Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
ISSN 1668-3463
Ministerio de Economa y Produccin
R e p b l i c a A r g e n t i n a
Anlisis N II
Argentina, el FMI y la Crisis de la Deuda
ISSN 1668-3463
Ministerio de Economa y Produccin
R e p b l i c a A r g e n t i n a
Presidente
DR. NSTOR KIRCHNER
Secretario de Finanzas
DR. GUILLERMO NIELSEN
Secretario de Hacienda
LIC. CARLOS ALBERTO MOSSE
Secretario de Agricultura,
Ganadera, Pesca y Alimentos
ING. MIGUEL S. CAMPOS
Ministerio de Economa y Produccin
R e p b l i c a A r g e n t i n a
En funcin de este ltimo aspecto mencionado, el presente informe tiene el triple objetivo de
mejorar el entendimiento y comprensin de los fenmenos econmicos acontecidos en el pasa-
do reciente de Argentina, interpretar el presente y brindar elementos de anlisis que contribuyan
a determinar hacia dnde se encamina la economa en el futuro, presentando el anlisis de la
forma ms sencilla posible.
Resumen Ejecutivo
9
1. Introduccin
11
7. Observaciones Finales
28
Resumen Ejecutivo
El objetivo del presente nmero de Anlisis es evaluar crticamente la experiencia de Argentina en sus relacio-
nes con el Fondo Monetario Internacional tras el derrumbe de la Convertibilidad. Dicha evaluacin se hizo
sobre la base de analizar el papel del fondo a lo largo de todo el proceso desencadenado por la crisis de la
deuda y su posicin en el proceso de reestructuracin de las obligaciones externas de Argentina. En particular
se indagaron la puesta en prctica del llamado nuevo paradigma de no usar fondos pblicos para rescatar
inversiones de riesgo del sector privado, los errores de pronstico, en las recomendaciones de poltica y en el
diagnstico del organismo, la imposicin de condicionalidad en materia de reformas estructurales por parte
del FMI y la adaptacin del organismo a la situacin particular de cada pas.
A partir de las crisis de la deuda en diversos pases desde principios de los aos ochenta y particularmente
durante la dcada del 90', tanto el FMI como el Tesoro americano impulsaron un rol bastante activo para las
Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) como prestamistas de ltima instancia, en una estrategia para
minimizar los daos, que se transmitan entre pases a travs del efecto contagio. Luego del ao 2000 y con
el fracaso de las distintas estrategias frente a la deuda, se modific el esquema de salvatajes que haba gene-
rado incentivos perversos, siendo Argentina el caso testigo de este nuevo enfoque. En este nuevo contexto,
el FMI y el resto de las IFIs no estn prestando fondos frescos sino que adems reclaman la reduccin de su
exposicin crediticia, disminuyendo significativamente el margen de maniobra disponible para llegar a un
acuerdo que minimice los costos para el pas y sus acreedores. Esta circunstancia sumada a la particularidades
del derrumbe de la convertibilidad hacen que la reestructuracin de la deuda tenga caractersticas mucho ms
restrictivas que las verificadas en otros episodios.
Resulta claro que la utilizacin del nuevo paradigma por parte de las IFIs y del Tesoro de los EE.UU. no es
tan generalizada como la retrica oficial reclama y que existen criterios ad-hoc por los cuales se favorece
relativamente a algunos pases. Esto no debe ser entendido como un pedido encubierto de fondos, sino que,
por el contrario, la intencin actual de las autoridades argentinas consiste en reducir su exposicin con el FMI
en la medida que las posibilidades fiscales y financieras lo permitan.
Un importante aspecto a determinar es si la actitud del FMI frente a las negociaciones de reestructuracin de
deuda de Argentina con sus acreedores privados es constructiva en virtud que contribuya a minimizar los
costos para ambas partes. Es evidente que a un deudor soberano en problemas le conviene lograr que entre
los acreedores privados haya un amplio grado de aceptacin de la oferta de reestructuracin de deuda,
aunque esto no debe tomarse como criterio fiable para evaluar buena fe. Si bien es favorable que haya un
amplio grado de aceptacin de la oferta de reestructuracin de la deuda, esto slo es conveniente si la oferta
es consistente con la capacidad de pago del pas, siendo la nica solucin sostenible la de llegar a un acuerdo
de reestructuracin que le permita al sector pblico del pas deudor vivir con sus propios recursos durante un
plazo considerable. Una propuesta de reestructuracin producto de presiones y poder de negociacin des-
igual no ser compatible con la sostenibilidad de mediano y largo plazo. En ese sentido, resultara una postura
contradictoria tratar de evitar que se utilicen fondos pblicos para rescatar a acreedores privados y por el
otro presionar para obtener una oferta de reestructuracin de una generosidad incompatible con el progreso
de un pas.
