El Estatuto de la Ciudad de Brasil

Un comentario

1
Alianza de las Ciudades
William Cobbett
Director General

Equipo tcnico de So Paulo

Anaclaudia Rossbach
Mariana Kara Jos

Comunicacin
Chii Akprji
Iraj Hettiarachchi
Juliet Bunch

Ministerio de las Ciudades

Luiz Incio Lula da Silva
Presidente de la Repblica

Ministerio de las Ciudades

Marcio Fortes de Almeida
Ministro de las Ciudades

Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo

Secretario ejecutivo

Secretara Nacional de Programas Urbanos

Celso Santos Carvalho
Secretario Nacional de Programas Urbanos
Substituto

Pedro Henrique Ducker Bastos

Director de Apoyo a la Gestin Municipal Territorial

Daniel Todtmann Montandon

Director de Planificacin Urbana

Elina Bernal de Oliveira

Jefe de Gabinete

Organizadores
Celso Santos Carvalho
Anaclaudia Rossbach

Autores
Ana Maria Furbino Bretas Barros
Benedito Roberto Barbosa
Notas da produccin
Celso Santos Carvalho
Daniel Todtmann Montandon Proyecto grfico
Edesio Fernandes Maria Helena Werneck Bomeny
Ermnia Maricato
Edicin y revisin
Evaniza Rodrigues
Jos Roberto Bassul Publisher Brasil
Mrio Reali Carlos Rizzo
Srgio Alli
Impresin
Indusplan
Coordinacin de produccin
Mariana Kara Jos Traduccin al espaol
Daniel Todtmann Montandon Fernando Campos Leza
El Estatuto de la Ciudad de Brasil
Un comentario
 Datos Internacionales de Catalogacin en la Publicacin (CIP)

E79, El Estatuto de la Ciudad: un comentario = The City Statute of Brazil: a

commentary /Organizadores: Celso Santos Carvalho, Anaclaudia Rossbach.
So Paulo: Ministerio de las Ciudades: Alianza de las Ciudades, 2010.
120 pgs.: il.

Versiones paralelas en portugus e ingls.

1. Crecimiento urbano - Brasil - Legislacin. 2. Segregacin urbana. 3.

Exclusin social. 4. Movimientos sociales. 5. Vivienda. 6. Saneamiento.
7. Movilidad residencial. 8. Sociologa urbana. I. Carvalho, Celso Santos.
II. Rossbach, Anaclaudia.

CDU 711.4(81)
316.334.56(81)
CDD 711.40981

307.760981
 Presentacin
Con su proceso de urbanizacin virtualmente concluido, muchas ciudades latinoamericanas responden
cada vez ms al desafo de superar el legado de dcadas de exclusin social.
En Brasil, tras aos de presin de los movimientos sociales, la cuestin del acceso a la tierra urbana y
a la igualdad social se ha situado en lo ms alto de la lista de las agendas poltica y de desarrollo. Frente
a las diferencias sociales creadas por una de las sociedades ms desiguales del mundo, la respuesta
de Brasil consisti en cambiar la Constitucin con el fin de promover una reforma fundamental de largo
plazo en la dinmica urbana. A raz de ello, las estructuras fundamentales de ese nuevo orden jurdico-
urbanstico se recogieron en la Constitucin federal de 1988 y en la Ley n. 10.257 de 2001, a la que se
denomin Estatuto de la Ciudad.
Entre los desafos afrontados por el gobierno se encuentra el de trabajar para revertir una caracterstica
destacada de sus ciudades y comn en otras tantas ciudades del mundo: la segregacin socioespacial.
Barrios ricos que cuentan con espacios de ocio y equipamientos urbanos modernos coexisten con
inmensos barrios perifricos y favelas marcadas por la precariedad o ausencia total de infraestructura,
terrenos en situacin irregular, riesgos de inundaciones y corrimientos de tierras en las laderas,
vulnerabilidad de las edificaciones y degradacin de la zonas de inters ambiental.
Durante muchos aos slo disfrutaron de servicios pblicos las zonas de las ciudades brasileas
que atrajeron la atencin de los planificadores, que recibieron una parte desproporcionada de los
presupuestos locales.
El gobierno brasileo mostr sus intenciones de cambiar esa situacin con la creacin del Ministerio de
la Ciudades en 2003. Se le encomend la labor de apoyar a los estados y municipios en la consolidacin
del nuevo modelo de desarrollo urbano, que incluyera vivienda, saneamiento y movilidad urbana, a
travs de la Secretara Nacional de Programa Urbanos, cuya principal tarea es apoyar la implementacin
del Estatuto de la Ciudad.
En el mismo ao de su creacin, el Ministerio de las Ciudades lider el proceso para que Brasil se
convirtiera en el primer pas en desarrollo en unirse a la Alianza de las Ciudades. Esta publicacin,
preparada conjuntamente por el Ministerio de las Ciudades y la Alianza de las Ciudades, supone una
primera tentativa de hacer balance de las experiencias y conceptos que orientan el esfuerzo brasileo
para superar la desigualdad urbana. La pieza central de esos esfuerzos es el Estatuto de la Ciudad, un
instrumento jurdico nico e innovador, concebido por el amplio movimiento de reforma urbana de Brasil.
Esperamos que esta publicacin contribuya de manera positiva al debate extremadamente
necesario en torno a la construccin de ciudades equilibradas, justas y saludables para todos.

Marcio Fortes Billy Cobbett

Ministro Director
Ministerio de las Ciudades Alianza de las Ciudades
ndice

El Estatuto de la ciudad perifrica 5

Erminia Maricato

Los movimientos populares y el Estatuto de la Ciudad 23

Evaniza Rodrigues
Benedito Roberto Barbosa

Diadema y el Estatuto de la Ciudad 35

Mrio Reali
Srgio All

El Estatuto de la Ciudad y el orden jurdico-urbanstico 55

Edsio Fernandesi

El Estatuto de la Ciudad: la construccin de una ley 71

Jos Roberto Bassul

El Estatuto de la Ciudad comentado 91

(Ley N. 10.257, del 10 de julio de 2001)
Ana Maria Furbino Bretas Barros
Celso Santos Carvalho
Daniel Todtmann Montandon

Autores 119
El Estatuto de la ciudad perifrica
Erminia Maricato

El Estatuto de la Ciudad (EC), Ley federal brasilea n. 10.257, aprobada en 2001, tiene
mritos que justifican su prestigio en buena parte de los pases del mundo. Sus virtudes
no se limitan a la calidad tcnica o jurdica del texto. Esa ley es una conquista social que
se fragu a lo largo de dcadas. Por ello, su historia es un ejemplo de cmo sectores de
diversos estratos sociales (movimientos populares, entidades profesionales, sindicales y
acadmicas, investigadores, ONG, parlamentarios y alcaldes progresistas) pueden persistir
muchos aos en la defensa de una idea y alcanzarla, aunque sea en un contexto adverso.
Mediante un enfoque holstico, el Estatuto trata de reunir en un mismo texto diversos
aspectos sobre el gobierno democrtico de la ciudad, la justicia urbana y el equilibrio
ambiental. Pone sobre el tapete la cuestin urbana y la inserta en la agenda poltica nacional,
en un pas marcado hasta fechas recientes por la cultura rural.
Sin embargo, esta publicacin no se lanzar a tributar alabanzas al texto de la ley,
ignorando los lmites y dificultades presentes en el proceso de su aplicacin. El EC
tampoco ser tratado aqu como un ejemplo universal aplicable a cualquier realidad, aunque
constataremos que muchas ciudades del mundo no desarrollado presentan semejanzas. Al
contrario, se buscar presentarlo destacando la complejidad y las contradicciones presentes
en su aplicacin, incluso en la realidad brasilea, que inspir su formulacin.
Tambin veremos a lo largo de las prximas pginas que el texto legal, a pesar de ser
fundamental, no es suficiente para resolver problemas estructurales de una sociedad
histricamente desigual, en la que los derechos, como el derecho a la ciudad o a la vivienda
legal, no son garantizados para la mayora de la poblacin. En parte de las grandes ciudades
brasileas la mayora de la poblacin vive informalmente, sin observar ley o plan urbanstico
alguno, sin el concurso de arquitectos e ingenieros para construir sus barrios o casas, sin
financiacin para las obras que componen una gigantesca produccin domstica de espacio
urbano que, evidentemente, resulta precario. Como es bien sabido y tal como muestran los
informes de ONU-HABITAT, Brasil no es el nico pas que est en esa situacin.1 Quizs
la mayor parte de las viviendas urbanas del mundo se haga de esa manera, dando lugar a
montones de personas en lugares que se convierten en no ciudades, pues all brillan por
su ausencia no slo la infraestructura que caracteriza al espacio urbano, sino tambin todos
los servicios urbanos y equipamientos colectivos
1. Vanse al respecto las siguientes publicaciones de ONU-HABITAT: Cities without slums. Global Report on
Human Settlements, 2002; ONU-HABITAT: Cities in a globalizing world. Global Report on Human Settlements,
5
2001, en www.unhabitat.org
 Aplicar el Estatuto de la Ciudad en un contexto tal, culturalmente excluyente, tradicionalmente conservador,
no es una tarea simple, especialmente porque en esas sociedades denominadas emergentes, no desarrolladas,
en desarrollo o perifricas, el poder poltico y social est asociado a la propiedad patrimonial.
El acceso a la tierra, ya sea urbana o rural, siempre ha sido uno de los temas ms importantes de la historia
de la humanidad. El acceso a la tierra en las sociedades pobres que se urbanizan es an ms crucial. Y esa
es la cuestin clave que se trata en el Estatuto de la Ciudad. Por tanto, mostraremos la importancia que dicha
ley realmente tiene para la construccin de ciudades ms justas y ambientalmente equilibradas y plantaremos
cara a los conflictos que su aplicacin afronta en Brasil, sin defender la pretensin ingenua de que una ley (o
un plan) constituyen en s soluciones para problemas de ndole histrica y estructural.
El Estatuto de la Ciudad no trata exclusivamente de la tierra urbana, sino que adopta un enfoque holstico e
incluye: directrices y preceptos sobre planes y planificacin urbana, sobre gestin urbana y regulacin estatal,
fiscal y jurdica (especialmente sobre las propiedades de terrenos e inmobiliarias), regularizacin de la propiedad
informal, participacin social en los planes, presupuestos, leyes complementarias y gestin urbana, alianzas
pblico-privadas, y otros temas. La reunin de leyes previamente existentes, de forma fragmentada, con
instrumentos y conceptos nuevos bajo la denominacin de Estatuto de la Ciudad, facilita el reconocimiento de
la cuestin urbana. La ley dio unidad nacional al tratamiento de las ciudades. Y si pese a que han transcurrido
ocho aos desde su promulgacin siguen existiendo jueces que la ignoran y tratan la propiedad privada como
un derecho absoluto y no relativizado por su funcin social, podemos decir que esa prctica es cada vez ms
difcil, pues el formato de unidad amplia de esa ley denominada estatuto ha facilitado su divulgacin.
La Constitucin brasilea de 1988, promulgada en un momento de ascenso de las fuerzas sociales que
luchaban por la democratizacin del pas, le otorga al poder municipal competencia para definir el uso y la
ocupacin de la tierra urbana y el Estatuto de la Ciudad refuerza esa orientacin autnoma y descentralizadora.
El fortalecimiento de la autonoma del poder local se produjo como reaccin a la centralizacin autoritaria de la
poltica urbana ejercida por el gobierno dictatorial en el periodo anterior, entre 1964 y 1985. A partir de directrices
generales sobre el desarrollo urbano y sobre la propiedad privada de la tierra y de inmuebles, la planificacin
y la gestin urbanas, as como la resolucin de una gran parte de los conflictos en torno a los terrenos, se
remiti al mbito municipal2. Es en el municipio donde, por medio de la ley del plan director o de una legislacin
complementaria, se definen los conceptos de propiedad no utilizada o infrautilizada, y se graban en una base
cartogrfica las propiedades que deben someterse a sanciones de instrumentos previstos en el Estatuto de la
Ciudad. Igualmente, es el municipio donde se definirn las alianzas pblico-privadas, las operaciones urbanas,
la aplicacin de un gran nmero de instrumentos jurdicos y fiscales, entre otras iniciativas. Por lo tanto, la
autonoma municipal en el tratamiento de esta cuestin es muy grande en la legislacin brasilea. La ley podr
aplicarse realmente o no, dependiendo de la correlacin de fuerzas en el municipio.3

