PRESENTACIN

En esta edicin de 2015 del Panorama Social de Amrica Latina se analiza las tendencias de la
pobreza segn las mediciones propias de la CEPAL. Asimismo, se revisan los cambios registrados
en la distribucin del ingreso y en algunas otras dimensiones de la desigualdad. Con el objeto de
contribuir al avance de las polticas pblicas para superar la pobreza y la desigualdad
socioeconmica, adems de examinarse las ltimas tendencias del gasto social y los desafos
que presenta la transicin demogrfica, se profundiza el anlisis de las persistentes brechas que
se manifiestan en el mercado laboral, de los desafos en materia de polticas y programas de
inclusin laboral y productiva, y de la institucionalidad para el desarrollo social en Amrica
Latina.

Como es habitual, se presentan en el captulo I las cifras actualizadas sobre pobreza e indigencia
en Amrica Latina. Estas indican que en 2014 la tasa de pobreza como promedio regional se
situ en el 28,2% y la tasa de indigencia alcanz al 11,8% del total de la poblacin, por lo que
ambas mantuvieron su nivel respecto de 2013. El nmero de personas pobres creci en 2014,
alcanzando a 168 millones, de las cuales 70 millones se encontraban en situacin de indigencia.
Se proyecta un aumento en 2015 tanto de la tasa de pobreza como de la tasa de indigencia. De
confirmarse estas proyecciones, 175 millones de personas se encontraran en situacin de
pobreza por ingresos en 2015, 75 millones de las cuales estaran en situacin de indigencia.

Por otro lado, en el promedio de los pases que cuentan con informacin reciente, se registr
una leve disminucin de la desigualdad por ingresos entre 2013 y 2014. Al comparar las ltimas
cifras disponibles con las de inicios de la dcada de 2010, se constata una reduccin ms
significativa. La desigualdad tambin se manifiesta en otras reas, como los logros educativos.
A pesar del expresivo aumento verificado en la conclusin de la educacin primaria y de la
secundaria en los ltimos aos, se observa que, en 2013, mientras un 80% de los jvenes de 20
a 24 aos del quintil de mayores ingresos (quintil V) haba concluido la secundaria, en el quintil
de menores ingresos (quintil I), esta tasa solo alcanzaba al 34%. Al inicio del perodo analizado,
esa brecha era an ms elevada.

En el captulo II se revisa la evolucin reciente y de largo plazo del gasto social a partir de la
informacin oficial que brindan los pases, y se da cuenta de que ha seguido creciendo, aunque
a un ritmo cada vez menor. En el perodo 2013-2014, representaba un 19,5% del PIB regional,
pero se prev un posible estancamiento frente a las magras proyecciones econmicas a corto
plazo. Adems, se analizan brevemente la distribucin funcional del gasto social, su evolucin
de mediano y largo plazo y los cambios de su composicin.

Tambin se revisan las restricciones del financiamiento fiscal, bsicamente la estructura y

evolucin de los ingresos tributarios y el impacto del fin del superciclo de los productos bsicos,
as como la necesidad de sostener los actuales niveles y prioridades del gasto pblico social y las
posibles medidas que permitiran lograrlo.

En el captulo III se estudian algunas de las brechas estructurales que persisten en el mercado
de trabajo de la regin (en trminos de acceso, de ingresos, de derechos y de proteccin social),
a pesar del comportamiento favorable verificado en los ltimos aos y de que ha tenido un papel
fundamental en el proceso de reduccin de la pobreza y de la desigualdad registrado en la
regin. A continuacin, se presentan las polticas y programas de inclusin laboral y productiva,
que tienen el objetivo de ampliar el acceso a las oportunidades econmicas y al empleo de
calidad de las personas que se encuentran en situacin de indigencia, pobreza o vulnerabilidad
a la pobreza. Se revisan 58 programas de inclusin laboral y generacin de ingresos que estn
en marcha actualmente en 21 pases de la regin, recopilados en la Base de datos de programas
de proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL, que se orientan
a mejorar tanto la oferta como la demanda de trabajo mediante la capacitacin tcnica y
profesional, la nivelacin de estudios, el apoyo al trabajo independiente, la generacin directa
e indirecta de empleo y los servicios de intermediacin laboral. Se resalta la necesidad de
incorporar la dimensin de gnero a esos programas. Por ltimo, se discuten algunas lecciones
aprendidas a partir de estudios realizados sobre estos programas, se destacan los alcances y
limitaciones de dichas medidas desde un enfoque de derechos y de promocin del trabajo
decente, y se proponen una serie de recomendaciones.

En el captulo IV se analiza la institucionalidad vinculada al desarrollo social existente en la regin

a partir de las instancias gubernamentales que tienen como mandato central la elaboracin e
implementacin de estrategias de desarrollo e inclusin social y la superacin de la pobreza.
Para ello, se presenta una propuesta con diferentes dimensiones analticas, a partir de las cuales
se intenta avanzar en el estudio de la institucionalidad social: el marco jurdico-normativo, las
caractersticas organizacionales y modalidades de articulacin, las herramientas tcnico
operativas ligadas a la implementacin de las polticas y, finalmente, las caractersticas y montos
de los recursos destinados a las polticas de desarrollo social. En particular, se analizan los
elementos institucionales relacionados con la proteccin social no contributiva y las polticas de
cuidado y se discuten los desafos que supone garantizar el ejercicio de los derechos sociales
universales, atender las problemticas y necesidades de diversos segmentos de la poblacin y
cumplir con los compromisos asumidos por los pases en esas reas.

Finalmente, el captulo V contiene un exhaustivo anlisis de las rpidas transformaciones

demogrficas ocurridas en Amrica Latina y el Caribe, que plantean oportunidades y retos para
avanzar en la consecucin de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la igualdad. Tales
oportunidades y retos tienen impactos diferenciados de acuerdo con el avance demogrfico de
los distintos pases de la regin. El anlisis indica que, en un conjunto importante de pases, el
contexto favorable del bono demogrfico seguir vigente por un perodo relativamente largo,
en el que tendrn la posibilidad de reforzar o poner en prctica las polticas pblicas necesarias
para hacer realidad las oportunidades. Otro conjunto de pases, ms avanzados en la transicin
demogrfica, ya han entrado en procesos de envejecimiento acelerado y encaran exigencias
crecientes para garantizar el financiamiento sostenible de los sistemas de proteccin social.

La atencin a los efectos de los cambios demogrficos involucra una amplia gama de polticas,
entre las que destacan las dirigidas a ampliar las oportunidades de educacin y empleo de los
jvenes, las de seguridad social y pensiones y las de salud, as como la creacin de un sistema
pblico de cuidado y la adecuacin de las polticas fiscales para lograr un equilibrio
intergeneracional de las transferencias. En estas polticas debe incorporarse el enfoque de
derechos y las perspectivas de gnero y de ciclo de vida, de manera apropiada a los contextos
nacionales y con un horizonte de largo plazo, desafos que tambin se abordan en los captulos
precedentes.
 CAPTULO I
POBREZA Y DESIGUALDAD EN AMRICA LATINA

Introduccin
En esta edicin del Panorama Social de Amrica Latina se expone la situacin actual en trminos
de pobreza y distribucin del ingreso, sobre la base de la informacin disponible al ao 2014. De
acuerdo con las estimaciones de la CEPAL, las tasas medias de pobreza e indigencia no se
alteraron en forma significativa en el conjunto de la regin entre 2012 y 2014, lo que, a la luz del
contexto econmico actual, plantea dudas respecto de las posibilidades de progreso en estos
mbitos en los prximos aos. Sin embargo, la desagregacin de las cifras al nivel de los pases
da cuenta de los avances logrados por varios de ellos en la disminucin de los indicadores de
pobreza e indigencia, as como de los retrocesos que otros pases han experimentado en ese
mismo perodo.