Con relacin a la actuacin del FMI luego de acontecido el abandono formal de la Convertibilidad, la eviden-
cia emprica muestra que durante el transcurso del crtico ao 2002, el organismo incurri en una severa
equivocacin en el diagnstico de la crisis, lo que lo llev a cometer gruesos errores de pronstico y reco-
mendaciones de poltica inadecuadas. Asimismo, y ya ms con una visin de futuro, resulta altamente cuestio-
nable que el FMI imponga condicionalidades estructurales en sus programas, exigiendo medidas que van ms
all de las atribuciones del gobierno en un rgimen republicano (por ejemplo, actos concretos del Congreso,
las provincias o los tribunales) y cuyo resultado final puede ser opuesto al efecto que originalmente se espe-
raba.
Quizs la conclusin central que puede desprenderse de nuestra experiencia ms reciente es que el cuerpo
tcnico del Fondo no parece estar totalmente preparado para hacer frente a una situacin en la cual una crisis
de gran magnitud haya estallado y por lo tanto, parecera necesario dar mayor margen de accin a las autori-
dades nacionales para formular e implementar las medidas de poltica econmica necesarias para paliar la
situacin.
1 Fondo Monetario Internacional, Lessons from the Crisis in Argentina, SM/03/345, Octubre, 2003.
2 Fondo Monetario Internacional, Independent Evaluation Office - Evaluation of the Role of the Fund in Argentina, 1991-2001,SM/04/237, July 2004.
3 El concepto de sostenibilidad requiere un enfoque integral que contenga los mbitos fiscal, externo y socio-poltico, lo cual necesariamente reduce el grado
de libertad para un conjunto consistente de variables tales como crecimiento, precios relativos (de bienes y factores), cuenta corriente del balance de pagos,
resultado fiscal y distribucin del ingreso.
En cuanto al nivel adecuado del supervit pri- Argentina. A partir de ese momento se podra decir
mario: Hay una frmula universal o en cada que se sucedieron varios enfoques para el tratamien-
acuerdo con el FMI deberan fijarse criterios to de la deuda.
especficos adaptados a la situacin particular
En una primera etapa, entre 1982 y 1985, se
de cada pas?
consideraba, equivocadamente, que el proble-
A la luz de la experiencia argentina, en este Anlisis se ma era temporario y circunscrito a determina-
extraen ciertas conclusiones y se proponen cambios dos deudores. El mero transcurso del tiempo
en la manera en que el FMI enfoca el caso argentino, (mudling through) sumado al ajuste de las
particularmente frente a la crisis de la deuda, con el economas deudoras y la reprogramacin de
fin de alcanzar una reestructuracin integralmente sos- la deuda alcanzaran para superar la crisis. La-
tenible. mentablemente, el problema no fue para nada
transitorio como presupona este enfoque y
2. LAS CRISIS DE DEUDA Y EL FMI. lo nico que se logr fue prolongar la agona
de las economas endeudadas.
Desde su creacin en 1945, como consecuencia de Hacia fines de 1985 se lanz el denominado
la conferencia de Naciones Unidas celebrada en Plan Baker para el tratamiento de la deuda,
Bretton Woods, el FMI ha atravesado diversas etapas con el objetivo de reforzar la estrategia segui-
en cuanto a su rol en el sistema financiero internacio- da hasta entonces. La iniciativa destacaba la
nal. En los aos setenta, con el abandono de los tipos necesidad del ajuste estructural orientado al
de cambio fijos para las principales monedas (patrn crecimiento, principalmente en los llamados
oro-dlar), el FMI tuvo que adaptarse a un papel te- sectores productores de bienes transables
ricamente ms pasivo en un nuevo mundo con ti- internacionalmente, la importancia de revertir
pos de cambio flotantes e inflacin. Sin embargo, a el financiamiento neto negativo de los bancos
partir de los aos ochenta, con las sucesivas crisis de comerciales y la jerarquizacin de las funciones
la deuda de los pases en desarrollo, el FMI retom el de las Instituciones Financieras Internacionales
centro de la escena en el sistema financiero interna- (IFIs), particularmente el Banco Mundial, con
cional con la responsabilidad de decisin sobre prs- el objeto de financiar proyectos para el desa-
tamos y rescates de pases en dificultades, adems de rrollo que permitieran recuperar el crecimien-
su tradicional misin como fuente de informacin, to y la capacidad de pago de los pases endeu-
asesoramiento, prevencin y advertencia sobre el dados. La estrategia Baker no logr sus objeti-
conjunto de las polticas adoptadas por los pases vos, que eran la reanudacin de los pagos to-
miembros. tales de los servicios de la deuda y la recupera-
cin del acceso a los mercados internacionales
En efecto, una vez agotado el reciclado de los exce-
de crdito en condiciones normales. Por el
dentes de los pases petroleros hacia las economas
contrario, los bancos comerciales dejaron de
en desarrollo y, como resultado de la suba de las ta-
hacer aportes netos positivos y las IFIs se con-
sas de inters internacionales registrada a partir de
virtieron en la nica fuente de recursos, por
fines de los aos 70, se desat una extendida crisis de
supuesto insuficientes, destinados a proyectos
la deuda, particularmente en Latinoamrica. Desde
de inversin.
