UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS

POLICIAMENTO E POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA:

ESTRATGIAS, CONTRASTES E RESULTADOS DAS AES DE
POLICIAMENTO EM SALVADOR (2004-2006)

Mestrando:
DEQUEX ARAUJO SILVA JUNIOR

Orientadora:
Profa. Dra. RUTHY NADIA LANIADO

Salvador
2007
 DEQUEX ARAUJO SILVA JUNIOR

POLICIAMENTO E POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA:

ESTRATGIAS, CONTRASTES E RESULTADOS DAS AES DE
POLICIAMENTO EM SALVADOR (2004-2006)

Dissertao apresentada Banca Examinadora

do Programa de Ps-graduao em Cincias
Sociais da Faculdade de Filosofia e Cincias
Humanas da Universidade Federal da Bahia,
como requisito parcial para obteno do ttulo de
Mestre em Cincias Sociais.

rea de Concentrao: Sociologia Poltica

Orientadora: Prof. Dr. Ruthy Nadia Laniado

Salvador
2007
_______________________________________________________________________________

SILVA JNIOR, Dequex Arajo

S586 Policiamento e polticas pblicas de segurana: estratgias, contrastes e resultados
das aes de policiamento em Salvador (2004-2006) / Dequex Arajo Silva Jnior.
Salvador, 2007.
183 f.

Orientadora: Profa. Dra. Ruthy Nadia Laniado

Dissertao (mestrado) Universidade Federal da Bahia, Faculdade de Filosofia e
Cincias Humanas.

1. Polcia. 2. Segurana Pblica - Bahia. 3. Violncia urbana. 4. Democracia.

I. Universidade Federal da Bahia, Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas.
II. Laniado, Ruthy Nadia. III. Ttulo.

CDD 363.23
_______________________________________________________________________________
 DEQUEX ARAUJO SILVA JUNIOR

POLICIAMENTO E POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA:

ESTRATGIAS, CONTRASTES E RESULTADOS DAS AES DE
POLICIAMENTO EM SALVADOR (2004-2006)

Dissertao apresentada Banca Examinadora

do Programa de Ps-graduao em Cincias
Sociais da Faculdade de Filosofia e Cincias
Humanas da Universidade Federal da Bahia,
como requisito parcial para obteno do ttulo de
Mestre em Cincias Sociais.

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________
Profa. Dra. Ruthy Nadia Laniado (Orientadora)

_____________________________________
Prof. Dr. Jos Antonio Gomes Pinho

_____________________________________
Prof. Dr. Antonio Santos Oliveira

Salvador, 29 de Junho de 2007.

Com muito carinho e amor, dedico este trabalho
minha esposa Kelly Cristiane e aos meus filhos
Adrielle e Dequex Neto.
 AGRADECIMENTOS

Agradeo ao Sr. Cel PM Antonio Jorge Ribeiro de Santana, Comandante Geral da Polcia
Militar da Bahia, por ter confiado neste trabalho e colocado disposio todos os
documentos necessrios para a otimizao da pesquisa, contribuindo de forma decisiva para o
alcance dos objetivos estipulados.

Agradeo aos oficiais da PMBA entrevistados pela grande colaborao, pois enriqueceram
este trabalho de pesquisa com informaes que auxiliaram na compreenso dos problemas
que atingem a realidade cotidiana das Unidades Operacionais da Corporao.

Aos professores Anete Brito Leal Ivo, Carlos Geraldo Espinheira, Iracema Brando
Guimares, Maria da Graa Druck, Maria Rosrio Gonalves de Carvalho e Miriam Cristina
Rabelo, todos do Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da Faculdade de Filosofia
e Cincias Humanas da Universidade Federal da Bahia, meu agradecimento por terem
contribudo de forma significativa com a minha formao acadmica durante o curso de
mestrado.

Aos colegas de mestrado meu agradecimento por terem proporcionados momentos

prazerosos, mesmo em situaes de grande tenso como, por exemplo, durante o processo de
seleo, bem como desejo muito sucesso na vida acadmica.

Agradeo aos meus amigos e companheiros de profisso Claudemar Pimenta Ges, Kleber
Luis da Costa Leito e Valmir Farias Martins pelo incentivo e pelo esprito de solidariedade,
ajudando bastante no alcance deste objetivo.

Meu agradecimento especial Professora Ruthy Nadia Laniado pela dedicao e pacincia na
orientao desta pesquisa, bem como pelos momentos de aprendizagem, proporcionando uma
maior e melhor compreenso do que a construo de um trabalho de pesquisa cientfica.

Por fim, agradeo aos meus pais, Dequex Arajo Silva e Zildeth Santana Silva, pela minha
existncia e pela formao educacional bsica que tanto me auxilia na conduta diria e na
forma de transpor os problemas da vida.
 RESUMO

A Polcia Militar da Bahia (PMBA), a partir da segunda metade da dcada de 90, iniciou um
processo de modernizao para se adequar ao novo contexto poltico democrtico do Brasil e
s novas demandas por servios de segurana ocasionadas pela elevao das taxas de
criminalidade. Com a reestruturao nasceu a Polcia Cidad, um novo tipo de policiamento
que visa a aproximao com a populao para oferecer melhor proteo, utilizando-se
prioritariamente de aes preventivas como forma de garantir uma melhor qualidade de vida
urbana e a manuteno da paz. Entretanto, a PMBA, no mesmo perodo, criou trs operaes
policiais de carter ostensivo para coibir delitos contra os transportes urbanos de Salvador,
bem como o porte ilegal de armas e drogas. No entanto, essas duas modalidades simultneas
de policiamento, que representam duas estratgias contrastantes, e visam a reduo e o
controle da violncia urbana nos anos de 2004, 2005 e 2006, so insuficientes. Esta pesquisa
se centra no estudo destas aes de policiamento que marcam as polticas pblicas de
segurana a partir 1997, em Salvador. Estas estratgias so desenvolvidas pela Polcia Cidad,
organizada em Companhias Independentes de Polcia Militar, e por trs Operaes de
Abordagem Gmeos, Jeric e Munzu. O trabalho discute os princpios e os resultados
destas estratgias e os impactos/limites de seu atendimento em relao s demandas por
segurana e qualidade de vida pela populao no novo contexto democrtico brasileiro.

Palavras-chave: Polcia. Segurana Pblica. Violncia Urbana. Democracia

 ABSTRACT

The Military Police of Bahia (a province located in the Northeast of Brazil), developed, since
mid nineties, a modernization program to adjust institutionally to the new democratic context
of Brazil and to the new demands for urban security policies required by the sharp rise of
crime rates. The police established the Community Police, a new type of policing that aims at
a close relationship between the police and the population; this police is supposed to be able
to offer a better protection because it focuses on preventive action against crime, in order to
guarantee a better life quality and peace maintenance. Simultaneously, the Military Police of
Bahia enforced three ostensive and repressive actions aimed at restraining urban crime
against public transportation (robbery in busses) in Salvador, as well as at confiscating illegal
weapons and drugs. Nevertheless, these two modalities of policing - two contrasting
strategies for reduction and control of urban violence enforce during the years 2004, 2005
and 2006, have proved to be insufficient. This study focuses on these two strategies of
policing the Community Police and the three repressive actions of crime control - that mark
the modernization of the state police in Salvador/Bahia since 1997. The three police action
for confronting street crime (mainly policing avenues and public transportation) are called
Operao Gmeos, Operao Jeric and Operao Munzu. This work discusses the guiding
principles of these new police strategies and the results and limits of the police performance
in relation to demands for security and a better urban quality of life in the new Brazilian
democratic context.

Key words: Police. Public security. Urban violence. Democracy

 SUMRIO

CAPTULO I: INTRODUO 1

CAPTULO II: POLCIA E POLICIAMENTO NA SOCIEDADE MODERNA 12

2.1 - A origem da polcia e sua concepo moderna 12
2.2 - A polcia e os trs domnios do policiamento 14
2.3 - Burocratizao, especializao e profissionalizao 17
2.4 - Estratgias de policiamento 21
2.4.1 - Policiamento profissional 21
2.4.2 - Policiamento comunitrio 23
2.4.3 - Policiamento orientado para a soluo de problemas 27
2.4.4 - Policiamento de tolerncia zero ou Broken Windows? 30
2.5 - O policiamento no Estado democrtico de direito 33

CAPTULO III: O POLICIAMENTO NA SOCIEDADE DO RISCO 38

3.1 - Risco, perigo, confiana e segurana na modernidade 38
3.2 - Insegurana e falta de proteo na modernidade recente 43
3.3 - Proteo e segurana na sociedade do risco 45

CAPTULO IV: POLTICA PBLICA DE SEGURANA 50

4.1 - Polticas pblicas, bem pblico, espao pblico e segurana pblica 51
4.2 - A rua como local de insegurana: a destruio do espao pblico 54
4.3 - A violncia urbana no Brasil e em Salvador a partir da dcada de 80 57
4.4 - As polticas pblicas de segurana no Brasil a partir da dcada de 1990 e a 62
questo da cidadania

CAPTULO V: A POLCIA MILITAR DA BAHIA E AS ESTRATGIAS 74

OPERACIONAIS
5.1 - Um breve histrico da Polcia Militar da Bahia 75
5.2 - A modernizao na Polcia Militar da Bahia 78
5.3 - A Polcia Cidad como estratgia de ao de segurana pblica 80
5.4 - A estratgia profissional: Operaes de Abordagem 84

CAPTULO VI: OS NMEROS DAS OPERAES DE POLICIAMENTO: UMA 91

EXPERINCIA BAIANA RECENTE.
6.1 - Os nmeros das Operaes de Abordagem (2004-2006) 92
6.1.1 - Operao Gmeos 94
6.1.2 - Operao Jeric 100
6.1.3 - Operao Munzu 105
6.2 - Os nmeros das aes da Polcia Cidad (2004-2006) 111
6.2.1 - 9 Companhia Independente de Polcia Militar/Piraj: um diagnstico 113
bsico de ao policial
6.2.2 - 37 Companhia Independente de Polcia Militar /Liberdade: um diagnstico 121
bsico de ao policial
 6.2.3 - 11 Companhia Independente de Polcia Militar /Barra: um diagnstico 127
bsico de ao policial

CAPTULO VII: O SENTIDO DAS AES DE POLICIAMENTO ORIENTADAS 134

PARA A MELHORIA DA AO POLICIAL: AS PERCEPES DOS
COMANDANTES E OPERADORES

7.1 - A participao da comunidade na identificao dos problemas 135

7.2 - A prioridade das aes preventivas sobre as repressivas contra a 138
criminalidade
7.3 - A melhoria da confiana do cidado na PM e a implantao da Polcia Cidad 142
7.4 - Os problemas de segurana e sua amplitude 145
7.5 - Das aes especficas e gerais para a reduo dos riscos 148
7.6 - O carter ostensivo das Operaes de Abordagem 152
7.7 - Os reflexos das Operaes de Abordagem na atuao da Polcia Cidad 154

CONCLUSO 158

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 164

ANEXOS
 1

CAPTULO I

INTRODUO

Nos ltimos oito anos a Polcia Militar da Bahia (PMBA) vem utilizando, simultaneamente, duas
aes de policiamento em Salvador para reduzir e prevenir a violncia criminal, a saber: a Polcia
Cidad e as Operaes de Abordagem. A Polcia Cidad surge como uma modalidade
diferenciada de policiamento enfatizando a aproximao com a populao para oferecer melhor
proteo. Utiliza-se da administrao descentralizada organizada por meio de Companhias
Independentes de Polcia Militar (CIPM)1 para dar mais segurana comunidade; tem como
diretriz respeitar as peculiaridades de cada bairro como forma de elaborar programas de
preveno do crime e resolues de problemas mais eficazes. As Operaes de Abordagem, por
outro lado, tm como fulcro o modelo de policiamento profissional-tradicional e utilizam-se da
administrao centralizada, atravs do Comando de Policiamento da Capital (CPC)2 e da
Coordenadoria de Operaes3, visando a coibir crimes e prender criminosos.

A Polcia Cidad nasceu do Projeto Polcia Cidad, desenvolvido a partir da segunda metade da
dcada de 1990 pela Polcia Militar da Bahia, juntamente com a Escola de Administrao da
Universidade Federal da Bahia, com a finalidade de implantar uma nova metodologia de
policiamento mais eficaz para a reduo e preveno da criminalidade e mais prxima do pblico
e dos interesses coletivos; deste modo, afastava-se da forma tradicional de policiamento
repressivo que caracterizou a instituio ao longo de sua histria e que se notabilizou pela ao
ostensiva durante o Regime Militar. A nova metodologia de policiamento tem como propsito
desenvolver novas alternativas para a reduo da violncia criminal buscando o respaldo da
comunidade. Isto , substituir o modelo tradicional de atuao policial, que valoriza os aspectos
profissionais e tcnicos com carter de racionalidade instrumental, por um modelo mais
comunitrio que valoriza, sobretudo, os valores democrticos e constitucionais para o

1
As CIPMs foram criadas a partir do modelo de Companhia Orgnica vinculada administrativa e operacionalmente
aos antigos Batalhes de Polcia Militar, sendo estes substitudos paulatinamente aps 1998.
2
O CPC o rgo responsvel pela coordenao das atividades de policiamento na regio de Salvador.
3
A Coordop o rgo responsvel pela coordenao dos grandes comandos de policiamento da capital e do interior.
O CPC, por exemplo, est sob a coordenao do Coordop.
 2

enfrentamento das questes de segurana pblica.

A linha de ao principal da Polcia Cidad a Integrao com a comunidade para reduzir e

prevenir o crime e solucionar problemas, melhorando, assim, a qualidade de vida das
comunidades. A integrao entre Polcia Militar e comunidade se d atravs dos Conselhos
Comunitrios de Segurana implantados nas Companhias Independentes de Polcia Militar
(CIPM), que devem desenvolver programas de preveno contra a desordem, a incivilidade, a
violncia e a criminalidade. Ou seja, o cidado-policial e o cidado-cliente devem agir em
parceria, desenvolvendo uma atividade de policiamento mais eficaz e personalizada como forma
de atender, inclusive, s demandas no emergenciais, mas que podem evoluir para ocorrncias
graves (PROJETO POLCIA CIDAD, 1998).

Para a implantao da Polcia Cidad, a Polcia Militar se reestruturou afastando-se do modelo

organizacional de Batalho de Infantaria do Exrcito e implantou um modelo organizacional de
Companhia Independente. Houve tambm modificaes de diretrizes ao se afastar do ensino
positivista militar e ao introduzir nos currculos de ensino superior e tcnico4 dos cursos de
formao policial disciplinas ligadas s reas de direitos humanos, cidadania e tica. Essas
modificaes visaram a engajar os policiais militares no cenrio de uma ideologia mais
democrtica e do Estado de Direito.

As Operaes de Abordagem, de administrao centralizada, foram iniciadas pela Operao de

Represso e Preveno a Roubos em Coletivos (ORPRC) e ficou conhecida como Operao
Gmeos por envolver de forma integrada as polcias civil e militar. A Operao Gmeos foi
criada em 1997 pelo Plano de Operao Especial da Secretaria de Segurana Pblica (Planop n
SSP ESP/97) para coibir os assaltos a coletivos que estavam gerando insegurana e
intranqilidade em Salvador. As abordagens (parar e revistar) se direcionaram, primordialmente,
para os coletivos municipais e os seus usurios. Um policiamento realizado de forma itinerante,
atravs do rdio-patrulhamento direcionado para os nibus, por guarnies (geralmente formadas
por trs soldados [um motorista e dois patrulheiros] e um sargento que comanda a guarnio)
4
O curso de formao superior corresponde graduao de oficial realizado pela Academia de Polcia Militar
(APM); o curso de formao tcnica corresponde aos nveis de soldado e de sargento realizado pela Escola de
Formao e Aperfeioamento de Praas (EFAP)
 3

dispostas conforme a orientao do CPC, segundo as demandas criminais de assaltos (ao

reativa). A Operao Gmeos, criada para restabelecer a normalidade no transporte coletivo
deveria cessar logo que esta meta fosse alcanada; acabou, porm, se institucionalizando.
Ademais, a PMBA, no satisfeita com os resultados desta operao, criou mais duas Operaes
de Abordagens na capital baiana: a Operao Jeric e a Operao Munzu.

A Operao Jeric foi criada em 2000 pelo CPC; realiza abordagens fixas em pontos de nibus
em apio Operao Gmeos. Os postos so estabelecidos pelo CPC de acordo com a taxa de
ocorrncias registradas pela Polcia Militar e pela Delegacia de Represso a Roubos de Coletivos.
Ou seja, o policiamento empregado de forma reativa (quando o crime j ocorreu) para reprimir
os assaltos aos coletivos, aos veculos alternativos e aos seus usurios. A Operao Jeric
realizada diariamente, das 18 s 23 horas, utilizando o efetivo de outras unidades da PMBA em
servio extra, sendo os policiais militares gratificados pela hora trabalhada. As guarnies so
compostas, geralmente, por quatro policiais militares5 que realizam o policiamento a p no ponto
de nibus.

A Operao Munzu, iniciada em 2004 pela Coordenadoria de Operaes da Polcia Militar

(Coordop), que mais mobiliza efetivo pois realizada pelos policiais de servios de todas as
CIPMs da capital em dias pr-estabelecidos pelo Coordop. Geralmente, esta operao ocorre
semanalmente, de dois a trs dias por semana, em horrios alternados (manh, tarde e noite), de
acordo com a escala. As abordagens so realizadas nas reas das CIPMs pelos policiais de
servios no rdio-patrulhamento, com policiamento a p ou modular, sendo as viaturas dispostas
em pontos fixos, a critrio dos comandantes das CIPMs ou do prprio CPC. O efetivo utilizado,
normalmente, composto por duas ou trs guarnies de rdio-patrulhamento, composto, via de
regra, por oito policiais militares6. Esta operao se direciona no s para coletivos convencionais
e alternativos, mas, tambm, para todos os veculos e pessoas indistintamente.

A estratgia Polcia Cidad d nfase ao policiamento preventivo, sendo o foco principal da ao

5
A formao da guarnio da Operao Jeric a mesma da guarnio da Operao Gmeos.
6
O efetivo empregado o disponvel na CIPM comandado pelo tenente Oficial de Operaes e supervisionado ou
pelo Comandante da CIPM, ou pelo Sub-Comandante da CIPM, ou pelo Chefe da Unidade de Planejamento de
Operaes da unidade.
 4

policial a comunidade. J as Operaes de Abordagem so essencialmente ostensivas7,

focalizando prioritariamente o criminoso. Este contraste operacional, onde convivem, ao mesmo
tempo e no mesmo espao, dois conceitos de policiamento (o policiamento comunitrio e o
policiamento profissional) praticados atualmente pela Polcia Militar da Bahia, atravs da
estratgia Polcia Cidad e das Operaes de Abordagem (Gmeos, Jeric e Munzu), o foco
desta pesquisa.

A origem das duas aes policiais se deu no final da dcada de 1990 quando a violncia urbana
eclodiu de forma elevada no s na Bahia mas, tambm, no Brasil e na maioria dos pases
desenvolvidos, culminado com a acelerao da reorganizao das polcias em vrios continentes,
tanto nos aspectos estruturais como tambm nos aspectos ideolgicos. Os pases desenvolvidos
primeiro, o Brasil e a Bahia depois, passaram a buscar novas formas de policiar para atender s
novas demandas sociais na rea de segurana. O desafio, entretanto, estava em elaborar uma
estratgia de policiamento que conciliasse eficcia policial (reduo e controle dos distrbios, das
taxas de criminalidade e das violncias) com o respeito aos direitos civis.

Os problemas relacionados com a violncia urbana na Bahia/Brasil e em diversos pases

industriais se iniciaram no final dos anos 1960. Alguns fenmenos sociais e culturais surgidos a
partir desse perodo influenciaram no desencadeamento da violncia: o rpido processo de
urbanizao, iniciado no limiar da segunda metade do sculo XX, e a conseqente reduo do
controle social informal (famlia, escola e igreja) tpico da sociedade mais tradicional; o
desvelamento da desigualdade social e do sentimento de injustia social por conta do acesso
informao pelas classes menos favorecidas (visibilidade dada pelos meios de comunicao); os
movimentos sociais e culturais dos anos 60 (estudantil, hippie e feminista) que criaram novos
atores sociais; a fraca mobilidade social causada pelo baixo crescimento econmico a partir da
dcada de 80; e, por fim, a mercantilizao da economia engendrando a sociedade de consumo de
massas (NASCIMENTO, 2002). Nos pases desenvolvidos a violncia criminal se deu com a
passagem da sociedade urbana includente, estvel e homognea, para a sociedade urbana
excludente, instvel e segregadora, devido s mudanas nos mercados de trabalho primrio e
7
Por questes metodolgicas, sero classificadas neste trabalho as aes do policiamento comunitrio desenvolvidas
pela Polcia Cidad como policiamento preventivo e as aes das Operaes de Abordagem como policiamento
ostensivo.
 5

secundrio (YOUNG, 2002). Nesse contexto, grandes problemas relacionados proteo civil e
social8 dos cidados ganharam notoriedade pela primeira vez na histria nos ambientes poltico e
acadmico, tanto no cenrio nacional e local como no cenrio internacional, assim como as
temticas vinculadas s reas de Segurana Pblica e de Polcia.

No mbito internacional, a proliferao de pesquisas vinculadas s organizaes policiais

ocorreu, a partir de 1964, na Inglaterra. Foi Michael Banton9 o iniciador das pesquisas
direcionadas para o estudo das organizaes policiais. Em seqncia, na dcada de 1980, j se
observava uma grande quantidade de instituies destinadas a apoiar as pesquisas em
policiamento na Inglaterra (REINER, 2003). Os Estados Unidos, seguindo os passos dos ingleses,
no incio da dcada de 1970, criaram uma fundao destinada s pesquisas sobre polcia: Police
Fundation de Washington. A partir da dcada de 80 as polcias norte-americanas realizaram
inovaes estruturais e ideolgicas para se afastarem do policiamento tradicional, que, alm de
no ser eficaz na reduo da violncia urbana, ainda dificultava a interao com a comunidade
(SKOLNICK & BAYLEY, 2001; GOLDSTEIN, 2003). justamente nesse cenrio de
preocupao com as questes de segurana que surge o programa que ficou conhecido
mundialmente como Policiamento Comunitrio.

O enfoque de policiamento comunitrio surge na dcada de 80 no Brasil com a abertura

democrtica e com a Constituio de 1988, como forma de adaptar as polcias nacionais nova
realidade poltica (BEATO, 2002). Ademais, a idia da implantao do modelo estrangeiro de
policiamento em diversos estados brasileiros foi motivada pela ineficcia dos modelos
tradicionais de policiamento utilizados, principalmente, pelas polcias militares para proteger os
cidados dos riscos reais e imaginrios causados pela transformao da organizao transnacional
do crime, com o desenvolvimento de grupos organizados como os cartis colombianos, nos
bairros perifricos das grandes capitais brasileiras (ZALUAR, 1998), trazendo para o pas o
trfico de drogas e de armas de fogo. A organizao do crime no pas, assentada na globalizao

8
Os conceitos de proteo civil e social sero desenvolvidos no Captulo II deste trabalho a partir da concepo de
Robert Castel (2005).
9
Michael Banton, em 1964, publicou The Policeman in the Community, um trabalho de pesquisa etnogrfico que
influenciou toda uma gerao de cientistas sociais no s ingleses, mas tambm norte-americanos nos estudos sobre
a cultura policial (SKOLNICK e BAYLEY, 2001).
 6

com caractersticas polticas, econmicas e culturais (ZALUAR, 2000), engendrou uma srie de
atividades criminosas (seqestro relmpago, roubo de condomnios, assalto a bancos) pouco
comuns antes da dcada de 80 (NASCIMENTO, 2002). Na dcada de 90, o Brasil tambm foi
acometido por uma onda de violncia que culminou com o aumento do nmero de mortes por
fatores externos, principalmente aquelas causadas por arma de fogo (LEMGRUBER, 2002;
MANSO, 2002; ZALUAR, 2002). Esses fenmenos sociais somados engendraram insegurana
populao, colocando em xeque as organizaes policiais brasileiras, principalmente as Polcias
Militares.

A idia de reestruturar as polcias no Brasil com a implantao do programa de policiamento

comunitrio tambm teve como fator motivador a prpria violncia policial praticada no
exerccio da atividade, principalmente aps os episdios conhecidos como chacinas de Acari
(1990), do Carandiru (1992), da Candelria (1993), de Vigrio Geral (1993) e de Carajs (1996),
e o abuso na utilizao da fora letal10 para a administrao de conflitos. Ou seja, a polcia
brasileira parecia desvirtuar-se da sua funo de controlar e de coibir excessos e de proteger a
comunidade contra o perigo interno, para ela mesma extrapolar os limites do seu papel e da lei,
inclusive utilizando-se da fora letal. A continuidade e a intensificao cotidiana da violncia
estatal praticada pela polcia, adquiridas como mtodo de represso durante o Regime Militar,
como a execuo sumria e a tortura, levaram os cientistas sociais no Brasil a se debruarem
sobre as questes relacionadas prtica policial e aos seus reflexos na segurana pblica, com
um nmero significativo de pesquisas cientficas sobre o tema (CRDIA, 1997; PAIXO &
BEATO, 1997; PINHEIRO, 1997, 2002; ADORNO & CRDIA, 1999; KANT DE LIMA, 2000;
CANO, 2000; RESENDE, 2000; COSTA, 2004; BELLI, 2004). Nesse contexto, a idia de
policiamento comunitrio surge como panacia para reduzir a criminalidade e as mortes atravs
da participao do pblico nas questes de segurana; para reduzir os conflitos existentes entre os
policiais e a comunidade; e, por fim, para conduzir as aes policiais em conformidade com os
princpios democrticos, cabendo polcia ser garantidora da cidadania e das instituies,

10
Em 1990, observando a relao entre policiais mortos e cidados mortos em troca de tiros durante as aes
policiais, constatou-se que esta relao foi de 28 cidados mortos para cada policial na cidade de So Paulo. No
mesmo ano, na Grande So Paulo, essa relao foi de 40 cidados mortos para cada policial. Em Nova York,
considerada uma das cidades mais violenta do mundo, no mesmo perodo, a relao foi de 7,8 cidados mortos para
cada policial (LINZ e STEPAN, 1999).
 7

respeitando os direitos civis dos cidados.

A Bahia, apesar de no estar includa no rol das capitais brasileiras mais violentas (So Paulo,
Rio de Janeiro, Vitria e Recife), vem apresentando uma elevao das taxas de criminalidade,
principalmente de mortes violentas por causas externas, na dcada de 1980 na Regio
Metropolitana de Salvador (SILVA, 2004). O aumento do ndice de letalidade das polcias militar
e civil em servio por causa de intervenes legais despertou o interesse pelo tema da segurana
pblica e polcia (RODRIGUES, 2002). Ademais, a dcada de 1990 foi marcada pelo aumento
considervel da violncia criminal e da elevao das taxas de homicdios11 em todo o territrio
baiano (CEDEC, 1997; LANIADO, 2000; ESPINHEIRA, 2000; RIBEIRO, 2000; PAIM et al.
1999; OLIVEIRA, 2005a, 2005b). Pautada na prpria poltica nacional de segurana pblica12
para a democratizao das polcias e reduo da insegurana civil, o Governo do Estado13
promoveu medidas direcionadas reestruturao dos rgos coordenados pela Secretaria de
Segurana Pblica, mais especificamente a Polcia Militar e a Polcia Civil. Objetivou a melhoria
do atendimento ao pblico; uma maior eficcia quanto reduo da criminalidade e da violncia
no estado; e, por fim, um maior controle externo sobre as polcias como forma de evitar a
violncia policial e seus excessos.

A Polcia Militar da Bahia, atendendo s diretrizes governamentais, implantou um programa de

modernizao que culminou com a criao da Polcia Cidad; esta tem como fulcros os princpios
do Policiamento Comunitrio e da Gesto da Qualidade, ao mesmo tempo, a PMBA implementou
uma poltica de policiamento profissional ostensivo cujo fim especfico o criminoso. A
utilizao de duas aes de policiamento para reduzir e prevenir a criminalidade em Salvador tem
propiciado um contraste operacional que dificulta definir o sentido da ao policial. Se a
estratgia Polcia Cidad enfatiza a integrao com a comunidade e uma prestao de servio de

11
Um estudo realizado pelo Ministrio da Sade, no perodo de 1980 a 2002, indica que o Nmero de Vtimas de
Homicdio Causado por Arma de Fogo na rea Metropolitana de Salvador teve um aumento considervel, passando
de 16, em 1980, para 838, em 1996 e 1028, em 2002. Ademais, no mesmo estudo detecta-se um aumento no nmero
de homicdios: em 1980, foram registrados 27 homicdios; em 1996, foram registrados 680; em 2002, foram
registrados 1204 (Cf. www.mj.gov.br/senasp/ consultado em 16 de maio de 2006).
12
No final do sculo XX, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) estabeleceu como condio para o
recebimento de verbas para os rgos estaduais, atuantes no desenvolvimento da segurana pblica, a implantao do
programa de policiamento comunitrio.
13
Toma-se como ponto inicial de anlise o primeiro mandato do Governo Paulo Souto (1995-1998).
 8

qualidade para o cidado-cliente, as Operaes de Abordagem (Gmeos, Jeric e Munzu), pelo

prprio modus operandi, enfatizam uma ao mais enrgica para detectar indivduos desviantes.
A questo que nas aes de parar e revistar os policiais encontram-se, mais do que em outras
atividades, sob um forte sentimento de suspeio produzido pela necessidade de estarem atentos
aos problemas relacionados com o perigo; conseqentemente, a forma com construdo o sentido
de suspeio encoraja aes preconceituosas e discriminatrias por est a suspeio, via de regra,
embasada na estrutura de poder e de desigualdades da sociedade (BITTNER, 2003; REINER,
2004).

A escolha do presente tema se deve minha expectativa, como integrante da Corporao desde
1989, de melhor entender as aes de policiamento desenvolvidas pela Polcia Militar da Bahia,
para prevenir e inibir a criminalidade, como uma modernizao das estratgias elaboradas pelas
polticas de segurana pblica. Como oficial da PM participei das mudanas ocorridas na
Corporao, tendo, inclusive, a oportunidade de acompanhar o surgimento das Companhias
Independentes de Polcia Militar em substituio aos Batalhes de Polcia Militar. Em 1998,
participei como tenente da criao da 15 CIPM, localizada em Itapu. Ainda em 1998, chefiei a
Unidade de Apoio Administrativo Financeiro da 20 CIPM situada no municpio de Santo
Amaro. Em 2005, fui sub-comandante, como Capito, da 9 CIPM, situada no bairro de Piraj.
Estas experincias me levaram a uma reflexo sobre o policiamento desenvolvido pela PMBA
atravs da Polcia Cidad e das Operaes de Abordagem e sobre o sentido dos riscos reais e
imaginrios na capital baiana.

Nesse contexto de contrastes operacionais, algumas questes so suscitadas neste trabalho. Se as

prticas tradicionais de policiamento como, por exemplo, revistar pessoas de forma aleatria e
geralmente agressiva (dependendo da situao), motivaram as inovaes em algumas polcias dos
Estados Unidos, da Europa e do Brasil, incluindo a da Bahia, por que a PMBA, apesar da
implantao da Polcia Cidad, vem dando tanta nfase s Operaes de Abordagem que
incentivam uma diviso entre polcia e sociedade, contrariando, assim, o propsito da inovao
contida no Projeto Polcia Cidad? Se h uma intensificao por parte da PMBA das Operaes
de abordagem no municpio de Salvador, inclusive com efetivos que deveriam estar realizando o
policiamento comunitrio nos bairros, ento, a Polcia Cidad se constitui atualmente em uma
 9

prtica subsidiria do velho policiamento profissional que tem no criminoso o seu objeto
principal?

Para responder a estas questes, parte-se do seguinte pressuposto: a proposta do Projeto Polcia
Cidad para incorporar o cidado, atravs do Conselho Comunitrio de Segurana, no momento
da elaborao das estratgias para a reduo e preveno dos riscos nos bairros policiados vem
sendo contraposta pelas Operaes de Abordagem que agem de outra forma na reduo e na
preveno da criminalidade, excluindo, assim, o cidado. Ou seja, a aproximao com a
comunidade requerida pela Polcia Cidad, onde se deve priorizar as aes mediadoras em
detrimento das aes coercitivas, desfeita ou limitada com as Operaes de Abordagem que
priorizam as aes coercitivas, estabelecendo, assim, um estranhamento com a comunidade,
principalmente com aqueles mais selecionados para as revistas. A integrao fomentada pela
Polcia Cidad, com o atendimento no s das demandas relacionadas com a criminalidade, mas,
principalmente, as demandas relacionadas com a prestao de servio, prejudicada com a
priorizao do atendimento das demandas relacionadas criminalidade por parte das Operaes
de Abordagem.

Nesta perspectiva, esta pesquisa tem como objetivo geral estudar as aes de policiamento
realizadas pela Polcia Militar da Bahia a partir 1997, que se direcionam para a reduo e
preveno dos riscos reais e imaginrios em Salvador e que tm sido desenvolvidas pela Polcia
Cidad e pelas Operaes de Abordagem (Gmeos, Jeric e Munzu). A primeira ao
organizada em Companhias Independentes de Polcia Militar que esto sob a superviso do
Comando de Policiamento da Capital; a segunda ao organizada e executada pelo prprio
Comando de Policiamento da Capital e pela Coordenadoria de Operaes. Para tornar exeqvel a
consecuo do objetivo geral proposto neste trabalho de pesquisa so estabelecidos como
objetivos especficos:
a) estudar as caractersticas e as diferenas das estratgias de policiamento formuladas no
mbito das polticas pblicas de segurana para a reduo dos riscos, reais e imaginrios,
conforme as vrias abordagens do tema nas cincias sociais;

b) estudar as caractersticas da Polcia Cidad e de sua atuao (reduo ou no dos riscos)

 10

em Salvador de 2004 a 2006;

c) estudar as Operaes de Abordagem Gmeos, Jeric e Munzu, observando os resultados

relativos aos crimes praticados contra os coletivos urbanos e outros delitos em Salvador no
perodo de 2004 a 2006;

d) estudar as conseqncias (positivas ou negativas) das polticas pblicas de segurana

viabilizadas por meio das Operaes de Abordagem e da Polcia Cidad em Salvador de
2004 a 2006.

Esta pesquisa se caracteriza como um estudo de caso sobre as estratgias de policiamento [Polcia
Cidad e Operaes de Abordagem (Gmeos, Jerico e Munzu)] desenvolvidas pela Polcia
Militar, em Salvador, como polticas pblicas de segurana para prevenir e inibir a criminalidade.
A investigao do tema toma como recursos de pesquisa tanto dados da anlise qualitativa como
quantitativa. O apoio terico no campo da sociologia poltica, observando as relaes entre:
Estado e Sociedade, Estado e Polcia, Criminalidade e Violncia, Democracia e Direitos
Humanos.

Para a construo dos dados primrios foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com trs
comandantes de Companhia Independente de Polcia Militar, sediadas em Salvador, escolhidos
atravs dos seguintes critrios: tempo de comando (mnimo de seis meses); localizao espacial
(uma CIPM atuante em rea considerada mais privilegiada estruturalmente [11 CIPM/Barra] e
duas CIPMs atuantes em reas menos privilegiada estruturalmente [37 CIPM/Liberdade e 9
CIPM/Piraj]); e, por fim, tempo de criao das CIPMs (mnimo de dois anos). Foram tambm
realizadas trs entrevistas semi-estruturadas com os operadores das trs operaes (Gmeos,
Jeric e Munzu) para verificar como so direcionadas as respectivas aes policiais (demandas
sociais e/ou interesses profissionais), observando a percepo dos policiais entrevistados sobre o
impacto das aes de parar e revistar nas taxas de criminalidade, em especial nos transportes
urbanos, e no policiamento comunitrio proposto pela Polcia Cidad.

Para a construo dos dados secundrios foram pesquisados: a) os dados estatsticos disponveis
 11

que registram as taxas de criminalidade nas CIPMs de Salvador, atravs do Relatrio Estatstico
Comparativo Anual/Mensal (RECAM) e do Relatrio de Servio, e nas coordenadorias das trs
operaes (Gmeos, Jeric e Munzu); b) os dados fornecidos pelo Departamento de
Modernizao e Tecnologia da Polcia Militar sobre a situao atual dos Conselhos Comunitrios
de Segurana (formao e implementao); c) as bibliografias nas reas de sociologia poltica,
sociologia criminal, sociologia urbana, teoria da polcia e polticas pblicas na rea de segurana;
d) as teses, dissertaes e monografias relacionadas com as temticas polcia, criminalidade e
violncia; e) e os peridicos (revistas e jornais), observando os nmeros da criminalidade no
Brasil e em Salvador e as polticas pblicas de segurana, em especial as aes de policiamento,
para reduzir e controlar os riscos de vitimizao e a insegurana pblica.

Esta dissertao, alm da introduo, est dividida em seis captulos. O Captulo II trata do
processo de racionalizao por que passaram as polcias ocidentais no sculo XIX e as estratgias
criadas a partir da segunda metade do sculo XX para atender s novas demandas por servios de
proteo dentro da sociedade democrtica e do risco. O Captulo III descreve o sentido da
insegurana dentro da modernidade recente e as polticas de proteo destinadas minimizao
dos riscos reais e imaginveis dentro da sociedade do risco. O Captulo IV analisa a real posio
da polcia dentro do sistema de segurana pblica e os principais fatores causadores da
insegurana pblica, observando as atuais polticas pblicas de segurana implementadas no
Brasil e, por induo, em Salvador-Ba, para conter os avanos da criminalidade a partir da dcada
de 90. O Captulo V descreve o processo de modernizao que vem passando a Polcia Militar da
Bahia com a criao da poltica de Polcia Cidad, observando suas principais caractersticas, e
com a ao de policiamento paralela desenvolvida pelas Operaes de Abordagem, focalizando
seu modus operandi como estratgia especfica para reduzir as taxas de criminalidade, bem como
seus reflexos dentro de um contexto de consolidao democrtico. O Captulo VI descreve e
interpreta os dados referentes s taxas de criminalidade em Salvador de 2004 a 2006 e s
intervenes policiais para coibir e controlar os riscos atravs das Operaes de Abordagem e da
Polcia Cidad. E, finalmente, o Captulo VII descreve e interpreta as percepes dos operadores
e comandantes, respectivamente, das Operaes de Abordagem e da Polcia Cidad, entrevistados
sobre o atual estgio das aes de policiamento em Salvador, destacando a influncia das aes
de parar e revistar no prprio policiamento comunitrio.
 12

CAPTULO II

POLCIA E POLICIAMENTO NA SOCIEDADE MODERNA

A polcia na modernidade passou pelos mesmos processos de racionalizao que as outras

organizaes da sociedade, transformando-se em uma burocracia racional-legal14. Com isso, a
fora pblica passou a ter exclusividade ao desempenhar a sua funo, assim como os policiais
passaram a exigir novas condies de trabalho e reivindicaes para garantir o status profissional
requerido para o desempenho do mandato de garantidor da ordem e da segurana pblica.

Neste Captulo, tratar-se- de: a concepo de polcia moderna e de policiamento, observando

seus domnios; os processos de burocratizao, especializao e profissionalizao das polcias;
as estratgias de policiamento desenvolvidas para atender as novas demandas por servios de
segurana; e o policiamento e a estratgia mais adequada de segurana para o contexto do Estado
democrtico de direito.

2.1 - A origem da polcia e sua concepo moderna

Etimologicamente, polcia, assim como poltica, vem do grego politia (constituio) que surge
juntamente com a Cidade-Estado grega entre os sculos VIII e VII a.C15. Este termo remete, por
um lado, idia de uma instituio especfica, a plis, e, por outro lado, noo de uma ao que
visa a manter a unidade dentro da plis, o governo. Como forma de estabelecer esta unidade,
houve a necessidade de se criar um conjunto de leis e de se ter agentes especficos para garantir o
cumprimento das normas. Com isso, j nesse perodo, observou-se a distino entre autoridades
administrativas que editam as leis, governantes e legisladores, e as que fiscalizam o cumprimento

14
Segundo Max Weber, a burocracia racional-legal exerce a dominao fundamentando-se no saber, onde este se
constitui no trao especificamente racional. Para ele, a administrao burocrtica Consiste, de um lado, em
conhecimento tcnico que, por si s, suficiente para garantir uma posio de extraordinrio poder para a
burocracia. Por outro lado, deve-se considerar que as organizaes burocrticas, ou detentores do poder que dela se
servem, tendem a tornar-se mais poderosos ainda pelo conhecimento proveniente da prtica que adquirem no
servio (1978, p. 27)
15
Para uma melhor compreenso sobre o surgimento da Cidade-Estado grega, ver Chevallier (1982).
 13

das regras, a polcia. (MONET, 2001).

A derivao etimolgica de politia engendrou uma definio bastante abrangente de polcia.

Esta significou, basicamente, tanto na Idade Clssica como na Idade Mdia, instituies
direcionadas para o funcionamento e para a conservao da plis. Dentro da modernidade, mais
especificamente a partir do sculo XIX, a polcia adquiriu um significado mais restrito, passando
a direcionar suas atividades para proteger a comunidade dos perigos internos relacionados com a
desordem pblica, entendida como aquelas manifestaes contrrias ao status quo poltico-
econmico, e com a insegurana pblica, entendida como aquelas aes ameaadoras da
integridade fsica e da propriedade por parte de eventos naturais e inimigos sociais16.

A partir desta concepo moderna de polcia possvel encontrar vrias definies que
possibilitam um melhor entendimento do significado do termo na atualidade. Reiner (2004)
afirma que a polcia um grupo de profissionais uniformizados que executam atividade de
patrulhamento em espaos pblicos, exercendo um mandato direcionado prioritariamente para o
controle do crime e da manuteno da ordem, sem, contudo, deixar de realizar algumas funes
negociveis de carter social. Para ele, os indivduos modernos imaginam que a polcia
essencial para a ordem social e sem esta fora pblica a sociedade tornar-se-ia um caos. Para
Skolnick & Bayley (2001), as organizaes policiais modernas so burocracias clssicas com
chefes, comissrios ou diretores, estruturadas de forma hierrquica, com escalas de servios,
sistemas de regras formais, organogramas e conjuntos de ordens gerais. Monjardet (2003) definiu
a polcia como uma instituio que detm o monoplio do uso da fora e que tem como
finalidade garantir ao poder poltico o controle social nas relaes sociais internas. Por fim, para
Monet (2001) a polcia uma organizao encarregada de reprimir as infraes contrrias s leis
e aos regulamentos e de evitar movimentos coletivos que coloquem em risco a ordem social das
cidades.

16
A nova concepo de polcia dentro da modernidade delimitou suas funes basicamente para as questes
vinculadas ordem pblica e segurana pblica, afastando-se, assim, daquela funo meramente administrativa de
auxiliar o governante no gerenciamento da cidade. Cf. verbete POLCIA In: Dicionrio de Poltica. BOBBIO, N.;
MATTENCI, N.; PASQUINO, G (Orgs.). 8 ed. Braslia, DF: Editora Universidade de Braslia, 1995.
 14

2.2 - A polcia e os trs domnios do policiamento

Conforme as definies acima, pode-se inferir que a polcia moderna uma instituio que detm
uma estrutura burocrtica racional-legal e que tem no uso da fora fsica a sua especificidade para
garantir a ordem e a segurana pblica dentro da sociedade. A definio de polcia remete
definio de policiamento. A polcia , segundo Reiner (2004), um tipo de instituio social, j o
policiamento um conjunto de processos que executa funes sociais especficas. A polcia
existe em toda a sociedade, mas no tem uma nica forma. Ademais, o policiamento exercido por
ela necessrio para qualquer ordem social, podendo tomar as mais variadas feies
institucionais. A Polcia tambm no a nica instituio social responsvel por fazer
policiamento, bem como o policiamento realizado por ela difere de outras instituies por sua
especificidade: a polcia faz o policiamento com o fim de preservar a ordem e garantir a
segurana atravs da vigilncia e da ameaa do uso da fora fsica no espao pblico.

Para Monjardet (2003), o que diferencia a polcia de outras instituies destinadas ao controle
social, como, por exemplo, as prises, os manicmios, o quartel e a famlia, que aquela detm o
monoplio do uso da fora fsica no mbito pblico enquanto estas detm o monoplio do uso da
fora em ambientes privados no podendo este monoplio ser estendido ao ambiente pblico.
Assim, o uso da fora fsica no mbito pblico o elemento diferenciador que d o carter de
exclusividade polcia, ou seja, no a fora privada mas a fora pblica que de monoplio da
polcia. Alm disso, a polcia reguladora daqueles que detm o uso da fora privada.

Reiner (2004) diz ainda que necessrio se afastar da idia de que a polcia e sua atividade de
policiamento co-termo de controle social, pois, como tambm sublinha o Dicionrio do
pensamento social do sculo XX17, as definies de policiamento, geralmente, inclinam-se para
identific-la como uma ao destinada ao controle social na sociedade moderna. Entretanto,
alerta Reiner (2004), da mesma forma que ocorre com o uso amplo do conceito de controle
social, a conceituao ampla de policiamento remete ao perigo de ser amorfa, pois esta ampliao
faz com que haja uma perda da especificidade do sentido do termo policiamento como uma forma

17
Cf. verbete POLCIA. In: Dicionrio do pensamento social do sculo XX. OUTHWAIT, W; BOTTOMORE,
T (Orgs.). Rio de Janeiro: Jorge Zahar ed, 1996.
 15

particular de controle social. Assim, o policiamento deve ser entendido como um aspecto do
controle social e no como co-termo dele.

Prosseguindo com a anlise da especificidade do policiamento desenvolvido pela polcia

moderna, Bittner (2003) divide o policiamento em trs domnios distintos que se sobrepem: o
policiamento criminal, o policiamento para o controle regulador e o policiamento para a
manuteno da paz. O policiamento criminal aquele que se apresenta como principal
direcionador das atividades de polcia, ou seja, a atividade de policiamento que geralmente
vista como o verdadeiro trabalho da polcia. Ele tem uma grande importncia na alimentao
do sistema criminal, pois permite o desenvolvimento das atividades de promotores, juzes,
advogados e carcereiros. Entretanto, alerta Bittner, na prtica, apenas uma pequena parte da
atividade policial est relacionada ao controle do crime.

O policiamento que exerce o controle regulador (BITTNER, 2003) aquele que basicamente
controla e supervisiona algumas atividades licenciadas como, por exemplo, licena para porte de
armas, abertura de estabelecimentos comerciais, conduo de txis e realizaes de feiras,
desfiles ou manifestaes nas vias pblicas. A tarefa de maior controle aquela relacionada com
o trnsito (manuteno das leis, decretos e portarias) de forma cotidiana e intensiva. O socorro s
vtimas de acidentes de trnsito, a apreenso e a conduo de veculos irregulares, o controle de
pedestres e motoristas nas vias pblicas so tambm atividades que fazem parte da rotina do
policiamento urbano nas grandes metrpoles.

O policiamento destinado para manuteno da paz aquele, segundo Bittner (2003), que aloca a
maior parte dos recursos da polcia. As atividades policiais direcionadas para o enfrentamento de
emergncias e desastres de toda natureza constituem o cerne da manuteno da paz. Os efeitos
desses eventos preocupam pois geralmente levam violncia e ao pnico, cabendo polcia zelar
para manter a ordem, inclusive com o uso de ameaa ou a prpria utilizao da fora. Em escala
menor esto aquelas ocorrncias envolvendo indivduos e que podem engendrar algum tipo de
ameaa ordem tais como uma ocorrncia envolvendo um suicida ou um doente mental. As
ocorrncias, entretanto, que mais ameaam a paz so aquelas associadas aos conflitos violentos
entre indivduos ou grupos de indivduos (brigas domsticas, discusses entre vizinhos, disputas
 16

entre jovens, conflitos entre proprietrios e inquilinos). Em tais conflitos geralmente o policial
no evoca a lei para administr-los, mas o poder discricionrio18. Para Bittner (2003), apesar da
preferncia simblica do policiamento para aplicao da lei, a manuteno da paz que expressa
o que h de melhor na atividade de policiamento.

