Poltica Social no Brasil1

Jorge Abraho de Castro2

1. Introduo

As sociedades constroem ao longo de sua histria, a partir da fora do

movimento social e das organizaes polticas, uma srie de mecanismos Estatais que
se destinam a diversos propositos. Esses mecanismos ganham contorno de uma
Poltica Social quando se destinam a proteger e promover socialmente seus membros.
No existe um padro de conjunto de polticas pr-estabelecido para se determinar o
que seja uma Poltica Social. Para isso, importante conhecer que opes foram
escolhidas, porque foram selecionadas e quais caminhos trilhados no seu
desenvolvimento, alm da percepo de quais as conseqncias imediatas e o legado
para o futuro. Tudo isso sem dvida uma agenda central para a gesto pblica, para
a pesquisa acadmica e aplicada e para o controle social.
Nesse sentido, a preocupao com a anlise da Poltica Social objetiva:
interesse ter um conceito organizador do que se est chamando por polticas sociais;
quais as polticas publicas que esto envolvidas; qual o aparato estatal disponivel;
como esto sendo organizado e geridos o repectivo aparato; quais so os beneficirios
e os tipos de benefcios distribudos; quanto so os recursos dispndidos e que
polticas esto sendo gastos; quais os avanos obtidos e os limites e obstculos
vivenciados por tais polticas, em termos da proteo social e das oportunidades
geradas a populao; e quais so as mudanas que esto sendo processadas na
situao social do conjunto da populao. Alm disso, importante tambm
compreender o circulo econmico desencadeado pela poltica social e seu
consequente gasto pblico. Principalmente, seus aspectos voltados a promoo do
crescimento econmico e da melhoria da distribuio de renda e das capacidades.
Para tratar desse assunto este texto est organizado em quatro partes. Primeiro, e
mais extenso mostra a Poltica Social brasileria em seus vrios aspecto: conceito
organizado; aparato estatal e formas de gesto; beneficios e beneficirios; gasto
envolvidos. Em seguida, so apresentados de forma resumida a atual situao social
da populao, a partir de indicadores sociais relevantes. Na sequncia, so discutidos
os efeitos econmicos das polticas sociais sobre o produto nacional e a renda das
familias. Por fim, so apresentadas algumas consideraes gerais sobre a poltica
social.

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Este texto produto dos estudos, pesquisas e discusses realizadas nos anos ltimos junto aos
tcnicos/pesquisadores da Diretoria de Estudos e Poltica Social (Disoc) do IPEA, para a qual
agradeo a felicidade da oportunidade vivida. Sua realizao tomou como base e referncia
primordial a seguinte produo editorial da diretoria: Polticas Sociais Acompanhamento e anlise
no 17; Perpectiva da Poltica Social no Brasil; Situao Socia Brasileira 2007; Objetivo do
Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de acompanhamento; e o texto CF/88 e as
polticas sociais brasileiras.
2
Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea). E-mail: jorge.abrahao@ipea.gov.br

1
2. Poltica Social brasileira

Neste item vamos delimitar o entendimento do que est se chamando de Poltica

Social para efeito deste trabalho. Partindo desse conceito organizado, vai se detalhar
as principais polticas envolvidas. qual aparato estatal e formas de gesto que esto
envolvidos em cada rea. Os principais beneficios distribuidos e beneficirios
atingidos e os gasto pblicos envolvidos.

2.1. Delimitao da poltica social brasileira

A poltica social no Brasil ainda carecem de uma tica totalizante. Neste sentido
que se percebe a dificuldade de pensar a poltica social brasileira na perspectiva da
idia do Welfare State ou mesmo discutir a validade de tal conceito para enquadrar os
esquemas vigentes atualmente. Concorre para isso, tambm o fato de que a literatura
nacional ainda bastante setorializada, por polticas especificas e com predominncia
em termos metodolgicos da anlise emprica, voltada apenas para descrever estgios
alcanados ou deficincias reveladas. Portanto, a densidade terica atual tem como
determinantes a viso fragmentada da questo social e a pouca definio do campo
constitutivo da poltica social.
No entanto, um passo fundamental para se efetuar o dimensionamento e
anlise da poltica social adotar um conceito organizador do que ser entendido por tal
fato. Essa tarefa mais complicada do que parece primeira vista, considerando a
complexidade da malha formada pelas instituies governamentais, seus respectivos
mbitos de atuao e o aparato jurdico que d suporte estruturao das polticas
pblicas.
Alm disso, a poltica social tem aspectos bastantes dinmicos uma vez que em
sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados
contigncias, riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a
responsabilidade pela sua defesa e proteo. Tais processos constituem, em cada pas,
sistemas de proteo e promoo social com maior ou menor abrangncia, mas que
so dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo ou em reforma.
Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma definio de poltica social uma
tarefa complexa.
Na literatura sobre o assunto, so to diversas as interpretaes, quanto so as
abordagens tericas dos autores. Apesar de reconhecer essas dificultdades e limitaes
adotaremos aqui o entendimento da poltica social como sendo composta por um
conjunto de programas e aes do Estado, com o objetivo de atender as necessidades e
os direitos sociais que afetam vrios dos componentes das condies bsicas de vida
da populao, inclusive aqueles que dizem respeito pobreza e desigualdade. Cabe
salientar, entretanto, que bens e servios sociais podem serem oferecidos por
entidades privadas sejam lucrativas ou no.
Em sentido mais amplo, pode-se dizer que uma poltica social busca:
(i)promover a seguridade social mediante a garantia da solidariedade o seguro social
ao indivduo em determinadas situaes de dependncia, ou vulnerabilidade, entre as
quais se podem citar: (a)incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em
decorrncia de fatores externos, que independem da vontade individual;
(b)vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano - crianas e idosos, por

2
exemplo; e (c)situaes de risco, como em caso de acidentes - invalidez por acidente
etc; e (ii)realizar a promoo social mediante a gerao de oportunidades e de
resultados para indivduos e/ou grupos sociais. A Figura 1, procurar ilustrar
esquematicamente estes elementos envolvidos na atual poltica social brasileira.

Figura 1 Objetivos, tipo de ao contigncias, riscos e necessidades da poltica

social no Brasil- 2010

Fonte: Elaborao prpria

Um sistema de proteo e promoo social como este apresenta complexos

esquemas de distribuio/redistribuio de renda e de bens e servios, pra tanto
aplicando significativas parcelas do PIB em polticas setoriais e tranversais que se
manisfestaram objetivamente em aes e programas pblicos, mantidos e geridos pelo
Estado. Ouo seja, mediante uma intrincada rede de tributos, transferncias, e proviso
de bens e servios, recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos,
entre ricos e pobres, entre jovens e idosos, entre famlias com e sem crianas, entre
saudveis e doentes. O que acaba por afetar a situao social dos individuos, familias
e grupos sociais e no caso brasileiro afetando tambm a economia e a probia
democracia nacional.

