Tema 5

LA LEY

5. 4.- La reserva de ley. La deslegalizacin

En determinados pases, las Constituciones acostumbran a prever materias

reservadas a la regulacin por ley; es lo que se conoce como reserva de
ley.

La reserva material

En estos pases, entre los que est Espaa, la ley puede regular cualquier
materia, pero, adems, algunas materias slo pueden regularse por ley,
estando vedadas al Reglamento; es lo que llamamos reserva material. Por
tanto, algunas materias slo puede regularlas el Parlamento o, en su caso
los Parlamentos (federales o regionales), pero no el Gobierno (o, en su
caso, los Gobiernos federales o regionales).

Sin embargo, en otros pases, como Francia, existe lo contrario, lo que

puede denominarse, entre comillas, una "reserva reglamentaria", es decir,
su Constitucin contine un listado de materias cuya regulacin debe
hacerse por reglamento y, por tanto, queda reservado al gobierno, sin que
puedan ser objeto de regulacin por ley. Evidentemente, este no es el caso
de Espaa, donde no existe esta reserva reglamentaria.

En las materias acogidas a reserva de ley, slo es posible una remisin de

la propia ley al Reglamento para que ste pueda regular tales materias,
aunque siempre en posicin subordinada al contenido de la ley; es decir,
que el Reglamento se limita al simple desarrollo de los mandatos de la ley,
sin incidir en aspectos fundamentales de la materia que slo la ley puede
regular.

En nuestra Constitucin, los supuestos reservados a la ley son abundantes y

se encuentran recogidos a lo largo de todo su articulado. Los ms
destacables son:

los derechos y libertades reconocidos en el Captulo II, Ttulo I, segn

establece el artculo 53.1;
la reserva de recursos y servicios esenciales al sector publico, artculo
128.2;
la aprobacin de los planes de la actividad econmica general, artculo
131.1;
la regulacin de las distintas formas de propiedad pblica, artculo 132; y
la potestad originaria para establecer tributos, artculo 133.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984, de 24 de julio, expresa

en relacin a la reserva de ley las siguientes consideraciones:

"Este principio de reserva de ley entraa, en efecto, una garanta esencia

de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado. Su
significaco ltimo es el de asegurar que la regulacin de los mbitos de
libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la
voluntad de sus representantes, por lo que tales mbitos han de quedar
exentos de la accin del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos
normativos propios, que son los reglamentos. El principio -dice la
sentencia- no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes
contengan remisiones a normas reglamentarias, pero s que tales remisiones
hagan posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la
Ley, lo que supondra una degradacin de la reserva formulada por la
Constitucin a favor del legislador".

La reserva formal de ley o principio de la congelacin del rango

La reserva de ley, en nuestro Derecho, no est construda exclusivamente

sobre una base material (materias reservadas a la ley por la Constitucin),
sino tambin sobre una base formal. Y ello como resultado de varios
principios:

el principio de "contrarius actus"

el principio de jerarqua normativa
el principio de congelacin del rango.

El principio de "contrarius actus" propugna que para dejar sin efecto un

acto jurdico se requiere un acto contrario de la misma solemnidad. Por
tanto, este principio obliga a la hora de dictar una norma nueva a darle un
rango normativo igual, por lo menos que al de la norma o normas que
pretende sustituir o innovar (principio de jerarqua normativa).

La consecuencia ms inmediata es que, cuando una materia determinada ha

sido regulada por ley, el rango normativo queda "congelado" (principio de
congelacin del rango), y slo una ley podr intervenir posteriormente en
este mbito material. A esto le llamanos "reserva de ley en sentido formal
o principio de la congelacin del rango.

Por efecto de los principios expuestos, todas las materias encasilladas en

el nivel de la ley, cualquiera que sea su importancia objetiva y su
consideracin constitucional, slo podrn ser intervenidas en el futuro por
leyes formales y, por tanto, el Reglamento no podr entrar en las
regulaciones existentes conr ango de ley si no quiere incurrir en nulidad
radical.

Qu tipo de relacin, por tanto, existe entre la ley y el reglamento

emanado del Gobierno central (art. 97 CE), o de los gobiernos autonmicos y
locales e, inclusive de algunas otras entidades o corporaciones dotadas de
autonoma, que tienen potestad reglamentaria originaria derivada de la
propia Constitucin?

La relacin que existe entre la ley y el reglamento es una relacin de

jerarqua, en la que el reglamento se subordina total y absolutamente a la
ley, a toda norma con rango de ley, incluso a las que aprueba el gobierno
en uso de sus atribuciones constitucionales, como son los decretos-leyes y
los decretos legislativos. En caso contrario, se vulneraran los
principiios de legalidad y de jerarqua normativa sancionados en el arto.
9.3 de la Constitucin Espaola.

Es ms, dado que en nuestro sistema constitucional, la ley tiene un

significado formal y puede regular cualquier materia, no existe mbito
material alguno en el que la supremaca absoluta de la ley sobre el
reglamento no se produzca.

En el caso de la reserva de ley, el titular de la potestad reglamentaria

tiene vedada toda intervencin normativa, incluso en ausencia de norma con
rango de ley, salvo que el propio legislador le autorice o habilite para
ello.