agosto de 1982, mes en el que Mjico dej de servir
regularmente sus compromisos con la banca comer- En marzo de 1989, el Secretario del Tesoro
cial, varios pases siguieron su camino, entre ellos la de los Estados Unidos, Nicholas Brady, lanz
CUADRO 1
Estrategias frente a la Deuda
Programas 1982-1985 1985-1989 1989 - Plan Crisis de los 90' Argentina
"Mudling Plan Baker Brady (Rusia)
Through"
1) Ajuste X X X X X
2) Reprogramacin X X X X X
3) Financiamiento neto de
X X X
las IFIs
4) Reduccin de Deuda
Con Garanta X
Sin Garanta X X
4 A partir de los prstamos otorgados por las IFIs, las garantas de principal e intereses de los nuevos bonos se instrumentaron mediante la compra de bonos
cupn cero del Tesoro de los Estados Unidos que se depositaban en una cuenta (escrow account) en un banco del exterior.
# Desde un punto de vista financiero, en el marco del Plan Brady, los anlisis se realizaban considerando como equivalentes los valores presentes de la deuda
vieja y de la deuda nueva garantizada. Si bien en la teora, se desarrollaron tempranamente argumentos a favor de la reduccin del endeudamiento de
las economas que soportan una pesada carga de la deuda (debt overhang), muchos de los pases que ingresaron en el Plan Brady lo hicieron no
necesariamente habiendo resuelto este problema de fondo, situacin que se agrav durante la dcada de los noventa. Una elevada carga de deuda
desincentiva la inversin y el ajuste debido a que gran parte del producto del mismo (va elevados impuestos) deber destinarse a repagar la deuda en el
futuro y no a incrementar el consumo y el nivel de vida de los habitantes del pas [ver Sachs, Jefrey (1988), The Debt Overhang of Developing Countries,
en J.B. Macedo y Ronald Finlay, eds. Debt, Growth and Stabilization: Essays in Memory of Carlos Daz Alejandro, Oxford: Blackwell, y Krugman Paul (1988),
Financing vs Forgiving a Debt Overhang: Some Analytical Notes, Journal of Development Economic, 29, pags. 253-268, noviembre]. Sin embargo, y
como se expresara anteriormente, no fue este argumento terico sino el aporte de fondos de las IFIs (garantas) lo que en ltima instancia dio lugar a la firma
de los acuerdos Brady.