Menke, White e Carey (2002) ressaltam que a legitimidade do policiamento moderno advm do
exerccio de trs domnios principais que eles classificaram como: a manuteno da ordem
pblica, o cumprimento da lei e os servios gerais. Na manuteno da ordem pblica, a polcia
procura controlar os eventos que pem em risco a paz e a segurana da populao. No
cumprimento da lei, a polcia busca deter os desviantes das normas, levando-os para as instncias
judicirias. Nos servios gerais, a polcia busca realizar vrios servios considerados pela
populao como importantes.

Seguindo a mesma linha de raciocnio de Reiner (2004), de no associar simplesmente

policiamento ao controle e corroborando a concepo de Bittner (2003) sobre a importncia da
atividade de policiamento para manuteno da paz, Shearing (2003) busca definir o policiamento
como um processo destinado preservao da paz. Ele toma como referncia Hobbes, resgatando
o conceito de paz como base da ordem. No a simples presena de proteo que indica a paz,
mas a probabilidade de que esta proteo persistir no tempo com a reduo ou a eliminao dos
riscos. Segurana e paz, neste caso, so indissociveis e cabe ao policiamento executado pela
fora pblica promov-la.

Em suma, pode-se dizer que o policiamento um dos mecanismos de controle social moderno
que atua de forma universal em qualquer situao social que possa engendrar desordem e
insegurana pblica, logo, se desenvolve atravs da vigilncia sobre os indivduos para evitar que
ocorram infraes e, conseqentemente, ameace a segurana e a ordem social (REINER, 2004).
Desta forma, a polcia uma organizao especializada detentora do uso da fora fsica para
proteger os indivduos dos riscos que s passou a existir em sociedades relativamente complexas.
Ou seja, s passou a existir com o processo de racionalizao19 que culminou com o surgimento

18
O uso do poder discricionrio ser discutido de forma detalhada na seo abaixo deste Captulo.
19
O desenvolvimento racional estabeleceu, conforme Weber (1999), o monoplio do uso da violncia legtima pela
 17

do Estado moderno. Ademais, seguindo os pressupostos de Bittner (2003) e Shearing (2003), a

manuteno da paz interna o objetivo das foras policiais nas sociedades modernas.

2.3 - Burocratizao, especializao e profissionalizao

A polcia uma organizao burocrtica racional-legal, uma corporao que surgiu em Londres
no ano de 1829 depois de uma reforma realizada na administrao de Robert Peel, ento
Secretrio do Interior. Esta inovao representa, conforme Shearing (2003), a passagem do
policiamento privado para o policiamento pblico, pois antes da formao do Estado moderno
centralizado as atividades de policiamento eram exercidas ou por vigias noturnos e guardas de dia
(MONKKONEN, 2003), trabalhando voluntariamente ou mediante pagamento, ou por toda a
comunidade, ou ainda por indivduos vtimas de crimes (LANE, 2003). Isto , no perodo pr-
moderno no havia agentes pblicos para o controle do crime, da violncia ou para a manuteno
da ordem pblica. Com a burocratizao, a polcia saiu do modelo patrimonialista dos perodos
pr-modernos para o modelo burocrtico racional-legal.

Com o processo de burocratizao das polcias observou-se, primeiro, o desenvolvimento de um

sistema hierrquico de comando e controle, confivel por ser afastado das autoridades polticas,
baseado na lealdade ao comando da corporao e no a grupos polticos ou tnicos. Segundo,
houve um basta na organizao burocrtica patrimonialista do Antigo Regime devido
profissionalizao que culminou com a contratao de policiais (concursos, promoo,
qualificao); por ltimo, a delimitao das tarefas e dos locais de atuaes por causa da
especializao (REISS JR., 2003).

Este novo modelo de organizao proporcionou aos policiais do alto-comando um maior controle
sobre os subordinados. Alm disso, esse novo modelo engendrou algumas conseqncias para o
sistema social. Primeiro, com a passagem da burocracia patrimonial burocracia racional-legal
criou-se a idia de um imprio da lei, mascarando o real exerccio do poder das classes

comunidade poltica (Estado) promovendo assim: o estabelecimento do direito legtimo (legislao); a proteo da
segurana pessoal e da ordem pblica (polcia); a proteo dos direitos adquiridos (justia); o cultivo dos interesses
higinicos, pedaggicos, poltico-sociais e outros interesses culturais (os diversos ramos da administrao); e, a
proteo organizada, por meios violentos, contra inimigos externos (administrao militar).
 18

dominantes atravs de uma polcia imparcial. Segundo, com a burocratizao e as normas legais
criou-se a expectativa de que a polcia seria mais justa e menos violenta. Por fim, com a
burocratizao o cidado passou a ser um cliente da polcia, tornando-se dependente dela
(HUGGINS, 1998).

A especializao da polcia, ou seja, a exclusividade em desempenhar a sua funo na sociedade,

ocorreu justamente aps a remoo dos militares da manuteno da ordem interna, onde estes
exerciam a atividade de policiamento durante o processo inicial da formao do Estado moderno.
Dois fatores foram decisivos para este afastamento: primeiro, o alistamento obrigatrio nos
exrcitos; segundo, o desenvolvimento da indstria blica devido aos avanos tecnolgicos, o que
tornou a fora militar incompatvel com o controle social na vida cotidiana. Entretanto, algumas
organizaes policiais ainda se encontram em processo de especializao, pois a ligao com os
militares ainda evidente, quer pela condio de fora reserva, quer como fora auxiliar do
Exrcito. o caso das polcias de origem gendarme20, por exemplo: o Carabinieri, da Itlia; a
Guarda Civil, da Espanha; a Gendarmerie, da Frana; o Rijkspolitie, da Holanda; a
Landespolizei, da Alemanha (BAYLEY, 2006); e as Polcias Militares do Brasil.

O processo de profissionalizao uma das trs etapas do desenvolvimento das organizaes

policiais modernas. Esta profissionalizao foi efetivada quando a polcia passou a recrutar de
acordo com os padres especficos; remunerar, dando condies para um funcionalismo de
carreira; treinar formalmente os seus integrantes; e, finalmente, realizar a superviso sistemtica
dos subalternos (BAYLEY, 2006). Com isso, a polcia passou, como qualquer outra profisso, a
ter interesses prprios materiais, corporativos e profissionais. Os materiais esto relacionados s
condies de emprego e de trabalho, como qualquer trabalho: condies de trabalho,
reivindicaes quanto s condies do emprego e da remunerao. Os corporativos esto
relacionados s questes funcionais como forma de patrulhamento, tipos de equipamentos e

20
A polcia do tipo gendarme surgiu na Frana durante a Revoluo Francesa. A gendarmerie originou-se da
Marechause francesa criada pelo Rei Joo II, entre 1350 e 1364, para proteger as retaguardas dos exrcitos em
deslocamento para os campos de batalha. Alm dessa funo, a Marechause tambm era responsvel em caar
desertores, reprimir a violncia generalizada e a criminalidade individual, controlar e vigiar as populaes
itinerantes, prender delinqentes, desertores e ladres, assegurar o controle das regras relativas ao comrcio e
higiene. Estas diversas funes das Marechausse j indicavam a sua relao com a ordem pblica, pois se constitua
na principal fora pblica de que dispunham os intendentes franceses para administrar as cidades (MONET, 2001).
 19

armamentos. Os profissionais, por fim, so aqueles que motivam e valorizam a atividade policial
e marcam a passagem dos interesses corporativos cultura profissional (MONJARDET, 2003).

Os interesses profissionais tm sua origem na atividade de trabalho e no sistema de normas

(sanes positivas e negativas) que enquadram atividade policial e podem estar relacionados
com a garantia da autoridade ante o pblico (MONJARDET, 2003). Ou seja, o princpio da
autoridade apresenta-se aqui como uma condio do policial de fazer com que algum cumpra a
sua determinao sem contestao. Com relao ao sistema de normas, o interesse profissional se
fixa, por exemplo, na ascenso hierrquica por antiguidade ou merecimento, nos elogios, prmios
e medalhas conferidos, respectivamente, por bons servios prestados, por tempo de servio sem
punio e por bravura, todos resultantes da atividade policial (MONJARDET, 2003). Assim,
observa-se que os interesses profissionais originados da atividade de trabalho esto relacionados
com os fatores externos, onde se espera da populao o reconhecimento da autoridade policial e
de todas as suas aes. Enquanto os interesses profissionais que se originam do sistema de
normas esto relacionados com os fatores internos, onde se espera dos superiores o
reconhecimento das aes bem sucedidas ou do tempo dedicado organizao.

A especificidade do servio policial, fundamentado no conhecimento tcnico, possibilitou o

exerccio da dominao baseado no saber. A impessoalidade adquirida com a burocratizao,
especializao e profissionalizao direcionou a conduta policial para o cumprimento das
normas, afastando-a, assim, das relaes pessoais geralmente fomentadoras de relaes corruptas.
Entretanto, a polcia, ainda opera com um nvel de informalidade21 superior s outras
organizaes pois o servio policial se encontra geralmente fora do campo de superviso dos
administradores. O policiamento de rua (rdio-patrulhamento e policiamento a p) um exemplo
de servio policial que se encontra fora do alcance da superviso oficial, o que possibilita um
nvel de poder discricionrio bastante elevado. Alm disso, as vicissitudes das demandas por
servios de proteo e a extenso e a intensidade delas possibilitam uma recorrncia maior s
aes proativas tanto no mbito organizacional como no mbito individual, deixando em segundo
plano as aes reativas, ou seja, aquelas iniciadas e de interesse da populao.
21
Por organizao informal entende-se aqui um conjunto de padres sociais informalmente organizados pelos
prprios participantes para completar o que foram formalmente organizados para eles dentro da organizao (BLAU,
1968).
 20

A questo da autonomia policial bastante discutida nas anlises sociolgicas sobre o trabalho
policial. Esta autonomia entendida, na tradio anglo-saxnica, como police discretion, que
indica o grau de liberdade que o policial de rua tem durante o servio (MONJARDET, 2003). H
trs maneiras diferentes de compreender esta autonomia policial. A primeira consiste em certo
nvel de liberdade que os policiais tm na interpretao das normas para executar suas tarefas
sem, contudo, se afastar da responsabilidade da funo: o discernimento aqui requerido para
preencher as lacunas deixadas pela lei ou para evitar que a prpria lei dificulte ou impossibilite a
administrao de um determinado conflito. A segunda est relacionada autonomia profissional
devido qualificao, onde os policiais escolhem os equipamentos e as tticas necessrias para as
atividades de policiamento. A terceira corresponde forma como os policiais selecionam suas
prioridades de interveno: a incapacidade de atender todas as demandas por servios
emergenciais e no-emergenciais determina que os policiais selecionem aquelas ocorrncias que
mais interessam no momento. Tratando ainda sobre esta forma de autonomia e a questo da
seleo, Monjardet afirma:
A generalidade e a permanncia do processo de seleo decorrem do cruzamento
das duas dimenses constitutivas do trabalho policial: a relao entre ordem (ou
prescrio hierrquica) e a imprevisibilidade da demanda, de um lado, e a
relao entre autonomia e controle, de outro. Pode-se esquematizar afirmando
que a primeira dimenso determina quem faz o qu; enquanto a segunda indica
como. Na realidade, as duas dimenses esto inextricavelmente ligadas a tal
ponto que um dos meios de que ambas dispem para mobilizar a seleo
desejada das tarefas consiste em oscilar de uma dimenso outra (2003, p. 47).

A atividade policial iniciada a partir de quatro fontes: autoridades superiores ou polticas;

autoridades internas ou policiais superiores; ocorrncias; e chamadas pblicas. As duas primeiras
fontes do origem s atividades prescritas, enquanto as duas ltimas, principalmente a ocorrncia,
ocasionam as atividades no previstas. Algumas destas, por sua vez, so selecionadas
prioritariamente pelos policiais (MONJARDET, 2003). Isto reduz as atividades originadas pelas
tarefas previstas e prescritas pelas autoridades. Assim, so as tarefas selecionadas pelos prprios
policiais, e no as tarefas prescritas, que possibilitam compreender o trabalho policial
(MONJARDET, 2003). Partindo desta assertiva, buscar-se- na seo seguinte descrever e
analisar as estratgias policiais criadas para reduzir e controlar os riscos de vitimizao, bem
como os medos ocasionados pela sensao de insegurana que permeiam as sociedades
contemporneas.
 21

2.4 - Estratgias de policiamento

O conceito de estratgia organizacional pode ser definido de forma retrospectivo-descritiva ou de

forma prescritiva. A forma retrospectivo-descritiva aquela que busca explicar de maneira
coerente as aes tomadas pela organizao nos perodos precedentes: ela remete noo de
comportamento anterior da organizao, descobrindo qual estratgia implcita guiou suas aes e
determinou seu sucesso ou fracasso. A forma prescritiva utilizada, geralmente, pelos lderes da
organizao como um instrumento de desenvolvimento e liderana. Nesse caso, ela apresenta
uma viso daquilo que o lder deseja da organizao, engendrando expectativas internas s novas
conquistas como, por exemplo, novos objetivos e/ou novos valores (MOORE, 2003).

Tomando como referncia o segundo conceito, as organizaes policiais modernas tm buscado

desenvolver estratgias para o melhoramento no s da eficincia na represso e na preveno do
crime, mas tambm da qualidade quanto prestao de servio ao pblico. As estratgias variam
de acordo com a polcia, o pblico, o local, o tempo e esto sempre passando por processos de
reavaliao, pois as elaboraes de programas de policiamento, neste contexto dito ps-moderno,
esto cada vez mais difceis por causa das inmeras transformaes scio-culturais (REINER,
2004). As estratgias organizacionais policiais visam fins estabelecidos por ela prpria (ao
proativa) ou pelo pblico (ao reativa). Desta perspectiva, sero apresentadas nas subsees
abaixo algumas estratgias de policiamento desenvolvidas a partir da modernizao das polcias e
que esto sendo aplicadas, integral ou parcialmente, por algumas organizaes policiais.

2.4.1 - Policiamento profissional

Como se observou acima, os processos de burocratizao, especializao e profissionalizao da

polcia promoveram o policiamento que tem na lei e na ordem o seu sustentculo de legitimidade.
Entretanto, diferentemente das organizaes militares e do ambiente da linha de produo
clssica, o que define o funcionamento de uma organizao policial so as aes operacionais e
os programas de policiamento e no a estrutura organizacional formal. Estas aes so
essencialmente de trs tipos: o rdio-patrulhamento ou o policiamento a p, o modo como a
polcia responde aos pedidos de servio e os resultados das investigaes das infraes penais
 22

(MOORE, 2003).

O policiamento profissional surge no sculo XIX na Europa, num contexto de grande ebulio
face s mudanas ocasionadas pela Revoluo Industrial e que engendraram um rpido
desenvolvimento urbano, ocasionando uma elevada desorganizao social que culminou com o
surgimento de uma variedade de tipos de crimes e uma srie de conflitos sociais que abalaram a
ordem e a segurana pblica dos centros industriais nascentes. A antiga fora policial, assim
como todo o sistema de justia criminal, no era eficaz na aplicao da lei, apesar das penas
serem severas no sculo XVII. Esta falta de eficcia dos vigilantes responsveis pela ordem e
pela aplicao da lei deu azo para a violncia privada, principalmente a vingana. Ademais, as
prises dos criminosos eram geralmente feitas mediante o pagamento de gratificaes, gerando
assim um exrcito de mercenrios caadores de bandidos (REINER, 2004). Com isso, houve a
necessidade de reformar as polcias juntamente com a reforma penal do sculo XVII, onde a
aplicao da lei e a punio eram fundamentais para conter as aes criminosas: a vigilncia
constante sobre a sociedade contra o descumprimento das leis e o inqurito para a justia
passaram a ser funes da polcia.

O policiamento profissional teve como objetivos sociais precpuos a manuteno da ordem

pblica e a prestao de servio de segurana para todos e nisto buscava a sua legitimidade
fundamentando suas aes nas obrigaes legais. Desta forma, a polcia profissional apresenta
como caracterstica de policiamento a represso ao crime atravs da priso dos criminosos
(MOORE, 2003).

A ideologia de controle do crime resultou na alienao do policial profissional. Como

conseqncia, houve um distanciamento entre polcia e comunidades, dificultando, por um lado,
o controle do pblico sobre as aes policiais e, por outro lado, aumentando a dependncia dos
cidados em relao aos profissionais de polcia (HUGGINS, 1998). importante ressaltar que a
burocratizao e a impessoalidade das funes policiais, que distanciou os policiais das prprias
classes ou grupos tnicos de origem, ocorreu dentro de uma sociedade de classe, onde a ideologia
dominante a ideologia burguesa. Neste contexto, utilizando o entendimento de Althusser
(1974), a polcia vista como um Aparelho Repressivo do Estado. Ademais, sendo as leis
 23

emanadas do sistema jurdico, que funciona tanto como aparelho repressivo e ideolgico, o
policiamento direcionado para o cumprimento da lei refora a reproduo das relaes de
explorao burguesa.

A estratgia de policiamento que se direciona especificamente para o controle do crime termina

por enfatizar valores instrumentais em detrimento das normas legais que restringem as operaes
policiais para reduzir o crime e prender os criminosos: a atividade policial profissional se desvia
dos valores legais e morais para se basear em habilidades tcnicas para prender os infratores da
lei, se distanciando tambm dos valores constitucionais e democrticos por restringir direitos
civis devido excessiva nfase dada na utilizao da fora fsica para enfrentar a guerra contra o
crime (MOORE, 2003).

A partir da dcada de 1960, a estratgia de policiamento profissional e os programas operacionais

para o controle do crime sofreram inmeras crticas no s pela sua reduzida capacidade para
coibir a criminalidade mas tambm por no atender a outras solicitaes do pblico que causam
intranqilidade e insegurana populao. Moore (2003) diz que a estratgia de policiamento
profissional est inclinada a minimizar algumas emergncias sociais (brigas domsticas, crianas
sozinhas na rua noite, idosos com medo), pois entende que estas ocorrncias afastam os
policiais da sua tarefa principal, que o combate criminalidade. Ou seja, a estratgia de
policiamento profissional tende a separar o objetivo principal da polcia do objetivo emergencial
do cidado. Contrrio a esta maneira de policiar, foram desenvolvidas nas ltimas quatro dcadas
estratgias de policiamento que visam a no s integrar a polcia comunidade dentro de uma
concepo democrtica, mas tornar as organizaes policiais mais eficazes na reduo e na
preveno do crime, do medo do crime e da desordem.

2.4.2 - Policiamento comunitrio

Nas ltimas trs dcadas do sculo passado muitas organizaes policiais passaram por inovaes
objetivando atender melhor s demandas sociais na rea de segurana. A crise experimentada
pelas organizaes policiais, a partir da dcada de 1960, teve como ponto principal a inadequao
da estratgia de policiamento profissional, principalmente na administrao de conflitos e na
 24

reduo e preveno da criminalidade que se elevou a partir deste perodo na Europa e nos
Estados Unidos (SKOLNICK & BAYLEY, 2002). As mudanas na organizao do trabalho e o
surgimento das novas tecnologias de informao transformaram a sociedade do pleno emprego,
do perodo industrial e fordista, numa sociedade sem emprego da era ps-industrial e de
acumulao flexvel (CASTELLS, 2003; HARVEY, 2006). Essas transformaes contriburam
demasiadamente para o aumento das taxas de criminalidade e de violncia nos pases
desenvolvidos, principalmente a quantidade elevada de pessoas que passaram a incorporar as
fileiras dos excludos pela impossibilidade de acesso aos bens da cultura do consumo
disseminada pela indstria cultural (YOUNG, 2002).

As falhas do policiamento profissional estavam basicamente na forma de distribuio do

policiamento na rea, onde, costumeiramente, se associava a quantidade de policiais com a
reduo da criminalidade; no patrulhamento motorizado aleatrio; no efetivo utilizado no
policiamento motorizado; na intensificao do policiamento sem parmetros cientficos e sem
observar os deslocamentos da criminalidade; na ineficcia da priso em flagrante; no mito do
tempo de resposta rpido para o atendimento das ocorrncias e a conseqente priso do infrator;
por fim, na ineficcia das investigaes criminais na resoluo de crimes (SKOLNICK e
BAYLEY, 2002).

Essas constataes aceleraram as mudanas que culminaram com o interesse de substituir o

policiamento profissional por novos modelos. Os ingleses e norte-americanos desenvolveram, a
partir da dcada de 60, pesquisas dando origem s teorias do policiamento comunitrio que
inverte a prioridade das aes policiais: as intervenes policiais que priorizavam o crime e as
ocorrncias emergenciais (estratgia profissional) so redirecionadas agora para os servios no-
emergenciais. A questo da desordem nos bairros se constitui no foco principal do policiamento
comunitrio (ROSENBAUM, 2002). Ou seja, o policiamento comunitrio direcionou a ateno
para os eventos que causam medo e atingem a qualidade de vida da comunidade (MOORE,
2003).

O policiamento comunitrio tem como premissa bsica a idia de que a comunidade tem um
papel ativo nas aes de segurana, sendo co-produtora da ordem e da segurana juntamente com
 25

a polcia e, conseqentemente, na manuteno da lei e da ordem (SKOLNICK & BAYLEY,

2002; ROSENBAUM, 2002; BRODEUR, 2002). A idia de envolver a comunidade nas questes
de segurana tem como fulcro a convico de que a polcia, isoladamente, no pode ser a nica
responsvel pela manuteno da segurana pblica, mas uma estimuladora das aes integradas
(comunidade e outras agncias) na preveno da desordem e das aes criminosas (SKOGAN,
2002). A integrao da comunidade se d atravs de programas que elevam o nvel de
participao e de responsabilizao para o desenvolvimento de atividades de preveno
(SKOLNICK & BAYLEY, 2002). Noutras palavras, a polcia assume o papel de coordenadora
no fortalecimento da comunidade para criar grupos auto-suficientes nas resolues dos problemas
causadores da desordem (ROSENBAUM, 2002).

O policiamento comunitrio tem sua origem no Reino Unido logo aps a Segunda Guerra
Mundial com o Policiamento em Grupo cuja caracterstica a permanente responsabilidade por
parte dos policiais de uma determinada rea. Este conceito foi adotado pelos Estados Unidos a
partir da dcada de 1960. Entretanto, de forma concomitante, foi desenvolvido o conceito de
Vigilncia de Bairro cuja idia bsica estava no envolvimento dos cidados na proteo dos seus
bens atravs da organizao comunitria, onde a polcia daria a assistncia necessria para a
atividade de segurana realizada pelos prprios cidados. O conceito de vigilncia de bairro, de
forma inversa, foi importado pelo Reino Unido. Assim, o policiamento comunitrio vai agregar
os princpios do policiamento em grupo como, por exemplo, policiamento a p, atendimento nos
postos policiais e visitas s residncias, e os princpios da vigilncia de bairro como, por
exemplo, a vigilncia comunitria do crime (BRODEUR, 2002).

O Policiamento Comunitrio prioriza as intervenes primrias22, ou seja, as aes preventivas,

nelas esto includos programas de acompanhamento de jovens (programas contra o uso de
drogas) e de envolvimento da comunidade em aes de autoproteo ou que esto relacionadas
com as atividades direcionadas para a construo de comunidades fortes, bem como as atividades
de vigilncia de quarteiro. As intervenes primrias visam intervir nos eventos que geram a
desordem e o crime como forma de evitar que tais eventos ocorram nos espaos geogrficos
22
Jack R. Greene (2002), tomando como referncia E. A. Suchman, diz que h trs formas de intervenes policiais
nos eventos que produzem medo, desordem e crime, a saber: as intervenes primrias, as intervenes secundrias
e as intervenes tercirias.
 26

policiados. O policiamento comunitrio tambm pode realizar intervenes secundrias e

tercirias, ficando esta num plano superior quela. A interveno secundria aquela que rene
a maioria das formas do policiamento profissional, como a ao reativa, investigaes criminais e
a maior parte das aes preventivas direcionadas ao crime como, por exemplo, aqueles projetos
que visam evitar as oportunidades de crime ao invs de motivarem uma transformao como
proposta pelo policiamento comunitrio. A interveno terciria aquela que est concentrada
em programas de reabilitao de jovens e adolescestes, ou seja, busca agir nos efeitos e nas
conseqncias do crime e da desordem. Este tipo de interveno tambm faz parte do programa
de policiamento comunitrio (GREENE, 2002).

No policiamento comunitrio so aplicados quatro nveis de interveno: o nvel ambiental, o

nvel organizacional, o nvel de grupo e o nvel individual. Em nvel ambiental, as intervenes
do policiamento comunitrio engajam os policiais e a comunidade num relacionamento recproco
de co-produo da segurana pblica, buscando, grosso modo, o fortalecimento dos laos de
solidariedade no bairro. No nvel organizacional, as intervenes do policiamento comunitrio
buscam avaliar as questes internas do departamento de polcia como, por exemplo: se os
gestores administram os problemas internos; se h uma cultura organizacional, valores, crenas e
smbolos; se funciona o sistema de recursos humanos (quadro de funcionrios, mecanismos de
seleo, treinamento, recompensa, engajamento dos policiais no programa de policiamento
comunitrio). No nvel de grupo, as intervenes esto relacionadas com a construo e a
reproduo das normas que nortearam as condutas dos policiais e das comunidades, com os
princpios do policiamento comunitrio como forma de alcanar os resultados almejados. Por
fim, no nvel individual, as intervenes visam definir os novos papis desempenhados pelos
policiais nas atividades de policiamento comunitrio, incluindo o aumento da autonomia do
policial na administrao de conflitos atravs do processo de profissionalizao (GREENE,
2002).

Para Mastrofski (2002), h quatro caractersticas estruturais no policiamento comunitrio: a

desburocratizao, a profissionalizao, a democratizao e a integrao do servio. Na
desburocratizao as formalidades e os regulamentos so considerados como contraproducentes,
pois elementos burocrticos como a hierarquia terminam por contribuir pouco para a
 27

produtividade devido obstruo de inovaes que surgem na base. Na profissionalizao, h

uma reivindicao por um melhor profissionalismo, onde o conhecimento cientfico se constitui
na pedra de toque da formao dos policiais visando boa utilizao do poder discricionrio na
atividade do policiamento comunitrio. Na democratizao, a polcia passa a incluir os cidados
no direcionamento das atividades de segurana pblica, onde as consultas comunidade
possibilitam a co-produo da atividade de prestao de servio de segurana. Na integrao de
servio, h uma relao da polcia no s com a comunidade, mas tambm com agncias pblicas
e/ou privadas objetivando convergir esforos na manuteno da ordem e da segurana pblica.

Nas ltimas duas dcadas do sculo XX, alm da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos, pases
como Austrlia, Canad, Noruega, Sucia, Dinamarca, Finlndia, Japo e Cingapura adotaram o
conceito de policiamento comunitrio (SKOLNICK & BAYLEY, 2002). Para os defensores deste
novo policiamento, a principal inovao trazida por ela no somente a ao integrada com a
comunidade para atender mais e melhor s demandas por servios no vinculados ao crime. A
integrao restabelece a civilidade nos espaos pblicos ajudando na formao de comunidades
mais democrticas e tolerantes (MOORE, 2003). Isto , o policiamento comunitrio busca se
adequar aos princpios democrticos, possibilitando que os cidados se envolvam na
administrao e na elaborao de polticas pblicas de segurana, por meio da participao
contnua.

2.4.3 - Policiamento orientado para a soluo de problemas

O conceito de policiamento orientado para a soluo de problemas surgiu nos Estados Unidos
concomitantemente com a idia de policiamento comunitrio. Da mesma forma que este, o
policiamento orientado para a soluo de problemas se contrape ao policiamento profissional
que s tem nfase no controle do crime. Para Hermam Goldstein (2003), idealizador desta nova
estratgia de policiamento, descrever a atividade policial apenas tomando como referncia o
crime obscurece uma melhor compreenso sobre o trabalho da fora pblica. H a necessidade,
conforme ele, de superar a idia de que a polcia essencialmente um rgo vinculado ao sistema
de justia criminal, pois a atividade policial, na cotidianidade, executa vrias atividades para os
cidados que antecedem a invocao justia criminal.
 28

A crtica de Goldstein (2003) recai tambm sobre a idia de definir o trabalho policial como uma
atividade cujo escopo a aplicao da lei, pois, na prtica h outros objetivos tambm. Por outro
lado, em muitas ocasies o policial abre mo da lei para administrar um determinado conflito,
exercendo, assim, o poder discricionrio de decidir quando e como aplicar a prpria lei. Para
Goldstein (2003), alm de controlar e prevenir a criminalidade, a polcia tem ainda como
objetivos: auxiliar pessoas que esto sob ameaas de riscos; garantir direitos fundamentais
afianados pela Constituio; garantir o livre movimento de pessoas e de veculos; assistir
pessoas que momentaneamente esto sem condies de se cuidar sozinhas (bbados, doentes
mentais, deficientes fsicos, menores); administrar conflitos entre pessoas e grupos; identificar
problemas que podem gerar situaes mais graves e que ameacem a ordem e a segurana pblica;
por fim, criar e manter condies que garantam um sentimento de segurana comunidade.

Entre as diversas atividades acima citadas, Goldstein (2003) menciona ainda as aes policiais
destinadas ao gerenciamento do medo do crime. O medo de crimes que nunca ocorreram, por
exemplo, se constitui em uma rea diferenciada onde a polcia pode atuar. Segundo Goldstein,
Ao lidar com o medo, um departamento policial deve reunir um mix totalmente
diferente de servios, que deve conter, ao lado do esforo concentrado para
educar a comunidade, variaes na forma rotineira de patrulhamento, um
crescente uso de tecnologia de vigilncia e uma campanha informativa
populao com mtodos que a ajudem a se manter em segurana por conta
prpria (2003, p. 70).

Geralmente, o policiamento orientado para a soluo de problemas confundido com o

policiamento comunitrio ou, at mesmo, considerado como um apndice dele. Entretanto,
existem diferenas no que se refere aos objetivos e forma de atuao. Enquanto o objetivo do
policiamento comunitrio, grosso modo, atender s demandas sociais de segurana,
principalmente os incidentes no-emergenciais e que causam insegurana pblica, o policiamento
orientado para a soluo de problemas tem como objetivo atender aos problemas antes que o
incidente ocorra, melhorando a ordem e a segurana do pblico. Para Skolnick e Bayley (2002),
esta estratgia busca garantir, atravs de diagnsticos, solues em longo prazo para crimes
rotineiros e eventos que ameaam a ordem, buscando tambm mobilizar recursos pblicos e
privados para alcanar este desiderato.
 29

Uma das principais diferenas entre as duas estratgias que a comunidade, no conceito de
Goldstein de policiamento orientado para a soluo de problemas, tem um papel limitado na
identificao dos problemas, cabendo polcia esta tarefa, bem como a resoluo da grande
variedade dos problemas que surgem na cotidianidade da vida social. Ou seja, com esta estratgia
o papel da polcia, ao contrrio do policiamento comunitrio, se sobressai ante o papel da
comunidade na resoluo dos problemas. Goldstein entende que o esforo do policiamento
comunitrio em engajar a comunidade nas questes de segurana pblica apenas uma poltica
de reduo das tenses entre polcia e comunidade, possibilitando um apoio maior desta s aes
de policiamento (BRODEUR, 2002).

Esta constatao foi identificada por Goldstein ao perceber a quantidade de tempo direcionada
pela polcia para atender os eventos no-criminais e as especificidades dos problemas que no so
imediatamente aparentes para a polcia e muito menos para a comunidade. Desta forma, a polcia
para desvelar esses problemas deve identific-los, analis-los e depur-los. Com isso, Goldstein
se afasta das definies previamente estabelecidas para os crimes e que pretendem ser reprimidos
pelo policiamento profissional para direcionar as aes policiais para os problemas que
geralmente no podem ser tipificados previamente como ocorre com o crime. O policiamento
orientado para a soluo de problemas busca formular uma resposta para cada problema,
engendrando, assim, resposta sob-medida para a resoluo de cada problema (BRODEUR,
2002).

Em suma, o policiamento orientado para a soluo de problemas tem, conforme Goldstein, como
escopo principal re-conceitualizar a funo geral da polcia. Para tanto, esta estratgia depende de
informao, conhecimento e especializao para que os dados coletados possam ser processados,
analisados e disseminados como forma de melhorar o servio da polcia no s para a sociedade
contempornea, mas tambm para a sociedade do futuro (BRODEUR, 2002). Ela se aproxima do
policiamento tradicional por ter como fontes de informao os prprios policiais. Entretanto, se
afasta do policiamento profissional e se aproxima do policiamento comunitrio por possibilitar
que o policial de rua, encarregado para diagnosticar o problema, possa resolv-lo com autonomia
de maneira plena (MOORE, 2003).
 30

2.4.4 - Policiamento de tolerncia zero ou Broken Windows?

Apesar de no estar enquadrada no rol das estratgias de policiamento, a poltica de tolerncia

zero surgida nas ltimas duas dcadas do sculo passado nos Estados Unidos, mais
especificamente em Nova York, pode ser classificada como uma poltica de represso ao crime
que envolve todo o Sistema de Justia Criminal (Polcia, Promotoria, Judicirio e
Estabelecimentos Prisionais). Esta poltica, segundo Young (2002), intolerante com as
incivilidades e tem como fim banir os desvios e as desordens nos espaos pblicos causados por
pedintes agressivos, vadios, bbados, prostitutas e todos aqueles que de alguma forma provocam
qualquer tipo de problema. A tolerncia zero tem como propostas: a) no ser tolerante com o
crime ou com qualquer tipo de desvio; b) utilizar medidas punitivas severas para coibir os desvios
e a desordem; c) resgatar a respeitabilidade da ordem e da civilidade que eram caractersticas das
comunidades tradicionais; d) estabelecer a relao entre incivilidades e criminalidades,
considerando como problemas tanto os desvios correlatos qualidade de vida como os crimes
graves; e, por fim, e) basear-se nos princpios da teoria de Broken Windows, de James Q. Wilson
e George Kelling.

A poltica de tolerncia zero, a partir da dcada de 1990, passou a ser vista como uma forma de
conduzir as aes direcionadas para o controle da criminalidade que angariou a simpatia dos
governos, tanto de direita como de esquerda, no s nos pases centrais, mas tambm nos pases
perifricos, como afirma Wacquant (2001), pois a notcia disseminada foi de que o policiamento
de tolerncia zero havia reduzido de forma drstica as taxas de criminalidade na cidade de Nova
York. Entretanto, isto no foi confirmado pelo ex-chefe do Departamento de Polcia de Nova
York, William Bratton, ao afirmar que foi o bom discernimento policial o fator principal para o
xito da reduo dos nveis de delitos. Segundo Bratton, foi a teoria de Broken Windows que
orientou o policiamento nova-iorquino, pois mudou o foco do Departamento de Polcia para os
crimes de menor potencial ofensivo (YOUNG, 2002).

A teoria de Broken Windows surgiu a partir de um artigo de James Q. Wilson e George Kelling,
 31

publicado em 198223. Os autores exteriorizaram para a sociedade norte-americana a crtica aos

mtodos convencionais da polcia que priorizava as aes reativas (aquelas em que j ocorreu o
crime) ao invs das aes preventivas. A polcia seria mais eficaz se convergisse suas aes
contra os comportamentos desordeiros ao invs de buscar reduzir e controlar os crimes graves,
pois a polcia tem uma influncia limitada no controle da criminalidade, devendo concentrar-se
na manuteno da ordem coibindo as incivilidades, assim como os delitos correlatos qualidade
de vida. O redirecionamento do policiamento obteve a simpatia de vrios criminlogos adeptos
teoria do controle, pois direcionava a polcia para a vigilncia das pequenas infraes e das
desordens no criminosas, mostrando, assim, que tais desvios so to perigosos quanto os crimes
maiores. Conforme esta teoria, o controle pela polcia das incivilidades promoveria a
revitalizao das comunidades desintegradas pelos pequenos delitos causadores da aparncia de
desordem (YOUNG, 2002).

A conexo realizada pela teoria de Broken Windows entre a aparncia de desordem e o crime
parte do pressuposto de que se uma nica vidraa estiver quebrada significa que o local no est
sendo conservado pelos agentes do estado e pela comunidade (GIDDENS, 2005). Esta falta de
cuidado com o local possibilita as aes dos vndalos, dos traficantes de drogas, dos pedintes, das
prostitutas etc., e, conseqentemente, dos crimes mais graves como o homicdio. Ou seja, a falta
de preocupao por parte da polcia com os pequenos delitos e a negligncia da comunidade e das
agncias pblicas com o aspecto fsico do bairro so os fatores que motivam o aumento da
criminalidade.

A desmistificao da tolerncia zero em Nova York se deu tambm pela queda das taxas de
criminalidade em 17 das 25 cidades norte-americanas no perodo de 1993 a 1997, onde foram
utilizados modelos de policiamento diferenciados. Foram registradas quedas nas taxas de
criminalidade em Nova York antes mesmo das renovaes introduzidas no Departamento de
Polcia pelo comissrio Bratton, como tambm houve um declnio da criminalidade em vrias
cidades industrializadas do ocidente antes da disseminao da poltica de tolerncia zero
(YOUNG, 2002). Partindo destas constataes, a aplicabilidade da poltica de tolerncia zero
passa a ser vista com desconfiana no s pelo seu carter ultra-repressivo, mas tambm pelo seu

23
O ttulo do artigo Broken Windows: the police and neighborhood safety (YOUNG, 2002).
 32

carter utpico, pois, como o prprio Bratton afirmou, para colocar em ao a tolerncia zero
necessrio a disponibilidade de amplos recursos financeiros para aumentar de forma substancial o
efetivo policial e equipar a polcia para a vigilncia constante dos indivduos nos espaos
pblicos (YOUNG, 2002). A prpria afirmao do ex-chefe de polcia de Nova York de que foi a
teoria de Broken Windows que norteou o policiamento de Nova York desmistifica a poltica de
tolerncia zero como algo exeqvel.

Apesar da dvida aqui estabelecida, o policiamento em Nova York no incio da dcada de 1990
passou por um processo de renovao que contribuiu de certa forma para o declnio da
criminalidade naquela cidade. A influncia da teoria de Broken Windows foi indiscutivelmente
importante para a nova poltica pblica na rea de segurana, principalmente no que se refere s
intervenes policiais nos crimes de menor potencial ofensivo e que refletem na qualidade de
vida. Segundo Soares (2000), foram adotadas trs medidas importantes que moldaram a
reformulao do Departamento de Polcia de Nova York. A primeira foi a reestruturao da
corregedoria, onde a intolerncia com a corrupo e os demais desvios policiais foi um
procedimento de limpeza do efetivo policial, expulsando os policiais desviantes. A segunda foi a
fuso entre os departamentos de trnsito e de policiamento nas reas residncias mais populares,
unificando as agncias de segurana. A terceira foi a reforma gerencial, onde o Departamento
passou a planejar e avaliar sistematicamente o impacto da performance policial sobre os nveis de
criminalidade. Com a reforma gerencial, segundo Soares,
[...] transferiu-se poder e tambm responsabilidade para a ponta, e de tal forma
que as cobranas se tornaram duras e constantes, mas as reivindicaes de
recursos tambm se fizeram legtimas e correntes, graas criao de um frum
permanente. Paralelamente, instituram-se mecanismos de monitoramento
rigoroso da performance policial. Passaram a ser possveis e constantes as
correes de rota recomendadas pelas avaliaes. O planejamento passou a ser a
linguagem elementar do departamento, invertendo a dinmica do trabalho
policial, que se tornou preponderantemente preventivo (2000, p. 352-353).

A modernizao tecnolgica tambm foi um fator importante na reforma policial, diz Soares
(2000), pois atravs dos novos equipamentos tecnolgicos foi possvel introduzir a cultura do
planejamento e da avaliao corretiva. O CompStar (Computorized Statistics) representa esta
modernizao tecnolgica, vendo-se a aplicao de um software georreferenciado em que se
representa visualmente as ocorrncias criminais em um mapa da cidade. Os resultados descritos
 33

no mapa digitalizado eram discutidos semanalmente nas reunies do CompStar entre os

responsveis das delegacias e a cpula da polcia. Todavia, como alerta Soares,
Essas inovaes, entre as quais se destaca a revoluo gerencial, pedra de toque
do conjunto articulado das reformas, no foram suficientes para evitar a
brutalidade policial e o desrespeito aos direitos humanos, que se tm
manifestado em inmeros episdios, alguns com grande impacto na opinio
pblica. [...] O privilgio unilateral conferido eficincia no combate ao crime
produziu um resduo, um efeito perverso que os mais pobres sentem na pele com
especial crueza (2000, p. 355).

Como se observou, as novas estratgias de policiamento que se contrapem, mais ou menos, s

prticas do policiamento profissional visam no s coibir e prevenir a violncia e a criminalidade,
mas tambm garantir a civilidade dentro dos espaos pblicos atravs da manuteno da ordem.
Os elaboradores das novas estratgias se preocuparam com a administrao do medo causado no
s pelos incidentes graves, mas tambm pelos pequenos desvios que geram a insegurana.
Algumas dessas novas estratgias tambm visam direcionar o policiamento para atuar num
contexto democrtico de respeito aos direitos fundamentais conquistados ao longo da
modernidade, onde a polcia passa a ter uma funo primordial para a construo e manuteno
da democracia, pois, como afirma Monet (2001), esta, mais do que qualquer outro regime
poltico, depende da polcia e da afeio dos policiais aos valores democrticos para alcanar os
princpios que regem a vida social em uma sociedade livre.

2.5 - O policiamento no Estado democrtico de direito

A modernidade, mais especificamente a passagem da concepo organicista concepo

individualista, possibilitou a conquista dos direitos considerados fundamentais a partir do sculo
XVIII com a Independncia Norte-Americana e a Revoluo Francesa. O indivduo nesta nova
realidade passa a ter supremacia ante o Estado e o individualismo passa a ser a base filosfica da
democracia moderna. A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789,
fundamentada nas doutrinas filosficas dos jusnaturalistas com o universalismo hipottico do
estado de natureza, se constitui no primeiro momento positivado dos direitos fundamentais dos
indivduos, ao se verificar a passagem do direito idealizado pelos filsofos para o direito
realizado e reconhecido pelo Estado, atravs do direito positivo, para todos aqueles que detm a
condio de cidado (BOBBIO, 2004).
 34

A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, no seu art.224, considerou como direitos
imprescindveis ao homem: a liberdade, a propriedade, a segurana e a resistncia opresso.
Para garantir estes direitos, a Declarao enfatizou no art.1225 a necessidade da existncia de uma
fora pblica. Ou seja, dentro da concepo constitucionalista da Declarao, conforme
Monjardet:
A fora pblica instituda para garantir, contra qualquer outra fora, os direitos
do homem e do cidado, tais como eles so enunciados pelo artigo 2 da mesma
declarao [...]; ela no tem outra razo de ser e, portanto, nenhuma outra misso
legtima. No poderia ser, por exemplo, um instrumento de informao do
poder, exceto na exata medida da informao estritamente til proteo desses
direitos. No poderia ser um instrumento de presso contra os adversrios do
poder constitudo, uma vez que estes agem no quadro institucional. Tampouco
poderiam ser um instrumento disposio de uma autoridade, para libert-la dos
embaraos de trajeto etc. (2003, p. 31).

Monjardet (2003) faz referncia a tipos de desvios que geralmente a polcia incorre quer como
instrumento de poder, quer como organizao profissional. Para ele, existem duas formas de
desvio da fora pblica, a saber: o desvio partidrio e o desvio corporativo. O primeiro incitado
pela autoridade poltica qual a polcia confiada. Entre os desvios mais comuns esto aqueles
relacionados com a busca e a manipulao de informaes sobre concorrentes polticos e a
opresso fsica de opositores. O segundo ocasionado pelo uso da polcia para atividades
particulares: a corrupo se caracteriza como o desvio corporativo mais comum.

Retomando a questo da funo policial como garantidora dos direitos fundamentais, Monjardet
(2003) alerta que no princpio da polcia encontra-se a antinomia entre o direito e a fora e que tal
conflito insolvel, pois a fora ou a ameaa do seu uso possibilita impedir que foras
antagnicas ao direito venham prevalecer. Desta premissa, Monjardet (2003) estabelece trs
formas de utilizao da fora e esto vinculadas a trs ofcios policiais. No primeiro caso, a fora
usada como instrumento de dominao que sustenta o poder poltico, ou seja, a fora se
apresenta como um elemento dissuasivo. No segundo, a fora usada como instrumento

24
Este artigo diz que A finalidade de toda associao poltica a conservao dos direitos naturais e
imprescindveis do homem. Tais direitos so a liberdade, a propriedade, a segurana e a resistncia opresso Cf.
Comparato (2005, p. 155).
25
O referido artigo diz que A garantia dos direitos do homem e do cidado carece de uma fora pblica; esta fora
portanto instituda em proveito de todos, e no para a utilidade particular daqueles a quem confiada. Cf.
Comparato (2005, p. 155).
 35

repressor do desvio, ou seja, a fora se apresenta como um elemento de coero fsica. No

terceiro, a fora usada como instrumento de instaurao. Esta diviso tripartite da fora policial
corresponde tambm, como indica Monjardet (2003), dentro de uma tipologia, a trs tipos de
polcias, a saber: a polcia de ordem ou polcia de soberania; a polcia criminal ou polcia
judiciria; e, a polcia urbana ou polcia de segurana.

A polcia de ordem ou de soberania um brao armado do Estado na manuteno da ordem

poltica interna. Ela assume geralmente o modelo militar, pois tem sua origem nas organizaes
militares, bem como atua como polcia poltica e de vigilncia sobre aqueles que se opem ao
regime. Embora sob a gide das leis, a polcia de ordem atua em conformidade com a razo de
Estado, desviando-se das normas jurdicas. Esta polcia est em desconformidade com a
sociedade. A polcia criminal ou judiciria atua na represso de determinados segmentos sociais
que se desviam das normas legais. uma polcia da sociedade, mas no tem relaes diretas com
ela, pois geralmente mediatizada pelo aparelho repressivo do Estado. A polcia urbana ou de
segurana a que realmente exerce uma funo social, pois atua com vistas manuteno da paz
pblica. Ela opera atravs da visibilidade e por integrao (presena, permanncia e troca).
Enquanto o cliente da polcia de ordem o Estado e o da polcia criminal o criminoso, o cliente
da polcia urbana o cidado.

Toda polcia uma combinao dessas trs polcias, diz Monjardet (2003)26, e a forma de
verificar qual delas se sobressai conferindo o nvel de interveno na sociedade. A polcia de
ordem impera onde o poder se projeta com maior intensidade sobre a sociedade. A polcia
criminal prevalece em sociedades onde a diviso e o conflito so mais acentuadas, necessitando
de uma polcia mais direcionada para os segmentos sociais que esto margem da lei. A polcia
urbana sobressai em sociedades onde h o consenso e a descentralizao do poder; um forte
controle social interno; e uma poltica da polcia direcionada segurana pblica.

No contexto democrtico, a discusso entre qual estratgia de policiamento mais adequada para
atender os valores democrticos encontra-se dividida entre as estratgias proativas e reativas. A
26
Monjardet (2003) est se referindo s polcias europias (em especial polcia francesa) que realizam o ciclo
completo de polcia. Esta realidade, porm, no se enquadra na realidade das polcias brasileiras, como veremos no
Captulo V.
 36

primeira, conforme Sherman (2003), so aquelas estratgias desenvolvidas pela prpria polcia,
escolhendo seus prprios alvos, e a segunda so aquelas desenvolvidas atravs da solicitao do
cidado. Na filosofia democrtica, as aes reativas apresentam-se como mais adequadas.
Entretanto, como alerta Sherman (2003), este tipo de estratgia vulnervel a certos tipos de
preconceitos (racial, tnico, religioso, sexual etc.) e, conseqentemente, se afasta do propsito
democrtico de um policiamento igualitrio. O proativo, por outro lado, apesar de tambm
apresentar vulnerabilidade em relao aos preconceitos, pode ser, atravs de critrios objetivos na
seleo dos suspeitos, mais igualitrio e, conseqentemente, mais prximo dos ideais
democrticos, conclui Sherman (2003).

