un menester propio de
aqullos que no son capaces de hacer algo ms significativo; muchas veces constituye un verdadero
"castigo" para un profesional el ser relegado a tareas de mantenimiento. Esta actitud se origina en la falta
de comprensin de lo que propiamente significa la conservacin de los caminos. La cosa llega al extremo
 43

de que en muchas agencias viales de Amrica Latina y del Caribe se desconoce incluso el concepto mismo
de conservacin. Muchos de los Departamentos de Mantenimiento se limitan a tapar los hoyos, o a
remediar las fallas ms manifiestas que presentan los caminos, ya definitivamente destruidos por falta de
conservacin.

Sin embargo, la realidad es muy diferente. Si existe una actividad verdaderamente compleja en
el campo vial, ella es precisamente la conservacin, sobre todo en su aspecto de planificacin. No
cualquier tcnico est en condiciones de reconocer oportunamente las necesidades, determinar los trabajos
que deben ejecutarse, y asignar los recursos, tradicionalmente insuficientes, de modo de obtener el
mximo rendimiento de ellos. Por lo tanto, la conservacin de los caminos requiere la intervencin de
los profesionales ms capacitados, ms preparados y ms emprendedores del rea vial.

Cuando se discute sobre la asignacin de los recursos pblicos de un pas, no es fcil abogar por
la conservacin de los caminos, porque hay otros sectores, que se consideran adems prioritarios (por
ejemplo, la salud, la educacin, la previsin social) que compiten por los mismos fondos. Por desgracia,
la experiencia de varios pases parece indicar que difcilmente podr llegarse a la conviccin de que la
conservacin vial es indispensable, a menos que un deterioro global de los caminos lo haga evidente.
Incluso si esa conviccin llegara a formarse y a constituir un consenso generalizado en un momento dado,
nadie puede asegurar cunto durar ese convencimiento, porque si se logra superar la emergencia y los
caminos vuelven a estar en condiciones aceptables, cunto tardar en olvidarse la experiencia vivida, y
cunto tiempo ms pasar antes de que los recursos vuelvan a desviarse una vez ms a otros fines que
se estiman de mayor importancia?

Los intereses legtimos de los usuarios y otros grupos

Quines se benefician con los caminos? Cules son los grupos de la comunidad que mayor inters
tienen en su existencia y por qu? Obviamente, la respuesta a la primera pregunta es muy simple si se
da en trminos generales: todos nos beneficiamos de ellos. Sin embargo, para entender cabalmente el
problema de la conservacin vial, esa respuesta global no es suficiente, y conviene especificarla,
identificando los diferentes grupos que se benefician cada cual de un modo particular, con la existencia
de los caminos en general. Una vez definidos tales grupos, convendr asimismo precisar los intereses
que los mueven, y la actitud que adoptan, conforme a esos intereses, frente al tema de la conservacin
vial.

Desde luego, los caminos prestan servicios a los usuarios directos que circulan con sus
vehculos, trasladando bienes o personas de un lugar a otro. Los transportistas, entre los que figuran
los camioneros, los autobuseros y los dueos de vehculos utilitarios, son los principales beneficiarios
del sistema vial, puesto que sus actividades empresariales o laborales se desarrollan en los caminos.
Otros usuarios directos son los automovilistas, que pueden tener diversos motivos para desplazarse
relacionados con el trabajo o las actividades comerciales o simplemente por el mero placer de viajar.
 44

El mayor inters de los usuarios directos es que exista un nmero suficiente de caminos como
para desplazarse a todos los lugares que deseen. En cuanto a calidad, desearan ciertamente que todos
los caminos estuvieran pavimentados y en muy buen estado, tanto para minimizar los costos de operacin
de los vehculos como para hacer el viaje lo ms cmodo posible.

Movidos por estos legtimos intereses, los usuarios directos suelen declararse a favor de un
incremento permanente del gasto pblico en caminos. Esto no puede sorprender, porque en ellos
prevalece la percepcin general de que el aumento de los gastos en caminos significa elevar el nmero
y la calidad de los mismos y, a la vez, reducir los costos de operacin de los vehculos y las
incomodidades del viaje. Por otro lado, tambin perciben, como es obvio, que la reduccin del gasto
vial no hace sino acrecentar los efectos contrarios.

Sin embargo, los usuarios no tienen conciencia, en general, de que deberan pagar por el servicio
que les prestan los caminos, ni tampoco tienen conciencia de que debera existir una relacin entre los
mayores gastos pblicos que exigen y lo que les correspondera pagar por el uso de las vas. Si un
transportista, por ejemplo, exige mejores caminos, no tiene presente que esto debera demandarle un
gasto, que necesariamente tendr que repercutir en los costos de operacin de su vehiculo u otros costos
de su empresa. Esta situacin se origina en el hecho de que son muy pocas las carreteras en que se cobra
peaje, de modo que, salvo esas contadas ocasiones, el usuario no paga directamente por el uso del
camino: se le exige el pago de impuestos generales, que no tienen ninguna relacin perceptible con los
caminos, y cuyo monto tampoco guarda relacin especfica alguna con los gastos viales. Dicho de paso,
los usuarios normalmente no especifican en qu habra que invertir los mayores recursos que exigen, esto
es, no diferencian entre los que se destinan a obras nuevas o a la conservacin de los caminos existentes.

Otros de los principales beneficiarios de la red vial son los productores. Estos pueden tener sus
propios vehculos, pero normalmente dejan el transporte en manos de terceros, sea para el traslado de
los insumos que requieren, o para el envo de sus productos a los diversos mercados. Su inters
primordial es que el transporte sea rpido y seguro, y que les demande los menores costos posibles. En
consecuencia, sus deseos y la actitud que asumen frente a la red vial se asemejan mucho a los de los
usuarios directos, es decir, propician una creciente inversin pblica en los caminos.

En una parecida condicin se encuentran los pasajeros de las empresas de transporte, pero en
este caso se agrega un inters especial por la seguridad personal, aspecto en el cual cumple un importante
papel el estado en que se encuentran los caminos. Los consumidores tambin deberan interesarse en ello,
pues el estado de la red vial se refleja en el precio del transporte, y ste a su vez en el precio de los
diversos productos.

La situacin es algo diferente en el caso de los intereses de otros grupos, como el de los
parlamentarios, las autoridades de gobierno y los dirigentes de la oposicin; esto es, el grupo de los
polticos en general. A grandes rasgos, puede decirse que todos aspiran a ser elegidos y reelegidos, a
fin de gobernar y aplicar la particular concepcin que cada uno de ellos tiene del modo en que se debe
alcanzar el bien comn. A los polticos les gusta que se les considere como promotores del desarrollo
econmico y social. Sin embargo, en lo concerniente al sistema vial, la actitud de los polticos de nivel
local difiere de la de aquellos que estn interesados fundamentalmente en temas de envergadura nacional.

Muchos polticos del nivel local y regional muestran una marcada preferencia por las obras
pblicas en cuanto a signos de progreso y de compromiso personal con la poblacin local, y, entre stas,
por la construccin y pavimentacin de caminos, en virtud de su gran visibilidad y cobertura geogrfica.
 45

Al asumir con la poblacin de la zona que representan o desean representar el compromiso de promover
la ejecucin de ciertas obras pblicas, el poltico local espera que en retribucin el elector lo favorezca
con su voto. En sus esfuerzos en tal sentido puede tratar de crear la imagen de que es un aliado de la
poblacin de la zona, en la "lucha" por conseguir recursos del gobierno central, representado aqu como
el "enemigo comn" de ambos. El inters legtimo de los polticos locales consiste, entonces, en pedir
mayores recursos pblicos para los caminos de su circunscripcin. Sin embargo, esa solicitud se refiere
normalmente a la construccin de obras nuevas o a la reconstruccin de caminos deteriorados, y muy
raras veces a la conservacin de aquellos caminos que todava exhiben un aspecto presentable.

Por un lado, los polticos de nivel nacional suelen ocuparse de temas ms globales, que interesan
a toda la nacin. En general, tienen poder de decisin en el proceso de distribucin de los recursos
pblicos, en el cual adhieren normalmente a los acuerdos a que ha llegado su partido o que ha concertado
con otros. Los temas de inters nacional son, por lo general, la salud bsica, los subsidios para los ms
necesitados, la educacin, los salarios del sector pblico, los gastos militares y las obras pblicas nuevas
de gran envergadura. Sera del todo inslito que los polticos de nivel nacional hicieran de la conservacin
de los caminos un tema primordial dentro de sus programas, porque dado su escaso atractivo, no es algo
que pudiera generarles mucho apoyo o popularidad. Un buen poltico es aquel que "siente el pulso" de
los acontecimientos nacionales, detecta los temas que conmueven al grueso de la poblacin, los recoge
y los lanza al debate pblico, asumiendo una postura que refleja la de su clientela, los votantes. Sera,
pues, contra el inters legtimo de un poltico el desgastarse en un asunto como el de la conservacin vial,
mientras ste no concite mayor inters en el mbito nacional.

Los altos funcionarios de los Ministerios de Hacienda tienen por misin, entre otras, fijar el
marco presupuestario, equilibrando los gastos y los ingresos pblicos. En el cumplimiento de esta tarea,
sufren fuertes presiones de parte de diversos sectores de la sociedad. Dicho en forma general, su
desempeo se orienta fundamentalmente por los acuerdos polticos, el programa del partido gobernante
y, en vsperas de las elecciones, por la necesidad de adoptar medidas que puedan conquistar el mximo
apoyo electoral para el gobierno. De ese modo, es difcil que los caminos entren en el campo de sus
intereses, salvo cuando se trata de grandes inversiones, esto es, cuando la red vial se encuentra en tan
avanzado estado de deterioro y provoca tantas molestias a la poblacin que se hace impostergable
intervenir. En este caso, sin embargo, los recursos deben destinarse a la rehabilitacin o la
reconstruccin de las vas, porque ya es tarde para los trabajos de conservacin. En muy pocos pases
de Amrica Latina y el Caribe existe conciencia de que los gastos en que es preciso incurrir para la
conservacin oportuna de la red vial, no deben ser meramente el resultado incidental de una negociacin
en torno a un paquete de medidas, sino el resultado de una poltica de optimizacin a largo plazo relativa
a una gestin verdaderamente profesional de la red vial.

Otros grupos encuentran en la infraestructura vial su principal fuente de actividades. Entre ellos
figuran los funcionarios del organismo vial (o agencia encargada de los caminos). Este organismo, que
en la actualidad es normalmente parte de un ministerio, tiene tericamente por razn de ser la elaboracin
de todas las tareas que exige el buen funcionamiento de la red vial. Aunque parte de sus funcionarios
estn conscientes de la importancia de la conservacin vial, su actuacin se ve limitada por la falta de
recursos asignados por el gobierno, y por la tendencia de muchos de sus colegas de construir caminos
nuevos en vez de conservar los existentes. Entre los intereses legtimos de los altos funcionarios de la
agencia vial se cuenta la obtencin de recursos, en cantidad suficiente, a fin de expandir la red mediante
la construccin de caminos nuevos, la reconstruccin o la rehabilitacin de los deteriorados, la ejecucin
de trabajos de mantenimiento, y el desarrollo y fortalecimiento de la institucin en general. Sin emabrgo,
en !a persecucin de sus intereses, entran frecuentemente en conflicto con el Ministerio de Hacienda u
 46

otros ministerios, a causa fundamentalmente de la competencia que se establece entre ellos por los
limitados recursos pblicos o, en algunos casos, a causa de las crticas que recibe la agencia vial por su
supuesta ineficiencia.

Los contratistas de caminos tienen como giro principal la ejecucin de obras nuevas. Si bien
es cierto que todas las modalidades de trabajos deberan interesarles por igual, su actividad ha sido
tradicionalmente la construccin de nuevos caminos y suelen sentirse incmodos con la conservacin.
Como es evidente, su inters est centrado en que el monto de los recursos pblicos asignados al sistema
vial sea lo ms alto posible, para as asegurar el empleo permanente de sus capacidades y el logro del
mximo de utilidades.

En varios pases existe una asociacin de caminos, entidad que rene a los profesionales que por
diferentes motivos se ocupan de la red vial. Sus miembros provienen principalmente del sector privado,
pero tambin hay funcionarios pblicos entre ellos. Dada la diversidad de intereses que representan estas
asociaciones, promueven el desarrollo de los caminos en general, estudiando para ese fm toda la gama
de temas relacionados con ellos y llegando en consecuencia a adoptar, con relativa frecuencia, una postura
equilibrada respecto de la construcin y la conservacin. No obstante, su influencia en la opinin pblica
vara mucho de un pas a otro.

Por ltimo, debe tenerse presente en esta enumeracin al pblico en general, del cual cabe
suponer que anhela tambin el progreso general del pas. Pero, en lo que a caminos se refiere, y hasta
donde puede saberse, la mayora prefiere las mejoras y las pavimentaciones de las rutas por sobre todas
las dems posibilidades, y tiene en la actualidad una postura ms bien indiferente respecto de la
conservacin vial.

Los medios de comunicacin, esto es, la prensa escrita, la televisin y la radio pueden
colaborar en la formacin de la opinin pblica y son sensibles a los intereses de la ciudadana. Dado
que procuran, en general, destacar aquello que impacta al pblico y que les asegura lectores o audiencia,
cabe esperar que den cobertura a la inauguracin de nuevos caminos o a la planificacin o ejecucin de
obras de mejoramiento, pero probablemente no prestarn atencin a las de conservacin, a menos que
el estado de los caminos haya alcanzado un grado notable de deterioro.

Como puede comprobarse en esta resea, son muchos los individuos o grupos que se interesan
en los caminos. En realidad, abarcan la comunidad nacional toda. Sin embargo, el grado de inters y
los aspectos que son relevantes para cada uno de ellos, diferen de un grupo a otro.

La toma de decisiones

La ausencia de conservacin de los caminos, que se observa actualmente en numerosos pases del mundo,
es el resultado directo de una serie de decisiones. Sin embargo, las personas que las adoptan,
normalmente no se plantean si van a conservar o no los caminos, para posteriormente concluir que es
mejor no hacerlo; las cosas ocurren en realidad de otro modo.
 47

Cmo se llega a decidir sobre los caminos y, en especial, sobre su conservacin? La

enumeracin contenida en las pginas precedentes encierra ya el comienzo de una respuesta: en efecto
en ellas se han examinado diversos grupos vinculados de uno u otro modo a los caminos, la particular
relacin que tienen con stos y los intereses legtimos que los mueven. Cabe suponer, entonces, que las
decisiones a que se llega finalmente son la resultante del conflicto de estos diversos intereses, resultante
en la que predominan el inters de los ms fiiertes.

Como es perfectamente normal en muchas otras situaciones de la vida, los que al final se imponen
son aqullos que tienen poder sobre los recursos financieros. En casi todos los pases, los recursos para
los caminos y su conservacin provienen en la actualidad de la caja nica del Estado, es decir, del
conjunto de recaudaciones que percibe el Estado. Aunque el control de los recursos de dicha caja nica
est en manos del poder legislativo, el ejecutivo ejerce una decisiva influencia sobre su distribucin. De
este modo, la distribucin de los recursos depende, en definitiva, de un proceso de negociacin poltica,
en el cual los razonamientos tcnicos o econmicos no tienen sino un peso limitado.

Ahora bien, cmo se enfrenta el tema de la conservacin de la red vial en ese proceso de
negociacin? Ya se ha visto que en la actualidad la conservacin vial no es un asunto que interese
mayormente a los polticos, por lo que es difcil que jams llegue a entablarse un debate poltico o
parlamentario sobre el tema. As pues, en la mayor parte de los casos, las decisiones relativas a la
conservacin vial son meros subproductos de otras decisiones, vinculadas esta vez a temas a los que
efectivamente se concede importancia y que son objeto de debate pblico.

As, por ejemplo, un factor que suele tener un peso decisivo en la asignacin de recursos es el
nivel de fondos que tradicionalmente ha recibido una determinada actividad. La base para una nueva ley
de presupuesto es casi siempre la ley del ao anterior, a la que se le introducen slo ligeras
modificaciones en algunos rubros. De este modo, dado que la conservacin de los caminos ha
desempeado tradicionalmente el papel de cenicienta, si no se produce una fuerte corriente poltica en su
favor, y si al mismo tiempo la distribucin de los fondos se hace sobre la base del monto que "desde
siempre" se ha asignado a cada actividad, ser imposible sacar a la conservacin de los caminos de su
crisis actual.

Por otro lado, en muchos casos se producen efectivamente fuertes corrientes polticas a favor de
la concesin de mayores fondos para determinados sectores o destinos, sea porque han conquistado el
inters de un amplio sector de la poblacin, de los portavoces de la opinin pblica, de los medios de
comunicacin o de los polticos. Si los fondos recaudados en la caja nica se mantienen constantes, el
aumento en algunos rubros tiene que ir acompaado por recortes en otros, preferentemente en aqullos
en que la reduccin presupuestaria genere menos resistencia. La conservacin de los caminos es uno de
los rubro predilectos para tales recortes, entre otras cosas porque los efectos negativos de la reduccin
pueden tardar varios aos en hacerse presentes.

Un llamado de los usuarios o del ministerio encargado de los caminos en pro de la asignacin de
mayores recursos para la conservacin vial, difcilmente podra fructificar a menos que llegara a tener
eco en importantes sectores de la comunidad. Como sabemos, los trabajos de conservacin deben
efectuarse cuando la infraestructura de los caminos est an intacta y cuando stos ofrecen todava una
apariencia razonable. Pero ese mismo aspecto resulta contraproducente, porque mientras los caminos se
vean presentables, no habr grandes sectores de la comunidad que se sientan movidos a levantar la voz
para exigir mayores gastos de conservacin. Slo cuando las vas se hayan destruido por falta de
conservacin, se har evidente para todos que es preciso reconstruirlas, y ser relativamente fcil en ese
 48

momento conseguir los fondos necesarios para hacerlo, aun si stos superan tres o cuatro veces la
cantidad que habra demandado una conservacin oportuna.

En consecuencia, mientras las decisiones sobre la gestin y la conservacin de la red vial sigan
adoptndose como hasta ahora, con un claro predominio de los intereses polticos, es poco probable que
el deterioro de los caminos de America Latina y el Caribe pueda ser detenido.
 49

Captulo V

DE LOS PROBLEMAS A SUS CAUSAS

El objetivo de la presente seccin es identificar las causas fundamentales de que dependen las decisiones
errneas o poco satisfactorias a que reiteradamente se llega en materia de conservacin vial. Partiendo
de problemas de todos conocidos, se procura arribar a la conclusin de que dichos problemas derivan de
principalmente dos causas fundamentales. Estas causas son, primero, el modo en que se financian
actualmente los caminos en general y, en particular, la conservacin de stos, y segundo la forma en que
est organizada hoy la gestin de la red vial.

Es ampliamente sabido que la condicin de gran parte de la red vial de Amrica Latina deja en
estos momentos mucho que desear. La mayora de los caminos se encuentran en regular o mal estado,
con una clara tendencia hacia un deterioro acelerado. Slo una pequea proporcin podra considerarse
en buen estado, pero todo indica que difcilmente se mantendr as por mucho tiempo. El circulo vicioso
(y carsimo) que pasa por la construccin de caminos, la falta de conservacin, la destruccin y la
reconstruccin es el pan de cada da en materia vial. Algunos pases estn haciendo esfuerzos para
superar esta perniciosa situacin, pero aun si alcanzaran algn grado de xito, no parece muy probable
que ese logro pueda mantenerse mucho tiempo.

Para modificar en forma radical estas expectativas poco promisorias, es necesario introducir
cambios importantes en la manera en que se manejan las redes viales en la actualidad. El esquema
institucional actual conspira contra la posibilidad de que el estado de los camios alcance un nivel adecuado
y no permite abrigar reales esperanzas de revertir la situacin en forma plena y perdurable. Sin embargo,
cualquier cambio que se intente, debe procurar eliminar las causas fundamentales de la mala situacin
actual. Sin una concepcin clara de estas causas, se corre siempre el riesgo no slo de fracasar en los
esfuerzos, sino tambin de desacreditar por mucho tiempo todo intento posterior de promover los cambios
necesarios.

Problemas sin fin

Muchos son los problemas que presentan los caminos, dando origen a innumerables quejas ede parte de
los ms variados crculos. En el curso de la ltima dcada se ha pasado de un estado de relativa
 50

complacencia a uno de notoria disconformidad con los caminos. A qu se debe ese cambio? Qu
perciben el pblico y, especficamente, los usuarios de los caminos para haber llegado a esa posicin?

En no pocos pases se tiene la sensacin de que despus de los importantes avances que se
verificaron en materia vial a lo largo de las dcadas pasadas, hoy se est retrocediendo en forma no
menos acusada. Por ejemplo, transitar hoy en Brasil, entre Sao Paulo y las ciudades de Curitiba y Porto
Alegre, obliga a enfrentar dificultades y peligros que someten a los conductores a una tensin permanente.
Quince aos atrs era bastante ms fcil hacer el mismo recorrido. Es esta una falsa impresin o un
caso aislado? De ningn modo. Anlisis objetivos, realizados en diversas zonas con instrumentos y
mtodos confiables, corroboran dicha percepcin. Es ms, diversos estudios generales indican que, lejos
de haberse frenado, este proceso de decadencia se est acelerando.

Junto a ese deterioro, contribuye a la desazn el que ya no se construyan o mejoren tantos

caminos como antes. Parece haberse perdido el gran impulso caminero de otras dcadas, sin que por lo
dems haya sido substituido por un afn de preservar el acervo alcanzado. Hay una realidad
incontrastable: las redes viales se estn degradando a pasos agigantados, porque, como ya se ha reiterado,
no se est haciendo ni se ha hecho nunca una conservacin adecuada de las redes viales.

En las reuniones peridicos de ingenieros y tcnicos viales de los pases de la regin, puede
escucharse siempre la misma larga lista de quejas sobre los problemas de la conservacin. La lista de
quejas es aproximadamente la que sigue:

falta de fondos para efectuar las labores de mantenimiento

ejecucucin deficiente de los trabajos de conservacin
falta de planificacin de las actividades de conservacin
falta de maquinaria en condiciones de operar
mantenimiento deficiente de la maquinaria
trabas burocrticas y administrativas
bajos salarios y baja motivacin del personal de los organismos viales
baja calificacin promedio del personal empleado en las tareas de conservacin
emigracin de personal calificado a las empresas privadas por motivos salariales
exceso de personal en las agencias viales
presupuesto para conservacin de caminos se consume en gran parte para gastos
de personal
bajo nivel de eficiencia del organismo vial
reiteracin del ciclo eterno y oneroso de: construccin de caminos - ausencia de
conservacin - destruccin - reconstruccin
desconocimiento del significado real de la conservacin, a veces incluso entre los
altos funcionarios del organismo vial
y muchas otras ms.

Este libro se alargara en exceso si se expusieran en detalle todos los problemas mencionados,
por lo que es preferible referirse a lo que se ha hecho o se est haciendo para superar esos problemas y
para mejorar sustancialmente la gestin de las redes viales.
 51

Intentos de solucin

Ha habido dos tipos de intentos en tal sentido. El primero ha consistido en los esfuerzos que han
desplegado algunos pases por propia iniciativa y con sus propios medios. El segundo tipo de esfuerzos
ha provenido de determinadas entidades externas, principalmente bancos internacionales de desarrollo y
programas de asistencia tcnica, que han promovido y financiado proyectos para el desarrollo institucional
de las agencias viales, utilizando incluso personal externo altamente especializado durante perodos
prolongados. Algunas de estas instituciones de financiamiento han evaluado posteriormente los esfuerzos
y proyectos, sea de manera formal o, en la mayora de los casos, de modo informal, para uso interno de
ellos.

Las conclusiones son bastante uniformes: casi ningn proyecto redund en un mejoramiento
sostenido de la red vial de un pas o de una zona de ste. Si se alcanzaron mejoras, stas fiieron slo
momentneas. En efecto, poco despus del trmino de cada proyecto (y del trmino del financiamiento
externo y del regreso de los especialistas bin pagados) los caminos afectados volvieron a la misma mala
condicin que tenan antes, o incluso quedaron peor.

No mucho mejores fueron los resultados obtenidos por aquellos pases que emprendieron por
cuenta propia la tarea de mejorar la gestin vial. Sus logros, alcanzados tras grandes esfuerzos,
normalmente se perdieron con los cambios de gobierno, o a causa del reemplazo de los funcionarios de
alto nivel que ms dedicadamente haban impulsado las mejoras.

Ahora bin, a qu se debe el poco xito de estos esfuerzos? Entre otras cosas, a ciertos errores
bsicos de prodecimiento:

En muchos casos, se ha procurado eliminar slo algunos problemas, mientras han

subsistido otros problemas no resueltos;

decisiones positivos que se tomaron en un cierto momento, fueron modificados o

anulados luego despus, por razones administrativas o polticas; no se efectu una
reforma profunda de la gestin vial y de los procedimientos para tomar decisiones;

normalmente slo se atacaron los problemas y sus consecuencias, dejando inalteradas las
causas que los generaron.

Las causas fundamentales

La grave situacin que se enfrenta, obliga a tratar de descubrir por qu los problemas mencionados han
persistido durante tanto tiempo en todos los pases de la regin. Aqu postularemos la tesis, que
intentaremos demostrar en los prximos captulos, de que todos los problemas mencionados tienen su
origen principal en dos causas fundamentales:
 52

Primera causa: El sistema inadecuado de fnanciamiento de los caminos

Es imposible que un fmanciamiento asegurado, estable y de largo plazo para la

conservacin de los caminos pueda basarse en los fondos provenientes del
presupuesto fiscal ordinario, sobre todo si las decisiones respecto de ese
fnanciamiento dependen de la discusin poltica que tiene lugar todos los aos sobre
la asignacin de dichos fondos.

La experiencia demuestra que los proyectos de gran impacto poltico, tales como las
grandes obras nuevas o los programas sociales, son objetos de una clara preferencia
dentro del presupuesto general de cada pas. La conservacin de caminos resulta un tema
polticamente poco atractivo y, en consecuencia, se le trata con poca simpata.

Adems, regularmente se presentan "situaciones de emergencia", trtese de desastres

naturales o catstrofes provocados por el hombre, que exigen un fnanciamiento urgente
para aliviar sus consecuencias. En muchos de estos casos se acude al expediente de
recortar el ya insuficiente presupuesto destinado a la conservacin vial. La experiencia
muestra asimismo que no es fcil modificar estas prcticas.

Segunda causa: La inadecuada forma de organizacin de la gestin vial

Es prcticamente imposible que un departamento dentro de un ministerio, con todo

las consecuencias que esto trae consigo, pueda manejar en forma eficiente la red vial
de un pas. A pesar de la buena voluntad que puedan tener muchos de los
funcionarios pblicos encargados de la tarea de administrar los caminos, stos no
tienen posibilidades verdaderas de resolver los numerosos problemas que han
persistido durante largo tiempo.

En Amrica Latina y el Caribe, la gestin de las redes viales existentes (que hoy se
denomina mejor como una "administracin de los caminos") est casi exclusivamente en
manos de departamentos de ministerios, por ejemplo, de las Direcciones de Vialidad de
los Ministerios de Obras Pblicas. En algunos pases, una parte de los trabajos de
conservacin se delega en empresas privadas, aunque esa prctica es ms comn en lo
que se refiere a las de obras de rehabilitacin o reconstruccin de caminos deteriorados,
o a la construccin de caminos nuevos. Sin embargo, aun en estos casos, dichos trabajos
siguen bajo el control directo del ministerio respectivo.

Los crudos hechos indican que la designacin de buena parte de las personas con poder
de decisin obedece no slo a razones tcnicos, pero tambin a consideraciones de orden
poltico. As, muchas de las decisiones importantes que se adoptan estn destinados a
pagar las "deudas polticas" que se han contrado, de manera tal que que en esas
decisiones prevalecen actitudes, criterios y lealtades claramente contrarios a los principios
de una organizacin y una gestin eficientes. Las consecuencias ms conocidas de estas
actitudes son la contratacin masiva de un personal superfino, la falta de disciplina, la
corrupcin y la ausencia de incentivos para tratar de mejorar las cosas, que llega a veces
incluso hasta la sancin de aqullos que intentan hacerlo. Parece poco probable que esta
 53

situacin puede modificarse en forma substancial y sostenida dentro del esquema

actualmente vigente.

A partir del reconocimiento de estas dos causas bsicas como origen fundamental de la situacin
que enfrentamos, puede llegar a colegirse la necesidad de someter a una revisin profunda tanto la gestin
vial en general como la conservacin de caminos en particular, sobre todo en lo referido a su
financiamiento y organizacin. Sin embargo, para dar paso a un nuevo sistema, deben no slo eliminarse
esas dos causas fundamentales, sino es preciso adems hacerlo en forma simultnea. De otro modo, eso
es, si slo una de las dos causas es atacada, hay pocas probabilidades de que la reforma tenga xito. Por
el contrario, creemos poder demostrar que mediante la eliminacin simultnea de esas causas podrn
resolverse mucho ms fcilmente los mltiples problemas citados ms arriba.
 55

Captulo VI

EL FINANCIAMIENTO DE LA CONSERVACION VIAL

Los captulos anteriores de este libro son en buena medida una descripcin de la situacin poco
satisfactoria en que se encuentra actualmente el sector vial. Con este captulo se inicia una segunda parte
del libro, dedicada a proponer un nuevo enfoque del tema de los caminos y una serie de cambios que nos
parecen fundamentales para el reordenamiento del sector. En este captulo se trata el fnanciamiento de
la conservacin vial; el siguiente se ocupa de algunos aspectos de la gestin de las redes viales; y el
captulo VIII se refiere a los aspectos ms generales del cambio que se sugiere.