De este modo, luego del hiato provocado por la cri- bastante activo para la institucin multilateral como
sis de la deuda en la dcada del ochenta, las econo- prestamista de ltima instancia, como estrategia para
mas de la regin ingresaron a la nueva fase de minimizar los daos (que se transmitan entre pases
globalizacin financiera de los noventa con la pesada a travs del efecto contagio). Por su naturaleza, di-
herencia de un abultado endeudamiento, cuyo servi- cha estrategia plantea un problema, ya que disminuye
cio segua representando una onerosa carga. Sin em- los incentivos de los inversores a evaluar cuidadosa-
bargo, en el transcurso de esa dcada se produjo una mente los riesgos a que se exponen, porque pueden
notoria reduccin de las tasas de inters en el merca- contar con que sern rescatados, en caso de dificul-
do financiero internacional que, en el marco de un tades, por la asistencia del FMI al pas deudor. Este
creciente proceso de globalizacin financiera, gener efecto sobre los incentivos es conocido en la literatu-
una abundancia de capitales en el mundo desarrolla- ra acadmica como el problema del riesgo moral
do, la cual fue reciclada hacia las llamadas economas (moral hazard) y la preocupacin por sus posibles
emergentes 6 . Durante algunos aos, varios pases efectos perversos creci a medida que el FMI enfren-
emergentes que haban liberalizado sus cuentas de t necesidades crecientes de fondos, como resulta-
capital experimentaron fuertes ingresos de fondos do de la frecuencia de las crisis y la magnitud de las
que permitieron contar con los recursos necesarios reversiones abruptas de los movimientos de capita-
para hacer frente a sus necesidades de financiamiento les. Desde esta perspectiva, no era aceptable que la
al costo de un veloz incremento neto del endeuda- huda sbita en manada de los inversores en un de-
miento. En algunos casos, esos ingresos de capitales terminado mercado emergente contara con la garan-
alimentaron un proceso de fuerte valorizacin de ac- ta implcita de un rescate por parte de los organis-
tivos locales, tanto reales como financieros, y un auge mos internacionales, porque ello implicaba la utiliza-
del crdito bancario. Tal como ya haba ocurrido a cin de fondos pblicos para impedir que los
fines de los aos setenta y a inicios de los ochenta en inversores privados sufrieran las consecuencias de una
las denominadas experiencias de liberalizacin del mala evaluacin del riesgo, que, a su vez, acarreaba
Cono Sur (Chile, Uruguay, Argentina) una de las ma- una incorrecta asignacin de los recursos en el m-
nifestaciones de las burbujas provocadas por los flu- bito internacional. El alto nivel de las tasas de inters
jos de capitales fue la generacin de tendencias de a la cual se invertan los fondos era un indicador
endeudamiento no sostenibles que culminaron en epi- inobjetable del riesgo asumido y los inversores de-
sodios de crisis. Se sucedieron as las crisis del ban ser forzados a asumir las prdidas.
Tequila, de las economas del sudeste de Asia, de
Esta es la posicin que adopt el gobierno de los
Rusia, de Brasil y finalmente el derrumbe de la
Estados Unidos a partir del ao 2000. Desde tal pers-
convertibilidad. Sin embargo, a diferencia de lo ocu-
pectiva, el esquema de salvatajes puesto en prctica
rrido en perodos anteriores, en el actual contexto
hasta entonces por el FMI, el resto de los organismos
de globalizacin las crisis se transmiten o contagian
multilaterales y los gobiernos de los pases avanzados,
entre pases con una fuerza y velocidad sin preceden-
haban generado incentivos perversos y haba que
tes.7
volver a imponer las leyes del mercado. La retrica
Ante las crisis que se produjeron en diversos pases, con que se present este cambio de posicin incluy
el FMI y el Tesoro estadounidense impulsaron un rol el argumento de que las prdidas resultantes de los
6 A diferencia de lo ocurrido en la segunda mitad de la dcada del ochenta, el reciclaje no se produjo va prstamos de bancos comerciales sino a travs de
emisiones de bonos.
7 El efecto contagio de la crisis Argentina pudo ser limitado gracias a que, la larga duracin del proceso previo a la misma, permiti descontar sus efectos
y apuntalar la situacin interna de Brasil y Turqua.
296
300
cesacin de pagos en medio de una crisis
250 sin precedentes, muy probablemente la
ms profunda y prolongada de su histo-
200
ria econmica. El fenomenal desequilibrio
150 Argentina
acumulado en los precios relativos du-
Promedio rante los aos noventa, hizo que, con el
100
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36
abandono formal del tipo de cambio fijo,
Meses siguientes a la devaluacin
(*) Incluye Mxico (Dic 94), Rusia (Ago 98), Brasil (Ene 99), Indonesia (Jul 97), Ecuador (Ene 99) y Turqua (Feb 01).
la ya abultada deuda pblica adquiera di-
Devaluacin en Argentina: Ene 2002.
mensiones exorbitantes en trminos del
GRAFICO 3 PIB, pasando de 53% del PIB en 20018
Experiencias de Devaluacin en Pases Emergentes
-Evolucin del Traslado a Precios- hasta casi 150% luego del abandono for-
80%
mal de la Convertibilidad.