Esta discusso est muito longe de encontrar um consenso, pois a sociedade democrtica atual
tambm uma sociedade do risco por apresentar um altssimo ndice de violncia e criminalidade.
A desordem provocada pelo aumento da criminalidade e do medo do crime, levando os
indivduos ao isolamento, engendra uma demanda por mais controle, limitando o grau de
liberdade requerido pelos valores democrticos. Este aumento de demandas por segurana leva a
polcia a priorizar as estratgias proativas em detrimento das estratgias reativas. Todavia, alerta
Sherman:
Para a filosofia democrtica, qualquer tentativa de eliminar o poder do cidado
em mobilizar a polcia a respeito de certos problemas pode ser mais
preocupante. Mesmo que a seleo proativa de alvos seja mais igualitria, ela
pode fazer menos para acalmar, entre os cidados, os conflitos que podem causar
o crime. A mudana dos recursos do policiamento reativo para o policiamento
proativo pode promover o aumento do vigilantismo ou auto-ajuda (Black,
1983; Weisburd, 1989), o que, por sua vez, pode provocar um colapso da
democracia (2003, p. 193).

Este dilema incide sobre o questionamento de qual estratgia (proativa ou reativa) mais
eficiente no controle da criminalidade e se deve se direcionar para crimes especficos ou gerais. A
sociedade democrtica contempornea apresenta uma diversificao nos tipos de crime. Esta
diversificao impossibilita a previso e, conseqentemente, a preveno. As aes proativas so
mais eficazes no controle dos crimes mais bvios como, por exemplo, prostituio, pontos de
venda de drogas e jogos. Entretanto, diz Sherman, S a previsibilidade, entretanto, no torna
necessariamente uma estratgia proativa mais eficaz do que uma estratgia reativa. preciso,
tambm, ter disponvel tticas testadas e eficazes para combater os crimes previsveis (2003, p.
 37

193). A eficcia na aplicao da ttica para controlar o crime elimina o dilema entre as estratgias
reativa e proativa. A ttica empregada, entretanto, remete escolha entre tticas especficas e
gerais. A previsibilidade ou a imprevisibilidade do crime direciona as discusses sobre qual a
melhor ttica a ser aplicada. As tticas gerais podem ser justificadas pela prtica de delitos no
identificveis enquanto as especficas pela previsibilidade dos crimes, diz Sherman (2003). O tipo
de transgressores, os lugares e horrios de incidncia de crimes, bem como as vtimas
preferenciais podem ajudar na escolha das tticas gerais e especficas.

Em sociedades democrticas, a polcia executa atividades de segurana pblica em primeiro

plano, onde a manuteno da paz torna-se o objetivo precpuo de suas intervenes27. O
policiamento, neste cenrio, visa garantia dos direitos do cidado no Estado de direito definido,
conforme Bobbio (2004), como um Estado onde funciona de forma regular um sistema de
garantias dos direitos do cidado, ou seja, o Estado de direito o Estado dos cidados, o Estado
democrtico que, como aduz Bobbio (2002), se caracteriza por ser um regime onde a maior parte
das decises tomada atravs de acordos entre vrios grupos, isto , atravs de relaes
contratuais, configurando-se como uma sociedade contratual baseada na confiana28.

27
Ressalto que as intervenes policiais em regimes democrticos so prioritariamente de intervenes primrias
tratadas na subseo 2.4.2 (Policiamento comunitrio).
28
A confiana ser discutida no Captulo III.
 38

CAPTULO III

O POLICIAMENTO NA SOCIEDADE DO RISCO

A sociedade prspera e segura do ps-guerra passou por grandes transformaes na sua estrutura
social, compreendida, conforme Daniel Bell, nos seus aspectos econmico, tecnolgico e
ocupacional a partir da dcada de 70 (apud DE MASI, 2003). Estas modificaes engendraram
um sentimento de insegurana por causa dos efeitos nefastos como, por exemplo, a violncia e a
criminalidade que se elevaram a partir desse perodo. justamente nesta sociedade, denominada
por Ulrich Beck de sociedade do risco, que as polcias e as estratgias de policiamento devem
atuar objetivando no s reduzir e controlar os riscos reais, mas tambm os imaginveis. Buscar-
se- neste Captulo definir risco, confiana, perigo e segurana a partir do entendimento de
formao da modernidade; identificar as modificaes que marcaram a passagem da modernidade
para a modernidade recente, observando o sentimento de insegurana causado pela falta de
proteo civil e social; e, por fim, a poltica de proteo e segurana estabelecida pelo
neoliberalismo e a tolerncia zero.

3.1 - Risco, confiana, perigo e segurana na modernidade

Em sua anlise da modernidade, Giddens (1991) a definiu como um estilo de vida ou organizao
social surgida na Europa no sculo XVII e que se tornou mais ou menos mundial. Na teoria
sociolgica de Giddens (1991) h dimenses institucionais da modernidade que permitem defini-
la e diferenci-la das sociedades pr-modernas. A primeira dimenso institucional o capitalismo
entendido como um sistema de produo de bens cuja centralidade est na relao entre
proprietrios dos meios de produo e trabalhadores assalariados, estabelecendo, assim, o sistema
de classes. A segunda dimenso o industrialismo cuja caracterstica principal a utilizao de
fontes de energia inanimadas na produo de bens, estabelecendo um papel central da mquina
no processo de produo. A terceira dimenso a vigilncia que corresponde superviso direta
e indireta das atividades da populao nas esferas pblica e privada. A quarta e ltima dimenso
institucional o controle dos meios de violncia por parte dos Estados modernos, onde o controle
 39

sobre as aes desviantes das normas relacionadas com as leis criminais dentro do territrio e a
segurana contra ataques externos fica sob a responsabilidade do Estado e dos seus agentes
(polcia, judicirio e exrcito).

A modernidade, alm de suas dimenses institucionais, apresenta ainda como caracterstica

diferenciadora das sociedades pr-modernas a sua condio de globalizante. Partindo desta
condio de modernidade globalizante, Giddens (1991) desenvolve duas noes fundamentais
para o entendimento da sociedade moderna, a saber: a noo de desencaixe e a de reencaixe.
Com estas noes, ele estabeleceu as relaes entre confiana e risco, segurana e perigo,
permitindo compreender as relaes sociais no contexto moderno.

Antes, de abordar as noes de desencaixe e reencaixe, inclusive para uma melhor compreenso
destas duas noes, buscar-se-, primeiramente, analisar os significados e a relao entre risco e
confiana dentro da modernidade e as relaes de ambas com as noes de perigo e segurana. A
idia de risco adveio de uma mudana de compreenso sobre os fenmenos sbitos. Estes podem
resultar das prprias atividades ou das deliberaes humanas e no da vontade divina como era
imputada nos perodos pr-modernos. Com isso, a noo de risco substituiu em parte a noo de
fortuna ou destino dentro da modernidade. Desta nova perspectiva, o perigo tambm adquiriu um
novo entendimento. O risco se difere do perigo, mas esto intimamente inter-relacionados, pois o
risco pressupe o perigo, ou seja, uma pessoa que quer arriscar algo est cortejando o perigo,
entendido aqui como uma ameaa aos resultados requeridos. Risco e perigo se entrelaam,
respectivamente, com confiana e segurana. A confiana se baseia num sentimento de segurana
que no afasta o risco, mas o torna calculvel. A segurana decorre da neutralizao ou
minimizao de um conjunto especfico de perigos, baseando-se no equilbrio entre confiana e
risco aceitvel (GIDDENS, 1991).

Nas sociedades modernas, conforme Laniado (2001), a confiana, quando estudada em relao s
condutas sociais, se direciona para dois nveis: a confiana interpessoal e a confiana sistmica.
A primeira pertence dimenso das relaes interpessoais (micro-dimenso) e a segunda
pertence dimenso relacionada com o funcionamento dos sistemas de autoridade, das
instituies e das normas sociais mais duradouras (macro-dimenso). Tomando como referncia
 40

Niklas Luhmann, ela argumenta que o tipo de confiana que ocorre na dimenso macro est
relacionado com a expectativa de que as coisas acontecero de uma forma mais ou menos
previsvel. Neste sentido a confiana representada pelo termo confidence. A confiana que se d
na dimenso micro est pautada em decises e em compromissos assumidos, ocorrendo riscos
por no haver um domnio sobre os determinantes das ocorrncias. Neste sentido, a confiana
representada pelo termo trust. Para Laniado (2001), a confiana no sentido de confidence e a
confiana no sentido trust so intercambiveis por combinar as duas dimenses fundamentais
para o funcionamento da sociedade.

A noo de confiana est associada de segurana e aos seus opostos o risco e o perigo. Elas
possibilitam o desenvolvimento das noes de desencaixe e reencaixe desenvolvidas por Giddens
(1991) e que esto associados idia de globalizao. A noo de desencaixe diz respeito ao
deslocamento das relaes sociais de contextos locais de interao e sua reestruturao atravs
de extenses indefinidas de tempo-espao (1991, p. 29). A separao tempo-espao, ou seja, o
distanciamento remete s noes de confiana e segurana que se formam durante o processo de
desencaixe, pois este desenvolve mecanismos destinados a calcular os riscos e eliminar ou
minimizar os perigos, engendrando certo nvel de segurana. Ou seja, baseados na confiana, os
mecanismos de desencaixe, denominados por Giddens (1991) de sistemas abstratos, possibilitam
que haja relaes de confiana estabelecidas por compromissos sem rosto (no identificveis).

Para Giddens (1991) h dois tipos de mecanismos de desencaixe; primeiramente, as fichas

simblicas que so os meios de intercmbio que circulam sem observar as caractersticas
especficas de indivduos ou grupos desconsiderando as conjunturas particulares. Em segundo
lugar, h os sistemas peritos que so sistemas de competncia profissional que ordenam extensas
reas tanto do ambiente material quanto do ambiente social em que vivemos; um tipo de
sistema abstrato que remove as relaes sociais dos contextos locais, engendrando expectativas
atravs do distanciamento tempo-espao, que culmina com a relao de confiana no sentido de
confidence. Isto , a confiabilidade que existia a partir das relaes face a face da vida tradicional,
nas sociedades modernas passou, grosso modo, a ocorrer entre indivduos e sistemas abstratos.

Entretanto, as relaes de confiana no esto somente fundadas em sistemas, ou seja, em

 41

relaes que assumem a forma de compromissos sem rosto. A confiana em pessoas que envolve
compromissos com rosto tambm se faz presente dentro da modernidade, pois h pontos de
acesso (pontos de conexo entre indivduos ou grupos leigos e os peritos) nos sistemas sociais
que possibilitam a passagem dos compromissos sem rosto para compromissos face a face. Este
processo denominado por Giddens de reencaixe, entendido como processos por meio dos
quais compromissos sem rosto so mantidos ou transformados por presena do rosto (1991, p.
91).

A polcia , na modernidade, um sistema perito que cotidianamente entra em contato com pontos
de acesso que possibilitam compromissos face a face. Ela , conforme Bittner (2003), um tipo de
burocracia legtima para a aplicao da lei, comprometida com a paz social por meio do controle
da violncia das relaes sociais realizada por um grupo de funcionrios especializados e que
detm o monoplio do uso da fora. Desta perspectiva, Bittner identifica a complexidade do
mandato policial como um paradoxo: como uma sociedade que deseja a paz institucionaliza o
exerccio da fora por meio da polcia para obter segurana?

Para o autor h duas respostas plausveis para esta questo da segurana. A primeira identificar
como inimigos da sociedade os alvos que a fora legtima ir atuar. A segunda considerar
como guerra a atuao coercitiva para eliminar esses inimigos. As duas respostas remetem
justamente idia de uma instituio policial com valores militares pautada na hierarquia e na
disciplina. Ele chama a ateno para o esprito de guerreiro que comumente o policial encarna
para defender a sociedade contra os inimigos, exigncias da bravura militar e da perspiccia
profissional. Assim, no incio da profissionalizao da polcia, a retrica da guerra contra o
crime se sobreps concepo de controle do crime que passou a vigorar mais a partir da
dcada de 1960, com a reorganizao da polcia.

Observa-se que Bittner est ressaltando o ethos militar que foi incorporado pela organizao
policial moderna no seu incio, onde a retrica da guerra conta o crime direcionou as questes
de segurana para as aes policiais para a eliminao do crime e do criminoso, afastando-se,
inclusive, das bases morais e legais para alcanar este intento. As crticas contra o
direcionamento do policiamento visando a segurana prioritariamente para o combate ao crime
 42

mostram que a confiana neste sistema perito colocou em xeque, como j foi visto no Captulo
precedente, as organizaes policiais, obrigando-as a reorganizarem seus mtodos e
desenvolverem novas diretrizes. Isto foi viabilizado no s pelas novas estratgias de
policiamento criadas no ltimo quartel do sculo XX, mas tambm atravs do desenvolvimento e
da divulgao das novas teorias do crime no campo da sociologia, em contraposio as teorias
liberal e positivista29, proporcionando uma nova viso sobre o crime e sobre o criminoso. As
teorias funcionalistas e interacionistas, do conflito e do controle formam as principais teorias
sociolgicas sobre o crime e o desvio no sculo XX. Com elas, a ao policial passa tambm a
ser redirecionada para intervir em problemas sociais que contribuem para o aumento dos delitos
como, por exemplo, propem as estratgias de policiamento comunitrio e de policiamento
orientado para a soluo de problemas.

Em suma, nas sociedades modernas a relao de confiana ocorre de forma mais ampla com
sistemas peritos promovidos pelo processo de desencaixe, onde a confiana de indivduos leigos
em profissionais ou peritos (mdicos, engenheiros, juzes, policiais, advogados etc.) assume a
forma de compromissos sem rosto; atravs do processo de reencaixe so transformados em
compromissos com rosto por meio dos pontos de acesso. Entretanto, tais mecanismos de
desencaixe baseados nas relaes de confiana em sistemas abstratos, mais especificamente em
sistemas peritos, no atendem expectativa de uma vida mais feliz e mais segura, como alerta
Giddens (1991); desencaixes e reencaixes esto longe de exercer o controle total sobre os perigos
que ameaam a vida humana devido sua elevada intensidade. Ou seja, a minimizao dos
perigos por parte dos sistemas de segurana (a polcia) muito imprecisa devido intensidade e
expanso dos eventos contingentes que afetam grande parte da populao mundial. H um
reflexo disto no sentimento de confiana por estar se tornando cada vez mais difcil calcular os
riscos. A polcia certamente um sistema perito para a ordem e a segurana e que ao longo do
sculo XX, com o aumento da criminalidade e da violncia, veio perdendo a credibilidade social,

29
Na criminologia liberal o indivduo delinqente no diferente do indivduo no-delinqente. O indivduo por ser
livre pode cometer ou no o delito (violao do direito, quebra do pacto social), ou seja, o nico responsvel pelos
seus atos. A criminologia positivista diferenciava o indivduo criminoso do indivduo normal atravs das
caractersticas biolgicas e psicolgicas, apresentando assim um rgido determinismo em detrimento do livre arbtrio
que caracterizava, por exemplo, a criminologia clssica liberal. A criminologia positivista no tem como escopo o
delito, como na criminologia liberal clssica, mas o homem delinqente, considerando-o como indivduo diferente
e, desta forma, clinicamente observvel. A criminologia positivista, como estudo das causas e fatores da
criminalidade, caracterizada pela concepo positivista da cincia (Cf. BARATTA, 2002).
 43

sendo alvo constantes de crticas.

3.2 - Insegurana e falta de proteo na modernidade recente

Nas trs ltimas dcadas do sculo passado, mais precisamente a partir do final da dcada de 60,
houve um movimento da modernidade para a modernidade recente na Europa e nos Estados
Unidos, onde os anos dourados do ps-guerra, marcados pela assimilao e incorporao, foram
substitudos por perodos de excluso e segregao, riscos e incertezas. Ou seja, a sociedade
inclusiva do fordismo e do pleno emprego, que caracterizou o ps-guerra, foi substituda pela
sociedade excludente do ps-fordismo e do desemprego estrutural (YOUNG, 2002). O Estado do
bem-estar social, que combinou o capitalismo com a democracia durante as dcadas de 40 e 50
nos Estados Unidos e na Europa, promovendo a reduo das diferenas em torno da distribuio
da riqueza, se desmantelou com a crise do petrleo e com a poltica neoliberal de Reagan nos
Estados Unidos e Thatcher na Inglaterra no fim dos anos setenta e oitenta (DE MASI, 2003).

Esta passagem da modernidade para a modernidade recente transformou a sociedade segura do

ps-guerra para o que Ulrich Beck denominou de sociedade do risco, com a proliferao da
insegurana e da incerteza causadas pelas falta de proteo civil e social que tinham caracterizado
as sociedades industriais e capitalistas europias e, em especial, a sociedade norte-americana,
entre os anos de 1945 e 1975. Na sociedade do risco, a antecipao e a calculabilidade dos riscos,
caracterstica da sociedade segura, chocam-se com a imprevisibilidade dos eventos contingentes.

Para Castel (2005), h dois tipos de insegurana que cresceram com a desestruturao do Estado
de bem-estar social: a insegurana civil e a insegurana social. A primeira originada pela falta
de proteo que garante as liberdades fundamentais e protege os bens e as pessoas. A segunda
ocasionada pela falta de proteo aos principais riscos que acarretam a degradao da situao
dos indivduos por causa de doenas, de acidentes, de velhice pobre e de tudo que leva
decadncia social. A prpria sociedade moderna, segundo Castel, j nasceu alicerada sobre os
pilares da insegurana, pois constituda de indivduos que so incompetentes para assegurarem
sua proteo. Essa sensao de insegurana faz com que eles requeiram uma onipresena do
Estado atravs dos seus agentes para diminuir no s o risco civil, mas tambm o risco social
 44

entendido como um episdio que afeta a competncia dos indivduos de assegurar por conta
prpria sua independncia social. A sensao de insegurana devido aos eminentes riscos se torna
mais elevada em localidades onde se concentram os mais diversos problemas sociais. So nestas
localidades ou bairros sensveis que, diz Castel,
[...] cumulam os principais fatores de insegurizao: altas taxas de desemprego,
empregos precrios e atividades marginais, habitat degradado, urbanismo sem
alma, promiscuidade entre grupos de origem tnica diferente, presena
permanente de jovens ociosos que parecem exibir sua inutilidade social,
visibilidade de prticas delinqentes ligadas ao trfico de drogas e s receptaes,
freqncia das incivilidades, dos momentos de tenso e de agitao e dos
conflitos com as foras da ordem, etc. A insegurana social e a insegurana civil
coincidem aqui e se entretm uma outra ( 2005, p. 55).

Com isso, observa-se que em localidades mais perifricas h uma maior concentrao de riscos
(civil e social), uma tendncia a considerar como perigosos os moradores desses bairros
sensveis. Se no sculo XIX os trabalhadores eram as classes perigosas, a partir do ltimo tero
do sculo XX, conforme Young (2002), as classes econmica e socialmente excludas so as
novas classes perigosas. Estas tambm so causadoras da insegurana ontolgica e material. A
primeira, criada pela falta da autoconfiana e pela presena constante da incerteza, engendra um
sentimento de insegurana prejudicial sua auto-identidade e, conseqentemente, malfico para
sua relao com o mundo social. A segunda criada pela incerteza e pelos riscos. Para Young
(2002), essas inseguranas aumentaram com a elevao das taxas de criminalidade a partir da
dcada de 1960, tornando as pessoas mais desconfiadas e retradas.

A idia principal de sociedade do risco, ainda segundo Castel (2005), a de que os riscos so
democraticamente partilhados, atravessando as diferenas de classes, desconsiderando as
reparties dos riscos. Para Pedrazzini (2006), os perigos e os seus aspectos variam de acordo
com as localidades (os moradores das periferias esto mais expostos aos perigos do que os
moradores dos centros) e no h uma igualdade ante a violncia ou a justia. Esta exposio
maior dos pobres aos perigos tem como causa precpua a renncia do papel social do Estado
possibilitando a interveno do setor privado na rea de segurana e abrindo espao
mercadolgico para as seguradoras e empresas de segurana atuar, beneficiando somente aqueles
que podem pagar.
 45

Na sociedade do risco, onde a insegurana prolifera, h uma tendncia de os sistemas de

segurana e justia tomarem uma postura cada vez mais cautelosa e repressiva ante os problemas
atuais causadores dos riscos, principalmente nas reas perifricas ou bairros sensveis. Esta
postura por parte dos agentes responsveis pela segurana e justia tende, conforme Young
(2002), a se preocupar no com as causas do crime mas, sim, com a minimizao dos danos
causados por este, afastando-se, assim, da idia de erradic-lo. A nova postura tem como ao
prioritria a represso aos efeitos do crime e s desordens que se originam destes efeitos, levando
os agentes a agirem de forma intolerante com os desvios e os desviantes. Para alguns estudiosos,
a polcia na sociedade do risco deve se preocupar menos com as tarefas relacionadas com a
manuteno da ordem e com o controle do crime. Segundo eles, a funo precpua da polcia
atualmente agenciar informaes sobre os riscos atravs da intensificao das atividades de
patrulha e vigilncia (REINER, 2004).

A modernidade recente , em suma, uma sociedade do risco, onde a insegurana e a incerteza se

apresentam como elementos definidores e exige do Estado e dos seus agentes de segurana e
justia uma postura repressiva contra os riscos. A busca frentica por proteo no s no mbito
estatal mas tambm privado para aqueles que podem pagar pelos servios das empresas de seguro
e de segurana promove o que Castel (2005) chamou de paradoxo moderno: ao mesmo tempo em
que a violncia e a decadncia social foram controladas, a preocupao com a segurana passou a
ser uma preocupao popular. Esse paradoxo, diz ele, possibilita conjecturar de que no se
necessitaria contrapor insegurana a proteo, pois na modernidade a insegurana no significa
falta de proteo, mas o seu inverso por tornar infinita a busca de proteo. Nesse contexto,
indivduos vivem cercados de sistemas de segurana e no raramente eles falham gerando a
frustrao das expectativas a prpria busca de proteo cria insegurana.

3.3 - Proteo e segurana na sociedade do risco

Desde Hobbes que a proteo passou a ser uma prioridade estatal, pois justamente na proteo
que reside a segurana. O filosofo ingls, absolutista, desenvolveu um poderoso projeto
relacionado questo da proteo nas sociedades modernas, pois ela no se origina da natureza,
mas da construo humana; logo, a insegurana no um fenmeno que advm de forma mais ou
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menos aleatria, mas da prpria coexistncia humana num ambiente social moderno. Com o
liberalismo de Locke a questo da proteo civil dos indivduos pelo Estado foi estendida para a
propriedade que se tornou tambm objeto de proteo estatal, pois o indivduo no capaz de
proteger sua propriedade dos ataques inimigos, necessitando, assim, de um Estado para garantir-
lhe o uso livre da mesma e de todas as benesses originadas pelo seu trabalho (CASTEL, 2005).
Para Locke a proteo da propriedade que justifica o surgimento do Estado. Diferentemente do
Estado absoluto hobbesiano, que busca basicamente proteger a vida, o Estado lockeano tem como
funo primordial proteger a liberdade e os bens individuais: o Estado deve garantir os direitos
civis dos indivduos e, ao mesmo tempo, punir aqueles que atentem contra a propriedade alheia.
Dessa perspectiva, conclui Castel (2005), o Estado tanto responsvel pela proteo civil como
pela proteo social, ficando, inclusive, a proteo dos indivduos inseparvel da proteo dos
bens. a partir desta concepo lockeana que surge a noo de Estado de Direito.

Entretanto, alerta Castel (2005), para garantir a segurana civil o Estado de Direito incapaz de
eliminar totalmente os riscos geradores da insegurana, pois isso poderia lev-lo a se aproximar
de um modelo absolutista mais controlador. Os limites impostos ao poder estatal pelos princpios
constitucionais, por exemplo, engendram, indiretamente, certa insegurana, pois a pretenso de
ser protegido totalmente pelo Estado de Direito no possvel devido a segurana total no ser
compatvel com o respeito s normas legais. Assim, observa-se outro paradoxo, diz Castel
(2005): dentro da sociedade moderna se requer que o Estado e seus agentes garantam os direitos
fundamentais (liberdade) e, ao mesmo tempo, pleiteia-se que o Estado proteja e d segurana
total para todos (controle).

A segurana e o direito fundamental da liberdade, segundo Bauman (2003), so valores

almejados no contexto moderno; geralmente, no se encontram em perfeito equilbrio, ao
contrrio, encontram-se em conflito. Ou seja, a segurana e a liberdade, que so urgentes e
imperiosas, so complementares e inconciliveis, pois a garantia da segurana requer a limitao
da liberdade, como tambm a liberdade s pode ser ampliada atravs da segurana. A procura por
ambientes seguros tem levado os indivduos ao isolamento dentro do que Bauman (2003)
denominou de comunidades, que afasta as pessoas dos espaos pblicos, ou seja, da insegurana
das ruas. Para ele,
 47

O bairro seguro concebido com guardas armados controlando a entrada; o

gatuno e suas variantes substituindo os primeiros bichos-papes modernos do
mobile vulgus, e justamente promovidos posio de inimigos pblicos nmero
- um; uma equiparao das reas pblicas a enclaves defensveis com acesso
seletivo; a separao em lugar da negociao da vida em comum; a
criminalizao da diferena residual essas so as principais dimenses da atual
evoluo da vida urbana. E na moldura cognitiva dessa evoluo que a nova
concepo de comunidade se forma (2003, p. 104).

Esta concepo de comunidade trazida por Baumam (2003) remete idia de segurana requerida
atravs do isolamento, do confinamento, da ausncia do estranho. Este isolamento, que
voluntrio, busca justamente garantir a liberdade impossibilitada na esfera pblica, dentro de um
ambiente seguro. A compresso espao-temporal, que caracteriza a instituio prisional,
denominado por Bauman (1999) de fbricas de imobilidade, passou a fazer parte da realidade de
grupos sociais economicamente favorecidos, cujo fator diferenciador que na priso os
indivduos no podem sair, enquanto nos espaos de confinamentos voluntrios os estranhos so
impedidos de acesso (atravs de muros, de segurana privada, de cmeras, alarmes), mas os que
se encontram no interior, conclui Bauman (2003), podem sair livremente.

Esta noo de comunidade voltada para si aumenta na mesma proporo que a sensao de
insegurana pblica localizada no aumento da criminalidade e da violncia. Esta elevao
promove o aumento por demandas de servios de proteo civil que se majoram de forma
imensurveis. A necessidade de reduzir os riscos reais e imaginrios vem levando os governos a
buscarem solues para o enfrentamento do problema. A confeco de leis mais duras, a
construo de mais presdios e o aumento do efetivo policial so as trs solues mais propagadas
pelos governantes, principalmente aps o surgimento da penalizao neoliberal na dcada de
1980, nos Estados Unidos. Entretanto, tais solues so, geralmente, criticadas pela esquerda por
no atentarem para os problemas sociais causados pelo sistema capitalista com o desemprego
estrutural, aumento da desigualdade e da injustia social e econmica.

A poltica neoliberal pretende acentuar o carter policial do Estado e por meio da penalidade
remediar as inseguranas, objetiva e subjetiva, que se encontram instaladas em todos os pases.
Os governos, tanto dos pases centrais como dos perifricos, iniciaram uma poltica de segurana
pblica direcionada segregao das classes excludas do trabalho e do consumo. Assim como
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no sculo XIX, onde o proletariado foi separado dos no-proletarizados, na atualidade, o

consumidor est sendo separado do no-consumidor atravs da criminalizao da pobreza
(WACQUANT, 2001). A no erradicao da pobreza durante o perodo de crescimento
econmico do ps-guerra (WACQUANT, 1994) e o desemprego estrutural ocasionado pela nova
organizao do trabalho que surgiu entre as dcadas de 70 e 80 (HARVEY, 2006) engendraram a
insatisfao das classes afetadas pelos dois eventos. Na dcada de 1980, diversos distrbios
promovidos pela nova pobreza provocaram uma onda de insegurana pblica em pases como
Frana30, Inglaterra31 e Estados Unidos32. Esta insatisfao foi se agravando medida que o
Estado foi incapaz de criar polticas compensatrias, favorecendo a segregao e a estigmatizao
das classes menos favorecidas. Com isso, se polarizaram as relaes sociais e a segregao racial
e tnica nas grandes metrpoles aumentado a tenso social (WACQUANT, 1994).

neste cenrio de alta tenso social que se constri a poltica neoliberal. Os rgos de segurana
assumem uma postura de intolerncia com a delinqncia, os sem-teto, vadios e outros
intrusos. A represso torna-se a tnica e a polcia e o judicirio os protagonistas da guerra
contra a criminalidade. A idia disseminada pela teoria de Broken Windows (de que o ambiente
degredado incentiva a prtica delituosa) legitimou sucessivas intervenes policiais onde foi
adotada a tolerncia zero. Inglaterra, Itlia, ustria, Mxico, Argentina e Brasil, a partir da
dcada de 1990, j endossavam a poltica de tolerncia zero, redimensionando o sistema de
justia criminal para a vigilncia e punio dos indesejveis (WACQUANT, 2001).

Observa-se que a proteo referendada por Hobbes e Locke para fundamentar a existncia do
Estado, onde os indivduos deveriam abrir mo de uma parte de sua liberdade para se manterem
seguros, no contexto atual tomou um novo sentido. Ela agora no abrange todos: h uma proteo
(civil e social) desigual do Estado, deixando uma parcela significativa de indivduos no estado de

30
Em outubro de 1990, em Vaulx-en-Velin, cidade operria da periferia de Lyon, centenas de jovens, de maioria
imigrante, foram s ruas para enfrentar a polcia aps um adolescente ter sido morto em um acidente de motocicleta
ocasionado por uma viatura policial (WACQUANT, 1994).
31
Em julho de 1992, em Bristol, a violncia eclodiu logo aps dois homens da vizinhana, que trafegavam numa
motocicleta roubada da polcia, serem mortos num acidente de trnsito ocasionado por uma viatura despadronizada
da polcia (WACQUANT, 1994).
32
Em abril de 1992 ocorreu, em Los Angeles, uma exploso de violncia civil, sem precedente na histria norte-
americana, aps a absolvio de quatro policiais brancos envolvidos numa agresso a um motorista negro
(WACQUANT, 1994).
 49

natureza (abandono), principalmente nos locais onde se concentram os excludos do sistema

capitalista. A poltica neoliberal penaliza os que no conseguem se inserir no universo do
consumo, protegendo os consumidores dos no-consumidores atravs da segregao promovida
pela poltica pblica de segurana urbanstica. Nesta nova poltica, conforme Pedrazzini, O
capital da segurana soma-se ao capital financeiro e ao capital simblico (2006, 114), onde a
segurana do pobre precria e sua residncia se concentra nas zonas mal protegidas da cidade.
A diviso da cidade em reas seguras e perigosas promovida pelo novo projeto urbanstico
modifica a prpria noo de espao pblico que incidir nas novas polticas pblicas de
segurana na sociedade do risco, como iremos ver a seguir.
 50

CAPTULO IV

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

Tradicionalmente, a elaborao, implementao e avaliao das polticas pblicas de segurana

no Brasil no foram vistas como prioridade nas agendas dos governos tanto na esfera federal
como na esfera estadual. Durante dcadas, mais especificamente at a redemocratizao iniciada
na segunda metade da dcada de 80, segurana pblica e segurana nacional se confundiam e
muitas vezes se tornavam sinnimos. Esta sinonmia se asseverou com o Regime Militar quando
houve a militarizao dos rgos responsveis pela proteo civil. A Polcia Militar (que
historicamente sempre se apresentou como polcia de ordem33) foi fortalecida pela reestruturao
promovida pelas Foras Armadas na dcada de 60, passando a exercer exclusivamente o
policiamento ostensivo; tornou-se o principal instrumento de controle e represso do governo
militar para o exerccio da vigilncia aos opositores polticos e ideolgicos.

No Brasil, alm da sinonmia referendada acima, segurana pblica tambm manteve (e continua
mantendo) uma sinonmia com a idia de polcia, como identificou Da Silva (2003), reforando o
entendimento de que as polticas pblicas de segurana devem priorizar o uso da fora e a noo
de combate para enfrentar os problemas da violncia urbana; isto aumenta consideravelmente o
grau de responsabilidade das polcias, em especial da Polcia Militar, por ter a exclusividade do
policiamento ostensivo e as misses constitucionais de garantir a segurana dos indivduos e do
patrimnio, bem como a de manter a ordem pblica. Partindo desta constatao, observar-se-
neste Captulo: os significados dos termos polticas pblicas, bem pblico e espao pblico para
identificar o real papel da polcia no conjunto das implementaes das polticas pblicas de
segurana no atual contexto de democratizao; a influncia do processo de urbanizao no
aumento da violncia criminal nas ltimas trs dcadas, observando a relao entre degradao
do espao pblico e insegurana pblica; a elevao da violncia no Brasil e em Salvador, capital
da Bahia, a partir da redemocratizao, destacando a violncia policial; e, por fim, as polticas
pblicas de segurana implementadas no Brasil e em Salvador a partir da dcada de 90, indicando
33
Toma-se como referncia a tipologia estabelecida por Monjardet (2003), citada no Captulo II.
 51

alguns entraves que as tornam seno ineficazes pelo menos problemticas.

4.1 - Polticas pblicas, bem pblico, espao pblico e segurana pblica

O interesse pela rea de polticas pblicas nasceu, conforme Souza (2003), nos Estados Unidos a
partir das discusses sobre boa cidadania, atitude crtica, democracia e Estado. Ao longo
das dcadas passadas, poltica pblica foi definida de vrias formas: campo de estudo na poltica
que analisa o governo sob a tica de grandes questes pblicas (M.L.Mead); conjunto distinto de
aes governamentais que produzem efeitos especficos (L.E.Lynn); somatrio das aes de
governo, agindo de forma direta ou por delegao, que reflete na vida da populao (B.G.Peters);
opo do governo de escolher o que fazer ou no fazer (Thomas Dye). Resumidamente, poltica
pblica pode ser definida, conforme Souza (2003), como um campo do conhecimento que visa a,
de forma concomitante, pr o governo em ao e/ou analisar tal ao (varivel independente) e,
se for necessrio, propor modificaes no curso das aes e/ou compreender como e porque as
aes se direcionam para certa rea e no para outra (varivel dependente). Nesse processo de
definio, observa-se uma aproximao das teorias que defendem uma autonomia relativa do
Estado ante a sociedade referente a capacidades especficas criadoras de condies para
implementao das polticas pblicas. Entretanto, apesar do envolvimento de grupos de interesse,
por exemplo, na formulao de polticas pblicas, o governo no tem sua capacidade de intervir e
de formular reduzida, alerta Souza (2003).

As polticas pblicas podem ser identificadas, conforme Santos (1993), de duas maneiras:
polticas distributivas e polticas redistributivas. As primeiras se desenvolvem atravs de
alocaes de determinados recursos e servios que podem ser ampliados conforme as demandas
sociais. Estas polticas so regidas pelo princpio da reciprocidade, no sentido debatido
anteriormente, por direcionar, por exemplo, os recursos auferidos atravs dos impostos
arrecadados em benefcios para os grupos sociais pagadores. As segundas so as chamadas
polticas de subsdios e regulatrias criadoras de entraves competio, ou seja, polticas que
consistem na redistribuio de benefcios em favor de poucos apesar de serem pagos por muitos.
Neste caso, no h o princpio da reciprocidade, no h orientao para a justia.
 52

As demandas por polticas pblicas so, grosso modo, demandas por regulao de conflitos e
disputas tendo o Estado como rbitro em vez de permitir que sejam resolvidos pelas partes
privadas (SANTOS, 1993). As demandas por servios de proteo estatal so as mais requeridas
pela sociedade, pois o Estado moderno assumiu, desde sua origem, a funo de garantir as
liberdades individuais e as competitividades, pondo limites soberania plena dessas liberdades
para evitar o excesso, ou seja, para evitar que a liberdade de um negue a liberdade do outro,
colocando em risco a ordem social. Desta forma, o grau de penetrabilidade do Estado na
sociedade ser proporcional ao grau de conflitos existentes e ao nmero de solicitaes sociais
por bens pblicos, entendidos como bens e servios produzidos por instituies governamentais
de forma gratuita mesmo para aqueles que no pagaram para t-los (SANTOS, 1999).

Com o que j foi observado at aqui, em relao ao entendimento sobre polticas pblicas, pode-
se inferir que as polticas pblicas tm como objetivo precpuo o atendimento das demandas
sociais por bens e servios estatais como forma de engendrar protees social e civil populao.
Os bens e servios estatais enquadram-se na categoria dos bens pblicos, aqueles que no
excluem do consumo ningum, proporcionando o benefcio para todos (DESPOSATO, 2006).
Diferentemente dos bens privados, que so destinados a determinados grupos consumidores,
estabelecendo uma relao de conflito e de excluso com aqueles que no tm o direito de
consumi-los, os bens pblicos so no-rivais e no exclusivos.

As discusses sobre polticas pblicas e bens pblicos remetem necessariamente ao entendimento

do que seja pblico e sua diferena em relao ao termo privado. O termo pblico indica,
conforme Arendt (2001), dois sentidos correlatos, mas no necessariamente idnticos. No
primeiro sentido, pblico indica a possibilidade de ser visto e ouvido por todos, de forma a
repercutir o mximo possvel. No segundo, pblico significa o prprio mundo, entendido como
comum a todos. Arendt (2001) define mundo comum como o local em que nascemos e que
deixamos quando morremos, ou seja, o local que pr-existe a nossa vida e ps-existe a nossa
morte. Entretanto, adverte ela,
[...] esse mundo comum s pode sobreviver ao advento e partida das geraes
na medida em que tem uma presena pblica. o carter pblico da esfera
pblica que capaz de absorver e dar brilho atravs dos sculos a tudo o que os
homens venham a preservar da runa natural do tempo (2001, p. 65).
 53

Tomando como referncia o primeiro sentido, amplia-se o entendimento de pblico com a

definio de espao pblico ou esfera pblica que, para Habermas (1997), se constitui num
fenmeno social. Segundo ele, a esfera pblica no pode ser entendida como uma instituio,
organizao ou sistema, pois no se organiza em uma estrutura normativa, reguladora e nem
fechada, mas:
Como uma rede adequada para a comunicao de contedos, tomadas de posio
e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados, a ponto
de se condensarem em opinies pblicas enfeixadas em temas especficos. Do
mesmo modo que o mundo da vida tomado globalmente, a esfera pblica se
reproduz atravs do agir comunicativo, implicando apenas o domnio de uma
linguagem natural; ela est em sintonia com a compreensibilidade geral da
prtica comunicativa cotidiana (1997, p. 92).

Para Habermas (1997), os problemas sociais que repercutem na esfera privada ressoam e
impulsionam o agir comunicativo no interior do espao pblico, possibilitando que as demandas
sociais por polticas pblicas sejam transmitidas, atravs dos movimentos sociais, das
organizaes e das associaes da sociedade civil para o sistema poltico. Assim, a esfera pblica
forma uma rede que possibilita a intermediao entre o sistema poltico, os setores privados do
mundo da vida e os sistemas de ao especializados.

Essas breves consideraes sobre o sentido das polticas pblicas, bens pblicos e espao pblico
servem para orientar a discusso atual sobre segurana e insegurana pblica nos espaos urbanos
das cidades devido o aumento da violncia urbana, pois, como afirma Pedrazzini (2006), j no
h mais a dissociao entre espao pblico e insegurana a partir da dcada de 70. Observa-se, de
fato, uma nova arquitetura urbana ps-moderna, onde o encerramento das classes privilegiadas
nos espaos fechados e seguros dos shoppings, condomnios, clubes sociais e trios tornam as
ruas locais inseguros para as novas classes perigosas (HARVEY, 2006). Ou seja, a insegurana
no espao pblico vem levando os indivduos a recriar os ambientes seguros das comunidades
(BAUMAN, 2003), afastando-se da esfera pblica e de todos os benefcios que ela proporciona
como, por exemplo, a possibilidade de ser visto e ouvido por todos no sentido de Arendt (2001) e
fazer com que as demandas por servios ressoem na esfera pblica para que possam ser atendidas
pelo poder pblico (HABERMAS, 1997). Em decorrncia desta realidade de compartilhar o
ambiente pblico que as polticas pblicas de segurana ganharam espao nas agendas polticas
devido s presses populares para reconquistar o espao pblico e a condio de liberdade do
 54

cidado, como veremos nas sees seguintes.

4.2 - A rua como local de insegurana: a destruio do espao pblico

Desde as trs ltimas dcadas do sculo passado que as grandes metrpoles do mundo esto
envolvidas com a violncia urbana. O prprio processo de urbanizao das grandes cidades
engendrou um mercado espetacular da violncia fruto da urbanizao desordenada e da
segregao (espacial, social e racial), levando os indivduos a recorrerem s atividades informais
e ilegais como forma de sobrevivncia (PEDRAZZINI, 2006). A violncia social uma
conseqncia da urbanizao que, por sua vez, o resultado da globalizao econmica; juntas
provocam a desordem urbana que reorganizam o mercado com a construo de locais seguros
para a comercializao de bens materiais e de servios. As ruas tornam-se inseguras e,
consequentemente, a cidade ou um bairro tambm identificado como inseguro, pois, como
afirma Jacobs (2000), a sensao de insegurana que os indivduos sentem na cidade est
relacionada com a presena do perigo nas ruas. Ela exalta a relao entre as ruas e a cidade por
considerar aquelas e suas caladas como os principais locais pblicos da malha urbana, refletindo
de forma positiva ou negativa na imagem da mesma. Se:
[...] as ruas de uma cidade parecem interessantes, a cidade parecer interessante;
se elas parecem montonas, a cidade parecer montona. [...] se as ruas das
cidades esto livres da violncia e do medo, a cidade est, portanto,
razoavelmente livre da violncia e do medo. Quando as pessoas dizem que uma
cidade, ou parte dela, perigosa ou selvagem, o que querem dizer basicamente
que no se sentem seguras nas ruas caladas (JACOBS, 2000, p. 29).

A violncia urbana nas grandes cidades , segundo Pedrazzini (2006), um reflexo das
transformaes radicais que vm sofrendo o espao urbano a partir do ltimo tero do sculo XX.
A ruptura com a arquitetura e o projeto urbano moderno do ps-guerra, que tinham como metas a
construo de cidades homogneas (moldadas segundo os propsitos sociais e de bem-estar), bem
melhores que as anteriores, e que atendessem aos anseios das camadas mais pobres (habitaes
populares dignas) promoveu um cenrio diametralmente oposto, onde so desprezadas as
questes sociais atravs da fragmentao do espao urbano (HARVEY, 2006). Neste novo
projeto urbanstico, ressalta Pedrazzini (2006), a fragmentao espacial indissocivel da
estratificao social. Alm disso, a sociedade segura do ps-guerra, favorecida pelo estado de
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bem-estar social (welfare) tambm era a sociedade do espao urbano menos perigoso e mais
civilizado. Contudo, a fragmentao, a segregao, a diviso e a des-civilizao, causadas pela
reestruturao econmica e pelo projeto urbano atual, transformaram este espao num campo de
confronto onde a polcia assume a condio de combater todos aqueles que promovem a
insegurana e a violncia nas ruas (PEDRAZZINI, 2006). Desta forma, as polticas pblicas de
segurana tendem a privilegiar a represso policial dos grupos perigosos responsveis pela
violncia urbana e pela insegurana das ruas. Pode-se dizer que as polticas pblicas de segurana
assumem uma postura militar para enfrentar os problemas da violncia urbana e se somam a um
urbanismo e uma arquitetura de privatizao do espao pblico para atender s exigncias de
segurana das classes privilegiadas. Para Pedrazzini:
O mtodo da privatizao simples e eficaz: em primeiro lugar, a cidade
declarada nociva e perigosa, seus espaos pblicos tradicionais devem ser,
portanto, evitados e demolidos. Surgem assim novos espaos pblicos seguros,
os shoppings centers, onde o pblico no corre o mnimo risco de agresso. Ao
vender a segurana gratuitamente, as indstrias privadas, que controlam os
novos espaos pblicos, aproveitam para vender produtos agregados, inclusive
novas atitudes consumistas, o consolo contemporneo coletivo diante da
violncia da cidade. Finalmente, ao excludo dessa comunho egosta
determinados indivduos, os proprietrios dos espaos pblicos seguros,
apontam o inimigo pblico, cuja violncia obrigou os cidados a se refugiarem
nesses locais generosamente construdos pelos promotores imobilirios, em
parceria com as multinacionais do comrcio. Ao jovem da periferia, cuja
pobreza j estava excluda da sociedade da abundncia, so reservadas as ruas
abandonadas pelas pessoas de bem (2006, p. 118).

A destruio e a substituio do espao pblico pelos espaos seguros dos shoppings centers
afastam os cidados das ruas, das caladas, das praas pblicas, ou seja, dos locais tradicionais de
sociabilidades, enfraquecendo os laos sociais. O aumento do sentimento de insegurana nas ruas
causado pela fragmentao do espao urbano, separando os locais de riscos dos locais seguros,
separando os civilizados dos brbaros, promove a dissoluo dos vnculos comunitrios na
sociedade (PEDRAZZINI, 2006) e a desconfiana nas instituies pblicas (LANIADO, 2000).

Neste cenrio urbano fragmentado, onde as ruas so locais de risco, incentivam-se polticas
pblicas de segurana contra as novas classes perigosas, ou seja, os pobres e a periferia. Com
isso, uma proposta como tolerncia zero encontra argumento por parte dos governantes e
fomentada pela ao miditica da insegurana nas ruas. Ao mostrar o que torna uma rua segura
 56

ou insegura, Jacobs (2000) buscou enfatizar os problemas sociais que esto por trs da
criminalidade e apontou alguns equvocos nas formas de conter a violncia nas cidades. O
primeiro deles considerar que a ordem pblica mantida basicamente pela polcia,
desconsiderando a rede imbricada de controles e padres de comportamentos instintivos que
esto presentes nas relaes sociais da prpria populao. Segundo Jacobs:
Em certas reas urbanas conjuntos habitacionais mais antigos e ruas com
grande rotatividade populacional so exemplos sempre famosos , a manuteno
da lei e da ordem pblica fica quase inteiramente a cargo da polcia e de guardas
particulares. Esses locais so selvagens. Fora policial alguma consegue manter
civilidade onde o cumprimento normal e corriqueiro da lei foi rompido (2000, p.
32).

O segundo equvoco considerar que o problema de insegurana est relacionado com uma
grande concentrao populacional em determinado espao urbano, buscando, assim, solucionar o
problema atravs da disperso das pessoas para reas perifricas. Tomando como exemplo a
cidade de Los Angeles do final dos anos 50, por no ter distritos com alta concentrao
demogrfica, Jacobs contra-argumenta dizendo que:
Os ndices de criminalidade de Los Angeles so assustadores. Situada entre as
dezessete reas metropolitanas com populao acima de um milho de pessoas,
Los Angeles destaca-se de tal maneira no que se refere criminalidade, que
constitui uma categoria parte. E isso diz respeito especialmente a crimes contra
a pessoa, o tipo de crime que leva a populao a temer as ruas (2000, p. 32).

Sobre a importncia da polcia na ordem pblica nas ruas, Reiner (2004) afirma que as fontes da
ordem esto na economia poltica e na cultura da sociedade e no na polcia, pois ambas
possibilitam uma sensao de bem-estar e certa estabilidade social diminuindo os conflitos e os
eventos criminais causadores da desordem. Assim, as formas de controle social informais
participam da regulao das condutas individuais, deixando a polcia livre para atuar onde
realmente ocorrer o crime e a desordem. Partindo deste pressuposto, Reiner conclui dizendo que
o bom policiamento pode ajudar a preservar a ordem social, mas no pode produzi-la. E cada
vez mais, isso que est sendo exigido da polcia (2004, p. 17).

Entender o espao pblico das ruas e a questo da (in)segurana permite afirmar o quanto so
importantes s polticas pblicas integradas de policiamento e outras medidas sociais. A
implementao de polticas pblicas de segurana apenas com a polcia no suficiente. A
 57

segurana um bem pblico produzido no s pelo servio da polcia, mas tambm por outros
rgos estatais e outras reas que formam a ordem social e a qualidade de vida. A poltica pblica
de segurana um bem pblico, entre outros, de caracterstica distributiva que s pode ser eficaz
se agregar outras polticas pblicas que minimizem problemas sociais causadores da insegurana:
desemprego, desigualdades social, urbanizao precria etc. A polcia apenas parte de uma
engrenagem que pode produzir segurana pblica que envolve os mecanismos de controle social,
informais e formais, para produzir e preservar a ordem social. Observar o Brasil e Salvador a
partir desta perspectiva ponto que segue na evoluo do presente trabalho.