A. Pobreza por insuficiencia de ingresos

1. Evolucin de la situacin econmica en el perodo de anlisis
La economa mundial ha mostrado signos de recuperacin en los aos recientes, aunque la
regin tuvo un desempeo menos favorable. La tasa de crecimiento econmico de Amrica
Latina en 2014 (1,2%) fue inferior tanto a la media mundial (2,6%) como a la registrada un ao
antes (2,8%), lo que consolid el proceso de desaceleracin iniciado en 2011. La situacin no
afect por igual a todas las subregiones: la tasa de crecimiento del PIB en 2014 fue del 0,6% en
Amrica del Sur, del 0,7% en el Caribe de habla inglesa y neerlandesa, del 4,0% en Centroamrica
y del 2,2% en Mxico (CEPAL, 2015a). Asimismo, cabe sealar que el crecimiento del PIB per
cpita no necesariamente se traduce en un incremento similar de los ingresos de los hogares,
ya que no todo crecimiento tiene la misma calidad y composicin.

Finalmente, se estima que en 2015 el PIB se contrajo un 0,4%, lo que originara una cada del
producto por habitante de alrededor del 1,5%.

2. Evolucin reciente de la pobreza en Amrica Latina

La tasa de pobreza en Amrica Latina se situ en el 28,2% en 2014 y la tasa de indigencia alcanz
al 11,8% del total de la poblacin, por lo que ambas mantuvieron su nivel respecto del ao
anterior. El nmero de personas pobres creci en 2014, alcanzando a 168 millones, de las cuales
70 millones se encontraban en situacin de indigencia. Este crecimiento tuvo lugar bsicamente
entre las personas pobres no indigentes, cuyo nmero pas de 96 millones en 2013 a 98 millones
en 2014.

Segn las proyecciones, en 2015 ambos indicadores variaran al alza. La tasa de pobreza se
situara en el 29,2% y la tasa de pobreza extrema en el 12,4%, lo que representara aumentos de
1,0 y 0,6 puntos porcentuales, respectivamente. De confirmarse estas proyecciones, 175
millones de personas se encontraran en situacin de pobreza por ingresos en 2015, 75 millones
de las cuales estaran en situacin de indigencia.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases. Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin, incluida Hait. No se incluye Cuba. Los datos de 2015 corresponden a una
proyeccin.

3. Brecha e intensidad de la pobreza en el perodo 2010-2014

La tasa de pobreza cay en la gran mayora de los pases en el perodo 2010-2014 segn las
estimaciones propias de la CEPAL. Las mayores variaciones se registraron en el Uruguay (a una
tasa equivalente anual del -14,9%), el Per (-9,8%), Chile (-9,1%) y el Brasil (-7,9%). En Honduras,
Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de), la tasa de pobreza se elev a un ritmo anual de
entre un 2% y casi un 5%. (Vase el cuadro I.1).

La informacin presentada en el cuadro I.1 indica que, en general, el proceso de reduccin de la

pobreza fue acompaado de reducciones de la brecha y de la intensidad de la pobreza. En
efecto, la brecha de pobreza en el perodo analizado cay a tasas anuales elevadas y por encima
de la tasa de pobreza en ocho pases: el Uruguay (-15,9%), el Per (-12,3%), Chile (-10,5%), el
Brasil, el Ecuador, el Paraguay, Colombia y el Estado Plurinacional de Bolivia (entre un 8% y un
10% aproximadamente). En paralelo, la intensidad de la pobreza se redujo en esos mismos
pases a una tasa equivalente anual de entre un 9% y un 14%. En todos estos casos, no solo
descendi la pobreza, sino que adems mejor la situacin general de las personas de menores
ingresos entre los pobres. Solo en Panam descendi la tasa de recuento, pero la brecha se
redujo menos que la tasa de pobreza y la intensidad se mantuvo, lo que permite suponer que
quienes salieron de la pobreza fueron los hogares que tenan los mayores ingresos entre los
pobres.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.

4. Factores asociados a la evolucin de la tasa de pobreza en el perodo

2010-2014
La evolucin de las tasas de pobreza en el perodo puede estudiarse desde dos pticas
complementarias: una orientada a determinar el impacto del crecimiento del ingreso y su
distribucin y otra que apunta a la participacin de los hogares pobres en el mercado laboral.

De acuerdo con esta perspectiva, el crecimiento del ingreso dio origen a dos tercios o ms de la
cada de la pobreza en el Paraguay, el Estado Plurinacional de Bolivia, Panam, el Per y
Colombia. En otros seis pases, se situ entre el 55% y el 65% del total (Ecuador, Argentina, Brasil,
Chile, El Salvador y Uruguay). A su vez, en la Repblica Bolivariana de Venezuela, Honduras y
Mxico, el decrecimiento de los ingresos se constituy en el principal factor de aumento de la
pobreza. Solo en la Repblica Dominicana prevaleci el efecto distribucin, que represent el
64% de la cada de la pobreza.

Dado que la fuente principal del ingreso de los hogares en situacin de pobreza proviene del
mercado laboral, la segunda perspectiva se enfoca en el resultado de la participacin de los
hogares pobres en ese mbito. Para ello, se analiza la variacin del volumen total de ingresos
laborales que percibe el conjunto de los hogares pobres (ingreso laboral), en funcin de la
variacin de sus dos componentes: el ingreso laboral promedio percibido por cada trabajador
ocupado (ingreso laboral por ocupado) y la cantidad de personas ocupadas en ese mismo
conjunto.

En el resto de los pases se verific una disminucin del ingreso laboral total de los hogares
pobres, debido principalmente a la cada del ingreso percibido por cada trabajador ocupado. Sin
embargo, en Mxico, Panam y Venezuela (Repblica Bolivariana de), esta cada fue inferior a
la merma de los ingresos por ocupado, como consecuencia del incremento del total de personas
ocupadas. Por su parte, en Costa Rica y Honduras la reduccin de los ingresos por ocupado se
traslad casi completamente a la baja del ingreso laboral total, debido a la escasa variacin del
empleo en el perodo (vase el grfico I.2).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases. Los datos corresponden al perodo 2010-2014, excepto en los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009-2013), el Brasil (2009-
2014), Chile (2009-2013), El Salvador (2009-2014), Mxico (2008-2014) y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (2010-2013). El porcentaje de poblacin
analizado es el mismo en los dos aos considerados y corresponde en cada pas a la tasa de pobreza de 2010.

B. DISTRIBUCIN DEL INGRESO

1. Evolucin reciente de la desigualdad del ingreso
Una forma complementaria de estudiar la desigualdad es a partir de la proporcin del ingreso
que recibe cada uno de los distintos grupos en que puede dividirse una poblacin a efectos
analticos. En particular, se hace referencia a dos grupos, el 40% de los hogares con menores
ingresos y el 10% de hogares con mayores ingresos, que corresponden, respectivamente, a los
deciles 1 a 4 y al decil 10 de la distribucin del ingreso per cpita.

En el promedio de los pases que cuentan con informacin reciente, el coeficiente de Gini pas
de 0,497 en 2013 a 0,491 en 2014. Ahora bien, al comparar las ltimas cifras disponibles con las
de inicios de la dcada de 2010, se constata una reduccin ms significativa. En 2010 el
coeficiente regional se situaba en 0,507, por lo que hasta 2014 acumul una cada del 3,2% a
una tasa anualizada del 0,8%. En ese perodo se registraron variaciones estadsticamente
significativas del coeficiente de Gini en 9 de los 16 pases considerados. Las reducciones ms
importantes se registraron en el Uruguay (-2,7% anual), la Argentina (-2,3%) y el Ecuador (-2,2%)
(Vase el grfico I.3).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Se consideraron los aos indicados, excepto en los casos de la Argentina (2002, 2009 y 2012), Bolivia (Estado Plurinacional de) (2001, 2009
y 2013), el Brasil (2001, 2009 y 2014), Chile (2001, 2009 y 2013), El Salvador (2001, 2009 y 2014), Honduras (2002, 2010 y 2013), Mxico
(2002, 2008 y 2014) y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (2002, 2010 y 2013).
reas urbanas.
No se incluye informacin sobre el perodo 2002-2014 debido a que los datos no son estrictamente comparables