12 meses 24 meses 36 meses
70% A diferencia de otros episodios
Argentina
60% devaluatorios recientes en economas
Promedio
50% emergentes, en el caso argentino se ha-
40% ba acumulado un creciente retraso
30% Jun 03
cambiario. Comparativamente con
20%
26.0% otras experiencias, la depreciacin no-
minal argentina estuvo entre las mayo-
10%
res. Sin embargo, el traslado de la de-
0%
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36
Meses siguientes a la devaluacin
(*) Incluye Mxico (Dic 94), Rusia (Ago 98), Brasil (Ene 99), Indonesia (Jul 97), Ecuador (Ene 99) y Turqua (Feb 01).
8 Clculo hecho sobre la base del tipo de cambio esta-
Devaluacin en Argentina: Ene 2002. blecido por la convertibilidad, en definitiva ficticio e in-
Fuente: Ministerio de Economa y Produccin sostenible.
Promedio
lo cual permitira coordinar una re-
Jun 03
2,00
1.96
estructuracin con el menor costo
posible para las partes. Sin embargo,
1,50 ello slo tendra sentido si se hace en
el contexto de cambio de polticas
econmicas que atiendan como no
1,00
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 se ha hecho en el pasado- a los costos
Meses siguientes a la devaluacin
(*) Incluye Mxico (Dic 94), Rusia (Ago 98), Brasil (Ene 99), Indonesia (Jul 97), Ecuador (Ene 99) y Turqua (Feb 01). estructurales de la refinanciacin per-
Devaluacin en Argentina: Ene 2002.
manente.
Fuente: Ministerio de Economa y Produccin
Es intencin de las autoridades argentinas continuar Acaso un acuerdo entre un deudor soberano en
con la poltica de reducir la exposicin que default y los acreedores privados con fuerte respaldo
actualmente mantiene con el FMI en la medi- poltico, producir una situacin de endeudamiento
da en que las posibilidades fiscales y financie- sostenible, tal como lo pretende la poltica de con-
ras as lo permitan. Esta decisin coincide con el cesin de prstamos a pases con atrasos? Una pro-
propsito manifestado por el propio FMI aunque por puesta de reestructuracin producto de negociacio-
motivos distintos. Los pobres resultados econmi- nes entre partes que tienen un respaldo desigual ser
cos observados durante los perodos en los cuales se ms un reflejo del poder relativo de negociacin de
mantuvieron acuerdos con el organismo y, como se cada una, que de la sostenibilidad a mediano y largo
explicar seguidamente, el mal uso que hace el Fon- plazo.
do de la condicionalidad, abonan nuestra decisin.
En sntesis, es contradictorio declarar que no
Dejando de lado la relevancia del riesgo moral como deben utilizarse fondos pblicos para resca-
factor de peso en el comportamiento de los tar a acreedores privados, pero en paralelo,
inversores, cabe preguntarse si la posicin del FMI es utilizar presiones polticas para apoyar inte-
consistente con la reduccin de dicho efecto y, asi- reses privados y as lograr que el deudor en pro-
mismo, si la actitud del organismo frente a las nego- blemas presente una oferta de reestructuracin de
ciaciones por la reestructuracin de la deuda es cons- una generosidad incompatible con sus recursos. En
9 Consistente con una continuidad de la cada del PIB trimestral a lo largo de todo el ao.
10 Cabe recordar que hacia esa fecha la mayora de los analistas privados vean dicho escenario como el ms probable.
trario, la misin lo consideraba un escenario de Las notables fallas de pronstico por par-
salida razonable de la crisis, alcanzable solo bajo te del staff del FMI estuvieron en sintona
el cumplimiento de las siguientes cuatro condi- con la falta de apoyo, o la oposicin abier-
ciones: acuerdo con el FMI, resolucin de la situa- ta, a la gran mayora de las medidas de
cin de los depsitos retenidos en el sistema fi-
poltica econmica decididas por las au-
toridades
nanciero, acuerdo fiscal con las provincias y la con-
tinuidad de un bajo traslado de la depreciacin a
brio deba estar mucho ms depreciado que
los precios.
el proyectado por el FMI.