4.3 - A violncia urbana no Brasil e em Salvador a partir da dcada de 80

Com a redemocratizao, a partir da segunda metade da dcada de 1980, o Brasil passou a

conviver de forma mais intensa com os problemas da violncia urbana e rural. A
redemocratizao no Brasil e na Amrica foi tambm concomitante intensificao da
globalizao econmica e ao neoliberalismo pressionado pelas agncias internacionais (FMI e
BM) o que aumentou a desigualdade e a pobreza, contribuindo para a elevao das taxas de
criminalidade. Entretanto, a organizao do crime no pas, iniciada no final da dcada de 1960
(LEEDS, 1998), trouxe drogas e armas para as periferias dos grandes centros urbanos (ZALUAR,
1998), o que agravou a questo social j afetada pela ausncia de polticas pblicas includentes e
protecionistas, deixando uma parcela significativa da populao merc dos traficantes nos
morros e favelas brasileiras; isto contribuiu de forma significativa para a proliferao dos
fenmenos anti-sociais. Muitos crimes considerados graves (assaltos, seqestros, latrocnios,
homicdios) passaram a estar relacionados diretamente com o crime organizado e com o trfico
de drogas, pois estes crimes eram muito comuns antes da dcada de 80 (NASCIMENTO, 2002).

Na dcada de 1990, o crime violento, em particular o homicdio, cresceu de forma significativa.

Em So Paulo a taxa de homicdios que era de 21 mortos por 100 mil habitantes em 1981 passou
para 42,91 entre 1990 e 1994 (ZALUAR, 2002). Os crimes com arma de fogo representaram uma
parcela considervel dos homicdios no Brasil (CANO, 2000, 2002). Outro fator que no pode ser
desconsiderado a ineficcia do sistema de justia criminal, possibilitando a impunidade
(LEMGRUBER, 2002) e a sensao de que o crime compensa. O prprio Estado parece no
 58

considerar a questo com poucos investimentos em segurana e justia, alm de no aplicar as

punies facilitando a violncia nas resolues de conflitos entre indivduos, principalmente nos
locais de maior pobreza (PINHEIRO, 1997).

O crescimento da violncia nos centros urbanos do Brasil nas ltimas dcadas tem tambm, entre
outras causas, a violncia policial, praticada por agentes que deveriam garantir a integridade
fsica dos cidados e a proteo de seus bens. As polcias militares, atravs da retrica do estrito
cumprimento do dever legal ou da resistncia voz de priso, mantiveram uma estratgia de
conteno da criminalidade atravs de mortes ilegais, contando com a omisso dos governos
estaduais recm-egressos do autoritarismo (ADORNO e CRDIA, 1999). Fontes da Polcia
Militar de So Paulo registram 2.020 assassinatos praticados por policiais naquele Estado na
dcada de oitenta (BICUDO, 1994). No Rio de Janeiro, constatou-se que as mortes violentas
entre os adolescentes acima de 14 anos foram motivadas, em sua maioria, por outros adolescentes
mais velhos e por policiais corruptos; os pobres so as principais vtimas desta violncia
(ZALUAR, 1998).

Em um estudo realizado para detectar os problemas sobre a consolidao da democracia

brasileira, verificou-se que o nmero de mortes ocasionadas pelas chamadas intervenes
legais estava muito acima do aceitvel para os padres internacionais em pases democrticos
(LINZ e STEPAN, 1999). Em So Paulo, s no primeiro semestre de 1992, foram registradas
1.264 mortes por policiais, alm dos 111 mortos no episdio do Carandiru (BICUDO, 1994).
Ainda em So Paulo, de 1990 a 1998, foram mortos pelas polcias militar e civil 6.218 pessoas
(mdia de 691 por ano e 58 por ms); no Rio de Janeiro, de janeiro a outubro de 1998, foram
mortas 595 pessoas (mdia de 59 mortes por ms) (PINHEIRO, 2002).

O crime violento resultado das chamadas intervenes legais no o nico problema de

violncia policial. Grupos de extermnio, trfico de drogas, assaltos mo armada tambm se
encontram no rol das aes criminosas de policiais de servio ou de folga. O submundo da
corrupo policial, segundo Soares (2000), no desprovido de regras prprias; h policiais que
extorquem, mas no matam; h aqueles que participam de grupos de extermnio no momento de
folga, mas de servio so zelosos e dedicados. Soares (2000) destaca ainda a relao entre a
 59

racionalidade de uma economia poltica especial e as regras do crime dentro da atividade policial.
Toma como referncia a polcia do Rio de Janeiro. Vale a pena observar estas longas citaes de
Soares:
Mudanas aparentemente sutis na cpula da segurana pblica ou no comando
das delegacias e dos batalhes prximos so interpretadas e podem induzir
mudanas de comportamento dos vrios atores que se confrontam na arena dos
morros cariocas (o modelo possivelmente serve para outras cidades e estados).
As alteraes polticas que importam so as que sinalizam reduo ou aumento
de rigor no controle do comportamento da polcia.

Em segundo lugar, o universo dos confrontos policiais, nas favelas, um

mercado clandestino, regulado pelo custo do desvio de conduta. Explico: os
preos da vida e da liberdade so inflacionados quando fica menos arriscado,
para o policial, matar e negociar a liberdade, isto , quando caem os custos dos
chamados desvios de conduta. fcil entender: se um policial tem a arma
apontada para a cabea de um traficante, de um suposto traficante ou de um
inocente qualquer e pode apertar o gatilho sem que isso traga grandes
problemas, por que no faria? Para no matar e at para devolver o infeliz
liberdade, a tendncia que o policial corrupto exija mais e mais. Ora, a
elevao de preos no mercado ilegal da vida e da liberdade perturba a ordem
anterior, desestabilizando padres de relaes e estruturas de micropoder local.
Os efeitos so: as reaes dos marginais aos aumentos abusivos dos preos do
acerto; as reaes duras dos policiais, que tm de se impor para fazer valer sua
disposio de renegociar os contratos firmados; e as revoltas populares,
lideradas por aqueles que sabem que as mortes, mesmo vitimando traficantes,
no so acidentes nem xitos policiais, mas extermnio (2000, p. 34).

A partir da segunda metade da dcada de 90, a incidncia de crimes graves envolvendo policiais
cresceu 400% (VEJA, 4/08/1999, p. 84). Neste mesmo perodo os estados de So Paulo, Rio de
Janeiro, Minas Gerais, Paran, Pernambuco, Alagoas, Rio Grande do Sul e Distrito Federal,
somando um efetivo de 300.000 policiais, tem 10% do seu efetivo respondendo por aes
criminosas (VEJA, 4/08/1999, p. 84). Conforme uma pesquisa realizada pela Comisso Teotnio
Vilela o nmero de vtimas de violncia policial passou de 1.479, em 2000, para 3.017, em 2001.
Este nmero no corresponde realidade, pois apenas seis estados da federao enviaram o
quantitativo de pessoas vitimadas pelas aes policiais violentas (CAROS AMIGOS, 09/2003,
p.20).

A criminalidade em Salvador tambm foi aumentada pelo incremento da desigualdade, do

desemprego estrutural e da diminuio da renda das famlias contribuindo para o aumento da
insegurana (SILVA, 2000). O trfico de drogas e os crimes relacionados a ele tambm elevaram
 60

a criminalidade a partir da dcada de 1980. O homicdio, por exemplo, aumentou entre 1981 e
1984 na capital baiana, passando de 243 para 371, chegou a 660 homicdios em 1988, diminuindo
para 525 em 1989 (OLIVEIRA, 2005b). Esta oscilao, entretanto, no significou redues
drsticas possibilitando o retorno mdia de 20,25 homicdios/ms do incio da dcada de 80. Os
bitos violentos causados por armas de fogo tambm se elevaram, oscilando entre 30 e 70%34.

Na dcada de 90, o crime apresentou seus mais altos ndices no municpio de Salvador. O crime
contra o patrimnio, o roubo e o furto simples, passou, respectivamente, de 9.246 e 9.374, em
1991, para 16.893 e 24.114, em 2000 (OLIVEIRA, 2005b). Os bairros localizados mais no centro
da cidade e na orla martima apresentaram, entre 1995 e 2000, os maiores ndices de crescimento
de crimes praticados contra o patrimnio (furto e roubo). Esta concentrao justificada pelo
nmero de moradores de classe mdia e, conseqentemente, por atrair para esta regio da cidade
mais atos criminosos (OLIVEIRA, 2005b).

Entretanto, o crime contra a pessoa, o homicdio, o que mais cresceu na dcada de 90.
Comparando com a dcada de 80 cresceu 55,81% (OLIVEIRA, 2005b). Entre os anos de 1990 e
1996, as ocorrncias de crime contra pessoa registraram uma elevao de 178,9%, contra 42,2%
dos crimes contra o patrimnio. O homicdio apresentou um crescimento de 82,5% (LANIADO,
2000). As reas com maiores ndices de homicdio so aquelas localizadas na periferia de
Salvador. Em 1991 e 1994 foram registrados nos bairros do subrbio ferrovirio de Escada,
Periperi, Praia Grande, Paripe e Base Naval nmeros correspondentes a 35 e 61 homicdios,
respectivamente. Estes bairros tinham uma populao de 93.486, em 1991, e de 101.629, em
1994. Nestes mesmos anos foram realizados levantamentos do nmero de homicdios nos bairros
da Graa, Canela, Ondina, Barra e Pituba, bairros centrais e mais estruturados com uma
populao de 82.162, em 1991, e 82.786, onde foram registrados 12 e 06 casos, respectivamente
(CEDEC, 1997).

Os nmeros indicam que o espao da violncia em Salvador no muito diferente de outras

grandes metrpoles. Os bairros perifricos e invases apresentam maiores ndices de violncia e
maior incidncia de assassinatos; as vtimas preferenciais so os jovens do sexo masculino e no-

34
(Cf. www.mj.gov.br/senasp/ consultado em 22 de maio de 2006).
 61

brancos. Os crimes mais violentos, como o extermnio se d por motivos fteis e/ou passionais ou
para a constituio de territrios. Ou seja, so nas periferias e invases, onde o controle
institucional escasso e a precariedade urbana alta, que se concentram os mais altos ndices de
violncia e o pobre a principal vtima (ESPINHEIRA, 2000).

A impunidade outro fator que contribui consideravelmente para o aumento da violncia na

capital baiana e nos demais municpios do estado. O jornal A Tarde (1/04/2001) constatou que,
entre 1993 e 2000, em Salvador, 41% dos assassinatos foram considerados insolveis. Entre 1996
e 1999, 4.248 pessoas morreram vtimas de homicdio na capital e 10,2% dos casos foram
atribudos a grupos de extermnio; as vtimas preferenciais eram jovens negros, entre 15 e 25
anos, moradores da periferia. A ao de grupos de extermnio conforme pesquisa realizada por
prepostos da ONU no Brasil registra que em 2000, 2001 e 2002 ocorreram, respectivamente, 146,
321 e 302 execues na Bahia (A Tarde, 16/09/2003).

Com relao ao envolvimento de policiais em crimes contra a pessoa, dados indicam que: dos
2.142 homicdios ocorridos no Estado, entre 2000 e 2001, 30% foram atribudos a grupos de
extermnio e com fortes indcios de envolvimento de policiais (A Tarde, 9/06/2002); na segunda
metade da dcada de 90, foram assassinadas 1.067 crianas e adolescentes na Bahia das quais 196
foram vitimadas por policiais (A Tarde, 18/05/2002). Em uma pesquisa sobre crimes de
homicdio na Bahia, no perodo de 1996 a 1999, foi atribudo polcia 14,7% dos casos
(RIBEIRO, 2000). Em um outro estudo sobre a relao de policiais e cidado mortos em troca de
tiro em 1999, constatou-se a relao de 13,4 civis mortos/policial. Em 2000, esta relao caiu
para 9,7 civis mortos/policial (RODRIGUES, 2002). Comparando estes dados com os registrados
em 1990, em So Paulo (28 civis mortos/policial) e em Nova York (7,8 civis mortos/ policial)
(LINZ e STEPAN, 1999), observa-se que a polcia militar baiana atingiu em 1999 e 2000 um
nvel de violncia considerada alta para os padres democrticos.

Este o paradoxo brasileiro. Foram democratizadas as estruturas polticas, mas tambm ocorreu,
de forma concomitante, o aumento de violncia urbana juntamente com as aes violentas dos
policiais. A necessidade de mais segurana fez com que polticos, policiais e sociedade civil se
mobilizassem: os movimentos em prol da reestruturao das policiais brasileiras, em especial da
 62

Polcia Militar; a criao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp); o surgimento de

diversas Organizaes no-governamentais direcionadas ao embate das violncias; os debates
sobre a eficcia do Sistema de Justia Criminal; um plebiscito sobre a questo do desarmamento;
as construes de presdios de segurana mxima para controlar o trfico de drogas; operaes
policiais para prender quadrilhas de servidores pblicos envolvidos com a criminalidade. Apesar
dessas aes, as taxas de criminalidade continuam elevadas e as reivindicaes por mais
segurana tambm. Isso parece ocorrer pelas dificuldades na implementao das polticas
pblicas de segurana no Brasil, pois, como veremos a seguir, os problemas so inmeros e
causam entraves na obteno de resultados positivos.

4.4 - As polticas pblicas de segurana no Brasil a partir da dcada de 1990 e a questo da

cidadania

O processo de redemocratizao no pas, como j indicado, coincidiu com a elevao das taxas de
criminalidade e de violncia, ocasionando um aumento por demandas de proteo civil e social.
A sensao de insegurana nos grandes centros urbanos tem levado a sociedade a requerer a
onipresena da polcia nas ruas como forma de diminuir no s os riscos reais, mas tambm os
imaginveis. Com isso, polticas pblicas de segurana tendem a priorizar aes policiais para o
enfrentamento da violncia nos espaos urbanos e a polcia se torna a principal controladora
social do espao pblico, com a responsabilidade de reduzir os casos criminais.

Esta sinonmia entre segurana pblica e polcia no uma fato isolado brasileiro. Entre as
dcadas de 60 e 70, na maioria dos pases ocidentais, houve um aumento considervel dos
efetivos policiais para conter a elevao das taxas de violncia criminal que j estavam
despontando neste perodo. Este aumento parece, conforme Monet, obedecer a duas lgicas:
Logo de incio, sob a presso dos sindicatos de polcia e das hierarquias
policiais, as autoridades governamentais dos diferentes pases tendem, num dado
territrio, a estabelecer propores polcia/populao tais que todo aumento dos
efetivos da segunda acarreta automaticamente um aumento dos efetivos da
primeira. O desenvolvimento das cidades que toda a Europa registrou nos
ltimos quarenta e cinco anos pesou, neste aspecto, de maneira decisiva. No
interior de um pas, a densidade policial varia muito de acordo com o grau de
urbanizao. Na Alemanha, conta-se um policial por 135 habitantes em Berlim,
um por 197 nas Lnder muito urbanizadas de Hamburgo e de Bremen, e apenas
um por 400 habitantes ou mais nas Lnder rurais de Baden-Wrttemberg ou da
Rennia-Vestflia. Por outro lado, as campanhas da imprensa sobre o tema,
 63

sempre compensador, da insegurana galopante, e o jogo poltico que as

acompanham ou as seguem, conferem s decises pblicas um desses efeitos de
anncio pelos quais os governantes so ainda mais vidos por no dominarem
muito os processos criminais em operao (2001, p. 133-134).

A segunda lgica observada por Monet confirma a assertiva acima de que as polticas pblicas de
segurana, de forma global, tendem a se reduzir s aes policiais para coibir e controlar as taxas
de criminalidade nos espaos urbanos. No raramente os discursos polticos destinados
segurana pblica enfatizam o aumento de efetivo e a compra de equipamentos e de armamentos
mais sofisticados para a polcia como forma de combater os inimigos da sociedade; a penalidade
neoliberal e a poltica de tolerncia zero so exemplos claros de como a segurana pblica est
sendo direcionada nos pases centrais e de certa forma nos perifricos ocidentais no contexto
atual.

Partindo de tais lgicas, iniciou-se, a partir da dcada de 90, um movimento em prol da

reestruturao das polcias e da adoo do policiamento comunitrio, do policiamento orientado
para soluo de problemas e at da poltica de tolerncia zero, utilizados em pases como os
Estados Unidos e a Inglaterra. Entretanto, a adoo dos modelos de policiamento de pases de
realidade democrtica e de Estado de Direito consolidadas, com problemas sociais, econmicos e
culturais totalmente diferentes dos problemas da maioria dos pases da Amrica Latina, sempre
complexa e de difcil aplicao. H dois entraves para isto. O primeiro est relacionado ao
processo de consolidao do Estado democrtico de direito na Amrica Latina, em especial no
Brasil. O segundo est relacionado subordinao das polcias ao Estado de Direito e,
conseqentemente, aos prprios princpios democrticos.

Sobre a consolidao do Estado democrtico de direito na Amrica Latina, ODonnell (2000)

destaca cinco problemas que o tornam deficientes. Falhas na legislao existente: existe
discriminao de determinados grupos sociais, transformando-os em criminosos em potencial.
Aplicao da lei: desigualdade na aplicao da lei, mais severa para os economicamente
desfavorecidos e mais branda para os privilegiados. Relaes das burocracias com os cidados
comuns: h uma tendncia de beneficiar os privilegiados e de dificultar o acesso aos pobres dos
bens e servios pblicos. Acesso ao Judicirio e a processos justos: o acesso caro e lento para
 64

os desprestigiados, quando conseguem acesso so discriminados pela operacionalidade do

sistema. Ilegalidade pura e simples: o alcance ao Estado legal limitado, mesmo com a presena
do Estado burocrtico, culminando com a presena de um sistema informal paralelo de poderes
privatizados e que possibilita a proliferao da violncia extrema. Estes elementos implicam:
[...] que existe um sistema legal que ele prprio democrtico em trs sentidos.
Primeiro, o de que ele preserva as liberdades e garantias polticas da poliarquia.
Segundo, o de que preserva os direitos civis de toda a populao. E terceiro, no
sentido de que estabelece redes de responsabilidades e accountability que
impem que todos os agentes, privados e pblicos, inclusive os funcionrios dos
escales mais altos do regime, esto sujeitos a controles apropriados legalmente
estabelecidos, da ilegalidade de seus atos. Uma vez que preencha essas trs
condies, esse Estado no apenas governado pela lei; um Estado legal
democrtico, ou um Estado de Direito democrtico (ODONNELL, 2000, p.
352-353).

ODonnell (2000) ressalta a importncia de se desenvolver uma rede completa de accountability

para favorecer um Estado de Direito democrtico na Amrica Latina, permitindo uma relao
entre Estado e cidados e entre os prprios cidados. Todavia, alerta ele, com a elevada
desigualdade estrutural existente nesta regio, com pobreza e acentuada desigualdade de renda,
no se pode pensar em um Estado legal democrtico forte sem se realizar a ampliao da
cidadania civil.

Ainda sobre o problema da consolidao do Estado democrtico de direito na Amrica Latina,

Pinheiro (2000) fala sobre a persistncia da ilegalidade e do poder arbitrrio nessa regio, mesmo
com a redemocratizao poltica ocorrida a partir dos anos 80. H, segundo ele, um sistema
autoritrio imbricado nos aparelhos de Estado responsveis pelo controle da violncia e do crime.
Ademais, tomando como referncia Linz e Stepan (1999) e os cinco campos positivos que
viabilizam a consolidao da democracia, Pinheiro destaca cinco campos negativos que so
obstculos democratizao:
A saber, esses campos negativos, que igualmente interagem e se sustentam
entre si, so a sociedade civil, a sociedade poltica pouca submetida ao controle
das no-elites e com baixo prestgio; um no-Estado de Direito para a maioria
avassaladora das no-elites, conjugado com um no-acesso justia; um
aparelho no-responsabilizvel [non-accountable], frequentemente assolado pela
corrupo e infiltrado pelo crime organizado; uma sociedade econmica
desrespeitadora da regulao e igualmente marcada pela corrupo e pelas
ilegalidades (por exemplo, uma sistemtica sonegao fiscal) (2000, p. 12).
 65

Pinheiro (2000) destaca ainda a incivilidade aguda sobre os grupos criminalizados, onde os
direitos civis so violados constantemente, reduzindo o exerccio da cidadania de uma parcela
significativa da populao. A violncia estatal contra os pobres e os marginalizados, atravs dos
seus agentes, em especial da polcia, contribui para a no consolidao do Estado democrtico de
direito na maioria dos pases da Amrica Latina. Isto conduz ao segundo entrave, aquele
relacionado subordinao das polcias ao Estado democrtico de direito. Chevigny (2000)
destaca que as polticas que encorajam a violncia policial so populares, fomentando um
sistemtico abuso de poder por parte da polcia e uma ao de controle sobre os pobres, deixando,
assim, de cumprir sua funo legal que tambm proteger. H, conforme Mndez, um vnculo
que persiste entre as prticas policiais do perodo da ditadura e as prticas atuais:
Muitos agentes da lei que tm que lidar com os crimes comuns so os mesmos
que antes eram designados para combater a subverso e esto acostumados a
cumprir suas funes com as tticas e mtodos impostos nos tempos da ditadura.
E mais importante ainda, tradicionalmente eles tm sido protegidos de
investigao externa e acreditam que no precisam prestar contas das suas aes
a tribunais ou a outra autoridade civil (2000, p. 36).

Entre os pases da Amrica Latina, o Brasil aquele que apresenta as maiores dificuldades para a
consolidao do Estado democrtico de Direito. A acentuada desigualdade na distribuio de
renda, o baixo ndice educacional e de bem-estar social e a pouca solidez do sistema partidrio
diferenciam os problemas brasileiros dos de outros pases da regio (LINZ e STEPAN, 1999).
Somando-se a isso, h uma constante tenso entre os valores hierarquizantes e os valores
individualizantes agregada a uma aguda ambivalncia em relao forma como atua o Estado. O
poder pblico no atua como coordenador das negociaes entre os indivduos, bem como no
implementa o bem-estar deles e da sociedade. Na prtica no se parte da premissa de que os
indivduos so iguais perante a lei e de que todos os segmentos sociais so importantes, apesar
das diferenas existentes. H, de forma contraditria, uma combinao entre hierarquia e
individualismo (que distingue para privilegiar, conforme a anlise de Da Matta). Isto contrape-
se aos princpios democrticos da negociao entre os indivduos dentro do espao pblico
(VELHO, 2000), que deveria, conforme a tradio anglo-americana, ser um espao ordenado em
que todos devem submeter-se de forma igual s mesmas regras, obedecendo-as literalmente
(KANT DE LIMA, 2002).
 66

Essa contradio entre hierarquia e individualismo dentro da estrutura social se reproduz no

significado e entendimento do que pblico na tradio cultural brasileira. O pblico aqui,
diferentemente do public na concepo anglo-americana, entendido como um espao
apropriado pelo Estado de forma particularizada e no apropriado pela coletividade. As regras
que regem a sua utilizao no so universais e, sim, gerais, pois no se aplicam a todos da
mesma forma, mas de modo personalizado. Com isso, a apropriao do espao pblico pelo
Estado se faz de maneira excludente, no garantindo a sua utilizao da mesma forma para todos,
engendrando disputas entre desiguais no espao pblico. Ou seja, o Estado em sociedades
hierarquizadas no atua como administrador do espao pblico, mas como guardio das prprias
regras impostas coletividade. Assim, fica justificada a interveno estatal, atravs das
instituies e dos rgos governamentais responsveis pela manuteno da ordem e pela
administrao dos conflitos sobre os indivduos no interior do espao pblico (KANT DE LIMA,
2002).

Na sociedade brasileira, hierarquizada e individualizada, o despossudo o menos agraciado

pelos bens e servios pblicos, aqueles disponibilizados s classes de mais posses. Essa
diferenciao asseverou a desigualdade e est imbricada nas razes da ideologia conservadora
brasileira que sempre privilegiou o discurso da diferena. Como diz Pierucci:
Para um indivduo dessa direita, o discurso no-palatvel, aquele que mais do
que qualquer outro desencadeia sua violncia verbal, lhe arranca imprecaes,
injrias e acusaes no raro ferozes, aquele que provoca sua ojeriza e lhe causa
urticria , ainda hoje, duzentos anos depois, o discurso dos Direitos Humanos, o
discurso revolucionrio da igualdade, seja a igualdade diante da lei, seja a
igualdade de condies econmicas (a conquista como direito), seja a igualdade
primeira de pertencermos todos mesma condio, a igualdade ao nascer. Vale
dizer que em nosso pas o discurso no palatvel e imediatamente odioso ainda
, cento e poucos anos depois da abolio da escravatura, o discurso
abolicionista das desigualdades e subordinaes, discriminaes e humilhaes,
segregaes e excluses e excluses (2000, p. 29).

Esta observao de Pierucci, constatada no final do sculo XX em uma pesquisa realizada em

So Paulo com militantes da direita, possibilita inferir a forma como foram direcionada as
polticas pblicas em geral e de segurana implementadas por governos conservadores ao longo
de mais de cem anos de Repblica. Ou seja, polticas pblicas de segurana que priorizaram a
marginalizao do pobre, associando a violncia pobreza, desconsiderando uma srie de
 67

variveis que contribuem para a sua deflagrao: a excluso institucional enquadrou os pobres na
categoria dos que tm muito mais chances de ser considerado criminoso (ZALUAR, 1997, 2002).
Com isso, o sentido da segurana pblica no pas se direciona para os segmentos da sociedade
que habitam as periferias das cidades (BELLI, 2004) ou para aqueles que quando saem dos seus
espaos de confinamento ameaam a segurana dos que residem nos bairros privilegiados.

Com a redemocratizao, segundo Santos (1993), passou a existir no Brasil um hibridismo

institucional que possibilitou a alternncia de aes dentro das regras democrticas e aes que
privilegiam o individualismo pluralista na esfera pblica, isto , o que ele chamou de sistemas de
poliarquias e de um hobbesianismo social poliforme, estabelecendo uma fragilidade das
instituies democrticas ou polirquicas. No mbito do desenvolvimento de valores de cultura
poltica, h uma resistncia por parte da sociedade civil em confiar nas instituies polticas,
partidrias e associativas, contrariando expectativas democrticas. A certeza da ineficcia das
normas que determinam a conduta individual promove um descrdito generalizado,
principalmente, nas instituies da polcia e do judicirio criando um certo sentimento de temor
da convivncia social, onde os laos de solidariedade se enfraquecem, fazendo com que os
indivduos se retraiam do convvio social (nas cidades, por exemplo, muros, grades, segurana
privada, vigilncia etc.), tornando-se cada vez mais individualistas. Ou, na metfora de Santos
(1993), dotando a sociedade de um carter hobbesiano.

A idia de uma cultura cvica predatria se amlgama idia de um estado de fora monoltico,
que, segundo Santos, composta por indivduos que se consideram um ao outro: destruidor,
acomodado, esperto, mal-educado, irresponsvel, preguioso, impaciente e desonesto,
promovendo assim a repulsa ao convvio social. Ademais, favorece uma percepo de um
Estado altamente regulatrio, criador de grupos de interesse rentistas, que no consegue fazer-se
chegar, enquanto Estado mnimo, vasta maioria da populao (1993, p. 114), contribuindo
para a idia de sociedade predatria. A burocracia estatal no atende, em quantidade e qualidade,
a considerao aos direitos do homem, desvirtuando parte dos recursos pblicos voltados para a
realizao da cidadania. O aparelho judicirio restringe o acesso justia por parte do cidado
comum e difcil e caro, alm de lento, provocando uma sensao de descaso e impunidade. A
segurana pblica e a polcia desvirtuam-se da sua funo de controlar, coibir excessos e proteger
 68

a comunidade contra o perigo interno, para ela mesma extrapolar os limites do seu papel e da lei.

Como estes problemas afetam a cidadania no Brasil? A experincia histrica da sociedade

brasileira com o autoritarismo incide na negao histrica dos direitos civis por parte do Estado e
dos seus agentes antes da redemocratizao e do estado de direito estabelecido formalmente pela
Constituio de 1988. Estes direitos, entendidos como aqueles necessrios vida, liberdade,
igualdade e garantia da propriedade, fundamentais para as relaes sociais dentro de um
ambiente democrtico, surgiram dentro de uma ordem inversa. Os direitos civis (sculo XVIII),
os direitos polticos (sculo XIX) e os direitos sociais (sculo XX) constituem os direitos de
cidadania, conforme a teoria de Marshall (1967). Esta seqncia, conforme Carvalho (2004), no
apenas cronolgica, mas tambm lgica, pois foi embasado nos direitos e nas liberdades civis,
que o povo ingls reivindicou o direito poltico de votar. Com a participao, os operrios
tiveram a oportunidade de criar o Partido dos Trabalhadores, introduzindo, desta forma, as
condies para lutar pelos direitos sociais.

No Brasil, diz Carvalho (2004), os direitos sociais precederam os direitos polticos e civis,
justamente nesta ordem. Os direitos sociais foram concedidos pelos positivistas ortodoxos cujo
representante principal foi Getlio Vargas. De 1930 a 1945 surgem os direitos sociais. Entretanto,
foram criados em um cenrio de baixa ou nenhuma participao poltica e de direitos civis
precrios. Essa precedncia do direito social no pas engendrou, diz Santos (1993), um
instrumento de engenharia utilizada para dar uma resposta ao problema da participao ampliada
em contexto de baixa institucionalizao liberal. A liberalizao, ou seja, o grau de
institucionalizao j alcanada pelas regras de competio poltica e o acatamento de seus
resultados, ocorre medida que todos os participantes da disputa poltica reconhecem
mutuamente os direitos de criar organizaes, de liberdade de expresso, de voto, de competir por
cargos pblicos, enfim, de todos os direitos caractersticos de uma ordem liberal. A poltica social
domesticou os empresrios e os proletrios enfraquecendo as estruturas partidrias e
institucionais do liberalismo poltico. A poltica social promoveu o divrcio entre o processo
poltico-partidrio normal e a dinmica da competio, entre o empresariado e as classes
trabalhadoras e se desenvolveu no aparelho burocrtico estatal. O populismo foi a expresso
poltica destas polticas distributivas de baixo grau e pouco alcance (poucos tinham acesso aos
 69

mesmos direitos). Desta forma, a poltica social deixa de servir como instrumento de integrao
social e poltica, resolvendo parcialmente o problema da participao (SANTOS, 1993). Esta
cronologia e esta lgica invertida da evoluo dos direitos de cidadania no Brasil afetaram a
prpria noo de cidadania (CARVALHO, 2004).

Em dcadas mais recentes com a redemocratizao, os direitos civis no Brasil ainda apresentam
deficincias em termos de seu conhecimento e reconhecimento, criando uma cidadania em trs
classes. A primeira a dos privilegiados que conseguem defender seus interesses e esto acima
da lei e tm prestgio social. A segunda dos cidados simples que se submetem aos rigores e
benefcios da lei; so os assalariados, pequenos funcionrios, pequenos proprietrios e esto
merc da polcia que, na prtica, decide se os direitos sero ou no respeitados. A terceira classe
a maioria da populao das grandes cidades, considerada a mais perigosa e cujos membros so
conhecidos por elementos, uma forma desrespeitosa manifestada pelo governo, pela polcia e
por outros cidados (CARVALHO, 2004). Por causa desta situao a grande maioria dos
cidados brasileiros no recorre nem justia e nem polcia quando os seus direitos so
violados por no acreditarem nas instituies.

O segundo entrave j mencionado tem a ver com a prpria polcia. Historicamente, as polcias
brasileiras foram instrumentos de poder poltico, ou seja, tomando como referncia a tipologia de
Monjardet (2003), as polcias no Brasil sempre tenderam para uma Polcia de Ordem. Elas no s
atuaram nas garantias das ordens poltica e econmica, mas tambm da ordem social,
caracterizada pelo autoritarismo e pela hierarquizao social representadas pela clebre frmula
Voc sabe com quem est falando? de Da Matta (1981). As polcias militares contriburam para
a manuteno da unidade nacional debelando movimentos separatistas que surgiram ao longo do
Imprio. No perodo republicano, elas participaram da represso contra os movimentos de
esquerda. Com o Regime Militar, a partir da dcada de 60, ocorreu a militarizao do Sistema de
Justia Criminal, onde crime comum e crime contra a segurana nacional se confundiram,
culminando com um estado de represso policial sem precedentes. As polcias militares estaduais
foram reestruturadas e passaram a ser controladas pelo Exrcito. Ademais, segurana pblica,
segurana nacional e polcia tornaram-se sinnimos e as polticas pblicas na rea de segurana,
centralizadas no governo federal, priorizavam as aes repressivas para o atendimento das
 70

demandas por proteo civil.

Com a redemocratizao ocorreu o processo de descentralizaes administrativa, fiscal e poltica

que dotaram os governantes dos estados da federao35 de autoridade, responsabilidade e
autonomia na formulao de polticas pblicas (FALLETI, 2006). Ou seja, com a
descentralizao administrativa ps-ditadura militar, os governadores retomaram a
responsabilidade pela administrao da segurana pblica dos estados, afastando-se da
interveno federal e militar. Desta forma, as polcias militares retornaram ao comando dos
governadores. Entretanto, isto no significou a desmilitarizao e nem a descentralizao total
dessas organizaes policiais (ZAVERUCHA, 2000, 2005). Elas permanecem
constitucionalmente como foras reservas e auxiliares das Foras Armadas, sendo controladas
pelo Exrcito, atravs do Comando de Operaes Terrestres36. Os reflexos da militarizao na
segurana pblica incidiram nas polticas pblicas de segurana formuladas e implementadas
pelos governadores ao longo da dcada de 1990, culminando com o aumento da violncia policial
nas diversas capitais brasileiras. Acari (1990)37, Carandiru (1992)38, Candelria (1993)39, Vigrio
Geral (1993)40 e Carajs (1996)41 representaram o extremo na utilizao da fora letal por parte
das polcias na resoluo de problemas relacionados com a segurana e com a ordem pblica.

O aumento da violncia policial e a elevao das taxas de violncia criminal nos principais
centros urbanos levaram o governo federal a criar, em 2000, a Secretaria Nacional de Segurana

35
No Brasil, diferentemente de outros pases da Amrica Latina, os governos estaduais desempenharam papis
importantes a partir do perodo republicano, apesar do federalismo se desenvolver com a alternncia entre governos
centralizados e autoritrios, e governos descentralizados e democrticos. Com a Constituio de 1988, os governos
estaduais novamente assumem uma posio de destaque no cenrio poltico nacional com o objetivo de fortalecer as
instituies democrticas (BORGES, 2006).
36
Em substituio Inspetoria Geral das Polcias Militares (IGPM), criada em 1967 durante o Regime Militar, o
Comando de Operaes Terrestres (Coter) passou a controlar as Polcias Militares. A 3 Subchefia deste rgo tem a
responsabilidade de controlar o armamento adquirido pelas polcias militares e pelos bombeiros militares, cooperar
com os governadores na organizao, no efetivo, na mobilizao e no emprego das tropas da PM e CMB. Cf.
Regulamento do Comando de Operaes Terrestres.
37
Envolvimento de policiais militares na morte de onze jovens moradores da favela de Acar no Rio de Janeiro.
38
Em uma interveno policial na rebelio de presos na Casa de Deteno do Carandiru, a tropa de choque da Polcia
Militar de So Paulo executou 111 presos.
39
Execuo por parte de policiais militares de sete menores que dormiam na Igreja da Candelria no centro do Rio
de Janeiro.
40
Policiais militares e civis executaram vinte e uma pessoas na favela de Vigrio Geral no Rio de Janeiro.
41
Em uma interveno da Polcia Militar do Par, em um conflito entre fazendeiros e sem-terra, resultou na morte de
19 sem-terra.
 71

Pblica (Senasp), o Plano Nacional e o Fundo Nacional de Segurana Pblica, buscando

reformular o sentido da segurana pblica no pas. A nova poltica busca envolver a populao
nas questes relacionadas com a segurana. A importao do conceito de policiamento
comunitrio um exemplo. Em 2000, com o Programa Nacional de Polcia Comunitria, a
Senasp iniciou o repasse de verbas para os estados para a implantao do programa de polcia
comunitria, bem como promoveu cursos de capacitao para policiais, civil e militar, destinados
para este policiamento. O Fundo Nacional repassou R$ 251 milhes aos estados e municpios
para: o desenvolvimento de programas de treinamento; o reaparelhamento das polcias e guardas
municipais; a intensificao do policiamento ostensivo nas reas de risco; e a implantao do
programa de policiamento comunitrio. Em 2001, o Fundo Nacional disponibilizou para os
estados e municpios R$ 403 milhes, dos quais 19% dos recursos foram direcionados para o
policiamento comunitrio42. So Paulo, Belo Horizonte e Bahia iniciaram a implantao do
programa de policiamento comunitrio entre 1997 e 2000, engajando-se no programa nacional.

Em So Paulo, atravs da Policia Militar, o policiamento comunitrio foi adotado de forma

experimental a partir de setembro de 1997, sendo instaladas, at maio de 2000, 239 bases
comunitrias de segurana no estado. Em 1998, cursos de capacitao para o emprego do
policiamento comunitrio foram desenvolvidos, inclusive com a presena de especialistas
estrangeiros (Frana, Canad, Japo e Estados Unidos). Disque denncia (para informar sobre as
condutas desviantes dos policiais militares), comisses regionais de polcia comunitria, cartilha
do policiamento comunitrio, cartazes, folhetos explicativos e outras aes destinadas
divulgao e implantao do novo policiamento foram realizados nesse perodo (KAHN, 2002).

Em 1999, a Polcia Militar de Minas Gerais (PMMG) criou um programa, denominado Polcia
de Resultados, que direcionou as aes planejadas de policiamento em Belo Horizonte. O
geoprocessamento e os Conselhos Comunitrios de Segurana se constituram nos pilares da
nova poltica de policiamento da PMMG. Em julho de 2000, foi implantado o programa de
policiamento comunitrio, em Belo Horizonte, com a criao de 25 Conselhos Comunitrios de
Segurana, funcionando em 25 companhias de polcia. Para alcanar os objetivos do novo
42
Estes nmeros foram fornecidos pelo ento Secretrio Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia,
Pedro Alberto da Silva Alvarenga, no Seminrio de Violncia Urbana e Segurana Pblica realizado pela Comisso
de Desenvolvimento Urbano e Interior nos dias 30 e 31 de outubro de 2001, na Cmara dos Deputados.
 72

policiamento, a Polcia Militar mineira, juntamente com a Universidade Federal de Minas Gerais,
desenvolveu cursos para qualificar os policiais militares (oficiais e praas) nas atividades de
comunitarizao, anlise criminal das reas de atuao, avaliao de resultados e estabelecimento
de metas quantitativas. Com isso, houve uma redefinio dos servios policiais tendo como
sustentculo o policiamento comunitrio (BEATO, 2002).

A Polcia Militar da Bahia43 iniciou sua reformulao objetivando a implantao do programa de

policiamento comunitrio com a criao do Projeto Polcia Cidad. Esta reorganizao estrutural
e de concepo proposta pelo projeto iniciou-se na segunda metade da dcada de 1990 com: a
substituio paulatina dos Batalhes de Polcia Militar (BPM), da capital e do interior do estado,
pelas Companhias Independentes de Polcia Militar (CIPM); e os cursos de capacitao
destinados para oficiais e praas da Corporao para a internalizao de uma nova cultura policial
pautada na integrao com a comunidade para o atendimento das demandas de servios de forma
eficaz.

Apesar dos esforos federais para implementar o policiamento comunitrio como poltica oficial
de segurana pblica, com o aumento da violncia e a guerra urbana instalada, conforme anlise
j apresentada, principalmente em So Paulo e no Rio de Janeiro, por causa do trfico de drogas,
a poltica de tolerncia zero vem encontrando espao no ambiente poltico e social. O problema
da disseminao da poltica de tolerncia zero no Brasil que ela tende a desviar os policiais dos
propsitos da Senasp de enquadr-los nos princpios de policiamento comunitrio e valores
democrticos intrnsecos, pois ela redireciona estes profissionais para prticas tradicionais
rechaadas pelos adeptos de uma polcia mais humanitria e em consonncia com o estado
democrtico de direito. Conforme Da Silva (2003) h dois aspectos que contrariam a
subordinao da polcia ao Estado de Direito: o penal e o militar. Agir em conformidade com o
primeiro significa agir direcionando as aes policiais para os crimes e os criminosos. Agir em
conformidade com o segundo significa agir de acordo com os ideais do combate, da guerra, da
eliminao dos inimigos da ordem e da sociedade.

Este somatrio de questes e problemas contribui decisivamente nos contedos e formas de

43
Trataremos da modernizao da Polcia Militar da Bahia de forma detalhada no Captulo V.
 73

formulao e implementao de polticas pblicas de segurana no pas. A prevalncia de uma

cultura cvica predatria, o autoritarismo e a hierarquizao dentro da sociedade, a desigualdade
social, a discriminao social no campo jurdico e policial, a desconfiana popular das
instituies bsicas do Estado, a influncia da poltica de tolerncia zero, a permanncia das
aes policiais pautadas por princpios penal e militar so alguns dos problemas que dificultam a
realizao de uma poltica de segurana voltada para o Estado democrtico de direito. Partindo
dessas constataes tericas e analticas, buscar-se- no captulo seguinte analisar as estratgias
de policiamento desenvolvidas pela Polcia Militar da Bahia, a partir da segunda metade da
dcada de 90, para conter a elevao das taxas de criminalidade em Salvador e para se enquadrar
na nova poltica de segurana estabelecida pelo governo federal.
 74

CAPTULO V

A POLCIA MILITAR DA BAHIA E AS ESTRATGIAS OPERACIONAIS

A Polcia Militar da Bahia (PMBA) a responsvel pelo policiamento ostensivo e pela

preservao da ordem pblica nas reas urbanas e rurais dentro do territrio baiano. Entre as
atividades de policiamento ostensivo, a PMBA executa a guarda de estabelecimentos penais e
prdios pblicos, o policiamento rodovirio nas estradas estaduais, o policiamento ambiental, o
policiamento de controle de tumultos e outras atividades classificadas como servios gerais. Para
o exerccio de tais atividades vrias modalidades de policiamento so aplicadas tais como: o
policiamento a p, o policiamento a cavalo, o rdio-patrulhamento (areo e virio) e o
policiamento em postos fixos (mdulos).

Nos ltimos nove anos, a PMBA vem utilizando duas aes de policiamento para reduzir e
controlar os riscos reais e imaginrios da insegurana pblica no espao urbano de Salvador. So
elas a Polcia Cidad, que prioriza as aes preventivas, e as Operaes de Abordagem, que
priorizam as aes ostensivo-repressivas; so as aes de policiamento dominantes que
proporcionam um contraste operacional inusitado. Partindo destes contrastes, observar-se- neste
Captulo: um breve histrico da Polcia Militar da Bahia at assumir a condio de nica
responsvel pelo policiamento ostensivo nas unidades da federao; o processo de modernizao
pelo qual passou a PMBA a partir de final da dcada de 90; a Polcia Cidad e a poltica de
policiamento comunitrio orientado e idealizado pelo Projeto Polcia Cidad para integrar a
comunidade aos problemas de segurana pblica e reduzir a criminalidade atravs de aes
preventivas; e, por fim, as Operaes de Abordagem e sua ttica de parar e revistar como forma
de reduzir e controlar os assaltos a coletivos em Salvador, bem como apreender armas e drogas,
prender indivduos infratores e recuperar veculos roubados, ou seja, direcionada para o crime e
para os criminosos.
 75

5.1 - Um breve histrico da Polcia Militar da Bahia

O surgimento de uma fora pblica no Brasil ocorreu pela necessidade de Portugal impedir as
invases estrangeiras na sua colnia, como acontecera com os holandeses na Bahia em 1625. Esta
fora pblica, que era portuguesa e militarizada, tambm buscou manter a unidade da colnia
ameaada por conflitos internos contrrios Coroa portuguesa. Para manter o poder central e
absoluto sobre a fora pblica, o rei profissionalizou um grupo de homens e conferiu-lhes o
status de soldado, libertando-se, definitivamente, das foras privadas que pertenciam nobreza.
Estes soldados vieram a compor a tropa de primeira linha do rei, cujos soldos eram extrados dos
dzimos reais, formando o exrcito portugus na colnia brasileira, conforme Faoro (1997). Alm
do exrcito o rei criou uma tropa de segunda linha de soldados no pagos, cujas procedncias
estavam nas milcias plebias das localidades que obedeciam diretamente a ele e no aos poderes
locais. At o sculo XVII essas milcias foram confundidas com as companhias de ordenanas44.
A partir do sculo XVIII, as milcias adquiriram identidade prpria tornando-se foras a servio
dos governadores. Essas tropas foram as responsveis pela disciplina, pela obedincia e pelo
respeito hierarquia, moldando as sociedades interioranas brasileiras. Fora auxiliar do exrcito
portugus e brao armado dos governadores, as milcias formaram os embries das polcias
militares brasileiras (FAORO, 1997).

Aps a Independncia do Brasil, para a manuteno da ordem na Provncia baiana que estava
sendo ameaada pelos movimentos antilusitanos e de insatisfao com as situaes econmicas,
polticas e sociais, foi criado (Decreto Imperial, de 17 de fevereiro de 1825) o Corpo de Polcia.
Este decreto estabeleceu que o Corpo de Polcia fosse composto de um Estado Maior e de duas
Companhias de Infantaria, evidenciando-se, j naquele perodo, sua organizao militar. O Corpo
de Polcia ficou inicialmente aquartelado no Convento de So Bento, com um efetivo de 238
homens. Com os motins escravos de 1826, 1829 e 1831, bem como os tumultos civis e militares
antilusitanos e os movimentos federalistas, o Corpo de Polcia, por no conseguir conter tais
eventos, foi substitudo, em 13 de fevereiro de 1832, pelo Corpo Municipal Permanente. Esta
modificao foi uma das muitas que sofreu a fora pblica ao longo do Imprio e da Repblica

44
As companhias de ordenanas eram compostas por homens que tinham obrigao com a corte, estudantes, nobres,
funcionrios pblicos e privilegiados (FAORO, 1997).
 76

at culminar no designativo atual de Polcia Militar da Bahia conferida pela Constituio de

194645 (BORGES et al., 1975).

A Polcia Militar da Bahia, no perodo imperial, como Corpo de Polcia, interveio nos seguintes
eventos: em 1837, no movimento da Sabinada e, a partir de 1864, na Guerra do Paraguai. No
primeiro perodo da Repblica, sob o designativo de Brigada Policial, passou condio de fora
auxiliar do Exrcito, participando, inclusive, das lutas contra os movimentos revolucionrios de
1924 e 1930. Entre as dcadas de 1920 e 1930, a PMBA, como Fora Pblica, tambm combateu
o banditismo promovido por Lampio e seu grupo no serto da Bahia (BORGES et al., 1975).
Com a Repblica Nova e as constituies de 1934 e 1946, a PMBA passou constitucionalmente
condio, respectivamente, de fora reserva e de fora auxiliar do Exrcito, assumindo a
responsabilidade de garantir a segurana interna e a manuteno da ordem nos estados federados
(SOUZA, 1986).

Apesar de tais misses constitucionais, a PMBA s passou a executar o policiamento ostensivo,

fardado, com a finalidade de garantir o cumprimento da lei, manter a ordem pblica e o exerccio
dos poderes constitudos e de forma exclusiva com o Decreto-lei n 317, de maro de 1967, que a
tornou substantivamente policial e adjetivamente militar (SOUZA, 1986). Durante o Regime
Militar, a PMBA no s continuou executando o policiamento ostensivo destinado garantir a
segurana dos indivduos e de seus bens, como tambm direcionou suas atividades represso
poltica imposta aos inimigos do regime por parte das Foras Armadas, caracterizando-se,
prioritariamente, conforme a tipologia de Monjardet (2003), como polcia de ordem ou de
soberania, agindo em conformidade razo de Estado.