Al igual que en el resto de los indicadores, se observa una alta heterogeneidad, variando la
relacin en 2014 entre un mnimo de 6,6 veces, observado en el Uruguay, a un mximo de 21,4,
registrado en Honduras. En 13 de los 17 pases analizados la relacin cay en el perodo
mencionado, destacndose la variacin acumulada del Ecuador (-22%), la Argentina (-21%), El
Salvador y el Uruguay (-20%) (Vase el grfico I.4).
2. Medicin de la desigualdad del ingreso mediante datos adicionales: los
registros tributarios
En Amrica Latina, las mediciones de desigualdad basadas en datos tributarios (o en otras
fuentes secundarias, como las cuentas nacionales) son todava escasas, pero han aumentado en
los aos recientes. Sobre la base de estas mediciones, en el grfico I.5 se presenta la evolucin
de la participacin del 1% ms rico en el ingreso total entre 1993 y 2014, medida sobre la base
de datos tributarios, de la Argentina, Colombia, el Uruguay y otros pases y regiones. Colombia
es el pas con la mayor participacin del 1% ms rico en el ingreso total a lo largo de toda la serie:
a 2010, este segmento capturaba el 20,5% del ingreso total del pas. Por su parte, en la Argentina
y el Uruguay los niveles de participacin de los ms ricos en el ingreso total eran ms altos que
los verificados en los pases continentales de Europa Occidental y en el Asia Sudoriental. En el
ltimo ao con datos disponibles, la participacin del 1% ms rico alcanz el 16,8% en la
Argentina (2007) y el 14% en el Uruguay (2012). Entre los pases desarrollados, los Estados
Unidos es el que exhibe una mayor participacin de la poblacin ms rica en el ingreso total.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de la informacin de la Base de Datos Mundial sobre los Altos
Ingresos (WTID) [en lnea] http://topincomes.g-mond.parisschoolofeconomics.eu/.

Promedio simple de los valores observados en Alemania, Espaa, Francia, Italia, Noruega, los Pases Bajos, Suecia y Suiza.
Promedio simple de los valores observados en el Japn, la Repblica de Corea, Singapur y la provincia china de Taiwn.

3. Desigualdades educacionales segn estratos de la distribucin del

ingreso
Es apreciable el avance de la regin en cuanto a los niveles de escolaridad: en 2013, el 92% de
la poblacin de 15 a 19 aos haba concluido la educacin primaria (CEPAL, 2015); en la
educacin secundaria, la cifra se haba elevado del 37% en 1997 al 58% en 2013, considerando
a los jvenes en edad de trmino de dicho nivel. Sin embargo, es necesario seguir avanzando
para cerrar las amplias brechas educativas por nivel de ingresos, particularmente en la
educacin secundaria y postsecundaria.
Un 80% de los jvenes de 20 a 24 aos del quintil ms rico haba concluido la secundaria en
2013, mientras que en el quintil ms pobre esta tasa solo llegaba al 34%. Es decir, la conclusin
de la secundaria en el quintil de menores ingresos (quintil I) fue equivalente a menos de la mitad
(42%) de la observada en el quintil de mayores ingresos (quintil V). De todas formas, estas cifras
representan un progreso visible en comparacin con la situacin de 1997, cuando la relacin era
de apenas un 22% (vase el grfico I.6).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
 CAPTULO II
TENDENCIAS DEL GASTO SOCIAL FRENTE AL
CICLO ECONMICO: LA IMPORTANCIA DE
MANTENER EL FINANCIAMIENTO DE LA
POLTICA SOCIAL

INTRODUCCIN
En un proceso vinculado con lo anterior, los mrgenes de expansin del gasto pblico social han
disminuido debido a las restricciones en la recaudacin fiscal. Esto implica la necesidad de
explorar nuevas fuentes y mecanismos de financiamiento que hagan sostenible en el tiempo la
poltica social, permitiendo as asegurar los avances en materia de desarrollo social alcanzados
en el ltimo decenio y no postergar las asignaturas pendientes en mbitos en que el progreso
ha sido insuficiente: erradicar la pobreza en sus mltiples dimensiones, reducir la desigualdad
en todas sus manifestaciones, ampliar la proteccin social, promover el trabajo decente y
avanzar en la cobertura universal en salud y educacin de calidad, entre otros retos (CEPAL,
2015).

Por ello, aunque en el Panorama Social de Amrica Latina se mantiene el uso de la nocin de
gasto social, se plantea la relevancia de la discusin sobre el concepto de inversin social,
que se recoge en la resolucin aprobada en la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de
Amrica Latina y el Caribe, celebrada en Lima en noviembre de 2015. En esa reunin, los
ministros y altas autoridades de desarrollo social de los gobiernos de la regin expresaron su
preocupacin por reafirmar la importancia de garantizar y proteger los recursos pblicos que
financian la poltica social. A. Tendencias recientes

A. TENDENCIAS RECIENTES Y DE LARGO PLAZO DEL GASTO

PBLICO SOCIAL EN LA REGIN
Pese a los vaivenes del ciclo econmico desde la crisis financiera internacional de 2008 y 2009,
la tendencia regional hasta 2013 fue de un aumento real de los recursos disponibles para el
financiamiento de servicios sociales y transferencias monetarias a los hogares.

Ese aumento se reflej, en primer lugar, en el peso del gasto social en el PIB regional: a
comienzos de los aos noventa (promedio del bienio 1991-1992), el gasto social se situaba en
un 12,6% del PIB y en los bienios siguientes mostr un incremento sistemtico, pero modesto,
hasta alcanzar un 17,8% en el bienio 2007-2008, perodo de inicio de la crisis de las hipotecas de
alto riesgo. A partir de entonces, se observ una fuerte alza de ese indicador, que lleg a un
19,6% del PIB en 2009 (en una tendencia claramente contra cclica frente a la cada de un 1,6%
del PIB regional) y a un 19,1% del PIB en 2010.
En el bienio siguiente (2011-2012), la mayora de los pases hicieron ajustes fiscales que
implicaron una disminucin relativa del gasto pblico total, que afect al gasto pblico social,
de tal forma que su peso disminuy levemente, a un 19% del PIB. En 2012 comenz a notarse
un freno en el crecimiento del gasto social, de modo que su incremento real fue cada vez menor,
debido a la persistencia de los dficits fiscales en los que incurrieron diversos gobiernos para
afrontar la crisis financiera internacional y a los menores mrgenes de recaudacin que se
proyectaban debido a la desaceleracin econmica (CEPAL, 2014).

En el ltimo bienio analizado, se habra registrado nuevamente un alza tanto del gasto pblico
total como del gasto pblico social y este ltimo sera equivalente al 19,5% del PIB regional
(vase el grfico II.1).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin oficial de los pases.
Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica,
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de).
Promedio ponderado de las cifras de los pases.

B. LA EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL SECTORIAL EN LA REGIN

Aunque a nivel regional se ha producido un aumento relativamente sistemtico del gasto
pblico social, dicho incremento no ha favorecido de igual manera a todas las funciones sociales.
Por una parte, hay una diversa valoracin de la relevancia de los rditos y rendimientos del gasto
en las distintas funciones sociales.

El aumento del gasto social registrado en los ltimos aos es de 6,8 puntos porcentuales del PIB
obedece en gran medida al crecimiento del gasto en seguridad social y asistencia social. El
progresivo envejecimiento de la poblacin de un alto nmero de pases de la regin ha
ocasionado el incremento paulatino de los recursos destinados a financiar las prestaciones de la
seguridad social. Aunque gran parte de estos recursos provienen de recaudaciones basadas en
sistemas de seguridad social contributivos (en este caso, pblicos o mixtos), gradualmente se
han introducido en diversos pases mecanismos solidarios de financiamiento del pago de la
seguridad social, lo que signific un incremento de 3,5 puntos porcentuales de la participacin
de este gasto en el PIB (vase el grfico II.2). En la actualidad, los gastos regionales en seguridad
y asistencia social bordean los 98.000 millones de dlares anuales. Este es el sector social cuyos
recursos han registrado el mayor aumento proporcional y explica ms de la mitad del
incremento total del gasto social en el perodo que se analiza (un 51,3% de su aumento como
porcentaje del PIB).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin oficial de los pases.
Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica,
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de).
Promedio ponderado de las cifras de los pases. Las diferencias que se muestran entre los bienios 1991-1992 y 2013-2014 consideran las
cifras con todos los decimales, por lo que pueden no coincidir con las diferencias entre los datos bienales que se presentan en el grfico,
que estn redondeados.