2. La definicin del modelo de gestin metropolitana fue remitida a las constituciones de los estados y ha sido un
tema al que se le ha dado poca atencin en Brasil. Por otra parte, la cuestin ambiental qued bajo la competencia
complementaria y simultnea de los tres niveles de la Federacin.
3. Nos gustara recordar a los crticos de esa significativa descentralizacin que en pases de gran extensin y diversidad
geogrfica, como Brasil, las ciudades tienen caractersticas muy diferenciadas (localizacin, clima, sociedad, cultura), por lo
que es recomendable prestar una gran atencin a las condiciones locales. Las reglas que regulan el derecho de propiedad
6 estn establecidas a nivel federal y su aplicacin ms o menos progresista depender de la correlacin de fuerzas local.
 Pese al enfoque holstico compuesto por diferentes aspectos, el tema central del EC es la funcin social
de la propiedad. En sntesis, la ley pretende definir cmo regular la propiedad urbana de manera que los
negocios que la envuelven no constituyan un obstculo para el derecho a la vivienda para la mayor parte
de la poblacin, persiguiendo as luchar contra la segregacin, la exclusin territorial, la ciudad deshumana,
desigual y ambientalmente predatoria. De esta manera, el EC trata de una utopia universal: el control de
la propiedad de los terrenos urbanos y la gestin democrtica de las ciudades para que todos tengan
derecho a la vivienda y a la ciudad. Si en el siglo XVIII la Revolucin francesa sigui la utopa de liberar a
la tierra de las relaciones de servidumbre y garantizar un acceso amplio a la misma mediante la propiedad
privada individual, en el siglo XXI la gran utopa es la restriccin al derecho individual teniendo en cuenta
el inters colectivo.4 En un mundo que se urbaniza crecientemente, en el que la mayor contribucin a ese
proceso de urbanizacin mundial tiene lugar en los pases pobres, es importante conocer el tratamiento
que se le da a la tierra en el Estatuto de la Ciudad.
Para comprender un asunto tan complejo y controvertido, partamos de algunas preguntas:
Cul es el elemento del Estatuto de la Ciudad que relativiza y limita el derecho de propiedad privada?
Cmo pretende regular el EC las propiedades urbanas? Cules son las virtudes que posee que permitiran
corregir injusticias y desequilibrios ambientales? Cmo garantiza la ley la participacin social en la gestin
de las ciudades? Cul es el rol que el EC atribuye a los diferentes niveles de la estructura federativa?
Cmo se construy socialmente la idea de limitar el derecho a la propiedad para subordinarla a una
funcin social?
Cmo fue posible la aprobacin del Estatuto de la Ciudad en el Congreso Nacional de Brasil,
histricamente conservador, en un pas socialmente desigual? Cmo fue posible que una sociedad
patrimonialista, donde el poder poltico y social se confunden con la detencin del patrimonio (especialmente
la propiedad de tierras e inmuebles), admitiera la aprobacin de una ley tan avanzada?
Cmo se produce su aplicacin? Cules son los obstculos y coerciones que se plantean para su
aplicacin? Cul ha sido el impacto del EC en las ciudades brasileas?

4. La Constitucin francesa de 1791, precedida de la Declaracin de los Derechos del Hombre, menciona la propiedad como uno
de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre, adems de como un derecho inviolable y sagrado. La Constitucin
americana de 1787 consider la propiedad privada como uno de los derechos esenciales e inalienables.
7
 Las especificidades de las ciudades perifricas5
Una parte de esas preguntas encontrarn respuesta en este primer captulo, y la otra parte en los
captulos siguientes. Resulta necesario comenzar tratando los aspectos fcticos y conceptuales especficos
de la realidad urbana de los pases que pertenecen a lo que podemos denominar capitalismo perifrico6.
Por qu tratar de esa especificidad? Porque existe una profunda diferencia entre las ciudades del mundo
desarrollado (esencialmente los pases del G7) y no desarrollado en torno a la regulacin estatal sobre
el espacio urbano y al alcance del mercado residencial privado. Por eso, Londres, Pars, Nueva York,
Boston, Toronto y Tokio son ciudades muy diferentes de Mxico, So Paulo, Rio de Janeiro, Bombay y
Johannesburgo, por citar unos pocos ejemplos. En las primeras, el Estado ejerce realmente la regulacin
sobre todo el suelo urbano siguiendo las leyes existentes, con excepciones no significativas. En las dems
es frecuente observar que la mayora de la poblacin puede habitar espacios informales, que tambin son
segregados respecto a la ciudad oficial o legal, en donde los planes y leyes urbansticas no se aplican. Las
excepciones son ms la regla que excepciones.7
En los pases centrales, el mercado privado atiende las necesidades de vivienda de la mayor parte
de la poblacin, y una minora, que varia segn los pases, necesita un apoyo estatal para la provisin
de vivienda. En Canad, por ejemplo, el 30% de la poblacin se clasifica como non market housing,
y necesitan apoyo pblico para resolver su problema de vivienda. En cambio, en Brasil o en los pases
perifricos en general, sucede exactamente lo contrario: ms del 70% de la poblacin (que incluye a una
parte de la clase media) se encuentra fuera del mercado privado legal y necesitara ayudas.8
Una de las caractersticas de esas ciudades perifricas es la existencia de un mercado formal o legal
limitado, que frecuentemente ofrece un producto de lujo para una minora de la poblacin. Los beneficios
derivados de las actividades especulativas con inmuebles ocupan un lugar muy importante en ese mercado,
lo cual aumenta la disputa por tierras e incrementa su precio. La retencin de terrenos ociosos en las
ciudades es una parte estructural de ese modelo, que combina un mercado restringido y frecuentemente
de lujo, lucro especulativo, ausencia de polticas sociales a una escala significativa (es decir, una escala que
vaya ms all de las encomiadas best practices), escasez de viviendas, segregacin e informalidad.9

5. Ciertamente, la clasificacin de las ciudades de todo el mundo exigira mayores detalles tipolgicos. Usaremos un tratamiento dual ciudades perifricas
y ciudades desarrolladas o centrales como recurso simplificador adecuado para los fines de esta rpida presentacin.
6. Usaremos indiferentemente, sin rigor acadmico, los conceptos corrientes aplicados por las instituciones internacionales en la clasificacin de los diferentes
pases del mundo, aunque reconociendo que esas denominaciones no son neutras: pases desarrollados o en desarrollo; pases centrales, semiperifricos o
perifricos; pases emergentes o pobres; pases del Sur o del Norte.
7. Muchas de las afirmaciones que se hacen aqu estn basadas en la observacin emprica, as como bibliogrfica, resultado de actividades de consultora o
de investigacin de la autora en ciudades de varios pases del mundo. No obstante, la mayor parte de los datos proceden del universo urbano brasileo. Las
generalizaciones deben verse con cierta cautela.
8. La recuperacin de la inversin habitacional por parte del Gobierno federal brasileo, a partir de 2004, que estaba relativamente paralizada desde los aos
ochenta, apunta a un cambio en ese modelo. Se lanz un nuevo programa que pretende construir un milln de viviendas denominado Minha Casa, Minha
Vida, reforzando esa tendencia y buscando una accin anticclica respecto a la crisis que se desat en septiembre de 2008. Todo indica que el mercado
privado legal est creciendo, para atender a lo que podramos denominar clase media y media baja. En Amrica Latina, ese movimiento de produccin masiva
de viviendas pudo observarse en Chile (en los aos noventa) y ms recientemente en Mxico.
9. Estamos desarrollando la idea de que la segregacin y la informalidad no son resultados espontneos, sino producto de un proceso histrico de produccin
del espacio que sigue, refleja y reproduce las caractersticas de la sociedad desigual. Cabe recordar que a menudo el Estado acta directamente produciendo
la segregacin o la exclusin urbanstica, ya sea a travs de la regulacin legal, como sucedi en Sudfrica con el apartheid, o a travs del traslado de favelas,
8 que son retiradas del contexto urbano valorizado por el mercado hacia reas distantes de la ciudad formal.
 Escasez de vivienda, agresin ambiental, ilegalidad y violencia
Otra de las principales consecuencias de la falta de alternativas de viviendas legales (es decir,
de viviendas reguladas por la legislacin urbanstica e insertas en la ciudad oficial) es la agresin
ambiental. La ocupacin de zonas ambientales frgiles orillas de arroyos, laderas deslizantes,
vegas inundables, reas de proteccin de manantiales, manglares es la alternativa restante para
los excluidos del mercado y de los programas pblicos poco ambiciosos. Esas reas no se ocupan
por falta de leyes o de planes, sino por falta de alternativas de vivienda para la poblacin de bajos
ingresos. En algunas ciudades brasileas, como So Paulo y Curitiba, las zonas donde ms creci
la ocupacin por parte de viviendas ilegales en la dcada de 2000 fue en las reas de proteccin
de manantiales, o sea, en reas productoras de agua potable, cuya ocupacin est prohibida por
ley, aunque no lo est en la prctica de la ocupacin del territorio. Son las zonas vulnerables,
protegidas por la legislacin ambiental, que no interesan para el mercado inmobiliario privado legal,
las que sobran para las viviendas pobres.
Las principales formas de vivienda precaria son producto de loteos piratas y clandestinos o de
invasiones de tierra que dan inicio a la formacin de favelas. Los bloques de viviendas humildes,
las habitaciones alquiladas o las viviendas en reas centrales o no tienen una importancia
relativa en las diferentes ciudades. En general, no tienen la misma importancia cuantitativa que
las primeras formas citadas, aunque son fundamentales para la recalificacin de zonas urbanas
centrales sin que se expulse a los habitantes pobres.
Si tenemos en cuenta el nmero de favelas existentes y el nmero de habitantes en ellas
que invaden tierra para vivir, podemos decir que el Estado consiente una gigantesca invasin de
tierras urbanas en los pases no desarrollados, sin respetar las leyes urbansticas o de proteccin
ambiental. Esas invasiones no son dirigidas por movimientos contestatarios, sino por la falta de
alternativas. Como todo el mundo necesita un lugar para vivir y nadie vive ni puede reproducirse sin
un abrigo, ese consentimiento a la ocupacin ilegal, no asumido oficialmente, funciona como una
vlvula de escape para la flexibilizacin de las reglas. Pero ese consentimiento y esa flexibilizacin
se dan exclusivamente en zonas no valorizadas por el mercado inmobiliario. El mercado, antes que
la ley la norma jurdica es el que define en donde pueden vivir o invadir tierras para vivir los
pobres. Existe una lgica que relaciona la aplicacin de la ley con el mercado.
Adems, en las ciudades grandes y medianas, los ros, arroyos, lagos, manglares y playas
se convirtieron en canales o destino de los desages domsticos. En Brasil, 34,5 millones de
personas que viven en zonas sin red de desage de las ciudades. Si a esto le sumamos los hogares
que cuentan apenas con una fosa sptica, llegamos al 50% de la poblacin brasilea. Adems,
el 80% de los residuos recogidos no se tratan, sino que se vierten a los cursos de agua. En la
actualidad, los residuos domsticos, ms que los vertidos industriales, constituyen el principal
contaminante de los recursos hdricos.10