Tarifas para un servicio versus impuestos generales

Los caminos constituyen un servicio pblico y, como tal, pueden compararse con otros servicios pblicos,
tales como el suministro de agua potable, de energa elctrica o de los servicios telefnicos. Los usuarios
de estos servicios pagan una tarifa, la que constituye un ingreso para la entidad proveedora y que queda
a libre disposicin de sta, en el sentido de que puede darle el uso que mejor convenga a sus fines, dentro
de ciertas normas bsicas impuestas por la ley. En consecuencia, el Estado o el gobierno de turno no
pueden interferir en el uso que se le d.

En este sentido, las tarifas son muy distintas de los impuestos, que constituyen un ingreso general
para el Estado, no vinculado en forma directa a algn tipo especfico de gastos. Por ejemplo, cuando
una persona paga el impuesto a la renta o el impuesto al valor agregado (IVA), es virtualmente imposible
decir qu gastos especficos del Estado se financiarn con ellos. Contrariamente a lo que suele pensarse,
los impuestos a los combustibles que pagan los conductores de vehculos, tampoco tienen en la actualidad
una relacin definida con los gastos en vialidad, salvo en muy contados pases del mundo. Esta situacin,
como veremos ms adelante, es relativamente nueva; en un pasado no distante existi efectivamente un
vnculo, entre impuestos y gastos viales, al menos en ciertos pases de la regin.

Ahora bien, cul es la funcin esencial de los impuestos? Los impuestos deben financiar algunos
sectores o actividades que la sociedad considera esenciales, pero que, como no pueden generar suficientes
recursos para autofinanciarse, deben ser subsidiados por el Estado. Algunos de estos caractersticos
sectores de subsidios son la educacin, salud bsica, defensa y la propia administracin pblica.
 56

Algunos pases, especialmente aquellos de economas centralmente planificadas, han ampliado

considerablemente el nmero de sectores subsidiados, incorporando por ejemplo el transporte urbano y
la vivienda, servicios cuyo suministro ha sido considerado a veces como una obligacin del Estado. Sin
embargo, en el caso de los pases en desarrollo, la crisis financiera casi generalizada que los afecta, los
ha obligado a reconocer que muchos sectores no pueden continuar gozando de los subsidios que reciben
por intermedio de los impuestos generales del Estados. Por otro lado, el colapso de muchas empresas
estatales los ha puesto en la necesidad de privatizar los servicios y cobrar tarifas que cubran al menos los
costos respectivos.

La red de caminos existentes, y especialmente su conservacin, puede ser financiada mediante

tarifas pagadas directamente por los usuarios de vehculos que en general no constituyen un grupo que
requiera subsidios. Sera errneo seguir considerando al sistema de transporte carretero como un sector
que debe ser subsidiado, esto es, uno al cual deben asignarse recursos generados en otros sectores de la
economa. Otra vez resulta adecuada la comparacin con el suministro de energa elctrica como ocurre
en casi todo el mundo; el servicio se financia gracias a la tarifa que pagan los usuarios segn la cantitad
de electricidad que consumen.

La ausencia de un lazo directo entre el gasto vial y el monto de los impuestos, incita tanto al
organismo vial como a los usuarios de los caminos a pedir ms y ms recursos, impidindoles ver la
necesidad de propiciar un uso ms eficiente y eficaz de stos. Esta situacin se agrava porque, como ya
sabemos, estas demandas encuentran poco eco en las altas esferas de gobierno y en los polticos que
prefieren, en general, destinar las recaudaciones tributarias a fines ms atractivos para ellos.

El financiamiento de la conservacin de caminos mediante el cobro de tarifas que se adapten a

las necesidades significa, por el contrario, crear conciencia entre los usuarios sobre el lazo que existe
entre los gastos de conservacin, sufragados por ellos, y el nivel de las tarifas. En consecuencia, la
instauracin de esta modalidad podra traducirse en el hecho de que los usuarios comenzaran a presionar
ahora por una mayor eficiencia de parte del organismo encargado de la gestin vial.

Ascenso, cada y resurgimiento de los fondos viales

Varias dcadas atrs, muchos pases introdujeron un gran nmero de impuestos directamente vinculados
con ciertos usos. Por ejemplo, durante las dcadas de 1930 y 1940, surgi la necesidad de asegurar un
financiamiento estable para la expansin en gran escala de las redes viales. As, sobre la base de
impuestos recaudados en el mismo sector vial, principalmente de impuestos a los combustibles, se crearon
los fondos viales especficos, mediante los cuales se financi la construccin de gran parte de las redes
de caminos que hoy se ven en la regin.

Sin embargo, en los aos setenta y ochenta el tamao de las redes viales alcanz cierta saturacin
y las actividades de construccin comenzaron a declinar. Por consiguiente, en ese momento se planteaba
la necesidad de adaptar los fondos viales a la nueva situacin, poniendo el nfasis ya no en la
construccin de caminos, sino en la conservacin de los existentes. Sin embargo, lo que se hizo en la
prctica fue eliminar los fondos viales, dentro de un cuadro caracterizado en general por la eliminacin
de todos los impuestos para fines especficos {earmarked taxes). A qu se debi ese cambio?
 57

La vinculacin de determinados impuestos con determinados fines produjo muchas veces

situaciones absurdas, como aqulla en la cual cierto gobierno oblig a los productores de tabaco a
financiar tneles camineros (que posteriormente no les sirvieron a ellos) por intermedio de un "impuesto
de tnel" sobre el tabaco producido. En general, muchos gobiernos encontraron cada vez mayores trabas
para efectuar cambios en su poltica general y en los gastos correspondientes, porque gran parte de los
impuestos haban quedado atados a ciertos usos, en virtud de antiguas leyes que haban dejado de
corresponder a las exigencias del momento. Cabe sealar por ltimo que, por razones que aqu no
indagaremos, se inici tiempo atrs una campaa mundial, con apoyo del Fondo Monetario Internacional
(FMI) y de otras instituciones internacionales, tendientes a eliminar los impuestos para fines especficos
y a crear la llamada caja nica del Estado. El xito de la campaa puede medirse en el hecho de que
en los ltimos 15 aos casi todos los pases del mundo han dejado de aplicar ese tipo de impuestos.

La campaa mundial en contra de los impuestos para fines especficos inici su despliegue
precisamente en los momentos en que las redes viales comenzaban a necesitar en forma permanente un
mayor aporte para su conservacin. La eliminacin de estos impuestos, positiva como medida general,
hizo no obstante ms precario an el financiamiento de la conservacin vial, convirtindose as en una
catstrofe para los caminos. Sin embargo, lo que no se corrigi fue el antiguo error conceptual, de
financiar la conservacin de caminos con impuestos, en vez de hacerlo, como debera ser, mediante
tarifas. Los impuestos para fines especficos y el fondo vial, mientras existieron, permitieron al menos
encubrir ese error.

En lo que concierne a los caminos, la vieja discusin sobre los impuestos especficos (earmarked
taxes) ha hecho mucho dao y ha causado bastante confusin. Para muchos economistas de Amrica
Latina y el Caribe, su abolicin ha significado un gran logro, porque en muchos casos la aplicacin de
tales impuestos no redundaba en una asignacin ptima de los recursos. En trminos generales, los
mritos de dicha abolicin son ampliamente reconocidos, por lo que puede resultar algo sorpendente leer,
en la publicacin ms reciente del Banco Mundial sobre el tema que existe "un claro reconocimiento
de que la mayora de los gobiernos no puede continuar financiando los caminos con ingresos generales
del gobierno", junto con indicaciones (algo tmidas) en el sentido de que algn tipo de fondo vial es
probablemente indispensable para ello.

En nuestra opinin, no tiene sentido seguir discutiendo sobre los impuestos para fines especficos
con relacin a la conservacin vial, porque la idea misma de financiarla mediante impuestos (generales
o especficos) es inadecuada a la situacin de hoy. Por su lado, el fondo vial parece ser una necesidad
e incluso un factor imprescindible no slo para asegurar un financiamiento estable de la red, sino para
lograr una buena gestin de ella.

lan Heggie, "Improving Management and Charging Policies for Roads: An Agenda for Reform", Washington D.C., December 1991. (Publicacin informal
del Banco Mundial, INU 92)
 58

La recaudacin eficiente de la tarifa

Aparte de la contribucin netamente financiera que representa, la idea de fondo de las tarifas es la
creacin de un vnculo entre la utilizacin de un servicio y lo que se debe pagar por ello. En este
sentido, las tarifas tienden a incentivar el uso eficiente del servicio, porque un uso ineficiente provoca
mayores gastos al usuario.

El tema de la eficiencia surge nuevamente cuando se evalan las diferentes formas en que puede
cobrarse una tarifa.

En el caso de los caminos, como veremos, la forma ms eficiente parece ser la de incluir el pago
de la tarifa en el precio de los combustibles, mtodo que debera constituir la principal fiiente de
financiamiento de la conservacin vial. Distintas instituciones (entre ellas el Banco Mundial) han
investigado las diversas formas de cobrar por el uso de los caminos. Los resultados de estas
investigaciones indican que el cobro a travs del precio de los combustibles es lejos la forma ms
econmica de hacerlo, con un costo en general inferior a 1 % del monto recaudado. Ese mecanismo tiene
adems las ventajas adicionales de que es casi imposible evadir el cobro; de que cubre toda la extensin
de la red; y de que establece una relacin bastante certera entre la cantidad de combustible que se emplea
y el uso de los caminos.

El peaje es mucho menos eficiente. Desde ya, slo es razonable cobrarlo en caminos con un
trfico por lo menos superior a 500 vehculos al da. En estos caminos de mucho trnsito, los costos del
peaje mismo (pago de instalaciones, de personal, etc.) se sitan entre 10 y 30 % del monto recaudado,
siempre y cuando el valor que se cobra sea adecuado y el sistema est bien manejado. Sin embargo, se
da el caso en Amrica Latina y el Caribe de que el valor del peaje sea insignificante, de modo que los
montos recaudados apenas cubren los gastos propios del sistema. El peaje tiene adems la desventaja de
que es imposible cobrarlo en toda la red. Por otro lado, en el caso especfico de los pases de Amrica
Latina y el Caribe, los caminos de mucho trfico, esto es, aqullos en los cuales parecera razonable
cobrar peaje, constituyen menos de 10 % de la red total.

Muy atractivo a primera vista es el "peaje electrnico". Existen diversas variantes tcnicas de
este novedoso sistema. En una de ellas, un receptor instalado en cada vehculo recibe seales emitidas
cada cierta distancia por dispositivos instalados en los mismos caminos. El cobro al usuario aumenta con
el nmero de seales recibidas, y se paga por intermedio de una cuenta que cada usuario tiene en un
registro central. Las primeras versiones de este sistema, todava en su fase experimental, se estn
probando en algunas supercarreteras de los Estados Unidos y Asia. Sin embargo, en Amrica Latina y
el Caribe, dado el bajo promedio diario de trnsito, no parece conveniente aplicar el mtodo en toda la
extensin de la red vial, sino hasta varias dcadas ms adelante.

En ausencia de otros mtodos viables, el cobro incluido en el precio del combustible es la forma
ms eficiente de recaudar la tarifa por el uso de los caminos. El peaje slo puede constituir una solucin
para aquellos tramos de la red que tengan un alto estndar tcnico y con una gran cantidad de trnsito,
o en aquellos casos en que haya que resolver problemas especficos como, por ejemplo, el financiamiento
de una expansin de la red.
 59

Ahora bien a qu mecanismo concreto se puede recurrir para cobrar la tarifa junto con el precio
del combustible? Aunque hay varias respuestas posibles, lo mejor sera quizs proceder en la misma
forma en que se cobra en la actualidad el impuesto a los combustibles, esto es, incluyendo el gravamen
en el precio de la primera venta del producto en el pas. Cuando ste es elaborado en refineras del
propio pas, la primera venta es aqulla que la refinera hace a las empresas distribuidoras. En tal caso,
la recaudacin del impuesto corre por cuenta de la propia refinera, la cual transfiere posteriormente el
impuesto (o, en el futuro, la tarifa) recaudado a una cuenta bancaria, establecida para tal propsito, del
Ministerio de Hacienda. Cuando el combustible es importado, son normalmente las autoridades aduaneras
las que cobran el impuesto al importador, usualmente en el momento en que el combustible abandona los
depsitos de almacenamiento en el puerto de llegada.

Mediante el sistema que proponemos, habra una separacin de las recaudaciones en impuestos
por un lado y las tarifas por el otro. Tomemos el ejemplo de la refinera que vende el combustible a las
empresas distribuidoras: en vez de tranferir todo el monto recaudado al fisco, la refinera le hara llegar
a ste como impuesto general slo una parte, mientras que la parte correspondiente a la tarifa se
transferira a otra cuenta bancaria cuyo titular sera el fondo vial. (El tema del control sobre del fondo
vial se trata en el captuo VII.)

El valor de la tarifa {user pricing)

La fijacin del precio por el uso de los caminos {road user pricing) ha sido uno de los temas predilectos
de toda una serie de investigadores que han trabajado en el mbito vial durante los ltimos treinta aos.
Sera demasiado pretensioso tratar de dar cuenta aqu de ese debate aunque s cabe sealar, que en
general, los diferentes trabajos han convergido finalmente en la teora y en el concepto de fijacin de
precio al costo marginal de corto plazo {short-run marginal cost pricing).

Sin embargo, el amplio acuerdo a que lleg la mayora de los investigadores no ha sido de mucha
utilidad para los profesionales de los pases en desarrollo que buscan un modo prctico de fijar el valor
a ser cobrado a los usuarios, sea porque faltan los datos requeridos para aplicar las frmulas que
proponen en los libros, o porque existen distintos modos de interpretar los diversos textos, o simplemente
porque han surgido ftierzas polticas contrarias a cualquier cambio en la forma y nivel del cobro al
usuario.

La confusin se agudiza al leer en la ms reciente publicacin del Banco Mundial sobre el tema,
que virtualmente en todos los pases, la fijacin del precio al costo marginal de corto plazo provocar un
dficit financiero, de modo tal que una parte significativa del gasto en caminos no podr ser financiado.

Ahora bien, sera equivocado llegar a la conclusin de que todo el concepto de precio al costo
marginal de corto plazo no tiene valor alguno, porque no cabe duda de que cumple efectivamente con el
fin especfico para el cual fue elaborado, a saber, la optimizacin del uso de los recursos dentro de una
economa nacional. Sin embargo, los problemas que enfrentan los pases en la actualidad son de otra
ndole y guardan relacin ms bien con la necesidad de proporcionar un financiamiento seguro y estable
 60

para la conservacin de la red vial. Lo que se pretende, en efecto, es encontrar un modo de asegurar
el equilibrio financiero entre los gastos que demanda la red de caminos y los pagos que hacen sus
usuarios. En esta tarea, el concepto de precio al costo marginal de corto plazo, o incluso de largo plazo,
efectivamente no puede entregar respuestas tiles.

Como consecuencia de lo anterior, la determinacin del valor de la tarifa que se aplica al usuario
debe partir de una nueva base. Para comenzar, conviene aclarar los siguientes puntos:

Qu es exactamente lo que se quiere financiar con la tarifa? En la presente situacin,

lo ms urgente es la conservacin de la red existente, y en primera instancia conviene
limitarse a ello. En una segunda etapa, podra considerarse tambin el financiamiento
de obras nuevas, destinadas a expandir la red o a mejorar sus caractersticas. El intento
de financiar simultneamente y desde un principio la conservacin y la construccin
puede complicar en exceso la tarea, y resulta por eso poco recomendable.

Qu parte de la red vial debe conservarse con las tarifas recaudadas? Tramos
significativos de las redes viales de la regin tienen un muy bajo volumen de trnsito, por
lo que es lcito preguntarse si su conservacin deben costearla todos los conductores del
pas. Ya nos referiremos al caso extremo que representan aquellos caminos en los cuales
slo hay uno o muy pocos usuarios interesados. As pues, conviene dividir los caminos
en dos categoras: La primera debera comprender los caminos cuya conservacin puede
financiarse enteramente mediante tarifas recaudadas (esto es, lo que en unas pginas ms
adelante llamaremos la red "viable"). La segunda, por su lado, abarca los caminos de
muy bajo trnsito, cuya conservacin slo puede efectuarse si los directamente interesadas
aportan recursos propios (la red "no viable").

A cunto ascienden los fondos que se requieren anualmente para conservar la parte
"viable" de la red? El conocimiento de las caractersticas de la red vial permite definir
el monto de los gastos anuales que se requiere para conservarla. En tal sentido, es
indispensable contar con la informacin relativa a las caractersticas tcnicas de cada
camino, o en otras palabras, con un buen inventario vial. Debe tenerse presente, sin
embargo, que en virtud del sistema actual de administracin pblica de los caminos,
dicha informacin no siempre est disponible. Como es natural, la estimacin del valor
requerido por los distintos tramos de la red ser ms o menos precisa, segn la calidad
de la informacin correspondiente. Conforme a las dos categoras de la red previamente
identificadas, debern definirse por separado el monto requerido para financiar
enteramente la conservacin de la red "viable" y el monto necesario para cofinanciar la
conservacin de los caminos "no viables". Para compensar las variaciones que puedan
producirse de un ao a otro, es conveniente estimar un promedio a mediano plazo.

Cul es aproximadamente la cantidad de combustible que se consume en toda la

extensin de la red vial? Como es fcil de ver, la pregunta guarda relacin con la
posibilidad de cuantificar as, indirectamente, la cantidad de trnsito sobre la red vial.
En la prctica, esta medicin resulta casi imposible, porque exigira un conteo
permanente de los vehculos que circulan por todos los caminos de la red. La medicin
del consumo total de combustible de los vehculos, en litros o galones, es un sustituto
aceptable para la medicin directa del flujo vehicular total, porque como bien se sabe,
hay una relacin bastante estrecha entre uno y otro parmetro.
 61

Por ultimo, segn el procedimiento que se propone aqu, la determinacin del valor de la tarifa
misma resulta sencillamente de la divisin del monto global de los recursos necesarios para la
conservacin, por la cantidad de combustible que se espera vender durante el ao en el pas. As, en
definitiva, la tarifa viene a ser una determinada cantidad de dinero por cada litro de combustible que se
vende. Dicha tarifa debe ser reajustable en dos formas: a corto plazo, segn los ndices de inflacin,
y a mediano o largo plazo, segn los cambios en las necesidades globales de conservacin de la red vial.

La determinacin del valor de las tarifas viales y de los eventuales reajustes a que se las somete,
puede, por ltimo, expresarse en una frmula. La elaboracin y aplicacin obligatoria de una frmula
para la fijacin de las tarifas, es un procedimiento normal en muchos servicios pblicos de Amrica
Latina y el Caribe y tambin de los paises industrializados. Por ejemplo, las tarifas de electricidad se
ajustan conforme a una serie de parmetros. Entre ellos figura la cantidad de lluvia cada, porque en caso
de sequa puede bajar la produccin de las plantas hidroelctricas. Tambin influye el precio mundial
del petrleo, porque tiene incidencia en el costo de produccin termoelctrica. Otros factores son, por
ejemplo, el nivel de los salarios del pas, la relacin que existe entre produccin hidroelctrica y
termoelctrica, el precio de la energa proveniente de otras fuentes, y un cierto grado de eficiencia que
se supone que debera ser estndar en el manejo de las empresas elctricas.

Como puede apreciarse, la frmula mediante la cual se define la tarifa del servicio en cuestin,
es el resultado de un proceso, en el que participan o deben participar todos los grupos interesados en el
funcionamiento del servicio. En el caso de la tarifa vial, los interesados son los distintos grupos de
usuarios a que nos referimos anteriormente. El que tales grupos pudieren llegar a un acuerdo en torno
a la frmula que debiera aplicarse, consistira un gran paso adelante en el proceso de la reorganizacin
de la gestin vial.

En este libro nos hemos referido insistentemente a la necesidad de asegurar una gestin vial
eficiente y al modo de alcanzar esa eficiencia. En tal sentido, cabe hacer hincapi aqu en que la
introduccin de tarifas slo es recomendable si al mismo tiempo se resuelve satisfactoriamente el
problema dla eficiencia. En caso contrario, esto es, si aumenta el grado de ineficiencia, la implantacin
del sistema tarifario representara un castigo para el usuario. El mero cambio de la forma de
financiamiento, es decir, el reemplazo de los impuestos generales por la tarifa vial, no constituye por s
solo una solucin, ni es tampoco un incentivo para una mayor eficiencia en la gestin de los caminos.

Tarifas diferenciales para vehculos livianos y pesados

Todos los vehculos provocan un determinado desgaste de los caminos que utilizan, pero, como es obvio,
el desgaste ser mayor o menor segn el peso de stos. Los vehculos pesados son, en condiciones
normales, la causa de la mayor parte del deterioro que sufren las vas, junto con los efectos del agua.
Esto se debe sobre todo a la deformacin que experimenta la superficie con el paso de los pesados ejes
de estos vehculos. Cabe preguntarse entonces si es justo aplicar una tarifa uniforme a todos los usuarios.
 62

Es cierto que los vehculos pesados consumen mayor cantidad de combustible por kilmetro, y
en Virtud de ese solo hecho estaran pagando ms, por concepto de tarifa, que los vehculos livianos. Por
ejemplo, si un automvil consume aproximadamente diez litros de combustible cada 100 kilmetros, un
camin llega fcilmente a consumir tres a cinco veces ms, en la misma distancia.

Sin embargo, diversas investigaciones de los ltimos aos han mostrado claramente que el dao
provocado por los vehculos pesados est muy por encima de esa proporcin; el paso de un solo camin
cargado puede causar tanto dao al camino como el paso de varios centenares de vehculos livianos.
Desde este punto de vista, sera difcil defender la fijacin de una tarifa uniforme para todos los
vehculos. Surge entonces la segunda pregunta: cmo podra aplicarse una tarifa diferencial a los
vehculos livianos y pesados?

La respuesta va por el lado del tipo de motores y de combustibles correspondientes a las distintas
clases de vehculos. Casi todos los vehculos pesados utilizan combustible tipo diesel, mientras que los
livianos suelen funcionar con gasolina. As pues, como los vehculos pesados causan ms dao, resulta
lgico cobrar una determinada tarifa por el combustible diesel, y una mucho ms baja por la gasolina.
Sin embargo, si hay mucha diferencia en el precio de los dos tipos de combustible, cabe la posibilidad
de que a los camiones se les instalen motores de gasolina, que como se sabe, son menos aptos para esta
clase de vehculos. En consecuencia, sera efectivamente inconveniente establecer una diferencia
demasiado grande en el precio de los combustibles, porque estara propiciando un uso poco eficaz de
stos.

Para esclarecer ms el punto, conviene que nos detengamos un momento a considerar, cules son
los distintos componentes del precio final de venta de los combustibles, esto es, de aqul que paga el
usuario en los estacionamientos de servicio.

La composicin del precio de los combustibles

Cuando un usuano se uirige a im estacin d sci vicio, llena el estanque de su vehculo y paga ei precio
marcado en la bomba, el valor cancelado puede dividirse esencialmente en tres componentes:

Primero, paga los costos que ha ocasionado la produccin y distribucin del combustible (entre
los que figuran los correspondientes a todas las etapas intermedias, tales como la exploracin, la
extraccin, la refinacin, el transporte, y otros), y, adems, una utilidad para las empresas envueltas en
estos procesos. En muchos pases del mundo, el valor de este primer componente representa
aproximadamente 20 a 25 centavos de dlar por cada litro.

Segundo, se paga una suma destinada a financiar la construccin y conservacin de la

infraestructura caminera, en el sentido de que una fraccin del impuesto general a los combustibles que
se est efectivamente cancelando se asigna a tales fines, pese a que no existe un vnculo legal obligatorio
entre dicho impuesto y los gastos viales.
 63

Tercero, mediante la fraccin del impuesto general no destinada a los caminos, el usuario est
pagando otros gastos del Estado, no relacionados con los caminos, que pueden ser de cualquier
naturaleza dentro de las especificaciones del presupuesto del pas. Dicho sea de paso, el impuesto sobre
el valor agregado (IVA) es tambin un impuesto general que se cobra sobre el valor del combustible.

El monto del impuesto general a los combustibles vara mucho de un pas a otro. En el caso de
los pases productores de petrleo, tales como Ecuador y Venezuela, el impuesto ha sido tradicionalmente
muy bajo y el combustible se vende casi al costo de produccin y distribucin. En los pases de Europa
occidental, por el contrario, el impuesto general puede alcanzar valores cercanos a un dlar por litro,
pero la mayora de los pases se ubica en un punto intermedio entre esos dos extremos.

En las circunstancias actuales, el comprador de combustible no sabe que est haciendo tres pagos
al mismo tiempo. Es posible, por lo dems, que mientras el precio total del combustible permanezca
invariable, no se interese tampoco demasiado por el tema.

Ahora bien, qu posibilidad tiene el Estado de intervenir en ese precio? En Amrica Latina y
el Caribe, el Estado normalmente no puede influir mucho en el costo de produccin y distribucin del
combustible, salvo si es productor de petrleo. Sin embargo, puede "jugar" con el impuesto general en
el sentido, por ejemplo, de que puede reducir los gastos en caminos a fin de disponer de mayores
recursos para otros fines, o a la inversa, elevar los gastos viales y disminuir los de las otras reas
restantes. De hecho, los gobiernos suelen recurrir con bastante flexibilidad a estos procedimientos.

Volviendo ahora al problema de la tarifa diferencial para vehculos pesados y livianos, cabe
preguntarse cmo se podr aplicar una tarifa elevada para el diesel y una mucho ms baja para la
gasolina, sin alterar en exceso la relacin que existe actualmente entre los precios de venta de ambos
combustibles. Tal objetivo puede alcanzarse mediante una diferenciacin de los impuestos, lo que quiere
decir que al diesel, por ejemplo, se le podra aplicar una tarifa elevada e impuestos bajos o incluso nulos.
A la inversa, se podra aplicar una tarifa reducida e impuestos relativamente altos a la gasolina. Este
procedimiento tiene la ventaja adicional de que est en concordancia con la percepcin comn,
ciertamente subjetiva, relativa a la "justicia" de los impuestos: los vehculos pesados, casi sin excepcin,
slo prestan servicios de carcter industrial o comercial, y es cuestionable si esas actividades deben
gravarse con impuestos generales, por encima de los impuestos que deben pagar, desde ya, todas las
empresas. Por otro lado, un alto porcentaje de los vehculos livianos constituyen una alternativa al
transporte pblico para las personas de mayores ingresos, o incluso estn destinados ms que nada al
placer individual; parece "justo" pues, gravarlos con impuestos.

Caminos "viables" y "no viables"

Al responder la pregunta sobre quin debe pagar la conservacin de los caminos, hay que hacer una
distincin entre caminos "viables" y "no viables". Qu significan estos conceptos?

En el contexto de la conservacin de los caminos existentes, un camino existente se considera

"viable" cuando los gastos que demanda una conservacin adecuada son inferiores al ahorro que le
significa al conjunto de los usuarios, en lo referente a los costos de operacin de sus vehculos, la
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utilizacin de ese camino, o, lo que es lo mismo, el ahorro que representa circular por un camino bien
conservado en vez de hacerlo por uno mal conservado. El cumplimiento de esta condicin depende en
gran medida de lo transitado que sea el camino: si el nmero de vehculos que lo recorre es muy bajo,
tambin lo ser el ahorro relativo a los costos de operacin que sus usuarios obtengan en conjunto; en
tal caso, es probable incluso que el costo que supone mantener el camino en buen estado sea ms alto que
la suma de los posibles ahorros. Un camino que rene tales caractersticas es un camino "no viable".

En consecuencia, conservar un camino "no viable" en condiciones ptimas significa entregar un

subsidio a los pocos individuos que lo ocupan. Esto sera, para decir lo menos, una prctica cuestionable.
En el esquema que propondremos ms adelante, dicho subsidio sera costeado mediante un fondo vial
formado con los aportes del conjunto de los conductores del pas.

Puede argumentarse, y con razn, que muchos caminos que no son viables segdn la definicin
aqu propuesta, s pueden ser fuente de beneficios de otro tipo, que justifican que la comunidad los
conserve. Un camino "no viable" desde el punto de vista contable puede promover el desarrollo agrcola
de zonas rurales aisladas, o constituir el nico acceso a una planta hidroelctrica situada en la alta
cordillera. O puede existir un camino que llega a una comunidad indgena que no debera, por razones
humanitarias, culturales u otras, quedar aislada. No obstante, aun sin negar la validez general de estos
argumentos, pensamos que es necesario considerar ms detenidamente este asunto.

La grave crisis de las finanzas pblicas que afecta a muchos pases de la regin, ha puesto en
evidencia la necesidad urgente de dar mayor transparencia a la forma en que se financian tanto los
diferentes sectores de la economa como los programas sociales. Poco tiempo atrs, era frecuente en
muchos pases, que los sucesivos gobiernos aceptaran la existencia de una multitud de empresas estatales
con dficit importantes y hasta descomunales, en el supuesto de que, dentro del contexto nacional general,
los dficit de algunos sectores podran compensarse mediante los ingresos provenientes de otros sectores.
El problema estaba en que nadie se preocupaba mayormente de definir cules seran esos otros sectores.
Hoy se conocen bien las catastrficas consecuencias de esta poltica. Los pases reconocen ahora que la
crisis slo puede superarse, entre otras cosas, dando mayor transparencia al financiamiento de los diversos
sectores, lo que incluye el autofinanciamiento de gran parte de las actividades en que participa el Estado,
tales como la administracin de los puertos, los aeropuertos, los ferrocarriles, las industrias y otros.