C. LA EVOLUCIN DE LARGO PLAZO DEL GASTO SOCIAL EN LOS

PASES
En la regin existen notables diferencias entre los pases, no solo en cuanto a la cantidad de
recursos que pueden movilizar hacia los sectores sociales, sino tambin en cuanto al esfuerzo
macroeconmico que representa el presupuesto pblico en materia social. Pese a lo anterior,
salvo en perodos especficos, todos los pases han hecho esfuerzos por aumentar tanto la
proporcin del gasto pblico social dentro del gasto pblico total (prioridad fiscal) como su peso
respecto del PIB (prioridad macroeconmica). A diferencia de lo que ocurra a comienzos de los
aos noventa, de acuerdo con las cifras oficiales ms recientes de los pases, ya no habra
prcticamente ningn pas de la regin que destinara menos del 7% de su PIB a los sectores
sociales (salvo la Repblica Dominicana, donde se produjo una reduccin de la prioridad
macroeconmica de las erogaciones destinadas a lo social en 2011). Solo el Ecuador, Guatemala,
Panam y el Per registraban inversiones sociales con valores inferiores al 10% de sus
respectivos PIB en el bienio 2013-2014. A los pases cuyo gasto social ya superaba el 15% del PIB
a inicios de la dcada de 1990, se han sumado El Salvador y el Paraguay, seguidos de cerca por
Chile (vase el grfico II.3).

El gasto social expresado en porcentajes del PIB esconde una heterogeneidad an mayor en
cuanto al monto absoluto de recursos que realmente se destinan a los sectores sociales,
dependiente en buena medida del nivel de desarrollo econmico de cada pas. En el bienio 1991-
1992, el gasto social per cpita de la regin era de 801 dlares a precios de 2010 y a lo largo de
22 aos se duplic con creces, hasta llegar a 1.841 dlares en el bienio 2013-2014. Sin embargo,
en pases como Bolivia (Estado Plurinacional de), Guatemala, Honduras y Nicaragua, dicho gasto
an no supera los 300 dlares por persona, mientras que en la Argentina, el Brasil, Chile, Costa
Rica y el Uruguay bordea o supera los 2.000 dlares por persona.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin oficial de los pases.
GC: gobierno central; GCP: gobierno central presupuestario; GG: gobierno general; SPNF: sector pblico no financiero (la cobertura en
Costa Rica corresponde al sector pblico total).
D. EL GASTO SOCIAL Y EL CICLO ECONMICO
En Amrica Latina se ha observado histricamente un sesgo pro cclico de la poltica fiscal, as
como del gasto pblico y el gasto social en particular. En ediciones anteriores del Panorama
Social de Amrica Latina se ha destacado tal comportamiento del agregado regional del gasto
social frente al crecimiento econmico, aun cuando se observ una tendencia anti cclica como
respuesta a la crisis del perodo 2008-2009 (vase, por ejemplo, CEPAL, 2014).

A su vez, en estudios especficos se ha concluido que el gasto social en Amrica Latina

presentaba un sesgo pro cclico mayor que el gasto pblico en su conjunto, por lo que se llamaba
a proteger de manera explcita su ncleo duro.

El escenario econmico actual de cada de precios de las materias primas constituye una alerta
en este aspecto, pues los ingresos fiscales de varios pases de Amrica Latina dependen en buena
medida de productos no renovables. Muestra de ello es que, entre los aos 2005 y 2008, en
promedio, el grado de dependencia fiscal del sector de recursos no renovables de Bolivia (Estado
Plurinacional de) (hidrocarburos), Chile y el Per (minera), Colombia, el Ecuador, Mxico y
Venezuela (Repblica Bolivariana de) (petrleo) fue del orden del 30% de los ingresos fiscales
totales, correspondientes a ms del 7% del PIB.

E. FINANCIAMIENTO DEL GASTO PBLICO SOCIAL EN UN

CONTEXTO DE CRECIMIENTO QUE IMPONE RESTRICCIONES
Desde 1990, y en especial desde 2002, se ha producido en la regin una expansin de los
ingresos tributarios con relacin al PIB, causada por cuatro procesos complementarios:

i) el crecimiento econmico, que ampla las bases tributarias.

ii) las reformas en la gestin pblica, que tornan ms eficientes los sistemas de
recaudacin y disminuyen la evasin y la elusin tributaria.
iii) la creacin de nuevos impuestos y la reforma de las cargas y tasas de impuestos
ya existentes.
iv) la aplicacin de regalas, tasas por usufructo, apropiacin de rentas y otras
modalidades de retencin en la explotacin y comercializacin de recursos
naturales. El incremento de la carga tributaria total en la regin incluida la
seguridad social asciende en las ltimas dos dcadas, en promedio, a 7 puntos
porcentuales del PIB y representa un aumento relativo de ms del 48% de la
carga tributaria original, que pasa de un 14,6% del PIB en 1990 a un 21,7% del
PIB en 2014.

La composicin de los ingresos fiscales en Amrica Latina se caracteriza por el peso cada vez
mayor de los impuestos generales sobre el consumo de bienes y servicios y, en menor medida,
por el incremento del peso de los impuestos sobre ingresos y utilidades (vase el grfico II.4).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE),
Estadsticas tributarias en Amrica Latina y el Caribe, 1990-2014, 2016, en prensa.
Promedio simple de las cifras de los pases.

F. RECAPITULACIN
Para enfrentar este escenario, es importante que los pases potencien el sesgo contra cclico de
su poltica fiscal y a la vez aseguren los niveles de gasto social requeridos para cubrir las
necesidades. Esto implica, por un lado, reforzar la institucionalidad fiscal con marcos y metas
fiscales de mediano plazo, planificacin y presupuestario orientada a resultados (es decir,
vincular los gastos y los resultados de la accin pblica), sobre la base de un enfoque de
derechos, e incorporar los indicadores cclicamente ajustados en la gestin pblica. Por otro
lado, se hace imperiosa la necesidad de resguardar el ncleo duro del gasto social, definiendo
polticas y programas que se consideren prioritarios particularmente aquellos de lucha contra la
pobreza y la exclusin social, y los dirigidos a proteger a la poblacin ms vulnerable frente al
ciclo econmico y otras contingencias, asegurando la estabilidad del financiamiento de las
funciones de salud, educacin y proteccin social. Finalmente, es prioritario que los pases lleven
adelante las reformas tributarias que apunten a una mayor progresividad del sistema y una
menor dependencia fiscal de las rentas generadas por el sector de los productos bsicos.
 CAPTULO III
ENFRENTAR LAS BRECHAS ESTRUCTURALES EN
EL MERCADO DE TRABAJO: POLTICAS Y
PROGRAMAS PARA LA INCLUSIN LABORAL Y
PRODUCTIVA

INTRODUCCIN
Sin embargo, el mundo del trabajo tambin puede producir y exacerbar desigualdades. En
Amrica Latina y el Caribe, el mercado laboral histricamente ha sido el eslabn que vincula una
estructura productiva muy heterognea y con un gran peso del sector de baja productividad con
la alta desigualdad de los ingresos de los hogares. La heterogeneidad de la estructura productiva
se manifiesta en mercados de trabajo con elevados niveles de informalidad, que conllevan
grandes brechas en la calidad de los empleos, los ingresos laborales, el acceso a la proteccin
social y las opciones de movilidad ocupacional ascendente a lo largo de la vida laboral. Estas
desigualdades se cruzan, adems, con las brechas de gnero, raza, etnia y rea de residencia
que siempre han caracterizado a las sociedades latinoamericanas (CEPAL, 2015). Las profundas
brechas en los mercados laborales y las amplias diferencias en el acceso a oportunidades,
derechos y prestaciones entre distintos grupos de poblacin representan un obstculo clave
para la superacin de la pobreza y la desigualdad en la regin.