10. Esos datos son del Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) para 2009, a partir de las fuentes del
Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), ambos organismos del Gobierno federal.
9
 La ausencia de la ley urbanstica parece suministrar un espacio provechoso para la
ausencia generalizada de leyes, cortes, tribunales y abogados para la resolucin de conflictos
y para garantizar los derechos sociales, civiles y humanos. La falta de la gestin pblica y
la inexistencia de cualquier tipo de contrato social remiten los barrios homogneamente
pobres a una situacin de tierra de nadie donde la ley es la del ms fuerte. As, resulta
comprensible el aumento del nmero de homicidios y del crimen organizado en las grandes
urbes del mundo no desarrollado durante los ltimos 30 aos. En algunos barrios dominados
por un poder slo aparentemente paralelo, encontramos la concentracin de males sociales
que demuestran que la exclusin es un todo. Adems de la ilegalidad urbanstica y de
los altos ndices de violencia, en esos barrios ms vulnerables (social y ambientalmente)
se da una tasa desproporcionada de mujeres jefas de familia responsables de los hogares,
un mayor ndice de desempleo, una mayor proporcin de negros, una tasa de escolaridad
por debajo de la media urbana, unos ingresos medios inferiores a los ingresos medios
urbanos, una mayor tasa de mortalidad infantil, surtos frecuentes de enfermedades en
forma de epidemias, etc. Podemos denominar esos barrios bombas socioecolgicas. Las
autoridades pblicas e incluso la polica tienen dificultades para circular libremente por esas
zonas que estn al margen del contrato social.

Races de la sociedad perifrica

Es un error frecuente considerar que las ciudades perifricas estn en una etapa ms
atrasada respecto a la trayectoria recorrida por las ciudades del mundo desarrollado
y que un esfuerzo de gestin y unas condiciones favorables de gobernabilidad seran
suficientes para superar la distancia que las separa. No faltan recetas ofrecidas por
agencias internacionales y consultores, procedentes de los pases del Norte, para salvar
esa distancia. Resulta evidente que determinados gobiernos urbanos, en determinadas
condiciones polticas y econmicas, pueden reducir los males de las ciudades ms pobres,
lo cual es muy importante. Pero lo que se pretende destacar aqu es que nunca ser
posible equipararlas a las ciudades desarrolladas manteniendo la relacin de dependencia
subordinada y utilizando recetas del primer mundo. Eso se debe a que son estructuralmente
diferentes y no estn en diferentes etapas de una misma trayectoria histrica rumbo al
desarrollo. En las ciudades perifricas conviven la falta de alcantarillado y frecuentemente
hasta de alimentos y el consumo de aparatos electrnicos, zapatos deportivos de marca o
televisin por cable, como sucede en las favelas de Rio de Janeiro o de So Paulo. En un
mismo momento histrico estn presentes el modo de vida premoderno (la produccin
domstica de la vivienda, la proximidad de los desages, por ejemplo) junto con el modo
de vida posmoderno, basado en la comunicacin revolucionaria. En Brasil, en 2005 haba
163 millones de personas con acceso a televisor en color, mientras que 123 millones un
32% menos tenan acceso a alcantarillado mediante una red de recogida o una fosa
sptica (IBGE/PNAD 2005).
10
 Los imperativos de un modelo de consumo que es universal en los pases del ncleo
hegemnico penetran en las mentes y los corazones de la mayor parte de la humanidad, que
se mantiene en la pobreza, dificultando la posibilidad de una construccin endgena.
Esa simultaneidad de diferentes patrones tecnolgicos es la marca de la sociedad
urbana perifrica y, en consecuencia, de las ciudades. El proceso de modernizacin
incompleta incluye avances modernizadores sin abandonar las marcas del atraso. Se
trata de un capitalismo que, pese a darse en el perodo de industrializacin tarda, se ha
caracterizado por salarios precarios o por la informalidad predominante en las relaciones
de trabajo. No estaba garantizado, y sigue sin estarlo, lo que podramos considerar un
estndar mnimo conquistado por la modernidad: seguridad social, vivienda, educacin
universalizada, saneamiento bsico, etc., pero sobre esa base precaria est presente la
presin ejercida por el mercado para el consumo de productos de punta que podran
clasificarse como superfluos o no prioritarios. El poder del logo y la penetracin de la
publicidad resultan avasalladores y crean nuevas necesidades. Los valores del consumo
exacerbado penetran por todos los poros vacos de la existencia de los adolescentes
pobres. La tica del trabajo no se sustenta, pues la oferta de empleo o de trabajo, aunque
sea informal, difcilmente logra dar cuenta, especialmente en las ltimas dcadas del
siglo XX y en los comienzos del siglo XXI, del crecimiento de la denominada poblacin
econmicamente activa. Precisamente en ese perodo, los males aportados por la
globalizacin neoliberal profundizaron la pobreza y la desigualdad urbanas en las ciudades
perifricas. Por globalizacin entendemos la ampliacin internacional de los mercados
revolucionada por grandes cambios tecnolgicos (movimiento estructural) combinada
con la ideologa neoliberal: la primaca del mercado, el debilitamiento de los estados-
nacin, el retroceso de las polticas sociales, las privatizaciones y la mercantilizacin de
los servicios colectivos y el consecuente aumento del desempleo y la violencia.
La bsqueda de las races de esa situacin nos remite en un primer momento a la
relacin colonial y posteriormente imperialista: asociacin del capital internacional con una
lite local que persiguen intereses complementarios, cuyo resultado fue durante siglos la
exportacin de la riqueza excedente all producida, la utilizacin de mano de obra barata o
incluso esclava (que respalda una cultura de desprestigio del trabajo y del trabajador), la
importancia crucial del latifundio y el bloqueo del mercado interno. Ya sea a travs de la
exportacin de productos primarios, mediante un proceso tardo de industrializacin o de
un enganche pasivo a la globalizacin financiarizada, la historia nos muestra la persistente
falta de autonoma poltica y la fragilidad del mercado interno que pudiera conducir a un
desarrollo social y econmico ms incluyente.
Ese tema no se desarrollar aqu. Su pretensin es simplemente mostrar que algunos
pases del mundo presentan caractersticas comunes que les permiten un dilogo
provechoso, aunque las especificidades de las ciudades y de las experiencias sociales
locales sean nicas y exijan todo el respeto y la atencin.
11
 Motivos para la esperanza: propuestas a partir de la realidad
Con esta constatacin crtica no se pretende conducir al lector al desnimo a partir de un pensamiento
salpicado de fatalidad. Al contrario, lo que se pretende es mostrar que slo el conocimiento cientfico de
esa realidad puede conducirnos a propuestas adecuadas y especficas. El conocimiento de la situacin
concreta de cada ciudad, es decir, la lucha contra el analfabetismo urbanstico es lo que puede
constituir una vacuna contra las ideas inadecuadas ante la realidad local.11 La influencia del pensamiento
urbanstico de los pases del Norte y la importacin de modelos de planificacin y gestin urbanas no
han hecho ms que profundizar la ciudad escindida entre incluidos y excluidos, en que se observa la
existencia de autnticas islas de primer mundo, reguladas por una zonificacin detallada, marcadas por
una arquitectura fashion, lugar de produccin del mercado formal. Del otro lado est la ciudad informal,
constituida predominantemente por sus propios habitantes con sus parcos recursos. La representacin
de esa ciudad busca afirmar la hegemona de las islas de primer mundo tomando la parte por el todo.
Adems de invisibles, los barrios informales tambin son desconocidos en gran parte en los catastros,
mapas, archivos y registros urbanos.
La ciudad perifrica est marcada por el mimetismo cultural derivado de la hegemona ejercida por
los pases centrales a travs de los medios de comunicacin, las universidades y principalmente por la
expansin internacional del mercado. La realidad local difcilmente es el nexo central para el desarrollo del
conocimiento y se da tambin una dificultad de acumulacin progresiva de saber a partir de las diversas
experiencias, cuya continuidad se ve rota a menudo por el conocimiento externo. Los instrumentos de
gestin urbana copiados de fuera no tienen en cuenta la realidad de esas ciudades, en las que una gran
parte de la poblacin (a menudo, la mayor parte) se ve excluida del mercado privado y de la condicin
legal de vivienda, aparte de las condiciones mnimas aceptables de urbanizacin. Los planes directores y
especialmente las leyes de zonificacin ignoran que en la ciudad perifrica el mercado residencial privado
atiende a un pequeo porcentaje de la poblacin y que all surgen problemas que no se les plantearon
a los urbanistas y arquitectos de las prestigiosas universidades americanas, por citar slo un ejemplo.
La ausencia de un desarrollo y un planeamiento endgenos, dirigidos a la realidad social existente y que
busquen fortalecer el mercado interno, es uno de los grandes problemas que puede ser minimizados,
aunque no puedan superarse local o nacionalmente debido a que la expansin de los mercados es un
fenmeno global. Lo que aqu se propone es desarrollar propuestas que se basen en la realidad de la ciudad
perifrica y la superacin de la dominacin cultural y tcnica. En esa idea hay mucho de utopa, y adems
los conflictos no desaparecern, ya que resulta cada vez ms imposible desvincular la estructura social
endgena de la exgena. Pero la adhesin a la realidad concreta social, econmica, cultural, urbana y
ambiental es siempre un avance que permite desvelar ideologas que enmascaran la realidad y acaban
por tener un efecto pedaggico sobre la lectura emancipadora de las especificidades de cada sociedad.
12