2.2. Polticas setoriais e transversais

Para dar atingir os objetivos mencionados o Estado brasileiro atualmente

desenvolve um conjunto diversificado de polticas pblicas, que so apresentadas
resumidamente na Figura 2. Para dar resposta ao primeiro objetivo Proteo Social
, agrupam-se as polticas sociais vinculadas Seguridade Social, destinadas a reduzir
e mitigar os riscos e vulnerabilidades a que qualquer indivduo est exposto numa
sociedade de mercado, tal como o de no poder prover o seu sustento e de sua famlia
atravs do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego: essa categoria

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engloba os diferentes programas e aes da Previdncia Social (aposentadorias,
penses e auxlios) geral e do setor pblico, Sade, Assistncia Social e Seguro-
Desemprego.
Figura 2 Objetivos e polticas setorais e transversais da poltica social brasileira -
2010

Fonte: Elaborao prpria

Para o segundo objetivo Promoo Social , agrupam-se as polticas que, a

partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportunidades e
resultados mais amplos e mais equnimes de acesso aos recursos e benefcios
conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem
um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e desenvolvimento do
cidado casos da Educao, do acesso Cultura e das polticas de Trabalho e renda
que busca a qualificao profissional e regulao do mercado de Trabalho , at a
democratizao do acesso a ativos como as polticas voltadas Agricultura Familiar
(acesso a crdito, extenso rural, reforma agrria), Economia Solidria, Habitao,
Mobilidade Urbana.
Alm disso, so desenvolvidas uma srie de polticas de corte mais transversais,
que podem ter carter tanto de proteo como de promoo social, como so as aes
voltadas para a igualdade de gnero, racial, assim como aquelas destinadas
especificamente a idade de dos ciclos de vida, como so as polticas voltadas para as
crianas, adolescentes, juventudes e idosos.

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2.3. Gesto, organizao e aparato institucional

Para cumprir os objetivos enunciados foram sendo constituido ao longo dos

ltimos 80 anos, uma srie de polticas como foi apresentado de forma simplificada
no esquema anterior. Tais polticas, no entanto, se manifestam de forma concreta seja
no aparato tcnico/burocratico que necessita ser criado, seja no tamanho dos recursos
que devem ser aportados para dar conta dos beneficios sociais que vo sendo
requeridos pela sociedade, acordo com o seu avano econmico, democratico e social.
No que diz respeito aos aparatos tcnicos/burocraticos que estruturam e
organizam a prestao dos bens e servios por parte do Estado, assim como procedem
as transferncias de renda, o grande dilema a capacidade tcnico/poltico envolvido
em cada setor da poltica social para a montagem de grandes sistemas pblicos de
prestao de bens e servios sociais. Neste sentido, a Figura 3, a seguir, procura
mostrar de forma simplificada, quais foram as formas institucionais que prevaleceram
em cada poltica pblica especfica. Alm de detalhar os itens e o tamanho do aparato
institucional disponvel em setor. importante salientar que nas polticas que mais
avanaram as institucionalidades construidas buscaram se estruturar enquanto
sistemas nacionalmente organizadas, podem ser na forma de sistemas nicos ou esto
na forma cooperativa.
importante salientar que a instuticionalidade brasileira permmite a atuao de
de entidades privadas, lucrativas ou no, na oferta de bens e servios de carter social.
Figura 3 Gesto, organizao e aparato disponvel das polticas setoriais

Fonte: Elaborao prpria

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 No campo da proteo social a previdncia social e a poltica mais antiga e nos
seus mais de 80 anos de estruturao no pas, h muito que se constitui num sistema,
que conta com recursos expressivos e estveis ao longo do tempo, com critrios de
acesso explcitos, e uma institucionalidade organizacional e jurdica que viabiliza sua
implementao. O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) uma poltica de
gesto centralizada, a cargo do governo federal, ainda que as orgos pblicos
envolvidas tenham capilaridade regional. Por exemplo, o sistema conta atualmente
com cerca de 2,3 mil agncias de prestao de servios previdnciarios espalhado em
todo o pas.
A legislao brasileira tambm permite a operao de Regimes Prprios de
Previdncia Social (RPPS), voltados para os servidores pblicos. Existe a
possibilidade de configurao de regimes de previdncia para servidores, nas trs
esferas de governo, com regras diferenciadas das vigentes para o RGPS. Na Unio, os
detalhes das regras previdencirias para o servidor variam de acordo com o poder a
qual est vinculado o servidor - Executivo, Judicirio ou Legislativo -, e tambm se
ele civil ou militar. Nos 27 estados e em cerca de 1900 municpios, vigoram
Regimes Prprios de Previdncia Social. Alm disso, existe ainda a questo da
Previdncia Complementar, que atinge milhes de pessoas que, vinculadas ou no ao
RGPS ou ao RPPS, contribuem para os fundos privados de previdncia .
Na rea da sade, que componhe a seguridade social, ocorreram significativas
mudanas, no escopo da proteo oferecida, ao longo dos ltimos anos e, tambm se
consitui num sistema. Nesta rea a instituio do Sistema nico de Sade SUS,
promoveu a unificao dos servios pblicos da rea, assim como a universalizao
do acesso a eles. Alm disso, organizou sua oferta de forma descentralizada, com a
participao pactuada dos diversos nveis de governo: unio, estados e municpios.
Aps iniciar-se com uma vocao fortemente municipalizante nos anos 90, o processo
de descentralizao das polticas de sade adquiriu nos ltimos anos maior nfase na
organizao regional das redes de servios, buscando a melhoria das condies de
acesso e de integralidade. Alm disso, prev a integralidade das suas aes e a
participao social na sua gesto, atravs da interao direta com representantes dos
seus usurios no planejamento, acompanhamento e avaliao dos servios. O sistema
conta atualmente com cerca de 63,3 mil ambulatrios, 6,1 mil internaes, 7,1 mil
urgncias entre outros aparatos disponveis.
A Assistncia Social parte integrante da Seguridade Social, sendo responsvel
por garantir alguns direito e o acesso das populaes necessitadas de transferncias de
renda tais como o Beneficio de Prestao Continuada (BPC) e ao Programa Bolsa
Familia (PBF) e aos seus servios, estes dois programas j esto bastante
consolidados. Coordenado pelo Governo Federal, o Programa Bolsa Famlia conta
com a participao efetiva das trs esferas de governo em um modelo de gesto
compartilhada, onde os municpios afirmam-se como responsveis pelo processo de
cadastramento dos beneficirios e acompanhamento das condicionalidades, entre
outras atribuies. Alm disso, vrios estados e municpios possuem os seus prprios
programas de transferncia de renda e combate pobreza: nesses casos, torna-se
necessrio um processo de pactuao que permita a integrao entre os programas
locais e o federal. Apesar dos desafios de coordenao e dos riscos de fragmentao, o
esforo de gesto descentralizada vem se traduzindo em efetivos ganhos em relao
implantao e gesto do PBF