A. INCLUSIN Y EXCLUSIN LABORAL EN AMRICA LATINA

1. Brechas en el acceso al mercado de trabajo
a) Participacin laboral

La tasa de participacin laboral en Amrica Latina aument del 61,2% en 1990 al 65,5% en 2013
debido a dos tendencias opuestas: la reduccin de la tasa de participacin laboral masculina, de
aproximadamente 4 puntos porcentuales con una disminucin particularmente acentuada entre
los indigentes o altamente vulnerables a la indigencia, y el aumento de la participacin laboral
femenina, de ms de 12 puntos porcentuales. No obstante, las tasas de participacin de las
mujeres an son significativamente menores que las de los hombres, con diferencias que
rondaron los 26 puntos porcentuales en 2013. Las brechas en las tasas de participacin laboral
entre hombres y mujeres aumentan cuanto mayor es el grado de vulnerabilidad de los hogares
en los que viven las personas en edad de trabajar, es decir, son justamente las mujeres ms
pobres quienes tienen ms dificultad de insertarse en los mercados de trabajo, lo que constituye
un obstculo clave para que superen la pobreza (vase el grfico III.1).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Promedio ponderado.

b) Desempleo

La tasa de desempleo en Amrica Latina ha disminuido gradualmente desde inicios de la ltima

dcada, acumulando un descenso de 2,8 puntos porcentuales en el perodo comprendido entre
2002 y 2013 (vase el grfico III.2), y esa disminucin ha sido ms acentuada entre las mujeres.
Sin embargo, alrededor de 2013, la tasa de desempleo femenina a nivel regional (7,2%) segua
siendo ms elevada que la de los hombres (5,3%). Asimismo, entre las personas en situacin de
indigencia, pobreza o vulnerabilidad, las tasas de desempleo se han mantenido relativamente
altas en el perodo analizado. En 2013, ese indicador alcanzaba al 16,5% entre las personas
indigentes o altamente vulnerables a la indigencia, al 8,8% entre la poblacin pobre o altamente
vulnerable a la pobreza, al 7,1% entre los vulnerables a la pobreza y solo al 3,9% entre los no
vulnerables. En todos los estratos socioeconmicos, el desempleo de las mujeres era superior al
de los hombres.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Promedio simple sobre la base de la informacin de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, el Ecuador, Mxico, Panam, el
Paraguay, el Per y el Uruguay. Solo se identifica a la poblacin afro descendiente en las encuestas del Brasil, el Ecuador, el Per y el
Uruguay.

c) Ocupacin en sectores de baja productividad

Las personas ocupadas en sectores de baja productividad en general se caracterizan por tener
una insercin laboral precaria e inestable, que conlleva un escaso acceso a las prestaciones de
la proteccin social (como pensiones y salud) y bajos ingresos laborales.

En perodos de alto desempleo o de crisis econmica, estos trabajadores tienen una elevada
probabilidad de caer en situacin de pobreza.

La ocupacin en sectores de baja productividad en Amrica Latina ha descendido

aproximadamente 5 puntos porcentuales entre 2002 y 2013, tanto entre los hombres como
entre las mujeres, y en 2013 alcanzaba al 49,3% de los trabajadores de ambos sexos, comparado
con un 54% en 2002. No obstante, en 2013, la insercin de las mujeres en esos sectores (53%)
segua siendo ms elevada que la de los hombres (46,6%) (Vase el grfico III.4).

Esto muestra que, si bien las mujeres han logrado incrementar sus tasas de participacin laboral,
se encuentran insertas en mayor proporcin en ocupaciones inestables, con acceso dispar a la
proteccin social y menores salarios.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Promedio ponderado.

d) Categora ocupacional y rama de actividad

La categora ocupacional es un indicador de la calidad y estabilidad de los empleos, ya que la

proporcin de trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados es una expresin del
empleo de mala calidad. Las personas en situacin de indigencia, pobreza o vulnerabilidad se
insertan en mayor medida como trabajadores por cuenta propia (31,6%) y familiares no
remunerados (7,4%). Las mujeres se encuentran insertas, en gran medida, en trabajos
independientes no calificados, as como en el empleo domstico, y el peso de las que trabajan
como familiares no remuneradas en el total de la ocupacin femenina es ms del doble del de
los hombres. En comparacin, los hombres ocupan primordialmente puestos como trabajadores
independientes no calificados y asalariados. Entre la poblacin no vulnerable se observa un
mayor porcentaje de asalariados (64,4%) y empleadores (6%). (Vase el grfico III.5).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Promedio simple sobre la base de la informacin de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, el Ecuador, Mxico, Panam, el
Paraguay, el Per y el Uruguay. La poblacin no indgena no incluye a la poblacin afro descendiente.
La poblacin no afro descendiente no incluye a la poblacin indgena.

2. Brechas en el acceso a derechos y a la proteccin social

Un indicador relevante para el anlisis de las brechas en el mercado laboral y la calidad de los
empleos es la existencia de un contrato formal de trabajo, ya que este permite el acceso a
derechos y prestaciones sociales, como la cotizacin en sistemas de pensiones y de salud, el
goce de licencias maternales y paternales, la delimitacin de la jornada de trabajo y el pago de
horas extras y vacaciones, entre otras. En Amrica Latina, la proporcin de asalariados con
contrato formal de trabajo aument del 53,4% en 2002 al 57,2% en 2013. Esa proporcin es
superior entre los asalariados no vulnerables en comparacin con los asalariados indigentes,
pobres o vulnerables (vase el grfico III.6).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Promedio ponderado.
3. Brechas de ingresos
a) Ingresos laborales

El anlisis de los ingresos laborales que incluyen salarios e ingresos por trabajo independiente
da cuenta tanto de la calidad del empleo como de los niveles de segregacin ocupacional.
Despus de un estancamiento en los aos noventa, entre 2002 y 2013 se ha observado en la
regin un incremento en trminos reales de los ingresos laborales, de un promedio de 4,1 a 4,9
veces la lnea de pobreza.

Al considerar el sexo de los trabajadores, se verifica que esta variacin ha sido dispar: si bien los
ingresos laborales medios de las mujeres (4,1 veces la lnea de pobreza alrededor de 2013)
siguen siendo significativamente menores que los de los hombres (5,6 veces), la brecha mostr
una leve disminucin a lo largo del perodo (vase el grfico III.8).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Promedio ponderado.

Los ingresos laborales tambin reflejan las disparidades presentes en el mundo del trabajo segn
otras dimensiones. A su vez, el cruce de la dimensin tnica y racial con la dimensin de gnero
conforma un patrn de desigualdad en el que las mujeres indgenas se sitan en las posiciones
inferiores en la escala de ingresos, aun cuando se controla el nivel de educacin.

Entre las personas con ocho aos y ms de instruccin, el extremo superior de la escala de
ingresos es ocupado por los hombres no indgenas ni afro descendientes, seguidos por los
hombres afro descendientes, las mujeres no indgenas ni afro descendientes, las mujeres afro
descendientes, los hombres indgenas y, finalmente, las mujeres indgenas (vase el grfico III.9).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Poblacin indgena y otra poblacin: Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Uruguay.
Poblacin afro descendiente: Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Ecuador, Per y Uruguay

b) Poblacin sin ingresos propios

El indicador de poblacin sin ingresos propios puede utilizarse como aproximacin a la falta de
autonoma econmica y junto con la ausencia de proteccin social como medida de
vulnerabilidad o de desproteccin ante riesgos, puesto que las personas en esa condicin estn
ms expuestas a los choques econmicos. En Amrica Latina, la incidencia de la poblacin sin
ingresos propios es significativamente superior entre las mujeres, y entre ellas se destacan las
que pertenecen a los quintiles ms pobres. Entre 1997 y 2013 hubo una marcada disminucin
de la proporcin de mujeres sin ingresos propios en los quintiles ms pobres: 24,6 puntos
porcentuales en el primer quintil y 20,2 puntos porcentuales en el segundo quintil (vase el
grfico III.10). Esto se debe, sobre todo, a la mayor incorporacin de las mujeres al mercado
laboral y tambin a que ellas suelen ser las receptoras de las transferencias monetarias dirigidas
a la superacin de la pobreza (CEPAL, 2015).
c) Vulnerabilidad de las personas ocupadas

Entre 1990 y 2013, la situacin de indigencia, pobreza y vulnerabilidad de los ocupados de 15

aos y ms ha descendido en la regin. No obstante, los trabajadores en esa condicin an
alcanzan elevados niveles (un 39% en 2013), lo que evidencia que todava existen grandes
dficits de trabajo decente (vase el grfico III.11). Al analizar la situacin de pobreza de los
ocupados segn sexo alrededor de 2013, en el promedio regional se observa una mayor
incidencia de trabajadores pobres (19,8%) e indigentes (6,5%) entre los hombres respecto de las
mujeres ocupadas (17,0% pobres y 5,4% indigentes). Esto muestra la importancia de la
incorporacin de las mujeres al trabajo remunerado y de la reduccin de la brecha de ingresos
entre hombres y mujeres para la reduccin de la pobreza (CEPAL, 2014).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Promedio ponderado.