Com a democratizao e a Constituio de 1988, a Polcia Militar da Bahia, como tambm as

demais polcias militares, permaneceu como fora auxiliar e reserva do Exrcito nacional, no
perdendo o isomorfismo com esta organizao. Ademais, continuou com a exclusividade do
policiamento ostensivo e com as misses constitucionais de garantir a segurana e a ordem

45
Os outros designativos foram: Guarda Policial, em 1835; Corpo de Polcia, em 1837; Corpo Militar de Polcia, em
1891; Brigada Policial, em 1898; Regimento Policial da Bahia, em 1904; Brigada Policial, em 1914; Fora Pblica,
em 1924; Polcia Militar, em 1935; Fora Policial, em 1940; Polcia Militar da Bahia, a partir de 1946 (BORGES et
al. 1975).
 77

pblica interna. Ou seja, com a redemocratizao as tarefas conferidas fora pblica estadual
no foram alteradas e no existiram modificaes significativas no seu modelo organizacional,
permanecendo militarizada e sob o controle do Exrcito.

A Polcia Militar da Bahia uma polcia com carter administrativo que tem como tarefa
precpua a proteo civil, ou seja, proteger as liberdades fundamentais, os bens e as pessoas,
atravs do cumprimento das leis e da manuteno da paz social. O Brasil, diferentemente da
maioria dos pases ocidentais, adota um modelo dicotmico de sistema policial dentro dos
estados. A Polcia Militar, como polcia administrativa, no tem competncia legal para
investigar e apurar os crimes ocorridos. A Polcia Civil, como polcia judiciria, no tem
competncia legal para exercer o policiamento ostensivo. O que a PM inicia a PC tem a
incumbncia de prosseguir: o indivduo detido pela PM necessariamente deve ser conduzido
Delegacia de Polcia para que seja apurado o desvio penal e, posteriormente, encaminhado ao
Judicirio. Esta dicotomizao funcional e organizacional cria situaes inusitadas e complexas
para o sistema policial brasileiro. A PM est vinculada ao Poder Executivo; a PC, apesar de estar
subordinada ao Executivo, presta constas ao Poder Judicirio. Assim, a lgica do sistema policial
brasileiro vai de encontro lgica da maioria dos sistemas policiais do mundo ocidental, onde as
polcias militarizadas e as polcias civis executam o ciclo completo de polcia nas suas
respectivas reas de atuao e esto sob o controle ou de um nico poder, ou sob o controle de
dois poderes distintos46.

Este breve histrico da Polcia Militar da Bahia permitir compreender o significado das
mudanas estruturais ocorridas a partir do final da dcada de 90 e os problemas enfrentados pela
Corporao para modificar os paradigmas47 que nortearam a instituio e os seus membros por
mais de um sculo e meio de existncia. O processo de militarizao que as polcias militares

46
Geralmente, nos pases europeus h duas polcias nacionais que executam o ciclo completo de polcia (policia de
ordem, criminal e urbana) em suas respectivas rea de atuao e esto vinculadas a ministrios diferentes. Em
Portugal, a Polcia de Segurana Pblica, que uma polcia civil e est sob o controle do Ministrio do Interior,
realiza o policiamento nas zonas urbanas e a Guarda Nacional Republicana, que uma polcia militarizada e est
sob o controle do Ministrio da Defesa, efetua a ao policial em zonas rurais. Na Frana, a Polcia Nacional uma
polcia civil e est sob o controle do Ministrio do Interior, executa as atividades de policiamento na rea urbana,
enquanto a Gendarmaria nacional uma polcia militarizada e est sob o controle do Ministrio da Defesa. Cf.
(MONET, 2001)
47
Refiro-me aos paradigmas militar e penal citados por Da Silva (2003).
 78

brasileiras passaram durante o Regime Militar criou valores ainda indelveis em tempos
democrticos, mas esto sendo reavaliados no processo de modernizao em que se encontra
inserida a organizao policial para se enquadrar nos princpios democrticos e de Estado de
Direito.

5.2 - A modernizao da Polcia Militar da Bahia

Na dcada de 1990, a PMBA iniciou o processo de modernizao objetivando melhorar a

imagem desgastada no s pela atuao repressiva durante o Regime Militar, mas tambm pelas
aes violentas durante as intervenes policiais aps a redemocratizao. O prprio programa
nacional de reforma das polcias em todo o pas, coordenado pela Senasp, impulsionou a PM
baiana a redimensionar as aes de policiamento para a implementao do policiamento
comunitrio.

Para iniciar o processo de renovao foi contratado o Instituto de Pesquisa e Anlise Social e
Econmica Ltda. para desenvolver um estudo que possibilitasse obter informaes para a
implantao de uma nova estratgia de policiamento, que aumentasse a qualidade dos servios de
segurana oferecidos populao baiana. A pesquisa buscou identificar: a) a percepo do
cidado sobre a PMBA; b) os atributos conferidos pelos entrevistados; e, c) qual a imagem ideal
de polcia (FEDERICO, 1999).

A percepo dos entrevistados sobre a PMBA foi bastante negativa. Em termo de aceitao ficou
em 18 lugar, com um ndice de 31,15%, ficando abaixo de instituies como a Igreja Catlica
(57, 7%) e o Exrcito (66,73%) em termos de confiabilidade. Na avaliao sobre a atuao da
PMBA, 59% do pblico entrevistado considerou-a inadequada, 30% como prximo do adequado
e 11% no responderam. Sobre as atribuies da PMBA, 80,7% consideraram como funo
primordial a proteo do cidado, 27,89% o combate criminalidade como segunda funo da
PMBA e 25,61% consideraram a manuteno da ordem e o cumprimento da lei como terceira
funo (FEDERICO, 1999).

A partir dos dados da pesquisa, o alto comando da Corporao, juntamente com a Escola de
 79

Administrao da Universidade Federal da Bahia, desenvolveu um Programa de Modernizao

para atender no s s expectativas externas (o cidado), mas tambm as internas (o policial). A
primeira medida de carter impactante, visando renovar a polcia, foi a criao e a implantao, a
partir de 1998, das Companhias Independentes de Polcia Militar (CIPMs) em alguns bairros de
Salvador, substituindo os antigos Batalhes de Polcia Militar (BPM) por um modelo mais
burocraticamente policial e mais prximo dos interesses dos cidados e da democracia.

Uma nova estrutura redimensionou as reas de policiamento, atribuindo a cada CIPM a

responsabilidade por uma quantidade de bairros, fracionando as enormes reas policiadas pelos
antigos Batalhes. At 1998, o 16 BPM, por exemplo, era responsvel pelo policiamento da
Barra, Ondina, Rio Vermelho, Pituba, Nordeste de Amaralina, Costa Azul, Boca do Rio,
Patamares, Pituau, Itapu e So Cristovo. Com a criao das CIPMs a redistribuio atribuiu a
Barra 11 CIPM; Ondina e Rio Vermelho 12 CIPM; Pituba responsabilidade da 13 CIPM;
Costa Azul, Boca do Rio, Patamares e Pituau so de abrangncia de policiamento da 14 CIPM;
e, finalmente, os bairros de Itapu e So Cristvo ficaram a cargo da 15 CIPM48. Esse
desmembramento das reas ocorreu em toda Salvador, com exceo da rea do Pelourinho que
continua com a mesma unidade, o 18 Batalho.

O objetivo desta reestruturao foi permitir que os novos comandantes das unidades operacionais,
ou seja, das CIPMs, dessem uma maior ateno rea de atuao e, conseqentemente,
obtivessem um maior controle e uma maior aproximao com as comunidades locais, inteirando-
se dos problemas enfrentados pelos moradores nas questes de segurana pblica. Justamente
nessa nova estrutura das CIPMs tornou-se possvel a implantao dos Conselhos Comunitrios de
Segurana (CCS) viabilizando aes preventivas na reduo das taxas de criminalidade nos
bairros. O comandante da unidade operacional, coordenador do prprio CCS, busca estabelecer o
encadeamento entre a ao policial e as solicitaes dos moradores; com isso, inser-los nos
problemas de segurana pblica.

A PMBA, alm das transformaes j mencionadas, desenvolveu outras medidas

complementares de carter mais gerencial como, por exemplo: mudana de nomenclaturas

48
Nesse perodo encontrava-me lotado no 16 Batalho e participei do desmembramento da Unidade.
 80

militares por outras de caracterstica empresarial; supresso de postos hierrquicos; modificao

da cor azul pela cor cqui da farda, das viaturas e das instalaes fsicas; incluso nos currculos
dos centros de formao policial de disciplinas tais como Filosofia, Sociologia, tica, Cincia
Poltica, Antropologia; oferecimento de cursos de extenso para oficiais e praas nas reas de
cidadania e direitos humanos. Com a reestruturao organizacional introduziram-se inovaes na
forma de policiar da Corporao; uma nova metodologia de segurana pblica foi criada para ser
desempenhada pelas CIPMs, materializada na Polcia Cidad.

5.3 - A Polcia Cidad como estratgia de ao de segurana pblica

O Projeto Polcia Cidad tem como objetivo geral melhorar a qualidade do servio de segurana
pblica no Estado da Bahia. Sua estratgia tem como fulcro o policiamento comunitrio, baseada
na integrao com a comunidade e o policiamento orientado para a soluo de problemas, que
visa a conhecer e administrar os problemas que causam insegurana nos bairros, buscando
melhorar a qualidade de vida dos moradores. O projeto prev: a participao da comunidade,
organizada em Conselhos Comunitrios de Segurana (CCS), no desenvolvimento das aes
preventivas; b) a descentralizao operacional como forma de dar mais autonomia e
responsabilidade aos policiais militares que realizam o servio de rua; c) o gerenciamento das
rotinas das atividades administrativa e operacional; d) o uso de fatos e dados para nortear as
tomadas de decises; e) a aprendizagem contnua de maneira a atualizar o conhecimento do
efetivo policial para uma boa prestao de servio; f) o compromisso e a colaborao de todos os
segmentos da instituio para a implementao e consolidao do programa Polcia Cidad; g) o
uso da liderana como forma de afastar o medo das aes inovadoras; h) o desenvolvimento do
sentido de viso sistmica para aglutinar os diversos setores da instituio; e, por fim, i) a
constncia de propsitos para obteno de melhores resultados, buscando detectar e solucionar os
problemas que afetam o bom andamento do trabalho policial (PPC, 1998).

Conforme o Projeto Polcia Cidad, a fonte de autoridade do policiamento a comunidade, sem

deixar de considerar a lei, os interesses profissionais e as ordens emanadas do poder executivo; a
preveno a funo precpua do policiamento, utilizando-se, inclusive, da ao voltada para a
resoluo de problemas como forma de evitar o acontecimento criminal; sero incorporadas
 81

modernas ferramentas da administrao, em mbito estratgico, para melhor direcionar as

atividades de policiamento; as demandas para servios, em sua maioria, partiro dos problemas
enfrentados pela comunidade; sero utilizadas tticas e tecnologias para a reduo e preveno do
crime; e, por fim, a satisfao do cidado e a melhoria da qualidade de vida das comunidades o
objetivo principal do policiamento comunitrio (PPC, 1998).

Para alcanar esses objetivos (satisfao do cidado e melhoria da qualidade de vida), o Projeto
Polcia Cidad tambm prev o uso de meios para a criao de uma cultura pr-qualidade na
prestao de servios, contando com a parceria da populao; a elevao do grau de
comprometimento do policial e do cidado nas questes de segurana, com o propsito de
estabelecer uma boa integrao para solucionar os problemas vinculados segurana; o
fortalecimento da imagem da Corporao atravs de um policiamento eficiente e eficaz,
aumentado a sensao de segurana da comunidade; a priorizao das aes preventivas,
principalmente as aes educativas; o envolvimento de todos os segmentos organizados da
sociedade nas questes de segurana pblica; e, por fim, a conscientizao do policial militar
como agente prestador de servio pblico de segurana que prioriza a ao preventiva (PPC,
1998).

Para a efetivao do projeto foram estabelecidas seis linhas de ao: Integrao com a
comunidade; Reestruturao do Batalho; Gesto do compromisso (motivao); Gesto da
excelncia; Educao continuada; e, Ncleo de memria. A linha de ao Integrao com a
comunidade trata diretamente da ao de policiamento comunitrio a ser desenvolvida pela
PMBA nos bairros de Salvador e nas cidades do interior baiano. Esta linha tem como propsito
inculcar uma nova mentalidade de policiamento que tem na integrao com a comunidade o seu
ponto primordial. Para tanto, estabelece como objetivos: 1) mostrar para a comunidade que a
Constituio Federal concede poderes ao cidado para participar da prestao de servios
policiais, atravs do fornecimento de insumos para a soluo de problemas que afetam a sua
qualidade de vida; e, 2) viabilizar um canal de participao do cidado-cliente com a criao do
Conselho Comunitrio de Segurana (PPC, 1998, p. 6). Ou seja, sua diretriz de ao parte do
princpio de que impossvel, dentro de um estado democrtico, fazer policiamento sem a
participao e o apio da populao. Desta forma, para mudar a imagem do policiamento
 82

repressivo, realizado pela PMBA, o projeto adota o policiamento comunitrio.

O projeto sugere onze diretrizes para a Integrao com a comunidade: 1) A CIPM ser a unidade
bsica para a realizao da integrao e para a implementao dos novos conceitos de gesto e
policiamento, pois esta possibilita uma maior descentralizao do planejamento e tambm uma
maior execuo das aes de policiamento, permitindo um maior contato da comunidade com os
policiais de servio; 2) A unidade operacional da CIPM dever realizar um levantamento do
perfil histrico, social, econmico e criminal do bairro para poder orientar o policiamento,
principalmente o policiamento a p; 3) Realizar estatsticas dirias como forma de
acompanhamento dos ndices de criminalidade e de problemas existentes na rea da CIPM; 4)
Desenvolver instrues internas e contnuas para a construo de hbitos novos que enfatizem a
qualidade na prestao do servio policial comunidade; 5) Desenvolver, atravs de parcerias,
campanhas educativas para a comunidade alertando, por exemplo, a questo do uso de drogas, a
violncia domstica, a violncia urbana etc.; 6) Criar os Conselhos Comunitrios de Segurana
para possibilitar a participao direta da comunidade no direcionamento do policiamento; 7)
Promover a instalao das Ouvidorias para que a populao denuncie, elogie, solicite
providncias, d sugestes a respeito do policiamento; 8) Instalar o Comit de Qualidade para
acompanhar as aes concernentes linha Integrao com a comunidade; 9) Realizar parcerias
com instituies, associaes comunitrias, escolas, universidades, faculdades etc., que esto
dentro da rea de atuao da CIPM; 10) Desenvolver outras atividades que fortaleam a parceria
entre PM e comunidade; 11) Aprovao e registro oficial do Conselho Comunitrio de
Segurana.

A partir de 1998, a PMBA passou a realizar o policiamento da capital e do interior do Estado

atravs das Companhias Independentes de Polcia Militar. A idia inicial era de que as CIPMs
no seriam unidades gestoras (como eram os Batalhes), devendo utilizar todo o efetivo na
atividade fim, ou seja, no policiamento ostensivo, motorizado e a p. As Unidades Operacionais
(UOp) antes estavam vinculadas administrativamente a um Batalho que exercia a funo de
Unidade Gestora. Neste novo modelo de gesto, as CIPMs foram estruturadas para atender
exclusivamente s demandas dos servios operacionais, ficando as demandas internas
 83

(administrativas) a cargo dos Batalhes gestores49.

Entretanto, as CIPMs, na prtica, se tornaram unidades gestoras tambm, sobrecarregando os

comandantes das unidades com questes administrativas. Para as CIPMs de Salvador50, tal
modelo perdurou at o incio de 2006 quando foram criados os Ncleos de Gesto e Apoio
Financeiro (NUGAF) para administrar a rea financeira das CIPMs, deixando os comandantes
mais disponveis para as questes operacionais, conforme definido pelo Projeto Polcia Cidad.
As vinte e seis CIPMs51 existentes hoje em Salvador foram divididas, conforme a aproximao
geogrfica das reas, em quatro grupos que esto sendo administrados financeiramente por quatro
NUGAF sediados no Quartel do Comando Geral, desde abril de 2006.

Para apoiar a Polcia Cidad em momentos especficos, como, por exemplo, festas de largo, jogos
de futebol, blitz educativas, a PMBA dispe, ainda, de outras cinco unidades de policiamento
especializadas (que j existiam antes mesmo da criao das CIPMs): o Esquadro guia e o
Batalho de Polcia Rodoviria, responsveis, respectivamente, pelo policiamento de trnsito
urbano de Salvador e o policiamento de trnsito nas rodovias estaduais; o Esquadro de Polcia
Montada, que realiza o policiamento ostensivo (a cavalo) em eventos e locais especficos da
cidade; a Companhia de Polcia de Proteo Ambiental, responsvel pela proteo da fauna e da
flora em todo o Estado; o Batalho de Polcia de Choque, responsvel pelas operaes de
controle de distrbio civil ou operaes de alto risco (seqestros e rebelies em presdios).

O ideal de polcia contido no Projeto Polcia Cidad visa melhorar a qualidade de vida da
populao baiana atravs de um policiamento mais qualificado e direcionado no
primordialmente para o crime e o criminoso, mas para as demandas de segurana da populao
em sua forma global. Isto porque, como foi mostrado na pesquisa do Instituto de Pesquisa e
Anlise Social e Econmica Ltda., 80,7% dos entrevistados no consideram como funo

49
Cf. BAHIA. Lei n 7251, de 09 de janeiro de 1998.
50
Atualmente existem 59 (cinqenta e nove) CIPMs, distribudas na RMS e no interior.
51
1 CIPM, Pernabus; 2 CIPM, Barbalho; 3 CIPM, Cajazeiras; 9 CIPM, Piraj; 11 CIPM, Barra; 12 CIPM,
Ondina/Rio Vermelho; 13 CIPM, Pituba; 14 CIPM, Lobato; 15 CIPM, Itapu; 16 CIPM, Comercio; 17 CIPM,
Uruguai; 18 CIPM, Periperi; 19 CIPM, Paripe; 23 CIPM, Tancredo Neves; 26 CIPM, Brotas; 31 CIPM, Valria;
35 CIPM, Iguatemi; 37 CIPM, Liberdade; 39 CIPM, Boca do Rio/ Imbu; 40 CIPM, Nordeste de Amaralina; 41
CIPM, Federao; 47 CIPM, Centro Administrativo; 48 CIPM, Sussuarana; 49 CIPM, So Cristovo; 50 CIPM,
Sete de Abril; 58 CIPM, Cosme de Farias.
 84

primordial da polcia o combate ao crime, mas a proteo ao cidado. Isto , se tomarmos como
referncia o conceito de proteo civil de Castel (2005), observar-se- que o fator motivador da
insegurana pblica justamente a sensao de falta de proteo pelo Estado e seus agentes, pois,
como ressaltou Castel (2005), na proteo que se encontra a segurana. Afirma-se tambm a
concepo de Bittner (2003) sobre a importncia da atividade de policiamento para manuteno
da paz e de Shearing (2003) ao estabelecer que o policiamento deva assegurar a paz atravs da
proteo continuada para reduzir ou eliminar os riscos.

5.4 - A estratgia profissional: as Operaes de Abordagem

A estratgia Polcia Cidad, desenvolvida pelas CIPMs em suas respectivas reas, no foi a nica
ao policial empregada pela PMBA nos ltimos sete anos para a reduo e para a preveno da
criminalidade em Salvador. No mesmo perodo foram criadas as Operaes de abordagem - parar
e revistar - para coibir determinadas modalidades de crimes, em especial quelas direcionadas
para os coletivos e os passageiros, e que esto inseridas na tradicional Estratgia Profissional.
Estas operaes foram iniciadas com a Operao Gmeos e depois com as Operaes Jeric e
Munzu. Elas consistem em abordagem de pessoas e de veculos (coletivo e passeio) nas
Avenidas de Vale, nos centros comerciais e nos bairros, centrais e perifricos, da capital baiana,
com a finalidade de apreender armas, fugitivos da justia etc52.

A despeito desta forma de ao ser parte de qualquer estratgia de policiamento, seu emprego
muito contestado em ambientes democrticos por restringir, em um determinado perodo de
tempo, os direitos individuais do cidado. Com a poltica de tolerncia zero, por exemplo, o
Departamento de Polcia de Nova York, na gesto do Prefeito Giuliani, utilizou uma unidade
especial de combate ao crime de rua (Street Crime Unit) para a realizao de abordagem (stop
and frisk); no entanto, esta ao foi alvo de crtica por parte da populao pelo seu carter
agressivo e discriminatrio, principalmente em relao aos negros (BELLI, 2004).

Recentemente, o Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (Cesec) realizou uma pesquisa no

52
A descrio detalhada das Operaes (Gmeos, Jeric e Munzu) e as formas de atuao sero desenvolvidas no
Capitulo VI.
 85

Rio de Janeiro sobre as intervenes policiais atravs de blitz e constatou que a polcia carioca
utiliza critrios difusos e subjetivos no momento da abordagem alm de ser preconceituosa no
momento da seleo daqueles que so parados e revistados: os jovens, os negros e os pobres se
tornam os principais suspeitos (RAMOS e MUSUMECI, 2005). Em Salvador, tambm se
verificou que o jovem, negro ou pardo e pobre o alvo preferencial das intervenes policiais
(ESPINHEIRA, 2004; SANTOS, 2004; LOPES, 2004; LIMA NETO, 2004). Com isso, a seleo
realizada pela polcia para parar e revistar tende a se direcionar para grupos econmicos e
socialmente desfavorecidos, ou seja, o sentido da suspeio policial tende a recair, conforme os
estudos, com maior freqncia sobre os cidados, categorizados por Carvalho (2004), de terceira
classe, entendido como os marginalizados das grandes cidades (trabalhadores sem carteira,
camels, biscateiros, menores pobres, pedintes) e, geralmente, so tratados pela polcia como
elementos.

Para alguns policiais a abordagem (parar e revistar) um recurso tanto preventivo quanto
repressivo e, dependendo da situao motivadora, haver a prevalncia de um ou de outro.
Contudo, entendem tambm que uma ao constrangedora e, geralmente, submete o abordado a
riscos. Este constrangimento e os riscos so inerentes a este tipo de ao policial para identificar
as pessoas. Esta percepo pode ser vista a partir de algumas entrevistas dadas por oficiais da
Polcia Militar da Bahia para Oliveira:
Geralmente, o que que acontece? A gente se baseia ou pelo fato de ser uma
pessoa que j seja conhecida dos policiais, por j ter praticado delitos anteriores,
e, a, quando avistada, naturalmente, ela novamente abordada; ou pessoas que
aparentemente estejam agindo com algum tipo de suspeio, uma atitude
suspeita, por exemplo: grupo de pessoas dentro de um carro, prximo de um
banco, geralmente, a gente encara como pessoas suspeitas. Elas podem estar ali
esperando o momento para agir num assalto. Ento, a gente costuma abordar
estas pessoas; o que infelizmente no bem visto pela sociedade, que no
entende qual o papel da Polcia Militar, e, geralmente, se acha acima da lei,
porque pagam impostos; ento acha que a lei s funciona pra marginal, como se
tivesse inclusive escrito marginal na testa. Ningum gosta de ser abordado, acha
ruim, vai pra imprensa, etc. Mas no entende que a gente t fazendo o papel
preventivo, a inteno, a idia proteger os cidados que esto a. A gente se
arrisca, arrisca nossas vidas, porque numa abordagem desta, a gente pode
morrer, n?, visando o bem-estar da sociedade, e a prpria sociedade no
entende isso (Cap. A).

Tm situaes em que as pessoas se sentem melindradas, como no caso das

abordagens, abordagens de veculos, de nibus. A forma, num primeiro
 86

momento, parece agressiva, repressiva, mas infelizmente no foi desenvolvida

uma outra tcnica que tenha sido eficaz no combate criminalidade (Ten. D).

A gente precisa abordar. Como que a gente vai saber se ele no t armado, se
no t no carro dele, se ele de bem? S depois da abordagem [...] Sempre
algum vai ficar insatisfeito, n?, mesmo se esse algum esteja claramente
contrariando a lei (Ten. L) (2005a, p. 186-187)

Em tais declaraes se observa, de forma persistente, que os agentes de segurana consideram a

abordagem uma tcnica necessria para a identificao de eventuais criminosos, ainda que a
sociedade conteste este tipo de ao. Entendem os oficiais que no h outra maneira de constatar
se um suspeito ou no criminoso, se no for atravs da abordagem, pois, conforme depoentes,
no est na testa do indivduo que ele um cidado de bem e no representa uma ameaa ao
policial que o aborda, ou seja, o cidado s se torna inocente de fato, e algum que no representa
perigo algum, depois da abordagem (apud OLIVEIRA, 2005a, p. 187-188).

A atividade policial, por si s, j desenvolve nos agentes, conforme Reiner (2004), uma
predisposio para o sentido de suspeio constante, pois a suspeio surge da necessidade de
conservar o mecanismo de alerta para certos problemas relacionados com o perigo e com a
captura de criminosos, ou seja, a suspeio se constitui em uma resposta antecipada ao perigo e
manuteno do senso profissional. Entretanto, na atividade especfica de abordagem policial, a
atitude de suspeio se assevera, pois o objetivo est direcionado exclusivamente na identificao
e na deteno de criminosos. Esta amplificao da atitude de suspeio, elevada tambm pelos
riscos oferecidos pelo perigo eminente de uma reao do criminoso, aumenta ainda mais a
possibilidade da criao de esteretipos; dependendo do grau de fundamentao na realidade,
como alerta Reiner (2004), isto pode desencadear uma ao injusta, como tambm pode ser
contraproducente.

Esta questo do sentido da suspeio policial e a criao de esteretipos remetem discusso das
aes preconceituosas em que geralmente os policiais se encontram envolvidos durante suas
atividades. Tais aes preconceituosas so, geralmente, de grupo e de classe, entendendo como
preconceito, conforme a concepo de Bobbio,
[...] uma opinio ou um conjunto de opinies, s vezes at mesmo uma doutrina
completa, que acolhida acrtica e passivamente pela tradio, pelo costume ou
 87

por uma autoridade de que aceitamos as ordens sem discusso: acriticamente e

passivamente, na medida em que aceitamos sem verific-la, por inrcia,
respeito ou temor, e a aceitamos com tanta fora que resiste a qualquer refutao
racional, vale dizer, a qualquer refutao feita com base em argumentos
racionais (2002, p. 103).

Sendo uma conseqncia do preconceito de grupo, a discriminao, entendida segundo Bobbio

(2002) como algo a mais que a diferena ou a distino, tem uma conotao pejorativa que leva
diferenciao injusta e ilegtima, e est assentada na desigualdade social. Desta forma, infere-se
que o sentido da suspeio policial tende a se direcionar, geralmente, para aqueles que esto na
base da pirmide social e que so vistos pelas elites, social e poltica, como classes perigosas,
reproduzindo ainda mais a injustia social.

Em sociedades hierarquizadas, como a brasileira, onde a propriedade o centro do sistema de

administrao de conflitos (judicirio e policial), os despossudos, por no terem, geralmente,
condies de acesso justia, tm os seus conflitos administrados prioritariamente pela polcia.
Esta, por sua vez, atua como mantenedora de uma ordem injusta, em uma sociedade de desiguais
(KANT DE LIMA, 2000). A hierarquizao difere as classes e os grupos; distingue os
privilegiados dos no-privilegiados, onde tais privilgios se baseiam na combinao do
posicionamento social com as relaes sociais individualizadas, engendrando um modo de
diferenciao que separa o indivduo de acordo com sua posio e relao social (LANIADO,
2000).

O desencadeamento das Operaes de Abordagem em Salvador ocorre justamente quando os

valores democrticos no Brasil, e por induo na Bahia, ganham corpo. O nmero elevado de
intervenes policiais na vida diria pode influenciar na prpria legitimidade conferida pelo
pblico polcia, principalmente em um contexto em que os direitos civis so considerados como
direitos fundamentais e a violao desses direitos deve ser justificada de forma convincente. Isto
porque, segundo Oliveira: Em uma sociedade onde se afirmam a dignidade da pessoa e sua
presumida inocncia, deve ser difcil conceber como legtima essa ao do policial (2005a, p.
188).

A legalidade da abordagem policial (suspeitar do cidado, parar e revistar) surge com a prpria
 88

racionalizao do direito penal iniciada no sculo XVII e que estabeleceu a funo da vigilncia,
com a identificao e deteno daqueles que se desviam das normas legais. A justificativa da
interveno policial apenas pelo mbito legal, porm, como alerta Oliveira (2005a), no parece
suficiente para assegurar a legitimidade desta ao. Diferentemente da ao de um juiz, que basta
o amparo da lei para garantir a legitimidade, a ao policial sempre avaliada e reavaliada pelos
cidados, tornando a legitimidade da ao policial um problema.

No cenrio democrtico, destaca Oliveira (2005a), a legitimidade da interveno policial

agravada, principalmente, quando h um histrico de experincia da sociedade com o
autoritarismo, pois a falta de um ethos democrtico por parte da polcia termina por dificultar a
relao da mesma com o estado de direito, culminando com o aumento das tenses entre polcia e
cidado, onde este se percebe como detentor de direitos, garantidos pela Constituio, e requer
que a polcia cumpra sua funo constitucional de garantir tais direitos ao invs de suprim-los.

Esta falta de ethos democrtico por parte da polcia pode ser constatada no estudo de Oliveira
(2005a), onde alguns oficiais da Polcia Militar da Bahia afirmam que algumas garantias legais
dadas ao cidado criam obstculos para a ao policial. A utilizao da fora fsica por parte da
polcia foi ressaltada como necessria no atual contexto social, considerando-a como
imprescindvel, por exemplo, nas festas populares de Salvador. Estas percepes sobre a
necessidade da prevalncia da fora, diz Oliveira (2005a), est vinculada pouca experincia dos
policiais com os valores democrticos e com as pessoas portadoras de direitos. Entretanto, no se
deve ignorar, ressalta ele:
[...] a ambivalncia da sociedade com relao polcia, ou seja, no se pretende
negar que, de fato, o pblico tende a desqualificar o emprego da fora na ao do
guarda, como se este profissional pudesse resolver todos os problemas
recorrendo ao mtodo consensual (pode argumentar-se que as crticas se referem
aos abusos, contudo, exceto em casos bvios, no est claramente traada a
fronteira entre fora necessria e a excessiva, o que abre o caminho ao
subjetivismo no julgamento; alm do que, a percepo do excesso varia de
acordo com os grupos sociais, o que complica ainda mais a avaliao do pblico
acerca da violncia empregada pelo guarda em dado contexto), isto ,
lembrando-se de Jean-Paul Brodeur (1991), a sociedade porta-se diante do
policial como se ele possusse poderes mgicos para solucionar de forma ideal as
questes por ela mesma posta (2005a, p. 192).
 89

A polmica sobre a interveno policial, principalmente nos contextos democrticos, bastante

extensa. As operaes de abordagem realizadas diariamente pela PMBA se enquadram no tipo de
ao em que o uso da fora ou a possibilidade do uso da mesma real. Com isso, as tenses entre
os policiais e o pblico aumentam, principalmente quando ocorrem excessos, como, por exemplo,
uma agresso fsica, por parte dos policiais. Entretanto, no so apenas as aes dos agentes que
causam tenses entre eles e os direitos individuais, a prpria atividade de policiamento engendra
conflito entre direitos individuais e manuteno da ordem. Logo, verifica-se um dilema no
trabalho policial que emana do fato do agente ter, ao mesmo tempo, que garantir de pronto a
ordem e respeitar as leis e os direitos civis.

Para resolver este dilema, segundo Paixo e Beato (1997), o modelo de ordem sob a lei
possibilita o controle coercitivo, por parte da polcia, daqueles que se desviam das leis dentro da
ordem social democrtica e, ao mesmo tempo, permite o controle, por parte do cidado, dos
policiais quando do exerccio da atividade coercitiva. Para eles:
O primeiro problema de eficcia na proviso de ordem, justia e paz e envolve
concentrao de poder simblico e instrumental na organizao policial; o
segundo problema envolve restries no uso do poder pelo policial na produo
da ordem. Ou seja: o modelo de ordem sob a lei envolve paradoxo
argutamente identificado pela anlise organizacional: ordem significa
conformidade a padres absolutos de moralidade enquanto lei representa
limites racionais imposio da ordem (1997, p. 236).

Sobre este dilema, Goldstein (2003) afirma que a polcia , em uma sociedade democrtica, uma
anomalia, pois as aes de prender, investigar e usar a fora so, geralmente, consideradas
contrrias aos princpios democrticos vinculados aos direitos civis do cidado. Entretanto, alerta
que para manter o nvel de ordem possibilitando a existncia democrtica, necessria a presena
de uma fora pblica, pois ela que vai prevenir os roubos e os furtos, administrar conflitos,
permitir o direito de ir e vir, garantir as eleies, a liberdade de expresso e a liberdade de
associao. Ou seja, a plena sade da democracia depende enormemente da eficincia da polcia
no cumprimento de suas responsabilidades.

As descries das aes de policiamento, Polcia Cidad e Operaes de Abordagem, e as

consideraes sobre os reflexos dessas aes num contexto onde se busca a consolidao do
Estado democrtico de direito possibilitam entender o sentido de cada uma delas, inclusive os
 90

seus resultados e os contrastes existentes entre ambas. Entretanto, para melhor compreender esses
processos de policiamento, no atual contexto scio-poltico, onde se pretende que a polcia seja
uma garantidora dos direitos fundamentais constitucionalmente estabelecidos e exera de forma
eficaz sua tarefa de mantenedora da paz, analisar-se-o abaixo os nmeros das estratgias de
policiamento de 2004 a 2006, observando os seus reflexos nas taxas de criminalidade e os
problemas para a implementao da Polcia Cidad como poltica institucional da Polcia Militar
da Bahia para atender s demandas por proteo civil em Salvador.
 91

CAPTULO VI

OS NMEROS DAS AES DE POLICIAMENTO: UMA EXPERINCIA

BAIANA RECENTE

No Captulo IV, mais especificamente na seo 4.3, verificou-se o incremento da criminalidade e

da violncia urbana ao longo das dcadas de 80 e 90, situao que progride nos primeiros anos
deste sculo no Brasil e em Salvador. Esta situao desencadeou, e vem desencadeando, uma
srie de esforos na rea de segurana pblica destinada a minimizar os riscos de vitimizao nos
espaos urbanos em todo o territrio nacional. Na Bahia, uma das iniciativas foi a reorganizao
das polcias, mais especificamente da Polcia Militar, e a implantao de estratgias direcionadas
para o policiamento ostensivo e preventivo atravs das Operaes de Abordagem (Gmeos,
Jeric e Munzu) e da Polcia Cidad, respectivamente. Neste Captulo, so analisados os
nmeros que indicam as taxas de criminalidade e as intervenes policiais (ostensiva e
preventiva) direcionadas para reduzir e prevenir os delitos em Salvador no perodo de 2004 a
2006.

As taxas de criminalidade e as intervenes policiais foram verificadas atravs dos relatrios

estatsticos das Coordenadorias das trs Operaes de Abordagem de carter ostensivo, duas sob
a responsabilidade do Comando de Policiamento da Capital (Operao Gmeos e Operao
Jeric) e uma sob a responsabilidade da Coordenadoria de Operaes (Operao Munzu),
observando as taxas de criminalidade, principalmente, contra os transportes coletivos. Nas
intervenes policiais das Operaes de Abordagem para coibir e reduzir essas modalidades de
crimes foram observados os nmeros das interpelaes a pessoas e as revistas a veculos, bem
como os resultados alcanados (por exemplo, o nmero de pessoas presas em flagrante e as armas
apreendidas). Foram tambm analisados os nmeros das taxas de criminalidade de forma geral e
das aes de policiamento preventivo realizadas por trs Companhias Independentes de Polcia
Militar53 atuantes em Salvador para conter e prevenir os crimes, atravs do Relatrio Estatstico
Comparativo Anual/Mensal (RECAM), onde esto registradas as ocorrncias e as intervenes

53
As trs Companhias Independentes foram: 9 CIPM/Piraj; 11 CIPM/Barra; e, 37 CIPM/Liberdade.
 92

policiais, observando os resultados da Polcia Cidad nas respectivas circunscries policiais.

6.1 - Os nmeros das Operaes de Abordagem (2004-2006)

Como vimos no Captulo V (seo 5.4), a Polcia Militar da Bahia nos ltimos anos vem
intensificando uma ttica especfica de policiamento para coibir os crimes contra os transportes
coletivos em Salvador, com as Operaes Gmeos e Jeric; e os de porte ilegal de armas e trfico
de drogas e de armas, com a Operao Munzu. Esta ttica foi enquadrada no rol das estratgias
profissionais por enfatizar a represso ao crime. A ttica consiste em aes de parar e revistar
pessoas e veculos nas diversas reas da capital baiana para identificar indivduos que esto em
situao de ilegalidade ou na eminncia de cometer o crime.

A ttica de parar e revistar considerada por alguns especialistas em polcia, por exemplo, o
ingls Robert Reiner (2004), como uma ao que possibilita a identificao de delitos, mas causa
uma hostilidade popular, principalmente para aqueles segmentos da sociedade mais visados pela
fora pblica. Para outros, como, por exemplo, o norte-americano Herman Goldstein (2003),
parar e revistar indivduos em situao de suspeio um dos componentes do patrulhamento,
mas enfatiza que este interrogatrio de campo se constitui na forma mais agressiva de
investigao de circunstncias suspeitas.

As Operaes de Abordagem desenvolvem a tarefa do policiamento para o cumprimento da lei,

ou, como chamada na lngua inglesa, law enforcement. Esta tarefa, segundo os norte-
americanos B. Menke, M. White e W. Carey (2002), se destina a conduzir s instncias judiciais
os indivduos que agem de forma contrria a lei criminal. Com isso, a PMBA monopolizou um
grande aparato policial nas aes de parar e revistar na rea metropolitana de Salvador. Ou seja, a
PMBA vem utilizando uma ttica de saturao policial em reas e horrios especficos para
aumentar as taxas de deteno. Esta ttica de saturao, juntamente com a multiplicao dos
controles de identidade nas ruas, segundo o francs Monet (2001), foi utilizada na dcada de 80
pelos Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha e Frana, porm, foi alvo de crticas pelo seu alto
custo, por desagradar o pblico e por ter deslocado a criminalidade para outras reas.
 93

O roubo em transportes coletivos desencadeou as Operaes de Abordagem em Salvador. Na

dcada de 90, os assaltos a nibus j despontavam como uma ao delituosa que preocupava a
populao, o governo, a polcia e os pesquisadores. Paes-Machado e Levenstein (2002),
observando os riscos no trabalho dos rodovirios de transportes coletivos no municpio de
Salvador na primeira metade da dcada de 1990, constataram uma elevao nos nmeros de
assaltos a coletivos entre 1990 e 1994: em 1990 (539 assaltos), 1991 (964 assaltos), 1992 (1.285
assaltos), 1993 (1476 assaltos) e 1994 (1530 assaltos). Esta elevao se prolongou ao longo dos
primeiros anos do sculo XXI atingindo em 2004 o nmero de 2.329 roubos contra os transportes
coletivos.

O roubo em transportes coletivos est enquadrado na categoria de Crimes Violentos Contra o

Patrimnio, juntamente com a extorso mediante seqestro, roubo de veculo, roubo de carga,
roubo a ou de veculo de transporte de valores, roubo a banco, roubo em estabelecimento
comercial ou de servio, roubo a residncia e roubo a transeunte, conforme classificao
estabelecida pelo Departamento de Pesquisa, Anlise da Informao e Desenvolvimento de
Pessoal em Segurana Pblica da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP). Nesta
categoria a Bahia apresentou uma taxa de 364,9 ocorrncias por grupo de 100 mil habitantes em
2004. No ano seguinte esta taxa foi elevada para 421,8 ocorrncias por 100 mil habitantes,
ficando na Regio Nordeste apenas abaixo do estado do Cear que apresentou uma taxa de 898,2
ocorrncias por grupo de 100 mil habitantes (a mdia da Regio Nordeste foi de 417,1
ocorrncias por grupo de 100 mil habitantes).

Em 2004, dos 256 municpios pesquisados54, Salvador se posicionou na 32 colocao com uma
taxa de 1.135,7 ocorrncias de crimes contra o patrimnio por grupo de 100 mil habitantes,
ficando abaixo de Porto alegre (1), Fortaleza (4), Belm (6), Porto Velho (7), Braslia (11),
Belo Horizonte (14), So Paulo (15), Rio de Janeiro (25), Recife (26) e Vitria (28). Em 2005,
Salvador passou 16 posio com 1.363,5 ocorrncias por grupo de 100 mil habitantes, ficando
abaixo de Fortaleza (1), Belm (2), Porto Velho (5), Braslia (12) e So Paulo (13). Partindo
dessas consideraes iniciais, so analisados nas subsees abaixo os processos e os resultados
das Operaes de Abordagem em Salvador entre os anos de 2004 e 2006.

54
Cf .www.mj.gov.br/senasp/estatisticas, consultado em 17 de abril de 2007.
 94

6.1.1 - Operao Gmeos

A Operao Gmeos foi desencadeada pelo Plano Operacional Especial da Secretaria de

Segurana Pblica (Planop nSSP-ESP/97) para coibir os assaltos a nibus na Regio
Metropolitana de Salvador, especificamente na capital baiana. Esta operao, que tem a
participao conjunta das polcias civil e militar, teve inicialmente um carter provisrio, e foi
institucionalizada nos anos seguintes, passando a fazer parte do cotidiano da populao, em
especial dos usurios de transportes coletivos. O efetivo da Operao Gmeos pertencente
Polcia Militar e est sob o controle do Comando do Policiamento da Capital. Diariamente
viaturas, com quatro policiais militares, realizam rondas nas principais avenidas da cidade e nos
bairros, de acordo com escalas e ordens de servios preparadas conforme a incidncia de assaltos
a coletivos.

A Operao Gmeos melhor entendida como um ttica especfica de policiamento para coibio
e controle de delitos identificveis e previsveis. O assalto a coletivos e o assaltante de nibus so
os alvos deste policiamento de rdio-patrulhamento, tendo como vtimas os usurios de
transportes coletivos. Esta Operao mescla aes reativa e proativas, pois age atravs das
demandas por servios emergenciais (ao reativa), como tambm por interesses prprios (ao
proativa), no momento das rondas ostensivas, quando decide realizar uma blitz.

O Grfico 1 mostra o nmero de assaltos praticados ms a ms contra os coletivos no perodo de

2004 a 200655. Em 2005, por exemplo, houve uma reduo de 24,13% no nmero de assaltos a
nibus em comparao ao ano de 2004, passando de 2.329 assaltos para 1.767. Nos oito
primeiros meses de 2006 foram registrados 1.232 assaltos, ou seja, uma reduo de 99 assaltos,
tomando como base o mesmo perodo de 2005. Observando ms a ms, constata-se que em
junho, julho e agosto de 2006 ocorreram 435 assaltos a coletivos, contra 375 registrados no
mesmo perodo de 2005, aumentando, assim, em 16% o nmero de ocorrncias registradas. Esta
elevao reverteu o quadro de reduo registrado em janeiro, fevereiro, maro, abril e maio de
2006, onde o nmero de assaltos foi de 797 contra 956 em 2005.

55
Os dados referentes a 2006 so de janeiro a agosto somente.
 95

Grfico 1. Operao Gmeos: Assaltos a coletivo em Salvador (2004-2005)

248
250
227 229
222
215 216
197 205
201 196
200 187
174 177 183
174 164 165
158 161
143 140 140 2004
150 135 136
129 132 131
118 125
107 2005
97 96
100
2006

50

0
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital. Grfico: elaborao prpria.

O Grfico 2 abaixo apresenta os nmeros das abordagens realizadas pela Operao Gmeos no
perodo de janeiro a agosto dos anos de 2005 e 2006. Nos quatro primeiros meses de 2006, esta
Operao interpelou 71.069 pessoas e revistou 2.494 nibus. No mesmo perodo de 2005, foram
interpeladas 39.963 pessoas e revistados 1.279 nibus. Observa-se um aumento de 77,83% de
pessoas interpeladas e 94,99% de coletivos revistados de janeiro a abril de 2006. Entretanto, nos
meses de maio, junho, julho e agosto de 2006, o nmero de abordagens foi reduzido em 35,88 %
com relao quantidade de pessoas interpeladas e em 39,34 % em relao aos coletivos
revistados: em tais meses foram interpeladas 45.571 pessoas e revistados 1.513 nibus contra
59.493 pessoas interpeladas e 1.759 coletivos revistados em 2005. Ou seja, no segundo
quadrimestre de 2005 a Operao Gmeos interpelou e revistou, respectivamente, 13.922 pessoas
e 246 nibus a mais do que no segundo quadrimestre de 2006. No cmputo geral, de janeiro a
agosto de 2005, foram 99.457 pessoas interpeladas e 3.038 coletivos abordados56 contra 116.640
pessoas e 4.007 nibus no mesmo perodo de 2006, constatando-se um aumento de 17,27% e
31,89%, respectivamente, em tais modalidades de ao policial.

56
Em 2005, a Operao Gmeos interpelou 152.071 pessoas e revistou 4.727 coletivos.
 96

Grfico 2. Operao Gmeos: Interpelaes a pessoa em Salvador (2005-2006)

80.000 71.069
70.000 59.493
60.000
45.571 Pessoas
50.000 39.963 interpeladas
40.000 Coletivos
30.000 revistados

20.000
2.494 1.759
10.000 1.279 1.513
0
1 Quad. 1 Quad. 2 Quad. 2 Quad.
(2005) (2006) (2005) (2006)

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital. Grfico: elaborao prpria.

Observou-se atravs dos Grficos 1 e 2 que o aumento das interpelaes e revistas, ou seja, a
saturao do policiamento ostensivo, no primeiro quadrimestre de 2006, de 77,83% e 94,99%,
respectivamente, pode ter influenciado na diminuio dos assaltos a coletivos nos meses de
janeiro a abril, ou seja, o aumento da ao repressiva contra os praticantes de assaltos a coletivos
pode ter reduzido os eventos neste perodo. De forma contrria, parece que a reduo das
abordagens realizadas pela Operao Gmeos, no segundo quadrimestre de 2006, favoreceu
elevao das taxas de criminalidade nos meses de junho, julho e agosto, tomando como
referncia o mesmo perodo em 2005. Esta relao direta entre a quantidade de abordagens e os
delitos pode ter influenciado na quantidade de ocorrncias policiais registradas pela Operao
Gmeos entre 2004 e 2006.

A Coordenadoria da Operao Gmeos, em 2004, no contabilizou a quantidade de abordagens

realizadas, mas, conforme dados do Grfico 3, as aes de revista a veculos e as interpelaes a
pessoas neste ano resultaram em 228 ocorrncias policiais, quando foram apreendidas 67 armas
(fogo e branca). No ano de 2005, o nmero de ocorrncias subiu para 328, com a apreenso de 87
armas. Nos oito primeiros meses de 2006 contabilizados, as guarnies da Operao Gmeos
atuaram em 221 ocorrncias e apreenderam 53 armas. No segundo quadrimestre do ano de 2006
 97

houve a reduo no nmero de abordagem refletindo tambm na reduo de ocorrncias policiais

envolvendo as guarnies da Operao Gmeos. No primeiro quadrimestre foram registradas 134
ocorrncias com 33 armas apreendidas e 42 prises em flagrante; no segundo quadrimestre as
guarnies se envolveram em 87 ocorrncias policiais com 20 armas apreendidas e 34 prises em
flagrantes. O aumento considervel de abordagens nos primeiros quatro meses de 2006 (Grfico
2) j indica uma elevao tambm no envolvimento das guarnies da Operao Gmeos em
ocorrncias policiais, passando de 96, em 2005, para 134, em 2006, no mesmo perodo. Houve
uma elevao tambm do nmero de armas de fogo apreendidas: nos quatro primeiros meses de
2006 foram apreendidas 33 armas contra 26 no mesmo perodo de 2005. Durante o ano observou-
se o seguinte: 100 pessoas presas em flagrante (mdia de 8,33 prises/ms), em 2004, 120 (mdia
de 10 prises/ms), em 2005; e, nos primeiros oito primeiros meses de 2006 foram presas 76
pessoas (mdia de 9,5 prises/ms). O nmero de pessoas conduzidas Delegacia para
averiguao apresentou o seguinte resultado: 94 pessoas (mdia de 7,83 conduzidas/ms) em
2004; 112 (mdia de 9,33 conduzidas/ms) em 2005; e, 78 pessoas (mdia de 9,75
conduzidas/ms) nos primeiros oito meses de 2006.