El argumento de los tcnicos era que si bien se
En definitiva, la cada del PIB en el ao 2002
haba logrado un cambio de precios relativos,
fue de 10,9%, muy por debajo de lo pro-
producto de un bajo traslado de la deprecia-
nosticado hasta el mes de septiembre
cin a los precios internos, que favoreca a los
por el FMI (entre 16% y 20%) y el tipo
sectores productores de bienes transables, el
de cambio real, incluso luego de una mo-
resto de los sectores, que producan no
derada apreciacin, se mantiene en ni-
transables y generaban el grueso del PIB, toda-
veles que virtualmente duplicaron al vi-
va seguiran contrayndose, entre otras cosas
gente en los aos noventa bajo el rgimen
por la destruccin del sistema financiero y la
de convertibilidad. Si bien es cierto que el caso
falta de crdito asociada. Curiosamente, a pe-
argentino fue singular en cuanto a que la recu-
sar de la continuidad de la cada del PIB, los
peracin de los sectores transables de la eco-
tcnicos del FMI proyectaban una apreciacin
noma se anticip a la estabilizacin de las varia-
cambiaria real. La explicacin deba buscarse
bles monetarias y financieras (producto del cam-
en la llamada sobre-reaccin (overshooting)
bio en la poltica econmica y de su influencia
del tipo de cambio nominal y real. La misin
en las expectativas), ello no justifica la magnitud
consideraba que la misma era de gran magni-
del error de pronstico del FMI, mxime te-
tud, explicada por la desordenada salida de la
niendo en cuenta que hacia septiembre de 2002
Convertibilidad, y que una correccin apre-
haba ya evidencia concluyente de que la eco-
ciacin cambiaria- debera darse de manera
noma haba detenido su cada.
inminente e independientemente de la recu-
peracin de la actividad real. En otras palabras,
sostenan que no se justificaba que los precios b) Recomendaciones de poltica inadecuadas
relativos (tipo de cambio real) estuvieran de-
Las notables fallas de pronstico por parte del staff
masiado alejados de los prevalecientes en los
del FMI estuvieron en sintona con la falta de apoyo,
aos noventa11 .
o la oposicin abierta, a la gran mayora de las medi-
En cambio, la posicin argentina era que, luego das de poltica econmica decididas por las autorida-
de una depresin econmica tan profunda y des. A continuacin se presentan ejemplos en los que
prolongada, y del corte abrupto en los flujos el asesoramiento del cuerpo de tcnicos del FMI difi-
de capitales hacia el conjunto de economas ri diametralmente respecto de la orientacin de las
emergentes (un fenmeno con visos de per- medidas adoptadas.
manencia), el tipo de cambio real de equili-
11 En Lecciones de la Crisis Argentina, el FMI reconoce haberse plegado a la equivocacin generalizada de analistas y acadmicos, al estimar, a principios
de 1998, un crecimiento del PIB potencial no inferior al 5% para la Argentina. De asumirse un crecimiento de largo plazo ms moderado, el mismo, en
principio, tendra asociado un tipo de cambio ms depreciado que el prevaleciente durante la convertibilidad.
en la adecuacin de la normativa vigente, per- cos del FMI reclamaban, como es tradi-
miti a los bancos contar con el tiempo nece- cional en su doctrina, un mayor ajuste
sario para adaptarse a las nuevas condiciones fiscal. La concepcin predominante en el FMI
de mercado, absorber paulatinamente las pr- era que la crisis argentina se deba fundamen-
didas ocasionadas por la crisis y recomponer talmente a desequilibrios fiscales y que con la
endgenamente su base de capital. Asimismo, solucin de los mismos la Convertibilidad po-
ese enfoque permiti que los depositantes re- dra haber sobrevivido. Tras el fin de dicho
cuperaran la confianza en el sistema financiero, rgimen el organismo continu reclamando un
fenmeno que comenz a manifestarse ya a ajuste del gasto primario Las autoridades eco-
mediados del ao 2002 con el retorno de los nmicas no desconocan la importancia de re-
depsitos. cuperar la disciplina fiscal, como de hecho se
hizo en el marco de un cambio de actitud en
Una vez en marcha la poltica
las relaciones con el FMI, que, entre otros cam-
gradualista elegida por las autorida-
bios, dio lugar al retiro del pedido de fondos
des el FMI cuestion el calendario ace-
frescos (20.000/25.000 millones de dlares).
lerado elegido por el gobierno argenti-
Sin embargo, se consideraba que se trataba de
no para eliminar los obstculos que im-
una situacin de carcter ms compleja estruc-
pedan al pblico retirar sus depsitos
tural, y que el principal problema bajo el rgi-
de los bancos (los llamados corralito y co-
men de convertibilidad era que los precios re-
rraln). En este caso la preocupacin de los
lativos estaban lejos de sus valores de equili-
tcnicos del FMI era que el porcentaje de de-
brio. Desde esta perspectiva resultaba impo-
psitos renovados fuera muy bajo, pero su
sible e inconveniente volver a los precios rela-
error de evaluacin fue notable, como lo prue-
tivos vigentes en la dcada del noventa. Ade-
ba el hecho de que los porcentajes de renova-
ms, y en el plano especfico de la poltica fis-
cin de los depsitos fueron altos y crecientes
cal, el cambio de los precios relativos permita
en los tres canjes ofrecidos al pblico.