Lo que se quiere destacar nuevamente aqu es que la conservacin de caminos es una de las
actividades que debe y puede auofinanciarse, siempie qu se sepa con claridad quin debe costearla y
con qu propsitos y motivos. Para ilustrar el punto, puede recurrirse al ejemplo de un camino que corre
entre las montaas para dar aceso a una planta hidroelctrica. Una ruta de esa ndole, de muy poco
trnsito, presta servicios casi exclusivamente a la empresa elctrica y no a la generalidad de los
conductores. Por lo tanto, parece obvio que esa empresa deba pagar el grueso de los trabajos de
conservacin del camino, considerando ese egreso como una parte del gasto total de la produccin de
electricidad. No sera "justo" financiar enteramente dicha conservacin con fondos provenientes de las
tarifas cobradas a los usuarios de todo el pas, porque ello significara que stos estn pagando por ese
camino una cantidad superior al ahorro que podra reportarles su uso. Dicho pago constituira, adems,
un subsidio de los usuarios de vehculos en beneficio de los usuarios de energa elctrica.

Distinto es el caso de las calles urbanas, que se prestan para una gran variedad de usos y fines.
Aparte del trnsito de vehculos propiamente tal, se utilizan como estacionamiento, para la circulacin
de peatones, como paradas de los vehculos de transporte colectivo, como espacio para instalacin de
tuberas de agua potable y alcantarillado, de cables de electricidad, telfonos y televisin, para la
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recoleccin de basura, y para muchos otros fines. En consecuencia, la conservacin de las calles urbanas
debe financiarse con recursos provenientes de diversas fuentes. Por ejemplo, la provisin de espacios
de estacionamiento podr cancelarse junto con la cuota municipal del registro anual de los vehculos. De
igual modo, los empresarios del transporte urbano podran eventualmente colaborar en el fnanciamiento
de las paradas.

En la prctica, la pregunta respecto de si un camino es viable o no, se refiere en la mayora de

los casos a caminos rurales de muy poco trnsito y sin pavimento, los cuales, sin embargo, pueden
constituir hasta 30% de la red vial total de algunos pases de la regin. Diversas investigaciones han
demostrado que, en lo concerniente al trfico, el umbral que separa los caminos "viables" de los "no
viables" se ubica en un rango que flucta entre 20 y 50 vehculos al da, dependiendo de una serie de
condiciones, tales como el clima, el tipo de superficie del camino, el tipo de suelo, etctera. Sin
embargo, estas cifras representan slo una aproximacin destinada a definir la red que forman los
caminos "viables".

Cabe sealar, por ltimo, que la definicin de la parte "viable" de la red que debe ser mantenida
mediante el cobro de tarifas, es un proceso en que se combinan criterios tcnicos, econmicos y polticos.
Como primera aproximacin, puede decirse que la conservacin de los caminos "viables" debera
financiarse en su totalidad mediante las tarifas pagadas por los usuarios de todo el pas, mientras que la
de los caminos "no viables" debera financiarse slo en parte por ese mecanismo. La parte restante
debera correr por cuenta de los directamente interesados, esto es, en general, personas naturales,
empresas, o agrupaciones diversas. En algunos casos, el interesado puede ser tambin el Estado, que
pagara su aporte con fondos generales de la nacin.

Los prstamos para la conservacin vial

Este subcaptulo tiene por objetivo examinar si es conveniente o no financiar parcial o totalmente la
conservacin de los caminos mediante prstamos. Para llegar a una respuesta, es necesario tratar
previamente algunos conceptos bsicos conexos.

V Gasto corriente e inversin nueva: Debe sealarse, en primer trmino, que la gestin vial implica dos
tipos de gastos: el gasto corriente y la inversion nueva. El primero est orientado a mantener en
funcionamiento la red vial existente. Esta, como sabemos, est compuesta normalmente de varios
centenares de tramos individuales, cada uno de los cuales requiere la ejecucin de determinados trabajos
de conservacin. A lo largo del ao, si se considera un solo tramo, es cierto que el gasto de
conservacin, como tambin sabemos, puede variar considerablemente de un ao a otro, porque los
temes que demandan mayores recursos -por ejemplo, el refuerzo de la superficie-, slo se aplican cada
cierto nmero de aos, constituyendo as, para ese tramo individual, un gasto extraordinario. Sin
embargo, como todos los aos es preciso reforzar un cierto porcentaje de los tramos, los gastos para el
refuerzo de la red dejan de ser extraordinarios. Ahora bien, dado que la suma de los gastos referidos
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a la conservacin de la red en su conjunto se mantiene ms o menos constante dentro de un perodo

determinado, es posible darles el nombre de gastos corrientes.

El gasto corriente tiene adems la caracterstica de que no genera ninguna cualidad o capacidad
que la red no tuviera antes. Tampoco otorga nuevos beneficios a los usuarios, ni origina ingresos
adicionales para el organismo que maneja la red vial.

En consecuencia, la conservacin de la red, que debiera ser una de las tareas fundamentales del
organismo vial, supone un gasto corriente estable y continuo, por lo menos en una red bien manejada.
Dada las caractersticas que tienen actualmente las redes de Amrica Latina y el Caribe, los gastos de
conservacin deberan constituir, en trminos generales, alrededor de dos tercios de los gastos totales
en la red.

A diferencia del gasto corriente, el gasto para inversin nueva tiene por objetivo producir un
aumento de la capacidad fsica de la red vial. Ejemplos de tales inversiones nuevas son la construccin
de un camino completamente nuevo, el mejoramiento substancial de un camino existente, la
pavimentacin de un camino de ripio o de tierra, el reemplazo de un puente angosto por uno ms ancho,
o el aumento del nmero de vas de un camino. La inversin nueva se hace con la expectativa de
brindar un beneficio adicional a los usuarios, pero el organismo vial que efecta la inversin debera
preocuparse de que tambin le reportara ingresos adicionales, para poder pagar la inversin en el mediano
o largo plazo.

En la actual situacin vial de la regin, la inversin nueva debera constituir en promedio, por
regla general, un tercio del gasto total que demandan los caminos.

Las inversiones nuevas suelen provocar flujos muy irregulares de fondos, esto es, grandes
desembolsos en algunos aos y cantidades relativamente modestas en otros. Por tal motivo, y a fin de
nivelar los pagos correspondientes a tales inversiones, es recomendable que el organismo vial contrate
prstamos, provengan stos de fuentes internas o externas.

Las fuentes de financiamiento de la red vial: Cabe recordar, al referirse a las fuentes de financiamiento
de la red vial, que en la actualidad existe un reconocimiento generalizado de que gran parte de los
servicios pblicos -tales como los de elcccidad, telfono y agua polaule- debe autounanciarse a travs
del cobro de tarifas a los usuarios. Este reconocimiento ha surgido a raz de las malas experiencias que
ha dejado en muchos pases el financiamiento deficitario de tales servicios, debido a la disparidad que
existe entre los ingresos y los gastos.

La provisin de caminos constituye otro servicio pblico, por lo que parece razonable esperar que
pueda tambin autofinanciarse, recurriendo al mismo mecanismo que los anteriores. As pues, el
organismo encargado de la red vial debe recaudar fondos cobrando tarifas a los usuarios, de manera que
el total de lo recaudado le permita solventar simultneamente los gastos corrientes que exige una poltica
adecuada de conservacin, y las inversiones nuevas, egreso que en la prctica significa el servicio de la
deuda que se ha contrado para financiar tales inversiones.

No obstante, es posible que, por diversas razones, las recaudaciones del organismo vial no
alcancen a cubrir sus gastos. Entre tales razones, que es preciso identificar y remediar, pueden figurar
las siguientes:
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la tarifa es demasiado baja;

la tarifa, aunque adecuada, es asignada a usos ajenos al sector vial;
el volumen de trnsito existente no justifica la actual extensin de la red de
caminos;
el organisamo encargado de la conservacin es ineficiente; y
el volumen de inversiones nuevas es demasiado grande y no se justifica.

Ahora bien, debe tenerse presente que en muchos pases los fondos que percibe el Estado de parte
de los conductores de vehculos, son ms que suficientes para la conservacin de la red vial. Sin
embargo, no se distingue entre tarifas por el uso de los caminos por un lado, e impuestos generales por
el otro, de tal manera que en la prctica, la mayor parte de los fondos provenientes de los usuarios de
los caminos se asignan a fines ajenos a estos ltimos. De esta forma, los conductores de vehculos estn
pagando en la realidad parte de los gastos que el Estado est efectuando en otros sectores. Por otro lado,
el Estado tiene que asignar fondos provenientes de otras fuentes, no relacionadas con los caminos, a la
conservacin de stos. Los prstamos son una de estas fuentes. Como puede apreciarse, el
financiamiento vial resulta en definitiva poco transparente y hace difcil un dilogo racional entre los
diferentes grupos interesados.

Desde los prstamos para proyectos hacia os prstamos sectoriales: Es un hecho que las grandes
instituciones de desarrollo y de cooperacin internacional, tales como el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento (BIRF), y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y otros, otorgan, en
forma masiva, prstamos para el sector vial en pases de todos los continentes. El volumen anual de los
prstamos concedidos por tales instituciones en todo el mundo, con destino a las principales redes viales
interurbanas, es alrededor de 9.000 millones de dlares. Una cifra similar se da en prstamo para los
caminos rurales y las vas urbanas. En total, alrededor de 30% de toda la asistencia financiera que
otorgan en el mundo tales instituciones est ligada a los caminos.

Sin embargo, se ha verificado un cambio importante en este terreno durante los ltimos aos.
En el pasado, lo comn era que los prstamos se destinaran a proyectos individuales (project loans) de
obras nuevas, de reconstruccin o de rehabilitacin, excluyendo normalmente las de conservacin. En
efecto, los grandes bancos de desarrollo se oponan, en general, a los prstamos destinados al
mantenimiento vial, poltica que slo algunos siguen sustentando hasta el da de hoy.

En los ltimos aos, no obstante, puede observarse un desplazamiento gradual desde los
prstamos para proyectos individuales hacia los prstamos para programas globales del sector vial (road
sector programme loans). Como lo dice su nombre, estos prstamos, relativamente novedosos, se
otorgan con el objetivo de cofinanciar un programa completo de gastos viales, incluyendo en stos tanto
los gastos de conservacin como los destinados a nuevas inversiones.

Dejando de lado por un momento el financiamiento, el mero hecho de que se estn elaborando
programas globales para el sector vial constituye un avance significativo para los pases en desarrollo,
porque tales programas contribuyen a formar una visin ms amplia de la situacin en que se encuentran
sus redes viales, y de los problemas que se presentan.

Los programas globales para el sector vial especifican todo lo que se debe hacer en la red
caminera de un pas, dentro de un perodo dado. Sin embargo, es posible distinguir en ellos las
actividades que corresponden a la conservacin y las que constituyen inversiones nuevas propiamente
tales, verificando as si el programa pone su nfasis en la construccin o en la conservacin. Como
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mucho de los pases de la regin estn muy cerca de haber completado sus redes viales, es natural que
los programas a que nos referimos se inclinen sobre todo por la conservacin, que acapara por regla
general cerca de 65% de los recursos del programa.

Los programas globales estn normalmente financiados con fondos del gobierno y con los que
provienen de prstamos especficamente destinados a ese fin que otorgan los bancos internacionales de
desarrollo. Estos ltimos cubren un porcentaje del gasto total, sin especificar qu proporcin del
prstamo es para la conservacin o para las nuevas inversiones.

En los pocos programas globales para el sector vial emprendidos en Amrica Latina y el Caribe,
se ha podido observar una disminucin gradual del porcentaje financiado con recursos propios de los
gobiernos. Estos, que al comienzo representaban alrededor de 50%, han tenido una participacin ms
prxima a 30% en los programas ms recientes.

Aunque muchas personas no lo perciban, los fondos de los programas globales se utilizan en gran
parte para las tareas de conservacin. Digamos, para ilustrar este hecho, que un programa global destina,
por ejemplo, 70% de sus fondos a la conservacin y 30% para obras nuevas. Supongamos, asimismo,
que 70% del programa est financiado con un prstamo. Como resultado de ello, el prstamo cubre por
lo menos 57% de la conservacin, suponiendo que la inversin nueva est en su totalidad financiada
tambin por el prstamo.

En trminos generales, parece ms razonable que dentro de los programas globales se utilicen
prstamos slo para financiar la parte correspondiente a obras verdaderamente nuevas. En el ejemplo
anterior, esto implica que el prstamo debera cubrir slo 30% del gasto total del programa. En este
caso, el prstamos tendra por objetivo hacer lo ms parejo posible el gasto que demandan anualmente
las inversiones.

En cuanto a los prstamos orientados hacia la conservacin, las opciones de los que trabajan en
el medio estn divididas. Hay quienes justifican y aceptan tales prstamos como una operacin normal
y rutinaria, mientras otros advierten sobre el "peligro" que ella encierra. Cabe preguntarse entonces
si conviene o no financiar la conservacin mediante prstamos.

Ventajas y desventajas de los prstamos para la conservacin: Para dilucidar el punto, es preciso
Hafarmrtor /^ii'lac cr\r l o e n r ^ c K l a c xfonfoioo r\ / - l i c ^ / a r i f o o c /muA laof-o X'rMo Ack o-
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la conservacin vial; la identificacin de las cuales exige a su vez definir la situacin prevaleciente en el
medio institucional vinculado a la gestin vial. Dicha situacin puede revestir dos formas: una en la que
no se producen cambios institucionales y otra en la que efectivamente se llevan a cabo. ^ i,

La situacin caracterizada por la ausencia de cambios institucionales es aqulla en la que no se

efectan transformaciones que requiere el organismo encargado de los caminos, conforme a las lneas
propuestas en este libro. En tales condiciones, la totalidad de la gestin vial se manteniene dentro de la
institucionalidad tradicional de una "Direccin" o de un "Departamento" adscritos a un ministerio.

En este primer caso, los prstamos pueden tener las siguientes ventajas:

permiten llevar a cabo mayor nmero de obras de conservacin, lo que indudablemente

es preferible a que, por falta de recursos, no se realice casi ninguna;
 69a

pueden en cierta medida propiciar un cambio de orientacin dentro de la institucin, que

pasara en tal caso a poner mayor nfasis en la conservacin; y
aseguran, adems, una muy alta tasa de retorno (o rentabilidad) para los gastos efectuados
en la conservacin vial. En efecto, diferentes estudios del Banco Mundial han mostrado
que las tasas de retorno de tales inversiones se sitan normalmente por encima del 50%,
y que muchas veces superan el 100%, cifras extraordinarias en comparacin con otros
prstamos.

Por otro lado, la contratacin de prstamos como forma normal de fmanciamiento tiene
importantes desventajas, por las siguientes razones:

puede constituir una "salida fcil" para una situacin insostenible, porque el dinero nuevo
permite encubrir las fallas fundamentales eventualmente presentes en la eficiencia del
organismo y el fmanciamiento del "servicio de caminos", posibilitando de ese modo que
siga operando el mismo esquema, con todas sus fallas y deficiencias;
es contraria al principio de la transparencia, porque diluyen problemas, de otro modo,
identificables en la masa annima de la "deuda externa", y, en consecuencia
reducen la disposicin a efectuar cambios que resulta imperioso introducir en la gestin
global de la red de caminos

Para ilustrar estas razones, puede recurrirse otra vez al ejemplo de la energa elctrica. Es muy
poco probable que una institucin internacional de desarrollo otorgue un prstamo a una empresa elctrica
para que sta efecte las tareas rutinarias de mantenimiento de sus plantas generadoras, ya que se supone
que las tarifas elctricas deben asegurar un fmanciamiento adecuado del sistema. Si no es as, caben dos
posibilidades: o las tarifas son demasiado bajas -y, por ende, hay que ajustaras- o la empresa es
ineficiente. En ninguno se los casos, el prstamo constituye una solucin adecuada.

Muy diferente es la situacin que prevalece cuando s se efectan cambios institucionales.

En este caso, los prstamos para programas globales del sector vial, que incluyen la conservacin, pueden
ser muy convenientes, siempre y cuando no constituyan ms que una medida transitoria que acompae
al proceso de reforma profunda a que hipotticamente estn sometidos la organizacin y el fmanciamiento
de la gestin vial. Especficamente, los prstamos pueden servir para:

apoyar los cambios institucionales y encauzarlos hacia el logro de una mayor eficiencia
y eficacia, llegando idealmente a crear una verdadera empresa de gestin vial, financiada
por las tarifas de los usuarios;
aportar financiamiento a la nueva institucionalidad, que sera difcil obtener de otras
fuentes en una etapa inicial; y
lograr una reestructuracin de los gastos viales, desplazando el nfasis desde la
construccin a la conservacin (prstamos vinculados a la conservacin).

Durante el perodo de transformacin y transicin, puede presentarse la necesidad de contratar

nuevos prstamos, a fin de hacer "conservable" la red de caminos, es decir, para rehabilitar y reconstruir
los caminos destruidos como consecuencia del mal manejo anterior, siempre y cuando una buena gestin
parezca asegurada en el futuro.

Una vez que la transformacin institucional se consolide y la remodelacin de la red vial se

complete, procesos que pueden tomar varios aos, no debera plantearse de nuevo la necesidad de recurrir
 70a

a prstamos para conservar los caminos, ni tampoco para financiar las obras de rehabilitacin y
reconstruccin. En una red bien manejada y conservada, stas ltimas tareas son poco frecuentes, en
contraste con la situacin actual, en la cual se acumulan precisamente como consecuencia de una falta de
conservacin adecuada.

Por ltimo, recurrir continuamente al prstamo para financiar la conservacin vial, significa a
la larga traspasar los gastos a las futuras generaciones, sin que stas tengan por lo dems un beneficio
asegurado. La conservacin ofrece, a ese respecto, un marcado contraste con las inversiones nuevas, las
cuales tienden a aumentar la capacidad productiva de un pas. En vista de esto, tanto los gobiernos como
los bancos de desarrollo deberan sopesar cuidadosamente si quieren de verdad asumir la responsabilidad
que implican tales prstamos, que podran prolongar an ms la crisis de la deuda externa de la regin.

Prstamos sectoriales para caminos en Chile

Chile fue uno de los primeros pases de la regin que puso en prctica -a partir de 1986- los programas
globales para el sector vial, gracias fiindamentalmente a la importante ayuda que recibi, tanto para la
elaboracin como para el financiamiento de stos, de parte del Banco Mundial. Tambin colaboraron en el
financiamiento el Banco Interamericano de Desarrollo; el Banco de Exportacin e Importacin (EXIMBANK)
de Japn, y ;en menor grado otras instituciones internacionales.

Los programas:

El primer programa global para el sector vial, que se extendi entre 1986 y 1989;
contemplaba un gasto total de alrededor de 710 millones de dlares. Aproximadamente la
tercera parte de ese total se asign a la construccin de obras nuevas, tales como puentes;
vialidad urbana; pavimentaciones y la red vial austral, en tanto quelos dos tercios restantes
estuvieron destinadosa gastos corrientes; para mantener a la red en funciones, sin aumentar
su capacidad. En los gastos corrientes estaban incluidos los de mantenimiento, de
renovacin de superficies; y de rehabilitacin y reconstruccin de los caminos existentes.

; El segundo programa global para e el perodo 1990-

1993; con u^ gasto total de aproximadamente 906 millones de dlares. Los gastos se
distribuyen de manera muy similar a la del primer prstamo, con un tercio para obras
nuevas y dos tercios para gastos corrientes.

: 1 financiamiento:

El Estado chileno financi con recursos propios casi la mitad del gasto total del primer
programa (alrededor de 47%), proporcin que se redujo a aproximadamente 32% en el caso
del segundo.

(contina)
 71a

(continuacin)

La recaudacin de recursos de los usuarios:

'K Diversas estimaciones sealan que los fondos que ha percibido el Estado de Chile mediante
el cobro de impuestos a los usuarios de los caminos superan ms de dos veces el monto
total gastado en el programa vial. Por otro lado, el aporte que hace el; Estado al
financiamiento del programa representa menos del 25 % de los fondos recaudados. Ms de :
75 % de las recaudaciones, esto es todo el monto restante^ se destina al financiamiento de
otros gastos del Estado, dentro de los cuales el gasto social representa cerca del 60%.

Efectos reales de los prstamos:

Si se supone que los prstamos pagan, en primer trmino, las obras nuevas, cabe
pregxmtarse a cunto ascienden, aproximadamente, la fraccin dirigida a la conservacin,
a fn de hacerse una idea acerca de los efectos reales de los prstamos. Un clculo
estimativo indica que, en el caso del primer programa, el Estado financi aproximadamente
38% de la conservacin vial con prstamos, cifra que se elev a 52% en el caso del
segundo.

Las recursos que recauda el Estado chileno mediante diversos impuestos a los usuarios de
caminos y el cobro de peaje, podran fcilmente cubrir el gasto total de los programas
viales. Entonces, cabe preguntarse: qu es lo que realmente financian estos prstamos
globales destinados al sector vial? Se trata de gastos en programas sociales, defensa
nacional, o tal vez otro gast del Estado? Dada la falta de transparencia que existe en este
terreno, es difcil que podamos alguna vez llegar a una respuesta clara al respecto.

Para el Estado, y no slo el chileno, es relativamente fcil y no conflictivo conseguir

prstamos, con una alta tasa de retomo, para la construccin y conservacin de los caminos.
Una vez asegurado el prstamo, puede liberarse gran parte de los recursos recaudados en
el sector vial para darles cualquier otro destino. En el fondo, obtener este tipo de
prstamos puede ser una manera fcil de conseguir financiamiento para algunos gastos que
ningn banco estara dispuesto a financiar bajo su nombre verdadero.

Quizs haya llegado el momento para reconsiderar tales prcticas...

 73a

Captulo VII

LA GESTION DE LAS REDES VIALES

Este captulo tiene como principal objetivo identificar aquellos elementos que permitan crear lo que
llamaremos un ambiente adecuado para una gestin eficiente de las redes viales.

El captulo se inicia con una descripcin del mbito dentro del cual se administran actualmente
los caminos en la regin, y de las caractersticas que imperan en ste. Posteriormente, se identifican
algunas de las razones por las cuales resulta extremadamente difcil alcanzar un grado satisfactorio de
eficiencia en el sistema actual. A continuacin se enumeran las tres funciones bsicas que deben llevarse
a cabo para que la infraestructura vial pueda satisfacer en la forma ms racional posible las necesidades
de la comunidad. La primera de estas funciones consiste en la gestin propiamente tal de la red vial; la
segunda en la ejecucin fsica de los trabajos que requiere sta; en tanto la tercera est constituida por
aquella tarea que consiste en cautelar y defender los intereses de la comunidad en lo que respecta a
los caminos.

En la parte medular del captulo, se indican las condiciones que deben estar presentes para que
stas tres funciones bsicas puedan llevarse a cabo en forma eficaz y eficiente. El paso de la
"administracin de caminos" que prevalece hoy a la "gestin de la red vial" {road network management),
que es la meta que nos planteamos, ojal para un futuro no demasiado lejano, supone un verdadero
cambio cualitativo. El captulo concluye con una enumeracin de las principales opciones para un
reordenamiento del sector vial y de las ventajas y desventajas de cada una de ellas.

Se har adems una distincin entre la gestin de las redes interurbanas y la de los caminos
rurales de muy bajo trnsito.

Los conceptos que se presentan aqu con relacin a la gestin vial, pueden servir como base para
una reorganizacin del sector en la que debe estar incluido tambin, como vimos en el captulo
precedente, la reforma del sistema de financiamiento.
 74a

Los organismos viales hoy

Segn el ordenamiento jurdico habitual en los pases de la regin, los caminos pblicos pertenecen al
Estado, que actta en tal caso en representacin de la totalidad de los habitantes del pas. Caracterstica
esencial de estos caminos es que estn abiertos a la circulacin de cuaiquier persona, sin discriminacin
de ningn tipo, siempre que se respeten las normas que la legislacin establece.

El Estado ejerce su dominio sobre los caminos pblicos por intermedio de uno o varios
organismos viales. Estos organismos o agencias viales se denominan generalmente Direccin de Vialidad
o Direccin de Caminos y dependen por lo regular del Ministerio de Obras Pblicas o del Ministerio de
Transporte. Las agencias viales tienen la tuicin directa de los caminos y llevan a cabo por su propia
cuenta, o por medio de contratistas, todo lo relativo al estudio, diseo, construccin, conservacin y
administracin general de la red vial. Se exceptan unos pocos caminos cuya administracin ha sido
entregada en concesin a empresas privadas, que normalmente son supervisadas, de todas maneras, por
una agencia vial estatal.

Los organismos viales normalmente no gozan de autonoma, ya que por norma general carecen
de la condicin jurdica propia de una empresa. El tipo de tuicin que ejercen sobre los caminos tiene
las caractersticas de una administracin que le ha sido delegada por un mandante (el Estado o el
gobierno) que se reserva para s la ltima palabra. En el ejercicio de esta administracin, el organismo
vial:

propone, pero no dispone; las decisiones finales las toma el gobierno;

queda sometido a una reglamentacin fmanciera y administrativa exhaustiva y

limitante;

recibe sus recursos financieros de parte del gobierno, que los asigna a fines
especficos; y

rinde cuentas del uso de los fondos, pero no explcitamente del estado de los caminos
ni del valor del patrimonio vial.

La agencia vial cumple sus funciones en medio del complejo y frondoso ordenamiento legal
caracterstico de la administracin pblica, el que le seala en trminos restrictivos cules son sus
facultades, cmo debe ejercerlas y qu cosas le estn vedadas. Tales disposiciones se han dictado a lo
largo de muchos aos, y se han inspirado en buena medida en el deseo de evitar fraudes y
aprovechamientos ilcitos de los recursos pblicos.

La consecuencia casi inevitable de esta situacin es el estilo pesadamente burocrtico que exhiben
virtualmente todas las dependencias de la administracin pblica, en las que tomar cualquier decisin
"cuesta un mundo". Esto se refleja en muchos organismos viales de pases de la regin, que se han
vuelto altamente inoperantes a la hora de gastar los recursos que les han asignado. Normalmente, el
gasto demanda un tiempo y un esfuerzo excesivos, sin que despus quede en claro definitivamente si las
 75a

operaciones tuvieron un costo razonable, ni si se alcanz la meta de mejorar o al menos de mantener el

estado de la red.

El hecho de que los organismos viales carezcan de autonoma, determina en la prctica que sus
programas de trabajo, prioridades y sus decisiones ms importantes estn sometidos a lo que sus
"mandantes" dispongan. Los deseos normales de los "mandantes" en materia vial apuntan, en general,
a lo que corrientemente se entiende por progreso, es decir, a hacer caminos nuevos o a mejorarlos
visiblemente. Hasta donde sea posible, se busca no gastar dinero en lo que no luce, como, por ejemplo,
la mera conservacin de lo ya existente.

En muchos pases la conservacin se ve afectada por esa ptica. Se procura desembolsar en

conservacin tan slo el mnimo indispensable, ojal nada. El gasto se reduce a lo que parece necesidad
inmediata y no se pone mucho nfasis en prevenir el deterioro de los caminos. Obviamente, el gobierno
espera que el organismo vial, con el concurso de sus tcnicos, proponga lo que sea ms conveniente para
los caminos, pero, si esta proposicin discrepa de la visin que tiene el gobierno, no le queda a aqul ms
remedio, en ltima instancia, por ser dependiente en materia financiera, que aceptar lo que decida el
gobierno.

En el fondo, el deber primordial de la agencia vial es desembolsar correctamente, y en forma

rutinaria, los recursos que le son asignados por la ley de presupuesto, sin desviarlos de su destino
establecido y sin permitir que nadie se los apropie indebidamente. El gobierno juzga la eficacia de un
director de caminos por su capacidad de gastar "bien" los recursos, pues ellos pertenecen a toda la
comunidad. "Bien" significa normalmente que el presupuesto debe gastarse ntegramente en los rubros
generales establecidos, y en el tiempo previsto, sin preocuparse mayormente por obtener el mximo
rendimiento posible de los recursos que se gastan.

Tericamente, en la administracin pblica se busca, sobre todo, cautelar el uso legal de los
recursos, mediante reglamentos que procuran eliminar todas las brechas por las cuales pudieran filtrarse
en forma indebida. El resultado de ello es que hay muchas trabas para materializar los egresos. Las
gestiones se van atrasando, a causa de todo tipo de inspecciones, de controles cruzados y de control sobre
los controles. En algunos pases la agencia vial ha llegado a un grado de inoperancia que linda en lo
increble.

La contabilidad de una agencia vial se limita a registrar los ingresos y egresos de acuerdo con
los rubros que contempla el presupuesto aprobado legalmente. En el balance no se incluye ningn
antecedente relativo al estado de la red o al valor del patrimonio vial. Tampoco se utilizan instrumentos
para medir la rentabilidad de las inversiones, o para cuantificar el "servicio" que han prestado stas a los
usuarios de los caminos.

Una de las causas bsicas del deterioro de las redes viales en Amrica Latina y el Caribe es la
baja eficiencia de los organismos encargados de su administracin. Sin lugar a dudas, no todos son
inoperantes, y hay, en tal sentido, importantes diferencias de un pas a otro. Por ejemplo, mientras en
un determinado pas latinoamericano, ms de 90% del presupuesto vial se gasta en trabajos en los
caminos mismos, hay otro en el que 70% del presupuesto vial se emplea exclusivamente en el pago de
sueldos para un nmero excesivo de funcionarios. O, mientras en algn pas el organismo vial mantiene
un parque de mquinas relativamente pequeo, casi todas en buen estado, otros tienen grandes
cementerios de mquinas inutilizables por falta de repuestos o mantenimiento o por ambas razones.
 76a

Sin embargo, el grado de eficiencia que se ha alcanzado en los mejores organismos viales de la
region, es poco satisfactorio cuando se lo compara con el de algunas empresas de servicios pblicos, que
manejan tambin activos o patrimonios de gran envergadura. Pueden citarse los ejemplos de las empresas
de electricidad, de agua potable y de telfonos que, al igual que los organismos viales suelen tener
centenares o miles de empleados, inversiones de hasta miles de millones de dlares, cuyos servicios
cubren grandes extensiones geogrficos, y que utilizan a veces una tecnologa bastante ms compleja que
la que emplean los organismos viales.