Entre as ocorrncias registradas no Grfico 3, a priso em flagrante (com 296 ocorrncia) se

apresenta com o maior nmero de registros, seguida de perto de deteno DP (com 284
ocorrncias), fazendo js tarefa do policiamento para o cumprimento da lei, ou law
enforcement. Entretanto, as ocorrncias que culminaram na deteno para averiguao DP
deixam margem para questionamento devido ao seu carter ambguo, pois a prpria Constituio,
no Art 5, inciso LXI, diz que: ningum ser preso seno em flagrante delito ou por ordem
escrita e fundamentada de autoridade judiciria competente, salvo nos casos de transgresso
militar ou crime propriamente militar, definido em lei;.
 98

Grfico 3. Operao Gmeos: Ocorrncias policiais registradas em Salvador (2004- 2006*)

120
120 112
100 Priso em flagrante
100 94
Apresentao DP
76 78
80
Apreenso de
menores
60
Recuperao de
35 36
veculos
40
18 24 Prestao de socorro
12 14 16
20 7 4
11
5 6 Outros
0
2004 2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital. Grfico: elaborao prpria.

A prtica de deter para averiguao desconsiderando o princpio constitucional bastante comum

dentro da realidade brasileira e baiana. Isto ocorre, geralmente, porque o policial no evoca a lei
nesses momentos para deter e conduzir o indivduo, mas o poder discricionrio. Para realizar a
deteno e a priso, como alerta Bittner (2003), o policial precisa desta liberdade discricionria
que, grosso modo, no concilivel com as observncias dos direitos civis garantidos pela
Constituio. As evidncias norteiam a deteno e a conduo dos suspeitos Delegacia Policial,
mas tais evidncias nem sempre so suficientes para submeter o suspeito a uma condenao.
Assim, muito comum o uso do poder discricionrio por parte da polcia, no prprio
cumprimento da lei, para tomar decises em determinadas situaes, afastando-se, assim, da
legalidade para responder a uma demanda pblica (GOLDSTEIN, 2003).

Todavia, a forma como o policial interpreta a lei, como decide qual lei deve ser aplicada, e o
momento e as condies em que ela deve ser aplicada fomentam vrias discusses sobre o uso
discricionrio do poder policial no momento da aplicao da lei (GOLDSTEIN, 2003). No caso
especfico da deteno e da conduo DP para averiguao, os motivos geralmente recaem
sobre a suspeio de que o detido pode ser um criminoso. Entretanto, a suspeio, forma de
manter atento o policial para situaes de perigo, grosso modo, est fundamentada nas formas de

*
Em 2006 foram contabilizadas as ocorrncias registradas no perodo de janeiro a agosto.
 99

representao do suspeito e das situaes de perigo conforme a estrutura de poder da sociedade,

estabelecendo esteretipos que influenciam na deciso do policial no momento de selecionar,
parar, revistar e conduzir ou no um determinado indivduo DP (REINER, 2004).

Em Salvador, conforme uma pesquisa realizada por Reis (2002)57, a suspeio policial recai,
geralmente, sobre caracterizaes como cabelo rastafari, cor negra, tatuagem no corpo ou
cicatrizes, forma de andar, classificada pelos policiais como tombo, e o local de residncia
(periferia). Foi observado tambm que a suspeio definida a partir de trs elementos mais
imediatos: a) lugar suspeito, comumente relacionado aos bairros perifricos e s reas chamadas
de invases, lugares mal iluminados, esquinas e ruas cheias de becos; b) situao suspeita,
geralmente indicada pela ao do indivduo, a forma como est parado ou andando; e, por fim, c)
caracterstica suspeita, normalmente a cor da pele, estilo do cabelo, o vesturio, o andar,
tatuagens e cicatrizes. Estes elementos de suspeio esto inter-relacionados: o lugar suspeito
influencia na forma de olhar dos policiais sobre os indivduos, onde qualquer ao pode ser
entendida como uma situao suspeita e as caractersticas dos indivduos podem se acentuar mais
em locais mal iluminados ou ruas desertas.

A definio da suspeio a partir desses trs elementos, em uma cidade como Salvador, onde a
desigualdade social gritante, a estrutura de poder discrimina certos grupos sociais (negros,
moradores das periferias, pobres, jovens desempregados), e os estilos culturais so diversificados,
tende a ser complexo e tendencioso. Tomando como referncia a teoria de Jacobs (2000), a
realidade das ruas de Salvador e, principalmente, das periferias sustenta uma sensao de
insegurana generalizada entre os moradores, os transeuntes e a polcia, onde as relaes sociais
tornam-se desconfiadas e levantam suspeitas de todas as partes. A degradao das ruas, dos
bairros perifricos, com problemas de pavimentao, de iluminao, de limpeza, de habitao
desordenada transforma o ambiente urbano de Salvador num local inseguro e frtil para as
investidas dos infratores, inclusive para aqueles que se aproveitam, por exemplo, dos buracos,
quebra-molas, ruas mal iluminadas para assaltar coletivos, transeuntes, subtrair veculos, assaltar
casas comerciais. A degradao dos bairros populares, grosso modo, transforma todos os
57
A pesquisa foi realizada em 2000. Foram entrevistados 30 policiais militares de vrias graduaes e patentes. O
recorte emprico foram duas Companhias Independentes de Polcia Militar, uma, atuante em um bairro perifrico, e a
outra, em um bairro nobre de Salvador.
 100

moradores e os transeuntes em suspeitos potenciais da polcia. Pergunta-se: a conduo

Delegacia por motivos de suspeio por parte dos policiais da Operao Gmeos, observando-se
esses trs elementos, estaria em conformidade com as evidncias objetivas58 requeridas para uma
deteno59?

Os nmeros das intervenes policiais da Operao Gmeos apresentados nos meses de janeiro a
agosto de 2006, tomando como referncia a mdia mensal (mdia de 25,62 ocorrncias/ms),
demonstram uma elevao das ocorrncias policiais, em relao a 2004 (mdia de 19
ocorrncias/ms), e uma diminuio no significativa em relao a 2005 (mdia de 27,9
ocorrncias/ms), com um aumento do nmero de interpelaes e revistas nos oito primeiros
meses de 2006 (aumento de 17,27% e 31,89%, respectivamente), tomando como referncia o
mesmo perodo em 2005. Com isso, pode-se inferir que o aumento da ostensividade da Operao
Gmeos vem possibilitando uma maior coibio das prticas delituosas no s contra transportes
coletivos, mas tambm de outros delitos como, por exemplo, o porte ilegal de arma de fogo que
ocasiona uma parcela significativa dos homicdios em Salvador, apesar da possibilidade de
equvocos referentes seleo das pessoas (baseando-se mais em critrios subjetivos do que
objetivos) durante o processo de parar e revistar.

6.1.2 - Operao Jeric

A Operao Jeric foi inicialmente criada como uma operao extra e remunerada para reforar o
policiamento do Centro Histrico de Salvador cuja circunscrio policial pertence atualmente ao
18 Batalho de Polcia Militar. Todavia, com a permanncia dos assaltos aos coletivos e aos
seus usurios, a Operao Jeric foi redirecionada para a realizao de abordagem em apoio
Operao Gmeos, aumentando, assim, o efetivo da Operao de Represso e Preveno a
Coletivos (MALVAR FILHO, REIS e SANTOS, 2004). A Operao Jeric coordenada pelo
CPC, mas, diferentemente da Operao Gmeos, composta por policiais militares tanto das
unidades operacionais como das unidades administrativas, de acordo com as solicitaes e a

58
Considero como evidncias objetivas aquelas que fornecem elementos concretos para suspeio como, por
exemplo, um indivduo correr quando avista um policial ou cobrir seu rosto para no ser identificado.
59
Observar-se- que a prtica de conduzir DP por motivo de suspeio tambm muito comum nas outras duas
Operaes e nas demais aes de policiamento realizadas pela Polcia Militar da Bahia.
 101

disponibilidade da Coordenadoria da Operao Jeric. Isto , o efetivo da Operao Jeric no

segue uma escala fixa, mas flexvel, sendo que os indicadores de assaltos a coletivos estabelecem
os locais e a quantidade de policiais mobilizados. Esta Operao realizada diariamente das 18h
s 23 horas; agrega quatro policiais militares comandados por um sargento escalados em pontos
de nibus, conforme orientao do CPC. Sua ttica parar e revistar, empregada pelos PMs em
postos fixos, diferindo da Operao Gmeos que atua de forma itinerante atravs do rdio
patrulhamento.

A Operao Jeric tambm uma ttica especfica de policiamento que atua na coibio e
controle de um tipo identificvel de delito, ou seja, o assalto a coletivos. Entretanto,
diferentemente da Operao Gmeos, ela age mais de forma reativa, pois so empregadas
conforme as demandas de servios oriundas das vtimas de assaltos. Os locais de abordagem
(pontos de nibus) so estabelecidos pelo CPC de acordo com as incidncias criminais. A
Operao Jeric, entre as Operaes, a que mais realiza intervenes em Salvador. Isto , com a
Operao Jeric, a Polcia Militar saturou ainda mais a cidade com policiais para o cumprimento
da lei. O Grfico 4 mostra que a Operao Jeric realizou um total de 631.173 interpelaes em
2005 e no ano de 2006, at o ms de agosto, 318.362 interpelaes.

Grfico 4. Operao Jeric: Interpelaes a pessoa em Salvador (2005-2006)

Dez 37033
Nov 27382 Pessoas
abordadas
Out 28787 em 2006
Set 27933
35510 Pessoas
Ago 22132 abordadas
32376
Jul 52840 em 2005
24694
Jun 82445
33155
Mai 93522
63435
Abr 65818
60589
Mar 89.165
40336
Fev 49.893
28267
Jan 54.223

0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital: Grfico: elaborao prpria.
 102

A reduo no nmero de abordagens da Operao Jeric, em 2006, foi motivada, segundo

informaes da prpria Coordenadoria, por motivos de reduo de despesas face ao processo
eleitoral neste mesmo ano. Ou seja, a diminuio das intervenes policiais de parar e revistar
no foi uma ttica da prpria polcia, mas uma situao provocada por interesses polticos para
diminuir os gastos pblicos. Em relao s revistas, em 2005, conforme o Grfico 5, foram
parados e revistados 45.324 nibus e em 2006, de janeiro a agosto, 22.342 nibus. Ampliando a
rea de atuao, a Operao Jeric revistou em 2005 e 2006, respectivamente, 1.565 e 694
veculos de passeio.

Grfico 5. Operao Jeric: Revistas a coletivo em Salvador (2005-2006*)

Dez
2414
Nov
Abordagem
1721 a nibus
Out (2006)
1839
Set 1924 Abordagem
a nibus
Ago
2730 (2005)
1646 2420
Jul
4061
Jun 1820 5805
2315
Mai 6822
Abr
4231
4811
Mar
4487
6866
Fev 2420
3626
Jan
1919
3789
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital. Grfico: elaborao prpria.

Esta reduo de 49,56% de interpelaes a pessoas e de 50,7% de revistas a coletivos pela

Operao Jeric no levou a um aumento expressivo das taxas de criminalidade nos transportes
coletivos de Salvador em 2006. Conforme o Grfico 6, em 2005, foram registrados 1.844 assaltos
a transportes coletivos, includos os micro-nibus, na Regio Metropolitana de Salvador (mdia
de 153,66 assalto/ms e 5,12 assalto/dia)60. No perodo de janeiro a agosto de 2006, foram

*
Em 2006 foram computadas as abordagens a pessoas nos meses de janeiro a agosto.
60
Nesta poca a Coordenadoria da Operao Jeric no discriminava os assaltos na rea de Salvador e na Regio
Metropolitana.
 103

registrados 1.189 assaltos a coletivos no municpio de Salvador e mais 126 na Regio

Metropolitana de Salvador61, totalizando 1.315 assaltos a coletivos (mdia de 164,34 assalto/ms
e 5,48 assalto/dia). No primeiro trimestre de 2005 ocorreram 623 assaltos a coletivos, enquanto
no primeiro trimestre de 2006 foram registrados 501 assaltos a nibus; observa-se uma reduo
de 122 assaltos mesmo sem o aumento do nmero de abordagens. De janeiro a agosto de 2005
foram registrados 1.382 roubos a coletivos. Neste mesmo perodo, em 2006, foram registrados
1.189 roubos a coletivos, indicando uma reduo de 13,96%. De janeiro a agosto de 2005 foram
interpeladas pelas Operaes Gmeos e Jeric 609.494 pessoas e em 2006, neste mesmo perodo,
435.002 pessoas, indicando uma reduo de 28,63%. Com isso, pode-se inferir que, a priori, a
ostensividade das Operaes de Abordagens com a intensificao das aes de parar e revistar
no parece influenciar diretamente na elevao dos roubos a coletivos.

Grfico 6. Operao Jeric: Assaltos a coletivos em Salvador (2005-2006*)

250 237

196 202
200 190
Roubos a
170 165 166
162 coletivos
145 147 (2005)
150 137
139
135 130
124 126 128 127
Roubos a
101 106
coletivos
100 (2006)

50

0
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital. Grfico: elaborao prpria.

Os nmeros das intervenes policiais da Operao Jeric destinadas s interpelaes e s

revistas, apesar das redues de 49,56% e de 50,7%, respectivamente, de janeiro a agosto de

61
Na estatstica de 2006 a Coordenadoria da Operao Jeric passou a separar os assaltos cometidos no municpio de
Salvador e na Regio Metropolitana.
*
Em 2006 foram computadas as abordagens a pessoas nos meses de janeiro a agosto.
 104

2006, so significativos. Isso indica a multiplicao dos controles de identidade nas ruas de
Salvador e a utilizao do chamado interrogatrio de campo, citado por Goldstein (2003), como
prtica recorrente de investigao para o cumprimento da lei. A reduo de 13,96% no nmero de
assaltos a coletivos, de janeiro a agosto de 2006, apesar da reduo no nmero de abordagens,
entretanto, pode significar apenas o deslocamento dos criminosos praticantes desses delitos para
outras modalidades de infrao penal como, por exemplo, assaltos a transeuntes ou a casas
comerciais por se tornarem mais atrativas. A disposio do efetivo da Operao Jeric, realizada
diariamente das 18 s 23 horas e em determinados espaos, no possibilita garantir que em outros
horrios e outros locais no ocorram assaltos, principalmente por se tornar bastante previsvel o
modus operandi da mesma; logo, no parece desmotivar a prtica dos assaltos a coletivos, mas
apenas desloc-la para horrios e locais onde no estejam ocorrendo as abordagens.

A Operao Gmeos e a Operao Jeric constituem a chamada Operao de Represso e

Preveno a Roubos em Coletivos. Apesar dos esforos de ambas para reduzir e controlar este
tipo de delito, os nmeros dos assaltos registrados em 2005 e 2006 indicam, entretanto, que no
h um declnio progressivo como efeito dessas intervenes policiais, mas uma oscilao, onde se
observa em 2006, conforme o Grfico 6, uma queda nos meses de abril (137 assaltos) e maio
(124 assaltos), tomando como referncia janeiro (170 assaltos) e fevereiro (165 assaltos), mas
uma elevao no ms de junho (162 assaltos). Verifica-se tambm que as duas mdias mnimas
registradas em 2005 foram de 3,36 assalto/dia, em setembro, e 3,53 assalto/dia, em dezembro,
enquanto as duas mdias mnimas em 2006 foram de 4,13 assalto/dia, em maio, e 4,33
assalto/dia, em agosto. Ou seja, no se pode afirmar que essas Operaes estejam controlando de
fato os riscos de vitimizao de assaltos a coletivos, bem como no se pode considerar que
estejam afastando a sensao de insegurana dos usurios, salvo nos instantes em que esto
ocorrendo as interpelaes e as revistas e, mesmo assim, em determinados lugares. Logo, a
onipresena requerida como forma de reduzir a sensao de insegurana e, conseqentemente,
garantir uma tranqilidade pblica est longe de ser alcanada pelas duas operaes.
 105

6.1.3 - Operao Munzu

Alm das Operaes de Abordagem Gmeos e Jeric, foi criada, no final de 2004 a Operao
Munzu que ampliou a ttica de parar e revistar para o interior dos bairros, aumentando no s a
represso aos criminosos mas, tambm, o controle por parte da PM sobre uma parcela
significativa da populao. A Operao Munzu formada pelo efetivo que combina servio de
rdio-patrulhamento, policiamento a p, policiamento modular e o efetivo administrativo das
prprias Companhias Independentes de Polcia Militar que executam a atividade de Polcia
Cidad. Esta Operao coordenada pela Coordenadoria de Operaes e ocorre duas ou trs
vezes na semana, de acordo com a programao estabelecida, em turnos alternados (manh, tarde
e noite), com uma carga horria aproximada de cinco horas por turno. A Operao Munzu
realiza abordagem a nibus, veculos de passeio e motocicletas que trafegam nas reas das
CIPMs, bem como aborda os transeuntes que residem, trabalham ou circulam nos bairros. O porte
ilegal de armas e o trfico de drogas constituem os delitos mais visados pela Operao Munzu.

A Operao Munzu foi pensada como uma ao de policiamento que, num determinado horrio,
fechasse os locais de entrada e sada da cidade, atravs da blitz, buscando identificar indivduos
que esto em desconformidade com a lei. A saturao de policiais nas ruas de Salvador atinge o
seu pice com esta Operao, onde todas as 26 CIPMs responsveis pela aplicao da Polcia
Cidad disponibilizam os seus efetivos de servio para a realizao das abordagens, somando-se,
em determinados momentos, com as Operaes Gmeos e Jeric. O nmero de pessoas
interpeladas e veculos revistados pela Operao Munzu superior quele registrado pela
Operao Gmeos. O Grfico 7 a seguir mostra que nos meses de janeiro, abril, maio, junho e
agosto de 2006, na capital baiana, a Operao Munzu interpelou 111.388 pessoas e revistou
38.914 veculos (14.857 veculos de passeio, 22.395 motocicletas e 1.763 transportes coletivos).
Tomando como referncia comparativamente apenas o nmero de pessoas interpeladas nesses
mesmos meses pela Operao Gmeos (com 64.970) e Operao Jeric (com 211.017), constata-
se que a Operao Munzu encontra-se em uma situao intermediria, interpelando mais que a
Operao Gmeos e menos que a Operao Jeric.
 106

Grfico 7. Operao Munzu: Abordagens em Salvador (janeiro, abril, maio, junho e agosto de 2006).

9437
ago 23053

3733
jun 13176
Veculos
10318 revistados
mai 29191

7948 Pessoas
abr 25163 abordadas

7.579
Jan 20805

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital. Grfico: elaborao prpria.

Os nmeros das abordagens apresentam alguns resultados importantes para a reduo do crime e
punio aos infratores. O Grfico 8 apresenta os resultados da Operao Munzu: 48 pessoas
presas em flagrante; 69 pessoas conduzidas Delegacia; 64 veculos apreendidos; 16 veculos
recuperados; 112 motocicletas apreendidas; 9 armas de fogo apreendidas e 35 ocorrncias de
apreenso de drogas. No ms de abril/2006 foram abordadas 25.163 pessoas, sendo que 14 foram
presas em flagrante, ou seja, aproximadamente 0,05% dos indivduos interpelados pela ao
policial da Operao Munzu. Se tomarmos como referncia o nmero de pessoas paradas e
revistadas, subtradas daquelas que foram presas (25.149 pessoas), verifica-se que o nmero de
pessoas conduzidas Delegacia por motivo de suspeio representa, aproximadamente, 0,09%
das pessoas abordadas. Isto , 99,85% das pessoas que tiveram o seu direito de ir e vir afetado
pela ao policial durante a Operao Munzu em abril eram indivduos em situao de
normalidade. Estendendo esta anlise para o segundo trimestre, observa-se que das 67.530
pessoas interpeladas apenas 0,13% foram conduzidas Delegacia em situao de flagrante. Logo,
as 99,87% pessoas abordadas estavam em situao de normalidade.
 107

Grfico 8. Operao Munzu: Ocorrncias registradas em Salvador (janeiro, abril, maio, junho e agosto de 2006).

70 69

60
Pessoas Presas e
Conduzidas DP
50 46
44
40 Veculos e motos
40 37 apreendidas e
recuperadas
Armas de Fogo
30 26 27 Apreendidas

20 16 14 12 Drogas
apreendidas
10 7 7
1 4
00 1 01 1
0
Jan Abr Mai Jun Ago

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital. Grfico: elaborao prpria.

Como j foi visto neste trabalho, h uma crena policial de que s se pode ter certeza se um
indivduo criminoso ou est em situao de suspeio se for parado e revistado. Esta crena
tambm alimentada por alguns tericos da escola anglo-americana, principalmente aqueles
simpatizantes da teoria do controle. Entretanto, como j foi enfatizado, utilizar-se da ttica de
parar e revistar em uma sociedade hierarquizada como a sociedade brasileira e soteropolitana, de
uma acentuada desigualdade social, com elevados problemas estruturais no espao urbano,
usando de critrios meramente subjetivos para suspeitar de indivduos que geralmente no tem
outra alternativa de vida ou de estilo de vida , no mnimo, preocupante, pois tais critrios
subjetivos, quase sempre movidos por preconceitos e discriminao, geralmente induzem o
policial ao erro e, conseqentemente, injustia.

A Coordenadoria de Operaes mobilizou durante a Operao Munzu, nos meses de maio e

junho, 3.155 policiais e 701 viaturas; depois 2.175 PMs apoiados por 481 viaturas efetuaram
abordagens durante 11 dias no ms de maio e 980 policiais militares apoiados por 220 viaturas
realizaram esta operao durante oito dias do ms de junho. Isto , no ms de maio, por turno de
servio (mdia de cinco horas), foram mobilizados 197 policiais militares apoiados por 43
viaturas, enquanto no ms de junho foram utilizados, por turno de servio, 122 policiais apoiados
 108

por 27 viaturas. Com o deslocamento destes policiais para a Operao Munzu, as CIPMs
responsveis pelo policiamento comunitrio em Salvador tiveram parte do seu efetivo
indisponibilizado em funo do seu deslocamento para a Operao Munzu.

Os nmeros das aes ostensivas em Salvador relativas s trs Operaes de Abordagem so

significantes. Em 2006, conforme a Tabela 1, mais de meio milho de pessoas foram interpeladas
pela Polcia Militar atravs das Operaes Gmeos, Jeric e Munzu. Este nmero, entretanto,
no o real, pois h a ausncia dos dados referentes aos meses de fevereiro, maro e julho da
Operao Munzu, o que elevaria ainda mais a quantidade de pessoas interpeladas. A Operao
Jeric, como j foi citado, aquela que apresenta o maior ndice de interpelao com 318.362,
contra 116.640 da Operao Gmeos e 111.388 da Operao Munzu62.

Tabela 1: Os nmeros das abordagens em Salvador (janeiro a agosto de 2006).

Abordagens a Abordagens a Abordagens a Abordagens a Total
Pessoas veculos Coletivos Motos
Op. Gmeos 116.640 - 4.007 - 120.647
Op. Jeric 318.362 649 22.342 - 341.398
*
Op. Munzu 111.388 14.857 1.763 22.295 150.303
Total 546.390 15.551 28.112 22.295 612.348
Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital. Tabela: elaborao prpria.

Estes nmeros permitem deduzir que as pessoas em Salvador encontram-se sobre uma forte
vigilncia policial, onde a justificativa para este excesso de controle o policiamento para o
cumprimento da lei e a manuteno da ordem. O uso da fora exaltado para garantir a ordem
ameaada pelas aes criminosas. Entretanto, como alerta Reiner (2004), o uso da fora para
garantir a ordem pode gerar a opresso, pois a linha limite entre esta e aquela muito tnue. Ou
seja, a fora empregada para garantir o direito de algum pode representar uma ao injusta e
autoritria para outro.

62
Apesar de no est computado os meses de fevereiro, maro e julho, pela mdia de interpelaes feitas pela
Operao Munzu, de 22.277,6/ms, pode-se inferir que os nmeros nestes trs meses no ultrapassam os nmeros
da Operao Jeric.
*
Os nmeros computados so os referentes aos meses de Janeiro, Abril, Maio, Junho e Agosto.
 109

Nas aes de abordagem, onde o uso ou a ameaa do uso da fora um recurso que possibilita a
evidncia da autoridade policial ante o cidado, observam-se o binmio lei e ordem, onde a
ordem precede a lei encarnada na autoridade estatal. Entretanto, como alerta Monet (2001), esta
precedncia da ordem sobre a lei contraria a prpria idia de lei e ordem no campo poltico
democrtico, pois, neste, a lei o princpio que precede a ordem; h, portanto, a preocupao
com a manuteno do pacto social e a garantia dos direitos da maioria e da minoria.

Para uma anlise mais detalhada dos dados relativos s Operaes de Abordagem, a Tabela 2
abaixo mostra os nmeros das interpelaes nos meses de janeiro, abril, maio, junho e agosto de
2006 realizadas pelas trs Operaes63. Em abril, foi registrado o maior nmero de interpelaes
em Salvador, com 102.448 casos. No ms de junho, foi registrado o menor nmero, com 47.786
pessoas interpeladas. A Operao Jeric apresenta o maior nmero, com 185.061 pessoas
interpeladas e a Operao Gmeos o menor, com 64.970 interpelaes.

Tabela 2: Os nmeros das interpelaes a pessoas em Salvador (janeiro, abril, maio, junho e agosto de 2006).
Janeiro Abril Maio Junho Agosto Total
Op. Gmeos 18.010 13.850 13.486 9.916 9.708 64.970
Op. Jeric 28.267 63.435 33.155 24.694 35.510 185.061
Op. Munzu* 20.805 25.163 29.191 13.176 23.053 111.388
Total 67.082 102.448 75.832 47.786 68.271 361.419
Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital: Tabela: elaborao prpria.

Comparando os dados das interpelaes, conforme o Grfico 9, o ms de maior nmero de

abordagens a pessoas no foi o ms de menor nmero de assaltos a coletivos64, bem como o ms
de menor nmero de abordagens no foi o ms de maior nmero de assaltos. Em abril foram
interpeladas 102.448 pessoas pelas trs operaes, quando foram registrados 137 assaltos a
coletivos. No ms de junho foram interpeladas 47.786 pessoas, sendo registrados 162 assaltos a
coletivos. O ms de janeiro apresentou o maior ndice de assaltos a coletivos, 170 assaltos, com

63
A escolha dos meses teve como referncia a Operao Munzu, possibilitando uma anlise comparativa entre as
trs operaes.
*
Os nmeros computados so os referentes aos meses de Janeiro, Abril, Maio, Junho e Agosto.
64
Toma-se como referncia os dados apresentados pela coordenadoria da Operao Jeric (Grfico 6).
 110

67.082 interpelaes, prximo s 68.271 interpelaes realizadas no ms de agosto cujo nmero

foi de 130 assaltos a coletivos.

Grfico 9. Interpelaes realizadas pelas trs Operaes de Abordagens em Salvador (janeiro, abril, maio, junho e
agosto de 2006).

120000
102448
100000
75832
80000 67082 68271
Interpelaes a
60000 47786 pessoas
Assaltos a
Coletivos
40000

20000 170 162

137 124 130
0
jan abr mai jun ago

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Comando de Policiamento da Capital. Grfico: elaborao prpria.

Os dados da Tabela 2 e do Grfico 9 confirmam que a ostensividade das Operaes de

Abordagem com a intensificao das aes de parar e revistar no interfere diretamente na
elevao ou diminuio dos roubos a coletivos. Estas aes, alm de submeterem a populao ao
constrangimento, oferecem riscos populao em uma situao de flagrncia no interior do
coletivo ou em local de concentrao popular. Paes-Machado e Levenstein (2002) enfatizaram
que as intervenes policiais do tipo abordagem levam riscos e abusos, inclusive provocando
medo nos trabalhadores e nos usurios de transportes coletivos.

Aps anlise dos nmeros que indicam as taxas de criminalidade, em especial os assaltos a
coletivos, e as intervenes policiais das trs operaes (Gmeos, Jeric e Munzu) direcionadas
para reduzir e prevenir tais delitos em Salvador, no perodo de 2004 a 2006, verificar-se- na
seo seguinte os nmeros das taxas de criminalidade de forma geral e as aes da Polcia Cidad
de forma especfica, atravs de trs Companhias Independentes de Polcia Militar (9
CIPM/Piraj; 37 CIPM/Liberdade e 11 CIPM/Barra) atuantes em Salvador para conter e
 111

prevenir os crimes no perodo aqui j tratado, observando tambm os processos de policiamento

para alcanar a integrao com a comunidade como forma de realizar o policiamento
comunitrio.

6.2 - Os nmeros das aes da Polcia Cidad (2004-2006)

Antes de analisar os nmeros das aes da Polcia Cidad, importante fazer uma digresso para
explicar a questo do efetivo policial aplicado no policiamento comunitrio pelas Companhias
Independentes de Polcia Militar no atual contexto. Como vimos na seo 3.4, de forma
preliminar, a maioria dos pases ocidentais duplicou os seus efetivos entre as dcadas de 1960 e
1990 para atender s novas demandas por servio de proteo. A mdia europia na dcada de
1990 estava entre 315 e 328 policiais para 100 mil habitantes, ou seja, 1 policial para cada 315
habitantes65; a Dinamarca o pas que apresentou a maior densidade com um policial para cada
190 habitantes (MONET, 2001). Em 2003, o Brasil contava com um efetivo total de 518.955
policiais para uma populao de 176.876.251 de habitantes66. A Polcia Militar com 390.451
policiais, entretanto, a nica que realiza o policiamento ostensivo nas reas urbanas e rurais das
unidades federativas. Isso significa uma densidade de 220,75 PM/100 mil habitantes, ou seja, 1
PM/453 habitantes. Os nmeros indicados no Brasil, diferentemente dos computados na Europa,
no excluem os policiais que esto nas atividades administrativas, bem como aqueles que esto
nas assistncias militares (Casa Militar do Governador, Prefeitura, Tribunal de Justia,
Assemblia, Ministrio Pblico etc.). Desta forma, pode se considerar que a densidade de
policiais muito inferior ao clculo apresentado.

A Polcia Militar da Bahia, neste perodo, contava com um efetivo de 27.614 policiais para uma
populao de 13.440.544 habitantes67. Estes nmeros correspondem a uma densidade de 205,45
PM/100 mil habitantes ou 1 PM/ 486,73 habitantes. Ademais, este nmero no corresponde
realidade pois neste esto includos aqueles que trabalham na administrao e nas assistncias

65
Na pesquisa realizada por Monet (2001) no esto computados os policiais que trabalham no servio
administrativo. Ou seja, foram contados os policiais que trabalham efetivamente nas ruas.
66
O clculo realizado pela Senasp inclui a Polcia Civil, a Polcia Militar e a Polcia Tcnica. (Cf.
www.mj.gov.br/senasp/estatisticas/efetivo/imagens/001.gif, consultado em 17 de abril de 2007).
67
Estes dados constam nos arquivos da Senasp. (Cf. www.mj.gov.br/senasp/estatisticas/efetivo/imagens/001.gif,
consultado em 17 de abril de 2007).
 112

militares. Essa forma de calcular a quantidade de policial por habitante no parece ser a mais
adequada, pois se toma como referncia apenas o efetivo total, como se todos os policiais
estivessem de servio ao mesmo tempo, desconsiderando, por exemplo, as folgas, as frias, os
policiais dispensados por problemas mdicos e as modalidades de policiamento.

A Polcia Militar da Bahia conta com 26 Companhias Independentes de Polcia Militar para
realizar o policiamento comunitrio nos bairros de Salvador. Estima-se que a PMBA dispe de
aproximadamente 4.000 policiais para a Polcia Cidad em Salvador, ou seja, uma mdia de 160
policiais por Companhia. Se considerarmos que Salvador tem uma populao de,
aproximadamente, 2.700.000 habitantes68, infere-se que h na capital baiana 1 PM/675 habitantes
empregado no policiamento comunitrio. Todavia, importante considerar que este efetivo no
aplicado todo ao mesmo tempo, pois h uma diviso por turnos de servios que varia de acordo
com a modalidade. Para o rdio-patrulhamento e o policiamento modular, geralmente adota-se a
escala de 12 horas de servio por 24 horas de folga (turno diurno) e 12 horas de servio por 48
horas de folga (turno noturno), dividindo este efetivo em quatro grupos. Para o policiamento a p,
grosso modo, adota-se a escala de 6 horas de servio por 18 horas de folga. Ou seja, se uma
Companhia dispuser de um efetivo exato de 160 policiais para empregar na atividade operacional
(Rdio-patrulhamento, policiamento a p e policiamento modular) sero distribudos de acordo
com as escalas de servios correspondentes modalidade de policiamento. As questes externas
como, por exemplo, infra-estrutura das reas geogrficas, concentrao de populao, questes
scio-econmicas, taxas de criminalidade e extenso geogrfica so fatores determinantes na
aplicao do policiamento, influenciando tambm na densidade do policiamento. Os interesses da
sociedade, dos polticos e dos administradores da polcia so fatores que devem ser considerados
na distribuio e na aplicao do efetivo em um determinado espao geogrfico.

A partir de tais consideraes, observar-se- nas subsees abaixo de que forma a Polcia Militar
da Bahia, atravs das Companhias Independentes de Polcia Militar, realiza a Polcia Cidad nos
bairros de Salvador e de que maneira vem cumprindo os objetivos delineados pelo Projeto Polcia
Cidad para reduzir e prevenir a criminalidade atravs da ao preventiva. Buscar-se- tambm

68
Em 2004, conforme dados da Senasp, a populao de Salvador era de 2.590.909 habitantes e, em 2005, aumentou
para 2.675.362 habitantes. (Cf. www.mj.gov.br/senasp/ consultado em 20 de outubro de 2006).
 113

observar como as CIPMs esto objetivando as parcerias com a comunidade para o

desenvolvimento do policiamento comunitrio em Salvador de 2004 a 2006.

6.2.1 - 9 Companhia Independente de Polcia Militar/Piraj: um diagnstico bsico de ao

policial

Criada pelo Decreto 7.312, de maio de 1998, a 9 CIPM/Piraj responsvel pelo policiamento
de uma rea de aproximadamente 17,5 km, com uma populao estimada em 250.000 habitantes.
Os bairros que compem a circunscrio policial da Companhia so: Conjunto Piraj I, Piraj,
Campinas de Piraj, Marechal Rondon, Boa Vista de So Caetano, Capelinha, So Caetano,
Fazenda Grande do Retiro, Alto do Peru, Largo do Tanque (parte), Avenida San Martins (parte),
Jaqueira do Carneiro, Bom Ju, Retiro (parte) e BR 324 (parte).

Os bairros que compem a circunscrio da 9 CIPM/Piraj pertencem rea denominada de

miolo de Salvador que fica no interior da pennsula. Nesta rea, h uma concentrao de
habitaes de ocupao urbana espontneas e variadas, caracterizando-se, principalmente, pelo
nmero elevado de invases. H tambm conjuntos habitacionais populares como, por exemplo,
o conjunto Piraj I criado entre 1979 e 1981. Os bairros desta rea sofrem com a precariedade da
infra-estrutura, h uma carncia de equipamentos pblicos (hospitais, postos de sade, escolas,
centros comunitrios etc.), e apresentam uma alta concentrao demogrfica (VASCONCELOS,
2002). O ambiente urbano inseguro para a populao e para os demais usurios, promovendo o
isolamento social e dificultando a sociabilidade e o esprito comunitrio. Com isso, a idia de
uma cultura cvica predatria, citada por Santos (1993), prevalece nesta rea por promover uma
repulsa ao convvio social. O espao urbano fica propcio para a proliferao da violncia.

Na circunscrio policial da 9 CIPM/Piraj, os crimes contra a pessoa, observando os anos de

2004 a 2006, tm prevalncia ante os crimes contra o patrimnio. Neste perodo, a soma total dos
delitos contra a pessoa foi de 1.914 contra 1.004 delitos contra o patrimnio. Em 2004, foram
registradas 30 leses corporais, 157 ameaas, 8 tentativas de homicdio, 100 agresses fsicas, 18
homicdios doloso, 26 crimes relativos a maus tratos, 5 linchamentos e, por fim, 26 delitos
considerados como Outros Crimes Contra a Pessoa, totalizando 370 ocorrncias de crime
contra a pessoa. Em 2005, foram registradas 34 leses corporais, 290 ameaas, 26 tentativas de
 114

homicdio, 187 agresses fsicas, 33 homicdios doloso, 84 crimes de maus tratos, 14

linchamentos e, por fim, 98 delitos considerados como Outros Crimes Contra a Pessoa,
totalizando 766 ocorrncias de crime contra a pessoa. Em 2006, at o ms de novembro, foram
computadas 25 leses corporais, 304 ameaas, 22 tentativas de homicdio, 171 agresses fsicas,
40 homicdios denominados de doloso, 64 crimes de maus tratos, 13 linchamentos e, por fim, 96
delitos considerados como Outros Crimes Contra a Pessoa, totalizando 735 ocorrncias de
crimes contra a pessoa. Observa-se, conforme o Grfico 10, que os crimes violentos contra a
pessoa aumentaram 107,02% no ano de 2005, tomando como referncia o ano de 2004,
mantendo-se prximo deste ndice no ano de 200669.

Grfico 10. 9 CIPM/Piraj: Crimes contra a pessoa registrados (2004 a 2006).

370; 20% Crime C. Pessoa em

735; 39% 2004
766; 41% Crime C. Pessoa em
2005
Crime C. Pessoa em
2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/9 CIPM/Piraj. Grfico: elaborao prpria.

Esta predominncia do crime contra a pessoa e sua crescente elevao nos ltimos anos,
principalmente do crime de homicdio, que passou de 18, em 2004, para 40, em 2006, confirmam
os estudos realizados por Laniado (2000) e Oliveira (2005b) sobre a escala progressiva das taxas
de criminalidade contra a pessoa j na dcada de 90. O aumento dos crimes de ameaa e de
agresso fsica refora a idia de Espinheira (2000) do espao que a violncia ocupa no ethos da
conscincia coletiva em Salvador e, em especial, nos bairros perifricos.

69
As tipificaes dos crimes esto em conformidade com o Relatrio Estatstico Comparativo Anual/Mensal
(RECAM).
 115

Em relao aos crimes contra o patrimnio, em 2004 foram registrados 384 roubos, 46 furtos e 7
veculos subtrados (furto e roubo), totalizando 437 ocorrncias. No ano de 2005 foram
registrados 285 roubos, 51 furtos e 6 veculos subtrados (furto e roubo), totalizando 342
ocorrncias. Em 2006, at novembro, este nmero caiu para 225 com 194 roubos, 51 furtos e 6
veculos subtrados. O ano de 2004, tomando como referncia os anos de 2005 e 2006,
apresentou uma situao inversa realidade social dos bairros perifricos policiados pela 9
CIPM/Piraj, ou seja, as infraes contra o patrimnio foram maiores que as praticadas contra a
pessoa, como mostra o Grfico 11.

Grfico 11. 9 CIPM/Piraj: Crimes contra o patrimnio registrados (2004 a 2006).

225; 22% Crime C. Patrimnio

437; 44% 2004
342; 34% Crime C. Patrimnio
2005
Crime C. Patrimnio
2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/9 CIPM/Piraj. Grfico: elaborao prpria.

Esta queda nas taxas de crime contra o patrimnio, nos ltimos trs anos, tem como causa
principal a reduo dos roubos em transportes coletivos, pois estes, com 631 ocorrncias, seguido
pelos roubos de transeuntes (99 casos) e em casas comerciais (57 casos), se constituam no
principal crime contra o patrimnio na rea 9 CIPM/Piraj. Com isso, pode se inferir que as
Operaes de Abordagem reduziram, atravs de uma estratgia especfica, o percentual dos
crimes contra o patrimnio. Entretanto, em relao aos crimes contra a pessoa, no se pode inferir
da mesma forma, pois se observou a elevao das taxas neste perodo.
 116

Entre os crimes contra a pessoa, praticados nos anos de 2004, 2005 e at novembro de 2006, na
rea da 9 CIPM/Piraj, foram registradas 751 ocorrncias de ameaa seguidas pela agresso
fsica (458). O homicdio, com 91 ocorrncias, aumentou progressivamente, de 18, em 2004, para
33, em 2005, atingindo 40, em 2006. O linchamento apresenta 32 ocorrncias. Apesar do nmero
reduzido em comparao com os outros delitos, destaca-se pelas suas caractersticas, pois est
relacionado com a prtica da justia com as prprias mos, muito comum em sociedades de baixo
grau de institucionalizao do poder pblico.

Para realizar o policiamento a p, modular, bancrio e de rdio-patrulhamento, bem como para a

realizao das tarefas administrativas, a 9 CIPM/Piraj dispe de um efetivo de 142 policiais
militares e 5 viaturas. Este nmero, entretanto, no empregado de uma s vez e nem em sua
totalidade. Mensalmente, destes 142 policiais, 10%, ou seja, aproximadamente 14 policiais esto
em gozo de frias, ficando 128 policiais para a escala mensal. Os policiais que atuam no rdio-
patrulhamento e policiamento em mdulo concorrem escala de 12 por 24 horas (diurno) e 12
por 48 horas (noturno), dividindo-se em quatro grupos, enquanto os policiais que trabalham no
policiamento a p concorrem a escala de 6 por 18, dividindo-se em 2 grupos. Considerando-se
que a 9 CIPM/Piraj utiliza, por turno de 12 horas de servio, 4 viaturas no rdio-patrulhamento
com 2 policiais por viatura, ento, verificar-se- que diariamente h 8 policiais de rdio-
patrulhamento por turno de 12 horas, totalizando 32 policiais militares no emprego de rdio
patrulhamento. Este mesmo clculo pode ser realizado considerando-se o nmero de 4 mdulos,
totalizando tambm 32 policiais. Observando estas duas modalidades de policiamento, constata-
se que so disponibilizados, por turno de servio, 16 policiais de um total de 64, sobrando mais
64 para emprego no policiamento. Entretanto, a Companhia uma organizao burocrtica que
necessita de um corpo administrativo para empregar no setor de pessoal, setor de finanas,
almoxarifado, sala de meios, guarda das instalaes, corregedoria setorial e planejamento
operacional, perfazendo uma mdia de 7 policiais por turno de 12 horas, divididos geralmente em
2 grupos, totalizando 14 policiais, restando apenas 50 policiais, divididos em 2 ou 3 grupos de 6
horas de servio, dependendo da escala, para realizar o policiamento a p. Com isso, observa-se
que dos 142 policiais apenas 41 policiais so empregados por turno de 12 horas70. Ou seja, a 9

70
Esta quantidade no uniforme, pois no h policiamento a p a partir das 22 horas na rea da 9CIPM/Piraj,
reduzindo assim o efetivo para 16 policiais.
 117

CIPM/Piraj dispe, tomando como referncia a densidade populacional de 250.000 habitantes,

de 1 PM/6.097 hab aproximadamente, e 1 viatura/4,5 km71.

Para coibir e prevenir os crimes praticados nesta circunscrio policial, priorizou-se a ttica de
abordagem, inclusive, as abordagens realizadas atravs da Operao Munzu como indica o
Grfico 12. No ano de 2004 foram interpeladas 39.467 pessoas e revistados 9.409 coletivos. Em
2005 foram interpeladas 43.157 pessoas e revistados 9.703 coletivos. Em 2006 houve uma
reduo no nmero de interpelaes e de revistas, passando para 25.733 e 4.590 respectivamente.

Grfico 12. 9 CIPM/Piraj: Abordagens policiais (2004 a 2006)

43.157
45.000 39.467
40.000
35.000
30.000 25.733
Pessoas
25.000 interpeladas

20.000
Coletivos
15.000 9.409 9.703 revistados
10.000 4.590
5.000
0
2004 2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/9 CIPM/Piraj. Grfico: elaborao prpria.

Esta priorizao da ttica de parar e revistar por parte da 9 CIPM/Piraj indica, pela
caracterstica desta Operao, uma prioridade nas aes proativas, ou seja, das aes iniciadas e
escolhidas pela prpria polcia, sem a interferncia da comunidade. Entretanto, como diz
Sherman (2003), em contextos democrticos as aes proativas, quando se sobrepem s aes
reativas e possibilitam a participao da comunidade, podem ser vistas pelos cidados como uma

71
Os dados apresentados nesta seo foram fornecidos pela Unidade de Operaes da 9 CIPM/Piraj em 05/02/
2007.
 118

ao repressiva que aumenta o controle social. Durante as intervenes policiais, quer pela ao
proativa das abordagens, quer pela ao reativa do policiamento comunitrio e orientado para a
soluo de problemas, verifica-se, conforme o Grfico 13, a predominncia das aes que
culminam na deteno de pessoas por suspeio: foram conduzidas 750 pessoas Delegacia,
realizadas 57 prises em flagrante, houve a apreenso de 46 armas e foram recuperados 69
veculos.

Grfico 13. 9 CIPM/Piraj: Resultado das intervenes policiais (2004 a 2006)/Ocorrncias criminais

350 305
300 272
Armas apreendidas
250

200 173 Priso em flagrante

150
Pessoas conduzidas
DP
100
Veculos recuperados
14 28 31
50 12 18 18 14 17 20
0
2004 2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/9 CIPM/Piraj. Grfico: elaborao prpria.

O elevado nmero de pessoas conduzidas DP pelos policiais da 9 CIPM/Piraj permite inferir

que o policiamento para o cumprimento da lei tambm se constitui como tarefa principal da atual
Polcia Cidad desenvolvida por esta CIPM. Ou seja, a estratgia de policiamento utilizada pela
9 CIPM/Piraj prioriza, assim como as Operaes de Abordagem, a tarefa de conduzir aqueles
que descumprem as leis s barras da justia. Conforme o Projeto Polcia Cidad, as Companhias
Independentes de Polcia Militar, atravs da Polcia Cidad, tm como tarefa precpua atender as
demandas de servios por proteo que abarcam, sobretudo, as ocorrncias no-emergenciais, e
que ameaam a paz da comunidade. Assim, a manuteno da paz salvaguardando a ordem, a
tranqilidade, a igualdade e a justia a tarefa principal da Polcia Cidad, segundo os
pressupostos do Projeto Polcia Cidad.
 119

O prprio Relatrio Estatstico Comparativo Anual/Mensal (RECAM), que possibilita avaliar o

desempenho da Polcia Cidad, prioriza os tipos de ocorrncias criminais, registrando apenas
algumas atividades de servios gerais (ocorrncias no-criminais) como, por exemplo, a
prestao de socorro em caso de afogamento, queda, desabamento e soterramento. Ou seja, os
servios gerais desenvolvidos pelos policiais cotidianamente e que representam um aspecto
significativo do trabalho policial, inclusive podendo ser enquadradas naquelas aes destinadas
resoluo de problemas, no so observadas de forma apropriada para um tipo de policiamento
direcionado comunidade. Por outro lado, problemas que podem resultar em crime no so
especificados no Relatrio, tais como brigas domsticas, discusses entre vizinhos, conflitos no
trnsito, eventos com doentes mentais, apesar de registrar algumas ocorrncias que esto
relacionadas com as contravenes penais, tais como embriaguez, jogo do bicho, jogo de azar,
porte de arma branca e perturbao da tranqilidade. A tipificao incompleta de contatos entre
policial e cidado objetivando aes assistenciais como, por exemplo, informaes sobre
endereos, procedimentos relacionados segurana de estabelecimentos comerciais e
residenciais, auxlio a idosos e crianas, impossibilita avaliar o estgio do policiamento
comunitrio desempenhado pela CIPM. No RECAM constam apenas contatos que esto
relacionados ronda escolar, bancria e industrial. Ou seja, no h como detectar atravs do
RECAM, com exceo das escolas, bancos e indstrias, se a 9 CIPM/Piraj est realizando
parcerias com outras instituies, associaes comunitrias, universidades, faculdades etc., dentro
de sua rea de atuao, bem como no h registro das atividades que fortalecem a parceria com a
comunidade. Com isso, a observncia da linha de ao Integrao com a comunidade fica
prejudicada. O Grfico 14 mostra as intervenes policiais relacionadas com os servios gerais e
com a manuteno da paz atravs dos eventos no-criminais e das contravenes penais de 2004
a 2006.
 120

Grfico 14. 9 CIPM/Piraj: Resultado das intervenes policiais (2004 a 2006)/ Eventos no criminais e
contravenes criminais.