B. LA URGENCIA DE ARTICULAR LOS PROGRAMAS DE INCLUSIN

LABORAL Y PRODUCTIVA
Actualmente, gran parte de los pases tienen la preocupacin comn de combinar las
transferencias monetarias destinadas a asegurar determinados niveles de vida y las
condicionalidades orientadas a favorecer el aumento de las capacidades humanas, con polticas
y programas tendientes a mejorar las condiciones de inclusin laboral y generacin de ingresos
actuales y futuras de sus destinatarios (CEPAL, 2015).

En el marco de la nueva Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, estas polticas y programas
responden al llamado de la meta 8.3 (Promover polticas orientadas al desarrollo que apoyen
las actividades productivas, la creacin de empleo decente, el emprendimiento, la creatividad y
la innovacin, y alentar la oficializacin y el crecimiento de las microempresas y las pequeas y
medianas empresas, entre otras cosas mediante el acceso a servicios financieros) del octavo
Objetivo de Desarrollo Sostenible (Promover el crecimiento econmico sostenido, inclusivo y
sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos).
Por su parte, los programas que buscan ampliar la demanda de trabajo estn compuestos por
las siguientes acciones: i) apoyo al trabajo independiente con componentes de microcrdito,
autoempleo y emprendimiento, ii) generacin directa de empleo y iii) generacin indirecta de
empleo. La vinculacin entre oferta y demanda puede verse facilitada por los servicios de
intermediacin laboral (vase el diagrama III.1). Todas estas acciones deberan fomentar el
ingreso de las personas al mercado formal del trabajo y su acceso a la proteccin social.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Los programas de transferencias
condicionadas y el mercado laboral, Coyuntura Laboral en Amrica Latina y el Caribe, N 10, Santiago, mayo de 2014.

1. Apoyo a la oferta de trabajo

Las acciones para favorecer la oferta de trabajo para la poblacin indigente, pobre o vulnerable
en edad activa son dos:

capacitacin y formacin tcnica y profesional (que, mediante el aumento de los

conocimientos y capacidades, busca favorecer la inclusin y la estabilidad laboral, as
como un incremento de los ingresos)
nivelacin de estudios y lucha contra la desercin escolar.

En algunos programas se combinan ambas acciones y adems se busca conectar a las personas
capacitadas con el mercado laboral mediante la intermediacin o la promocin del
emprendimiento. El Programa Nacional de Acceso a la Educacin Tcnica y al Empleo (Pronatec)
del Brasil es el programa de capacitacin tcnica y profesional ms grande de la regin. Entre
2011 y 2014 se matricularon aproximadamente 8,1 millones de personas, destacndose la
participacin de afro descendientes (53%), mujeres (60%) y jvenes (64%) (CEPAL, 2015)

2. Apoyo a la demanda de trabajo

Los instrumentos destinados a activar la demanda laboral son los programas de apoyo al trabajo
independiente, que constituye una de las acciones ms frecuentes en este mbito (24 de 58
programas), y la generacin directa e indirecta de empleo (8 y 9 de 58 programas,
respectivamente).
3. Servicios de intermediacin laboral
Los servicios de intermediacin laboral promueven el encuentro entre la demanda y la oferta de
trabajo, facilitando el contacto entre trabajadores y empleadores en virtud de los perfiles
profesionales demandados y ofrecidos. Estos servicios, provistos en 17 de 58 programas,
brindan a los participantes de los programas de inclusin laboral y productiva informacin sobre
plazas vacantes en empresas privadas y organismos pblicos y proporcionan acceso prioritario
a las ofertas laborales de las agencias u oficinas municipales de empleo. Algunos de ellos llevan
a cabo actividades de promocin del empleo, como ferias y talleres informativos, o promueven
la creacin o el fortalecimiento de bases de datos para ofrecer orientacin e informacin a los
buscadores de empleo.

4. Algunos resultados de los programas de inclusin laboral y productiva

El crecimiento de los programas de inclusin laboral y productiva en los ltimos aos ha
incentivado las evaluaciones en lo que refiere a los beneficios obtenidos por los participantes
(Bucheli, 2005), pero an no se cuenta con una amplia base de informacin. Por lo tanto, sera
deseable que los programas elaboraran informacin de calidad y proveyeran acceso pblico a
sus bases de datos (CEPAL/OIT, 2013). Asimismo, queda el reto de analizar no solo proyectos
individuales, sino tambin el conjunto de la poltica de inclusin laboral y productiva.

C. CONSIDERACIONES FINALES: DESAFOS PARA LA INCLUSIN

LABORAL DE LA POBLACIN QUE VIVE EN CONDICIONES DE
POBREZA Y VULNERABILIDAD
Las personas que viven en condiciones de indigencia, pobreza o vulnerabilidad enfrentan
mltiples barreras para insertarse en empleos de calidad de manera sostenible. Las dificultades
en el acceso al trabajo decente estn fuertemente marcadas por los determinantes de gnero,
raza y etnia, as como por ciertos momentos del ciclo de vida en particular, la juventud, la
condicin de discapacidad y la residencia en reas rurales. Es as como, para fomentar el trabajo
decente, las polticas y los programas pblicos de inclusin laboral y productiva deben tomar en
cuenta la heterogeneidad del perfil de los destinatarios y de las localidades en que viven, los
dficits de formacin educacional y los problemas de adecuacin entre la oferta y la demanda
de trabajo, especialmente en relacin con la debilidad de los vnculos con los sectores
generadores de empleo.
 CAPTULO IV
INSTITUCIONALIDAD Y DESARROLLO SOCIAL:
CARACTERIZACIN Y DESAFOS

A. PANORAMA DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLTICAS DE

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Tanto a nivel regional como nacional, Amrica Latina y el Caribe presenta importantes avances
en la institucionalizacin de las polticas de desarrollo social, por lo que cabe esperar que
progrese su calidad, efectividad, eficiencia, transparencia y sostenibilidad. Esta
institucionalizacin queda reflejada en el espacio que ocupa el desarrollo social en la agenda de
las polticas pblicas de los pases de la regin, en los compromisos internacionales asumidos
por estos pases y en la existencia de diversos foros de discusin y cooperacin regional y
subregional dedicados a este tema.

1. La dimensin jurdico-normativa
En cuanto a las distintas funciones del rea social, la realidad de los pases es variada. Destaca
el hecho de que la constitucin poltica de ms de la mitad de los pases de la regin incluya los
derechos a la salud y a la educacin, mbitos que adems cuentan con legislacin especfica. La
proteccin al trabajo y el derecho a la seguridad social, a su vez, se incluyen de forma explcita
en 12 constituciones y el derecho a la vivienda en 15; sin embargo, mientras que para los
primeros hay normativa especfica en 21 pases, en el caso del derecho a la vivienda solo 14
pases tienen legislacin (vase el grfico IV.1).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin oficial de los pases.

2. Caractersticas organizacionales y modalidades de coordinacin

En 20 pases de la regin se han establecido instancias dedicadas al desarrollo social a nivel
ministerial y, en aquellos en donde no hay un ministerio especializado, existen instancias que
dependen directamente de la Presidencia, la Vicepresidencia o algn otro ministerio sectorial
con el mandato de promover el desarrollo social. Sin embargo, estos mecanismos
gubernamentales son recientes en comparacin con otros ministerios sociales sectoriales, pues
en su mayora se empezaron a constituir a fines del siglo pasado (vase el grfico IV.2).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin oficial de los pases.
Los pases de los que no se tiene la fecha de creacin del ministerio dedicado al desarrollo social no estn incluidos en el grfico (Antigua
y Barbuda, Bahamas, Dominica, Hait y Trinidad y Tobago).

3. La dimensin tcnico-operativa
El desarrollo de herramientas de gestin que potencien la calidad de la produccin y distribucin
de los bienes y servicios sociales es un elemento fundamental de la institucionalidad de la
poltica social. En este sentido, los fondos de inversin social surgidos en los aos noventa y los
programas de transferencias condicionadas de ingresos llevados a cabo en este siglo han
propiciado avances importantes. Ello se refleja en la expansin de reglamentos de programacin
y sistemas de seleccin y registro de participantes y en la incorporacin de protocolos para el
diseo, evaluacin ex ante, monitoreo y medicin del impacto de los programas. Destaca
tambin la progresiva asignacin de espacios para la contralora y participacin de los
beneficiarios en distintas etapas de la formulacin y la operacin de las polticas.