Sin embargo, esto no quiere decir que en las materias reservadas a la ley
no sea posible ninguna intervencin del reglamento. Tal posibilidad no
queda excluda y, al contrario, puede ser necesaria en muchos masos porque
la ley no puede regular toda la casustica imaginable con todo detalle. Por
tanto, como decamos al principio, la colaboracin del reglamento en estos
casos es admisible, pero para ello se necesita una habilitacin expresa del
legislador. Esta habilitacin suele denominarse remisin o reenvo
normativo de la ley al reglamento y tiene dos lmites claros:

el primero es el lmite material, como veamos antes, pues es la ley la que

debe regular la materia por s misma con un criterio legal discernible, de
manera que no es posible hacer una regulacin reglamentaria independiente y
no claramente complementaria de la ley, ya que ello supondra una
degradacin de la reserva de ley. Por tanto, en el mbito material
reservado a la ley no cabe el reglamento independiente.

No puede hacerse una remisin en blanco o completa de la ley al reglamento.

La ley debe contener su propia regulacin sustantiva y el reglamento slo
puede constituir un complemento indispensable de la regulacin legal, bien
por motivos de tcnica legislativa o para optimizar el cumplimiento de las
leyes.

Aunque las consecuencias de la reserva de ley parecen claras, su prctica

se complica cundo nos preguntamos

qu materias estn efectivamente reservadas a la ley

hasta dnde alcanza esta reserva en cada caso.
qu hay que entender por complemento indispensable de la ley, como lmite
material de la intervencin del reglamento en estas materias.

El primer punto, qu materias estn efectivamente reservadas a la ley, es

el menos conflictivo. Segn veamos antes, la Constitucin reserva
expresamente determinadas materias a la ley utilizando frmulas como "slo
por ley", o "la ley regular", o "mediante ley", o "en los trminos que la
ley establezca".

Pero no todos los aspectos relativos a estas materias estn reservados a la

ley; por eso se habla de una extensin horizontal y una extensin vertical
de la reserva de ley.

La extensin horizontal nos plantea el problema de hasta dnde, hasta qu

ambitos debe abarcar la reserva de ley en una determinada materia. Por
ejemplo, cuando se trata de derechos de los ciudadanos, el mbito material
de la reserva comprende la regulacin del haz de facultades y, en su caso,
los deberes positivos y cargas que conlleva el ejercicio de cada derecho,
pero no comprende la reserva la regulacin de otros aspectos colaterales
como la organizacin administrativa o procedimiento que afectan
indirectamente al ejercicio de estos derechos. Por tanto, esta extensin
horizontal de la reserva de ley vara y en este mbito es frecuente la
remisin al reglamento de bloques de la materia reservada.

La extensin vertical corresponde a la intensidad de la reserva de ley, es

decir, hasta dnde ha de profundizar la ley en la regulacin de una materia
reservada y desde dnde es lcito remitir al reglamento la normativa
complementaria o de detalle. En la prctica existe una especie de escala de
intensidad de las reservas de ley, graduada en funcin de criterios
diversos como, por ejemplo, la clasificacin constitucional de los derechos
individuales, la tradicin jurdica, etc.. Por ejemplo, la reserva de ley
es prcticamente absoluta en materia penal y muy intensa en materia
tributaria o de sanciones administrativas
La deslegalizacin

Una ley puede establecer que una materia, hasta entonces regulada por
normas con rango de ley, pase a regularse en adelante mediante reglamentos.
Este supuesto se denomina "deslegalizacin", y supone que el propio
legislador rebaja el rango normativo de la materia de que se trate y abre
al reglamento el campo antes ocupado por la ley. A partir de ese momento,
la materia en cuestin podr regularse sucesivamente por normas
reglamentarias hasta que el legislador decida, eventualmente, volver a
regularla por ley.

A travs del principio del "contrarius actus", cuando una materia est
regulada por una ley se produce lo que hemos denominado anteriormente una
"congelacin del rango normativo", que regula dicha materia, de modo que
slo por otra ley contraria podr ser innovada dicha regulacin. Pues bien,
una ley de deslegalizacin opera como "contrarius actus" de la ley anterior
de regulacin material, pero no para innovar directamente esta regulacin,
sino para degradar formalmente el rango de la misma, de modo que pueda ser
modificada en adelante por simples reglamentos.

El reglamento podr en estos casos, y slo en ellos, derogar, modificar o

sustituir preceptos con rango legal, que en virtud de la decisin del
legislador de deslegalizarlos, han perdido uno de los atributos de la ley:
su inmunidad o inderogabilidad por normas de rango inferior.

Sin embargo, en ningn caso cabe esta deslegalizacin en materias

reservadas a ley, en materias sometidas a reserva de ley.

Milagros Jurez Bustos. Grupo 0

Bibliografa:

Luis Cosculluela Montaner, Manual de Derecho Administrativo, Editorial

Civitas.
Juan Alfonso Santamara Pastor, Principios de Derecho Administrativo
General, Editorial Iustel.
Miguel Snchez Morn, Derecho Administrativo, Editorial Tecnos.
Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez, Curso de Derecho
Administrativo, Editorial Civitas.