80 75
70 A f o ga m e nt o

60 Que da
52
50 S o t e rra me nt o

40
D o c ume nt o s pe rdido s

30 25 26 27
18 19 Int e rv e n e s
20 ( e m bria gue z)

Int e rv e n e s
10 2 ( pe rt uba o da
0 00 0 0 11 0 0 00 0 0 t ra qilida de )
Out ro s
0
2004 2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/9 CIPM/Piraj. Grfico: elaborao prpria.

Observa-se no Grfico 14 que o nmero maior de intervenes policiais relacionadas com as

ocorrncias no-criminais (servios gerais) est enquadrado na tipificao queda (18
intervenes) e entre as contravenes penais (manuteno da ordem) o maior nmero est
enquadrado na perturbao da tranqilidade, com 152 ocorrncias. No mbito da perturbao
da tranqilidade existe uma variedade de eventos que poderiam ser relacionados ao trabalho
policial: as discusses entre vizinhos, a utilizao de som alto e jogos de futebol em locais no
apropriados.

Partindo dos nmeros apresentados, observa-se que as aes de policiamento preventivo

realizadas pela 9 CIPM/Piraj mostram resultados distantes daqueles propostos pelo Projeto
Polcia Cidad. Apesar da reduo dos crimes contra o patrimnio, os crimes contra a pessoa
aumentaram nos ltimos trs anos com uma elevao da violncia urbana entre os moradores dos
bairros. Entre os delitos violentos contra a pessoa, a ameaa o crime mais freqente. Este crime,
apesar de no ter o ato consumado, atemoriza o vitimado levando-o a tomar uma posio
defensiva e desconfiada ante os demais integrantes da comunidade, isolando-se do grupo. A
ameaa pode ser consumada se no houver uma interveno do poder pblico, atravs dos seus
agentes para administrar o conflito existente. O aumento progressivo dos crimes de agresso
 121

fsica e homicdio, bem como a prtica do linchamento demonstra o quo a violncia campeia na
rea da 9 CIPM/Piraj, possibilitada pelo perfil scio-econmico, a precariedade da infra-
estrutura urbana e a baixa qualidade de vida.

6.2.2 - 37 Companhia Independente de Polcia Militar/Liberdade: um diagnstico bsico de

ao policial

A 37 CIPM/Liberdade, criada pelo Decreto n 8.235, de 24 de abril de 2002, responsvel por

uma circunscrio policial de 6,82 km, com uma populao estimada em 201.116 habitantes. A
Companhia policia os bairros de Cidade Nova, Pau Mido, Caixa DAgua, IAPI (Jardim Vera
Cruz, Jardim Eldorado), Santa Mnica, Soledade, Lapinha, Sieiro, Liberdade, Pero Vaz, Bairro
Guarany, Curuz, Largo do Tamarineiro, Alto do Abacaxi, Jardim Joana DArc, Dois Lees (Av.
Heitor Dias), So Cristovo, So Loureno, Estrada da Rainha, Baixa de Quintas e Bairro Reis.

O bairro da Liberdade e adjacncias desenvolveu-se a partir da cumeada que liga o centro

histrico de Salvador pennsula de Itapagipe. A partir dos anos 40, houve um grande nmero de
invases que se consolidaram nesta rea, agregando uma concentrao de pobres e negro-
mestios nas chamadas habitaes espontneas ou habitaes precrias. H no bairro da
Liberdade e adjacncias um eixo de comrcio e servios que atende s demandas da populao
local. A predominncia da populao afro-descendente desenvolveu uma cultura que valoriza as
heranas africanas nesta parte de Salvador (VASCONCELOS, 2002). Os problemas scio-
econmicos na rea da Liberdade no so diferentes dos problemas da regio policiada pela 9
CIPM/Piraj e isto reflete tambm nas questes relacionadas com a violncia urbana.

Entre os delitos registrados na circunscrio policial da 37 CIPM/Liberdade, o crime contra o

patrimnio aquele que apresentou o maior ndice no perodo de 2004 a 2006 com o nmero de
3.273 contra 2.158 dos crimes contra a pessoa. Entre os crimes contra o patrimnio o roubo,
com 2.568 ocorrncias, que apresenta a maior freqncia seguida pelos crimes de subtrao de
veculos (354) e furtos (351). Os roubos a transeuntes (1.288 ocorrncias) so os mais comuns,
seguidos pelos assaltos aos transportes coletivos (432) e s casas comerciais (241). O Grfico 15
mostra as taxas de criminalidade contra o patrimnio.
 122

Grfico 15. 37 CIPM/Liberdade: Crimes contra o patrimnio registrados (2004 a 2006).

349; 11% Crime C. Patrimnio

979; 30%
2004
1945; 59%
Crime C. Patrimnio
2005
Crime C. Patrimnio
2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/37 CIPM/Liberdade. Grfico: elaborao prpria.

Observa-se com o Grfico 15 que houve uma elevao de 457,31%, em 2005 em relao a 2004,
e uma reduo de 49,66%, em 2006 em relao a 2005, no nmero de crimes contra o patrimnio.
Esta reduo se deve diminuio do nmero de assaltos a transeuntes que passou de 939
ocorrncias, em 2005, para 323, em 2006, reduzindo em 65,60% os casos desse tipo de crime. Ou
seja, a reduo de uma modalidade de crime cometido nas ruas contra os usurios que transitam a
p no espao pblico da Liberdade e adjacncias reduziu de forma geral os crimes praticados
contra os bens privados dos cidados.

Apesar do nmero maior de crimes contra o patrimnio, os que esto relacionados pessoa
apresentam um nmero elevado, indicando um nvel de violncia fsica alto na rea da 37
CIPM/Liberdade. Conforme o Grfico 16, dos crimes praticados contra a pessoa (total de 2.158
ocorrncias) nos anos de 2004 a 2006, a agresso fsica, com 837 ocorrncias, o que apresenta o
maior ndice seguido pelos crimes de ameaa, com 692 ocorrncias, homicdio doloso, com 195
ocorrncias, leso corporal dolosa, com 136 ocorrncias, e tentativa de homicdio, com 96
ocorrncias.
 123

Grfico 16. 37 CIPM/Piraj: Crimes contra a pessoa registrados (2004 a 2006).

153; 7% Crime C. Pessoa em

2004
1167; 54% 838; 39%
Crime C. Pessoa em
2005
Crime C. Pessoa em
2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/37 CIPM/Liberdade. Grfico: elaborao prpria.

Observa-se no grfico acima que os crimes contra a pessoa vm aumentando de forma

significativa nos ltimos trs anos. Em 2005 cresceu 447,71% em relao a 2004; em 2006
cresceu 39,26% em relao a 2005. Esta elevao em 2006, em relao a 2005, se deve aos
aumentos dos crimes de leso corporal, que passaram de 18 para 116 (elevao de 544,44%), e de
ameaa, que passaram de 219 para 463 (elevao de 111,41%).

A 37 CIPM/Liberdade para efetuar o policiamento a p, modular, bancrio, de rdio-

patrulhamento e administrativo atualmente dispe de um efetivo de 152 policiais e 7 viaturas.
Este nmero, como j foi analisado, quando dividido por modalidade de policiamento, subtraindo
o nmero de policiais de frias e da administrao, caa para aproximadamente 45 policiais por
turno de servio. Isto , a 37 CIPM/Liberdade tem uma densidade policial, tomando como
referncia a populao de 201.116 habitantes, de 1 PM/4.469 hab, aproximadamente, e 1
viatura/0,97 km72.

72
Os dados apresentados nesta seo foram fornecidos pela Unidade de Operaes da 37 CIPM/Piraj em
8/02/2007.
 124

O Grfico 17 mostra as intervenes policiais da 37 CIPM/Liberdade para coibir e prevenir os

crimes nesta circunscrio. De 2004 a 2006 foram realizadas 75.550 interpelaes e 4.490
revistas a nibus. Em 2004 foram interpeladas 23.263 pessoas e revistados 1.375 coletivos. Em
2005 foram interpeladas 16.592 pessoas e revistados 967 coletivos. Em 2006 foram interpeladas
35.695 pessoas e revistados 2.148 coletivos, mostrando um aumento das interpelaes policiais
de 53,44% e nas revistas de nibus de 56,22%, tomando como referncia 2004.

Grfico 17. 37 CIPM/Liberdade: Abordagens policiais (2004 a 2006).

40.000 35.695
35.000
30.000
23.263 Pessoas
25.000 interpeladas
20.000 16.592
15.000 Coletivos
revistados
10.000
1.375 967 2.148
5.000
0
2004 2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/37 CIPM/Liberdade. Grfico: elaborao prpria.

Diferentemente da 9 CIPM/Piraj, a 37 CIPM/Liberdade elevou o nmero de interpelaes e

revistas no ano de 2006. Entretanto, comparando os nmeros de ambas, a primeira interpelou e
revistou, respectivamente, 43,52% e 427,88% a mais que a segunda de 2004 e 2006. Apesar dos
nmeros, os policiais da 37 CIPM/Liberdade se envolveram mais em ocorrncias neste perodo.
Grfico 18 a seguir mostra os resultados das intervenes policiais na regio, onde se observa
tambm a predominncia das condues Delegacia, com 1.399 ocorrncias. Entre 2004 e 2006
os policiais militares realizaram 131 prises, apreenderam 63 armas e recuperaram 59 veculos.
Nos trs anos houve um aumento progressivo nos resultados das intervenes policiais, onde, por
exemplo, o nmero de armas apreendidas passou de 9 em 2004 para 29 em 2006, e o de prises
em flagrante de 24 em 2004 para 66 em 2006. O nmero de pessoas conduzidas DP se destaca
 125

ante as outras intervenes, demonstrando a mesma tendncia para o policiamento para o

cumprimento da lei com o aumento progressivo das detenes, aumentando 61,90% em 2005, em
relao a 2004, e 32,14% em 2006, em relao a 2005. Este aumento pode ser imputado s
abordagens realizadas pela CIPM, priorizando as aes ostensivas e repressivas que caracterizam
as Operaes de Abordagem.

Grfico 18. 37 CIPM/Liberdade: Resultado das intervenes policiais (2004 a 2006).

700 629

600
476 Armas apreendidas
500

400 Priso em flagrante

294
300 Pessoas conduzidas
DP
200
66 Veculos recuperados
100 41 29
24 16 25 16 27
9
0
2004 2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/37 CIPM/Liberdade. Grfico: elaborao prpria.

Verifica-se ainda, no Grfico 18, que a 37 CIPM/Liberdade privilegia o policiamento para

aplicao da lei. Todavia, a atividade de policiamento no se resume a esta tarefa. A manuteno
da ordem, entendida como aquela direcionada ao controle dos eventos que pem em risco a paz e
a segurana da populao e os servios gerais, entendidos como aqueles servios considerados
pela populao como importantes, tambm fazem parte da rotina policial. O Grfico 19 mostra as
intervenes policiais direcionadas aos servios gerais e manuteno da ordem pblica,
consideradas como ocorrncias no-criminais e contravenes penais. Entre as ocorrncias no-
criminais se destaca a tipificao queda (prestao de socorro). Entre as ocorrncias
relacionadas contraveno penal destaca-se aquela relacionada com a perturbao da
tranqilidade. Estas tipificaes impossibilitam uma melhor percepo dos eventos que esto
nelas contidos e, conseqentemente, a identificao dos problemas que causam a intranqilidade
 126

pblica. A tipificao outros tambm inviabiliza identificar os eventos contravencionais

causadores da intranqilidade, dificultando, assim, uma melhor anlise.

Grfico 19. 37 CIPM/Liberdade: Resultado das intervenes policiais (2004 a 2006)/ Eventos no criminais e
contravenes criminais.

70 65
Afogamento
60
50 Queda
50
Soterramento
40
31
Documentos perdidos
30
Intervenes
20 (embriaguez)
12
Intervenes
10 5
2 5 4 (pertubao da
0 0 00 0 2 00 0 0 02 0
traqilidade)
Outros
0
2004 2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/37 CIPM/Liberdade. Grfico: elaborao prpria.

Observa-se no Grfico 19 acima que h tambm na rea da 37 CIPM/Liberdade uma baixa

interveno policial nas ocorrncias no-criminais e nas contravenes penais (tarefas de
manuteno da ordem pblica e dos servios gerais), comparando s intervenes relacionadas
com as ocorrncias criminais. De 2004 a 2006 os policiais da 37 CIPM/Liberdade intervieram
em 1.652 ocorrncias relacionadas com o cumprimento da lei contra 178 ocorrncias relacionadas
manuteno da ordem pblica e servios gerais. Isso significa que do total de ocorrncias
constantes no RECAM dos anos de 2004, 2005 e 2006 apenas 10,78% foram relacionadas com a
manuteno da ordem pblica e servios gerais. Ressalta-se que este pequeno percentual no
representa a realidade do cotidiano policial. Este nmero reduzido ocorre pela prpria falta de
contabilizao dessas ocorrncias no cotidiano da vida policial, inviabilizando maiores
informaes sobre a produtividade policial.

A rea da 37 CIPM/Liberdade, tomando como referncia a 9 CIPM, apresenta um maior ndice

de criminalidade contra a pessoa e contra os bens; as mesmas dificuldades scio-econmicas,
 127

apesar da rea significativamente menor e uma densidade policial um pouco maior;

desordenamento urbano, falta de estrutura e inchao populacional que propiciam a
desorganizao do tecido social que reflete nos nveis de violncia nos bairros; e, problemas com
o trfico de drogas. Avenida Peixe, Rua Velha do Pero Vaz, Santa Mnica, invaso Nova
Divinia, Baixa da Alegria (Curuzu), invaso Dom Lucas Moreira Neves e Rocinha so alguns
dos pontos crticos na circunscrio policial da 37CIPM/Liberdade.

Apesar da elevao das taxas de criminalidade praticada contra a pessoa, a ao policial da 37

CIPM/Liberdade apresentou melhores resultados em relao priso em flagrante (131),
apreenso de armas (63) e recuperao de veculos (59), contra 57 prises, 46 apreenses de
armas e 46 recuperaes de veculos realizadas pela ao policial da 9 CIPM/Piraj, inclusive
abordando menos que esta, com 75.550 interpelaes contra 108.357, mostrando que a
intensificao das interpelaes no resulta em um maior nmero de intervenes policiais e,
conseqentemente, em melhores resultados na reduo e preveno das taxas de criminalidade.

6.2.3 - 11 Companhia Independente de Polcia Militar/Barra: um diagnstico bsico de

ao policial

A 11 CIPM/Barra foi instalada com o Decreto n 7.310, de 03 de maio de 1998. Ela

responsvel pelo policiamento dos bairros da Barra e da Graa que correspondem a uma rea de
2,4 km, com uma populao estimada em aproximadamente 85.000 habitantes. Esta rea est
situada em zona geogrfica privilegiada de Salvador, com habitaes formais (planejadas), boa
infra-estrutura, grande nmero de equipamentos coletivos privados (hospitais, clnicas, escolas) e
com equipamentos pblicos que beneficiam aqueles que residem na rea (universidades e
servios pblicos de modo geral). Nessa rea, concentram-se ainda estabelecimentos comerciais
e bancrios, bem como uma variedade de equipamentos de lazer e turismo (VASCONCELOS,
2002).

Na rea da 11 CIPM/Barra, as ocorrncias mais comuns so aquelas relacionadas aos crimes

contra o patrimnio. Em 2005, foram registrados 377 crimes contra o patrimnio: 195 roubos,
116 veculos subtrados (furto e roubo) e 66 furtos. Entre os roubos se destacaram os assaltos a
transeuntes (109) e os assaltos a casas comerciais (34). Entre os furtos se destacou aquele
 128

praticado contra as residncias (8). De janeiro a setembro de 2006 foram registrados 122 crimes
contra o patrimnio (54 roubos, 54 furtos e 14 veculos subtrados [furto e roubo]). O Grfico 20
demonstra os nmeros registrados no ano de 2005 e nos primeiros nove meses de 2006.

Grfico 20. 11 CIPM/Barra: Crimes contra o patrimnio (2005 e 2006).

200 195
180
160
140 116
120 Roubos

100
80 66 Veculos subtrados
54 54
60
Furtos
40 14
20
0
Crime contra o Crime contra o
patrimnio (2005) patrimnio (2006)

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/11 CIPM/Barra. Grfico: elaborao prpria.

J em relao aos crimes contra a pessoa, em 2005, foram registradas 64 ocorrncias: 16 leses
corporais dolosas, 8 ameaas, 4 tentativas de homicdio, 3 agresses fsicas, 2 homicdios
culposo, 1 homicdio doloso, 1 crime por maus tratos e, por fim, 29 delitos considerados como
Outros Crimes Contra a Pessoa. Em 2006, o nmero de ocorrncias subiu para 93 crimes: 11
leses corporais dolosas, 19 ameaas, 2 tentativas de homicdio, 54 agresses fsicas, 1 homicdio
doloso, 2 crimes por maus tratos e, por fim, 4 delitos considerados como Outros Crimes Contra
a Pessoa). O Grfico 21 mostra os nmeros registrados em 2005 e de janeiro a setembro de
2006.
 129

Grfico 21. 11 CIPM/Barra: Crimes contra a pessoa (2005 e 2006).

60
54
50 Leso corporal

Ameaa
40
Tentativa de
29
homicdio
30
Agresso fsica
16 19
20 Homicdio

8 11
Maus tratos
10 4 3 3 4
2
1 1 2 Outros
0
Crime contra a pessoa Crime contra a pessoa
(2005) (2006)

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/11 CIPM/Barra. Grfico: elaborao prpria.

Comparando os nmeros de 2005 e 2006, observa-se uma reduo das ocorrncias contra o
patrimnio em 2006, caindo de 377 para 122 (reduo de 32,36%). Por outro lado, verifica-se o
aumento significativo das ocorrncias contra a pessoa (elevao de 45,31%), principalmente
aquelas que culminaram em confronto corpo a corpo, onde h a predominncia da violncia
fsica. A agresso fsica, por exemplo, cresceu 1800%, em 2006. As poucas informaes dadas
pelo RECAM impossibilitam identificar quem so as vtimas e os agressores da tipificao
agresso fsica. A tipificao Outros tambm no permite identificar quais as ocorrncias
categorizadas neste tipo.

Para realizar o policiamento comunitrio nesses bairros, a Companhia conta atualmente com um
efetivo de 196 policiais militares para as atividades de policiamento a p, modular e rdio-
patrulhamento, bem como para as tarefas administrativas. A Companhia tambm conta com 7
viaturas de rdio-patrulha distribudas da seguinte forma: uma viatura (utilizada pelo
comandante) para as atividades administrativas e de representaes; uma viatura (geralmente com
dois policiais) para o rdio-patrulhamento no bairro da Graa; uma viatura (geralmente com dois
policiais) para o rdio-patrulhamento no bairro da Barra; uma viatura para o rdio-patrulhamento
em toda a rea com um maior nmero de efetivo (geralmente com quatro policiais) para enfrentar
 130

situaes de maior risco, dando apoio tambm s demais viaturas; uma viatura para a Ronda
Escolar, onde os integrantes visitam as escolas dos bairros realizando palestras educativas e
tambm coibindo o trfico de drogas nas imediaes dos centros de ensino. E, por fim, uma
viatura despadronizada, com um efetivo paisana, para atividades de investigao comumente
chamada no meio policial de servio velado. Ao se considerar o efetivo real empregado por
turno de servio, verificar-se- um nmero aproximado de 50 policiais. Isto corresponde a 1 PM/
1.700 habitantes.

O Grfico 22 mostra as intervenes policiais do tipo abordagem da 11 CIPM/Barra visando

coibir e prevenir delitos nesta circunscrio. Em 2005 foram interpeladas 52.046 pessoas e
revistados 2.718 coletivos. Em 2006 foram interpeladas 21.377 pessoas e revistados 1.143
coletivos. Um total de 73.423 pessoas interpeladas e 3.861 nibus revistados.

Grfico 22. 11 CIPM/Barra: abordagens policiais (2005 e 2006).

60.000 52.046

50.000

40.000
Pessoas
30.000 21.377 interpelada
s
20.000
Coletivos
2.718 revistados
10.000 1.143

0
2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/11 CIPM/Barra. Grfico: elaborao prpria.

O nmero de interpelaes est prximo da 9 CIPM/Piraj (68.890 interpelaes, em 2005 e

2006), e de revistas apenas 3.861 coletivos contra 14.293 da 9 CIPM/Piraj, ou seja, 72,98% a
menos. Isto possibilita inferir que o efetivo da 11 CIPM/Barra concentrou as abordagens aos
veculos de passeio e aos transeuntes. importante ressaltar que a rea da Barra nos ltimos anos
 131

tem sido caracterizada pela alta concentrao de prostitutas, traficantes e usurios de drogas,
levando a polcia a uma vigilncia acentuada sobre essas atividades. A proximidade com algumas
invases adjacentes permite o acesso de jovens pobres aos espaos pblicos da zona privilegiada
da Barra (praias, comrcios, lazer, etc.), seja para atividade de trabalho, seja para o cometimento
de algum tipo de delito. A presena de jovens pobres nesta regio gera insegurana para os
residentes e os proprietrios de casas comerciais que, por sua vez, pressionam a PM para conter e
retirar os indesejveis das ruas.

O nmero de pessoas conduzidas Delegacia (728 ocorrncias) parece indicar que a polcia
atende as demandas dos moradores e comerciantes da Barra e da Graa. O Grfico 23 mostra os
resultados das intervenes policiais na regio da Barra, com a predominncia das condues
Delegacia, mostrando uma convergncia da conduta policial entre as duas CIPMs acima
analisadas e a 11 CIPM/Barra. Entre 2005 e 2006 foram efetuadas 84 prises em flagrante, 7
apreenses de armas de fogo e 3 recuperaes de veculos.

Grfico 23. 11 CIPM/Barra: Resultado das intervenes policiais (2005 e 2006).

450 405
400
323 Armas apreendidas
350
300
Priso em flagrante
250
200
Pessoas conduzidas
150 DP
100 39 45
Veculos recuperados
50 7 0 0 3
0
2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/11 CIPM/Barra. Grfico: elaborao prpria.

O Grfico 24 mostra as intervenes policiais direcionadas para a manuteno da paz e aos

servios gerais. As contravenes penais, isto , as ocorrncias relacionadas com a perturbao
da tranqilidade, com 66 eventos nos anos de 2005 e 2006, so as mais freqentes seguidas
 132

daquelas relacionadas embriaguez. Em relao aos servios gerais, a ausncia de dados

inviabiliza qualquer diagnstico sobre essas tarefas policiais.

Grfico 24. 11 CIPM/Barra: Resultado das intervenes policiais (2005 e 2006)/ Eventos no criminais e
contravenes criminais.

60 54
Afogamento
50
Queda

40
Soterramento

30 Documentos perdidos

20 Intervenes
12 (embriaguez)

10 5 Intervenes
1 2 0
(pertubao da
0 0 0 0 0 0 0 0 traqilidade)
Outros
0
2005 2006

Fonte: Polcia Militar da Bahia/ Unidade de Operaes/11 CIPM/Barra. Grfico: elaborao prpria.

Observa-se no grfico acima que 11 CIPM/Barra, apesar de realizar um policiamento preventivo

em uma rea considerada nobre, do ponto de vista da infra-estrutura urbana e scio-econmica,
no se distanciou operacionalmente das 9 CIPM/Piraj e 37 CIPM/Liberdade que atuam em
reas perifricas e com elevado ndice de pobreza. O nmero de 73.423 interpelaes policiais
direcionadas para os eventos criminais nos anos de 2005 e 2006 suplanta o nmero modesto de
intervenes policiais relacionadas com os servios gerais e a manuteno da ordem pblica que
so, no entanto, importantes para a ao policial preventiva.

A prioridade da tarefa relacionada com o cumprimento da lei e que resultou num nmero
significativo de interpelaes a pessoas em 2005 (52.046) cujo resultado foi a deteno e
conduo de 405 pessoas DP, no representou uma reduo dos crimes contra o patrimnio
(Grfico 20), apesar do nmero reduzido de crimes contra a pessoa, tomando como referncia o
ano de 2006. Nesse ano, o nmero de interpelaes policial foi de 21.377 pessoas, com 323
pessoas conduzidas DP, obtendo resultados mais positivos em relao aos crimes contra o
patrimnio, apesar do aumento dos crimes contra a pessoa. Ou seja, de janeiro a setembro de
 133

2006, manteve-se a supremacia dos crimes contra o patrimnio sobre o crime contra a pessoa.
Esta relao diminuiu consideravelmente no s porque houve uma diminuio do primeiro
(reduo de 32,36%), mas tambm pela elevao do segundo, principalmente a agresso fsica
(aumento de 45,31%).

A situao privilegiada da 11 CIPM/Barra em relao ao efetivo, com 1 PM/ 1.700 habitantes e

1 viatura/0, 34 km, ante as outras duas CIPMs, no se converteu em melhores resultados do
ponto de vista da estratgia de policiamento preventivo e ostensivo para o perodo analisado. O
nmero reduzido de apreenses de armas e de recuperao de veculos em relao s outras duas
mostra que a poltica de policiamento ostensivo-repressivo no vem obtendo resultados altamente
satisfatrios como era de se esperar. A pouca interveno policial (como est indicado no
RECAM) nas tarefas relacionadas aos servios gerais e manuteno da paz, com apenas 74
ocorrncias no total, indica pouca aplicabilidade do policiamento preventivo na rea da 11
CIPM/Barra, tomando como referncia as reas da 9 CIPM/Piraj (com 184 ocorrncias) e da
37 CIPM/Liberdade (com 106 ocorrncias) nos anos de 2005 e 2006, contrariando, assim, as
diretrizes contidas no Projeto Polcia Cidad para a implementao da poltica pblica de
segurana que tem como fulcro a participao do cidado na formulao das estratgias de
policiamento para reduzir e controlar os riscos causadores da insegurana pblica.
 134

CAPTULO VII

O SENTIDO DAS AES DE POLICIAMENTO ORIENTADAS PARA A

MELHORIA DA AO POLICIAL: AS PERCEPES DOS COMANDANTES
E OPERADORES

O cenrio atual de insegurana com a elevao das taxas de criminalidade em Salvador a partir da
dcada de 80 (LANIADO, 2000; ESPINHEIRA, 2000; RIBEIRO, 2000; RODRIGUES, 2002;
OLIVEIRA, 2005b) vem propiciando a manuteno de uma poltica de policiamento sustentada
prioritariamente nas intervenes secundrias (ao reativas) direcionadas para a reduo e o
controle do crime por parte da Polcia Militar da Bahia. Este fato pode ser evidenciado com a
intensificao das Operaes de Abordagem. Isto decorre do fato de que as intervenes
primrias, ou seja, aquelas que envolvem a comunidade em aes de auto-proteo (GREENE,
2002), e que norteiam a Polcia Cidad, no conseguem efetivar-se de maneira abrangente e
eficaz conforme sua proposta original.

A utilizao de duas aes de policiamento, de forma concomitante, para reduzir os riscos

relativos vitimizao proporciona uma certa dificuldade de entendimento do real sentido do
policiamento ora executado pela Polcia Militar em Salvador. As percepes dos comandantes
das Companhias Independentes e dos operadores das Operaes de Abordagem sobre esta
questo so importantes para entender os objetivos da Corporao ante os problemas
relacionados com a segurana pblica. Pesquisando as percepes dos comandantes de
Companhias Independentes (9 CIPM/Piraj, 11 CIPM/Barra e 37 CIPM/Liberdade) e
operadores das Operaes de Abordagem (Gmeos, Jeric e Munzu), foi possvel analisar o
sentido das duas aes de policiamento observando as seguintes questes: a) a participao do
cidado na identificao dos problemas de segurana pblica; b) a prioridade das aes
preventivas sobre as aes repressivas contra a criminalidade; c) a melhoria da confiana do
cidado na PM com a implantao da Polcia Cidad; d) os problemas de segurana que
persistem apesar da Polcia Cidad e a forma de resolv-los; e) a eficincia das Operaes de
Abordagem na reduo dos crimes; f) as aes ostensivas realizadas pelas Operaes de
Abordagem; e, por fim g) os reflexos positivos e negativos das Operaes de Abordagens na
 135

atuao da Polcia Cidad. Estas questes foram estudadas por meio da aplicao de seis
entrevistas abertas (vide anexo) realizadas com trs Comandantes de Companhia e trs
Operadores das Operaes de Abordagem cuja anlise de contedo apresentada nos tpicos a
seguir.

7.1 - A participao da comunidade na identificao dos problemas

A comunidade adquiriu uma posio central para o policiamento comunitrio, pois passou a ter
um papel ativo nas aes de segurana como co-produtora de diretrizes para a ordem juntamente
com a polcia. Por sua vez, a esta cabe criar as condies necessrias para que a comunidade se
integre nas polticas de segurana implementando programas que aumentem a participao da
populao nas polticas de preservao da ordem pblica, elevando o nvel de responsabilidade
das comunidades no desempenho do policiamento (SKOLNICK & BAYLEY, 2002;
ROSENBAUM, 2002; BRODEUR, 2002). A Polcia Cidad destacou a integrao com a
comunidade como meta principal do seu projeto, definindo como fonte de sua autoridade a
prpria comunidade. A integrao viabilizada atravs dos Conselhos Comunitrios de
Segurana instalados nas Companhias Independentes, que se tornam a pedra de toque do
policiamento comunitrio.

Todavia, no que prev o Projeto Polcia Cidad e a realidade, h uma lacuna significativa,
principalmente pelas dificuldades encontradas pelos comandantes das CIPMs em formar os
Conselhos Comunitrios de Segurana, prejudicando a participao da comunidade. Esta situao
pode ser percebida quando perguntado sobre a participao da comunidade na identificao dos
problemas de segurana nos bairros. Para o Comandante da 9 CIPM/Piraj, h pouca ou quase
nenhuma participao da comunidade nas questes de segurana, principalmente porque os
Conselhos Comunitrios de Segurana no foram ainda instalados, apesar do interesse do
comandante, devido aos problemas de relacionamento e falta de entendimento entre os prprios
moradores dos bairros. Esta situao resulta, na prtica, na continuidade de um policiamento
proativo para identificar os problemas, conclui ele.

O problema com a formao dos Conselhos Comunitrios de Segurana no um fato isolado da

 136

9 CIPM/Piraj. Das vinte seis CIPMs funcionando em Salvador, somente dezesseis CIPMs esto
atuando com o Conselho Comunitrio73. O Comandante da 11 CIPM/Barra, por exemplo,
destacou que inicialmente no havia Conselho Comunitrio de Segurana nos bairros da Barra e
da Graa at a sua assuno ao comando da CIPM, em abril de 2006. Encontrou dificuldade de
entendimento e de organizao dos prprios moradores. Porm, uma vez instalados, o Conselho
Comunitrio de Segurana da Barra e, depois, o da Graa, observou-se uma aproximao das
duas comunidades com a Polcia Militar. Para o Comandante:
Aos poucos a gente est sentindo que estamos sendo procurados, inclusive no
prprio espao territorial, ou seja, no s na Companhia. Nas visitas que
fazemos a alguns locais as pessoas se aproximam. No Porto da Barra, quando eu
vou l, muita gente se aproxima de mim. Barraqueiro, visitantes, pessoas que
usam a praia [...], estas pessoas tm nos procurado, s vezes, at dando sugestes
[...] (Major PM Comandante da 11 CIPM/Barra).

Esta participao considerada pelo Comandante da 11 CIPM/Barra como algo positivo,

principalmente pela forma afetiva e efetiva com que os integrantes dos Conselhos tm
participado das aes de policiamento nos bairros. O Conselho da Barra, por exemplo, rene-se
semanalmente, enquanto o da Graa de quinze em quinze dias. Nessas reunies, diz ele, muitas
informaes importantes so fornecidas pelos moradores, bem como so solicitadas orientaes
dos policiais para a resoluo de problemas no-criminais, ou seja, problemas que no esto
vinculados diretamente com a segurana, mas contribuem para aumentar a sensao dela, tais
como iluminao pblica, calamento de ruas, disciplina do uso do solo, disciplina do uso da
praia, fechamento de ruas, colocaes de sinaleiras de trnsito, etc.

A 37 CIPM/Liberdade tambm no tem conselho comunitrio, pois, segundo o Comandante, a

comunidade no consegue se reunir e instal-lo. Entretanto, diz ele, a participao da comunidade
relevante porque permite identificar de forma mais prxima, clara e direta, as necessidades dos
diversos segmentos da rea atendida pela polcia. A 37 CIPM/Liberdade conseguiu estabelecer
alguma integrao com as associaes de bairro, inclusive com o registro em ata das questes
tratadas nas reunies. As comunidades de Santa Mnica, Treze de Outubro e Avenida Peixe, por
exemplo, mantm uma boa comunicao com o comando da CIPM, orientando algumas aes de

73
Estes dados foram fornecidos pelo Servio de Gesto da Qualidade do Departamento de Modernizao da Polcia
Militar em 20/07/2006.
 137

policiamento para aquelas reas residenciais e comerciais.

Os trs comandantes de Companhia entrevistados destacam a importncia dos conselhos

comunitrios, mas enfatizam as dificuldades na sua implementao por causa da falta de
integrao nas prprias comunidades locais. Na regio da 9 CIPM/Piraj e da 37
CIPM/Liberdade h problemas na operacionalizao da linha principal do Projeto Polcia Cidad,
ou seja, de integrao entre polcia e cidado, apesar dos esforos feitos por meio das associaes
de bairros. Como resultado, as diretrizes de policiamento ficam, grosso modo, a critrio da
prpria polcia, observando o direcionamento da criminalidade na definio das formas reativas
de coibir e controlar o crime, como afirmou o comandante da 9 CIPM.

Para o Coronel PM, Coordenador de Operaes da Polcia Militar e Operador da Operao

Munzu, a participao da comunidade fundamental para detectar problemas de segurana nos
bairros, onde as informaes passadas auxiliam na implementao de aes reativas e proativas
de caractersticas preventivas. Os bairros que dispem de um conselho de segurana atuante,
afirma ele, proporcionam uma maior ao do policiamento preventivo. Para ele, as informaes
originadas na comunidade possibilitam um policiamento mais direto nos locais onde esto
ocorrendo os problemas de segurana.

Esta nfase dada ao papel da comunidade para informar os problemas ratificada pelo Operador
da Operao Jeric. Para ele, a integrao com a comunidade de fundamental importncia para
a obteno de informaes que possibilitam a resoluo de problemas relacionados com a
segurana. A abertura de espao para uma integrao iniciada a partir de 1998 se tornou uma
ferramenta importante para o direcionamento das aes policiais. A prpria Operao Jeric
(interpelaes e revistas), atravs das informaes da populao, sofreu modificaes em sua
forma de atuar, procurando diminuir os constrangimentos populao. A participao dos
empresrios de transporte coletivo e o sindicato de trabalhadores rodovirios tm auxiliado no
direcionamento de abordagem. Entretanto, alerta ele, a participao da comunidade nas aes da
Operao Jeric muito limitada, fazendo com que a polcia atue aps o delito, ou seja, de forma
reativa.
 138

Para o Operador da Operao Gmeos, a informao dada pela comunidade sobre os problemas
de segurana pblica central para a integrao entre polcia e comunidade. Sem a colaborao
da comunidade, atravs do Disk Denncia, do telefone 190 e at mesmo de forma presencial com
a ida Delegacia ou a um posto da PM, as possibilidades de prender infratores ficam bastante
reduzidas. Os contatos com empresrios de transportes, motoristas e comerciantes das imediaes
dos pontos de nibus so importantes para a atividade repressiva e preventiva da Operao
Gmeos, conforme o Operador responsvel.

Os comandantes e operadores acreditam no policiamento comunitrio e no seu pressuposto de

organizar a preveno do crime atravs da comunidade. Eles do nfase vigilncia pblica74
desenvolvida pela comunidade e s informaes originadas desta vigilncia para tornar mais
efetiva as aes da Polcia Cidad e das Operaes de Abordagem. Entretanto, enfatizam que a
dificuldade em se integrar com a comunidade ocorre pela falta de organizao do prprio
cidado, que no consegue se desvencilhar dos interesses individuais em favor dos interesses
coletivos.

7.2 - A prioridade das aes preventivas sobre as repressivas contra a criminalidade

No mbito policial, as discusses sobre a prevalncia das aes preventivas sobre as repressivas,
ou vice-versa, so infindveis. As aes preventivas repousam, grosso modo, na minimizao dos
riscos de vitimizao atravs das agncias estatais e com o apoio da comunidade. Assentam-se,
tambm, em polticas pblicas (educao, trabalho, cultura, sade, urbanismo, etc.) que reduzam
as taxas de criminalidade. As aes repressivas tm como fulcro a saturao do policiamento em
reas de risco, o controle intenso sobre os indivduos e a criao de unidades especializadas para
o enfrentamento de certos tipos de crimes (MONET, 2001).

A partir das duas ltimas dcadas do sculo XX, as aes preventivas tm sido consideradas
como a panacia para resolver o problema de insegurana pblica que assolou a Europa e os
Estados Unidos (MONET, 2001). O Brasil, e por extenso a Bahia, como j foi visto, tambm

74
A vigilncia pblica um dos trs elementos do programa de Vigilncia de Bairro que originou o policiamento
comunitrio (SKOLNICK & BAYLEY, 2002).
 139

adotou esta ao de policiamento como o tipo ideal para resolver os problemas de segurana
pblica. A polcia comunitria, por priorizar estratgias preventivas, passou a ser o modelo
disseminado e requerido pelo governo federal. O governo baiano, para implantar a Polcia
Cidad, reestruturou a Polcia Militar a partir do final da dcada de 90 e a organizou para agir de
forma preventiva na reduo e controle da criminalidade. Entretanto, concomitantemente, foram
implementadas as Operaes de Abordagem em Salvador voltadas para os transportes coletivos.
As Operaes Gmeos e Jeric aumentaram o controle sobre a populao juntamente com a
Operao Munzu, aumentando, assim, as estratgias repressivas. Este paradoxo mostra uma
dualidade de estratgias, Polcia Cidad e Operao de Abordagem, mostrando a dificuldade de
equacionamento dos problemas relacionados com as aes preventivas comparadas com as aes
repressivas.

Para o Comandante da 9 CIPM/Piraj, as aes preventivas so importantes e exigem um maior

envolvimento da polcia para conquistar a confiana dos cidados. Por exemplo, naquela rea,
procura-se atravs da Ronda Escolar realizar atividades integrativas e educativas nas escolas dos
bairros com o objetivo de coibir o uso de drogas por parte dos estudantes. Algumas palestras
tambm so realizadas nas associaes de bairro para discutir e orientar medidas que auxiliam na
segurana dos indivduos nas comunidades.

O Comandante da 11 CIPM/Barra tambm considera as aes preventivas eficientes, mas so

dificultadas pela ausncia de melhores meios materiais e pela pouca presena de policiais na rua:
policiamento a p e policiamento de quarteiro. A presena de polcia na rua aumenta a sensao
de segurana, diz ele. Entretanto, ressalta que, apesar das dificuldades, busca-se atender s
solicitaes dos moradores e observar os indicadores das estatsticas criminais em cada regio
para a realizao do policiamento preventivo na rea.

A falta de efetivo policial para o policiamento comunitrio tambm ressaltada pelo Comandante
da 37 CIPM/Liberdade: uma maior presena de policiais na rua diminui a criminalidade e reduz
a necessidade das aes repressivas, afirma ele. A 37 CIPM/Liberdade, no que se refere
preveno, por exemplo, apesar das deficincias materiais garante melhoria dos servios
interagindo com as associaes de bairros. Realiza aes educativas orientando as pessoas como
 140

se comportarem em situaes de risco, realiza a Ronda Escolar para evitar o aliciamento de

jovens pelos traficantes de drogas e dispe do policiamento a p em reas de maior incidncia de
crime, como no centro comercial. Apesar de tais aes preventivas, de forma geral, ainda prioriza
o policiamento repressivo na maior parte da circunscrio policial dessa CIPM por causa do
pequeno efetivo disponibilizado, principalmente aquele destinado ao policiamento a p. Isto pode
ser ilustrado pelo seguinte depoimento:
Na caracterstica atual da nossa rea de responsabilidade, exemplo, Lima e Silva,
exemplo, Rua do Pero Vaz, exemplo, Conde de Porto Alegre, Saldanha
Marinho, Marqus de Maric, General Argolo, sim, a presena do homem a p
uma presena forte devido condio de ver e ser visto. A mobilidade
empregada pelos meios motorizados nos d uma maior condio de
deslocamento, entretanto, o contato muito mais raro, muito mais rpido.
Assim, acredito que seja o policiamento a p o mais eficaz na preveno (Major
PM Comandante da 37 CIPM/Liberdade).

Os comandantes das CIPMs enfatizam a ausncia de um efetivo mais condizente com o espao
geogrfico policiado, dificultando a integrao com a comunidade e a prpria ao preventiva.
Para eles, o policiamento a p, atravs das relaes face a face, possibilita um maior
conhecimento dos problemas locais por parte dos policiais, pela observao direta e pelo contato
com o cidado.

Ainda que os comandantes das Companhias Independentes entendam que a ao preventiva

mais eficaz para a reduo dos riscos, ressaltam as dificuldades para implement-la devido a
problemas de recursos materiais e humanos, bem como pela reduzida participao do cidado
atravs do Conselho Comunitrio. Com isso justificam a concomitncia das aes repressivas,
sem deixar de aplicar algumas medidas preventivas como a Ronda Escolar e as palestras nas
escolas para alertar sobre os problemas do consumo e trfico de drogas.

A anlise acima reforada pelo Coordenador de Operaes da Polcia Militar e Operador da

Operao Munzu, para quem o trabalho preventivo do policial fardado com o policiamento a p
a melhor atividade desempenhada pela PM. Entretanto, alerta que o problema est no nmero
reduzido de policiais militares nas ruas e no aumento populacional em Salvador nos ltimos anos,
principalmente nas reas perifricas, o que tm dificultado as aes preventivas. Com isso, as
 141

aes ostensivas das Operaes de Abordagem e as atividades de hora extra75 tornam-se

necessrias para suprir, de certa forma, a carncia de efetivo das Companhias Independentes na
realizao do policiamento a p e preventivo. A saber:
Hoje ns precisaramos para completar o efetivo, s na capital, de trs mil e
duzentos policiais. Essa defasagem fez com que no houvesse o
acompanhamento populacional. Hoje ns precisamos de efetivo. E dentro dessa
necessidade, j que demora para que o policial seja formado, seja qualificado
[...], ns estamos apelando para outros tipos de servios que so as operaes
onde empregamos os policiais nas horas de folga, sendo remunerado (Coronel
PM Coordenador de Operaes da PM e Operador da Operao Munzu).

Para o Operador da Operao Jeric, o equilbrio entre as aes preventivas e repressivas seria o
ideal para as atividades de policiamento, entretanto, dentro da realidade atual, onde no h uma
participao efetiva da comunidade, as Operaes de Abordagem se apresentam como a
alternativa mais vivel para o enfrentamento das questes de segurana pblica. Corroborando os
entendimentos dos operadores das Operaes Munzu e Jeric, o Operador da Operao Gmeos,
entende que as aes repressivas so indispensveis dentro da conjuntura atual, pois a PM
enfrenta dificuldades para implementar a Polcia Cidad e as aes preventivas. Considera ainda
que a ao de parar e revistar tambm tem uma finalidade preventiva: a interpelao e a revista
em locais suspeitos de pessoas suspeitas so aes policiais que evitam possveis crimes.
Entretanto, esclarece ele, pela falha de uma maior ao preventiva que as aes repressivas se
destacam.

Os comandantes e os operadores entrevistados acreditam na estratgia preventiva para reduzir a

criminalidade, porm observam que as dificuldades enfrentadas pela Polcia Cidad justifica a
ao repressiva como forma de evitar os avanos da criminalidade. A falta de efetivo para a
realizao do policiamento a p o mais importante empecilho. A proporo de policial para o
nmero de habitantes, principalmente nas reas da 9 CIPM/Piraj (na proporo de
1PM/6.097hab) e na 37 CIPM/Liberdade (na proporo de 1PM/4.469hab) regies de grande
concentrao populacional e espao urbano desordenado, demonstra a realidade atual para a
implementao mais efetiva da ao preventiva, lembrando que o policiamento a p a

75
A Polcia Militar utiliza-se de algumas operaes remuneradas de forma extra, com o policial em horrio de folga,
para aumentar o efetivo de policiais a p em algumas reas da cidade. As Operaes Centro Histrico e Corredor
Turstico so exemplos de policiamento a p distribudos na rea do Pelourinho e da orla martima de Salvador.
 142

modalidade ressaltada pelos tericos do policiamento comunitrio para estreitar o relacionamento

entre polcia e cidado, bem como para criar um sentimento de segurana nas ruas (SKOLNICK
& BAYLEY, 2002).

7.3 - A melhoria da confiana do cidado na PM e a implantao da Polcia Cidad

A Polcia Cidad, atravs da integrao do policial com a comunidade, estabeleceu como

premissa a conquista da confiana da populao em relao aos servios prestados pela
Corporao. Com a redemocratizao no Brasil desde os anos oitenta, a credibilidade da
instituio policial encontrava-se muito baixa ficando em 18 lugar, com um ndice de 31,15%,
muito abaixo da confiana no Exrcito, com 66,73% (FEDERICO, 1999). O processo de
modernizao pela qual passou a Polcia Militar da Bahia a partir do final da dcada de 90
aumentou as expectativas de melhoria da confiana e, conseqentemente, do apio PM em suas
investidas para diminuir a violncia e a criminalidade. Entretanto, aproximadamente dez anos
depois de implementada a Polcia Cidad, as expectativas de aumento da confiana da populao
na PM vista por parte de alguns oficiais de forma moderada por causa dos problemas
enfrentados para viabilizar de forma efetiva o policiamento comunitrio.

Para o Comandante da 9 CIPM/Piraj, a questo da confiana do cidado na PM bastante

relativa, pois depender da proximidade entre o cidado e a polcia. Nas reas de maior
integrao atravs de uma associao de bairro ou de um Conselho Comunitrio aumentou a
confiana na polcia. Entretanto, nos locais mais perifricos, nas invases, onde a polcia age de
forma repressiva, no h confiana. Para o Comandante, a estrutura urbana nos locais perifricos,
com a desorganizao urbana, contribui significativamente para a forma como a polcia adentra
estes locais, pois h uma sensao de insegurana por parte dos prprios policiais e,
conseqentemente, isto influencia na forma mais agressiva de interveno nessas reas,
aumentando o conflito entre polcia e populao.

A questo da confiana vista de forma mais otimista pelo Comandante da 11 CIPM/Barra.

Afirma que houve um crescimento da confiana na polcia e isso est relacionado com a elevao
do atendimento s solicitaes da populao, ou seja, o aumento do poder de resposta policial s
 143

demandas tem contribudo para a melhoria da confiana.

O Comandante da 37 CIPM/Liberdade tambm entende que houve uma melhoria na confiana

do cidado na Polcia Militar aps a implantao da Polcia Cidad na regio. Entretanto, h
alguns problemas. Afirma que os pressupostos que levaram implantao da Polcia Cidad
precisam ser revistos. O Comandante considera que ela est vinculada capacidade de
oferecimento por parte da Polcia Militar de um maior policiamento, principalmente o
policiamento a p que permite uma maior interao com a comunidade. Seu depoimento informa
que:
A vida bastante dinmica e o projeto (Projeto Polcia Cidad) que hoje um
programa ficou um determinado perodo estagnado, precisa ser revisto, precisa
ser re-estruturado para que a gente possa tomar uma nova caminhada (Major PM
Comandante da 37 CIPM/Liberdade).