4. La dimensin fiscal
La proporcin de recursos pblicos destinados a cada funcin de gobierno es un indicador bsico
de la prioridad poltica y econmica que la funcin social recibe en cada pas. Por su parte, la
volatilidad ante los ciclos econmicos evidencia cun dependiente del contexto es dicha
asignacin. El crecimiento de los recursos destinados a las polticas sociales en relacin con el
producto interno bruto (PIB) y su relativa estabilidad es un elemento fundamental para la
sostenibilidad y el fortalecimiento institucional de tales polticas.

B. DESAFOS DE LA COORDINACIN: DESARROLLO SOCIAL,

PROTECCIN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA Y POLTICAS PARA
SEGMENTOS POBLACIONALES DETERMINADOS

El desafo de la coordinacin de los mandatos, las polticas y los programas tambin se

manifiesta en la compleja y diversa relacin entre los ministerios dedicados al desarrollo social
y la de estos con las instancias gubernamentales dirigidas a segmentos especficos de poblacin,
as como en su papel en la gestin de los programas de transferencias condicionadas, las
pensiones sociales no contributivas y las polticas integradas de cuidado.

Existen importantes desafos organizacionales relacionados con las necesidades de proteccin y

garanta de los derechos de grupos especficos de poblacin. Actualmente, todas las entidades
ministeriales abocadas al desarrollo social y la superacin de la pobreza conviven con un nmero
creciente de instancias dedicadas al bienestar y la garanta de los derechos de segmentos
determinados de la poblacin, como los nios y adolescentes, las personas mayores, las
personas con discapacidad, los pueblos indgenas, las poblaciones afro descendientes y otros.

C. LA INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLTICAS DE CUIDADO EN

AMRICA LATINA
Los programas y polticas que forman parte de la respuesta pblica en materia de cuidados y de
su organizacin comprenden polticas referidas a tiempos, servicios y recursos para recibir o
prestar cuidados, que incluyen:

el conjunto de licencias parentales, por maternidad, paternidad o para el cuidado

de miembros de la familia ante situaciones de enfermedad ocasional o crnica;
servicios pblicos para el cuidado, tanto dentro como fuera del hogar, de las
personas que lo requieran o dirigidos a las personas cuidadoras, como programas
de formacin o servicios de descanso o acompaamiento psicolgico;
transferencias asociadas al cuidado, tanto para compensar los gastos incurridos por
los hogares al contratar servicios de cuidado como para reconocer el trabajo de
cuidado no remunerado ejercido por miembros de la familia, habitualmente las
mujeres, y
mecanismos de regulacin y fiscalizacin de su implementacin. En el marco de las
polticas integradas de cuidado, se busca que estos componentes estn articulados
entre s, de forma que ofrezcan respuestas integrales para garantizar el bienestar y
la proteccin social de quienes necesitan y proporcionan cuidados (Rico y Robles,
2015). (vase el cuadro IV.3).

Desde el punto de vista organizacional, la mayora de las polticas y programas de este

mbito se coordinan e implementan desde entidades especficamente dedicadas a las
poblaciones destinatarias o proveedoras de los cuidados (institutos o comisiones para la
niez, para las personas de edad o para las personas con discapacidad o mecanismos para
el adelanto de las mujeres32), que en su mayora operan insertas en la institucionalidad
social de los pases, ya sea en ministerios del rea de desarrollo social o asociadas a la
Presidencia. En otros casos, las polticas se llevan a cabo desde los ministerios sectoriales de
educacin o salud.

Sin embargo, se observa una alta multiplicidad y un bajo nivel de coordinacin entre esas
entidades y se identifica un involucramiento dispar en las polticas de cuidados por parte de
los mecanismos para el adelanto de las mujeres, pese a que esa problemtica est
transversalmente asentada en los planes de igualdad de gnero vigentes.
D. COMENTARIOS FINALES
Como sntesis de lo planteado en el presente captulo, cabe destacar que, si bien queda un largo
camino por recorrer, los pases de la regin han logrado avances significativos en materia de
institucionalidad social, lo que augura mejoras sustantivas en trminos de calidad, efectividad,
eficiencia, transparencia y sostenibilidad. No existe un modelo nico deseable en este mbito,
sino desafos importantes que deben acometerse, entre los que se cuentan:

Consolidar una base jurdico-normativa que d sostenibilidad a la poltica social como

poltica de Estado y posibilite avanzar hacia objetivos ms estructurales y de largo plazo
que sobrepasen el alcance de los perodos de gobierno.
Fortalecer la capacidad de articulacin y coordinacin de las polticas de superacin de
la pobreza con las polticas de proteccin social entendidas en forma integral y con otras
reas de la poltica social (educacin, salud, trabajo y vivienda) y del mbito de la
economa, de la infraestructura y del desarrollo productivo. Esta prioridad responde a
la multidimensional dad de la pobreza, la desigualdad y el desarrollo social, a la
especializacin temtica de los sectores y a la necesidad de atender a segmentos de la
poblacin con caractersticas particulares segn su etapa de vida, sexo, raza, etnia o
discapacidad.
 CAPTULO V
LOS IMPACTOS DE LAS TENDENCIAS
DEMOGRFICAS

INTRODUCCIN

En este captulo se entregan elementos para el anlisis de las principales transformaciones

demogrficas que han experimentado los pases de Amrica Latina y el Caribe desde finales
de la dcada de 1960, principalmente en cuanto a los cambios de la estructura por edad, y
sus implicaciones en sectores sociales claves. Se dedica especial atencin a ilustrar la
persistencia de una alta desigualdad demogrfica entre los pases, as como entre diferentes
territorios y grupos poblacionales existentes dentro de ellos. Se realiza, adems, un ejercicio
prospectivo sobre las tendencias demogrficas convergentes hacia bajos niveles de
fecundidad y elevada esperanza de vida, destacando las oportunidades y desafos que la
dinmica demogrfica plantea en el mediano y largo plazo a las economas, las sociedades
y las polticas pblicas para avanzar hacia el desarrollo sostenible y la igualdad.

A. MENOS NIOS, MAYOR LONGEVIDAD Y MS MOVILIDAD

1. El descenso rpido y desigual de la fecundidad
En particular, la fecundidad adolescente de la regin (66,5 nacidos vivos por cada 1.000
adolescentes en el perodo 2010-2015) es la segunda ms alta del mundo despus de la de
frica y se ha reducido mucho menos que la fecundidad total, situacin que se verifica en
las tres subregiones, pese a sus diferencias socioeconmicas.

Su nivel es ms elevado que el que se esperara dada la fecundidad total y otros indicadores
sociales, como los niveles educativos, los grados de urbanizacin, la esperanza de vida y los
niveles de ingreso. Justamente la iniciacin reproductiva es la que registra mayor
desigualdad, por lo que se constituye en foco de atencin para las polticas sobre poblacin
y combate a la pobreza. De acuerdo con los datos del grfico V.1, la desigualdad social de la
maternidad en la adolescencia podra incluso haber aumentado en la dcada de 2000 en la
mayora de los pases de la regin (Rodrguez, 2014).
Fuente: J. Rodrguez, La reproduccin en la adolescencia y sus desigualdades en Amrica Latina. Introduccin al anlisis demogrfico, con nfasis
en el uso de micro datos censales de la ronda de 2010, Documentos de Proyecto (LC/W.605), Santiago, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), 2014

2. El aumento rpido y desigual de la esperanza de vida

En lo que se refiere a la mortalidad infantil y en la niez, cuyos niveles han disminuido de
manera generalizada en la regin en las ltimas dcadas, los promedios nacionales
esconden a menudo las desigualdades significativas existentes dentro de los pases entre
grupos de poblacin y que son reflejo de las desigualdades que persisten en los mbitos
social y econmico.