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 Entretanto, no campo da prestao de servios a assistncia ainda est em
processo de consolidao e sendo a implantao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), uma tentativa de enfrentamento de problemas crnicos como o
subfinanciamento e a necessidade de maior regulao e produo estatal, para que a
ampliao da cobertura se estenda ao campo da prestao de servios. Nesse sistema a
assistncia social passa a contar com equipamentos pblicos responsveis por
prestarem servios diretamente populao os Centros de Referncia em
Assistncia Social (Cras) e Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social
(Creas) -, bem como por se articularem e atuarem como coordenadores da rede de
servios pblicos e privados desta natureza no territrio sob sua competncia. J so
cerca de 5,1 mil Cras consolidades em cerca de 4 mil municipios e 1,2 mil Creas, em
cerca de 1,1 mil municipios. Diferentemente do BPC, executado de modo
centralizado, os servios assistenciais so de responsabilidade municipal. Mas, em
paralelo s instituies governamentais, parcela importante dos servios so ofertados
por entidades privadas das mais diferentes origens, naturezas e tamanhos. Certamente
a forte presena de instituies privadas filantrpicas no setor constitui um desafio
para uma maior coordenao e sinergia nas prestao de servios assistenciais.
No campo da promoo social, as polticas tpicas de Trabalho e Renda no
Brasil, restringiu-se, durante muitos anos, aos seguros previdencirios, que
alcanavam os trabalhadores com carteira assinada e servidores pblicos,
contribuintes do sistema. No que se refira a polticas tpicas de Sistema Pblico de
Emprego (SPE) - intermediao, qualificao e seguro-desemprego somente nos
anos 80 foi implementado alguns polticas, tais como o Sistema Nacional de Emprego
(Sine), com as atribuies de intermediao e qualificao profissional. Esta rede se
ampliou com a criao do seguro desemprego, para trabalhadores formais de
empresas privadas e do abono salarial. A partir dos anos 90, com a existencia de
fontes de financiamento pr-estabelecidas, o Estado brasileiro amplia a estratgia e
passa a adotar tambm as chamadas polticas ativas de mercado de trabalho,
destinadas gerao de novas oportunidades de trabalho e renda. Com isso a rea
passa a ser organizada em torno da idia de um SPE, com trs eixos: intermediao de
mo de obra representada pelo SINE; qualificao profissional; e capitalizao de
pequenos negcios urbanos e rurais, destinados a trabalhadores por conta-prpria.
No que refere organizao e gesto dos programas do SPE, as diretrizes
variam para cada componente da poltica. Na Intermediao de Emprego, os SINEs
estaduais ganharam novo flego com uma tpica poltica de gesto descentralizada
com aportes financeiros mediante prescries definidas centralmente. O componente
Qualificao Profissional bastante descentralizado e no caso, do Seguro-
Desemprego e do Abono Salarial, a poltica claramente centralizada, com sua
regulamentao e financiamento de responsabilidade federal, ainda que a fase da
habilitao, seja partilhada com os SINEs estaduais. O aparente paralelismo entre as
aes descentralizadas permite considerar que esta rea ainda carece de uma
regulamentao mais slida, sememlhana das Leis Orgnicas da Sade e da
Assistncia Social.
A rea de educao um dos principais componentes da idia de promoo
social e uma das que em primeiro se instituiu um aparato profissional para a oferta de
bens e servios como objeto de poltica pblica. Conta com servios pblicos
estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-graduao. O
nmero escolas disponveis no sistema chega prximo a 180 mil. Alm disso, na
educao bsica esto empregados cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6

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milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em
instituies pblicas e 220 mil em instituies privadas. Este aparato fsico e humano
se fazem acompanhar da distribuio de alimentos, livros e materiais didticos,
transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet para
alunos de alguns nveis educacionais.
A trajetria da organizao e gesto do sistema educacional tambm muito
particular pois se constitui como um sistema federativo compostos por trs
subsistemas: federal, estadual e municipal, cada um com responsabilidades diferentes
e que toricamente deveriam cooperar. A gesto do sistema atualmente
descentralizada com grande importancia dada ao governo federal. A rede municipal
absolutamente hegemnica na educao infantil; no ensino fundamental, as redes
municipais lideram a oferta, mas as redes estaduais ainda respondem por mais de um
tero das vagas sendo de fato maiores do as redes municipais em algumas
localidades. As redes estaduais se direcionaram cada vez mais para o ensino mdio, e
o ensino superior est a cargo fundamentalmente do governo federal e de alguns
estados da federao. Mas mesmo no sendo responsvel pela oferta direta de vagas
na educao bsica, a liderana do governo federal imprescindvel para a
configurao de um federalismo mais cooperativo que fundamental para uma
poltica to descentralizada quanto a Educao e que no caso brasileiro tem deixado
muito a desejar.
As demais polticas voltadas a promoo social, como apresentado no esquema
da Figura 3, esto bastantes atrasadas na instituio de sistemas para organizao e
gesto de suas aes e programas. A rea de Habitao e Saneamento atualmente vem
fortalecendo seu aparato institucional, com a criao de um ministrio que tem a
responsabilidade de tocar as aes e programas e um agente de fianciamento das
aes como a Caixa Economica federal, alm de ter programa de grande prioridade
que est em implantao. J rea do desenvolvimento agrrio, apesar de no se
constituir em sistema, est desenvolvendo um esquema de gesto e organizao da
poltica voltada para seu pblico alvo que intitulado territorios da cidadania, mas
que ainda se encontra em processo de experimentao.

A ao privada na organizao da oferta de bens e servios sociais

No caso brasileiro, sempre foi permitida a participao das foras de mercado na

prestao de bens e servios sociais. Essa participao vai ser maior ou menor
dependendo das condies de mercado e da oferta pblica em quantidade e qualidade
desejada pela populao. Em relao aos projetos de incorporao da iniciativa
privada empresarial, verificam-se desempenhos variados, dependendo das polticas
sociais envolvidas.
Estas configuraes exigem que o Estado atue de maneira na regulao desses
setores, para proteger o pblico usurio, garantir a estabilidade e manuteno dos
servios, e cuidar para que a coexistncia dos setores pblico, filantrpico e
empresarial em reas sociais no seja catico ou entrpico. Estes objetivos no vm
sendo alcanados adequadamente nos ltimos tempos. O setor privado prestador de
servios sociais assumiu, certamente, um tamanho muito maior e muito mais
complexo do que se poderia prever no momento em que a Constituio de 88 manteve
a rea social disponvel atuao privada lucrativa e no-lucrativa.

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 Na rea de Proteo Social o exemplo mais tipico de grande participao do
setor privado ocorre na rea de Sade, onde atualmente chegou-se ao ponto de no ser
possvel traar uma poltica nacional para a rea sem considerar, detidamente, as
interaes com o setor privado viciosas ou virtuosas. Ademais, por paradoxal que
parea, o setor privado de ateno sade conta com importantes aportes de recursos
pblicos, de forma direta ou indireta, o que fortalece ainda mais esse mercado:
mediante renncia fiscal, faculta-se s pessoas fsicas a deduo de seus gastos com
assistncia mdica e odontolgica, para fins de imposto de renda; renncia similar no
IRPJ oferecida s empresas quando estas prestam assistncia mdica e odontolgica
a seus empregados e familiares ou, o que mais comum, participam dos custos dos
planos de sade de seus empregados; finalmente, o prprio poder pblico, enquanto
patro, mantm centros de atendimento mdico especficos para seus servidores
como por exemplo os ambulatrios existentes no interior de alguns rgos pblicos
alm de subsidiar a contratao de planos e seguros sade para seus servidores.
No caso da Previdncia ressalte-se a importncia dos fundos de Previdncia
Privada, tanto pelo volume dos recursos e ativos que detm, quanto pelo
protagonismo que assumem no mercado acionrio e na participao na administrao
das maiores empresas do pas. Na rea da Assistencia veirifica-se que a ainda restrita
proviso estatal de servios impe rea um relacionamento tenso com as instituies
privadas filantrpicas, cujo encaminhamento um dos maiores desafios que se
colocam consolidao do SUAS.
Na promoo social tambm o setor privado forte participante, como pode ser
constatado para a rea de Educao, principalmente a parte relativa ao ensino
superior, que em sua maioria oferecida pelo setor privado lucrativo. Neste caso, um
dos maiores sucessos dos ltimos tempos o Prouni nasce justamente de alteraes
na abordagem regulatria e tributria do Estado frente s instituies privadas de
ensino superior.
Na rea de Trabalho e Renda a atuao do setor privado lucrativo e no
lucrativo, em funes tpicas de SPE, no deve ser menosprezada. Recursos
tributrios so repassados a uma abrangente e consolidada estrutura de qualificao
profissional privada o conhecido Sistema S3; outras instituies lucrativas e no-
lucrativas se apresentam na prestao de servios de qualificao profissional e
gerao de emprego e renda e, nos segmentos mais estruturados e dinmicos do
mercado de trabalho, h ainda espao para a atuao de empresas privadas de
intermediao e recolocao profissional.