11. Ideias fora do lugar (Ideas fuera de lugar) es la expresin que usa el escritor brasileo Roberto Schwarz
para denominar a las ideas generadas por el modo de produccin de los pases desarrollados que se transfieren
sin mediacin hacia la realidad de los pases perifricos. Un buen ejemplo de esa contradiccin fue la llegada
del ideario liberal europeo al Brasil esclavista en el siglo XIX. La cultura, la poltica y el arte practicados por la
lite se inspiraba en el liberalismo, pero la base de la economa era el esclavismo.
 Un ejemplo que super esa dificultad es la prctica de la urbanizacin de favelas. La urbanizacin o recalificacin
urbanstica y social de favelas puede ser una buena propuesta cuando est bien localizada en la ciudad y sus habitantes
tienen oferta de empleo, adems de servicios y equipamientos colectivos en los alrededores. Los mtodos y tcnicas de
urbanizacin de favelas han tenido un desarrollo satisfactorio y un creciente perfeccionamiento en los pases perifricos.
Al contrario de lo que muchos piensan, esa accin puede constituir una importante intervencin de recuperacin ambiental
adems de social, ya que las favelas se sitan en su mayor parte en zonas ambientalmente frgiles. Es este un ejemplo de
programa urbanstico que persigui un desarrollo endgeno, a pesar de que tambin fue recomendado por las agencias
internacionales de desarrollo en el ltimo cuarto del siglo XX. La permanencia en zonas bien situadas en las ciudades contra
el traslado hacia zonas lejanas supuso una conquista social en Brasil, fruto de una intensa lucha de las comunidades de
habitantes de las favelas y no simplemente de una orientacin externa. Hasta comienzos de la dcada de 1980, las favelas
se trataban como problemas policiales, en lugar de reconocer que la mayor parte de sus habitantes eran trabajadores y, en
muchos casos, como en So Paulo, trabajadores de la industria fordista, productora de automviles. Los bajos salarios que
se pagaban a los trabajadores industriales brasileos explican por qu un trabajador de una industria que era una industria
avanzada hasta la dcada de 1980 viva en favelas. Se trataba y sigue tratndose de la industrializacin con salarios bajos
que dio lugar a una urbanizacin con salarios bajos: excluidos del mercado, los trabajadores construyen sus viviendas e
incluso sus barrios. El derrocamiento del estado del bienestar, aunque en su versin perifrica, y el aumento del desempleo
no hicieron ms que radicalizar esa situacin en las dcadas de los ochenta y noventa.
La gran dificultad en el periodo actual de la poltica sobre favelas es garantizar la regularizacin de los terrenos y su
integracin en la ciudad oficial, garantizando as el mantenimiento de las reas de circulacin, de recogida de basura, el
barrido de las calles, de las zonas pblicas, de la iluminacin pblica y del modelo de las edificaciones, para evitar una
excesiva densificacin y la insalubridad.12
Aunque se pueden constatar algunos avances respecto a la poltica sobre favelas, es necesario reconocer que el nmero
de acciones de traslado de favelas de reas urbanas valorizadas hacia fuera de las ciudades en los pases no desarrollados
sigue siendo muy superior a la consolidacin de esos ncleos en espacios urbanos centrales o relativamente centrales. En
nuestra opinin (nos basamos en la observacin emprica y en cruces de informacin interpersonales), predomina una accin
de limpieza social que est relacionada con la valorizacin inmobiliaria. Si observamos la realidad de algunos pases de
Amrica Latina, adems de frica del Sur y de la India, incluso podramos arriesgarnos a emitir una hiptesis: mientras que los
gobiernos federales afirman la poltica de urbanizacin y de no desalojo de favelas, los dems miembros de la Federacin actan
francamente en favor del mercado privado, transfiriendo favelas de lugares valorizados. En algunos casos esa transferencia
apela a la violencia (como sucedi en Durban) y en otros la tierra (de la que se retir la favela) simplemente se cede al mercado
privado (Nueva Delhi).13 Tampoco faltan los casos de gobiernos que urbanizan algunas favelas por razones de marketing, pero
aplican como regla general el desalojo cuando se trata de reas valorizadas por el mercado (es lo que sucede en So Paulo).
La disputa por la tierra urbanizada, o la disputa por la localizacin en la ciudad, es intensa en todas partes.

12. Evidentemente, la consolidacin de los habitantes de las favelas en un determinado espacio urbano debe tener en cuenta tambin las condiciones geotcnicas
y ambientales del terreno, adems de la voluntad de los vecinos. Un gran nmero de publicaciones trata de este asunto especialmente a partir de la definicin de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Adems del Informe Mundial sobre los Asentamientos Humanos (GRHS) de 2002 de ONU-HABITAT, vase al respecto
GARAU, P; SCLAR, E. D.; y CAROLINI, G. Y. A home in the city. Londres, Earthscan 2005. La bibliografa brasilea sobre el tema es muy extensa.
13. Sobre la violencia utilizada para el desalojo de favelas en Durban, vase en el diario Jornal do Brasil Online, 12/10/2009, la denuncia de la ONG formada por
los habitantes de la Comunidad Kennedy Road. La informacin sobre Nueva Delhi se la hizo llegar a la autora un funcionario del gobierno local. En el caso de So
Paulo, el ayuntamiento divulga la urbanizacin de favelas especialmente para visitantes extranjeros. Pero aplica otras tcticas, incluyendo la agresin, cuando se
trata de desalojar, segn el relato diversas fuentes: Defensora Pblica del Estado de So Paulo, Foro Centro Vivo. 13
La disputa por la tierra urbana: un tema crucial para las ciudades
La propiedad de la tierra sigue siendo, y tal vez lo sea ms que nunca, una cuestin difcil,
marcada por conflictos sociales en el campo o en la ciudad. En las sociedades patrimonialistas u
oligrquicas tiende a adquirir una mayor importancia, pues, como recordamos, en ellas el poder
social, poltico y econmico est relacionado con la detencin de patrimonio. Con la globalizacin,
a partir de los aos ochenta, la cuestin de la tierra tiende a agravarse en todo el mundo.
Los productos primarios, como los minerales, la celulosa, los granos, la carne, el petrleo, el
etanol (las materias primas) adquieren una importancia estratgica en los mercados globales,
promoviendo la migracin de millones de campesinos de sus tierras.14 Excluidos del acceso a la
tierra urbanizada, esa poblacin inmigrante o, en algunos casos, inmigrante, se apia en favelas,
ya que la tierra urbanizada es un bien precioso y escaso en las ciudades perifricas.
Determinados atributos que puede tener el terreno contar con infraestructura urbana, con
equipamientos pblicos y privados en sus alrededores, estar situada frente al mar no son
reproducibles o, al menos, fcilmente reproducibles, lo cual nos lleva a una situacin de monopolio.
Tanto esos atributos como la legislacin urbana que incide sobre una propiedad determinada
influyen en su mayor o menor valorizacin. El incremento de inversiones pblicas o privadas en
las proximidades de un inmueble tiende a aumentar su precio. La legislacin, que puede ser ms
o menos restrictiva respecto a la ocupacin de un determinado pedazo de tierra, tambin influye
en su precio. La proximidad de una favela tiende a desvalorizar un inmueble. Son ejemplos que
muestran la cualidad que tiene una propiedad privada de generar una renta de la tierra o una renta
inmobiliaria para su propietario, una cualidad que da origen a una disputa crucial y al mismo tiempo
silenciosa por el espacio urbano. Algunos luchan por el derecho a la ciudad y otros por beneficios
extras procedentes de actividades especulativas, en la mayor parte de los casos. Y esa cualidad
domina de tal manera las relaciones sociales urbanas que, con frecuencia, los pobres que son
propietarios de una vivienda rechazan la vecindad de los tambin pobres habitantes de favelas,
porque son conscientes del impacto negativo que eso tiene sobre el precio de sus inmuebles.
Aunque pertenezcan al mismo grupo de ingresos, los propietarios se oponen a los no propietarios.
Esa disputa por el valor de uso o por el valor de cambio, o tambin por la apropiacin de
la valorizacin de la tierra o inmobiliaria, es ms intensa en la ciudad perifrica, donde se da
una escasez de tierras urbanizadas y una escasez de viviendas. En las ciudades de los pases
centrales, la regulacin sobre la tierra y los inmuebles urbanos se torn histricamente ms
efectiva. La democratizacin del acceso a la vivienda y a la ciudad, promovida especialmente
durante el estado del bienestar, exigi un mayor control sobre la tierra y sobre los beneficios de
la renta en favor del aumento de la productividad de la construccin y de la ampliacin del acceso
conquistado por los movimientos sociales y sindicales.
14.La bsqueda de tierras cultivables para producir alimentos se convirti en un lucrativo negocio
14
internacional, que amenaza con expulsar a millones de campesinos de sus tierras en los pases pobres.
Segn el Instituto Internacional de Investigaciones Alimentarias (IFPRI), entre 15 y 20 millones de
hectreas de tierra estn siendo compradas por pases o empresas extranjeros. Los pases que ms han
vendido han sido Etiopa, Ghana y Madagascar. Vase al respecto el Informe del Instituto Internacional
para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIED), de junio de 2009.
 El desbarajuste en el registro o en el catastro de inmuebles y propiedades que se da en las ciudades
perifricas no es casual. Es funcional para el papel ambiguo que ejerce la tierra sobre las relaciones de
poder. El poder a nivel local est bastante relacionado con los grandes empresarios y propietarios de
tierras e inmuebles.
La retencin de tierras ociosas urbanizadas y la consecuente extensin horizontal de las periferias,
formadas por un mar de viviendas pobres, eleva el costo del proceso de urbanizacin y su insostenibilidad,
como todos sabemos. La ciudad dispersa ha sido objeto de crticas de urbanistas de todo el mundo
debido a su dependencia del automvil, uno de los principales responsables del efecto invernadero, y por
la impermeabilizacin extensiva del suelo, entre otros aspectos. En las periferias de la ciudad perifrica
se encuentran el modelo disperso de los barrios pobres y sin urbanizacin con las gated communities o
urbanizaciones cerradas, barrios cercados que siguen modelos principalmente americanos, y que resultan
en una urbanizacin dispersa mixta y desigual, propia del tercer mundo. Esa extensin horizontal,
salpicada de terrenos vacos que aguardan su valorizacin, aumenta los costos de urbanizacin de
ciudades cuyos presupuestos son escasos para la dimensin de las necesidades sociales.
En algunos casos, como sucede en ciudades de la regin Centro-Oeste de Brasil (Campo Grande, Goinia
y Palmas), las tierras vacas que cuentan con infraestructura (agua, red de alcantarillado, pavimentacin,
iluminacin pblica) podran acoger a ms del doble de la poblacin de esas ciudades, lo que no impide
que gran parte de la poblacin de ingresos ms bajos est prcticamente fuera del tejido urbano continuo.
Por otra parte, en las metrpolis, en especial en Rio de Janeiro y en So Paulo, cobra mayor importancia el
nmero de inmuebles edificados que estn vacos. Esa cifra se aproxima al dficit habitacional de ambas
ciudades. Esos inmuebles se concentran en las reas ms centrales y, en consecuencia, las que cuentan
con infraestructuras y oferta de servicios urbanos. La siguiente tabla muestra el significativo nmero de
inmuebles vacos en algunas de las principales ciudades brasileas, concentrados principalmente en las
reas centrales ms antiguas.

Municipios brasileos con mayor nmero de viviendas ociosas (vacas + cerradas)

Municipios Total de viviendas censadas Total de vacas + cerradas % sobre la reserva total

So Paulo (SP) 3.554.820 515.030 14,5

Rio de Janeiro (RJ) 2.129.131 266.074 12,5

Salvador (BA) 768.010 98.326 12,8

Belo Horizonte (MG) 735.280 91.983 12,5

Fortaleza (CE) 617.881 81.930 13,3

Brasilia (DF) 631.191 72.404 11,5

Curitiba (PR) 542.310 58.880 10,9

Manaos (AM) 386.511 51.988 13,5

Porto Alegre (RS) 503.536 46.214 9,2

Guarulhos (SP) 336.440 43.087 12,8

Fuente: IBGE/Censo 2000. Sinopsis preliminar 15
 En sntesis, la cuestin social de la tierra urbana y de los inmuebles urbanos es crucial para todos aquellos
que quieren ciudades ms justas y ambientalmente menos predatorias. La funcin social de la propiedad se refiere
al lmite que debe tener su propietario respecto a su usufructo ante las carencias sociales y tambin ante las
irracionalidades causantes de la depredacin ambiental.
La limitacin del derecho de propiedad privada de la tierra y de inmuebles con el objetivo de construir una ciudad
ms justa y menos predatoria desde el punto de vista ambiental, no es una propuesta radical de izquierdas y ni tan
siquiera socialista. Quizs podamos decir que se trata de una propuesta progresista, ya que pretende eliminar las
limitaciones impuestas a la ampliacin de la produccin de viviendas, ya sea por parte del mercado privado o por
parte del Estado, a travs de las polticas pblicas. En realidad, la retencin de tierras ociosas dificulta la poltica
habitacional de amplio alcance, ya que el propio Estado tiene dificultades de acceso a la tierra para programas
pblicos. Y eso no se refiere exclusivamente a la vivienda. El alto costo de la tierra resulta limitador para diversas
iniciativas de polticas pblicas, como la implantacin de parques, la ampliacin del sistema vial, la construccin de
infraestructuras sociales como escuelas, hospitales, guarderas, centros comunitarios, etc. Estudios llevados a cabo
en las ciudades de So Paulo y Mxico han puesto de manifiesto la dificultad de honrar las rdenes judiciales de pago
resultantes de tierras expropiadas para ejecutar polticas pblicas debido al montante de la deuda tras el tratamiento
y la decisin judicial sobre el asunto. Las limitaciones a los beneficios especulativos inmobiliarios afectan ms a los
intereses oligrquicos y patrimonialistas que a los intereses capitalistas stricto sensu. Pero es necesario reconocer
que, en general, el mercado residencial privado va de la mano del patrimonialismo en las ciudades perifricas.15