Cmo puede explicarse el mejor desempeo de algunas de esas empresas, en comparacin con
el de los organismos viales? No parece satisfactoria la respuesta que uno suele escuchar apenas se
plantea el tema, en el sentido de que el sector privado trabaja mejor que el Estado, porque no se trata
aqu de establecer un parangn entre los sectores pblico y privado, ni de distribuir arbitrariamente las
tareas que debern recaer en el Estado y aqullas que sera preferible entregar a los particulares. En
efecto, muchas empresas de servicios pblicos son propiedad del Estado o cuentan con una participacin
importante de ste, y al mismo tiempo son bastante eficientes.

Causas fundamentales de la neficencia

Dada esta situacin, cabe preguntarse cules son las condiciones que imperan en general en los
organismos viales de Amrica Latina y el Caribe, y qu son, con toda probabilidad, las causas de su
particular comportamiento. Cul es el espritu o el ambiente que reina en ellos, y que, a pesar de la
buena voluntad y el empeo que puedan exisitir en todos los niveles jerrquicos, impide aparentemente
que se alcance un mayor grado de eficiencia? La respuesta no es sencilla, y no se pretende ni puede
darse una respuesta exhaustiva en el marco del presente libro. Sin embargo, pueden identificarse algunas
de las causas ms obvias, cuya eliminacin constituira un paso decisivo para la creacin de un ambiente
que permitiera mejorar sustancialmente el grado de eficiencia de tales organismos.

En casi todos los pases de la regin, como asimismo en otros lugares del mundo, el rgimen de
trabajo a que estn sometidos los funcionarios pblicos presenta caractersticas similares. Una es el bajo
nivel general de los salarios, que en muchos casos apenas permite satisfacer las necesidades ms bsicas
de la existencia humana. Como consecuencia de ello, el nivel de los salarios difcilmente podr constituir
un incentivo poderoso para un buen desempeo de los funcionarios. Es frecuente adems que los
organismos viales pierdan buenos empleados, porque stos encuentran trabajo mejor remunerado en otra
parte. Esto ocurre especialmente en el caso de los profesionales jvenes, que adquieren experiencia en
la agencia vial y posteriormente reciben ofertas ms atractivas de parte de empresas privadas.

Otro caso frecuente es que los funcionarios pblicos se vean obligados a tener un segundo
empleo, fuera del organismo estatal, porque el salario que perciben en ste no les permite solventar los
gastos que exige el sustento familiar. Como resultado de ello, dedican ms energa al trabajo externo,
eventualmente mejor remunerado, que al trabajo en el servicio pblico.
 77a

No obstante, el servicio publico ofrece la gran garanta de su seguridad. Prcticamente, la nica

manera de perder el empleo y los ingresos correspondientes, es que el funcionario sea descubierto en una
conducta no tica o incluso criminal, y que adems se pueda comprobar tal conducta en un sumario. En
la prctica, un desempeo mediocre o ineficiente difcilmente puede ser causa de despido para el
empleado de un ministerio.

Sin embargo, en las altas esferas de la administracin de caminos hay un cierto nmero de
"cargos de confianza". Las personas que los ocupan son nombradas por el gobierno de turno, porque
deben ejecutar las polticas que ste sustenta. Los designados pueden ser reemplazados si su desempeo
no corresponde a las expectativas del gobierno que los nombr. A primera vista, el gobierno tiene una
funcin similar a la de un empresario que elige al personal que requiere para lograr sus objetivos. Cabe
entonces preguntarse cules son las expectativas e intereses que mueven al gobierno en cuestin en la
eleccin de sus altos funcionarios, y cul es la diferencia que existe entre los intereses que se dan en un
mbito poltico y los que prevalecen en uno del tipo comercial competitivo.

Quizs sea ms fcil identificar los motivos que no estn presentes en el mbito ministerial: aqu
no existe el temor, normal entre los empresarios, de perder una inversin. Los empleados de los
departamentos de vialidad no son dueos de los caminos; sus ingresos no provienen del rendimiento del
capital invertido en ellos. Su bienestar raras veces se ve comprometido por una gestin ineficiente de
la red vial. Dados los bajos salarios de los empleados, no hay un incentivo material o monetario que
eleven su rendimiento. Por una combinacin de estas dos razones, los altos funcionarios de los servicios
pblicos no hacen grandes exigencias a sus subordinados, y, dada la seguridad del trabajo, tampoco existe
gran temor en stos a perder el empleo y los ingresos respectivos.

El nombramiento de una persona para un cargo de alto nivel en el organismo vial normalmente
obedece a la lealtad, real o fingida, que profesa esa persona a las ideas e intereses del gobierno. Esto,
como es natural, no es una garanta de su idoneidad para el cargo. Por otro lado, la destitucin de un
funcionario de alto rango tampoco significa necesariamente que haya mostrado un mal desempeo
profesional. Como ya indicamos en el captulo IV, los motivos polticos suelen no coincidir con las de
orden tcnico o profesional.

Qu es lo que mueve en general a las personas que trabajan en la administracin pblica a

superarse o a buscar la excelencia profesional? Por lo regular, muchos desean ascender en la jerarqua
del organismo en que trabajan, lo que aparte de un mejor salario significa prestigio y acceso a otros
beneficios. Sin embargo, en la prctica actual de los organismos viales, los ascensos normalmente
obedecen a criterios entre los cuales el buen desempeo profesional no es siquiera uno de los primeros.
Gran nmero de empleados pblicos de excelente cometido, ven por ese motivo incluso frustradas sus
aspiraciones de ascender, porque su espritu de superacin y el entusiasmo con que trabajan pueden
provocar la envidia de sus colegas o representar una amenaza para sus superiores. En las decisiones
relativas a los ascensos, tambin se aplican criterios netamente administrativos no vinculados a la calidad
del trabajo. Por ejemplo, despus de haber estado un determinado nmero de aos en cierto nivel, un
empleado pblico tiene derecho a pasar a uno superior, porque as lo dispone el reglamento de la
administracin de personal.
 78a

Las tareas a distribuir

Como dijimos al comienzo del captulo, un futuro reordenamiento del sector vial consistir en gran
medida en una redistribucin de tres tareas distintas: a) la gestin propiamente tal de la red vial; b) la
ejecucin fsica de los trabajos; y c) la vigilancia y defensa del inters pblico relativo a los caminos.
Antes de entrar en el tema de la redistribucin, conviene aclarar qu significa cada una de estas tareas.

La gestin de caminos

La gestin de la red vial consiste, a grandes rasgos, en la definicin y optimizacin de las respuestas para
las siguientes preguntas:

en qu puntos o tramos de la red es preciso realizar trabajos?

qu tipo especfico de trabajos requiere esa intervencin y en qu forma debern
realizarse?
cundo deben ejecutarse los trabajos?

El xito o fracaso de la gestin vial se mide de acuerdo con algunos parmetros que se fijan en
su inicio, y que normalmente guarda relacin con la condicin fsica en que se desea dejar los caminos.

De ese modo, la gestin entraa la ejecucin de una serie de tareas parciales o subtareas, que
pueden resumirse de la manera siguiente:

la planificacin, que consiste en la identificacin y programacin de los trabajos

fsicos;
la contratacin de otras entidades para la ejecucin fsica de los trabajos, y la
supervisin de la calidad y la magnitud de los trabajos ejecutados; y
la evaluacin permanente de los resultados de la gestin, a fin de adaptar
mtodos y tcnicas a las necesidades cambiantes, y de aprender de los errores
anciioics.

Debe destacarse que la gestin vial es una actividad fundamentalmente intelectual, en la que
trabajan casi exclusivamente profesionales especializados, tales como ingenieros y tcnicos de carreteras,
economistas, contadores y abogados. As, no incluye virtualmente ningn tipo de trabajo manual en los
caminos mismos, salvo lo necesario para obtener la informacin que se necesita para llevarla cabo en
buena forma.

La gestin vial requiere una organizacin que le permita responder en la mejor manera posible
a las condiciones y caractersticas particulares de la red vial de que se trate, al inters pblico relativo
a los caminos, y a las necesidades de sus usuarios. Es probable que en todos los pases en que se
pretenda modificar la estructura tradicional de la gestin vial, se abra un debate sobre las diversas
alternativas posibles, y sobre las ventajas y desventajas que oferece cada una de ellas. Para evitar las
 79a

confusiones semnticas que puedan presentarse en ese debate, conviene que definamos algunos trminos,
poco conocidos hasta ahora, que se utilizan en el mbito vial.

Qu es un contrato de gestin de caminos? Es un acuerdo entre el Estado, en su calidad de

propietario de los caminos, y una tercera entidad. Mediante ese acuerdo, el Estado traspasa a sta la
responsabilidad de la gestin de uno o varios caminos existentes. Incluye adems la responsabilidad de
la ejecucin fsica de los trabajos correspondientes, trabajos que la entidad contratante puede llevar a cabo
por intermedio de otras entidades.

Cules son los elementos principales de un contrato de gestin de caminos? Conviene estipular en
el contrato las normas relativas a la condicin fsica de los caminos que deben necesariamente cumplirse,
dejando no obstante amplia libertad a la entidad para que sta determine por su cuenta en qu forma
cumplir con dichas normas. En el contrato debe estipularse tambin la fuente y el modo de
fnanciamiento, tanto de la gestin como de los trabajos de conservacin. Los recursos pueden provenir
de un fondo vial o de una asignacin presupuestaria. El pago podr efectuarse en la forma de una suma
anual fija, o podr variar conforme a diversos criterios, por ejemplo, el volumen de trnsito.

Qu es una concesin de caminos? Es una modalidad especial de un contrato de gestin, que se

caracteriza por otorgar al concesionario el derecho a financiar su gestin mediante cobros directos a los
usuarios de los caminos comprendidos en la concesin, normalmente en la forma de un peaje. La idea
bsica es que el concesionario corra con todo el riesgo de una eventual baja en los niveles de trnsito.
Sin embargo, existen tambin contratos de concesin en los cuales el Estado garantiza un determinado
volumen de trfico. Una de las ventajas que ofrece esta modalidad al concesionario es el hecho de que
la recaudacin es segura e inmediata, y no dependiente de los pagos de un gobierno eventualmente
incapaz de hacerlos en la forma acordada. Adems existe la posibilidad de que el concesionario obtenga
ingresos superiores a los estimados originalmente, en la medida en que haya ms trfico que el esperado.

Cmo se entregan los contratos de gestin vial? Un elemento muy importante para la adjudicacin
de estos contratos es la competencia entre los diversos interesados. Por esta razn, es de todo punto de
vista recomendable que para elegir a la entidad que ofrezca las condiciones ms favorables y las mejores
perspectivas, se recurra al mtodo de la licitacin pblica.

Cunto tiempo pueden durar los contratos de gestin vial? Un contrato de gestin vial puede ser
de plazo fijo o de duracin indefinida. Si es de plazo fijo, la responsabilidad de la entidad encargada de
la gestin termina en el momento establecido en el contrato, y sta vuelve a manos del Estado. Si es de
duracin indefinida, debe estipularse en el mismo convenio una forma que permita ponerle trmino a
solicitud de una de las partes. Adems, conviene incorporar un mecanismo que permita a ambas partes
poner fm al contrato en caso de incumplimiento de las normas convenidas.

Qu es un contrato transable de gestin vial? Es un contrato de duracin indefinida, cuya

caracterstica especfica es que puede adquirirse y venderse nuevamente a otros, a los precios que
establece el mercado, o incluso transarse en forma de acciones o bonos. La compra de un contrato
transable (o de acciones del mismo) representa una inversin para el comprador que obtiene as un flujo
de caja ms o menos garantizado, en la forma de ingresos regulares provenientes del fondo vial o de otra
fuente, pero representa al mismo tiempo la obligacin de conservar los caminos de acuerdo con ciertas
normas.
 80a

Los contratos o concesiones transables son comunes en el sector transportes. Un ejemplo, tomado
del transporte areo, lo constituyen los "derechos de aterrizaje" {landing rights) que una empresa area
puede vender a otra. Otros ejemplos son las concesiones para ciertas rutas del transporte colectivo, para
las cuales existen precios de mercado. Caracterstica comn de los contratos transables es que no estn
relacionados con la propiedad de algn bien. As, por ejemplo, la empresa area que adquiere un derecho
de aterrizaje an tiene que proveerse de un avin para poder aprovechar ese derecho.

Qu es una empresa de gestin vial? Es una entidad comercial que se forma con el objetivo de
efectuar la gestin de caminos. La base de la actividad de la empresa es uno o varios contratos de gestin
otorgados por el Estado. Mediante el contrato, el Estado entrega a la empresa la gestin de uno o varios
caminos, que pueden o no formar una red vial. En sus actividades, la empresa se somete a las leyes que
rigen las actividades comerciales del pas. Sus ingresos provienen principalmente de pagos provenientes
de un fondo vial, el cual recauda por su lado las tarifas correspondientes al uso de los caminos. La
empresa puede percibir tambin otros ingresos, por ejemplo, en forma de peaje. Sus egresos estn
constituidos principalmente por los gastos que demanda la ejecucin fsica de los trabajos de
conservacin, que pueden ser ejecutados por la misma empresa o por intermedio de empresas contratistas.
Otros egresos son los gastos generales de la gestin propiamente tal.

Para que la gestin genere utilidades, es preciso no slo, como es obvio, que los ingresos sean
superiores a los gastos, sin que la empresa cumpla con las normas convenidas en el contrato sobre el
estado de los caminos.

Qu es una asociadon de gestin de caminos? Es un grupo de individuos o entidades que tienen un

inters comn en la conservacin de ciertos caminos. Estas asociaciones no tienen fines de lucro.
Pueden ser muy eficaces para salvaguardar los intereses que tienen grupos relativamente pequeos en
ciertos caminos de muy poco trnsito, sobre todo si tales caminos no reciben atencin del organismo
formalmente encargado de ellos.

La ejecucin fsica de los trabajos

La ejecucin fsica de los trabajos, que alguno uigauismus viales llaman "produccin", est dirigida y
controlada por medio de la gestin vial. En este campo no hay gran libertad de decisin, porque los
trabajos deben ceirse a especificaciones precisas relativas no slo al resultado que se desee alcanzar, sino
muchas veces tambin a los procedimientos que es preciso seguir.

En casi todos los pases del mundo hay empresas especializadas en la ejecucin fsica de trabajos
viales. La utilizacin de mtodos mecanizados o de otros que se basen en el uso intensivo de la mano
de obra, depende en gran medida de la disponibilidad y del costo de esta ltima. Sin embargo, la
ejecucin fsica de los trabajos requiere no slo de la participacin de trabajadores manuales, sino tambin
de profesionales especializados y de tcnicos de nivel medio.
 81a

La vigilancia y defensa del inters pblico

Cautelar el inters pblico en la existencia de una red vial es una tarea bastante importante y un tema que
merece un tratamiento algo ms profundo.

Cada individuo tiene intereses propios y trata de defenderlos contra todo aquello que los amenace.
Cuando hay muchos individuos con intereses similares, suele ocurrir que forman agrupaciones y lleguen
a acuerdos, cuyo fin es defender en conjunto los intereses del grupo, porque se supone que esa defensa
ser ms eficaz que la que intente el individuo aislado. Ejemplos de este tipo de acuerdos son los
sindicatos de trabajadores, o las asociaciones de productores de un cierto tipo de bienes. En un nivel ms
abstracto, el Estado es tambin una organizacin o agrupacin de este tipo, ms amplia en verdad, cuyo
fin es la defensa de los intereses de la comunidad que vive en una determinada rea geogrfica. El
Estado debe preocuparse, adems, de dar cumplimiento a los anhelos comunes de toda la sociedad. Para
poder actuar con eficacia, el Estado goza de diversos poderes y facultades.

Existen diversas posiciones acerca del grado en que el Estado debera actuar en representacin
de la sociedad. En general, no plantea grandes dudas el que el Estado deba organizar y reglamentar la
defensa del pas, la educacin bsica, la justicia y otros servicios fundamentales. Sin embargo, en la
historiaban surgido grandes diferencias acerca del grado que debera alcanzar esa intervenccin en ciertas
otras reas, tales como la de produccin de bienes y servicios, o la de la fijacin o reglamentacin de los
precios de los mismos.

La concepcin del Estado como medio de defensa de los intereses de toda la sociedad en su
conjunto sigue vigente, tal como lo ha estado desde hace mucho tiempo. La democracia es una forma
de enfocar ms claramente los intereses que predominan en la sociedad, pues permite una mejor actuacin
del Estado en general, o, dicho ms especficamente, porque permite que ste se adapte en forma ms
rpida y flexible a las ideas y percepciones prevalecientes en la comunidad.

Despus de numerosas experiencias negativas en la historia de las dcadas pasadas, en la

actualidad ha llegado a predominar la idea de que el Estado debe limitar su tamao y restringir su
actuacin directa a aquellos campos en que su presencia parece imprescindible. En las reas restantes,
el Estado debe limitarse a organizar sistemas, crear un marco legal general, y establecer reglas especficas
para su funcionamiento, dejando la gestin de los sistemas en manos de los particulares. El Estado debe
velar, sin embargo, por el cumplimiento de dichas reglas. Mientras los sistemas funcionen bien y el
inters pblico est asegurado, no hay necesidad de que el Estado intervenga; slo debe hacerlo cuando
los sistemas no funcionan o cuando el inters pblico parezca amenazado.

La democracia tiene como otro de sus objetivos elevar la participacin de los individuos en
aquellas reas en que el Estado retiene su poder de decisin, o en que el poder del Estado es necesario
para lograr determinados fines. Por ejemplo, en muchos pases el Estado ha creado instrumentos y
modos de participacin directa de los ciudadanos, ms all de la mera eleccin de representantes para el
ejecutivo o el parlamento. Puede citarse el ejemplo de las comisiones de servicios pblicos: en dichas
comisiones los usuarios pueden participar directamente en las deliberaciones y decisiones relativas al
desarrollo de servicios tales como los de electricidad, agua potable, telfonos u otros. Tambin son cada
vez ms comunes los organismos destinados a la proteccin del consumidor, que velan por la calidad de
los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado, y que tienen a veces la facultad de sancionar los
abusos que puedan cometerse.
 82a

Sin embargo, para concretar una mayor participacin de los individuos en las decisiones de
Estado, siempre es necesario que ste cree el marco y los mecanismos que permitan recoger las ideas,
opiniones y proposiciones de los individuos o agrupaciones. Una vez que estos mecanismos estn
funcionando, el Estado pasa a desempear un papel catalizador, esto es, uno ms bien pasivo.

Cul ha sido el papel del Estado en el mbito de los caminos? El Estado ha tenido una
participacin decisiva en el curso de las ltimas dcadas en el desarrollo de las redes viales de casi todos
los pases de la regin. Es probable que esta tarea no pudiera haberse llevado a cabo con un nivel
inferior de organizacin. La identificacin de las necesidades viales, la organizacin del financiamiento,
una cierta estandarizacin de los padrones tcnicos, la seleccin de los mejores proyectos y la ejecucin
fsica de grandes obras; el conjunto de todas esas tareas ha requerido un empuje de gran envergadura.
No debe olvidarse que la mayor parte de las redes viales se construy en una poca en que el desarrollo
econmico y social de muchos de los pases de la regin era muy inferior al que exhiben ahora, a
comienzo de la dcada de 1990. Hoy parece posible financiar la construccin de nuevos caminos con
capitales privados, como se hace en diversos pases de la regin, gracias precisamente a la existencia de
mercados internacionales de capitales, pero debe tenerse presente que la integracin de Amrica Latina
a estos mercados se inici slo hace pocos aos.

Como se ha dicho anteriormente, una de las tareas del Estado es cautelar el inters pblico. En
lo que se refiere a la red vial existente, el inters pblico puede resumirse del modo siguiente:

debe darse un uso adecuado, ordenado y seguro a los caminos;

debe organizarse una gestin que incluya una conservacin eficiente de los
mismos;
debe haber un financiamiento adecuado para la conservacin; y
deben minimizarse los posibles efectos negativos de los caminos sobre el medio
ambiente

En cuanto a las modificacines de la red vial, los intereses de la comunidad pueden sintetizarse
como sigue:

debe identificarse con precisin la necesidad de construir caminos nuevos o de

mejorar los existentes;
' deben elaborarse proyectos que pcrmilan satisfacer taies necesidades;
debe tomarse en consideracin los efectos negativos que los nuevos caminos
puedan tener sobre el medio ambiente;
debe procurarse un financiamiento especfico para los nuevos caminos y el
mejoramiento de los caminos existentes;
deben seleccionarse aquellos proyectos que reporten mayores beneficios a la
comunidad; y
las obras fsicas deben ejecutarse en forma organizada.
 83a

Los fondos de pensiones en Chile y la inversin en caminos

Entre las diversas transformaciones profundas que se han verificado en el curso de los aos ochenta^ figura
el cambio radical del sistema de previsin social y, especialmente, del sistema de pago de pensiones.
Partiendo de un;sistema distributivo, en que el Estado recaudaba las erogaciones de los contribuyentes y las
distribua a Jos jubilados, se ha pasado a un sistema acumulativo individual , manejado por empresas privadas.

Cada una de las personas afiliadas al nuevo sistema debe depositar sus cotizaciones en una cuenta
individual que el afiliado tiene a su nombre en una empresa administradora de fondos de pensiones (AFP).
Las cotizaciones se acumulan, siempre a nombre del afiliado, y son invertidas por la AFP en proyectos y
acciones de diversas empresas. Los dividendos o utilidades que generan estas inversiones se distribuyen a
los contribuyentes y se van acumulando en la cuenta de cada uno de ellos. Los afiliados estn siempre
informados acerca del valor que se acumula a su nombre. En los pocos aos de funcionamiento del nueVo
sistema, se han acumulado fondos por un valor conjunto de ms de 11.500 millones de dlares, cifra que
aumenta de da a da a medida que ms y ms personas, jvenes sobre todo, se incOi^oran al liiundo laboral,
se afilian al sistema, e inician el pago de cotizaciones.

El buen funcionamiento del sistema es vigilado por un organismo estatal, la Superintendencia de

Administradoras de Fondos de Pensiones. Esta slo puede intervenir n caso de que se violen ls leyes y
reglamentos que rigen las actividades de las AFP. Por ejemplo, las AFP tienen estrictas limitaciones respecto
del tipo de negocios en que pueden invertir. En general, deben ser inversiones que se consideren seguras y
con una orientacin de largo plazo, paira evitar hasta donde sea posible el riesgo de perdidas. Coino resultdp
de esas restricciones, los afiliados a las FP son dos actualmente de una fraccin nO despreciable de
varias empresas de utilidad pblica, especiltnent de aqullas situadas en l sector d energa elctrica. Uno
de los problemas serios que enfrntan eii el prsht las AFP es la fata de oportunidades para invertir dntro
de Chile, en empresas que cumplan con las condiciones establecidas por sus reglamhtbs.

A consecuencia de ello, las AFP estn ejerciendo una presin cada vez ms fuerte, para que l
gobierno cree oportunidades de inversin en obras de infraestructura pblica, tales como caminos, puertos,
tneles y aeropuertos. Dada su particular naturaleza, los caminos son un candidato obvio para recibir las
inversiones de las AFP. Sin embargo, en Chile son escasos los proyectos nuevos de construccin vial que
parezcan rentables. La tarea del momento es, por consiguiente, encontrar un mecanismo que permita a las
AFP invertir en la infraestructura vial existente.

Otros pases de Amrica Latina, que estn adoptando l sistema acumulativo de previsin social,
pronto se encontrarn con el mismo problema que enfrenta Chile en estos momentos. La supresin de esa
dificultad debe considerarse como una grain oportunidaid para introducir u orgahiizr al inismo fiempp sistemas
eficientes de gestin vial.
 84a

En casi todos los pases del mundo, el Estado ha creado organismos de vialidad especficamente
encargados de la construccin de caminos. Hace algunas dcadas, estos organismos llevaron a cabo con
sus propios medios y su propio personal casi la totalidad de las tareas de planificacin, e incluso parte
de la ejecucin fsica de las obras. Con el tiempo, sin embargo, se ha recurrido de manera cada vez ms
frecuente al sistema de licitacin y contratacin de empresas privadas para la construccin de obras
nuevas, a causa sobre todo del mayor desarrollo que han experimentado tales empresas, y de las crticas
que ha merecido la escasa eficiencia demostrada por el Estado en las tareas fsicas de construccin. Hoy
en da, los organismos viales de un nmero creciente de pases estn licitando incluso ciertos trabajos de
mantenimiento, reteniendo para s la planificacin y programacin de las obras.

En la actualidad, las presiones que se han ejercido sobre los representantes del Estado han llevado
a stos a admitir la conveniencia, e incluso la necesidad, de modificar su forma de actuar. Cada vez se
considera ms conveniente o necesario entregar determinados trabajos a los particulares, que han
demostrado ser capaces de efectuar dichas labores mejor y en forma ms eficiente que el Estado. La
velocidad con que este proceso se generalice depender de cmo el grueso de la poblacin perciba sus
intereses y presione en tal sentido al gobierno o al Estado.

Como consecuencia de lo anterior, y al mismo tiempo como punto de partida de las pginas que
siguen, puede decirse que el Estado debe, en primer trmino, organizar un sistema de gestin vial
que satisfaga en la mejor forma posible los intereses de la comunidad, y posteriormente, una vez
que el sistema entre en funciones debe ejercer una constante vigilancia sobre la buena marcha de
ste. Al organizar el sistema, conviene que el Estado se preocupe de crear las condiciones que permitan
el surgimiento de un ambiente y de un espritu de trabajo que estimulen al mximo el
funcionamiento eficaz y eficiente de aqul.

La eficiencia de un sistema no es fruto de la casualidad, sino el resultado lgico de la conjuncin

de muy determinadas condiciones. Cules son las condiciones de las que depende la eficiencia de la
gestin de los caminos? Cul es ese ambiente propicio para la gestin eficaz y eficiente? Cmo puede
asegurarse la defensa y el respeto del inters pblico dentro de un sistema de gestin vial? La subseccin
siguiente pretende dar una respuesta a estos interrogantes.

La bsqueda de un ambiente adecuado

En este captulo nos hemos ya referido a diversas definiciones que caracterizan al ambiente o espritu
dentro del cual suele desenvolverse actualmente la administracin vial de muchos pases de la regin.
Dado que la meta que perseguimos aqu es elevar de modo sustancial el grado de eficiencia de la gestin
vial, conviene que examinemos de qu manera podra crearse un nuevo ambiente para su desarrollo.

Cules son las caractersticas y atributos que deberan prevalecer en el tipo de gestin vial que
se desea alcanzar en el fiituro? De qu manera podr alcanzarse el ambiente deseado? No es difcil
responder a la primera pregunta, describiendo sencillamente el ambiente a que se aspira. Sin embargo.
 85a

no hay una respuesta nica para la segunda pregunta. En cada pas existen condiciones distintas, por lo
que se requiere que la creacin de ese ambiente ideal se enfrente de manera distinta. La aplicacin de
determinadas frmulas puede ser exitosa para un pas, pero un fracaso en otros. Sin embargo, como
veremos en el captulo VIII, todo proceso de cambio se cie a ciertas condiciones generales que es preciso
tener en cuenta para llevar a cabo las tareas que aqu nos preocupan.

En las pginas siguientes, se presentan las caractersticas que deben prevalecer en el ambiente en
que habr de realizarse la gestin vial del fiituro. Esta situacin ideal se alcanzar despus de un perodo
de transicin, en el transcurso del cual se desarrollarn las ideas especficas de cada pas y se implantarn
gradualmente las medidas que sean necesarias para dicho objetivo. La duracin de ese proceso de
transicin puede variar entre unos meses y varios aos, segn sea la situacin de que se parta y el
"empuje" que se le d en cada pas.

Para cumplir con los objetivos de eficacia y eficiencia, en el futuro sistema de gestin vial deben
cumplirse las siguientes metas:

Primera meta: El predominio de criterios tcnicos y profesionales en la toma de decisiones

En la toma de decisiones del futuro prevalecern argumentos de ndole tcnica y econmica, esto es, las
decisiones estarn en manos de profesionales con una preparacin especial en la gestin vial. Los
aspectos polticos se tomarn en consideracin slo durante el proceso de creacin del futuro sistema de
gestin vial en cada pas, especialmente en lo que se refiere a la definicin de los objetivos generales y
en la determinacin del marco legal. Una vez que el nuevo sistema entre en funciones, la influencia
poltica se limitar a la vigilancia sobre el buen funcionamiento general del sistema y, en el largo plazo,
a las modificaciones que haya que introducir posteriormente al sistema a fin de adaptarlo a las nuevas
necesidades que pueda presentar el pas en materia vial. La despolitizacin de la gestin vial debe estar
presente especficamente en las decisiones relativas a los siguientes puntos:

Conservar versus construir: Para facilitar y optimizar la toma de decisiones, conviene separar
totalmente, por un lado, la gestin y sobre todo la conservacin de los caminos existentes, y por
otro, la construccin de caminos nuevos as como la mejora sustancial de los existentes, creando
incluso dos instituciones distintas para llevar a cabo uno y otro tipo de funciones. Las dos
instituciones debran tener ftientes distintas de financiamiento. Parece indispensable que la
conservacin de la red vial se autofinancie a travs del cobro de tarifas por el uso de la misma,
sin depender de asignaciones presupuestarias.