Por ejemplo, como se desprende de los resultados de los censos de la dcada de 2010 y de
las ltimas encuestas disponibles, la mortalidad en la niez de la poblacin indgena
contina siendo sistemticamente ms elevada que la de la poblacin no indgena, con la
excepcin de Costa Rica. Las mayores tasas se presentan en Panam, Guatemala y,
principalmente, el Estado Plurinacional de Bolivia, donde 77 nias y nios indgenas de cada
1.000 que nacen fallecen antes de cumplir los 5 aos de edad, cifra que alcanza a 38 por
cada 1.000 entre nias y nios no indgenas (vase grfico V.2). Con la excepcin del Brasil,
las desigualdades tnicas son siempre relativamente ms marcadas en la zona rural. Por otra
parte, los promedios nacionales de las poblaciones indgenas pueden esconder enormes
disparidades, segn los contextos territoriales y pueblos de pertenencia (CEPAL, 2014).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Los pueblos indgenas en Amrica Latina: avances en el ltimo decenio y
retos pendientes para la garanta de sus derechos, (LC/L.3902), Santiago, 2014.

3. En 11 pases de la regin, el 10% o ms de la poblacin vive en el

extranjero
Como efecto de la crisis financiera que afecta a los pases desarrollados desde finales de
2007, disminuyeron los migrantes latinoamericanos a esos pases. Incluso hay una creciente
tendencia al retorno que, en el caso notable de Mxico, se ha traducido en un saldo neto
negativo de la migracin a los Estados Unidos (Pew Hispanic Center, 2015). Una parte de los
flujos migratorios se reorientaron hacia destinos internos de la regin, lo que amortigu el
efecto de la crisis sobre la emigracin.

El nmero de latinoamericanos que viven en los Estados Unidos y Europa y en pases de la

propia regin distintos de los de su nacimiento contina siendo muy grande, como se
aprecia en la proporcin de poblacin emigrada de un pas respecto de la poblacin
residente en l. En buena parte de los pases esa proporcin es muy elevada: casi un 50% en
Guyana y entre un 20% y un 30% en Jamaica, Trinidad y Tobago y El Salvador (vase el grfico
V.3).
B. CRECIMIENTO MS LENTO Y POBLACIONES QUE
ENVEJECEN
Paralelamente a la reduccin del crecimiento poblacional, la estructura por edad de los
pases de la regin ha experimentado grandes transformaciones en las ltimas cinco
dcadas. Para explicar esta situacin, se analiza la evolucin de la poblacin en cuatro
grandes grupos de edad: 0 a 19 aos (poblacin juvenil), 20 a 39 aos (adultos jvenes), 40
a 59 aos (adultos) y 60 aos y ms (personas mayores).

Histricamente, y de manera general, el grupo poblacional predominante ha sido el de nios

y jvenes de 0 a 19 aos. Sin embargo, se proyecta que el fin de la sociedad juvenil en la
regin se va a producir en 2023, cuando el grupo de 20 a 39 aos pase a ser el de mayor
volumen. En 2045, se espera que la poblacin de 40 a 59 aos supere a la de 20 a 39 aos,
dando origen a la sociedad adulta. Siete aos ms tarde, en 2052, la poblacin de 60 aos y
ms pasar a ser predominante, dando inicio al perodo de la sociedad envejecida (vase el
grfico V.4).

Todos los pases de la regin debern atravesar por estas cuatro etapas, pero en diferentes
momentos. Por ejemplo, mientras que en Cuba se espera que la sociedad alcance la ltima
etapa a partir del ao 2027, en Guatemala se proyecta para el ao 2064, lo que representa
un desfase de 37 aos.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2015
Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, N 241 (ESA/P/WP.241), Nueva York, Divisin de Poblacin, 2015 [en lnea]
http://esa.un.org/unpd/wpp/.

C. OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LOS CAMBIOS DE LA

ESTRUCTURA POR EDAD
Una manera de cuantificar el impacto del cambio de la estructura por edades en el
crecimiento econmico es mediante la variacin de la relacin de soporte econmico (es
decir, entre el nmero de productores efectivos y el nmero de consumidores efectivos),
que se calcula a partir de los patrones por edad de la produccin y el consumo. En el grfico
V.5 se muestra la valoracin econmica del bono demogrfico y del impuesto demogrfico
(variacin porcentual anual de la relacin de soporte econmico debida al cambio de la
estructura por edad) en los perodos 2000-2015 y 2015-2030.

En el perodo 2000-2015, varios pases, como Belice, Granada, Honduras y Nicaragua,

ahorraban anualmente un 1% o ms de recursos por persona. En el perodo 2015-2030, se
espera que en ocho pases el bono demogrfico sea de entre un 0,5% y un 0,8% al ao. En
el otro extremo estn los pases que ya terminaron su perodo de ventaja demogrfica y
que, por lo tanto, estn entrando en una etapa demogrfica desfavorable o de impuesto
demogrfico; esto ocurre, por ejemplo, en Barbados y Cuba, que en los prximos 15 aos
tendrn que invertir ms del 0,5% de recursos adicionales por ao para compensar las
condiciones demogrficas desfavorables.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2015
Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, N 241 (ESA/P/WP.241), Nueva York, Divisin de Poblacin, 2015 [en lnea]
http://esa.un.org/unpd/wpp/; y datos del proyecto de Cuentas Nacionales de Transferencia

El sector educativo podra obtener beneficios de la transformacin de la estructura por edad

en todos los pases de la regin; el beneficio real depender de la decisin poltica sobre el
uso de los recursos liberados. En la mayora de los pases, este bono seguir vigente en los
prximos 15 aos, aunque con una magnitud inferior a la observada en los ltimos 15 aos.
Entre 2000 y 2015, ms de la mitad de los pases tuvieron ahorros anuales del 2% o ms por
usuario en el sector educativo. Entre 2015 y 2030, solo cinco pases tendrn ahorros de esa
magnitud, aunque ms de la mitad mantendr ahorros anuales del 1,5% y ms (vase el
grfico V.6).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2015
Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, N 241 (ESA/P/WP.241), Nueva York, Divisin de Poblacin, 2015 [en lnea]
http://esa.un.org/unpd/wpp/; y datos del proyecto de Cuentas Nacionales de Transferencias.

De hecho, como se observa en el grfico V.7, las ventajas demogrficas con que contaban
los pases de la regin en el sector de la salud han finalizado o estn a punto de finalizar. En
el perodo 2000-2015, en la casi totalidad de los pases el impacto econmico de los cambios
demogrficos ha sido favorable en el sector de la salud, con la excepcin de Barbados y
Cuba, donde ya haba finalizado esta etapa. En ms de dos tercios de los pases, esta
situacin favorable finalizar entre 2015 y 2030. Sin embargo, se trata de un proceso
heterogneo y an hay diez pases que continuarn contando con una situacin demogrfica
favorable para el sector en ese perodo.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2015
Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, N 241 (ESA/P/WP.241), Nueva York, Divisin de Poblacin, 2015 [en lnea]
http://esa.un.org/unpd/wpp/; y datos del proyecto de Cuentas Nacionales de Transferencias.
En cuanto a las pensiones, debido al envejecimiento de la poblacin, las relaciones de soporte
econmico del sector crecen en todos los pases de la regin (vase el grfico V.8). En el
perodo 2000-2015, los nicos pases que tuvieron un impacto demogrfico positivo en las
pensiones fueron Granada, Belice y Hait; en el perodo 2015-2030, todos tendrn cargas o
impuestos adicionales para mantener los beneficios actuales, que variarn del 0,5% anual en
Guatemala al 2,5% en Cuba.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2015
Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, N 241 (ESA/P/WP.241), Nueva York, Divisin de Poblacin, 2015 [en lnea]
http://esa.un.org/unpd/wpp/; y datos del proyecto de Cuentas Nacionales de Transferencias.

D. IMPLICACIONES PARA LAS POLTICAS EN EL MEDIANO Y

LARGO PLAZO
La atencin a los efectos de los cambios demogrficos involucra una amplia gama de
polticas, entre las que destacan las dirigidas a ampliar las oportunidades de educacin y
empleo de los jvenes, las de seguridad social y pensiones y las de salud, as como la creacin
de un sistema pblico de cuidado y la adecuacin de las polticas fiscales para lograr un buen
equilibrio intergeneracional de las transferencias (Banco Mundial, 2015). Estas polticas
deben recibir un tratamiento integral que incluya la consideracin de las tendencias
demogrficas e incorpore las perspectivas de ciclo de vida, gnero, derechos,
interculturalidad y procesos intergeneracionales de manera apropiada a los contextos
nacionales, con un horizonte de largo plazo.