2.4. Beneficios e Beneficirios

A Poltica Social, hoje, chama a ateno pela dimenso do seu conjunto: so

centenas dos mais diferentes tipos de beneficios ofertados diariamente a dezenas de
milhes de cidados atingidos pelas aes e programas implementadas pelas diversas
polticas pblicas de proteo e promoo social. Destaque-se ainda que tais polticas
3
O Sistema S composto pelas seguintes instituies: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
(SENAI); Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC); Servio Nacional de
Aprendizagem Rural (SENAR); Servio Nacional de Aprendizagem no Transporte (SENAT); e Servio
Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).

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no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao
contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies
estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tm estatuto de direitos e
capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e
financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na
qualidade desejados.
Na parte relativa a Proteo Social, destaca-se a previdncia social que cobre
uma srie de contigncias e riscos de trabalhadores inseridos no mercado formal
urbano, na forma de um seguro social contributivo, garantindo benefcios tais como:
aposentadorias (por tempo de servio/contribuio, por idade, por invalidez e
especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e por recluso),
salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional).
Alm disso, o sistema previdencirio incorpora aos esquemas de distribuio de
beneficios os trabalhadores rurais, em regime de economia familiar, na condio de
segurado especial. Pode-se, dizer que em tipos de beneficios oferecidos o Brasil j
oferta um cardapio bastante diversificado se aproximando dos pases desenvolvidos.
Apesar de ter que se reconhecer que a qualidade dos beneficos ainda estar bem
distante deste mesmos pases.
Em termos quantitativos a Figura 4 mostra que o conjunto de beneficios
distribuidos mensalmente pelo RGPS chega atualmente a cerca de 28 milhes. Deste
valor cerca de 18 milhes se destinam a beneficios cujo valor o do Salrio Minimo.
J o RPPS distribui cerca de 4,3 milhes de beneficios, sendo em grande parte deles
bem superiores ao Salario Minimo.

Figura 4 Polticas Sociais e seus beneficios e beneficirios

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 Na rea da poltica de Sade a prioridade a Ateno Bsica, incorporou s suas
responsabilidades atividades de vigilncia sanitria e epidemiolgica, assistncia
farmacutica e promoo da sade bucal. Com a introduo do programa Sade da
Famlia principal instrumento da poltica de Ateno Bsica a cobertura sade foi
significativamente ampliada, especialmente nos municpios e localidades distantes dos
grandes centros. Mais recentemente, merecem destaque tambm a contnua ampliao
do Programa Nacional de Imunizao e iniciativas como o Servio de Atendimento
Mvel de Urgncia (SAMU) e a intensificao do combate ao tabagismo.
Em termos de beneficios oferecidos observa-se que o SUS realiza, em mdia,
2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por ano; 11 mil transplantes, 215 mil
cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3
milhes de internaes (MS, 2008a). O nmero mdio de consultas por habitante
subiu de 1,7 em 1987 para 2,5 em 2005 A estratgia de enfrentamento da AIDS com
a distribuio gratuita de antiretrovirais, obtida em meio a embates no campo do
licenciamento compulsrio de medicamentos pode ser dita bem-sucedida. Tanto na
linha da ateno bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem
contribudo, com maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e
tratamentos, mas tem sofrido constantes questionamentos judiciais nesse campo.
Na rea da Assistncia Social a criao do BPC veio fortaler esse campo das
poltica social, uma vez que, at os anos 80, esta ofertava benefcios monetrios
inexpressivos, a partir de critrios pouco transparentes. Seu pagamento estava sujeito
a descontinuidades ao longo do tempo, o pblico beneficirio era bastante reduzido, e
os recursos oramentrios disponveis, freqentemente escassos. Em 2008, o BPC
atendia a 3,3 milhes de pessoas, sendo 1,8 milhes de pessoas com deficincias e 1,5
milho de idosos. Em fins dos anos 90, a introduo de programas de transferncia de
renda inauguraria uma nova vertente da poltica de assistncia social, at ento
ausente no sistema de proteo social brasileiro. J mais recentemente o PBF que
voltada a famlias em situao de grande vulnerabilidade, sua relevncia reside
especialmente na extenso da populao que alcana (mais de 11 milhes de famlias,
em 2009), com recursos disponibilizados de forma contnua. Estima-se que esse
programa atinga cerca de 50 milhes de pessoas.
Quando se trata dos beneficios/beneficiarios ocorridos na parte relativa a
promoo social a comear pela rea de Trabalho e Renda, observa-se que o nmero
de benefcios concedidos pelo seguro-desemprego vai depender muito ciclo
econmico e do processo de ampliao da formalizao do emprego. sendo que em
media foram distribuido cerca de 6,5 milhes de seguros ao ano, no perodo mais
recente de crescimento. J os benefcios do abono salarial aumentaram trs vezes e
meia entre 1990 e 2007 (de 3,9 milhes para 13,8 milhes de benefcios concedidos
no ano). No mbito das iniciativas de gerao de novas oportunidades de trabalho e
renda, computa-se tambm importante incremento das operaes de crdito realizadas
pelo PROGER: se em 1995 elas totalizaram 92 mil operaes, em 2007 foram em
nmero de 3 milhes. Registra-se tambm nos ltimos anos uma maior oferta de
servios de intermediao e de capacitao de mo-de-obra. O nmero de
trabalhadores (re)colocados por meio do Sine passou de 118 mil em 1990 para 980,9
mil ao ano em 2007.
A poltica de valorizao do Salrio mnimo, no mbito da poltica salarial, teve
como seu principal objetivo recompor as perdas ocorridas no perodo de alta inflao
e fortalecer o poder de barganha dos trabalhadores nas negociaes salariais, em

11
especial dos trabalhadores no setor de servios e na economia informal. Os resultados
foram concretos e perceptveis para grande parcela dos assalariados da base da
pirmide salarial. Entre janeiro de 2003 e junho de 2010 o aumento real do salrio
mnimo foi de 71% (deflacionado pelo INPC). O aumento real do salrio mnimo teve
por consequncia a elevao do valor dos benefcios previdencirios, do BPC e do
Seguro desemprego, pelo vnculo legal existente entre eles, fazendo crescer a renda
disponvel dos trabalhadores ativos que recorreram proteo do Estado, dos
aposentados e dos pensionistas.
A poltica de Educao tm permitido a incluso de grupos populacionais cada
vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe das ideais,
melhoraram nos ltimos anos. Pode-se dizer que, o nmero de matrculas ampliou-se
em todos os nveis educacionais. No final dos anos 80 havia 2,4 milhes de crianas
matriculadas na educao infantil, nmero que chegou a 6,7 milhes em 2009: 1,7
milhes na rede privada e 5 milhes na rede pblica. No mesmo perodo, o nmero de
alunos no ensino fundamental passou de 24,1 milhes para 31,7 milhes: 3,8 milhes
na rede privada e 28 milhes na rede pblica. No ensino mdio, avanamos de 2,4
milhes para 8,3 milhes no ensino mdio: pouco menos de um milho de alunos na
rede privada e cerca de 7,3 milhes na rede pblica. No ensino superior o crescimento
foi dos 585 mil graduandos matriculados no final dos anos 80 para quase 5 milhes
em 2008: 1,3 milhes de graduandos nas instituies pblicas e outros 3,7 milhes em
instituies privadas. (Dados do Censo Escolar 2009 e do Censo do Ensino Superior
2008 - INEP).