Dnde y cundo conservar: La posibilidad de llegar a decisiones ptimas respecto de dnde y

cundo conservar, depende fundamentalmente de la existencia de un programa de conservacin
con financiamiento adecuado y estable. Es indispensable que el programa sea de largo plazo, a
fin de que puedan programarse por adelantado todas las actividades frituras previsibles. Por
ejemplo, se sabe ya hoy que, para que un camino nuevo, pavimientado y en perfecto estado, se
conserve en esas condiciones, es preciso realizar no slo trabajos rutinarios de mantenimiento,
sino que probablemente habr que darle a la superficie un tratamiento determinado (fog seal o
uno similar) al cabo de cuatro o cinco aos, y reforzarla al cabo de diez o doce aos. Entonces,
estos trabajos futuros deben incluirse ya ahora en un programa de actividades futuras.
Naturalmente, el programa debe actualizarse por lo menos una vez por ao, sobre la base de las
observaciones relativas al volumen real del trfico y al estado de los caminos, pero tambin
 86a

mediante las proyecciones referidas a la probable evolucin de esos parmetros, es decir, al

volumen futuro del trfico y a la velocidad con que presumiblemente se deterioran los caminos,
As, el programa reflejar con bastante exactitud los trabajos que sea necesario ejecutar dentro
de un plazo de uno a dos aos. Cuanto ms dilatado sea el plazo, ms estimativo ser el
programa de conservacin.

Por ltimo conviene encontrar una frmula que permita que los usuarios de los caminos participen
en forma organizada en la elaboracin del programa de conservacin y en la vigilancia de su
cumplimiento.

Segunda meta: Responsabilidad y transparencia en la gestin vial

La responsabilidad y la transparencia son requisitos indispensables de una gestin vial eficiente. Qu

se quiere decir exactamente con ello?

Como lo dice su significado, responsabilidad es la obligacin que contrae aqul que se hace
cargo de una tarea, para llevarla a cabo y de rendir cuentas (o de responder) por su cumplimiento o
incumplimiento, matiz que recoge tambin el vocablo ingls accountability. En el contexto de la red vial,
se supone que el organismo encargado de su gestin tiene la obligacin de satisfacer las demandas que
en materia vial plantean los usuarios y la comunidad en general. Ser responsable significa tener que
responder ante ellos cuando esta obligacin no se cumple.

Para que la gestin vial sea eficiente, es imprescindible la responsabilidad de parte de las personas
que dirigen el sistema. Esto significa concretamente que deben plantearse objetivos fsicos verificables
respecto de los caminos. Los principales objetivos deben ser:

La condicin fsica de los caminos: para cada tipo de camino pueden establecerse las condiciones
mnimas que cada uno de ellos debe cumplir en todo momento; adems, pueden fijarse las
condiciones medias que el conjunto de los caminos debe cumplir normalmente.

Un nivel mximo de gastos para la red vial: como resultado de un programa de trabajo, y
suponiendo un cierto grado de eficiencia y eficacia en la gestin vial, puede establecerse un
monto mximo para la conservacin y la gestin general de la red vial; dicho monto permitir
que el organismo vial est en condiciones de proveerse de los recursos humanos y materiales que
exige el cumplimiento de sus obligaciones.

El cumplimiento del primer objetivo puede verificarse mediante un sistema permanente o

peridico de evaluacin del estado de los caminos. El del segundo, por su lado, puede comprobarse por
medio de auditoras peridicas, efectuadas en lo posible por empresas auditoras independientes. Una
gestin puede considerarse exitosa si se cumplen ambos objetivos. En caso contrario, las personas a
cargo de la gestin deben dar explicaciones que satisfagan a los usuarios y a la comunidad en general.
Si las explicaciones no fueran satisfactorias, debe haber consecuencias por lo menos sobre la permanencia
de dichas personas en sus cargos.
 87a

La responsabilidad slo puede materializarse en un ambiente de transparencia. Por

transparencia entendemos aqu un flujo de informacin que permita a los grupos interesados y a la
comunidad en general juzgar si sus intereses estn debidamente cautelados y si reciben un beneficio
acorde por los pagos que efectan. En el sistema que proponemos, los pagos seran las tarifas
correspondientes al uso de los caminos.

En un sistema transparente deben estar claramente definidos los siguientes aspectos: quines deben
informar y quines deben ser informados; qu tipo de informacin se requiere; en qu forma debe
recopilarse y presentarse la informacin requerida, especialmente aqulla relativa a la condicin de la red
vial y los niveles de trnsito, y en qu forma puede compararse la informacin correspondiente a
diferentes perodos.

En otras palabras, para la consecucin de un ambiente de transparencia se requiere un sistema

de informacin bien definido y bien aplicado, tema sobre el cual existe material detallado de orientacin.
(Para mayor referencia conviene leer el documento de William D.O. Paterson y Thomas Scullion,
publicado en 1990 por el Banco Mundial bajo el ttulo de Information Systems for Road Management:
Guidelines on System Design and Data Issues.)

Tercera meta: Incentivos y sanciones relativas a la gestin vial

Una gestin vial eficiente y eficaz slo puede alcanzarse merced al buen desempeo profesional de los
encargados de llevarla a cabo. Un buen desempeo profesional, en cualquier lugar, no es fruto de la
casualidad, sino producto, entre otras cosas, de los diversos estmulos que reciben las personas. Cules
son los incentivos que forman normalmente la base de un trabajo eficiente? Entre los ms comunes se
encuentran los que siguen:

un salario atractivo;
otros beneficios, tales como seguros mdicos, fondo de pensiones, etctera;
posibilidades de ascender en la jerarqua del organismo y de mejorar as tanto la
situacin econmica como el prestigio de que goza la persona en la a sociedad;
un ambiente grato de trabajo, es decir, buenas oficinas y otras instalaciones
pertinentes;
una buena imagen pblica del organismo o de la empresa en cuestin y del
espritu de trabajo que prevalece en ella; y
la constitucin de un equipo de personas capacitadas para las actividades que
desempean, y la competencia amistosa entre ellas.

Debe destacarse que en las empresas u organismos considerados eficientes, las decisiones relativos
al personal estn basadas en un proceso permanente de evaluacin, que permite identificar a las personas
que se destacan en un sentido positivo o negativo. Las que destacan en forma positiva tienen la
posibilidad de ascender dentro de la empresa. Los que por el contrario no muestran un desempeo a la
altura del puesto que ocupan, son objeto de ciertas medidas correctivas. Si las deficiencias de su
desempeo tienen su raz en una falta de conocimiento, siempre cabe la posibilidad de capacitar a la
persona mediante cursos de entrenamiento profesional. Si, por el contrario, las deficiencias tienen su
 88a

origen en una falta de voluntad o en una conducta personal reprobable o poco tica, la solucin normal
es la la remocin de la persona de su cargo y de la empresa.

En todos los organismos modernos, la base para evaluar el desempeo de los empleados es una
descripcin escrita de las tareas que se les encomiendan. A los gerentes de las empresas se les fijan
adems metas de cumplimiento obligatorio, tales como cierta rentabilidad mmina, el aumento de la
participacin de la empresa en los mercados correspondientes u otras de esa ndole. Para incentivar an
ms a los ejecutivos y tambin a los empleados de las empresas, suelen ofrecerse premios por el
cumplimiento de las metas, o incluso una participacin en el capital de esta empresa. En suma, para
estimular un buen desempeo profesional de empleados y ejecutivos en un organismo, parece
indispensable que la empresa vincule la carrera y los ingresos de stos a su rendimiento.

Si se entrega la gestin vial a una empresa, sea por intermedio de una concesin o de un contrato
de gestin, deben crearse al mismo tiempo los mecanismos que la inciten a realizarla de la manera ms
eficiente posiblle. En un ambiente empresarial, es probable que se busque la eficiencia minimizando los
gastos, y cumpliendo al mismo tiempo con las metas mnimas que se refieren al estado de la red vial.
Cuanto ms bajos sean los gastos, ms elevada ser la utilidad de la empresa, siempre que el estado de
la red vial se mantenga dentro de las normas establecidas.

Cuarta meta: La creacin de un clima de confianza y cooperacin entre los concesionarios, los
contratistas y los organismos del Estado

Una reorganizacin del sector vial significa en esencia una redistribucin de las responsabilidades
vinculadas a determinadas tareas. En la mayora de los casos, esa redistribucin consistir en la
delegacin parcial de las responsabilidades del Estado en las entidades menores. Estas pueden ser
empresas o individuos, o tambin organizaciones regionales y locales. Puesto que esa delegacin tiene
por principal objetivo elevar la eficiencia, queda implcito que las entidades menores se encuentran en
mejores condiciones que el Estado para ejecutar determinadas tareas. Es probable, sin embargo, que
el Estado retenga algunas funciones importantes, entre otras cosas, porque las entidades menores no
tienen capacidad para desempearlas, como es el caso, por ejemplo, de la vigilancia del inters pblico
i-viuLivu a1
ivjd wai:
iiiiiua.

De qu manera afectarn estos cambios las relaciones entre el Estado y las organizaciones
menores? En el sistema tradicional de administracin de caminos, el Estado es sin duda el actor
principal. En algunos pases (por ejemplo, en Costa Rica y Guatemala) un determinado ministerio lleva
a cabo casi la totalidad de las tareas relacionadas con la red vial, con la sola excepcin de la construccin
de caminos nuevos. En este caso, si el ministerio se ocupa de todo, prcticamente no es necesario que
establezca ningn tipo de relaciones de comunicacin o de coopercin con otras entidades, pero de ese
modo se pierde tambin la posibilidad de aprovechar todo aquello que esas entidades menores podran
aportar para el logro de una mayor eficiencia en la gestin vial. En el sistema burocrtico tradicional,
la rigidez de los procedimientos y las mltiples trabas que debe superar cualquier decisin han
entorpecido muchas veces la adjudicacin de los contratos y el pago oportuno de los contratistas,
constituyndose as en otros tantos obstculos para lograr una cooperacin mutuamente provechosa entre
el Estado y las entidades menores.
 89a

La redistribucin de las tareas provocar una serie de cambios en las relaciones de orden
contractual y legal que se establecen entre las distintas instituciones y organismos que participan directa
o indirectamente en la gestin vial, as pues, tales cambios afectarn a:

los organismos centrales del Estado (por ejemplo, los Mministerio de Obras
Pblicas;
los organismos pblicos regionales y locales, tales como las administraciones
provinciales y las municipalidades;
los organismos no gubernamentales, como las asociaciones de usuarios y de
productores;
las empresas de gestin vial;
los grupos de inversionistas;
las empresas constructoras; y
las empresas contratistas especializadas en la conservacin vial.

El buen funcionamiento del nuevo orden en el sector vial depender del grado de cooperacin y
comunicacin que pueda alcanzarse entre el Estado y las dems entidades involucradas. Esencial para
ello ser la buena voluntad de hacer funcionar el nuevo sistema que demuestren las personas y las
agrupaciones interesadas. Se requiere adems la existencia de un marco legal y de reglamentos que
permitan, por un lado, exigir el cumplimiento de las obligaciones contradas, pero que tengan tambin
la suficiente flexibilidad como para que puedan adaptarse a las situaciones nuevas.

Quinta meta: Un grado adecuado de regionallzacin

La regin de Amrica Latina y el Caribe est compuesta de ms de treinta pases, cada uno de los cuales
tiene caractersticas particulares en materia de tamao, geografa, topografa, distribucin de la poblacin,
condiciones econmicas, medios de comunicacin y necesidades de transporte terrestre. Abarca pases
tan extensos como Brasil y tan pequeos como Barbados. Esta realidad no deja de tener consecuencias
en el diseo de un sistema adecuado de gestin vial, y especialmente en el grado de descentralizacin que
se estima necesario. As, mientras pueda parecer razonable que la gestin de todos los caminos de
Barbados est en manos de un solo organismo central, esa solucin parece menos razonable y sera con
toda probabilidad poco eficiente en el caso de Brasil.

A semejanza de la produccin industrial, tambin hay una economa de escala en la gestin de

los caminos. Por ejemplo, es ms racional y econmica que un solo organismo administre una red de
veinte caminos relativamente cortos, que esos veinte caminos queden en manos de veinte organismos
diferentes. Sin embargo, el tamao de la red administrativa en manos de un solo organismo no puede
aumentar en forma indefinida, sin que su gestin, a partir de un determinado momento, no comience a
ser cada vez ms ineficiente y a evidenciar cada vez mayor nmero de decisiones errneas.

Dadas las diferentes caractersticas y propsitos de los caminos, es probable que, como un modo
adicional de asegurar la eficiencia, deban dividirse las redes ms extensas en diversas subredes, cada una
de las cuales quedar as sujeta a la gestin de entidades regionales o locales. El tamao ptimo de cada
subred depende de las condiciones especficas de cada pas y de cada subred. Como ya se dijo, el
objetivo de la subdivisin es asegurar la mayor eficiencia posible en la gestin de cada una de las
 90a

subredes, pues de esa manera se evita que el centro de mando est muy distante de los tramos a que se
refieren sus decisiones. Otro de los objetivos de la creacin de redes de menor tamao, es facilitar la
participacin activa de los usuarios en la toma de decisiones y en la vigilancia de los caminos. La
subdivisin de la red puede tambin contribuir a reducir el riesgo de que se produzca una falla general
en toda la extensin de la red, en el sentido de que "no conviene poner todos los huevos en la misma
canasta".

Opciones para el reordenamiento del sector vial

A la hora de tomar una decisin, conviene en general tener una visin global de las distintas opciones
que se presentan, as como de las caractersticas y del significado real de cada una de ellas. Es lo que
haremos aqu en lo relativo al reordenamiento del sector vial: presentaremos las principales opciones,
junto con un detalle de las ventajas y desventajas que ofrece cada una. Sin embargo, antes analizaremos
una serie de aspectos generales, que habrn de servir de criterios para definir las posibles ventajas o
desventajas de las opciones individuales mismas.

La pregunta central es a quin encargar la gestin de los caminos? Ha habido, ciertamente,

diversas respuestas. La que tradicionalmente se ha dado en casi todos los pases del mundo ha sido
entregar la administracin de los caminos a un ministerio o, ms especficamente, a un departamento de
un ministerio. Los que se desempean en l son, obviamente, empleados pblicos y su forma de trabajo
se rige por los reglamentos que son propios de los ministerios. Dentro de la alternativa tradicional, el
organismo estatal puede, por medio de licitaciones, delegar los trabajos propiamente viales en empresas
contratistas, reteniendo sin embargo todo el poder de decisin respecto del lugar y el momento en que
deben efectuarse los trabajos, y respecto de las caractersticas de stos. La alternativa tradicional puede
denominarse tambin "ministerial", porque su principal caraterstica es el hecho de estar adscrita a un
ministerio.

El serio y acelerado deterioro que est sufriendo la red vial en muchos pases de la regin hace
Surgir dudas lespeclu de a i;apacidad y eficiencia de ia forma iradicionai o "ministerial" de administrar
los caminos. Es imposible seguir aceptando ciegamente la validez de un modelo que se form en
respuesta a necesidades de un pasado ms o menos lejano. No es posible tampoco resignarse y
conformarse con el sistema tradicional "porque siempre ha sido as" o "porque as se hace en todas
partes". Por el contrario, conviene efectuar en cada pas un diagnstico acerca del desempeo del
organismo que ha estado tradicionalmente encargado de la administracin de los caminos. Este
diagnstico debe hacerse con criterios netamente tcnicos, tratando de establecer la aptitud del organismo
actual para llevar a cabo en el futuro una buena gestin vial en general, y para evitar de ese modo que
los caminos sigan deteriorndose al ritmo actual. Partiendo de este diagnstico, debe identificarse aquella
forma de organizacin que prometa mejores resultados para el futuro. En algunos pases este proceso
ya ha comenzado, y se estn aplicando diversas frmulas alternativas del sistema tradicional.

Una solucin extrema sera que el Estado vendiera la red vial a inversionistas privados,
abandonando por completo toda pretensin de intervenir en ella. Sin descartarla totalmente, hay que
 91a

admitir que esta posibilidad encierra una serie de elementos adversos que la hacen poco viable. Entre
los problemas de mayor peso est lo difcil que sera proteger en tal caso el inters pblico relativo a los
caminos.

Sin embargo, hay otras soluciones ms moderadas, con buenas perspectivas de materializarse y
de arrojar resultados positivos. Entre stos se encuentranlas diversas formas de transferir la gestin de
la red vial desde el mbito ministerial al empresarial. Esta transferencia puede hacerse en forma de
contratos de gestin o de concesiones, limitando as la actividad del ministerio a la vigilancia del inters
pblico relativo a los caminos.

La entrega de la gestin vial a las empresas privadas encierra, sin embargo, un cierto riesgo.
Este consiste en que la empresa encargada de la gestin vial, en su intento de maximizar las utilidades,
reduzca sus gastos hasta el extremo de que se produzca un deterioro grave de los caminos, quedando stos
por debajo de las normas establecidas y requiriendo por ello cuantiosas inversiones para rehabilitarlos
posteriormente. Puede incluso ocurrir que, cuando el deterioro se ha hecho ya indisimulable, los gerentes
de la empresa simplemente se retiren del contrato, o provoquen una quiebra fraudulenta de sta,
quedndose con las utilidades acumuladas durante aos. Para evitar ese riesgo, es preciso crear,
cualquiera sea la solucin que se adopte, mecanismos de proteccin.

Algunos de los posibles mecanismos de proteccin son los siguientes:

El establecimiento de multas. Estas multas, cuyo valor se fija en contratos o reglamentos,

deben aplicarse a la empresa de gestin de caminos en caso de incumplimiento de las
metas. Sin embargo, este mecanismo no protege a la comunidad de las posibles prdidas
que pueda ocasionar una quiebra de la empresa, sea sta fraudulenta o no, puesto que en
este caso la empresa precisamente no estara en condiciones de pagar la multa. Adems,
es probable que siempre existan problemas en la aplicacin prctica de este tipo de
multas, sobre todo en lo que se refiere a la determinacin de las instancias que deben
decidir sobre ellas.

El depsito de una garanta bancaria, que la empresa de gestin o el concesionario

pueden perder parcial o totalmente, en caso de incumplimiento de las metas establecidas.
Este mecanismo resuelve el problema de la disponibilidad de fondos para pagar las
posibles multas, pero no resuelve el segundo problema, a saber, el de la aplicacin
prctica de las multas.

La venta de contratos de gestin vial o de concesiones viales. Al adquirir un contrato

de gestin, una empresa compradora hace una inversin importante, y, en consecuencia,
tiene un fuerte inters en proteger la inversin. Ahora bien, si la parte de la red en que
est interesado el posible comprador se encuentra mal conservada (por ejemplo, porque
la entidad encargada anteriormente de hacerlo, sea estatal o privada, realiz trabajos de
poca duracin) el posible comprador sabr que debe incurrir en fuertes gastos para
cumplir con las metas relativas a las condiciones del camino, y, por consiguientes, pagar
poco por el contrato. En caso contrario, si la red vial est bien mantenida, porque se han
aplicado mtodos tcnolgicamente adecuados y duraderos, un posible comprador del
contrato estar dispuesto a pagar ms, porque en tal caso no tendr que efectuar grandes
gastos en el futuro inmediato y tendr adems asegurado, de modo inmediato, un flujo
permanente de ingresos.
 92a

De los tres mecanismos, la venta de contratos es el ms sofisticado. Rene una serie de

caractersticas que lo hacen atractivo y promisorio, sobre todo en aquellos pases en que existen fuertes
mercados locales de capitales en bdsqueda de inversiones seguras y de largo plazo, que incentivan la
eficiencia de la gestin vial.

Las opciones que presentaremos a continuacin, constituyen distintas formas de traspasar las
tareas y responsabilidades, formas que se distinguen por el grado que alcanza el traspaso y el plano en
que sucede, habiendo dos planos distintos. Primero, aquel en el cual el Estado delega parte de sus
facultades en entidades regionales o locales; este proceso se denomina regionalizacin. Segundo, aquel
en el cual los traspasos van de los organismos pblicos a las entidades privadas, denominado
privatizacin. Sin embargo, todas las opciones que presentaremos tienen en comn, aparte de constituir
un traspaso de tareas y responsabilidades desde un mbito de administracin pblica a uno empresarial,
el hecho de que su financiamiento depende ahora no de impuestos generales, sino de tarifas por el uso
del "servicio de caminos", y adems, de la creacin de un fondo vial independiente del presupuesto
general de la nacin. Estos dos cambios forman el eje central e indispensable de todo reordenamiento
del sector vial.

Las opciones a que nos referimos son:

Opcin 1: Corporacin estatal de caminos

Opcin 2: Corporaciones regionales o municipales
Opcin 3a: Contrato de gestin vial (temporal)
Opcin 3b: Contrato transable de gestin vial
Opcin 4a: Concesin temporal
Opcin 4b: Concesin transable y permanente
Opcin 5: Venta de infraestructura vial

Opcin 1: Corporacin estatal de caminos

Elementos principales: La gestin de la red vial y la responsabilidad por la ejecucin de los trabajos
fsicos se trasficrcn por ley desde un ministerio del Esiado a una corporacin estatal. La vigilancia sobre
el inters pblico puede o no seguir en manos de un ministerio. La corporacin estatal puede ejecutar
trabajos fsicos con sus propios elementos o por intermedio de contratistas.

Ventajas:

La responsabilidad de la gestin vial pasa de la administracin pblica al mbito

empresarial;
hay mayor flexibilidad para adaptarse a situaciones cambiantes;
se introduce el uso obligatorio de diversos instrumentos de contabilidad que
permiten mejorar la gestin;
se crea una mayor flexibilidad para la administracin de los contratos con
terceros;
 93a

permite aplicar una poltica adecuada de personal, ofreciendo especficamente

incentivos a empleados y gerentes para aumentar la eficiencia; y permite,
adems, pagar sueldos atractivos y competitivos en el mercado;
puede tener el efecto de despolitizar la gestin vial; y
fecilita el cambio del sistema de fmanciamiento, puesto que en muchos pases la
legislacin vigente prohibe a los ministerios, pero no a las corporaciones o
empresas, financiarse mediante el cobro de tarifas.

Desventajas:

Falta el elemento de competitividad, considerado de gran importancia para la

eficiencia;
la experiencia de algunos pases demuestra que existe el riesgo de que la
corporacin estatal se politice; y,
tambin se presenta el peligro de que la corporacin estatal llegue a funcionar en
forma muy semejante a un ministerio, y que de ese modo no se resuelvan los
problemas que tienen su raz en esta forma de funcionamiento.

Comentario: Esta opcin no implica una mayor descentralizacin, y por eso no conviene aplicarla en
pases muy extensos. Permite algn grado de privatizacin, por la mayor flexibilidad que puede darse
en la contratacin de empresas privadas para la ejecucin de los trabajos fsicos y en la administracin
de estos contratos. Puede ser una opcin recomendable en pases en los que la legislacin otorga a las
corporaciones estatales una independencia real frente a las decisiones polticas de corto plazo.
Especficamente, esta opcin puede ser til como un primer paso, o como una fase transitoria dentro de
un proceso de largo alcance, orientado hacia un reordenamiento ms profundo.

Opcin 2: Corporaciones regionales o municipales

Elementos principales: La gestin de la red vial y la responsabilidad por la ejecucin de los trabajos
fsicos, se trasfieren por ley desde un ministerio a distintas corporaciones regionales o municipales. La
vigilancia y defensa del inters pblico puede o no seguir en manos del ministerio. Las corporaciones
regionales o municipales pueden ejecutar los trabajos fsicos con sus propias fuerzas o por intermedio de
contratistas.

Ventajas:

Tiene todas las ventajas de la opcin 1, y, adems,

permite decentral zar la gestin; las decisiones se toman cerca de los lugares
geogrficos a los cuales se refieren, y
facilita la participacin de los ususarios de los caminos y de la comunidad en
general en el control del sistema.

Desventajas:

El elemento de competitividad es muy dbil, porque slo pueden compararse los

resultados obtenidos por las corporaciones en diferentes regiones o municipios;
 94a

la experiencia de algunos pases muestra, que existen grandes riesgos de que las
corporacines regionales o municipales se politicen considerablemente, y
tambin se presenta el peligro de que las corporaciones regionales o municipales
operen de manera muy semejante a la administracin pblica, y que no se
resuelvan los problemas que se originan en esa forma de funcionamiento.

Comentarios: La opcin 2 es muy similar a la opcin 1, aunque ofrece la ventaja de la regionalizacin

para los pases extensos.

Opcin 3a: Contrato de gestin vial (con duracin limitada)

Elementos principales: Mediante un contrato de gestin vial, el Estado entrega la responsabilidad de

la gestin vial y de la ejecucin fsica de los trabajos, a una o varias entidades menores, normalmente
empresas privadas, creadas y capacitadas de modo especfico para estas tareas. La ejecucin fsica de
los trabajos puede estar directamente en manos de la empresa de gestin vial o traspasarse a empresas
contratistas. El contrato se otorga mediante licitacin pblica y competitiva, y tiene una duracin
limitada, definida de antemano. A la fecha de su vencimiento, todas las responsabilidades vuelven a
manos del Estado, que puede licitar un nuevo contrato. El Estado se encarga asimismo de cautelar el
inters pblico relativo a los caminos. El pago de las empresas de gestin vial podra efectuarse mediante
el fondo vial, segn mecanismos que deben establecerse claramente.

Ventajas:

Tiene todas las ventajas de las opciones 1 y 2, y adems las siguientes:

es muy probable que su implantacin acelere la despolitizacin de la gestin vial;
introduce el elemento de competencia durante la licitacin del contrato;
en caso de que la red se divida en subredes, contribuye a que se establezca una
competencia entre las empresas por los resultados que tienen en las diferentes
subredes, y
permite cancelar el contrato en caso de incumplimiento de una de las dos partes.

Desventajas:

Existe el riesgo de que se efecten trabajos solamente "cosmticos" al

aproximarse el fin del contrato, porque la empresa no tiene incentivos para
efectuar trabajos que tengan una duracin superior a la del contrato mismo, y
salvo que la empresa de gestin vial haya hecho algn tipo de depsito de
garanta, de un monto considerable, existe siempre el riesgo de una quiebra
fraudulenta de parte de la empresa, cuyo costo recaera en la comunidad.
 95a

Opcin 3b: Contrato transable de gestin vial (venta de contrato permanente)

Elementos principales: Esta opcin difiere de la anterior en el hecho de que el contrato es de duracin
indefinida. Inicialmente, el Estado vende mediante licitacin pblica el o los contratos al mejor postor.
Es probable que el precio de compra de un contrato sea elevado, pero de todos modos inferior al costo
que demandara reemplazar la infraestructura vial cubierta por el contrato. De cualquier manera, la venta
significa un importante ingreso para el Estado. Posteriormente, el dueo del contrato puede venderlo a
^^^ otra entidad o empresa interesada. Como en otros casos, corresponde al Estado velar por el inters
pblico relativo a caminos. En caso de incumplimiento del contrato por parte de su dueo, ste corre
el peligro de perderlo sin compensacin, o con una compensacin slo parcial. En ese caso, el Estado
tendra que ofrecer nuevamente en licitacin el contrato de gestin.

Ventajas:

Tiene todas las ventajas de las opciones 1, 2, y 3a, y adems

introduce un fuerte incentivo para que los compradores de los contratos
mantengan permanentemente en buen estado la red, porque ello permite, al
conservar el contrato su valor, que sus propietarios recuperen la totalidad de la
inversin original en caso de que decidan retirarse del negocio vial;
evita que se lleven a cabo los trabajos meramente cosmticos de ltima hora
descritos en la opcin 3a, porque en el presente caso el contrato no tiene
duracin definida;
la venta del o de los contratos genera importantes ingresos iniciales para el
Estado;
representa potencialmente un destino seguro y adecuado para los capitales de
largo plazo, tales como los acumulados en los fondos de pensiones, y
abre oportunidades de inversin para el llamado capitalismo popular.

Desventajas:

Dado que probablemente los contratos tendrn un precio muy elevado, la opcin
3b slo puede llevarse a la prctica en pases en que opere un mercado de
capitales de gran magnitud o que tengan acceso a los mercados de capitales
extranjeros.

Opcin 4a: Concesin temporal

Elementos principales: La concesin temporal es una variante del contrato de gestin, cuya
caracterstica especifica radica en el hecho de que el concesionario cobra directamente a los usuarios una
tarifa cuyo valor se establece en el contrato de concesin. Esta modalidad se reserva normalmente para
caminos de mucho trnsito, en los que resulta rentable cobrar un peaje. Por lo mismo, es menos
conveniente aplicarla en caminos con poco trnsito, pues el concesionario corre en este caso el riesgo de
que sus ingresos sean inferiores a los previstos. Tambin existe la posibilidad de que el trfico y los
ingresos sean superiores a los previstos. En determinados casos, el Estado garantiza un trnsito mnimo
y reduce as el riesgo del concesionario.
 96a

Ventajas:

Tiene todas las ventajas de las opciones 1, 2 y 3a.

Desventajas:

El cobro directo por parte de una entidad privada puede provocar cierto rechazo
de los usuarios, y
difcilmente puede constituir una solucin para el gran nmero de caminos de
trnsito mediano y bajo, en los que no resulta eficiente el cobro de peaje.