reducir el peso del gasto pblico en el pro-
La institucin multilateral tambin fue ducto, ya que la composicin de este ltimo
descreda en cuanto a la capacidad del tiene una baja ponderacin de bienes y servi-
Gobierno para retirar de circulacin cios transables. En efecto, la depreciacin del
todas las cuasi monedas (bonos provincia- peso, complementada por el rechazo de muy
les) que hacan las veces de medios de pago en numerosos pedidos de gasto originados en in-
el territorio argentino, sosteniendo que era tereses especiales, sectoriales, regionales o par-
imposible en las circunstancias hacerlo. Por el ticulares, permiti un notable ajuste del gasto
contrario, las autoridades adoptaron un esque- fiscal primario, que se redujo de un promedio
ma gradual pero rpido del retiro de las cuasi de 20% del PIB durante los ltimos aos de la
monedas en el marco de un programa de Convertibilidad a casi 16% en 200212 . Al mis-
financiamiento ordenado de las finanzas pro- mo tiempo, la recuperacin de la actividad, la
vinciales. implementacin de retenciones a las exporta-
ciones13 , la no implementacin del ajuste por
En materia de poltica fiscal los tcni-
12 Esto no significa desconocer la existencia inicial de un overshooting del tipo de cambio nominal y real, producto de la traumtica salida de la
Convertibilidad, y que la correccin del mismo revertira parte de la reduccin del gasto primario en dlares.
13 Bajo el rgimen de convertibilidad, con un tipo de cambio apreciado, la imposicin de retenciones resultaba demasiado onerosa para el sector
agropecuario, dado que sus costos en dlares eran ms altos.
inflacin en el impuesto a las ganancias y bie- Es preocupante que, sin contar con fun-
nes personales, y las mejoras en la adminis- damentos slidos ni con una adecuada
tracin tributaria permitieron recuperar pau- comprensin de la realidad nacional, el
latinamente los montos de recaudacin has- FMI haya impulsado, sobre la base de un
diagnostico errado, la implementacin de
ta llegar a niveles rcord. Como consecuen-
medidas que pudieron haber ocasionado
cia, se gener un supervit fiscal primario cre- costos elevados a la sociedad y ser contra-
ciente. producentes en relacin con los objetivos
tericamente perseguidos y la propia di-
Por ltimo, es interesante mencionar la acti- nmica macroeconmica
tud del FMI respecto a la poltica social y su
relacin con las necesidades de ajuste fiscal. facilitaba una recuperacin de la economa consistente
Prcticamente el nico rubro del gasto fiscal con el equilibrio macroeconmico de largo plazo. En
primario que creci en el transcurso del ao otras palabras, mientras se avanzaba en la estabilizacin
2002 fue el relacionado con la asistencia so- cambiaria y financiera haba que aprovechar la existen-
cial, lo cual permiti amortiguar el impresio- cia de una importante demanda reprimida y un exce-
nante deterioro de los indicadores, evitando dente de capacidad de produccin que, en el contexto
un profundizacin de la crisis social. En la de una poltica fiscal responsable, servira para absor-
prctica, la exigencia del FMI de redu- ber un crecimiento sustancial de la oferta monetaria y
cir el gasto primario conspiraba con- para impulsar una rpida recuperacin de la actividad,
tra la disponibilidad de recursos para sin riesgo de generar un proceso de alta inflacin15 .
restablecer la paz social. 14
14 Cuando en la primera parte de 2002 se lo puso al tanto de la gravedad y profundidad sin precedentes de la crisis social, el cuerpo tcnico del FMI
respondi, ante la atnita sorpresa de las autoridades econmicas, que la crisis social y su atencin no hacan ni ms ni menos que demandar un ajuste fiscal
an superior.
15 Por estas mismas razones tambin hubo oposicin a la decisin de las autoridades argentinas de reducir en tres puntos la alcuota del impuesto al valor
agregado sobre las compras realizadas con tarjeta de crdito y otras polticas de impulso al consumo.