La conquista del Estatuto de la Ciudad: un movimiento de reforma urbana

La historia del Estatuto de la Ciudad nos remite a la primera mitad del siglo XX, como muestra el texto de Jos
Roberto Bassul presente en esta publicacin. As pues, fueron varias dcadas de un tenso proceso de embates y
de vaivenes con la confrontacin de intereses divergentes. En ese proceso hay que destacar la construccin del
Movimiento Nacional de Reforma Urbana, que reuni a movimientos sociales (de vivienda, transporte, saneamiento),
asociaciones de profesionales (arquitectos, abogados, especialistas de sanidad, asistentes sociales, ingenieros),
organizaciones sindicales, acadmicas y de investigacin, ONG, integrantes de la Iglesia Catlica (procedentes del
movimiento religioso denominado Teologa de la Liberacin), funcionarios y alcaldes y parlamentarios progresistas.
Con ocasin del proceso de conquista de la nueva Constitucin brasilea (1987), se cre el Foro por la Reforma
Urbana, con la finalidad de unificar todas las iniciativas de los movimientos urbanos que presentaban reivindicaciones
especficas y fragmentadas en aquel momento. El Movimiento Nacional de Reforma Urbana constituye una
experiencia singular de movimiento social que reuni a diferentes sectores en torno a algunos puntos prioritarios de
la poltica urbana que recabaron unanimidad. Esos puntos se organizaron en una agenda que dio lugar a una propuesta
de enmienda constitucional de iniciativa popular, suscrita por 131.000 electores, y que fue presentada a la Asamblea
Nacional Constituyente. Por primera vez en la historia de Brasil, la Constitucin federal pas a contar con un captulo
dedicado a la cuestin de las ciudades e incorpor la funcin social de la ciudad y la funcin social de la propiedad.16
16

15. Vase al respecto el estudio del Laboratorio de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (LABHAB) de la Universidad de So
Paulo: Precio de las expropiaciones de tierras: lmites a las polticas pblicas. 2001 www.usp.br/fau/depprojeto/labhab.
16. La Iniciativa Popular de Reforma Urbana fue presentada por esta autora, en sesin plenaria, a la Asamblea Nacional Constituyente en 1987.
 Los movimientos de lucha por la vivienda, que siempre fueron una mayora en el Foro
de Reforma Urbana, pasaron a preocuparse con la situacin de la vivienda en la ciudad y a
reflexionar sobre la necesidad de reivindicaciones menos inmediatas, como el cambio de
los parmetros que regan la propiedad de la tierra en Brasil. La consciencia histrica sobre
la ilegitimidad de la propiedad ociosa tuvo su origen en los movimientos de campesinos
que, durante toda la historia de Brasil, contaron con la oposicin de los latifundistas, tambin
conocidos como coroneles. Estos comandaban milicias privadas y tenan poder sobre la
vida y la muerte de los esclavos, que constituyeron la mayor parte de la fuerza de trabajo hasta
finales del siglo XIX, as como sobre la poblacin blanca que, desterrada y desplazada en el
modo de produccin esclavista, dependa de los citados coroneles para su supervivencia.
La primera propuesta de Reforma Urbana en Brasil, definida en un congreso de arquitectos
en el ao 1963, incorpor la concepcin de la propiedad ociosa como ilegtima a partir de la
cultura heredada de la reforma agraria. En esa propuesta, una de las races del Estatuto de
la Ciudad, la cuestin de la tierra, se consideraba central para la transformacin que requera
el pas. En ella tambin estaba presente la creacin de un organismo nacional que dirigiera
la poltica urbana y habitacional. En ese perodo, que antecedi al golpe militar de 1964, la
sociedad brasilea estaba movilizada en torno a las denominadas reformas de base. Se trataba
de propuestas con una significativa base popular, elaboradas por intelectuales, profesionales,
acadmicos y lderes sociales y sindicales, y que trataban de temas como la educacin, la
salud, la administracin pblica, la cultura, adems de las reformas agraria y urbana.
La primera etapa (1964) de la represin dictatorial contra esa ofensiva de movimientos
sociales y sindicales se abati sobre los sectores populares La segunda (1969) alcanz a
los recalcitrantes opositores procedentes de las clases medias: estudiantes, periodistas,
intelectuales, profesores, diputados y senadores, alcaldes, gobernadores, etc. Casaciones,
tortura, censura, asesinatos promovidos por el rgimen militar que se instal en el poder en
1964, tuvieron como efecto barrer las propuestas de reforma de todas las agendas, e incluso
de las memorias, durante mucho tiempo. La propuesta de los arquitectos fue incorporada
por el rgimen militar, que la aplic al revs, creando un aparato institucional tecnocrtico,
fuertemente centralizado, de poltica habitacional, de transporte y de saneamiento, ignorando
la cuestin de la tierra. Considerando el vigoroso movimiento de construccin de viviendas y
sistemas de saneamiento que caracteriz esa poltica, podemos decir que consigui alcanzar
sus propsitos (generar empleo), aunque privilegiara a la clase media en detrimento de la
mayora de la poblacin.
A mediados de la dcada de 1970, la emergencia de los movimientos sociales urbanos
que reivindicaban mejores condiciones de vida, se da en un momento en que la participacin
poltica en la sociedad estaba todava bastante cercenada. Esas movilizaciones crecieron,
junto con la exigencia generalizada de libertades polticas. En ese contexto surgen las
alcaldas de otro tipo y una nueva escuela de urbanismo.

17
 Las alcaldas democrticas y la nueva escuela de urbanismo
De manera paralela a la vuelta de los movimientos sociales a la escena poltica, todava en el
contexto de la Dictadura, comienzan las experiencias democrticas de administracin municipal
(con excepcin de las capitales cuyos alcaldes eran nombrados por gobernadores que, a su vez, eran
indicados por las autoridades de la Dictadura) con la eleccin de alcaldes progresistas. Comienza
un nuevo perodo en el que se ponan en prctica propuestas elaboradas en las movilizaciones y
organizaciones populares. Arquitectos, ingenieros, abogados, asistentes sociales y gegrafos se
dedicaron a formular, mediante procesos democrticos, nuevos programas y nuevas formas de
gestionar las ciudades. Empezaron a incorporar la participacin de la poblacin las decisiones de
las administraciones pblicas sobre: los programas de urbanizacin y regularizacin de terrenos
de favelas, con nuevas formas de tenencia segura de inmuebles; los programas centrados
en la salud de las mujeres; los programas de urbanizacin de barrios perifricos; la asistencia
jurdica gratuita para la poblacin pobre; las soluciones de viviendas individuales o colectivas
con asistencia tcnica de arquitectos e ingenieros; la prevencin y recuperacin de reas de
riesgo geotcnico; el alcantarillado comunitario; los componentes prefabricados de argamasa
armada para infraestructuras o equipamientos colectivos; y las nuevas tcnicas de urbanizacin
de arroyos a cielo abierto (condenando el taponamiento de arroyos). Con el fin de la prohibicin
de la eleccin directa de los alcaldes de las capitales (1985), esa dinmica adquiri un nuevo
impulso, con alcaldes progresistas que administraban grandes ciudades, como Porto Alegre y
So Paulo.17 El presupuesto participativo realizado en Porto Alegre quizs haya sido la experiencia
ms destacada de control social sobre los recursos pblicos municipales en ese periodo.
En la serie de acontecimientos que promovi un ambiente de euforia y confianza entre los
militantes cabe citar la recuperacin de la bandera de la Reforma Urbana tras 24 aos de
mucha represin, que reuni a movimientos populares que se reproducan por las ciudades de
todo el pas; el debate de agendas de polticas locales, de organizacin y de demandas sociales
por mejores condiciones de vida; la realizacin de experiencias nicas e inditas de participacin
social en varios municipios brasileos, luchando por la aplicacin del fondo pblico; la ampliacin
del espacio de las libertades democrticas, desafiando al poder dictatorial con ocupaciones de
tierras urbanas. Mientras que la globalizacin neoliberal desmontaba el estado del bienestar en
los pases centrales, en Brasil se viva un ambiente de mucha agitacin y esperanza.
A pesar de la presin constante del Foro de Reforma Urbana, la regulacin de los captulos 182 y
183 de la Constitucin federal solo fue aprobada en el Congreso Nacional pasados 13 aos, bajo la
forma de la Ley federal n. 10.257/2001, el Estatuto de la Ciudad, el cual brind una nueva base
jurdica para el tratamiento de la propiedad urbana. Desde el punto de vista formal, este cambio no
fue pequeo, e impuso limitaciones antes impensables en Brasil al derecho de propiedad.

18

17. Vase al respecto MARICATO, E. Fighting for Just cities in capitalism periphery. En MARCUSE, P. and others
(org.) Searching for the just city. Londres/NY: Routledge, 2009
 Tras la eleccin en 2003 de Luiz Incio Lula da Silva y la creacin del Ministerio de las
Ciudades, que era tambin una reivindicacin de la agenda de los movimientos sociales
urbanos, se inici una nueva etapa de avance de las demandas sociales.
En 2004 se retom la inversin en vivienda y saneamiento, tras prcticamente 24 aos
de una trayectoria errtica marcada por la ausencia de inversiones y por la destruccin
de los rganos pblicos responsables desde el punto de vista ejecutivo de ese tema,
con raras excepciones cuya principal excepcin fue la Compaa de Saneamiento del
Estado de Sao Paulo (SABESP) . Ese mismo ao se cre el Consejo de las Ciudades, un
organismo consultivo que reuna a lderes sociales, sindicales, empresariales, acadmicos,
profesionales, etc. Se aprobaron dos leyes federales que formaban parte de la agenda
del movimiento de reforma urbana: la ley federal que instituy el marco regulatorio del
saneamiento ambiental (en contra de la perspectiva de privatizacin, que haba sido objeto
de disputa durante los ltimos 13 aos) y la ley federal que cre el Fondo Nacional de
Vivienda de Inters Social. Esta ley condicion las transferencias de recursos federales a
la existencia de planes habitacionales, consejos y fondos de los estados y municipios.
Aparentemente, esas y otras conquistas no admitan dudas sobre que se haba tomado
un rumbo victorioso. Incluso la creacin del Ministerio de las Ciudades, que era una
reivindicacin del documento de los arquitectos de 1963 y que se hizo 40 aos despus,
podra considerarse una gran victoria y una recuperacin de la antigua lucha.