2.5. Gasto Pblico Social4

A manuteno desse conjunto de polticas pblicas exige, logicamente, a

mobilizao de recursos fiscais compatveis. O patamar dos gastos sociais no Brasil
vem sendo significativamente alterado desde o final dos anos 80. Principalmente a
partir de 1993, com o efetivo incio da implementao das polticas previstas pela
Constituio SUS, Loas, Previdncia Rural, entre outras , os gastos sociais passam
a aumentar de maneira sustentada
A anlise dos dados apresentados no Grfico1 apontam uma tendncia de
crescimento do Gasto Pblico Social, de 2,7 pontos percentuais (p.p.) do PIB em 11
anos um crescimento superior a 10%. Mais importante que isso, este crescimento
no se d apenas na esfera federal ainda que a esfera federal seja a responsvel pela
maior parcela, principalmente devido a trajetria das reas de Previdncia Social e
Assistncia Social, cresceu cerca de 2,1 p.p (grfico a seguir).. O crescimento de 0,2
p.p. no gasto social estadual, e de cerca de 0,4 p.p. no gasto social municipal, refletem
uma tendncia importante pois equivalem a um crescimento de 5% para o estadual e
10% para o municipal. Ou seja, ocorreu uma trajetria que pode ser considerada
positiva.

4
O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor
pblico no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios - inclusive
bens de capital - e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao - depreciao e amortizao dos
investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos.

12
 Grfico 1 - Gasto Pblico Social (GPS) por esfera de governo,
em % -1995 e 2005

Fonte: DISOC/IPEA
Tomando-se o volume de recursos, apresentado no Grfico 2, observa-se que o
ncleo da poltica social federal foi permanentemente localizado ao longo do tempo
nas nas polticas sociais da: Previdncia Social Geral; Previdncia e benefcios a
Servidores; Sade; Assistncia Social; Educao e Trabalho e Renda. Juntas, essas
seis reas absorvem algo em torno de 95,0% do gasto no perodo de 1995 a 2005. J a
participao de cada uma dessas polticas no montante do gasto social modifica-se
durante o perodo, como pode ser observado no grfico, a seguir.

Grfico 2 - Participao dos Gastos das reas de Atuao no GSF, em % -

1995-2005

Fonte: DISOC/IPEA

Os gastos com a Prvidencia Geral apresentaram um crescimento maior que as

demais reas, a ponto de elevar a participao no PIB, de 4,98% para 7,0%. Nesse
sentido, a composio dos gastos previdencirios parece ter melhorado entre 1995 e
2005: a parcela aplicada nos benefcios do RGPS, que so redistribuidores de renda,
elevou-se; ao passo que a parcela destinada aos gastos com Previdncia e benefcios a
servidores pblicos, que so concentradores de renda, reduziu-se. Esta constatao
sobre o volume agregado de recursos envolvidos no RGPS e nos RPPS no subestima
a intensa agenda de discusso que persiste como central para a readequao dos dois
sistemas, decerto.

13
 Cresceram em importncia no conjunto dos gastos sociais as reas de
Assistncia Social e de Trabalho e Renda, conseqncia direta da drstica
reformulao destas polticas pblicas no perodo. Na Assistncia Social, a
substituio de um modelo assistencialista por um modelo de direitos com uma
atuao cada vez mais abrangente sobre populao brasileira, sendo que mais
recentemente, entrou em curso nova ampliao com a criao do Bolsa-Famlia e a
implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Na rea de Trabalho e
Renda, simplesmente foi montado, ampliado e consolidado um Sistema Pblico de
Emprego (SPE), que, embora sujeito a crticas nos seus trs pilares intermediao,
qualificao e seguro-desemprego constituiu uma enorme conquista e ampliao da
proteo social no Brasil, ao que correspondeu o crescimento dos recursos aplicados
neste setor.
A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de Educao e de Sade foi outra.
Essas reas quando comparadas sua importancia no PIB, at 2005, estas reas no
cresceram em importncia. Ou seja, embora em termos absolutos estas reas recebam
atualmente muito mais recursos do que antes, os seus gastos apenas acompanharam o
crescimento da economia, no se convertendo em prioridade de governo. De tal modo,
que as respectivas parcelas do gasto social destinadas Sade e Educao foram
menores em 2005 do que no incio dos anos 80. Enquanto isso, a sade privada
mobilizou recursos da ordem de 4,7 do PIB no mesmo ano. Ou seja, para atender uma
parcela da populao que paga pelo seu atendimento mdico a planos de sade e
outros provedores de servios em torno de 21% da populao -, destina-se um
volume de recursos superior ao aplicado nos servios pblicos de sade que so
universais e cobrem toda a populao.
Logicamente que esta constatao deve ser considerada com o devido cuidado:
no perodo, houve considervel diversificao e expanso das polticas sociais, com
mudanas no escopo da Previdncia Social, da Assistncia Social e da Defesa do
Trabalhador, por exemplo. Neste contexto, seria impossvel que no ocorressem
reposicionamentos entre as diferentes reas sociais. Permanece vlida, entretanto, a
discusso sobre o sentido e a dramaticidade dessas mudanas.
Quando se observar a trajetria de gastos das reas de Saneamento e de
Habitao e Urbanismo, verifica-se que at 2005, houve reduo de recursos
aplicados. Mesmo com todas as discrepncias metodolgicas existentes entre os
trabalhos de onde foram extrados os dados para cada perodo que certamente geram
algum nvel de impreciso nas comparaes aqui realizadas a reduo drstica nas
aplicaes de recursos nestas polticas pblicas inegvel no perodo. O que no
nem um pouco contraditrio com o preocupante quadro com o qual estes setores se
defrontam atualmente.

14
3. Situao social da populao brasileira

Conforme exposto at o momento, se houve uma expanso do estrutura

institucional e do gasto social nos ltimos anos, pode-se esperar tambm que tenha
ocorrido uma extenso dos benefcios oferecidos e consequente alterao no quadro
social brasileiro e que pode ser captada em seus indicadores. Em outras palavras, o
maior volume de gastos possibilitou a maior oferta de bens e servios sociais, o que
resultou em uma diversificao e em uma melhoria da proteo social/gerao de
oportunidades para a populao brasileira.
Nesta sentido, a seguir busca-se descreve e analisar alguns dos principais
indicadores sociais que podem ser associados a resultados alcanados pelos
programas e aes sociais no perodo em especial, aqueles que foram atingidos nas
reas de previdncia, assistncia social, sade e trabalho e renda, educao. Em linhas
gerais, os nmeros do Quadro 1 apontam para um aprimoramento da situao social
da populao no perodo atual.