Comentarios: Se utiliza principalmente en combinacin con la construccin de carreteras, puentes y

tneles nuevos, segn el modelo llamado "construir - administrar - transferir" conocido
internacional mente como build - operate - transfer (BOT), sistema por medio del cual el sector privado
construye la infraestructura, la administra durante un tiempo definido, cobra una tarifa a los usuarios, y
posteriormente entrega la infraestrctura al Estado.

Opcin 4b: Concesin transable y permanente

Elementos principales: Es semejante a la opcin 4a, con la diferencia de que la concesin es

permanente. Como en otros casos, el Estado vende inicialmente la concesin, en una licitacin pblica,
al mejor postor, que a su vez puede revenderla a terceros.

Ventajas:

Tiene todas las ventajas de las opciones 1, 2 y 3b.

Desventajas:

Dado que probablemente los contratos tendrn un precio alto, la opcin 3b slo
puede ponerse en prctica en pases en que opere un mercado de capitales de
gran magnitud, o que exista acceso a los mercados financieros extranjeros.

Opcin 5: Venta de infraestructura vial

Elementos principales: El estado vende, por intermedio de una licitacin pblica, una parte o la
totalidad de la red vial. Los caminos pasan a ser as propiedad de una institucin privada, con todas las
consecuencias del caso. La venta puede estar sujeta a ciertas condiciones, como por ejemplo la obligacin
de mantener siempre abierto el camino, o de que la tarifa sobrepase determinado lmite. Segn el tipo
de restriccin en obligaciones que se impongan, esta opcin puede ser muy similar a la opcin 3b
(contrato transable de gestin vial) o a la 4b (concesin transable y permanente).
 97a

Ventajas:

Tiene todas las ventajas de las opciones 3b y 4b

Desventajas:

Puede ocurrir en ciertas circunstancias, que el inters pblico no pueda ser

H: salvaguardado en forma satisfactoria

Comentarios: Esta opcin puede aplicarse en el caso de caminos en que existan vas alternativas que
pueden ser utilizadas. Por otro lado, dada la frondosa constelacin legal que rige en muchos pases de
la regin, probablemente sea bastante difcil llevar a cabo una venta global de los caminos.
 99a

Captulo VIII

ASPECTOS GENERALES DEL PROCESO DE CAMBIO

La reforma de la conservacin vial es una de las grandes tareas que debern enfrentar en la prxima
dcada gran parte de los pases de la regin y, ciertamente, tambin del mundo entero.

El modo en que se lleve a cabo la reforma puede variar considerablemente de un pas a otro. El
resultado final puede ser tambin diferente. Este libro no pretende mostrar EL camino para emprender
los cambios necesarios, porque no existe un camino nico sino toda una variedad de posibilidades y
alternativas. Hay s una serie de elementos y conceptos bsicos, cuya consideracin aumentar la
probabilidad de que la reforma de la conservacin vial tenga xito, resolviendo efectivamente los
problemas fundamentales que exhibe actualmente el sector. Es ms, la no consideracin de algunos de
estos elementos podra hacer muy difcil llevar a cabo una reforma exitosa.

En los dos captulos anteriores se presentaron algunos de esos elementos y conceptos bsicos,
relacionados especficamente con el financiamiento y la organizacin de la gestin vial. La presente
seccin se refiere a otros elementos, propios esta vez del proceso mismo de cambio, cuya consideracin
podra facilitar esa ardua tarea.

Origen, objetivos y medidas del reordenamiento vial

Al iniciar el camino que lleva hacia el reordenamiento del sector vial, conviene que sepamos de antemano
cules son su origen, los objetivos que se plantean y las medidas que hay que adoptar para llevarlo a la
prctica. En otras palabras, es importante haber identificado la situacin existente en el momento de
iniciar el reordenamiento, la situacin que se desea alcanzar, y los elementos y condiciones que es preciso
modificar, as como los mtodos y las medidas que deben adoptarse para efectuar los cambios. Digamos
desde ya que, para que la reforma tenga xito, es indispensable que los grupos ms directamente
interesados en los asuntos viales estn de acuerdo sobre estos tres puntos claves. Dicho acuerdo, de
hecho, es la primera condicin para una reforma exitosa. Por el contrario, la tentativa de emprender un
reordenamiento sin previo consenso sobre los puntos mencionados, significa arriesgarse en un juego de
azar y posiblemente desprestigiar todo el proceso desde el principio.
 100a

Antes de estudiar el origen, los objetivos y la realizacin misma del reordenamiento, es

indispensable identificar a los diversos grupos afectados en la situacin actual, as como sus intereses,
expectativas y eventuales aprehensiones frente a una posible reforma. Los diversos grupos de inters
pueden tener percepciones muy distintas acerca del tipo y magnitud de los problemas. Por ejemplo, los
usuarios organizados identificarn como fundamentales otros problemas que los funcionarios del
Ministerio de Obras Pblicas, y los temas decisivos para stos sern distintos de los presentados por el
Ministerio de Hacienda. La participacin activa de los diversos grupos de inters a lo largo de la
ejecucun misma del proceso de reordenamiento es altamente recomendable.

La necesidad de someter a la conservacin vial a una transformacin profunda, o, dicho de otro

modo, el origen de la reforma, deriva en todos los casos del reconocimiento de una situacin inicial
insatisfactoria. Sin embargo, no basta decir que "la conservacin vial no est ftmcionando bien". Hay
que identificar los problemas principales, recogiendo las percepciones y el conocimiento de la materia
que prevalecen dentro de los grupos de inters ms importantes, para luego establecer las relaciones de
causa y efecto que median entre dichos problemas. Por ejemplo, la baja disponibilidad de maquinaria
puede ser efecto de otros problemas, quizs de un procedimiento demasiado lento y burocrtico en la
adquisicin de repuestos, y ste a su vez puede tener su causa en otros fenmenos.

El objetivo del reordenamiento es la creacin de una situacin general a la que se espera llegar
una vez resueltos los problemas previamente identificados. Esta situacin general ser el resultado de
todas las medidas individuales que se adopten para llevar a cabo la reforma. El anlisis de los objetivos
permite, en efecto, establecer una relacin jerrquica entre medios y fines. Por ejemplo, la
despolitizacin del financiamiento de la conservacin vial es un medio para llegar a un fin, en este caso
un financiamiento estable. Este es a su vez un medio para el fin de asegurar una conservacin adecuada,
y sta, por su lado, un medio para el objetivo superior de organizar un sistema eficiente de transporte
y, asimismo, de dar al pas una mayor capacidad para competir en los mercados internacionales.
Tambin en esta fase, de anlisis de medios y fines, es necesaria la participacin de los diversos grupos
interesados, para evitar que se pasen por alto ciertos objetivos, que podran constituir medios
indispensables para el logro de fines superiores.

El proceso mismo de reforma consiste en la adopcin y ejecucin de una estrategia, esto es, de
una serie ordenada de medidas destinadas a producir un cambio en las condiciones negativas iniciales.
La definicin de estas medidas o pasos concretos resulta del estudio de las diversas opciones mediante
las cuales podran resolverse los problemas y llegar a los objetivos deseados. Por ejemplo, la redaccin
de un proyecto de ley sobr?. tRtifHS viales y su posterior despacho constituyen pasos ccncrstos para
alcanzar el objetivo de despolitizar el financiamiento de la conservacin vial. Tambin aqu es preciso
que los diferentes grupos interesados hayan llegado a un entendimiento general sobre la estrategia a seguir
y las principales iniciativas que deben formar parte de sta.

Conviene que al trmino del debate inicial (que puede verificarse en forma de reuniones de
trabajo entre los grupos interesados) y antes de iniciar la reforma propiamente tal, se elabore una matriz
de planificacin de la reforma, que relaciona todas las conclusiones a que se ha llegado anteriormente,
respondiendo con precisin a las siguientes preguntas:

Por qu se lleva a cabo la reforma (objetivo superior)

Qu efectos debe tener la reforma (objetivos de la reforma)
Qu se desea lograr con la reforma (resultados)
 101a

Cmo se alcanzarn los resultados (medidas y iniciativas concretas)

Qu factores externos son importantes
Cmo puede verificarse el xito de
la reforma
Dnde se encuentran los datos para
evaluar la reforma
(supuestos)
(indicadores de verificacin)
(fuentes de verificacin)

Los usuarios organizados - Motor de la reforma

Los usuarios de los caminos se dividen en dos categoras. La primera est formada por los usuarios
directos, esto es, los operadores de los vehculos que circulan por los caminos. La segunda categora est
constituida por los usuarios indirectos, que son aquellos cuya actividad econmica depende de los
caminos, aunque no necesariamente tengan vehculos propios. Ambas categoras resultan perjudicadas
cuando la red vial se encuentra en mal estado de conservacin, porque tienen que sufrir las consecuencias
de ndole financiera y no financiera que esa situacin acarrea.

En el caso de una mala poltica de conservacin, los operadores de vehculos tienen que pagar
dos veces. Primero, y a corto plazo, debido al aumento de los costos de operacin de sus vehculos.
Segundo, y a ms largo plazo, en la forma del pago de impuestos al Estado, que se destinan en parte a
pagar la rehabilitacin y reconstruccin de los caminos destruidos precisamente por falta de conservacin.

Es pues bastante probable que a los usuarios directos no les sea en absoluto indiferente que la
gestin vial se someta a una reforma que la mejore considerablemente. Debe tenerse presente la fiierza
potencial que representan los usuarios directos, que en todos los pases de la regin constituyen un
importante porcentaje de la poblacin total, formado por millones de individuos, muchos de los cuales
estn adems organizados de una u otra forma, sea en clubes de automviles, asociaciones de dueos de
camiones, de buses o de taxis, en gremios de choferes, o en otras agrupaciones semejantes.

Los usuarios indirectos de caminos estn constituidos por diversos grupos, principalmente del
sector privado, cuyos intereses se relacionan de una forma u otra con los caminos. En general, todas las
empresas productoras dependen de algn modo de la red vial, sea para el traslado de los insumos
necesarios para la produccin, o para el transporte de los productos a los mercados internos o externos.
Para el sector exportador, la calidad de los caminos puede ser un factor clave para la competitividad de
sus productos en los mercados externos. Puede citarse el ejemplo de la produccin hortofrutcola de
exportacin, la cual es extremadamente sensible al deterioro de los caminos, tanto por las consecuencias
negativas que esto tiene para la calidad del producto como por el aumento de los costos de transporte que
acarrean los caminos mal manejados. Mientras el transportista puede muchas veces traspasar el aumento
de sus costos al cliente, cobrndole ms por el servicio, el exportador no puede normalmente elevar el
precio de sus productos en los mercados externos altamente competitivos.

Los usuarios indirectos suelen agruparse en asociaciones o confederaciones, a veces bastante

poderosas, tales como las asociaciones de industriales, de agricultores, las cmaras de comercio, etctera.
 102a

Aparte de los usuarios directos e indirectos, la futura reorganizacin de la gestin de las redes
viales cuenta con otros aliados potenciales. En el sector pblico, tales aliados pueden ser representados
por los ministerios de planificacin, economa y finanzas, entidades que se ocupan en general de la
eficiencia del Estado, la asignacin ptima de los recursos, y la creacin de un sistema econmico
eficiente. Por otro lado, en muchos pases existen "asociaciones de caminos", que agrupan a
profesionales de distintos sectores cuyo trabajo se relaciona con los caminos. Estas asociaciones pueden
tener un papel decisivo en una futura reforma, porque el hecho de reunir en un solo grupo a
representantes de distintas organizaciones podra facilitar y agilizar enormemente el proceso de
concientizacin indispensable para la reforma, e incluso el proceso mismo de llevarla a cabo.

Cabe reiterar que la reorganizacin de la gestin vial no puede quedar nicamente en manos de
los organismos pblicos actualmente encargados de los caminos. Como sabemos, la mayora de sus
funcionarios, incluso los de ms alto rango, carecen de poder real de efectuar cambios profundos, y
tampoco reciben incentivos para vencer la inercia de las estructuras existentes. Tambin, sabemos que
el intento de algn funcionario de promover innovaciones puede ser perjudical para su carrera dentro de
la administracin pblica. En consecuencia, el motor de la reorganizacin deben ser los organismos
arriba mencionados; a ellos corresponde, pues, imprimir el impulso principal del reordenamiento.

Concientizacin - Orientacin - Accin Poltica

Es probable que el proceso de reforma se inicie con la formacin de una amplia conciencia sobre el
problema vial, que siga con un perodo en que los diversos grupos se interioricen de los detalles del
problema y se orienten en general respeto de l, que ms tarde desemboque en un proceso poltico, y
finalmente se traduzca en las medidas e iniciativas concretas de la reforma propiamente tal. Este proceso
puede tomar varios aos. Los pasos individuales merecen algunos comentarios que se dan en seguida.

Para que los diferentes grupos y organismos interesados o afectados promuevan una reforma de
la gestin de las redes viales, debe cumplirse una condicin: que exista conciencia acerca de los efectos
adversos que una red vial mal manejada tiene sobre sus actividades econmicas, la competitividad del
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Como primer paso hacia la concientizacin, conviene insistir en dos preguntas, algo abstractas
quizs, pero fundamentales: A quin estn destinados los caminos, y quin debe pagar para su
conservacin?

Actualmente hay poca claridad y conciencia sobre estos temas, no slo entre el pblico en general
sino tambin entre las personas que toman las decisiones fundamentales y forman la opinin pblica. Las
respuestas a las dos preguntas pueden ser distintas en cada pas, segn las condiciones y percepciones que
prevalezcan en ellos. Como una posibilid, podra sugerirse la siguiente respuesta:

Los caminos tienen una variedad de usos y destinos. Sin embargo, en primera lnea
sirven al grupo o "club" de los dueos y operadores de vehculos, que se sirven de ellos
 103a

para su actividad econmica y tambin para su placer personal. Como en todos los
clubes, los "socios" deben pagar por la infraestructura de que se valen, o por lo menos
deben responsabilizarse por la bsqueda de alguna fuente de fmanciamiento. Por
ejemplo, en un club de ftbol, los socios deben ocuparse de movilizar recursos destinados
especficamente al mantenimiento y a la eventual renovacin del estadio, mediante el pago
de cuotas sociales o la venta de entradas para los partidos. Por el contrario, las personas
que no se interesan en el ftbol, que no son socios del club y que nunca asisten a un
partido, no deben tener, como es obvio, ninguna obligacin de participar en el
fnanciamento del estadio.

Los caminos se han construido para satisfacer las necesidades y servir los intereses de la
sociedad en general, sin distinguir entre los dueos de vehculos y las personas que no
lo son. Por ejemplo, los caminos sirven para defender al pas y a toda su poblacin de
sus enemigos externos. Tambin cumplen con un objetivo estratgico, toda vez que
permiten distribuir los diversos productos y servicios a la poblacin dispersa en todo el
pas, meta que hace necesario extender la infraestructura vial a todas las zonas
geogrficas, incluso a aqullas con una muy baja densidad de poblacin. Estas funciones
netamente pblicas no estn relacionadas directamente con el uso particular que le dan
a sus vehculos los diversos individuos, por lo que su fmanciamiento debe correr por la
cuenta de la sociedad en conjunto, principalmente mediante del pago de impuestos
generales.

Normalmente se espera que el Estado se ocupe tanto de las necesidades del "club" de
operadores de vehculos como de las necesidades pblicas mencionadas, tomando las
medidas que permitan contar con una red de caminos adecuada a las distintas necesidades
y en buenas condiciones de conservacin. Tambin se espera que el Estado defina un
marco legal que regule el fnanciamiento de la construccin y, asimismo, de la
conservacin de la red. En ese sentido, el Estado hace las veces del "directorio del club
de usuarios", que tiene que definir el monto de lo que cada "socio" debe pagar por el uso
de las instalaciones. Cmo se ha desempeado el Estado en estas tareas en Amrica
Latina y el Caribe? En general bastante bien, al menos en lo referente a la construccin
de caminos nuevos; pero no muy bien con relacin a la conservacin de los caminos
existentes y al fmanciamiento de los trabajos correspondientes.

Partiendo del anlisis y discusin de stos y otros de los temas fundamentales mencionados en
el presente libro, puede iniciarse el proceso de concientizacin de la poblacin, hacindole ver la
magnitud y gravedad de los problemas que afectan el manejo de la infraestructura vial. A medida que
el debate se profundice, es preciso orientar y apoyar a los distintos grupos de inters, muchos de ellos
ajenos a los pormenores tcnicos y econmicos que envuelve la gestin vial. Esta orientacin contribuir
a que los distintos grupos participen de modo activo en la elaboracin de un proyecto global, especfico
para cada pas, referido a la reorganizacin de la gestin vial. Adems, puede ayudar a encauzar el
aporte de cada grupo, de modo que "todos tiren en la misma direccin".

Una vez alcanzada determinada etapa del proceso de discusin y conceptualizacin del
reordenamiento, se inicia un proceso poltico, ms oficial y formal, en el cual el poder ejecutivo o los
partidos polticos toman las iniciativas legislativas que el cambio requiere. Este proceso puede concluir
 104a

con el despacho de nuevas leyes y reglamentos, que habrn de constituir eventual mente el fundamento
de la posterior reorganizacin de la gestin vial.

Legislacin sobre el servicio de caminos

La reorganizacin de la gestin vial exige la existencia de una legislacin clara al respecto, y de un

reglamento que determine con igual precisin los procedimientos prcticos a que debe atenerse esa
gestin. La presente seccin pretende definir los puntos que debera dejar establecidos una nueva
legislacin, y los cambios fundamentales que habra que introducir a la legislacin vigente.

Definicin de los caminos como servicio pblico: Conviene definir la red vial como un servicio
pblico, a disposicin, en principio, de todas las personas que deseen utilizarlo. De ese modo, los
caminos alcanzaran una condicin similar a la de los dems servicios pblicos, tales como los de
electricidad, agua potable y telfonos. Este primer paso es una condicin imprescindible, de la que
dependen todos los restantes pasos que pueda exigir la reorganizacin vial. Especficamente, hay que
tratar de acabar definitivamente con aquella idea prevaleciente en amplios sectores de la poblacin, segn
la cual los caminos constituyen un servicio que el Estado debe obligatoriamente entregar a la comunidad
en forma gratuita. Esta disposicin puede ayudar tambin a resolver, por lo menos en parte, el antiguo
problema de que no se puede comparar el transporte carretero con otros modos de transporte. Por
ejemplo, en el ferrocarril, el costo de la va forma parte de los costos de produccin del servicio de
transporte propiamente tal.

La definicin de los caminos como servicio pblico es tambin un paso decisivo para dar
transparencia al financiamiento de stos, independizndolo de la asignacin de los recursos provenientes
de los impuestos generales. De ese modo, queda el campo libre para crear un mecanismo autnomo que
asegure un financiamiento estable para los caminos, el ms conveniente de los cuales, como hemos visto,
es el cobro de tarifas a los usuarios.

La nueva legislacin debe facultar al Estado para delegar la gestin vial en uno o varios
organismos o empresas (estatales, privados o mixtos), reteniendo en todo caso para s la funcin de velar
Dor el buen funcionamiento del sistema. Esta funcin puede ejecutarse, mediante 'a creacin, por ejemplo,
de una superintendencia de caminos o de otra entidad similar.

El traspaso de servicios pblicos, desde un rgimen ministerial a uno empresarial, es un proceso

que ha tenido lugar en casi todos los pases del mundo. Basta recordar lo que ha ocurrido con los
servicios de electricidad, de agua potable y telfonos, que en muchos pases iniciaron su existencia, varias
dcadas atrs, bajo la responsabilidad directa de un ministerio. Luego se transformaron en empresas
estatales, y posteriormente se abrieron cada vez ms a la participacin del sector privado, mediante, por
ejemplo, la venta de acciones. Todo este proceso estuvo acompaado por distintas iniciativas legales,
las cuales han podido variar de un pas a otro.

Hoy en da, nadie parece tener muchas dudas acerca de la conveniencia y necesidad de estos
cambios. En general, la gran mayora de los servicios que han pasado a someterse a un rgimen
 105a

empresarial han experimentado notables e ininterumpidos avances, sin mayores reveses que lamentar.
El desarrollo y el aumento de la eficiencia han sido ms notorios all donde ha entrado a participar el
factor de la competitividad. Esta situacin contrasta con la que exhibe el sector vial, hoy en pleno
retroceso en casi todos los pases de la regin. Pese a eso, todava se escuchan voces proclamando que
es "impensable" que pueda darse en el caso de los caminos un proceso de traspaso similar al que han
vivido los restantes sectores. No hay nada que justifique tcnica ni econmicamente esa actitud; lo que
ha sido posible y necesario en otros servicios tan esenciales como los de electricidad, agua potable y
telfonos, tambin es posible y quizs incluso ms necesario en lo que respecta al sector vial.
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En la prctica, hay que examinar en cada pas si efectivamente se requiere dictar una nueva
legislacin, porque no es improbable que, mediante algunos ajustes, la legislacin vigente pueda bastar
para llevar adelante los cambios propuestos. Hay que destacar que la propiedad misma de la red vial
puede seguir en manos del Estado, de tal modo de que el cambio se referira slo a que su gestin pasara
de un ministerio a un organismo que funcionara bajo un rgimen de empresa y dentro de un ambiente
competitivo, con todas las consecuencias del caso.

La legislacin sobre el autofnanciamiento de la conservacin vial: Conviene establecer que la

conservacin de los caminos debe autofmanciarse por medio del cobro de las tarifas a los usuarios,
desligndose de los subsidios constituidos por las asignaciones presupuestarias del Estado. Es posible que
durante un perodo de transicin sea necesario que subsistan algunos subsidios, a fm de rehabilitar los
caminos y as hacer "conservable" la red vial. Por otro lado, en el reglamento que acompae a la ley,
conviene definir el modo en el se cobrar la tarifa, instituir un fondo vial, y crear o designar un
organismo que vela por el buen funcionamiento del nuevo sistema (por ejemplo una superintendencia de
caminos). Tambin conviene estipular la forma en que debe funcionar ese organismo. El reglamento
debe asimismo establecer una frmula para adaptar la tarifa a las necesidades cambiantes de la red vial.

La legislacin sobre las empresas de gestin vial: Una buena gestin de la red vial slo es posible si
las empresas que se encargan de ella son slidas, serias y estn orientadas hacia el largo plazo. La
participacin de empresas que no cumplan stos y otros requisitos mnimos puede desacreditar todo el
proceso de reorganizacin. Ya explicamos en otra parte de este libro, la conveniencia de que las
empresas de gestin representen a amplios sectores de la poblacin y que estn, por otra parte, claramente
interesadas en desempear su trabajo por un perodo prolongado. En este sentido, sera importante que
la legislacin abriera posibilidades para que las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y otros
fondos semejantes de amplia cobertura (los que en Chile ya han acumulado un capital de 11.500 millones
de dlares, y que se estn extendiendo rpidamente por toda la regin) pudieran incorporarse de alguna
forma a la gestin vial.

En efecto, no sera conveniente que dicha fiincin quede exclusivamente en manos de empresas
contratistas, porque stas, a diferencia las instituciones del tipo AFP, estn orientadas fundamentalmente
hacia operaciones de corto plazo, o de plazo al menos mucho menor que las anteriores, y suelen estar,
adems, en manos de unos pocos individuos.
 107a

Captulo IX

DESPERTANDO EL INTERES

La presente seccin muestra la importancia que puede revestir para el proceso de reordenamiento del
sector vial el uso y presentacin adecuados de la informacin. Como se ha sealado varias veces a lo
largo de este libro, es indispensable que dicho proceso cuente con la participacin activa de los grupos
potencial mente interesados en l, y una buena presentacin de la informacin es uno de los medios de
lograr ese objetivo. Para tal efecto, identificaremos aqu los diversos tipos de informacin que conviene
tener disponibles con relacin a los caminos, as como las formas de obtenerla. Adems, se explica aqu
de qu modo se puede procesar y presentar la informacin a fin de concitar el mximo inters de parte
de los diferentes grupos de presin.

La importancia de relaciones pblicas

La situacin que enfrentan los caminos de la regin ha llegado a ser tan precaria, que no es razonable
pensar que deba persistir sin cambios profundos. El intento de rehabilitar la red vial sin someter su
gestin, y en especial su conservacin a una reorganizacin radical, slo puede conducir a repetir una
vez ms el ciclo "normal" de construccin, deterioro y reconstruccin de los caminos. Es necesario
romper con ese crculo vicioso, y ello requiere la formacin de un amplio consenso pblico sobre la
materia. Polticos, gobernantes, usuarios, productores, prensa y la opinin pblica en general pueden
crear las condiciones que harn posible la reforma.

Una reforma difcilmente es impulsada desde el interior del sistema que se desea modificar,
porque los elementos ms retardatarios suelen encontrarse precisamente dentro de l. La nica forma
realista de intentar un reordenamiento del sector vial es actuar desde afuera sobre el organismo
actualmente encargado de los caminos. Quienes pueden estar a favor de un cambio son en primera
instancia las personas perjudicadas por la condicin presente de las rutas, y aqullas que comprenden el
dao que ello ocasiona a la economa del pas.

Muchos pueden estar de acuerdo con la necesidad de reordenar el sector vial, pero mantienen en
general una actitud pasiva. Sin embargo, no son pocos los que eventualmente estaran dispuestos a
 108a

ejercer un rol activo. Los grupos interesados actuarn si se dan cuenta de los perjuicios que causa a la
comunidad nacional una conservacin inadecuada e insuficiente. Sin embrago, para poder opinar y poder
actuar, se requiere informacin.

La inactividad actual de muchos de los grupos potencialmente interesados en el tema vial, deriva
de la falta de un conocimiento cabal de los perjuicios que acarrean los caminos en mal estado. Ni
siquiera los usuarios habituales suelen tener una clara nocin de ello. Menos an se aprecian las nefastas
consecuencias futuras de una conservacin deficitaria. En un pas en el cual la mayora de los caminos
se halle en mal estado, el aumento en el costo de operacin del parque automotor nacional puede alcanzar
el 1 % del producto geogrfico bruto. A ese costo hay que agregar los que envuelve la reconstruccin
de los caminos actuales. Formar conciencia acerca de la magnitud de estas consecuencias puede hacer
que mucha gente despierte a una realidad que antes pudo parecerles difusa o irrelevante.

Convenientemente informadas y motivadas, las personas suelen presionar con mayor fuerza en
favor de los cambios que creen necesarios. El pblico en general puede hacer valer sus inquietudes
dirigindose a las autoridades, aunque mayores posibilidades de influir tienen sin duda los grupos de
presin organizados, y las presiones que se ejercen directamente sobre aqullos que tienen poder de
decisin respecto de un cambio institucional.

Como son muchos los sectores potencialmente interesados en mejorar la condicin de los
caminos, es necesario recopilar y presentar la informacin de modo que induzca una misma actitud en
todos ellos. El punto de partida puede consistir en mostrar a cada grupo, bajo la ptica de su propio
inters, la importancia que reviste la conservacin vial y por qu resulta insostenible su esquema actual
de manejo. Ello permite, a pesar de la diversidad de los puntos de vista, hacerlos confluir en el tema
de fondo.

La divulgacin de la informacin puede realizarse de muchas maneras. Artculos publicados en diarios

y revistas, folletos, spots de televisin, conferencias de prensa, seminarios, cursillos, reuniones de variada
concurrencia, videos y muchos otros medios pueden ser opciones eficaces. Lo importante es transmitir
efectivamente el mensaje. Si se logra generar un cierto grado de debate pblico en torno a la
institucionalidad y al fmanciamiento de la conservacin vial, es posible que un nmero cada vez mayor
de grupos o individuos se interesen en participar en l, y que adopten una postura al respecto.
 109a

Recopilacin, manejo y uso de la informacin sobre la red vial

La informacin veraz es base indispensable de la credibilidad. Si hablamos de los caminos y su estado,

son muchas las variables que se pueden manejar. La informacin relevante puede referirse a aspectos
como

el estado de los caminos;

la proporcin del trnsito total que circula en caminos buenos, regulares o
malos;
los costos de construccin, conservacin, rehabilitacin o reconstruccin de
los caminos;
el valor de la mano de obra implicada en las diversas actividades relacionadas
con los caminos;
los costos de operacin de los vehculos;
las relaciones que se dan en el largo plazo entre los costos de operacin de los
vehculos y los costos de la infraestructura vial;
el valor del patrimonio vial;
el lastre que para la economa significan los caminos en mal estado;
la rentabilidad de los gastos de conservacin;
la contribucin de la conservacin de los caminos al desarrollo nacional, y muchos otros
elementos semejantes.

La informacin que se prepare puede referirse no slo a la situacin presente y pasada de los
caminos, sino tambin a su evolucin futura. De ese modo es posible prever las consecuencias que
acarrearn las diversas decisiones del momento y el impacto que tendran sobre el transporte caminero.
Pueden realizarse distintos ejercicios para estimar el posible comportamiento de las variables
mencionadas, segn se gaste mucho, poco o nada en la conservacin de los caminos existentes.

Recopilacin de datos

La informacin se genera a partir de datos que deben obtenerse de los caminos mismos. Los datos
esenciales se refieren a las caractersticas propias de cada va, a su estado, al volumen de trnsito y al
clima de la zona. Estos datos sern ms o menos completos y exactos segn los recursos que se destinen
a su recopilacin.

El inventario vial: Se denomina inventario vial al conjunto de la informacin relativa a los caminos que
componen la red. Un inventario vial puede ser bastante rudimentario, sin incluir ms que una lista de
los tramos que componen la red, la longitud de cada tramo, el nmero de pistas, y el ancho y tipo de
superficie de cada camino. Conviene consignar adems, a modo de informacin bsica, si el terreno por
donde cruza el camino es plano, ondulado o montaoso. En un inventario ms completo deberan figurar
tambin antecedentes sobre las diferentes capas estructurales de cada camino, desde la superficie de
rodadura hasta el suelo natural. Interesa conocer el espesor de la superficie de rodadura, as como las
 110a

propiedades fsicas de los materiales utilizados, que pueden indicar la capacidad que tiene el camino de
soportar el peso de los vehculos, y de evacuar el agua de lluvia.