16 Mussa, Michael, (2002), Argentina y el FMI: del triunfo a la tragedia, Planeta, y Krueger, Anne, (2002), Crisis Prevention and Resolution: Lessons from
Argentina, IMF.
en que el Congreso derogara la Ley de Sub- do, el cuerpo tcnico del FMI insisti en incluir
versin Econmica, sancionada por la ltima como condicionalidad estructural la aproba-
dictadura militar. Dicha ley conceda al Poder cin de una Ley de Coparticipacin. Esta ley
Ejecutivo la facultad de perseguir por la va ju- debera establecer la distribucin de la recau-
dicial casi cualquier actividad econmica ale- dacin fiscal entre el gobierno federal y las pro-
gando que la misma subverta el orden (para vincias (distribucin primaria) y la distribucin
el caso, el orden impuesto por la junta mili- dentro del universo de provincias (distribucin
tar). Se trataba sin duda de una ley incompati- secundaria). En la actualidad, la distribucin se
ble con un rgimen republicano y la prctica hace sobre la base de un enmaraado rgimen
democrtica, que jams haba sido aplicada por jurdico en el que rigen numerosas leyes anti-
ningn gobierno democrtico y que el gobier- guas y leyes especiales, lo cual da lugar a un
no en el poder en este momento tampoco proceso preciso pero muy intrincado. Ideal-
tena intencin de aplicar. Sin embargo, duran- mente, la distribucin de la renta fiscal debera
te el caos financiero, econmico y social que estar basada exclusivamente en criterios obje-
se desat tras el abandono del rgimen de tivos y no en influencias polticas. La propia
convertibilidad y la declaracin de cesacin de Constitucin Nacional de 1994 exige la
pagos en enero de 2002, se levantaron voces promulgacin de una ley con ese fin, de modo
en Argentina que reclamaban el castigo de que, en principio, existe un consenso en la so-
aquellos a quienes consideraban culpables de ciedad argentina sobre la importancia y conve-
la fuga de capitales previa a la debacle. En esas niencia de avanzar en el diseo de un marco
circunstancias, la Ley de Subversin Econmi- racional para las relaciones fiscales entre el go-
ca pareca dar a esos intentos el respaldo jur- bierno central y las provincias. Pero el hecho
dico necesario. La ley termin siendo deroga- de que en abstracto la reforma del rgimen
da, pero a un gran costo poltico para un go- de coparticipacin tenga respaldo social y sea
bierno que debi enfrentar acusaciones de ser- percibida como legtima y deseable no signifi-
vir a intereses oscuros y que tena otras priori- ca que, en la prctica, la modificacin del sta-
dades en las hubiera sido ms provechoso uti- tus quo sea una tarea sencilla. En efecto, una
lizar su muy escaso capital poltico. Cabe se- redistribucin de los recursos coparticipables
alar que esta condicionalidad se present diferente a la vigente en la actualidad inevita-
como una especie de accin previa requerida blemente implica que el porcentaje apropiable
por el FMI para entablar negociaciones oficia- por algunas provincias sobre la masa total pue-
les con Argentina sobre un programa econ- de disminuir. En particular, podra alterarse la
mico que contara con el respaldo de la institu- distribucin actual, en favor de las provincias
cin. La accin previa qued cumplida, pero con mayor poblacin. Dado que la recauda-
resulta claro que, pese a que los indicadores cin fiscal es escasa en comparacin con las
macroeconmicos ms importantes ya apun- necesidades internas y externas que debe aten-
taban en la direccin correcta, el ao 2002 der el pas, es difcil compensar a los perde-
transcurri sin que Argentina pudiera lograr el dores de una eventual redistribucin. Por lo
respaldo deseado en un momento tan crtico tanto, la distribucin de la escasez podra dar
de su historia econmica. lugar a la necesidad de que las provincias ms
pequeas tengan que ceder parte de la copar-
Pasando a hechos ms recientes, dentro del
ticipacin que hoy les corresponde o, como
marco del actual acuerdo stand by con el Fon-
CUADRO 2
Resultado del Sector Pblico Consolidado Base Caja - en % del PIB
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Brasil
bio, Brasil y Turqua pudieron evitar la crisis y te US$ 7.700 millones) desde que se inici la
la desocupacin en ambos pases es conside- crisis en enero de 2002 hasta junio de 2004.
1994
1995
1997
1999
2000
2001
2003
1996
1998
Ene-Jun
2002
(*)
cal superior al de los ltimos 50 aos,
04
(*) Adems en 2002 se realizaron pagos netos a acreedores oficiales [(Banco do Brasil, Club de Paris, I.C.O. (Espaa) y ms an cuando se lo pondera ade-
J.B.I.C.(Japn)] por una suma de USD 142 millones