Quadro 1 - Situao social da populao brasileira associada as

poltica setoriais

reas de Indicadores Resultados/valores

Atuao
Anos 1990 Anos 2000
Previdncia % da PIA (16 a 64 anos) coberta - 64,9 (2008)
Social
% de cobertura da pop. de 65 anos ou mais - 93,3 (2008)
% de benefcios menores que 1 s.m. - 2,0 (2007)
% de benefcios do maiores que 1 s.m. - 42,0 (2007)
% de domicilios com individuos de mais de 60 72,8 (1995) 73 (2007)
anos que recebem aposentadoria ou penso
Assistncia % da populao vivendo com menos de R$ 131 27,3 (1995) 13,7 (2009)
Social per capita (linha superior de elegibilidade para o
Bolsa Famlia em 2009)
% da populao vivendo com menos de R$ 66 per 10,7 (1995) 4,8 (2009)
capita (linha inferior de elegibilidade para o Bolsa
Famlia em 2009)
Sade Taxa de Mortalidade Infantil (por mil Nascidos 47,1 (1990) 19,0 (2008)
Vivos)
Taxa de Mortalidade na Infncia 53,7 (1990) 22,8 (2008)
Esperana de Vida ao Nascer (anos) 68,5 (1995) 72,1 (2007)
Trabalho e Taxa de Cobertura Efetiva do seguro-desemprego 65,9 (1995) 62,9 (2007)
Renda 1

(Proteo) Taxa de Reposio do seguro-desemprego 2

50,9 (1995) 68,3 (2007)
Trabalho e Taxa de aderncia da intermediao 39,2 (1995) 47,5 (2007)
Renda Taxa de admisso da intermediao
(Promoo) 1,5 (1995) 6,8 (2007)
Taxa de freqncia escola (0 a 3 anos) 7,5 (1995) 18,2 (2009)
Taxa de freqncia escola (4 a 6 anos) 53,4 (1995) 81,3 (2009)
Educao Taxa de freqncia escola (7 a 14 anos) 86,6 (1992) 98,0 (2009)
Taxa de freqncia escola (15 a 17 anos) 59,7 (1992) 85,2 (2009)
Taxa de freqncia escola (18 a 24 anos) 22,6 (1992) 30,3 (2009)
Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais) 17,2 (1992) 9,7 (2009)
Nmero mdio de anos de estudos (15 anos ou 5,2 (1992) 7,5 (2009)
mais)
Questo Agrria Concentrao Fundiria - ndice de Gini para 0,838 (1998) 0,816 (2003)
propriedade da terra
Saneamento e % Abastecimento de gua (urbano) 82,3 (1992) 91,6 (2008)
Habitao % Esgoto Sanitrio (urbano) 66,1(1992) 81 (2007)
% Coleta de Lixo (urbano) 79,8 (1992) 97,6 (2007)
% Domicilios urbanos com condies de moradia 50,7 (1992) 65,7 (2008)
adequada
Dficit Habitacional total (Habitaes) n.d. 5,7 milhes
(2008)
Renda e Renda domiciliar per capita mdia em US$ PPC 5,5 (1990) 12,1 (2008)
Desigualdade por dia
Desigualdade de renda - Gini 0,601 (1990) 0,538 (2009)

15
 % da populao vivendo com menos de US$ PPC 25,6 (1990) 4,8 (2008)
1,25 por dia (situao de extrema pobreza) -
critrio ONU/ODM -
Populao total vivendo com menos de US$ PPC 36,2 milhes 8,9 milhes
1,25 por dia (situao de extrema pobreza) - (1990) (2008)
critrio ONU/ODM
% da renda nacional detida pelos 20% mais 2,2 (1990) 3,1 (2008)
pobres
Salrio mnimo em US$ PPC por dia 4,0 (1990) 8,4 (2008)
Fonte: IPEA (Acompanhamento e anlise 17, 2009) e IPEA (ODM - Relatrio Nacional de
acompanhamento, 2010)

No que diz respeito a proteo social a rea da Previdncia Social, apresenta

duas situaes distintas. Primeio, diz respeito a cobertura da poltica com respeito a
Populao em Idade Ativa (PIA), que de apenas 65%. Este valor indica que um
amplo conjunto de brasileiros ainda no est coberta pela poltica previdnciaria,
tornando-se necessrio e urgente a eleborao e implementao de aes com vista a
incluso destes brasileiros no sistema. A segunda situao diz respeito a populao
inativa, que tem um alto grau de cobertura, onde observa-se que cerca de 93,3% da
populao com mais de 65 anos est coberta pelo sistema, o que demostra a
efetividade do sistema para cobrir as necessidades destes brasileiros.
Em funo deste ltimo resultado est poltica permite que exista certo padro
distributivo, principalmente devido a oferta de benefcios para os trabalhadores em
regime de economia familiar benefcios com perfil no contributivo e com valor em
torno do salrio mnimo. Pois, quem se beneficiou foi um amplo conjunto de
trabalhadores, que se localizava na base da pirmide social (trabalhadores sem
insero no mercado formal urbano via de regra, pequenos produtores agropecurios
e pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no contam com empregados no
desenvolvimento de suas atividades). Como resultado, pode dizer se caso fosse
retirada as rendas da previdncia, os nmeros da indegncia e pobreza (renda
domiciliar per capita inferior a de salrio mnimo e de salrio minimo), em 2007,
seriam maiores em 17,6 milhes e 20,6 milhes. Da mesma maneira, por conta desse
pagamento, a desigualdade de renda no pas (medida pelo ndice de Gini) diminuiu
7,4%, evidenciando o carter distributivo da poltica previdenciria.
Na assistncia social, a ampliao e a diversificao dos benefcios trouxe
resultados expressivos para a populao caracterizada por indicadores de
vulnerabilidade. A disponibilizao do BPC para a populao idosa e portadora de
deficincia vivendo em indigncia, cujos valores so corrigidos pelo SM, bem como a
oferta de um conjunto de transferncias diretas de renda populao em situao de
pobreza, principalmente o Programa Bolsa Famlia, ajudaram em uma diminuio da
taxa de indigncia e de pobreza ao longo dos ltimos anos, como pode ser constatado
no grfico 3 a seguir, que ilustra esse avano no combate pobreza e a indigncia.
Grfico 3 - Proporo da populao em situao de pobreza e extrema pobreza (%)

16
 Fonte: IPEA (Comunicado do IPEA no 63)
Pelo critrio do PBF, a pobreza (PBF=131) teve reduzida sua incidncia de
27,3% da populao no ano de 1994 para 13,7% no ano de 2009. J a indigncia
(PBF= 66) reduziu-se de 10,7% da populao brasileira em 1994 para 4,5% em 2009.
Ou seja, diminuiu mais que metade. verdade que no possvel isolar
precisamente os efeitos da poltica assistencial de outros efeitos (como os da expanso
e da diversificao da poltica previdenciria e trabalhista desde o incio dos anos 90,
bem como da melhora do funcionamento do mercado de trabalho brasileiro aps o
incio dos anos 2000). De toda forma, os nmeros a respeito da indigncia e da
pobreza consistem em indcios da distributividade da poltica assistencial estruturada
nos anos recentes.
A situao social da populao na rea de Sade pode ser analisada pelos
avanos de um dos principais indicadores, que a taxa de mortalidade infantil. Este
indicador reduziu-se de 49,4 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 21,2 em
2007, se considerado o conjunto do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com a taxa
de mortalidade na infncia, que diminuiu de 41,4 bitos por mil nascidos vivos em
1995 para 28,7 no ano de 2007. De qualquer modo, a ampliao do acesso a bens e
servios de sade dos ltimos vinte anos, com uma marcada perspectiva preventiva,
resultou no s em uma alterao do padro de mortalidade, mas em uma melhoria
concreta e efetiva das condies de sade da populao brasileira. Isso se refletiu, por
exemplo, na extenso da esperana de vida ao nascer, que passou de 68,5 anos em
1995 para 72,1 anos em 2007 (um aumento de aproximadamente 6 meses de
esperana de vida a cada ano desse perodo). Esses indicadores mostram que essa
poltica protejeu uma parcela mais extensa da populao (no s aquela inserida
formalmente no mercado de trabalho), bem como ofereceu a proteo contra um leque
mais diversificado de riscos e agravos (inclusive com um foco preventivo de atuao).
Ainda na rea da proteo social temos as aes da rea de Trabalho e Renda,
principalmente aquela voltada ao seguro-desemprego que aumentou sua concesso em
17% de 1995 a 2007. Mas, na verdade, mostrou uma estabilidade em sua taxa de
cobertura (nmero de trabalhadores protegidos/nmero de trabalhadores demitidos
sem justa-causa do setor formal), em torno de 64%. No obstante, a taxa de reposio
desse benefcio (valor mdio do seguro-desemprego recebido pelos trabalhadores /