El estado de los caminos: El estado de los caminos es un dato esencial. Todos los usuarios pueden
pronunciarse sobre este aspecto, pero ciertamente sus opiniones sern ms de nada subjetivas. Para que
la informacin tenga validez, es preciso que se asiente sobre bases ms slidas y objetivas. En la
prctica, el mtodo ms comn para acercarse a la objetividad es entrenar a un grupo de personas, hasta
que cada una de ellas pueda aplicar un criterio tcnico uniforme y evaluar los defectos de los caminos
con un procedimiento estndar. Una alternativa a este mtodo bsico es el empleo de equipos tcnicos
relativamente avanzados y complejos capaces de efectuar ciertas mediciones en forma automtica. Tales
evaluaciones permiten asignar una calificacin al estado del camino. Sin embargo, el alto costo de este
tipo de inspecciones hace aconsejable seleccionar distintos trechos de un camino, tcnicamente
representativos de todo un tramo, y limitar la inspeccin slo al examen detallado de estos trechos.

El estado del camino cambia permanentemente por efecto del clima, del trnsito y de las medidas
de conservacin que se apliquen. Las inspecciones para determinar el estado de un camino deben
realizarse en forma peridica y frecuente, a fin de contar en todo momento con informacin actualizada.
La experiencia indica que, en circunstancias normales, basta una inspeccin cada dos aos para tener una
apreciacin relativamente acabada del estado de los caminos.

INSPECCION VISUAL DE LOS CAMINOS

Inspeccin simple: el estado (bueno, regular o malo), se determina por la sensacin que
experimenta el inspector al recorrer el camino a velocidad normal en un vehculo
motorizado. Este mtodo, el menos objetivo de todos los empleados, permite revisar unos
300 km al da.

Inspeccin visual detallada: Consiste en un examen general y, al mismo tiempo, en una

cuantificacin de las diversas fallas que puedan existir. Se considera ptimo hacer un
muestreo de 10% del rea cubierta por cada kilmetro de camino. Con este mtodo, es
posible inspeccionar diariamente unos 30 km.

En ambos casos la inspeccin requiere la presencia de un tcnico bien entrenado y de un

conductor que maneje el vehculo que se emplea.
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EQUIPOS SIMPLES Y DE MEDIANO COSTO PARA LA INSPECCION D E LA RED

H-Lo: es una regia mvil para medir desniveles en la superficie. Debe manejarse en
forma manual. Se logran rendimientos de iiasta 30 km al da.
Costo del equipo en su pas de origen: aproximadamente 2.500 dlares.
Precisa de un tcnico, un vehculo de apoyo y del respectivo chofer.

Mays-meter: es un acoplado de dos ruedas, arrastrado por un automvil comn. Registra

directamente los movimientos verticales producidos por las irregularidades del camino.
Tiene un rendimiento aproximado de 250 km al da.
Costo del equipo en su pas de origen: aproximadamente 20.000 dlares.
Su manejo precisa de un tcnico especializado y de un chofer.

Mu-Meter: es un acoplado epecialmente diseado para medir la resistencia al

deslizamiento en caminos mojados. Debe ser arrastrado por un vehculo y llevar un
estanque de agua.
El rendimiento vara entre 180 y 300 km al da.
Costo del equipo en su pas de origen: aproximadamente 37.000 dlares.
Para operarlo se necesita un tcnico especializado y un chofer.

El volumen de trnsito: El trnsito provoca gran parte del desgaste de la estructura de los caminos.
El dato ms elemental al respecto es el nmero de vehculos que recorren cada tramo de la red,
diferenciando los vehculos livianos y los pesados, aunque es deseable que estos ltimos sean subdivididos
en buses y camiones.

Los conteos de trnsito ms sencillos pueden efectuarse empleando personal relativamente poco
calificado. Aparte de contar los vehculos, pueden efectuar una clasificacin primaria de los vehculos,
distinguindo entre automviles, camiones y buses, y registrando los datos en planillas de papel. Mediante
un desembolso adicional relativamente moderado es posible agregar equipos de conteo automtico
continuo. Estos equipos registran la cantidad de ejes que pasan por el camino, sin distinguir entre ejes
de autos, camiones o buses. Tambin es posible recurrir a un mtodo que consiste en pesar los ejes por
medio de balanzas estticas fijas o porttiles.

Puede lograrse una mejor cuantificacin ms precisa del volumen de trnsito utilizando equipos
de conteo y pesaje que determinan automticamente el peso y configuracin de los ejes, sin necesidad de
detener los vehculos. El costo de estos equipos es ms bien elevado es un tanto elevado, pero registran
la informacin en forma digital, muy apropiada para ser manejada con computadoras personales.
 112a

ALGUNAS FORMAS DE DETERMINAR EL VOLUMEN DEL TRANSITO

Clasificacin y conteo visual de los vehculos: Generalmente se realizan con personal

local no especializado. Se requiere un supervisor calificado y ayudantes con un
entrenamiento bsico, cuyo nmero depende de la complejidad del censo.

Balanzas estticas: Permiten determinar el peso de los vehculos cuando estn detenidos.
La clasificacin se efecta en forma ocular.
Requieren un mnimo de tres personas, una de ellas con entrenamiento especial. Debe
contarse adems con apoyo policial, para asegurar que los camiones se detengan en el
sector de pesaje.
Costo del equipo en su pas de origen: aproximadamente 15.000 dlares.

Equipos de pesaje dinmico: Son equipos bastante complejos que permiten determinar el
peso de los vehculos en movimiento. En la mayora de los casos registran la informacin
directamente en medios magnticos, tales como cintas o discos.
Requieren por lo menos cuatro personas, uno de ellos con entrenamiento especial. Se
recomienda adems un apoyo policial.
Costo del equipo en su pas de origen: aproximadamente 30.000 dlares.

El clima: La lluvia y los cambios de temperatura son los agentes climticos que ms dao causan a los
caminos y que mayor incidencia tienen en su durabilidad. El agua reblandece el suelo y acelera el
deterioro de la superficie de rodadura, tanto en caminos pavimentados como ripiados. En iguales
condiciones de trnsito, los caminos en zonas lluviosas duran siempre mucho menos que los situados en
zonas secas. Las temperaturas absolutas de! pavimento tienen efectos complejos sobre ste y en definitiva
afecta su durabilidad. Muy dainos para los pavimentos son tambin aquellos climas que exhiben grandes
variaciones de temperatura en el curso del da.

En lo que se refiere al clima, la gestin vial no requiere otra informacin que la que se rene y
utiliza con relacin a otros fines, por lo que es muy probable que todos los datos necesarios para aqulla
se encuentren disponibles en cantidad y calidad apropiadas en las oficinas mctcGroIgicas de cada pas.

El manejo de la informacin

Cmo se puede administrar el conjunto de los datos viales? Si pone empeo en hacerlo, un organismo
vial dado puede llegar a acumular gran cantidad de datos veraces sobre los caminos. Sin embargo, estos
datos podrn ser de utilidad slo si su volumen resulta manejable, y si son compatibles entre s. En esto
tambin es vlido el aforismo que dice que "quien mucho abarca poco aprieta". Una adecuada
administracin de los datos requiere tener presentes algunas consideraciones que, aun cuando parezcan
obvias, suelen pasarse por alto en la prctica:
 113a

Debe disearse un sistema inteligente de registro de datos en el terreno. Es necesario

que los datos recogidos en forma manual se registren en planillas diseadas de modo que
contemplen exclusivamente los elementos relevantes. El registro debe ser sistemtico,
de manera que en cada campaa en terreno se registre siempre el mismo tipo de datos
y en exactamente los mismos puntos de los caminos.

Debe utilizarse un software compatible. Buena parte de los equipos destinados a la

obtencin de datos utilizan sistemas operativos computarizados. Es muy importante que
los sistemas operativos de los diferentes equipos sean compatibles. Esta recomendacin
puede parecer tambin extremadamente obvia, pero en ms de una ocasin el haber hecho
caso omiso de ella ha provocado dificultades insalvables para hacer uso de los datos
entregados por dichos equipos.

Disear desde un comienzo un sistema cuya estructura admita su ampliacin

posterior. En efecto, es probable que en las etapas iniciales no se contar con muchos
datos, sobre todo si se trabaja con mtodos de recopilacin relativamente simples. Pues
bien: el sistema debe estar concebido de tal modo que pueda seguir recibiendo los datos
que, con el paso del tiempo y la probable adopcin de mtodos de recopilacin ms
avanzados, irn sin duda llegando en cantidades crecientes. Debe tenerse presente,
adems, que esa afluencia de datos ser tanto mayor cuanto ms se eleve la calidad de
la gestin vial, pues ello hace necesario cubrir un campo mucho ms amplio e incorporar
una informacin cada vez ms refinada y compleja.

La cantidad y calidad de los datos de que se puedan disponer para la gestin vial depender en gran
medida de la magnitud y de los recursos financieros asignados a ese fin.

NIVEL DE RECURSOS VOLUMEN Y FORMA DE DATOS SOBRE LA RED

DISPONIBLES VIAL

Datos registrados en papel y archivados mediante

BAJO procedimientos manuales. Este modo de almacenamiento
slo es posible para un volumen relativamente limitado de
datos.

Datos en archivos computacionales, manejados

MEDIO normalmente mediante programas comerciales, tales como
administradores de bases de datos tipo DBASE o planillas
de clculo tipo LOTUS. Los datos almacenados se
asocian a la red a travs de sistemas de balizado.

Bases de datos integradas y asociadas a programas

ALTO computacionales de presentacin grfica, tipo mapeo
automtico (AM) o sistemas de informacin geogrfica
(GIS).
 114a

Elaboracin de la informacin sobre el sistema vial

Los datos primarios sobre la red vial estn normalmente expresados en un lenguaje tcnico de difcil
comprensin para el pblico en general. Por ejemplo, pocos podrn entender o utilizar la informacin
de que cierto tramo de un camino tiene "una rugosidad media de cinco". Esta informacin debe ser
procesada y traducida a un lenguaje entendible para todos. El dato de "rugosidad media de cinco",
combinado con otros datos primarios, puede transformarse en una informacin que dice que ese tramo
se encuentra en regular estado y muy luego llegar a encontrarse en mal estado. Este ejemplo es muy
sencillo en comparacin con las innumerables formas en que es posible combinar y procesar los datos
primarios, a fin de aportar informacin que sea cada vez ms til no slo a los encargados de la gestin
vial, sino tambin a los usuarios y al pblico en general.

Debidamente elaborados, los datos primarios permiten obtener informacin no slo sobre la
situacin actual, sino tambin sobre la situacin que probablemente se dar en el futuro. La informacin
puede elaborarse de muchas maneras, unas bastante simples y otras sumamente complejas, segn los
objetivos que se persigan.

Un proceso sencillo es la cuantificacin de los kilmetros de la red que se encuentran

respectivamente en buen, regular o mal estado. Esta informacin es muy til para tener una visin global
sobre el estado general de la red. Anlisis ms complejos son los relativos a la determinacin de los
costos de operacin de los vehculos, y a la evolucin futura del estado de los caminos, pues los
antecedentes que se requieren para ello dependen de condiciones variables en el tiempo, interrelacionadas
entre s, y relacionadas asimismo con la cantidad y calidad de los trabajos de conservacin a que se
someten los caminos. Por ejemplo, se puede evaluar los probables efectos que tendrn distintas
alternativas de conservacin tcnicamente factibles. Dichos efectos se harn sentir al mismo tiempo en
el estado de los caminos y en los costos de operacin de los vehculos que circulan por ellos. Una
informacin muy interesante es la que se refiere a la magnitud del ahorro que puede representarles a los
usuarios la aplicacin de las diversas alternativas de conservacin, en comparacin con una situacin
hipottica en la cual no se llevaran a cabo trabajos de conservacin de tipo alguno.

Obviamente, un anlisis de esta naturaleza requiere contar con datos muy completos y con
herramientas avanzadas de anlisis y prediccin. Entre las herramientos disponibles, quizs la ms
conocida es el modelo de normas de diseo y mantenimiento de carreteras {HDM - Highway Design and
Maintenance Standards Model) creado nor el Banco Mundial.
 115a

1 modelo HDM

El modelo de normas de diseo y mantenimiento de carreteras (HDM) es un conjunto de

programas computacionales desarrollado por el Banco Mundial, como una herramienta para
evaluar la conservacin vial desde un punto de vista econmico o financiero. El modelo permite
calcular la rentabilidad que resulta de la aplicacin, durante un plazo de 15 o ms aos, de una
determinada poltica de conservacin a los caminos de tierra, ripio o pavimento asfltico. El
modelo HDM puede utilizarse en microcomputadoras.

El modelo requiere, como punto de partida, agrupar en diversas categoras los distintos tramos de
la red que tengan carctersticas similares. Las caractersticas pertinentes son aqu el clima, la
topografa, el volumen de trnsito, el tipo de superficie de rodadura, el tipo de diseo utilizado, la
historia de las conservaciones aplicadas en el pasado, y el estado actual de los tramos. Cada uno
de estos parmetros debe definirse con cierto detalle, por lo que se requieren estudios previos.
De no contar con todos los datos, puede recurrirse a estimaciones, lo que por cierto resta
precisin a los resultados.

Mediante el modelo se puede establecer, asimismo, de modo hipottico, el deterioro que irn
sufriendo ao por ao los caminos, por efecto del trnsito y del clima previstos, a lo largo de un
perodo dado de tiempo. En los aos en que corresponda, se simula la aplicacin de los trabajos
fsicos de conservacin correspondientes a cada una de las alternativas que se evala. Las
opciones de conservacin abarcan todas las modalidades tcnicas actualmente en uso. En suma, el
modelo HDM permite simular la evolucin de las condiciones de la red vial, a lo largo del
perodo que interesa anlizar.

El modelo permite tambin determinar los costos que implica la ejecucin de las diversas opciones
de conservacin que se estudian. Considera como beneficios el ahorro que acarrea en lo relativo
a los costos de operacin de los vehculos la aplicacin de una poltica adecuada, en comparacin
con los mayores gastos que implica la no realizacin de ningn tipo de conservacin. Una vez
que se han calculado los costos y los beneficios de cada alternativa, el modelo puede estimar su
rentabilidad.

Gracias a stas y otras propiedades, el modelo puede procesar simultneamente varias polticas
diferentes de conservacin, aplicadas a toda la red vial, lo que posibilita elegir la mejor poltica
de largo plazo para cada tipo de camino.

El cuadro siguiente consigna tres niveles de anlisis y evaluacin de una red vial. En cada pas,
la seleccin del nivel depende, como es evidente, de los recursos que puedan destinarse a tales efectos.
 116a

Nivel de Recursos ANALISIS Y EVALUACION DE LA RED

Utiliza los datos histricos disponibles para predecir,
BAJO mediante extrapolacin, las tendencias futuras. Un
ejemplo sera la elaboracin de grficos que muestren
el probable estado que alcanzarn los caminos en
relacin con su edad.

Emplea modelos y programas computacionales

(disponibles en el mercado) para evaluar diversas
posibilidades de intervencin en los caminos. Utiliza
MEDIO datos tomados en terreno acerca de las caractersticas
del camino, el relieve y el clima. El estado actual se
establece mediante inspecciones visuales y, en
algunos casos, con apoyo de equipos manuales.

Emplea modelos desarrollados especficamente para

las realidades propios de cada pas. Mediante
clculos complejos estima la evolucin futura de'
ALTO estado de los caminos, del trnsito y de los costos de
operacin. Requiere inspecciones visuales de muy
buena calidad y mediciones de la irregularidad
superficial de toda la red.

Manejo de los resultados del HDM y de otros programas similares: El HDM y otros programas
similares tienen importantes capacidades, pero tambin numerosos inconvenientes. Entre tales
inconvenientes deben mencionarse la gran cantidad de resultados que entregan, y la forma poco atractiva
en que stos se presentan. La expresin de los resultados en un lenguaje claro y comprensible para todos,
y la formulacin de las polticas que deben aplicarse, conforme a esos resultados, requieren esfuerzos y
recursos adicionales.

El cuadro sigiiientp. seala tres posibles niveles de slrr.acsr.ar luiivjv/ j pivoviivavivjii u^ la

informacin generada por el HDM y modelos similares.
 117a

Nivel de Recursos PRESENTACION DE LOS RESULTADOS

disponible DE PROGRAMAS DE EVALUACION

Manejo manual de informes escritos. La gran

BAJO cantidad de hojas repletas de nmeros tornan tediosa
y engorrosa la labor.

Versiones recientes del modelo HDM III facilitan la

presentacin de los resultados, y permiten
MEDIO traspasarlos a hojas electrnicas {spreadsheet), tales
como LOTUS 123.

Elaboracin de un software para el traspaso de los

archivos HDM al formato que se requiera.
ALTO Conviene utilizar formatos compatibles con el
software de mapeo automtico (AM) o que puedan
conectarse a un sistema de informacin geogrfico
(GIS).
 119a

Anexo

EL PATRIMONIO NACIONAL DE CAMINOS

Base terica y gua prctica para el clculo de su valor

En el presente anexo se proporciona la informacin necesaria para comprender el concepto del patrimonio
nacional de caminos y para poder determinar su valor. Ello sin entrar en demasiados detalles de
ingeniera, economa o contabilidad, y sin que sea necesario ser experto en ninguna de las tres ramas.

Este anexo est estructurado en tres partes:

A. Bases conceptuales
B. Mtodo de clculo
C. Consideraciones especficas sobre la metodologa presentada

Cuanto gastar ett l lciilb?

El mtodo; y el procedimiento presentados aqui^ para calcular el valor dl patrimonio nacional de c

no pretende ser el nico vlido eri esta materia, pero se estima que es un iiStrumento til, econmibb y de
uso relativamente sencillo. El objetivo de ste mtodo es lograr qu un solo ingeniero o econoniista,
utilizando una microcomputadra, pueda efectuar y completar n no ms d tres meses el clculo dl valor
del patrimonio vial de un pas o de algn estado perteneciente a un pas grande con estructura como
Argentina; Brasil o Mxico.

Ello, siempre que se cuente con los datos bsicos sobre el sistema vial, que actualmente se recopilan en la
mayora de los pases de la regin. No sera realista disear mi mtodo de clculo demasiado detallado y
costoso, que requiriera informacin que suele no estar disponible, pues los organismos estatales o municipales
scuentan con muy pocos recursos humanos y financieros como para poder reunir y actualizar informacin ms
all de lo que se est recopilando hoy. En la prctica, las instituciones viales de Amrica Latina y el Garibe
no tienen suficientes recursos para formar un grupo multidisciplinario de profesionales que pueda efectuar,
en un trabajo de varios meses, el clculo del valor del patrimonio nacional de caminos con exactitud
cientfica.
 120a

A. Bases conceptuales

Qu es el patrimonio de caminos? Es el conjunto de toda la infraestructura vial, de la cual se esperan

beneficios para las generaciones actuales y futuras. El valor del patrimonio vial puede ser calculado en
trminos monetarios.

Qu es un camino? Para poder comprender mejor el concepto del patrimonio de caminos, resulta til
explicar ciertos elementos tcnicos de los caminos y las funciones que cumplen dentro del patrimonio vial.

Un camino se compone de tres elementos principales:

el terreno,
las obras de preparacin del terreno, y
las capas de rodadura.

Cada uno de estos tres elementos cumple una funcin distinta:

El terreno es el espacio fsico donde se puede construir un camino.

Antes de construir un camino se necesita asegurar el "derecho de va", lo que

normalmente supone la adquisicin de una franja de terreno. Esta franja debe abarcar
el ancho del camino que va a construirse, dejando un espacio adicional libre en ambos
lados. La adquisicin del terreno es una transaccin netamente legal que no incluye
ningn tipo de obra civil. El terreno puede haber sido de propiedad del Estado, antes de
ser destinado a servir de espacio para un camino. Si no pertenece al Estado y ste lo
compra a propietarios privados, esta adquisicin es una transferencia del sector privado
al sector pblico; no supone cambio alguno en el valor del patrimonio vial. En
consecuencia, el terreno es parte del patrimonio general del pas, pero no del
patrimonio vial. El terreno no se desgasta y no deja nunca de ser un bien que
potencialmente puede servir como espacio para la construccin de otro camino. En
consecuencia, el clculo del valor del patrimonio vial no debe incluir el valor del terreno,
no slo porque sera conccptualmcuic faiso, sinu iambin pur a alta posibilidad de que
ocurran manipulaciones y distorsiones.

Las obras de preparacin del terreno constituyen la base o plataforma sobre la cual
se construyen las capas de rodadura para los vehculos.

Para asegurar un viaje cmodo, rpido, seguro y econmico, las normas tcnicas exigen
que el camino tenga, entre otras caractersticas, pendientes suaves, curvas amplias y
buena visibilidad. Ahora bien, slo en muy contados lugares como la pampa argentina
o el desierto chileno, existen superficies en que el terreno sea tan plano y tenga una
plataforma tan seca y firme, que est casi listo para construir las capas de rodadura para
los vehculos. Normalmente el terreno es menos amistoso. Lo ms probable es que el
 121a

terreno presente quebradas, grandes rocas, pendientes agudas, masas de agua u otros
obstculos naturales o artificiales. En esos casos, es necesario realizar obras para la
preparacin del terreno, tales como cortar cerros, rellenar depresiones y quebradas, y
construir puentes, obras de drenaje y tneles para cruzar las montaas. Estas obras de
preparacin del terreno estn expuestas al viento, a la lluvia y tambin deben soportar el
peso y la vibracin causada por los vehculos grandes. Para evitar su deterioro, deben
efectuarse algunos trabajos de mantenimiento rutinario y de renovacin peridica, sobre
todo en los sistemas de drenaje. Si se realizan estas actividades adecuadamente, bastar
que las obras de preparacin de terreno se hagan una sola vez, y posteriormente pueden
mantenerse casi indefinidamente. Una excepcin de la regla son los puentes y viaductos
con mucha luz, que se desgastan con el uso (fatiga de los materiales) y que necesitan ser
reemplazados despus de que un cierto nmero de vehculos ha hecho uso de ellos.

e Las capas de rodadura permiten que la superficie del camino sea firme y plana, de
modo que los vehculos motorizados puedan viajar en forma cmoda y rpida.

Las capas de rodadura son un conjunto de estratos especialmente diseados para satisfacer
los requisitos especficos de los caminos y del trnsito previsto. Slo la capa superior
de este conjunto queda visible para el usuario. Esta puede ser un pavimento de asfalto
o de hormign, o un tratamiento asfltico, o bien puede ser de grava o slo de tierra.
Las capas restantes pueden ser de diferentes materiales y espesores, y sirven para dar
apoyo, firmeza y durabilidad a la superficie visible. El conjunto de las capas de rodadura
puede tener un espesor total de entre 20 centmetros a ms de un metro, dependiendo de
la cantidad de trfico y del peso de los vehculos para los cuales se ha diseado el
camino. En el diseo de las capas de rodadura pueden cometerse muchos errores, los
que pueden traducirse en el deterioro prematuro del camino. El conjunto de las capas
de rodadura suele ser la parte ms costosa del camino, y la que ms rpidamente se
deteriora si no se efecta una conservacin adecuada. El deterioro depende en gran
medida de la cantidad y del peso de los vehculos que lo usan, como asimismo de la
calidad de la conservacin. Gran parte de las obras de conservacin y rehabilitacin de
los caminos est centrada en las capas de rodadura.

La capa superior (el pavimento) se disea para que tenga una vida til inicial de cinco,
diez o veinte aos; y hasta 40 aos en el caso de las calles urbanas residenciales. Si la
renovacin del pavimento mediante colocacin de nuevas capas o reciclaje es efectuada
antes del fin de su vida til, aumenta la durabilidad del conjunto de las capas por varios
aos ms. Este proceso tiene un costo relativamente bajo y debe ser aplicado antes de
que se detecte un deterioro notorio de la superficie. Si esta actividad se repite muchas
veces, no ser necesario reconstruir o rehabilitar el camino.

Cmo se relaciona el estado de un camino con su valor? El estado de la red vial se define para cada
carretera de acuerdo con ciertos criterios establecidos en cada pas segn sus propias condiciones.
Algunos pases han adoptado sistemas tecnolgicamente complejos, utilizando una serie de equipos muy
sensibles que permiten verificar el estado del pavimento. Otros pases utilizan listas de control (check
lists) muy sencillas, que son llenadas manualente por un tcnico que revisa cada camino en tramos entre
 122a

200 metros a 1 kilmetro. Estas listas deben ser actualizadas cada cierto tiempo, idealmente una vez al
ao. Ahora bien, como resultado de la revisin de los caminos, se llega a una clasificacin del estado
de los mismos, que puede ser:

bueno - regular - malo

o bien
muy bueno - bueno - regular - malo - muy malo

u otra clasificacin similar.

Para calcular el valor del patrimonio vial, conviene ms emplear una clasificacin que comprende
cinco categoras (muy bueno - bueno - regular - malo - muy malo).

Esta clasificacin define la aptitud del camino de poder servir en las condiciones del trnsito
vigente:

Un camino "muy bueno" es al mismo tiempo "muy apto" para servir al usuario, que
quiere transitar con su vehculo. La calidad del camino sigue siendo la misma que tena
cuando estaba nuevo. Por este motivo, su valor es igual al valor de un camino nuevo de
iguales caractersticas. Si un camino no es nuevo pero se encuentra en "muy buen"
estado, ello puede obedecer al escaso uso que se le ha dado, o bien a la excelente
conservacin de que ha sido objeto, o a ambas cosas al mismo tiempo.

Un camino clasificado como "regular" tiene una aptitud reducida para servir al usuario,
pues las deficiencias que presenta dificultan su uso y o lo hacen ms costoso. En
consecuencia, un camino clasificado como "regular" tiene menos valor que el camino
clasificado como "muy bueno". La diferencia de valor entre ambos caminos corresponde
al costo que supone mejorar el camino "regular", para que vuelve a quedar "muy bueno"
y pueda resistir el trnsito por algunos aos ms. Para conseguir este objetivo, suele ser
suficiente renovar o reforzar la superficie, y practicar otros trabajos menores. D e todos
modos, el costo de cSt OpciaCiuii cS uaSanc uicO que el paid cuiislruii" uii Cdiniiiu
totalmente nuevo.

Un camino clasificado como "muy malo" tiene una aptitud muy reducida para servir al
usuario. Su grado de deterioro es tal que los vehculos transitan con dificultad y a un
costo muy elevado, por lo que el valor del mismo es mucho menor que el del camino
clasificado como "muy bueno". La diferencia de valor entre los dos caminos corresponde
al costo que supone mejorar el camino "muy malo", para que vuelva a ser "muy bueno".
Ello normalmente significa la rehabilitacin o la reconstruccin completa del camino, a
un costo cercano al de un camino completamente nuevo.

Qu es ms importante: el valor absoluto del patrimonio de caminos o el cambio relativo en este

valor a lo largo del tiempo? Uno de los motivos importantes para efectuar el clculo del valor del
patrimonio vial es movilizar fuerzas en defensa de dicho patrimonio. Esto suele hacerse especialmente
 122a

C U A N T O V R L E UN O R M I N O ?
El valor de un camino nuevo se compone i) del costo de las obras de preparacin de terreno y ii) del
costo para el pavimento con sus diferentes capas. No se considera el valor de adquisicin del terreno,
porque es una mera transferencia entre un dueo y otro, sin que sta tenga una influencia sobre el valor
del patrimonio nacional.

El valor de un camino que no es nuevo, se calcula partiendo del valor que tuviera el camino si fuera
nuevo (valor de reemplazo, o valor mximo torico), substrayendo los costos para elevar el estado
(deficiente) del camino ai estado "muy bueno". El estado "muy bueno" con-esponde al estado del
camino nuevo, el da en que se inicia la circulacin sobre l. El monto substrado corresponde entonces
al costo para eliminar cualquier deficiencia en el camino.

c
OI

>
o.
o <0
U -o

o Valor mximo terico del camino

0 E - Costo de elevar el estado del
c
01
b. pavimento a "muy bueno"
l "x
Si
. E = Valor actual del camino
(U _o
>rtj
2
O

El valor actual de un camino se disminuye con el grado de deterioro; poco en los primeros aos y cada
vez ms cuando el camino pasa del estado regular al estado "malo" y "muy malo".

En la prctica, el deterioro principal se produce en el pavimento con sus diferentes capas. En

circunstancias normales, el deterioro en las obras de preparacin de terreno (earthworks) es
insignificante, es decir, con un minino de conservacin, stas mantienen su valor inicial.
 123a

en pocas en que el deterioro de los caminos es grave, como ocurre actualmente en muchos pases. En
consecuencia, nos interesa principalmente el cambio relativo del valor del patrimonio vial, para as poder
estimar la magnitud y la velocidad de la prdida. Esto ltimo implica que el clculo debe efectuarse
peridicamente, para poder comparar el valor en ese momento con el valor de algn momento anterior.
El conocimiento del valor absoluto del patrimonio vial es de importancia secundaria.

Cundo debe hacerse el clculo? Como mnimo, el clculo debera efectuarse cada 2 a 3 aos. De
este modo, la comparacin servir para poder evaluar el xito o fracaso de una poltica de conservacin
de caminos. Lo ideal es que la revaluacin sea anual, o incluso continua, aunque en la prctica no
siempre se cuenta con los datos actualizados.