19
 Una poltica urbana para Brasil: la sucesin de victorias del movimiento social
Una significativa lista de victorias del Movimiento Nacional por la Reforma Urbana le sigue a las primeras
experiencias en las alcaldas democrticas a comienzos de los aos ochenta, pasando por la creciente expansin
y organizacin de los movimientos sociales urbanos.
Veamos a continuacin cules fueron las principales conquistas sociales que se dieron en ese perodo:

1987 Enmienda Constitucional de Iniciativa Popular subscrita por seis entidades de la sociedad civil.
Creacin del Foro Nacional de Reforma Urbana, formado por entidades de la sociedad civil.

1988 Promulgacin de la Constitucin Federal, con dos captulos dedicados a la cuestin urbana,
algo inaudito en la historia del pas.

1991 Presentacin del proyecto de ley del Fondo Nacional de Vivienda Popular, como iniciativa de
la sociedad civil y previa recogida de firmas de un milln de electores (aprobado en la Cmara
Federal como Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social).

2001 Promulgacin de la ley federal Estatuto de la Ciudad, que regula lo dispuesto por la Constitucin
federal de 1988, en especial respecto la funcin social de la propiedad.

2003 Creacin del Ministerio de las Ciudades. Realizacin de la Conferencia Nacional de las Ciudades,
resultado de un proceso participativo que involucr a 3.400 municipios, a todos los estados de
la Federacin, y cont con ms de 2.500 delegados elegidos para debatir la poltica nacional
de desarrollo urbano (en 2005 y 2007 se realizaron otras conferencias)

2004 Creacin del Consejo Nacional de las Ciudades como rgano consultivo del Ministerio de las
Ciudades. Creacin del Programa Nacional de Regulacin de la Tierra.

2005 Aprobacin de la ley federal que instituye el marco regulatorio del saneamiento ambiental (en
contra de la perspectiva de privatizacin, objeto de disputa desde haca 13 aos).

2005 Aprobacin de la ley federal del Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social, que implic la
creacin de un fondo y un consejo especfico con la participacin social, adems de condicionar
la transferencia de recursos federales a la existencia de planes habitacionales, consejos y
fondos de los estados y municipios. Ese mismo ao se lanz la Campaa Nacional del Plan
Director Participativo, que prevea la elaboracin del plan para todas las ciudades de ms de
20.000 habitantes.

20
 En 2007, durante su segunda legislatura, el Gobierno de Lula lanza el Plan de Aceleracin del
Crecimiento (PAC), que retoma la inversin en los mbitos de vivienda y saneamiento, abandonados
desde haca prcticamente 25 aos. El PAC supone un plan keynesiano o simplemente un conjunto
de obras que pretende recuperar parte de la infraestructura destinada a la produccin (puertos,
ferrocarriles, carreteras, plantas generadoras de energa) y parte de la infraestructura social y de
vivienda. El PAC prev inversiones por valor de 106.000 millones de reales en vivienda18 y 40.000
millones de reales en saneamiento (agua y alcantarillado) entre 2007 y 2010. El programa de
urbanizacin de favelas es prioritario para la inversin de los recursos presupuestarios federales en
el contexto del PAC.
En 2009, como respuesta a la crisis internacional que dio inicio en septiembre de 2008, el Gobierno
federal lanz el Programa Minha Casa, Minha Vida, que pretende financiar la construccin de un
milln de viviendas con un marcado protagonismo del mercado privado. Pero, por primera vez en
la historia de Brasil, se destinan subvenciones (por valor de 16.000 millones de reales brasileos) a
financiar la vivienda social.

Motivos para la reflexin y nuevos desafos

A pesar de la euforia que acompa a los movimientos sociales, a pesar de las gestiones
democrtico-populares, a pesar de la nueva poltica urbana y de las importantes conquistas
legislativas, en general, las ciudades brasileas empeoraron en ese perodo. Y no fue slo en Brasil
donde las ciudades presentaron un aumento de la pobreza, del desempleo, de las favelas, de los
sintecho, de los nios abandonados y de la violencia, tal como destacamos anteriormente. Parte de
esa situacin fue un aumento explosivo de la deuda pblica, cuyos intereses drenaron gran parte de
los recursos hacia el mercado financiero.19 La herencia de 25 aos de neoliberalismo no se superar
fcilmente. Si volvemos sobre ese tema en la conclusin de esta presentacin, es para alertar sobre
el rescoldo de esos tiempos, que desterraron los subsidios, los derechos universales, la solidaridad,
la fraternidad, los proyectos colectivos, comunitarios y sociales. Es decir, que en el reino absoluto de
las mercancas todo debe pagarse, y a precio de mercado.

18. Los recursos econmicos del PAC Vivienda proceden en un 39% del mercado privado SBPE o ahorros
privados, en un 35% de un fondo semipblico Fondo de Garanta por Tiempo de Servicio (FGTS), una
especie de fondo de desempleo formado por contribuciones salariales, un 17% de una contrapartida de
los estados y municipios y un 9% del presupuesto de la Unin. Fuente: http://www.brasil.gov.br/pac/
19. Entre las numerosas obras al respecto, vase TOUSSAINT, E. Bolsa ou a vida: a dvida externa do terceiro
mundo [La bolsa o la vida: la deuda externa del tercer mundo]. So Paulo, Fundacin Perseu Abramo, 2002.

21
 No es exclusivamente en Brasil donde se est dando una autntica fiebre participativa promovida por entidades
gubernamentales, ONG, partidos polticos, movimientos sociales, etc. Desde el Banco Mundial hasta La Va Campesina,
la consigna es la participacin. El Gobierno de Lula promovi la celebracin de 40 conferencias nacionales, organizadas
a partir de los municipios, pasando por los gobiernos de los estados y las entidades sociales, hasta alcanzar el nivel
federal. Los temas son muy amplios: juventud, igualdad racial, derechos de la tercera edad, poltica cultural, derechos
de la mujer, derechos de los portadores de discapacidad, derechos del nio y del adolescente, salud, medio ambiente,
seguridad pblica, etctera. Desde 2003 han participado en esas conferencias dos millones de personas. Las tres
conferencias nacionales de las ciudades (2003, 2005, 2007) contaron con la participacin de ms de 1.500 delegados
elegidos en cada una de ellas. No obstante, ese movimiento participativo parece no haber logrado transformar de
manera significativa la calidad de la democracia y el cuadro de exclusin urbana. 20
Desde su promulgacin en 2001, la implementacin del Estatuto de la Ciudad ha dejado mucho que desear (ver el
captulo escrito por Edsio Fernandes en esta publicacin). Todava no ha cambiado el modelo injusto e insostenible
de ocupacin de la tierra urbana, vigente desde hace siglos.
Las fuerzas contrarias a la implementacin de la funcin social de la propiedad, ya sea en la sociedad civil o dentro del
poder judicial, legislativo o ejecutivo, han usado diversos artificios para aplazar su aplicacin. La Constitucin federal de
1988 exigi una ley complementaria el Estatuto de la Ciudad, que se aprob 13 aos despus. La Constitucin y el
propio Estatuto exigieron tambin que la funcin social de la propiedad y otros preceptos se subordinen al plan director
municipal. A su vez, la mayor parte de los planes directores municipales remiten las herramientas que regulan la funcin
social de la propiedad a la ley municipal complementaria. Muchos municipios brasileos no han aprobado todava esas leyes
complementarias y muchos han elaborado planes directores genricos, llenos de buenas intenciones, pero sin efectividad.
Por otra parte, muchos gobiernos municipales y concejales progresistas se apoyan en esa ley para transformar
la realidad en diversos puntos del pas. El Ministerio de las Ciudades mantiene un programa de regularizacin de
la tierra, indito en el mbito federal, que comienza a presentar los primeros resultados y a vencer las resistencias
conservadoras. A pesar de las dificultades de implementacin, el Estatuto de la Ciudad anuncia un nuevo futuro.
Podemos decir que una parte del camino ya ha sido recorrida. Realmente, aprobar esta ley es slo una parte del
camino. Resta continuar la tarea de ponerla en prctica. Una tarea que no es slo del Estado, de los gobiernos y de los
tcnicos. Es tambin, y principalmente, una tarea de la sociedad.

20. Hay que reconocer que existe un esfuerzo de distribucin de renta por parte del Gobierno federal desde 2003. El programa Bolsa-familia,
un programa que pretende garantizar una renta mnima al 40% ms pobre de la poblacin, alcanza a ms de 11 millones de familias (2009). Se
destina a la poblacin que est por debajo de la lnea de la pobreza (con una renta per cpita de entre R$ 60 y R$ 120) o en la pobreza extrema
(hasta R$ 60 per cpita). Dicho programa tiene unas condiciones: la obligatoriedad de que la familia mantenga en la escuela a los nios y
jvenes menores de 17 aos, tener al da el calendario de vacunas y la atencin prenatal a mujeres embarazadas.
Entre 2002 y 2007, cerca de 20 millones de personas pasaron de las clases E y D a la clase C (criterios del IBGE). Entre 2003 y 2007 salieron
de la miseria 9,7 millones de brasileos. En ese mismo periodo, el salario mnimo registr un aumento real del 32%. El Programa Nacional de
Agricultura Familiar (PRONAF) recibi R$ 8.400 millones en el ao agrcola de 2006/2007 y se cre una poltica de crdito consignado para
que los sectores de renta media-baja adquirieran prstamos (Gobierno federal, 2008).

22
Los movimientos populares y el Estatuto de la Ciudad
Evaniza Rodrigues y Benedito Roberto Barbosa

Con la reanudacin del proceso democrtico a partir de la dcada de 1980, la presencia de los
movimientos de lucha por la vivienda en el escenario de las luchas sociales en Brasil se convirti en uno de
los factores fundamentales para afrentar la cuestin urbana, actuando en el desarrollo de propuestas y de
reivindicaciones ante los poderes pblicos, en acciones directas y ocupacin de inmuebles, en la resistencia
a los desalojos y a las restituciones de la tenencia, o como uno de los agentes participantes de los nuevos
programas habitacionales.
En la actualidad, hablar de programas o de polticas habitacionales eficientes requiere necesariamente la
presentacin de propuestas en las que la poblacin participe y tenga un papel decisivo en su definicin e
implantacin. Quizs sea esta la gran conquista de esos movimientos, nacidos a partir de la base y de necesidades
concretas, en el meollo del resurgir de los movimientos populares en el perodo final de la Dictadura.
De hecho, a pesar de la represin de los movimientos populares en los aos duros de la Dictadura, los
movimientos de vecinos de parcelaciones irregulares y el Movimiento de Defensa de los Habitantes de
las Favelas (este de carcter nacional) actuaban ya desde mediados de la dcada de 1970. En esa poca,
en que Brasil vivi un proceso de expansin de las periferias acompaado de serios problemas urbanos,
apareci una infinidad de movimientos espontneos que, con el apoyo de la Iglesia catlica, de profesionales
y entidades comprometidas o de otros movimientos populares, se articularon en el barrio, en la favela y en
determinadas regiones de las ciudades para luchar por mejores condiciones de vida.
Numerosas y grandes ocupaciones de tierra en las periferias de las metrpolis impulsaron a las
organizaciones que, con el tiempo, establecieron una conexin entre las reivindicaciones puntuales
y especficas y las agendas ms amplias vinculadas al derecho a la ciudad. La necesidad y el deseo de
coordinacin a nivel nacional surgen a medida que se profundiza la crtica a la poltica habitacional oficial del
gobierno federal, marcada en esa poca por la exclusin de las familias ms pobres y por la dificultad de
acceso a sus recursos.

En ese sentido, a partir de 1988, en la iniciativa de las denominadas Caravanas a Brasilia,

esos grupos se manifestaron en la capital brasilea y reunieron movimientos para realizar
acciones conjuntas. En 1990, con el I Seminario Nacional de Vivienda Popular, realizado por
el Consejo Nacional de los Obispos de Brasil (CNBB), en So Paulo, en el que participaron
grupos de todas las regiones, se inicia una coordinacin nacional y la movilizacin por el
proyecto de ley de iniciativa popular del Fondo Nacional de Vivienda Popular.