17
valor mdio do ltimo salrio dos trabalhadores demitidos) apresentou uma tendncia
de melhora, passando de 51,0% em 1995 para 68,3% em 2007.
No campo da Promoo Social a ao pblica na rea de trabalho se ampliou e
se diversificou nos ltimos anos. Com mais recursos para financiar programas e
aes, um maior nmero de trabalhadores brasileiros passou a contar com mais
proteo, contra riscos e contingncias prprios do mercado laboral. No que se refere
procura por um novo emprego/nova ocupao por parte dos trabalhadores, a
intermediao realizada pelo Sine mostrou alguns sinais positivos, como o da taxa de
aderncia da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do
Sine/nmero de vagas captadas pelo Sine), que passou de 39,2% em 1995 para 47,5%
em 2007, bem como o da taxa de admisso da intermediao (nmero de
trabalhadores colocados por meio do Sine / nmero de trabalhadores admitidos
segundo o Caged), que foi de 1,5% em 1995 para 6,8% em 2007.
Na rea de Educao, houve uma ampliao e diversificao dos bens e
servios, principalmente para a populao infanto-juvenil, o que permitiu um
importante movimento de incluso de crianas, adolescentes e jovens nas escolas e
nas universidades brasileiras. Tal fenmeno pode ser observado na anlise de
indicadores como a taxa de freqncia da populao entre 4 e 6 anos de idade (pr-
escola), que se expandiu de 26,9% em 1988 para 77,6% em 2007. Quanto taxa de
freqncia do grupo entre 7 e 14 anos de idade (ensino fundamental), essas
porcentagens aumentaram de 84,1% para 97,6% nesse lapso de tempo.
Apesar desses avanos a proporo de analfabetos na populao com 15 anos ou
mais permanece em patamar bastante elevado, principalmente por conta das geraes
mais idosas. Mas apresentou tendncia de reduo estava em 17,2%, em 1992, e em
2009 estava em 9,7%, da populao com 15 anos ou mais. Um indicador que
complementa esse cenrio da situao educacional o nmero mdio de anos de
estudo para o grupo com 15 anos ou mais, que cresceu no perodo em anlise,
passando de 5,1 anos para 7,3 anos. verdade que, nesse cenrio, os anos de estudo
da populao no contemplam sequer o que era considerado obrigatrio pela
Constituio (ciclo fundamental completo - 8 anos de estudo). No obstante, eles
revelam algum grau de sucesso das iniciativas de ampliao e diversificao dos
servios educacionais no Brasil principalmente no que se refere populao
infanto-juvenil, que passou a contar com um acesso bem mais significativo escola.
No que se refere cobertura dos servios de saneamento bsico, o Brasil a
proporo da populao em reas urbanas servida por gua de rede geral com
canalizao interna, em 2008, girando em torno de 91,6%, um aumento de quase 10
pontos percentuais em relao a 1992. A cobertura de servios de esgotamento
sanitrio mesmo tendo aumentado significativamente, ainda muito inferior
cobertura de gua, embora 80,5% da populao urbana j contem com esgotamento
sanitrio por rede geral ou fossa sptica, um crescimento de 14 pontos percentuais
desde 1992. As desigualdades no acesso aos servios de saneamento bsico entre os
grupos socioeconmicos, as reas urbanas e rurais e as grandes regies, mesmo tendo
diminudo, ainda continuam bastante significativas.
Houve tambm uma melhora substancial no que se refere s condies
habitacionais. A proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com
condies de moradia adequadas passou de 50,7% em 1992 para 65,7% em 2008.
Entretanto, 54,5 milhes de pessoas moradoras nas cidades ainda sofrem de algum
tipo de carncia habitacional.

18
 No que diz respeito a desigualdade importante verificar a participao do
rendimento do trabalho na renda nacional que um indicador que mede a distribuio
funcional da renda e tido como um dos mais relevantes para avaliar o progresso no
campo da desigualdade de renda em uma sociedade. Nas ltimas dcadas do sculo 20
houve uma trajetria de queda da participao do rendimento do trabalho na renda
nacional, menor ritmo de expanso econmica e desajustes nas finanas pblicas.
Contudo, na primeira dcada do sculo 21 o Brasil apresenta uma marcha distinta da
verificada no perodo anterior, combinando positivamente a reduo no grau de
desigualdade na distribuio pessoal da renda pessoal (ver Grfico 4, a seguir) com a
elevao da participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional. No binio
2008/09, por exemplo, o peso do trabalho na renda nacional aumentou 9,5% em
relao aos anos 1999/2000, pois passou de 40% para 43,6%, considerando-se como
rendimento do trabalho a renda dos ocupados mais as transferncia de renda (Ipea,
Comunicado da Presidncia, n 47).

19
 Grfico 4 Evoluo da desigualdade de renda 1990-2009

(A)
Evoluo do coeficiente de Gini

(B)
Porcentagem da renda nacional detida por estratos de renda

Fonte: Disoc/IPEA (Objetivo do Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de

acompanhamento)

Em sntese, o Brasil encontra-se num momento especial do contexto geral de

enfrentamento da desigualdade de renda (pessoal e funcional), com movimento
favorvel aos portadores de rendimentos do trabalho, sobretudo para aqueles com
menor remunerao. Observa-se que, desde a estabilidade monetria, as menores
remuneraes apresentam crescimento real. O evento da crise internacional terminou
estimulando no Brasil a adoo de importantes medidas de defesa da produo e do
emprego nacional, o que permitiu evitar a inflexo na trajetria de queda no grau de
desigualdade na distribuio funcional e pessoal da renda. Tanto assim que o
rendimento do trabalho continuou a recuperar a sua participao relativa na renda
nacional, enquanto que o ndice de Gini seguiu a tendncia de queda, como mostra o
grfico a seguir.