B. Mtodo de clculo

Para cualquier decisin ftindada sobre polticas y actividades relacionadas con los caminos, hay que contar
al menos con dos elementos de informacin:

Un inventario de los caminos y de sus caractersticas principales, que puede consistir en

una lista de los caminos completos, si bien es mucho mejor una lista de los tramos
homogneos.

Una descripcin del estado actual de cada camino o tramo; esta informacin se deriva de
una inspeccin de la red completa, que debe efectuarse peridicamente.

Toda esta informacin debe estar disponible para poder efectuar el clculo del valor del
patrimonio nacional de caminos, porque sin ella, cualquier intento de planificacin o evaluacin de la
gestin vial ser mera fantasa.

El estudio y el clculo del patrimonio vial se realiza siguiendo los pasos que se enumeran a
continuacin:

Paso 1: Definicin de los tipos de caminos existentes en el pas.

Paso 2: Estudio de los costos de construccin para cada tipo de camino.
Paso 3: Estudio de los costos de renovacin de la superficie, y de rehabilitacin y
reconstruccin de cada tipo de camino.
Paso 4: Preparacin de una hoja de clculo en una microcomputadora.
Paso 5: Ingreso de los datos en la hoja de clculo.
Paso 6: Interpretacin de los resultados.

Paso 7: Publicacin de los resultados con la correspondiente interpretacin de los mismos.

A continuacin se explica cada uno de estos pasos:

 124a

Paso 1: Definicin de los tipos de caminos existentes en el pas.

En cada pas existen diferentes tipos de caminos, y cada uno de ellos refleja caractersticas
homogneas de diseo y, en consecuencia, costos homogneos de construccin. Los caminos
pueden tener diversos diseos:

1 Caminos de una va - de tierra

2 - de ripio
3 - asfalto

4 Caminos de dos vas - de tierra

5 - de ripio
6 - asfalto
7 - hormign

8 Caminos de tres vas - asfalto

9 - hormign

10 Caminos de cuatro vas - asfalto

11 - hormign

12 Autopistas - asfalto
13 - hormign

El nmero de vas y el tipo de superficie no son los nicos elementos de que depende el costo
de un camino; tambin influye el terreno por el que atraviesa, que puede ser

plano,
ondulado, o
montaoso.

Con los trece diseos de caminos y las tres clases de terreno posibles, pueden definirse 39 tipos
estndar de caminos. Adems, pueden distinguirse variedades, dependiendo de clima de ias
zonas (secas y lluviosas), si es que existen marcadas diferencias entre diferentes partes de un
mismo pas.

El principal objetivo del paso 1 consiste en determinar los tipos de caminos existentes en el pas
que se est analizando. Es poco probable que en un mismo pas existan los 39 tipos de caminos
mencionados, y se puedan eliminar los tipos que no corresponden. Por otro lado, es posible que
haya algunos caminos que por razones especficas no correspondan a ninguno de los tipos
estndar, como son, por ejemplo, los caminos de alta montaa de la Cordillera de los Andes, que
tienen un costo de construccin muy alto. Estos y otros caminos deben definirse aparte como
tipo no-estndar. Los tipos de caminos existentes se determinan mediante el estudio de
antecedentes de ingeniera, como asimismo, por informacin directa del personal especializado,
como son tcnicos e ingenieros del organismo vial.
 125a

Paso 2: Estudio de los costos de construccin nueva para cada tipo de camino.

La cuestin ms importante que debe estudiarse en el paso 2 se refiere al costo de construccin

de cada tipo de camino existente en el pas e identificado en el paso 1. Ms especficamente,
interesa aqu el costo econmico de mediano plazo para la construccin nueva. No es
suficiente examinar las ltimas licitaciones para la construccin de caminos nuevos y utilizar los
precios estipulados en stos; tambin es necesario identificar el costo econmico a mediano plazo.
Los precios de la construccin estn sujetos a fuertes variaciones, dependiendo de la situacin del
mercado de la construccin existente en el momento, y tambin el mercado de capitales. El
trmino "mediano plazo" debe definirse de tal forma que las variaciones del precio en el mercado
queden compensadas. Para ello es necesario hacer un pequeo estudio histrico de los ciclos del
mercado de la construccin de caminos. Si se toma el promedio de los precios en un perodo de
10 a 15 aos, es probable que se eliminen las variaciones del mercado.

Los estudios sobre las variaciones del mercado que realizan las Cmeras de la Construccin y los
Institutos de Asfalto y de Hormign, que existen an algunos pases, pueden ser de mucha utilidad
para este trabajo. Los precios estipulados en los contratos tambin incluyen diversos impuestos,
los que constituyen transferencias, y por lo que deben ser excluidos. El trmino "costo
econmico" significa el costo libre de impuestos o de otras transferencias.

En resumen, en el paso 2 deben realizarse las siguientes tareas:

Un breve estudio histrico sobre las variaciones registradas en el mercado de la

construccin de caminos.
Un estudio de la tasa de impuestos en los precios de la construccin de caminos.
Una lista de precios de los diferentes tipos de obras viales ejecutadas en el pas
durante los ltimos aos; estos precios deben ser calculados sin impuestos y estar
actualizados (o "dolarizados").
Definir el costo econmico a mediano plazo de todos los tipos de caminos
existentes en el pas.

Paso 3: Estudio de los costos de renovacin de la superficie, y de rehabilitacin y reconstruccin

de cada tipo de camino.

Lo ms importante en el paso 3 es calcular el costo econmico a mediano plazo de diferentes

obras destinadas a convertir un camino deficiente en un camino sin deficiencias. Estas obras se
describen en el captulo II del presente libro y son

trabajos menores
tratamiento de superficie
trabajos de renovacin de la superficie
trabajos de rehabilitacin
trabajos de reconstruccin
 126a

Paso 4: Preparacin de la hoja de clculo en una microcomputadora

El clculo del valor del patrimonio no es demasiado complejo, pero s voluminoso, por lo que
resulta muy difcil efectuarlo manualmente. Por esta razn parece indispensable utilizar un
programa de hoja de clculo en una microcomputadora. El paso 3 consiste en preparar dicha
hoja de clculo, para posteriormente poder ingresar los datos en ella. Cabe sealar que la
elaboracin de la hoja se hace slo la primera vez que se efecte el clculo. Para la realizacin
de clculos posteriores, basta con actualizar la misma hoja.

A pesar de que los programas actuales de hojas de clculo tienen una gran capacidad (que puede
aprovecharse si la computadora cuenta con memoria expandida), es posible que el nmero de
tramos de caminos de un pas sea tan grande que sobrepase la capacidad del programa. Por lo
tanto, antes de elaborar la hoja de clculo, conviene informarse sobre la capacidad del programa
y de la computadora que se va a emplear. Existen diferentes mtodos para superar una posible
insuficiencia de capacidad del programa o de la computadora. Los ms sencillos consisten en
separar la red de caminos por regiones del pafs o por tipos de superficie (pavimentada, de grava
y de tierra). Este mtodo ftinciona bien con cualquier programa o computadora, por antiguos que
sean. Otra posibilidad es utilizar la funcin denomonada File Linking, que permite separar la
hoja de clculo en varias partes, o bien la funcin de Database. Ambas funciones existen en
todos los programas modernos de hojas de clculo.

Sin embargo, es conveniente evaluar este asunto con cuidado, antes de comenzar el paso 3.
Como regla general, se puede decir que cuando el nmero de tramos en una hoja de clculo
sobrepasa los 300, debera suponerse que puede haber problemas de capacidad de la misma. Sin
embargo, el nmero de tramos en una hoja de clculo puede llegar a ms de 700, con los
programas actuales y la memoria expandida.

Con el fin de que se pueda comprender con claridad el proceso de clculo, las instrucciones dadas
aqu suponen que el clculo se har en una sola hoja de clculo.

La construccin de la hoja de clculo debe hacerse por sectores temticos, que son grupos de
columnas con la informacin sobre un tema especfico. La informacin de los tramos est en las
lneas que atraviesan los sectores temticos. La muesli a gifita e una hoja de clculo que se
presenta ms adelante se explica de la siguiente manera:

Sector A: Debe comenzarse con las columnas que contienen la informacin bsica de los
caminos. Son las caractersticas que normalmente no estn sujetas a cambios en
el tiempo. En las agencias viales, suele existir informacin no slo sobre el
camino completo, sino tambin sobre varios tramos de un mismo camino, con
diferentes caractersticas tcnicas.

En el sector A deben estar incluidos:

Columna 0: Nmero de identificacin de los tramos.

 ni

Columna 1: Identificacin del tramo, por los nombres de los puntos inicial y
final del tramo.

Columna 2: Longitud de los tramos, en kilmetros. La suma de los valores

(a y b) de la columna 2 corresponde a la longitud de la red considerada;
esta columna est dividida en dos subcolumnas, una para los
caminos pavimentados y otra para los sin pavimento.

Columna 3: Tipo de camino y tipo de terreno (vase el paso 1).

Columna 4: Volumen de trnsito diario promedio en cada tramo.

Sector B: Este sector contiene la informacin sobre el valor mximo terico, es decir
sobre el valor del tramo como si estuviese recin construido. La suma de todos
los valores de la columna 6 es el valor mximo que podra alcanzar el patrimonio
vial, dada la composicin actual de la red, si todos los caminos existentes
estuvieran en "muy buen" estado.

El sector B est compuesto de las siguientes columnas:

Columna 5: Valor unitario por kilmetro de camino nuevo de este tipo (vase
el paso 2).

Columna 6: Valor del tramo nuevo, que se calcula multiplicando el valor

unitario (columna 5) por la longitud del tramo (columna 2).

Sector C: Este sector contiene la informacin acerca del valor mnimo permisible. Las
investigaciones al respecto han demostrado que resulta antieconmico permitir
que los caminos pavimentados llegen a un estado tan malo que haga necesario
realizar grandes obras de rehabilitacin o de reconstruccin. Siendo as, el sector
C muestra precisamente el valor de cada tramo cuando se encuentra en el peor
estado admisible. Este valor corresponde al camino en estado "regular" para
todos los caminos pavimentados. Para los caminos sin pavimento, corresponde
al estado denominado "regular" slo si el trnsito diario es superior a 50
vehculos, aproximadamente. Si el trnsito es inferior a ese valor, corresponde
al estado definido como "malo". La suma de los valores de la columna 9 es el
valor mnimo permisible del patrimonio de caminos, es decir el valor del
patrimonio cuando todos los caminos se encuentran en el estado en que, para
evitar mayores daos, deben efectuarse trabajos de renovacin de la superficie.

El sector C est compuesto de las siguientes columnas:

Columna 7: Estado mnimo permisible, que es el denominado "regular" para

todos los tramos, excepto en los tramos sin pavimento con
trnsito inferior a 50 vehculos por da, para los cuales es
"malo".
 128a

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 129a

EL PATRIMONIO NACIONAL DE CAMINOS HOJA DE CALCULO

Segunda Parte: Columnas 10 -16

No. de columnas > >
10 11 12 13 14 15 16

DEFICIENCIAS DE LOS TRAMOS RESULTADOS DEL CALCULO

Estado Valor unitaria Valor defic. Valor actual % Valor actual % Valor actual Tramos peores que
actual deficiencia para Tramo del Tramo /Valor mx.ter. /Valor mln.permis. econm.perms.(km)
real (US$/km) (Mi US$) (Mi US$) (%) pavirrv s/pavim.
malo 180,000 2,5 3.1 55 69 14
muy malo 25,000 0.6 0.8 58 87 23
bueno 30,000 0,9 13.6 94 118
regular 80,000 3.0 12.2 80 100
bueno 10,000 0.5 2.7 83 125
muy malo 300,000 12.3 4.1 25 31 41
malo 32,000 2.0 1.7 47 100

Valor total de Longitud de la red

patrimonio de peor que permisible
caminos 38,2 US$
millones Pavimentado (%) 45
Pavimentado (km)

Sin pavimento (%) 17

Sin pavimento (km)
 130a

Columna 8: Valor unitario mnimo permisible, que corresponde al valor por

kilmetro del tipo de camino de que se trate, en el estado
mnimo permisible.

Columna 9: Valor mnimo permisible para cada tramo, que se calcula

multiplicando el valor unitario mnimo permisible (columna 8)
por la longitud del camino (columna 2).

Sector D: En este sector se reflejan las deficiencias de cada uno de los tramos, segn el
estado en que se encuentran en ese momento. El estado de los tramos se deriva
del resultado de las inspecciones regulares realizadas por la agencia vial.

El sector D est compuesto de las siguientes columnas:

Columna 10: Estado actual del tramo, que puede estar entre "muy bueno" y
"muy malo" (si se utiliza este tipo de clasificacin).

Columna 11: Valor unitario de la deficiencia, que corresponde al costo

unitario por kilmetro para elevar la calidad del camino a la
categora "muy bueno" (vase el paso 3).

Columna 12: Valor de la deficiencia del tramo, que representa el costo total de
elevar la calidad del camino a la categora "muy bueno", y que
se calcula multiplicando el valor unitario (columna 11) por la
longitud del camino (columna 2).

Sector E: Este sector contiene los resultados del clculo, de varias cifi-as distintas tanto a
nivel de cada tramo como a nivel del valor total del patrimonio de caminos.
Primero, muestra el valor del patrimonio vial en su estado actual. Luego
muestra la relacin entre el valor actual del patrimonio en relacin con el valor
mximo terico, y con el valor mnimo permisible. Por ltimo, muestra el
porcentaje de los caminos que se han uclciioiau nis de lu que es
econmicamente razonable.

El sector E est compuesto de las siguientes columnas:

Columna 13: Valor actual del tramo que se calcula, substrayendo el valor de
la deficiencia del tramo (columna 12), del valor nuevo del tramo
(columna 6); la suma de todos los valores de esta columna
corresponde ai valor actual del patrimonio vial.

Columna 14: Porcentaje del valor actual (columna 13) en relacin al valor
mximo terico (columna 6).

Columna 15: Porcentaje del valor actual (columna 14) en relacin con el valor
mnimo permisible (columna 9).
 131a

Columna 16: All se destacan los tramos que estn en condiciones peores de
(a y b) las que seran econmicamente permisible. Si el porcentaje en
la columna 15 es inferior a 100 %, se coloca all la longitud del
tramo, separando los pavimentados de los sin pavimento. La
suma de los valores de estas dos columnas muestra la longitud de
la red en condiciones peores que la econmicamente permisible.
Si se la compara con la longitud total de las redes pavimentadas
y no pavimentadas, puede calcularse el porcentaje de las redes
en esta misma condicin.

Paso 5: Revisin e ingreso de los datos en la hoja de clculo

La revisin de los datos tiene por objeto asegurar que stos estn completos, en el formato
requerido y que sean coherentes. En la revisin de los datos, deben tomarse en cuenta los
siguientes aspectos:

El inventario puede constar de un listado simple en papel, o bien estar en una base de datos. Si
est en papel, no hay otra forma que ingresar manualmente los datos de cada camino en la hoja
de clculo. Si en cambio el inventario existe en forma de una base de datos, debe estudiarse la
posibilidad de ingresar la informacin directamente en la hoja de clculo.

Debe verse si hay alguna posibilidad de dividir fcilmente el inventario en diferentes partes,
organizndolo por regiones o por tipos de superficie (pavimento, grava o tierra). En vez de
preparar una sola hoja de clculo muy grande, pueden hacerse varias hojas ms pequeas. Este
procedimiento evita los problemas de capacidad de los programas y del equipo (vase el paso 4).
Este sistema permite adems que varias personas puedan trabajar al mismo tiempo, si hay
disponibilidad de ms de un equipo de computacin, acelerando as considerablemente el trabajo.

Debe averiguarse asimismo si el inventario est actualizado para comprobar que refleja la realidad
de la red vigente. Igualmente debe indagarse si est actualizada la informacin sobre el estado
de todos los caminos de la red. Es poco probable que el estado de todos los caminos se haya
determinado en un solo da. Sin embargo, los datos del estado fsico de los mismos no deben
haberse generado en un perodo superior de seis meses, como mximo.

Hay que averiguar adems que la informacin sobre el volumen de trnsito est originado en
conteos no demasiado antiguos, sobre todo si se sospecha cambios significativos en el ltimo
tiempo. Esto es especialmente importante en caminos de trnsito reducido, donde la opcin ms
econmica puede consistir en dejar que el camino se deteriore hasta transformase en "malo"
(vase el paso 4).

El ingreso de los datos debe ser hecho por personal que tenga algn conocimiento en la materia
de caminos. Lo ideal sera que lo efectuara el mismo ingeniero, tcnico o economista encargado
del clculo del patrimonio vial. Debe recordarse que cada estudio ser bueno en la medida en
que los datos que se utilicen tambin lo sean.
 132a

Paso 6: Interpretacin de los resultados

Los resultados de las diferentes columnas deben ser interpretados detenidamente para lograr una
comprensin cabal del tema.

Un aumento que se produce en el valor mximo terico del patrimonio vial (columna 6), entre ^
un perodo y otro, muestra que se han agregado caminos a la red, o que los caminos fueron
mejorados sustancial mente, llegando a ser de un tipo superior que antes. (La longitud de la red
slo no puede mostrar esto.) Tambin puede producirse el caso contrario de una contraccin de ife
la red vial, aunque ese caso es poco frecuente.

El valor actual del patrimonio vial (columna 13) es slo una cifra, normalmente astronmica, que
por s sola no significa casi nada para el ciudadano comn. En cambio, si se la compara con el
valor mximo terico y con el valor mnimo permisible, entonces, adquiere ms sentido. Esta
comparacin se expresa en los porcentajes que figuran en las columnas 14 y 15. Muy importante
tambin es la "prueba del punto medio", que significa que en cualquier momento, el valor del
patrimonio idealmente debera encontrarse cerca del punto medio entre el valor mximo posible
y el valor mnimo permisible. Este concepto se explica ms adelante en este anexo.

Paso 7: Publicacin de los resultados

Este paso es el ms importante de todos. Uno de los objetivos del clculo del patrimonio vial
consiste en impactar a los grupos de presin y a la sociedad en general. Este objetivo slo puede
ser alcanzado si los resultados y su interpretacin son ampliamente difundidos por los medios de
comunicacin. Conviene, pues, organizar una o varias conferencias de prensa y promover su
difusin tambin por radio y televisin. Asimismo, conviene ofrecer seminarios, conferencias
y debates acerca del tema. Aparte del informe verbal de los resultados debe prepararse material
grfico apto para reforzar el contenido del texto.

La "Prueba del Punto Medio"

Cuando la red vial de un pas est en mal estado, queda de manifiesto la deficiente
gestin del patrimonio vial por parte del organismo vial. En este caso, los resultados del
clculo del valor del patrimonio de caminos mostrarn que ste se encuentra muy por
debajo del valor mnimo permisible. Cabe preguntarse entonces cul debera ser el
valor ideal del patrimonio vial?

Sera errneo pensar que el valor del patrimonio vial debe corresponder al valor mximo
terico; en otras palabras, que todos los caminos deberan estar en muy buen estado.
 133a

Fuera de ser imposible en la prctica, significara un desperdicio tremendo de recursos,

porque los trabajos de conservacin se haran mucho antes de lo necesario.

La respuesta correcta es la siguiente: si la agencia vial siempre cumple sus labores en

forma ptima, el valor del patrimonio vial se acercar cada vez ms al "punto medio"
entre el "valor mximo terico" y el "valor mnimo permisible". En la situacin actual
de casi todos los pases, las agencias viales deberan aspirar a acercarse al punto medio,
normalmente desde un nivel que en el presente es bastante inferior.

C. Consideraciones especficas sobre la metodologa presentada

La defnicin de la metodologa - Una vez para siempre?

El concepto del patrimonio s tendr validez por mucho tiempo. El mtodo de clculo, quizs no. El
sencillo mtodo propuesto aqu es el resultado del nivel de informacin, recursos y medios actualmente
disponibles en Amrica Latina y el Caribe. Sabemos que stos son limitados y lo seguirn siendo durante
algn tiempo ms. Cuando los pases hayan progresados ms, entonces se podr elaborar una
metodologa ms refinada. Adems, el clculo del patrimonio de caminos procura contribuir a la solucin
de un problema que existir en su forma actual slo durante un lapso de tiempo limitado. Este perodo
lo llamaremos aqu "la tercera poca".

Una herramienta para la tercera poca. Desde que existe el transporte motorizado por carretera,
siempre ha habido problemas que han limitado la rapidez de su evolucin. Si bin varios problemas han
estado presentes en forma simultnea, uno de ellos siempre se ha destacado como el freno fundamental
en diferentes pocas:

Durante la primera poca, que se extendi desde la invencin de los primeros vehculos
motorizados, a fines del siglo XIX hasta la segunda guerra mundial, el principal factor
limitante era la tecnologa de los camiones y automviles, que eran costosos y de
capacidad limitada. Debido a que la tcnologa de los vehculos an no estaba bien
desarrollada, se gastaba mucho ms de los recursos disponibles en infraestructura para
otros medios de transporte, relativamente ms avanzados en ese entonces, como eran el
transporte ferroviario y martimo, los puertos y la navegacin fluvial.

En la segunda poca, iniciada al trmino de la segunda guerra mundial, el principal

factor limitante del desarrollo del transporte por carretera era la falta de carreteras. Con
las mejoras sustanciales de la tecnologa, que hizo posible construir vehculos de mayor
calidad y capacidad, durante y despus de la guerra, y por la disminucin de los costos
de adquisicin de los mismos, se masific la propiedad del automvil. Con ello, se
despert una enorme presin en favor de la extensin de las redes viales. Este fenmeno
ocurri en todos los pases y condujo a una verdadera "fiebre" de construccin de nuevas
 134a

carreteras. Grandes porciones de los recursos pblicos se asignaron a la construccin de

extensas redes de caminos pavimentados. La disponibilidad de recursos externos, en
calidad de prstamos bilaterales y multilaterales, aceler la creacin de estas redes. En
la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, esta segunda poca culmin en
los aos ochenta, cuando se produjo una saturacin de carreteras; y slo entonces
disminuyeron notablemente las actividades de construccin de stas.

En la dcada de los aos 1990, se inici la tercera poca, en la cual el principal factor
limitante del transporte por carretera es y seguir siendo el problema de la falta de
conservacin de las redes de caminos, construidos durante la segunda poca. La tercera
poca est recin comenzando, y son pocos los pases donde efectivamente se pone en
prctica una reorientacin consciente de los recursos financieros y humanos, desde la
construccin de caminos nuevos hacia la conservacin de los caminos ya existentes. En
la mayora de los pases no slo se ha reducido drsticamente la construccin de caminos
nuevos, sino que no se ha dado una importancia real a la conservacin, salvo en el
discurso verbal. Se entiende que ha terminada la segunda poca, pero no se percibe an
el advenimiento de la tercera.

Cunto tiempo durar la tercera poca? Es probable que sta terminar con el surgimiento de una
cuarta poca, la cual probablemente se caracterizar por carencia de combustibles tradicionales y por el
aumento de los problemas de contaminacin ambiental, que obligar a efectuar grandes inversiones en
el desarrollo de fuentes alternativas de energa. Los problemas de la cuarta poca ya estn previsibles,
y casi se puede adivinar cuando comenzarn. En todo caso, se estima que la tercera poca no durar ms
de 30 aos, aproximadamente, lo que la hara ms corta que la segunda, que dur 40 aos; y mucho ms
corta que la primera, que fue de 50 aos, aproximadamente.

En consecuencia, el clculo del valor del patrimonio vial puede ser un instrumento de gran
importancia en el perodo de los prximos 30 aos. Durante la primera mitad de este perodo, el mtodo
aqu propuesto, a pesar de ser bastante sencillo, ser adecuado para muchos pases, debido a la limitada
disponibilidad de informacin y de recursos ya sealada. Durante la segunda mitad de este perodo,
cuando los pases de Amrica Latina y el Caribe hayan progresado en la gestin vial, quizs se pueda
refinar el mtodo de clculo, en base de la mejor informacin que podra estar disponible.

La obsolescencia de los caminos

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Ms de una vez ha ocurrido que un camino antiguo, pero muy bien conservado, ha quedado obsoleto.
Puede ser que el lugar al que conduce, dej de tener importancia, y nadie tiene inters en trasladarse
hacia all. O, porque el camino es angosto, tiene muchas curvas y slo permite transitar a una velocidad
muy reducida, por lo que se ha construido un nuevo camino, ancho y recto. Tambin podra ser porque
el camino no sirve para los camiones nuevos, que son ms grandes y pesados, o porque resulta
insuficiente por el enorme crecimiento del trfico. Cualesquiera sean las razones, el desarrollo
tcnolgico y econmico ha dejado atrs el camino, muchas veces diseado con normas tcnicas que hoy
da son deficientes. Pues bien, aunque este camino forma parte del patrimonio vial, a la sociedad no le
interesa sacrificar recursos para mantenerlo en buen estado. El camino cae en desuso, porque "no sirve
ms" para el trnsito de hoy.
 135a

Cmo se puede abordar el problema de la obsolescencia de los caminos cuando se calculan

las variaciones del patrimonio vial? Antes de responder esta pregunta, hay que explicar cules son las
circunstancias ms comunes por las cuales se hace masiva la obsolescencia de los caminos.
Generalmente, los caminos quedan obsoletos cuando ocurre un cambio importante en la tecnologa y en
la cantidad de vehculos que los utilizan. En los tiempos antiguos, la red de caminos de los incas o de
los aztecas qued obsoleta con la introduccin de la rueda. Ms recientemente, muchos de los caminos
construidos antes de 1940 quedaron obsoletos con la llegada de camiones con un peso total de 50
toneladas y de 18 metros de largo. Cabe preguntarse entonces, cundo quedar obsoleta la actual red
de Amrica Latina, construida principalmente durante los aos cincuenta, sesenta y setenta? Las normas
de diseo aplicadas en la gran mayora de los actuales caminos an estn vigentes, y muy probablemente
lo seguirn estando por 20 o 30 aos ms. No se percibe un cambio radical inminente en las dimensiones
de los camiones. La tendencia a aumentar el peso de los ejes puede hacer necesario reforzar los
pavimentos de algunas carreteras importantes, pero no abandonar totalmente grandes partes de la red.
Los problemas de obsolescencia por falta de capacidad para absorber el gran volumen de trnsito son muy
puntuales, en cuanto normalmente se trata de los accesos a las grandes metrpolis. En trminos
generales, no parece probable que durante los prximos 30 aos haya grandes problemas de obsolescencia
de los caminos. Para que el clculo sea ms transparente, es conveniente no considerar el aspecto de
la obsolescencia, por lo menos no en la situacin actual. Tal vez que en un tiempo ms, cuando la
elaboracin del clculo del patrimonio vial sea una prctica ms comn, podr refinarse el mtodo e
incluirse este aspecto.

No sera mejor definir el valor de un camino como la suma de los beneficios futuros que los
usuarios obtendrn de ste?

Este concepto, de aceptacin general entre los economistas, podra ser aplicado a los caminos; sin
embargo, al momento de hacer el clculo de los beneficios futuros, se necesita una serie de
informaciones. En primer trmino, no se tienen los datos acerca de la cantidad de vehculos que
transitarn por ese camino en el futuro, como tampoco la rapidez con que se deteriorar el camino, ni
se conocen los costos del transporte o la utilidad que el camino brindar al usuario. Por este motivo,
debe abandonarse el concepto de los beneficios futuros al calcular el valor del patrimonio vial.

El tema de los puentes: Es conveniente separar caminos y puentes, debido a la importante diferencia
en la metodologa aplicada para determinar el valor del patrimonio de unos y otros. En la prctica, an
no se ha hecho habitual evaluar el estado de los puentes como parte de un sistema de gestin de puentes,
quizs porque no existen datos actualizados sobre el estado de cada uno de ellos. En consecuencia, habr
que utilizar mientras tanto el concepto de depreciacin calculada para los puentes, o bien dejar los puentes
fiiera del clculo del patrimonio vial.

Existe acaso una metodologa perfecta? Se podra escribir un extenso libro sobre las bases tericas
y el mtodo para calcular el valor del patrimonio vial. Asimismo, se podran organizar congresos,
seminarios y mesas redondas para expertos en la materia. Lo ms probable es que en estas oportunidades
las discusiones seran interesantes, pero interminables y con puntos de vista irreconciliables. Tambin
es probable que, mientras se discute el tema, el deterioro de los caminos avance cada vez con mayor
rapidez. En otras palabras, parece imposible crear un mtodo viable para el clculo del patrimonio vial
 136a

que satisfaga todos los puntos de vista, que tome en cuenta las condiciones especficas de todosi o s pases,
y que aborde todos los aspectos tcnicos y econmicos con absoluta exactitud.

De hecho, existe un buen nmero de publicaciones sobre la tcnologa de los caminos y de su

mantenimiento. Con frecuencia se organizan seminarios en cada continente, de gran inters para los
ingenieros; tambin, en algunos pases se est trabajando en el tema de la capitalizacin de la
infraestructura, y ya existen algunos resultados parciales de mucho inters para los expertos en
contabilidad.

Sin embargo, el propsito del clculo del patrimonio de caminos no consiste en presentar ms
material para debates entre ingenieros y economistas, sino en recalcar -sobre todo a las personas no
expertas en gestin y conservacin de caminos- la necesidad y la urgencia de comenzar lo antes posible
a conservar los caminos. Se pretende comprobar si en un pas se est perdiendo el patrimonio o no, y
si es as, estimar el orden de magnitud y la rapidez del fenmeno. Si un pas est consciente de la
prdida sustancial de su patrimonio vial, pueden lograrse cambios en las polticas vigentes, destinados
a lograr una mejor conservacin de los caminos. Si sucede esto, se habr logrado el objetivo.