23
 Igualmente, a partir de finales de la dcada de 1980, se celebraron elecciones en administraciones
municipales democrticas y populares en varios puntos del pas. Ese factor, sumado a los cambios
en el rol de los municipios que, a partir de la nueva constitucin de 1988, cobraron una mayor
importancia en la direccin de las polticas sociales y en particular de vivienda, les trajo a los
movimientos un nuevo frente de lucha, pues pasaron a actuar en colaboracin con el poder local.
Ese cambio, lejos de superar los conflictos, otorga una nueva lgica a las luchas sociales. Esos
movimientos se sumaron al movimiento de la reforma urbana, que se haba formado previamente,
en la elaboracin, movilizacin y presin por la enmienda popular de la reforma urbana en el proceso
constituyente. Adems, pasaron a actuar en los programas de creacin de viviendas, al mismo
tiempo que mantuvieron y hasta incrementaron la presin sobre los ayuntamientos.
De todo ese proceso surgen en los aos noventa el Movimiento Nacional de Lucha por la
Vivienda (MNLM, segn sus siglas en portugus) y la Unin Nacional por la Vivienda Popular,
(UNMP), que refuerzan la agenda especfica de la vivienda popular. Adems de estos, la agenda del
movimiento comunitario es sistematizada por la Confederacin Nacional de Asociaciones de Vecinos
(CONAM), fundada en enero de 1982, que agregaba desde entonces una gran heterogeneidad de
entidades afiliadas prestatarios, asociaciones de vecinos de barrios perifricos y movimientos de
sintechos. En 1993 se funda la Central de los Movimientos Populares (CMP), que busc coordinar
a diferentes movimientos populares urbanos. A partir de entonces existen cuatro movimientos
populares nacionales vinculados a la lucha por la vivienda: CMP, CONAM, MNLM y UNMP.
Esos cuatro movimientos participan en el Foro Nacional de la Reforma Urbana, articulando la
lucha por el derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad. A esas entidades nacionales se les suman
un sinfn de movimientos de carcter local o regional que actan cotidianamente en las luchas por
la vivienda. Las entidades nacionales enarbolan diversas banderas comunes, aunque presenten
formas de organizacin y propuestas diferenciadas. Dichas entidades presentaron conjuntamente
el primer Proyecto de Iniciativa Popular de Brasil en torno a la creacin del Fondo y del Consejo
Nacional de Vivienda de Inters Popular, tras recoger ms de un milln de firmas, aprobada en
2005 por el Congreso Nacional y sancionada por el presidente Lula en 2006. Dicha propuesta tuvo
tal repercusin que en la actualidad hay movimientos de diversos pases de Latinoamrica que
cuentan con iniciativas de la misma naturaleza.
A partir de 2001 se estableci una colaboracin ms estable entre esas entidades, lo cual garantiz
su protagonismo en las principales agendas de la reforma urbana en Brasil. Esta articulacin se
manifiesta tambin en las conferencias nacionales de las ciudades, realizadas cada dos aos a
partir de 2003. Mediante la elaboracin de una estrategia y una agenda comn, las entidades
nacionales de lucha por la vivienda han conseguido elegir a los consejeros que representan al
segmento de los movimientos populares en el Consejo Nacional de las Ciudades.

24
 La lucha por el Estatuto de la Ciudad
Si hay algo que bloquea el avance de la reforma urbana en Brasil es la enorme concentracin de tierra urbana y la
fuerza que la propiedad privada tiene en un modelo de ciudad excluyente y concentrador de riquezas y bienes.
El captulo de la poltica urbana fue un intento de establecer en la Constitucin de 1988, a travs de los artculos 182
y 183, algunos lmites al derecho de propiedad.
En nuestra opinin, los conflictos que se dieron entre el derecho absoluto de propiedad y la necesidad de que sta
cumpla su funcin social nunca se han resuelto de verdad y registran un franco recrudecimiento en nuestras ciudades.
Prueba de ello es que los artculos 182 y 183 de la Constitucin slo se regularon en 2001, con el Estatuto de la Ciudad,
tras ms de 13 aos de luchas y movilizaciones del Foro Nacional de la Reforma Urbana y de otro enorme conjunto de
organizaciones por todo Brasil.

La lucha por la implementacin del Estatuto

Tras su aprobacin, se intensific el proceso de apropiacin y difusin del contenido del Estatuto de
la Ciudad por parte de los diversos movimientos populares, as como por los dems segmentos sociales.
Independientemente del nivel de conocimiento y de comprensin de la complejidad de su contenido, el
Estatuto de la Ciudad pasa a verse inmediatamente como una victoria de la lucha del movimiento por la
reforma urbana, una conquista que resulta de los muchos aos de movilizacin y presin.
No obstante, la ley tiene que ser efectivamente implementada, y para ello el Foro Nacional por la Reforma
Urbana, muchas universidades, ONG y movimientos realizaron un sinfn de cursos de capacitacin sobre
el contenido del Estatuto de la Ciudad. En dichos cursos no se divulgaba la ley de forma neutra, sino que
se presentaba con una perspectiva especfica: la de la reforma urbana, del derecho a la ciudad y de la
democratizacin de la tierra y de la propiedad urbana. Esos cursos respondan a la necesidad de capacitar y de
que los instrumentos del Estatuto de la Ciudad se volvieran algo comn para la poblacin, como un elemento
no de una poltica disociada de la realidad concreta, sino del da a da de las comunidades, y especialmente
como instrumento para la transformacin social que afecta a la vida cotidiana.
Ms que sus instrumentos, fueron los tres principios del Estatuto de la Ciudad cumplimiento de la funcin
social de la ciudad y de la propiedad; justa distribucin de las cargas y beneficios del proceso de urbanizacin;
y la gestin democrtica de la ciudad los que llevaron un mensaje movilizador a los movimientos para su
defensa y para presionar al poder pblico municipal para su implementacin.
Otro punto que hay que subrayar es que, a partir de su aprobacin, la implementacin del Estatuto de la
Ciudad pasa a ser una bandera constante en las movilizaciones de los movimientos nacionales y de sus bases
locales. Ya sea de manera ms amplia o como justificacin para reivindicaciones puntuales, el Estatuto de la
Ciudad es reivindicado y exigido ante las autoridades pblicas en todos los niveles de gobierno.
La Carta por la implementacin del Estatuto de la Ciudad, aprobada en el Encuentro Nacional por el Derecho
a la Ciudad en Rio de Janeiro, en julio de 2002, con la participacin de diversos movimientos populares y de los
dems segmentos sociales, se convierte en un documento de orientacin para los distintos actores sobre esa ley
25 y, al mismo tiempo, en un manifiesto poltico que contiene los principios del movimiento por la reforma urbana.
 Elaboracin e implementacin de los planes directores
La exigencia del Estatuto de la Ciudad de elaborar planes directores municipales, as como la definicin
de un plazo para ello, desencaden un gran proceso de movilizacin tambin entre los movimientos
populares. El concepto de plan director participativo pas a centrar las discusiones y presiones sobre
los poderes ejecutivos municipales.
La primera batalla que haba que librar fue, en la mayora de las ciudades, precisamente la cuestin
de la participacin de la sociedad. Argumentos autoritarios o tecnocrticos ponan en tela de juicio la
capacidad de la poblacin para participar en la elaboracin de los planes. La tradicin de planes directores
hechos por especialistas, en general por consultoras contratadas y sin ningn dilogo con la ciudad,
contina permeando actualmente a las prcticas de planificacin. Tampoco exista un consenso o una
norma para evaluar qu poda calificarse como participativo y qu no. La edicin de la resolucin 25
del Consejo de las Ciudades1, en marzo de 2005, dio una definicin mejor sobre el proceso participativo,
con orientaciones para llevarlo a cabo.
Sin embargo, se produjeron un sinnmero de conflictos en los municipios sobre la cuestin de la
participacin. A travs de presiones, manifiestos y tambin demandas ante el ministerio pblico
y la justicia, los movimientos, en colaboracin con otros segmentos, exigieron participar no slo en
las audiencias pblicas, sino en todo el proceso de elaboracin. Fueron batallas de meses y algunas
consiguieron interrumpir o alterar el proceso y garantizar algn cambio en favor de la sociedad. En diversas
ciudades, una serie de acciones civiles y representaciones en el ministerio pblico, en las defensoras
pblicas y movilizaciones del pueblo en las cmaras municipales y ayuntamientos, que cuestionaban la
forma de elaborar los planes directores y tambin su contenido tras su aprobacin.
Fue el caso de Salvador de Baha, donde todo el proceso fue conturbado y puesto en tela de juicio
por la sociedad, tanto durante su aprobacin como tras ella. El ministerio pblico lleg a suspender la
tramitacin del plan, que despus fue retomada. Otras capitales, como Fortaleza (estado de Cear), Rio
de Janeiro, Curitiba (Paran), So Luis (Maranho), adems de la revisin del plan director estratgico
de So Paulo, vieron cmo sus planes sufran demandas judiciales por no cumplir la exigencia de la
participacin popular. En So Paulo, el denominado Frente en Defensa del Plan Director Estratgico
intenta bloquear la iniciativa del alcalde Gilberto Kassab (del partido Demcratas) y de la cmara municipal
para revisar el plan en beneficio del capital inmobiliario de la ciudad.
Una vez que se conquistaba algn canal de participacin, se trataba de ocuparlo, presentando
propuestas de inters para los movimientos populares. Muchas veces, la lucha por conquistar espacios
participativos fue ms difcil que la propia lucha por la aprobacin de propuestas concretas.
Otra disputa que se dio en muchos municipios fue la del lenguaje utilizado en las discusiones de los
planes directores. Un proceso de participacin requiere el uso de un lenguaje y de mecanismos que la
favorezcan. En ese sentido, al tiempo que luchaban por traducir los planes a un lenguaje ms accesible,
subrayando sus aspectos centrales, los lderes populares se esforzaban por apropiarse de conceptos ms
tcnicos, sin por ello perder su perspectiva poltica.