Observa-se que a viso mais otimista em relao ao aumento da confiana a do comandante da

11 CIPM/Barra, rea nobre da cidade e de concentrao de indivduos mais afluentes. De forma
inversa encontra-se a viso mais pessimista, a do Comandante da 9 CIPM/Piraj; e de forma
mais moderada, a do Comandante da 37 CIPM/Liberdade. So justamente as reas de maior
densidade demogrfica de Salvador e de maior concentrao de pobreza, com srios problemas
de infra-estrutura urbana. As intervenes policiais nos espaos pblicos degradados apresentam,
conforme o Comandante da 9 CIPM/Piraj, caractersticas mais repressivas, engendrando
problemas de integrao, pois o que existe so aes recprocas de desconfiana de ambos os
lados, onde a polcia no confia na comunidade e esta no confia na polcia.

Outro dado sobre confiana, conforme os comandantes e operadores, so os servios de

emergncia. Segundo o Operador da Operao Munzu, determinados servios como o
atendimento telefnico 190 influenciam na melhoria da confiana quando o pblico bem
atendido e as respostas preenchem as expectativas, diz o Coronel. Ou seja, uma resposta rpida s
demandas de emergncia dos cidados ajuda na ampliao da confiana da populao na PM.
Esta relao entre o tempo/resposta e o aumento da confiana do cidado na polcia, entretanto, j
foi desmistificada por pesquisadores de polcia quando do estudo de algumas polcias norte-
americanas, observando que a melhoria na velocidade do atendimento aos chamados de
 144

emergncia nem elevou a satisfao do cidado e nem aumentou a probabilidade de prender o

criminoso (SKOLNICK & BAYLEY, 2001).

No entanto, o elemento confiana sofre presso de ordem mais ou menos estrutural. Na definio
de polticas pblicas de segurana, a priorizao de medidas repressivas para uma situao de
quebra da ordem impede, em parte, a confiana da populao na polcia, diz o Operador da
Operao Jeric. Isto porque a participao da PM na represso poltica e social durante o
Regime Militar (1964-1984) criou uma barreira entre a PM e a populao que ainda no foi
transposta. Outro elemento estrutural a corrupo: o envolvimento de policiais no crime
organizado e a violncia policial de aes paralelas (grupos de extermnio, etc) tambm
contribuem para reduzir a confiana da comunidade na Corporao, prejudicando os efeitos das
aes positivas da Polcia Cidad e, conseqentemente, a relao mais geral de confiana entre
polcia e sociedade.

Para o Operador da Operao Gmeos, as Operaes de Abordagem, apesar de causarem certo

constrangimento populao, vm diminuindo os eventos criminais nos transportes coletivos e,
conseqentemente, tm um efeito positivo de aceitao popular. Sobre as Operaes de
Abordagem, o Operador da Operao Jeric entende que, apesar de se apresentarem como um
tipo de ao policial repressiva, elas denotam que a polcia est trabalhando, ou seja, que est
preocupada em coibir os delitos; isto favoreceria a ampliao da confiana na polcia.

A observao feita pelo Comandante da 9 CIPM/Piraj sobre as intervenes policiais nas reas
perifricas indica que nelas h uma maior concentrao de risco e que os moradores so mais
perigosos. Esta viso est de certa forma embasada na estrutura de poder da sociedade
(BITTNER, 2003; REINER, 2004), mas, sem dvidas, o processo de urbanizao e de
segmentao social e econmica engendrado pela evoluo urbana, fragmentando o espao
urbano das grandes metrpoles e promovendo segregao social, inclusive apresentando as novas
classes perigosas, estabeleceu um sentimento de insegurana no interior dos bairros pobres
(PEDRAZZINI, 2006), tanto para os moradores como para aqueles que adentram esses bairros,
inclusive a polcia.
 145

7.4 - Os problemas de segurana e sua amplitude

A diminuio dos riscos reais ou imaginrios e o gerenciamento dos riscos reais e do medo se
constituem nos elementos direcionadores das novas polticas pblicas de segurana na sociedade
do risco para aumentar a sensao de segurana (BAUMAN, 2003; SILVA, 2003). Os tericos
das estratgias de policiamento comunitrio e orientado para a soluo de problemas, observando
que apenas a nfase dada pela polcia profissional s ocorrncias criminais no reduziam o medo
do cidado, passaram a direcionar as aes policiais para atender s ocorrncias que no estavam
vinculadas ao crime, mas que tambm ocasionavam o medo e a insegurana. Nessa nova
percepo, o gerenciamento do medo passou a fazer parte das atividades policiais (GOLDSTEIN,
2003).

A Polcia Militar da Bahia, atravs da Polcia Cidad, busca aumentar a sensao de segurana da
populao atravs do controle do crime e da resoluo dos problemas que causam o medo. A
utilizao de tticas e tecnologias para reduzir e previr o crime e melhorar a qualidade de vida das
comunidades se constituem nos objetivos principais da Polcia Cidad. Para alcan-los o Projeto
Polcia Cidad estabeleceu: a) a criao de uma cultura pr-qualidade na prestao de servios,
com a parceria da populao e b) a priorizao das aes preventivas para aumentar a sensao
de segurana da comunidade. Entretanto, muitos problemas de segurana persistem dentro do
cenrio de Salvador.

O homicdio e o trfico de drogas, por exemplo, so destacados pelo comandante da 9

CIPM/Piraj como problemas persistentes de segurana. Para ele, o trfico de drogas no pode
ser reduzido e controlado somente pela polcia, pois, tanto as aes repressivas como as aes
preventivas no surtem efeitos para este tipo de delito. H a necessidade de se ter medidas macro
para resolver problemas de cunho social como, por exemplo, o desemprego e a desigualdade
social. Em relao ao nmero de crimes contra a pessoa, o Comandante da 9 CIPM/Piraj diz
que a densidade demogrfica e a ausncia do Estado com polticas pblicas efetivas possibilitam
os conflitos causadores dos delitos contra a pessoa.

Para o comandante da 11 CIPM/Barra, os pequenos furtos, envolvendo menores e moradores de

 146

rua, e o trfico de drogas so os principais problemas de segurana que persistem na rea da

Companhia. Conforme o Comandante, no h polticas efetivas para resolver os problemas dos
menores; h o descumprimento do Estatuto da Criana e do Adolescente; no existe nenhum
rgo oficial ou organizaes no-governamentais de atendimento ao menor na rea de atuao
da Companhia. O uso e o trfico de drogas, diz ele, um problema social que acaba se
transformando em um problema policial, pois em muitas situaes a polcia assume a condio de
assistente social ao convocar pais de jovens usurios para uma conversa na sede da CIPM,
alertando-os sobre a situao. Para combater o trfego de drogas, a PM tem direcionado o
policiamento para os pontos de drogas identificados atravs das denncias annimas (Disk
Denncia) ou atravs da prpria investigao policial, porm os resultados no so to bons.
Declara:
O menor. No existe nenhuma poltica efetiva para tratar o assunto. O cdigo
claro, mas as aes so omissas. Ns no temos aqui na rea nenhum referencial
para o atendimento ao menor. O Conselho Tutelar fica na Barroquinha e quando
procurado ningum vem aqui. No tem nenhuma entidade, Ong., que trabalhe
com menor aqui. [...] A questo das drogas, acho um problema muito mais
profundo que envolve a famlia, a sociedade. A droga hoje, o consumo, no um
caso s de polcia (Major PM Comandante da 11 CIPM/Barra).

O trfico de drogas tambm apontado pelo comandante da 37 CIPM/Liberdade como o

principal fator de insegurana na circunscrio policial de sua responsabilidade. Este tipo de
crime desencadeia outros crimes, inclusive o homicdio. Ele ressalta que s no ms de novembro
de 2006 oito homicdios foram registrados com fortes indicativos de estarem vinculados ao
trfico de drogas.

Os trs comandantes das companhias so unnimes em destacar o trfico de drogas como o

principal problema da insegurana. O bairro da Barra um ponto turstico que agrega prostituio
e consumo de drogas. Os bairros localizados na rea da 9 CIPM/Piraj e da 37 CIPM/Liberdade
so grandes pontos de distribuio de drogas onde os conflitos entre faces rivais so muito
comuns, gerando pnico entre os moradores. Nesses locais, o trfico de arma tambm intenso e
as mortes violentas por uso de arma de fogo aumentam as estatsticas do crime contra a pessoa.
Homicdio, roubo, furto e delinqncia so tambm apontados como problemas causadores de
insegurana no contexto urbano atual.
 147

O trfico de drogas tambm considerado pelos gestores e operadores das Operaes de

Abordagem como o problema mais srio enfrentado na rea de segurana atualmente. Todavia,
apontam outros problemas que no foram solucionados com a Polcia Cidad. Para o
Coordenador de Operaes da PM e da Operao Munzu, a polcia sozinha no diminuir a
criminalidade. A integrao com a comunidade e com os outros rgos da justia criminal de
fundamental importncia para conter o aumento da criminalidade; tambm necessrio investir
no policiamento investigativo. A impunidade tambm apontada como problema, principalmente
aquela relacionada delinqncia juvenil, um problema de segurana pblica persistente.
Segundo ele, o menor infrator no devidamente sancionado pelo seu ato, o que permite um
retorno criminalidade, tornando-se, assim, um cliente contumaz da polcia. A impunidade
promove a apatia policial porque o agente percebe que seu trabalho vo. Para o Coordenador:
Hoje, a delinqncia no Brasil comea aos treze anos. O delinqente com
dezessete anos j uma delinqente contumaz. [...] A Polcia Militar executa,
ela prende, mas muitas vezes chega Delegacia, quando no um ato que tenha
as formas legais, no tenha a consistncia para um flagrante, esse cidado volta
para a rua e vai cometer o mesmo crime. Ns temos alguns policiais que j
conhecem os menores, e j esto cansados de lev-los (apreendidos) e eles
retornam para o mesmo bairro e continuam a praticar o ato ilcito (Coronel PM
Coordenador de Operaes da PM e Operador da Operao Munzu).

Para o Coordenador da Operao Jeric, a Polcia Cidad foi projetada para trabalhar com um
efetivo ideal, um nmero de viaturas ideal, com equipamentos ideais, etc. Entretanto, a realidade
outra. As Companhias Independentes de Polcia Militar esto carentes de recursos materiais e
humanos. A manuteno da estrutura burocrtica e administrativa dos Batalhes (servio de
transporte, almoxarifado, secretaria, corregedoria setorial) pelas prprias CIPMs contraria a
poltica de aplicao do efetivo total na operacionalizao da Polcia Cidad, pois deslocam
efetivos para atividades meio, tendo que dividir seus recursos humanos com os servios
operacionais e administrativos. Os problemas de gesto tambm so referendados pelo Operador
da Operao Jeric, pois a descentralizao prevista pelo Projeto Polcia Cidad sobreposta pela
centralizao das aes de policiamento ostensivo.

A formao do Conselho Comunitrio de Segurana, diz o Operador da Operao Gmeos, se

apresenta como o principal problema da Polcia Cidad, pois a constituio deste conselho nas
regies sofre presses dos polticos e de autopromoo que vo de encontro aos interesses do
 148

prprio Conselho Comunitrio. Para ele:

A maioria do pessoal est querendo se promover politicamente frente dos
conselhos. Com isso, vem prejudicando a principal funo dos conselhos
comunitrios que dar apoio Polcia Militar nas informaes para que a
Polcia Militar, em conjunto com o cidado, tome as providncias (Major PM
Operador da Operao Gmeos).

A amplitude dos problemas de segurana elencados pelos comandantes e operadores da Polcia

Cidad e das Operaes de Abordagem no mbito externo so aqueles que passaram a preocupar
os cientistas sociais, polticos e a sociedade de forma geral a partir da dcada de 80, em especial a
questo do trfico de drogas e a elevao das taxas de homicdio, tanto no Brasil (PINHEIRO,
1997; LEEDS, 1998; ZALUAR, 1998, 2002; CANO, 2000, 2002; NASCIMENTO, 2002;
LEMGRUBER, 2002) como na Bahia (LANIADO, 2000; ESPINHEIRA, 2000; RIBEIRO, 2000;
RODRIGUES, 2002; OLIVEIRA, 2005b). Destacam-se tambm os problemas no mbito interno
da polcia, como a falta de recursos materiais e humanos que inviabilizam as prprias diretrizes
estabelecidas pelo Projeto Polcia Cidad.

7.5 - Das aes especficas e gerais para a reduo dos riscos

Uma questo polmica no mbito policial a escolha das estratgias de policiamento. Um

exemplo a escolha entre aes preventivas ou repressivas pois no h consenso sobre a
utilizao de estratgias especficas ou gerais para reduzir os riscos de vitimizao (SHERMAN,
2003). As Operaes de Abordagens como visto priorizam as aes repressivas, mas fazem uso
das estratgias reativas e proativas de forma mais ou menos equilibrada. Utilizam-se da estratgia
reativa quando atendem, em grande parte, s demandas originadas da populao atingida pelos
assaltos a coletivos, mas usam tambm estratgias proativas quando, por iniciativa prpria,
realizam uma operao pente-fino destinada a apreender armas, drogas e veculos roubados ou
mesmo quando prendem indivduos em situao de delito e outras irregularidades. Entretanto,
elas podem ser consideradas como aes de policiamento que priorizam estratgias especficas
por direcionar suas atividades para crimes de assaltos a nibus e relacionados com o trfico de
drogas.

Para alguns tericos do policiamento, as estratgias gerais so justificadas quando os delitos no

 149

so identificveis facilmente e os criminosos tambm. J as estratgias especficas so

justificadas quando os delitos e os criminosos so identificveis. A utilizao de uma ou de outra
depender do alvo a ser escolhido: transgressores, lugares, horrios ou vtimas (SHERMAN,
2003). A escolha das estratgias especficas e gerais tambm direciona para o dilema da escolha
entre aes proativas e reativas. Estas aes implicam na questo: quem mobiliza a polcia em
suas aes, o pblico ou a prpria polcia? A ao proativa, como j foi visto na seo 1.3,
aquela iniciada pela polcia e os alvos so selecionados por ela. A ao reativa aquela iniciada
pelo cidado e eles selecionam os seus alvos (SHERMAN, 2003). As Operaes de Abordagem
utilizam-se tanto das aes reativas como proativas. As demandas originadas da sociedade
solicitando policiamento em determinados pontos de nibus, por exemplo, originam aes
reativas atravs da Operao Jeric. Por outro lado, os operadores das Operaes de Abordagem
selecionam os pontos onde ocorrero as revistas de veculos e as interpelaes de pessoas de
acordo com os objetivos traados, tomando-se uma posio proativa.

As aes especficas direcionadas para determinados crimes apresentam, conforme o

Comandante da 9 CIPM/Piraj, resultados satisfatrios para a reduo dos riscos gerais. A
ostensividade das Operaes Gmeos e Jeric, que visam coibir os assaltos a coletivos, bem
como da Operao Munzu, que visa mais especificamente apreenso de armas, drogas e
veculos irregulares, inibe possveis aes delituosas nos locais e nos instantes em que esto
sendo realizadas. Ou seja, a ostensividade das Operaes previne outros delitos como, por
exemplo, assaltos a transeuntes e a casas comerciais, homicdios e agresses fsicas, nos
momentos da sua ocorrncia.

Para o Comandante da 11 CIPM/Barra, as aes especficas so eficientes quando so realizadas

de forma estratgica, observando os locais de incidncia ou de probabilidade de ocorrncia,
evitando o mximo de constrangimento populao. Para ele, as Operaes de Abordagem, da
maneira como esto sendo desenvolvidas, vm gerando um mal-estar comunidade. Por
exemplo, na Barra, diz ele, no necessria a intensificao das abordagens a coletivos, pois no
h muitas ocorrncias nessa rea (os assaltos relmpagos e o roubo de veculos so os mais
freqentes). Portanto, uma abordagem por ms, e no trs por semana, seria o suficiente, diz ele.
As abordagens a veculos, consideradas importantes pelo referido oficial, geram o problema do
 150

constrangimento do cidado e a possibilidade do policial ser enquadrado no crime de abuso de

autoridade. Ele cita que alguns policiais esto respondendo processo por causa destas
intervenes em veculos conduzidos por juzes e advogados. Os policiais geralmente se
defrontam com situaes em que h uma recusa por parte do abordado em sair do veculo. Os
condutores mais instrudos sobre a legislao alegam que o policial responsvel apenas pela
fiscalizao da documentao do veculo e no pela revista do mesmo e do condutor baseados em
uma presuno de porte ilegal de arma ou de drogas. Se as Companhias Independentes
dispusessem de recursos materiais e humanos para a plena realizao do policiamento
comunitrio, direcionando suas aes de policiamento reduo da criminalidade, inclusive
aquelas destinadas para os crimes contra os transportes coletivos, dispensariam as Operaes de
abordagens, conclui ele.

As aes especficas realizadas pelas Operaes de Abordagem contribuem, segundo o

Comandante da 37 CIPM/Liberdade, de certa forma, para a reduo do crime em geral.
Entretanto, observa ele, no momento de parar e revistar que a preveno ocorre, no impedindo,
assim, que o delito acontea depois que a abordagem cessou. Ele entende que essas Operaes
proporcionam um maior resultado em sua circunscrio policial e so importantes, apesar de
entender que em determinados momentos elas causam uma aceitabilidade popular e em outros
um repdio; elas precisam ser repensadas como, por exemplo, a Operao Munzu. Afirma:
Vejo que a Munzu uma operao importante, uma abordagem sistmica em
toda a cidade, mas vejo tambm que ela precisa ser estruturada de uma maneira
diferenciada. Todo mundo j sabe! Conte a, se teve tera vai ter quinta, se teve
quinta vai ter sbado, se teve quarta vai ter sexta, se teve sexta vai ter domingo
(Major PM Comandante da 37 CIPM).

Esta previsibilidade permite que os criminosos se organizem e ajam nos momentos em que as
operaes no estejam sendo executadas. A superposio de policiamento nos momentos da troca
de turno, por exemplo, impossibilita as lacunas deixadas no momento da passagem dos servios.
Uma soluo, entretanto, dificultada pela falta de efetivo e de recursos materiais. Para ele:
Na Liberdade eu estou com 150 policiais ativos, onde eu tenho frias, eu tenho
Junta Mdica, eu tenho presos da Justia, isso tudo fazendo parte do global de
150. Ora, eu no vou contar com 150 para a atividade de policiamento, t certo!
Eu vejo que o recurso humano um dos principais fatores para a melhoria da
atividade de polcia ostensiva, que a nossa responsabilidade (Major PM
Comandante da 37 CIPM).
 151

Verifica-se, atravs da percepo dos oficiais gestores e operadores da Polcia Cidad, o apoio
inicial s aes especficas realizadas pelas Operaes de Abordagem, mas, num momento
posterior, este apoio substitudo por crticas forma e limitao dessas operaes. A
previsibilidade, o constrangimento e a reduzida capacidade de proporcionar um maior tempo de
proteo aos cidados so os pontos crticos das Operaes de Abordagem estabelecidas pelos
comandantes da Polcia Cidad.

As aes que visam os crimes especficos so, conforme os operadores das Operaes de
Abordagem, eficientes na reduo dos crimes gerais. Para o Coordenador de Operaes da PM e
Operador da Operao Munzu, as aes especficas contribuem para a reduo dos crimes mais
gerais. Acrescenta que nos dias em que ocorre a Operao Munzu, por exemplo, nos vrios
locais da cidade, durante as cinco horas de atuao, h uma reduo dos eventos criminais.

No cenrio atual, diz o Operador da Operao Jeric, as Operaes de Abordagem so

necessrias, mesmo causando constrangimento e sendo consideradas por alguns como ilegais,
pois oferecem uma sensao de segurana para a populao pela sua ostensividade/visibilidade.
Todavia, h a necessidade de uma constante avaliao para mensurar os resultados obtidos de
forma a reorient-la para angariar melhores respostas para o atendimento das demandas por
servios de segurana.

O carter especfico das Operaes de Abordagem reflete positivamente nos crimes gerais pela
sua ostensividade e por se constituir tambm num policiamento ordinrio, diz o Operador da
Operao Gmeos: a Operao Gmeos faz o rdio-patrulhamento na cidade e atua em outros
tipos de delitos que no so e no esto ligados a assaltos a nibus. Para ele, a ostensividade
previne a ocorrncia de delitos e a priso de assaltantes de nibus que atuam em uma
determinada rea, tranqilizando durante certo perodo aquele local. Os operadores destacam a
importncia das Operaes de Abordagem e sua estratgia especfica para a reduo de
determinados delitos, enfatizando tambm os reflexos dessa ao nos crimes mais gerais.
Entretanto, observam que o reflexo apenas momentneo, pois perdura no instante em que as
Operaes so realizadas. Esta verificao parece confirmar a limitao das Operaes de
Abordagem em relao represso e preveno dos crimes gerais. Desta forma, infere-se que
 152

outras estratgias policiais devem ser desenvolvidas pela PM para garantir de forma perene a
segurana dos cidados nos espaos pblicos sem deixar de incrementar aes proativas e gerais
atravs da prpria Polcia Cidad.

7.6 - O carter ostensivo das Operaes de Abordagem

A polcia como profisso tem interesses corporativos e profissionais especficos. Entre os

interesses profissionais est a represso ao crime, ou melhor, entre os interesses profissionais a
represso ao crime o mais valorizado, como acentua Monjardet (2003). A Polcia Militar da
Bahia, considerando esta valorizao, no est economizando esforos para demonstrar
sociedade o seu empenho em conter a escalada da criminalidade. A ostensividade das Operaes
de Abordagem um exemplo bem claro de demonstrao pblica do trabalho policial nos ltimos
anos. O nmero de pessoas interpeladas e de veculos revistados em Salvador pela PM, conforme
visto em captulo anterior, considervel. Entretanto, este tipo de ttica parar e revistar ,
conforme Reiner (2004), apesar de reduzir o crime, paga um preo muito caro por aumentar a
hostilidade da populao, pois as taxas de acerto na identificao de criminosos so muito
reduzidas.

A ostensividade das Operaes de Abordagem, segundo o Comandante da 9 CIPM/Piraj, reflete

positivamente na preveno do crime, apesar de considerar que isto ocorre somente no momento
em que esto sendo realizadas as Operaes. Entretanto, alerta ele, h a necessidade de se
reavaliar essas Operaes e criar novas estratgias de policiamento para coibir a criminalidade,
observando a prpria dinmica do crime.

Para o Comandante da 11 CIPM/Barra, as operaes continuam utilizando formas antigas de

policiamento. Para ele, ainda um policiamento tradicional, alm de utilizar equipamentos
obsoletos. Faz-se necessrio a criao de novos mtodos de abordagem e a utilizao de novos
instrumentos e novas tecnologias. Pelos registros apresentados em relao s prises, apreenso
de armas e de drogas, estas operaes apresentam uma eficcia nfima: so preventivas no sentido
da visibilidade, do impacto momentneo, mas so de pouca eficcia nos resultados, conclui ele.
 153

A ostensividade das operaes, segundo o comandante da 37 CIPM/Liberdade, preenche as

lacunas existentes no policiamento realizado pelas CIPMs. A presena da viatura da Operao
Gmeos na rea da CIPM e dos efetivos deslocados para a realizao de abordagens na rea da
Companhia como, por exemplo, a Operao Jeric, exercem, segundo ele, uma ao preventiva.
Ou seja, a ostensividade das Operaes, alm de reforar o policiamento na rea da 37
CIPM/Liberdade, possibilita uma ao preventiva. Avalia que:
Se me colocarem seis viaturas da Operao Gmeos aqui eu vou adorar [...] vou
preencher uma rea onde eu deveria ter quatro viaturas circulando
ordinariamente [...]. Eu preciso ter este retorno, e este retorno dado pela
presena da Gmeos (Major PM Comandante da 37 CIPM).

No h unanimidade em relao aplicao das Operaes de Abordagem e quanto questo da

ostensividade entre os comandantes da Polcia Cidad. As Operaes so percebidas pelos
operadores como possibilidades de ao repressora da criminalidade e precisam ser revistas
estrategicamente, pois j esto apresentando, pelo longo perodo de sua aplicao, um desgaste
que compromete a sua eficcia. O nmero de intervenes policiais e os resultados obtidos so
visto com ressalvas pelo Comandante da 11 CIPM/Barra. J a ostensividade vista pelos
operadores das Operaes de Abordagem como positiva. Parar e revistar uma ttica percebida
pelo Operador da Operao Munzu como necessria, apesar de saber que nem sempre conta com
a simpatia popular, principalmente quando a ao agressiva e desrespeita o cidado; a forma
inadequada de abordar que causa a antipatia popular. H, segundo ele, uma necessidade de
preparar melhor o policial para esta atividade, treinando-o para exercer de forma tcnica esta
ao. A ao de parar e revistar necessita da discricionariedade policial no momento da seleo
dos que sero interpelados a partir de critrios para evitar abusos. Para o Operador da Operao
Munzu, as abordagens se constituem num mal necessrio e continuaro para conter os
avanos da criminalidade, pois o constrangimento que elas causam justificado por no haver
uma outra forma de identificar criminosos.

As atividades coordenadas entre as CIPMs que fazem fronteiras com o auxilio de levantamentos
investigativos surtiriam mais efeitos positivos na deteco e deteno de criminosos;
contribuiriam bem mais com a preveno nas localidades consideradas de riscos do que as
operaes ora desencadeadas pela PM e evitariam, inclusive, determinados transtornos
 154

populao. As aes policiais investigativas e de inteligncia, que no so ostensivas, surtiriam

um melhor resultado no combate, por exemplo, ao narcotrfico do que as aes ostensivas das
Operaes de Abordagem.

Ao considerar as operaes como um mal necessrio, o Coordenador de Operaes da PM e

Operador da Operao Munzu resume muito bem o seu significado dentro do contexto
operacional da PM. A impossibilidade de utilizar uma estratgia mais eficaz e menos
constrangedora de policiamento justifica as interpelaes e as revistas. A ausncia de aes
policiais investigativas e de inteligncia para conter os avanos da criminalidade, conforme o
Operador da Operao Jeric, ratifica o entendimento de que as Operaes de Abordagem so
necessrias apesar de reconhecer sua ineficcia em relao ao narcotrfico.

7.7 - Os reflexos das Operaes de Abordagem na atuao da Polcia Cidad

Como j foi observado no decorrer deste trabalho, a Polcia Cidad uma ao de policiamento
que busca, ao mesmo tempo, ser mais eficaz para a reduo e a preveno da criminalidade e
menos distante do pblico e dos interesses coletivos; ou seja, a Polcia Cidad procura
desenvolver novas alternativas para a reduo da violncia criminal buscando o respaldo da
comunidade, valorizando os valores democrticos e constitucionais da participao para o
enfrentamento dos problemas relacionados com segurana pblica. Por outro lado, as Operaes
de Abordagem se apresentam como uma ao de policiamento para coibir determinados tipos de
delito que causam insegurana a determinados segmentos sociais como, por exemplo, os usurios
de transportes coletivos de Salvador. Remetendo a anlise a estas duas aes de policiamento, a
primeira como poltica institucional da PM para melhorar sua imagem e ser mais eficiente, e a
segunda como estratgia de policiamento para coibir determinados delitos, pergunta-se: quais os
reflexos positivos e negativos das Operaes de Abordagem na atuao da Polcia Cidad?

Para o Comandante da 9 CIPM/Piraj, as Operaes de Abordagem refletem positivamente na

Polcia Cidad, pois, no momento em que ocorrem, h maior segurana para a populao.
Entretanto, alerta ele, se a Polcia Cidad estivesse em pleno funcionamento no haveria a
necessidade destas operaes. Elas existem devido s lacunas deixadas pela no implementao
 155

completa do projeto original da Polcia Cidad.

O Comandante da 11 CIPM/Barra diz que a positividade est na falta de opo que a populao
tem de outras medidas para combater a criminalidade, tornando as Operaes de Abordagem a
nica alternativa possvel. Para ele, a comunidade engole estas operaes por falta de opo:
melhor ter na rua esses homens despreparados, fazendo abordagens, do que no ter nada. O
aspecto negativo das operaes, segundo ele, que elas no trabalham com as informaes
(dados) como deveriam, no h um planejamento adequado, os indicadores no so utilizados,
propiciando uma m distribuio destas aes, inclusive, na rea da CIPM: no adianta, diz o
Comandante, eu encher a cidade de Munzu em um local que a comunidade no sofre muito, eu
vou constranger aquela comunidade. Conclui afirmando que a rotinizao das Operaes de
Abordagem tem gerado uma insatisfao dos policiais e uma falta de credibilidade da populao.

Quando as Operaes de Abordagem visam apreender armas, drogas ou infratores, ou seja,

quando elas agem de forma preventiva, diz o Comandante da 37 CIPM/Liberdade, tornam-se
necessrias e a comunidade precisa delas. Entretanto, quando elas assumem um carter
repressivo, expondo a populao ao risco, tornam-se prejudiciais. Para o oficial, existem
problemas na execuo dessas operaes. No momento da abordagem os policiais, geralmente,
no observam os princpios doutrinrios prescritos no Manual de Abordagem da Polcia Militar.
Um outro problema o desvio do policial da CIPM de suas atividades de policiamento
comunitrio para a realizao da Operao Munzu. O comandante ressalta, ainda, que a
centralizao da Coordenadoria de Operaes sobre os locais e horrios da Operao Munzu
desconsidera os indicativos que estabelecem as prioridades da CIPM. importante a Munzu?
., diz ele, mas importante que nos dem uma flexibilizao de onde empregar a Munzu,
porque isso vai nos dar uma maior visualizao da ao preventiva da polcia e no somente o
lado esttico, como est sendo realizado hoje. A observao dos indicadores preponderante
para a montagem da Operao, conclui o comandante da 37 CIPM/Liberdade.

Observa-se, atravs dos comandantes da Polcia Cidad, que as Operaes de Abordagem

apresentam aspectos positivos e negativos. O principal aspecto positivo que estas Operaes
suprem as lacunas deixadas pela implantao parcial da Polcia Cidad, principalmente a falta de
 156

efetivo. No entanto, o emprego das operaes reflete negativamente na Polcia Cidad, segundo
eles, quando elas priorizam aes repressivas, no atendem s necessidades da CIPM e no
utilizam as informaes necessrias para o estabelecimento de estratgias eficientes.

Sobre os reflexos das Operaes de Abordagem na atividade de Polcia cidad, os operadores

dessas operaes expressam pensamentos coerentes com aqueles apresentados pelos
comandantes. Para o Operador da Operao Munzu o ideal era no ter abordagem alguma, mas
as circunstncias no deixam margem para opes. As interpelaes e as revistas policiais
causam constrangimentos, principalmente aquelas que submetem os indivduos a posies
consideradas humilhantes como, por exemplo, se posicionar de pernas abertas ou de joelhos.
Segundo o Coronel Operador da Operao Munzu, estes so os aspectos negativos das
abordagens e no so compatveis com os princpios da Polcia Cidad.

Para o Operador da Operao Jeric, as Operaes de Abordagem no so necessariamente

antitticas em relao Polcia Cidad. So necessrias para resolver, inclusive, problemas
anteriores prpria Polcia Cidad como, por exemplo, em reas dominadas por traficantes. Os
espaos dominados pela violncia devem ser primeiramente ocupados pela polcia atravs de
medidas repressivas e depois com aes preventivas. Entretanto, ressalta ele, para que as aes
policiais atendam s expectativas interna e externa, faz-se necessrio planejamento com incio,
meio, fim e manuteno. Para tanto, a profissionalizao das aes de abordagem para a deteco
dos infratores e, conseqentemente, para oportunizar a implantao da Polcia Cidad e das aes
preventivas, se apresenta como fator principal para o sucesso da polcia. Em suma, para ele as
Operaes de Abordagem so aes que complementam as aes de policiamento implantadas
pela Polcia Cidad.

Ainda sobre os aspectos positivos e negativos das operaes e seus reflexos na Polcia Cidad, o
Operador da Operao Gmeos entende que a ostensividade das operaes gera uma sensao de
segurana para a populao, logo, um aspecto positivo. J o aspecto negativo est no
constrangimento ao qual a comunidade submetida com as aes de abordagem. Entretanto,
ressalta ele, no h outra forma de detectar o meliante a no ser atravs da revista a pessoas.
 157

Pode-se dizer que, entre os comandantes e operadores, no h uma unanimidade com relao
compatibilidade entre as Operaes de Abordagem e a Polcia Cidad. Para o Coordenador de
Operaes da PM e Operador da Operao Munzu, elas so antitticas, mas para o Operador da
Operao Jeric elas complementam a ao da Polcia Cidad. Para o Comandante da 37
CIPM/Liberdade, os aspectos positivos e negativos vo depender da estratgia utilizada
(preventiva ou repressiva). J o Comandante da 9 CIPM/Piraj entende que as Operaes atuam
nas lacunas deixadas pela Polcia Cidad.

As percepes dos comandantes e operadores das duas aes de policiamento ora desenvolvidas
pela Polcia Militar da Bahia mostram, grosso modo, que o real sentido para enfrentar a
(in)segurana encontra-se longe de ser desvelado. As vises declaradas apresentam alguma
discordncia sobre a aplicabilidade das Operaes de Abordagem, mas indicam que o
policiamento comunitrio realizado pela Polcia Cidad ainda muito incipiente e apresenta
diversos problemas para a sua efetivao dentro do atual contexto. Os problemas internos,
relacionados com a escassez de recursos materiais e humanos, e os externos, relacionados com a
falta de uma melhor organizao da sociedade para co-participar da elaborao e implementao
de polticas de segurana nos bairros, dificultam o bom desenvolvimento das aes preventivas
idealizadas pelo Projeto Polcia Cidad. Com isso, as Operaes de Abordagem, de certa forma,
encontram justificativa no interior da organizao policial e se apresentam, momentaneamente,
como uma forma de resposta mais imediata para atender s demandas por segurana.
 158

CONCLUSO

Nesta investigao sociolgica observaram-se, para fins descritivos e analticos, dois fatores
histrico-sociais importantes que motivaram a reestruturao da Polcia Militar da Bahia na
segunda metade da dcada de 90 e que levaram adoo do modelo de Polcia Cidad como
poltica pblica de segurana. O primeiro, foi redemocratizao iniciada a partir dos anos
oitenta, obrigando as instituies estatais a se adequaram ao novo contexto poltico brasileiro. O
segundo, foi elevao das taxas de criminalidade e violncia, tambm a partir da dcada de
oitenta, fazendo com que os rgos de segurana pblica, especialmente a polcia, avaliassem
seus mtodos para reduzir e/ou conter os avanos da violncia criminal.

Todavia, problemas externos e internos vm dificultando a implementao da proposta idealizada

em torno da Polcia Cidad na capital baiana. Como problema externo destaca-se a falta de
cultura cvica da prpria populao soteropolitana para organizar-se e engajar-se na nova poltica
de policiamento onde a participao da comunidade de vital importncia para a identificao e
administrao dos problemas de segurana nos bairros. Esta falta de organizao pode ser
constatada nas entrevistas dadas pelos comandantes da Polcia Cidad quando indicam as
dificuldades para compor os Conselhos Comunitrios de Segurana em suas reas, bem como no
quantitativo de Conselhos Comunitrios de Segurana j instalados em Salvador: de 26 CIPMs,
apenas 16 tm conselhos funcionando. Como problema interno destaca-se o reduzido efetivo do
policiamento comunitrio que soma, aproximadamente, quatro mil policiais para atender a uma
populao de quase trs milhes de habitantes. Esta escassez de efetivo prejudica a
disponibilizao do policial nas ruas e, consequentemente, a prpria relao e integrao com a
comunidade no espao pblico do bairro, onde o policiamento a p, realizado por meio de rondas,
conversando com os comerciantes e moradores, permite identificar os problemas do bairro e
administrar os pequenos conflitos, alm de obter informaes necessrias. Com isso, a estratgia
da Polcia Cidad no vem conseguindo atender s expectativas da populao e da prpria
polcia, obrigando a Polcia Militar da Bahia a recorrer, como estratgia alternativa, s Operaes
de Abordagem nas ruas de Salvador para tentar conter os inmeros problemas referentes
insegurana pblica revelada nas taxas de criminalidade.
 159

As Operaes de Abordagem, entretanto, apresentam uma lgica que difere e contraria a lgica
do policiamento comunitrio. Enquanto a primeira visa especificamente o crime e o criminoso,
resgatando uma prtica do policiamento tradicional, priorizando as aes repressivas, a segunda
visa o cidado e os seus problemas, priorizando as aes preventivas. Os policiais que atuam na
atividade de parar e revistar, so guiados pela suspeio e desconfiana em relao ao indivduo
abordado. J os policiais que atuam no policiamento comunitrio so guiados pelo princpio da
integrao e da construo de confiana em relao ao pblico. A pesquisa indicou alguns
contrastes entre as duas aes policiais sistematizados a seguir:

a) As Operaes de Abordagem, mais especificamente as Operaes Jeric e Munzu, com a

participao do efetivo das Companhias Independentes de Polcia Militar, desviam
momentaneamente os policiais da sua tarefa para a manuteno da paz, visando
salvaguardar a ordem, a tranqilidade, a igualdade e a justia, conforme os pressupostos
do Projeto Polcia Cidad, para as atividades direcionadas prioritariamente ao
cumprimento da lei cujo objetivo principal a priso de infratores.

b) O redirecionamento do efetivo policial das Companhias Independentes para atividades de

parar e revistar, como as Operaes Jeric e Munzu, dificulta a construo e
consolidao de uma cultura pautada em privilegiar os valores democrticos e
constitucionais (os direitos fundamentais devem ser garantidos pela polcia) pois os
interrogatrios de campo violam os direitos do cidado prejudicando as diretrizes
estabelecidas pelo Projeto Polcia Cidad.

c) O elevado nmero de interpelaes nas reas das Companhias Independentes,

principalmente contra indivduos tipificados pela suspeio (lugar, situao e
caractersticas da pessoa), dificulta e at mesmo impossibilita uma aproximao da polcia
com os grupos socialmente enquadrados na condio de marginalizados, conforme a
estrutura de poder e o sentido do preconceito e da discriminao social, que no caso de
Salvador est direcionado mais para os jovens, negros, pobres e moradores das periferias.

d) A previsibilidade das Operaes de Abordagem, com horrios, dias e locais pr-

 160

determinados, parece pouco influenciar na diminuio das taxas de assaltos a coletivos e

demais delitos contra o patrimnio. A rotinizao tem gerado uma insatisfao por parte
dos policiais e uma falta de credibilidade por parte da populao. Ademais, as operaes
tm demonstrado pouca eficcia na reduo dos crimes contra a pessoa tal como o
homicdio e a agresso fsica. Isto reflete negativamente nas aes de policiamento
comunitrio, pois a no diminuio dos riscos de vitimizao problemtica para todo o
sistema policial.

Apesar dos contrates citados, a ostensividade das Operaes de Abordagem demonstra o trabalho
da Polcia Militar para conter a criminalidade, bem como preencher, conforme declaraes dos
comandantes e operadores do policiamento, as lacunas deixadas pela Polcia Cidad. Esta por sua
vez esbarra em problemas internos, como a escassez de recursos materiais e recursos humanos, e
em problemas externos, como a baixa participao das comunidades. Alm das dificuldades
internas citadas para a plena efetivao da Polcia Cidad importante destacar a ausncia de
mecanismos que possibilitem aferir o desempenho do policiamento executado pelas Companhias
Independentes de Polcia Militar. Ou seja, a Linha de ao IV (Gesto de excelncia
Indicadores), do Projeto Polcia Cidad, no est sendo colocada em prtica pelos comandantes
das CIPMs.

Esta ausncia de aferio do desempenho policial e dos ndices de reduo do medo, da desordem
e da vitimizao, entre outros, impossibilita avaliar a eficcia do policiamento desenvolvido pelas
CIPMs. Nas unidades estudadas (9 CIPM/Piraj, 11 CIPM/Barra e 37 CIPM/Liberdade) apenas
se observou o preenchimento do Relatrio Estatstico Comparativo Anual/Mensal (RECAM) que
s registra as ocorrncias policiais, prioritariamente as ocorrncias criminais, e precariamente a
quantidade de aes policiais, deixando de registrar as ocorrncias de servios (informaes
sobre endereos, procedimentos relacionados segurana de estabelecimentos comerciais e
residenciais, auxlio a idosos e crianas, etc.) e uma parcela significativa das ocorrncias no-
emergenciais tais como brigas domsticas, discusses entre vizinhos, conflitos no trnsito,
eventos com doentes mentais, som alto, jogos de futebol em locais no apropriados, etc. Outros
indicadores elencados pelo Projeto Polcia Cidad como, por exemplo, ndice de satisfao da
populao e taxa de impacto visual no so computados pelas CIPMs, dificultando uma
 161

avaliao mais compreensiva das as aes da Polcia Cidad. Ademais, a falta de indicadores
dificulta um melhor planejamento e aplicabilidade do efetivo policial na rea e a elaborao de
aes proativas e preventivas.

Os resultados das intervenes policiais apresentados nesta pesquisa demonstram a complexidade

de e as dificuldades para avaliar o desempenho da Polcia Cidad e das Operaes de
Abordagem. A falta de uma melhor institucionalizao das polticas pblicas e de uma cultura de
coleta e anlise de dados na Corporao requereu um esforo significativo desta pesquisa para a
computao dos nmeros e indicadores da ao policial nos anos de 2004, 2005 e 2006. A
ausncia de um centro de estatstica na Coordenadoria de Operaes e/ou no Comando de
Policiamento da Capital direcionou a presente pesquisa emprica para as coordenadorias das trs
Operaes de Abordagem e para as trs Unidades de Planejamento das CIPMs em tela, onde os
quantitativos das aes de policiamento nem sempre estavam atualizados, quer pela insuficincia
de recursos materiais, quer pela carncia de recursos humanos e pela prpria falta de qualificao
tcnica e especfica para os registros necessrios para a avaliao e memria da Corporao.

As percepes dos comandantes e operadores das aes de policiamento em Salvador indicam

divergncias sobre o atual sentido das polticas pblicas de segurana, apesar de haver
unanimidade em afirmar que a ao preventiva deve ser a tnica do policiamento desenvolvido
pela Polcia Militar. Todavia, observam que para coibir e controlar o crime a Polcia Cidad
necessita do apoio das aes de policiamento ostensivo das Operaes de Abordagem, j que
aquela ainda est aqum das expectativas desejadas para garantir a segurana dos cidados.
Tambm consideram que as Operaes de Abordagem devem passar por uma reavaliao. A
discordncia sobre a condio antittica ou no das Operaes de Abordagem em relao
Polcia Cidad indica tambm uma falta de convergncia em relao melhor poltica de
policiamento para a Corporao no contexto de democratizao e de elevado riscos de segurana.

A no confirmao de que as interpelaes e revistas reduzem os crimes e promovem uma maior

sensao de segurana para a populao, conforme constatao nesta pesquisa (Tabela 2 e
Grfico 9) que mostra no haver uma interferncia direta na elevao ou diminuio de roubos a
coletivos com a intensificao das aes de parar e revistar no perodo estudado, coloca em
 162

questionamento as Operaes de Abordagem. Porm, a persistncia dos crimes contra os

transportes coletivos e os seus usurios, oscilando no quantitativo, impulsiona a intensificao
das interpelaes de pessoas em pontos de nibus e no interior dos coletivos.

A crena da maioria dos integrantes da Corporao na Polcia Cidad e na ao preventiva como

sendo mais eficaz na reduo e controle da criminalidade, bem como na garantia dos direitos
civis, permite inferir que a persistncia do Projeto Polcia Cidad, observando as experincias
vivenciadas ao logo desses noves anos, ainda representa uma poltica de segurana mais
adequada para atender s demandas por segurana da populao. Para tanto, conforme as
consideraes de crticas dos depoentes nas entrevistas realizadas, se faz necessrio enfrentar as
seguintes questes:

a) investir na formao de policiais militares visando adeso aos valores democrticos da

participao, do respeito aos direitos fundamentais, das virtudes de cidadania como forma
de facilitar o entrosamento dos policiais s estratgias de policiamento comunitrio e
orientado para a soluo de problemas.

b) capacitar policiais para implementar polticas pblicas e avaliar os processos de

policiamento preventivo nas Companhias Independentes de Polcia Militar como forma de
orientar os comandantes nas elaboraes de estratgias preventivas em suas reas de
atuao.

c) aumentar o efetivo policial e de equipamento em geral (veculos, recursos de

comunicao, informatizao, etc.) para o desempenho das atividades de policiamento
comunitrio, em especial o policiamento a p, para minimizar os problemas relacionados
em relao ao nmero de policiais por habitantes e por rea geogrfica de cobertura.

d) criar um Centro de Implementao e Avaliao dos Processos de Policiamento (CIAP)

realizados pela Corporao para coordenar os dados e estudos sobre as estratgias de
policiamento ostensivo e de segurana pblica, subsidiando as autoridades competentes e a
sociedade nas formulaes de polticas pblicas de segurana no Estado.
 163

Esta pesquisa possibilitou constatar os resultados da reestruturao da Polcia Militar da Bahia

iniciada na segunda metade da dcada de 90 e que permitiu a adoo do modelo de Polcia
Cidad como poltica pblica de segurana, em princpio, prioritrio. Possibilitou ainda observar
as especificidades das duas estratgias ora adotadas pela Corporao, bem como os resultados
alcanados e os contrastes existentes entre ambas. Ademais, a pesquisa identificou alguns
problemas para a implementao da Polcia Cidad em Salvador e o estgio atual desta ao de
policiamento em reas de contrastes, tal como altssima densidade demogrfica e elevado nvel
de pobreza em duas reas, bem como em uma rea nobre da cidade. O estudo sobre as Operaes
de Abordagem tambm permitiu desvelar os resultados obtidos com as interpelaes e as revistas
no perodo estudado.

Conclui-se que o pressuposto desta pesquisa foi confirmado em parte quando se constatou que h
uma priorizao do atendimento das demandas relacionadas com a criminalidade atravs das
Operaes de Abordagem, inclusive redirecionando o efetivo destinado ao policiamento
comunitrio para aquele fim, apesar de reconhecer que a falta de efetivo das Companhias
Independentes para o desenvolvimento da ao preventiva ocasiona medidas mais repressivas
para o controle da criminalidade. Entretanto, esta justificativa no inviabiliza o pressuposto de
que a Polcia Cidad est com sua visibilidade em baixa e de que as Operaes de Abordagem
contrariam o propsito de integrao entre polcia e comunidade, principalmente porque tende a
reproduzir a estrutura de poder da sociedade, agindo de forma discriminatria nos momentos das
intervenes contra uma parcela da populao, o que contradiz uma das funes nucleares do
papel da polcia que proteger e fortalecer a cidadania por meio do incremento da segurana para
a sociedade como um todo.
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ANEXOS
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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS
PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS

QUESTIONRIO

POLTICA PBLICA DE SEGURANA EM SALVADOR: ESTRATGIAS, CONTRASTES

E RESULTADOS

Unidade _______________ Localizao____________________________________

Nome:______________________________________ Posto:_____________________
Cargo________________ Tempo no Cargo_________ Tempo de PM __________

1) A Polcia Cidad introduziu a participao do cidado na identificao dos problemas do seu

bairro. Como o Sr. Entende esta participao no direcionamento das aes de policiamento nos
bairros?

2) A Polcia Cidad prioriza as aes preventivas contra a criminalidade. Na sua opinio, esta
poltica mais ou menos eficiente do que a que prioriza uma ao reativa em relao
criminalidade?

3) No seu entender, houve ou no uma melhoria na confiana do cidado na PM com a

implantao da Polcia Cidad?

4) Que problemas de segurana persistem apesar da Polcia Cidad? Como resolve-los?

5) De que forma as Operaes de Abordagens para inibir crimes contra os transportes coletivos e
outros veculos so eficientes comparativamente com as aes gerais na reduo dos riscos?

6) As Operaes de Abordagens tm o carter de uma ttica de ao preventiva em relao

criminalidade, no entanto perduram h mais de oito anos. Qual a sua utilidade de preveno?

7) De que forma as Operaes de Abordagens que visam o criminoso refletem (positivamente ou

negativamente) na atuao da Polcia Cidad que visa comunidade?