20
4. Efeitos econmicos das polticas sociais sobre o PIB e a renda das famlias

Reconhecendo a importancia de todos resultados que foram apresentados

antteriormente e que os objetivos da poltica social em grande parte est relacionada a
diversos aspectos sociais e polticos.. , tambm relevante verificar quais as relaes
entre o gasto com as polticas sociais e o benefcio de carter estritamente econmico
das mesmas: seu resultado em termos de crescimento do PIB e da renda das famlias.
Pouco se discute que grande parte da poltica social e de seu correspondente
gasto pblico tem um duplo benefcio, ele promove o crescimento junto com uma
melhor distribuio de renda e de capacidades. Alis, como recente trabalho do IPEA
demonstra seu efeito sobre o Produto Interno Bruto (PIB) e a renda das famlias
maior do que o efeito do investimento, da exportao de commodities agrcolas ou do
pagamento de juros justamente porque o gasto social feito, em sua grande maioria,
em benefcio dos estratos mais pobres e mdios da distribuio de renda.
Isto ocorre porque a maioria dos gastos sociais do governo beneficia os mais
pobres - como no caso do PBF, do BPC e dos benefcios subsidiados da Previdncia
Social (rurais em regime de economia familiar, empregado domstico, micro
empreendedor individual, dentre outros) e a classe mdia como no caso dos
salrios dos professores da educao bsica, ou da grande maioria dos benefcios
urbanos da previdncia social no Brasil (85% destes so de at 3 salrios mnimos).
Ao distribuir melhor a renda, os salrios e os servios, uma parte importante do gasto
social permanece no pas e fortalece o circuito de multiplicao de renda, pois estes
estratos tendem a consumir menos importados e poupar menos, o que implica em
maior propenso a consumir produtos nacionais, mais vendas, mais produo nacional
e mais emprego gerado no pas.
Estudo realizados pelo Ipea,5 utilizando a Matriz de Contabilidade Social do ano
de 2006 e as informaes do Sistema de Contas Nacionais e da Matriz Insumo-
Produto e pesquisas domiciliares, chegaram importante concluso da existncia de
um multiplicador do PIB, decorrente de um aumento nas variveis exgenas da
demanda agregada provenientes do gasto socialv de 1,37. Isso significa que, a cada
R$100 gastos pelo governo na rea social, foram gerados R$137 de produto interno
bruto. O multiplicador do gasto social, em termos de PIB, consideravelmente maior
que o multiplicador dos gastos com os juros da dvida pblica, 0,71 e quase identido
ao das exportaes de commodities, de 1,40%, mas inferior aos do investimento em
construo civil, 1,54%.

5
Ver Perspectiva da poltica social no Brasil. IPEA, 2010. Artigo Efeitos econmicos dos gastos
sociais no Brasil.

21
 Figura 5 - Ciclo econmico do Gasto Pblico Social

Fonte: IPEA
Elaborao prpria

Este trabalho tambm mostra que aps o impulso original do gasto autonomo e
quando percorrido todo o circuito economico, voltam ao Estado 0,56% do valor que
deu origem ao impulso inicial na forma de impostos recolhidos. Ou seja, de cada R$
100 gastos inicialmente voltam R$56 pela arrecadao tributria nacional.
Quanto ao que ocorre com a renda das familias as simulaes mostram que um
incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais detalhados eleva a renda
das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que a renda das famlias constituiu cerca
de 81% do PIB em 2006. O multiplicador do gasto social sobre a renda das famlias
consideravelmente maior que o multiplicador do investimento em construo civil, de
1,14%, das exportaes de commodities, de 1,04%.
Ou seja, esses resultados demonstram que a idia de que o gasto social
economicamente intil no verdade. Sendo ele sim um elemento muito importante
para dinmica da economia nacional, principal daquele voltada para o mercado
interno.
No caso das transferncias monetrias, o maior multiplicador do PIB e da renda
das famlias pertence ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Para cada R$1,00 gasto no
programa, o PIB aumentar em R$1,44 e a renda das famlias em 2,25%, aps
percorrido todo o circuito de multiplicao de renda na economia. A ttulo de
comparao, o gasto de R$1,00 com juros sobre a dvida pblica gerar apenas
R$0,71 de PIB e 1,34% de acrscimo na renda das famlias. Ou seja, pelo menos em
termos de gerao de PIB, o pagamento de juros tem maiores custos que benefcios.
J o Programa Bolsa Famlia gera mais benefcios econmicos do que custa e este
benefcio 2 (duas) vezes maior que o benefcio gerado pelo pagamento de juros
sobre a dvida pblica..

22
 No obstante, mesmo as transferncias da previdncia social com
aposentadorias, penses e auxlios, que so apenas levemente progressivas, tem um
efeito multiplicador substancialmente maior, 1,23. A explicao est no fato de que,
diante de nossa ainda abissal desigualdade de renda, uma transferncia quase neutra
atua melhorando fortemente a desigualdade e, assim, a propenso e perfil de consumo
da populao como um todo.
Em geral, as transferncias de renda que beneficiam mais os pobres elevam mais
o PIB e a renda das famlias. Isso porque pessoas mais pobres tendem a consumir
quase toda a sua renda (no podem poupar) e a consomem com produtos de origem
nacional, com menos importados em sua cesta de consumo, ou seja, neste caso os
vazamentos so bem menores.
Outra questo muito frequente com relao ao gasto social diz respeito
capacidade que tem em reduzir a desigualdade. O estudo mencionado avaliou a
progressividade do gasto social com educao e sade e chegou concluso de que
seu efeito nitidamente progressivo, o que no surpreendeu, uma vez que so as
famlias mais pobres as que mais utilizam esses servios pblicos. Por exemplo, um
choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja uma diminuio de 1,47% no ndice
de Gini; no caso da educao, a queda um pouco menor, de 1,09%. O PBF e o BPC
so, como era de se esperar, os programas com maior capacidade redistributiva, um
choque de gasto de 1% do PIB com BPC e o Bolsa Famlia provocam uma reduo de
2,33% e 2,15% no ndice de Gini, respectivamente. Entre as transferncias, o BPC e o
PBF so claramente os que mais contribuem para a queda da desigualdade.

5 Consideraes finais

A anlise aqui efetuada mostrou a complexidade do aparato poltico/institucional

da Poltica Social estrutura no Brasil neste ltimos anos. Assim como, revelou que no
foram poucos os avanos sociais registrados pela populao brasileira nos ltimos
anos. Em alguma medida, esses avanos estiveram relacionados as conquistas sociais
que se manisfestaram em determinaes inscritas nas estruturas juridico/institucionais,
principalmente da constituio brasileira. certo que tais determinaes exigiram um
maior esforo da economia e da sociedade em termos de recursos para financiamento
de programas e aes no mbito federal, estadual ou municipal. Isso permitiu a
criao de sua srie elevada de aparatos tcnicos/administrativos, contratao e
treinamento de inmeros profissionais, criao e construo de imoveis diversos e
aquisio de equipamentos sofisticados ou no para a prestao dos bens e servios.
No entanto, foram tais recursos fsicos, financeiros, humanos e institucionais
possibilitaram a estruturao de um amplo e diversificado conjunto de mecanismos de
Proteo Social e de Promoo Social que esto sendo fundamentais para ajudar a
estruturar as condies bsicas de vida da populao, inclusive aquelas que dizem
respeito pobreza e desigualdade. Mas, tambm est indo alm, comeando tambm
a regular, direta ou indiretamente, o volume, as taxas e o comportamento do emprego
e do salrio na economia brasileira. A poltica social transformou-se em um poderoso
instrumento, por meio do qual a economia nacional no apenas efetuou transferncias
de renda aos mais necessitados e prestaes de bens e servios ao conjunto da
sociedade, mas, simultaneamente, gerou um canal de ampliao da demanda
agregada, com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo de massa.

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 A Poltica Social mediante seu gasto com o pagamento de benefcios e prestao
de bens e servios se convertem velozmente em consumo de alimentos, servios e
produtos industriais bsicos que dinamizam a produo, estimularam o emprego,
multiplicaram a renda e reduziram a pobreza e a misria extrema. Assim, os bens,
servios e as transferncia monetrias sociais do sistema tiveram um papel estratgico
como alavancadores da economia nacional, particularmente no momento da crise
financeira internacional de 2008, quando o valor e o nmero de benefcios cresceram.
Por seus expressivos resultados econmicos e sociais, a poltica social passou, a
partir de ento, a ser indispensvel e estratgico, no apenas para enfrentar situaes
conjunturais adversas, como tambm para criar os alicerces da construo de uma
nao economicamente mais forte e democrtica.

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