1. La resolucin 25, de 18 de marzo de 2005, emite orientaciones y recomendaciones a los municipios sobre la coordinacin
26 compartida con la sociedad, la celebracin de audiencias pblicas y de un calendario discusin.
 Ciertamente, uno de los temas que ms moviliz a los movimientos en la elaboracin de los
planes directores fue la definicin y demarcacin de zonas especiales de inters social (ZEIS). Se
aglutinaron esfuerzos colectivos para listar y demarcar esas reas. En el caso de las ZEIS ya ocupadas
por favelas y otros tipos de asentamientos precarios, la preocupacin era no dejar a nadie fuera,
pues la demarcacin del rea como ZEIS refuerza la nocin de seguridad de la tenencia, aunque no la
garantice explcitamente. En el caso de la definicin y demarcacin de las ZEIS en reas vacas, para
destinarlas a viviendas populares, surgieron muchas ms dificultades. La primera de ellas fue la propia
definicin de sus parmetros, como el grupo de ingresos al que haba que atender, sus posibles usos,
el tamao del lote o de la vivienda, etc., as como respecto a la demarcacin de los lotes en plantas.
Muchas veces el plan previ el instrumento, pero no demarc reas para su aplicacin, con lo que
lo dejaba sin efecto. En otros casos, el poder pblico subestim la cantidad de ZEIS necesarias y no
demarc aquellas que presentaban mayores conflictos con intereses econmicos. Un buen ejemplo
de excepcin a esa regla se dio en el municipio de Taboo da Serra, en el estado de So Paulo, donde
la cantidad de metros cuadrados demarcados como ZEIS fue proporcional a la magnitud del dficit
habitacional de la ciudad, con el objetivo de saldarlo completamente.
En contra de la lgica de la expulsin de la poblacin ms pobre hacia las periferias de las
ciudades, algunos municipios demarcaron ZEIS en reas centrales, una experiencia conjugada con
la lucha de los movimientos por viviendas en los centros y con un sinfn de procesos de ocupacin
de inmuebles vacos o abandonados, pblicos y privados.
Otro punto conflictivo se dio en la definicin de grandes proyectos urbanos, la ampliacin
de carreteras, operaciones urbanas, proyectos de reubicacin en reas donde se encuentran
asentamientos populares o prximas a ellos. La lgica de la exclusin se demuestra ms perversa
en este caso, pues los poderes pblicos permitieron la ocupacin, con su omisin o connivencia,
mientras no haba intereses del capital inmobiliario y la zona se consideraba degradada. Al mejorar
la zona, se expulsa a esa poblacin de forma violenta, por las acciones de restitucin de la tenencia,
con medidas administrativas, o de forma tcita, mediante el encarecimiento de los alquileres y del
costo de la vida. En unos pocos y ejemplares casos se conquist la permanencia de la poblacin en
el lugar. En esos casos, la movilizacin y la organizacin de la comunidad fueron fundamentales para
que los instrumentos jurdicos fueran efectivamente aplicados.
Tambin es posible constatar la participacin de los movimientos en temas que, a primera vista,
no interfieren directamente en la lucha especfica por la vivienda, sino por la ciudad como un todo
o por alguna parte de la ciudad en especial. Es el caso de la lucha contra la verticalizacin de los
paseos martimos de las ciudades costeras, un punto de conflicto entre la especulacin inmobiliaria
asociada a las grandes constructoras y los movimientos sociales urbanos. Esos intereses vuelven a
enfrentarse en la definicin de la zonificacin, del potencial constructivo, de la planta, donde a menudo
los movimientos populares asumen tambin en su agenda la democratizacin de la ciudad.

27
 En esos y en una infinidad de otros casos se ha dado la colaboracin entre movimientos populares
y entidades profesionales, ONG de carcter urbano, entidades ambientalistas, iglesias y entidades
de sectores sociales de clase media para actuar conjuntamente en las discusiones del plan director,
formulando propuestas y conquistando el rol de interlocutores ante los ayuntamientos en el proceso de
elaboracin y aprobacin de los planes directores.
En cambio, la relacin con el poder legislativo municipal ha sido ms conflictiva. Permeados por
intereses puntuales, los planes directores que se discutieron y consensuaron con el Poder Ejecutivo,
acaban casi siempre recibiendo enmiendas que, cuando no alteran los conceptos bsicos del plan,
introducen alteraciones especficas que trastocan su implementacin y generan innumerables conflictos
en el proceso de aprobacin.
Al respecto cabe destacar tambin que en septiembre del 2004 el Ministerio de las Ciudades y el
Consejo Nacional de las Ciudades crearon mediante la resolucin n.15 una Campaa Nacional de
Sensibilizacin y Movilizacin para elaborar e implementar los planes directores participativos, con el
objetivo de construir ciudades incluyentes, democrticas y sostenibles, con los siguientes ejes:

Inclusin territorial: garantizar a los pobres el acceso a la tierra urbanizada y bien localizada, asegurando
tambin la tenencia segura e inequvoca de la vivienda de las reas ocupadas por la poblacin de bajos ingresos;

Gestin democrtica: ofrecer instrumentos que garanticen la participacin efectiva de quienes viven y
construyen la ciudad en las decisiones y en la implementacin del plan; y

Justicia social: distribucin ms justa de los costos y beneficios del desarrollo urbano.

Dicha campaa, lanzada en 2005, fue coordinada por instituciones integrantes del Consejo de las Ciudades y
de ncleos de los estados. El trabajo de movilizacin, capacitacin, seguimiento, formacin de multiplicadores y
divulgacin corri a cargo de los ncleos de los estados, compuestos tambin por los segmentos integrantes del
Consejo de las Ciudades. Una de las grandes preocupaciones de esa campaa fue extender la discusin del Estatuto
de la Ciudad a los municipios fuera de los circuitos tradicionales de discusin de las regiones metropolitanas.
Las entidades de los movimientos populares participaron intensamente en la campaa, la coordinacin nacional y
en los ncleos de los estados, y fueron protagonistas en varios de ellos. Para los movimientos, el objetivo era tambin
romper la cultura que vean los planes como algo tcnico y disociado de las luchas cotidianas, adems de insistir,
ante los poderes ejecutivos y legislativos municipales, sobre la obligatoriedad de los procesos participativos.
Sin embargo, la implementacin de esos mismos planes ha resultado ms compleja. Lejos de cumplir la meta
de que el plan director sea un orientador del crecimiento y de las inversiones en la ciudad, muchos de ellos fueron
abandonados nada ms ser implantados. En muchos casos, el plan exige la regulacin mediante una ley especfica
de los instrumentos aprobados, lo cual demanda una nueva batalla en el mbito legislativo. En otros casos, aun
disponiendo de los instrumentos aprobados y listos para ser implementados, el Ejecutivo municipal simplemente
no los utiliza. Los cambios de gobierno tambin han interferido en su aplicacin, debido tanto a los diferentes
intereses que se alternan como a las presiones por cambios puntuales, como la ampliacin de la zona urbana, que
muchas veces desvirtan los objetivos aprobados.

28
 La dificultad de implementacin de los planes acaba a menudo frustrando aquellos
movimientos que participaron en la lucha y presionaron a favor de la aprobacin de
propuestas, pero no consiguieron ver los resultados concretos de los instrumentos, lo
cual condujo a poner en tela de juicio su eficacia y al desnimo de algunos lderes.
Esto muestra que es muy importante construir mecanismos de participacin y
seguimiento de la ejecucin de los planes. Los movimientos han luchado por la creacin
de consejos municipales de la ciudad, pero han de hacerle frente a la resistencia
para su creacin y a la fragmentacin y falta de marco jurdico especifico. Algunos
municipios crearon consejos de vivienda (exigencia de la Ley n.11.124 de 20052), un
consejo de poltica urbana, un consejo de transporte, consejos de medio ambiente,
etc., pero en general estas instancias no colaboran entre s, poniendo de manifiesto
la ausencia de una mirada ms integradora sobre la ciudad. La fragmentacin de las
instancias de participacin refleja la fragmentacin de las polticas y tambin de los
intereses involucrados en la construccin de las ciudades.

Regularizacin de la tierra
Si vemos una foto de un barrio de la periferia de una de nuestras grandes
ciudades sin un rtulo que indique de qu lugar se trata, podemos pensar que
se trata de cualquier otra ciudad brasilea. La cara amarga de la segregacin
de nuestras periferias es literalmente la misma en todas las metrpolis, y en
todas las ciudades, donde las casas de ladrillos sin revocar o de madera dan
un aspecto rojizo, creando un autntico mosaico de casas y barracas que se
apian a las orillas de los ros y en las laderas de las favelas o se extienden
por territorios enormes.
A esas personas les quedan las sobras de las ciudades. Son territorios
abandonados por los poderes pblicos, o marcados por un fuerte clientelismo,
en que los servicios slo llegan con mucha presin social. No hay escuelas,
guarderas, transporte de calidad, espacios de ocio, etc. Agep, un cantante de
msica popular de Brasil, retrat esta dura realidad en una cancin que reza:
Vivo donde no vive nadie, donde no pasa nadie, donde nadie logra vivir....
El Estatuto de la Ciudad, con sus instrumentos de regulacin de la tierra y
con la medida provisional 2220/2001, es un marco positivo en la lucha contra
esa dura realidad. Esas herramientas por s solas no inducen a ningn cambio
de paradigma, pero abren posibilidades que no existan antes para garantizar
la seguridad de la tenencia.

29 2. La Ley 11.124/05, que cre el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social,

exige la formacin de un consejo municipal habitacional o similar para integrarse en el
municipio y pueda recibir recursos del Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social.
Este sistema est todava en fase de implantacin. 29
 El artculo nueve del Estatuto de la Ciudad establece que: Quien posea como propia un rea
o edificacin urbana de hasta 250 metros cuadrados, durante cinco aos, ininterrumpidamente
y sin oposicin, y que la use como vivienda suya o de su familia, adquirir su dominio, siempre y
cuando no sea propietario de otro inmueble urbano o rural. Y la medida provisional 2220/01 dice
en su artculo primero: Quien hasta el 30 de junio de 2001 posea como propio, durante cinco
aos, ininterrumpidamente y sin oposicin, hasta 250 metros cuadrados de un inmueble pblico
situado en un rea urbana, y que lo use como vivienda suya o de su familia, tiene derecho a la
concesin de uso especial para fines de vivienda respecto al bien objeto de la tenencia, siempre y
cuando no sea propietario o concesionario, a cualquier ttulo, de otro inmueble urbano o rural.
Esos instrumentos jurdicos, la usucapin y la concesin de uso especial para fines de vivienda,
se refieren a un derecho de los ciudadanos, que pueden reivindicar de forma individual o colectiva,
a iniciativa del inquilino, de la asociacin de vecinos o de los poderes pblicos. Ese movimiento
en busca del derecho exige organizacin, capacidad de presin, apoyo tcnico jurdico y social y,
a menudo, recursos econmicos. Al respecto, con excepcin de algunas excelentes iniciativas,
las acciones que buscan el acceso a la vivienda y a la seguridad de la tenencia mediante la
regularizacin de la tierra, continan patinando ante a los millones de personas que viven en
favelas y parcelaciones populares esparcidas por todos los rincones del pas.
Supone eso una razn para el desnimo? Evidentemente no, pues existen innegables avances
y los marcos reguladores van evolucionando en la medida de las dificultades, y no hay duda de
que a partir de la regulacin del Estatuto de la Ciudad se plantear cada vez ms en el orden del
da la necesidad de superar este enorme desafo.
La 4. Conferencia Nacional de las Ciudades reflexionar al respecto en su bloque temtico 2,
sobre La aplicacin del Estatuto de la Ciudad y de los planes directores y la funcin social de la
propiedad del suelo urbano (texto base de la 4. Conferencia de las Ciudades).
Hay que resaltar que el Consejo Nacional de las Ciudades, al firmar este bloque temtico,
propone un amplio debate nacional sobre la eficacia de las herramientas, una reflexin sobre
nuestro marco regulador actual y su capacidad (o incapacidad) para garantizar la funcin social de
la propiedad y mejorar, de hecho, la vida de los pobres en las ciudades.
Desde esta perspectiva, no se trata de garantizar simplemente un ttulo de propiedad o de
tenencia de la vivienda, sino un cambio efectivo en las precarias condiciones de vida en esos
territorios. Resulta evidente que un documento para quien vive con miedo de ser desalojado
en cualquier momento es fundamental, pero, el propio o Estatuto de la Ciudad en su artculo
39 apunta a algo ms, al decir que: La propiedad urbana cumple su funcin social cuando
atiende a las exigencias fundamentales de ordenacin de la ciudad expresadas en el plan director,
garantizando la atencin de las necesidades de los ciudadanos en cuanto a la calidad de vida, a la
justicia social y al desarrollo de las actividades econmicas, respetando las directrices previstas
en el art. 2. de esta ley.

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