« La jurisprudence du Conseil constitutionnel

en matière budgétaire et financière »

Mme Claire BAZY-MALAURIE
Membre du Conseil constitutionnel

Intervention à l’occasion d’un déplacement au
Conseil constitutionnel du Maroc, le18 octobre 2010

Messieurs les Présidents,
Mesdames, Messieurs,

Vous m’avez demandé d’intervenir aujourd’hui sur la jurisprudence du Conseil
constitutionnel français en matière budgétaire et financière. J’éprouve un vif intérêt à évoquer
devant vous ce sujet qui me permet de faire le pont entre mes anciennes fonctions à la Cour
des comptes et celles que j’exerce actuellement au sein du Conseil constitutionnel.

Ce sujet présente des enjeux importants, notamment au regard de son actualité. Je ne parlerai
pas aujourd’hui de l’actualité de la situation financière de la France, qui pourtant pourrait
avoir des prolongements constitutionnels. En effet, s’est ouvert un débat sur l’inscription dans
la Constitution d’une obligation d’équilibre pour les finances publiques qui ne manquerait pas
d’avoir des conséquences sur l’intervention du Conseil.

Si nous n’en sommes pas là, on peut remarquer que d’ores et déjà, la jurisprudence
constitutionnelle occupe une place de plus en plus déterminante dans la mise en œuvre du
budget et dans la gestion financière des administrations publiques. Qu’il s’agisse des finances
de l’Etat, du financement de la Sécurité sociale qui fait l’objet d’un traitement législatif
spécifique, comme vous le savez, ou des finances des collectivités territoriales, des
dispositions constitutionnelles et une abondante jurisprudence existent aujourd’hui, qui
servent de support à de nombreuses contestations.

En matière de finances publiques, la jurisprudence constitutionnelle est issue du contrôle de
constitutionnalité a priori des lois. Le juge constitutionnel est intervenu de manière régulière
sur les projets de loi de finances de l’Etat, lois de finances initiales ou rectificatives et depuis
quelque temps lois de règlement, et systématiquement sur les lois de financement de la
sécurité sociale. Demain, s’y ajoutera la jurisprudence issue des questions prioritaires de
constitutionnalité, mais on est encore qu’au début de cette nouvelle procédure ; nous y
reviendrons tout à l’heure.

1

Il a pris une signification plus précise lorsque les parlementaires l’ont évoqué plus systématiquement pour contester directement ce qu’ils estimaient être une sous-estimation des crédits ou une sous.il reste vigilant toutefois sur le respect des pouvoirs réciproques de l’exécutif et du législatif. « la constitution financière ». L’influence de la jurisprudence constitutionnelle se caractérise en premier lieu par la consécration des principes régissant les budgets de l’État. toutes choses égales d’ailleurs. de l’expression qu’elle permet des politiques publiques initiées par le Gouvernement. principes qui n’étaient pas énoncés par la Constitution mais par l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. La loi organique relative aux lois de finances (la fameuse LOLF) a formalisé en 2001 un état des principes qui reprend beaucoup des conclusions du Conseil. Je vous propose donc d’axer mon intervention sur le contrôle exercé dans le cadre de l’article 61 de la Constitution. il me semble important de dégager trois idées : . Le Conseil les a définis par ses différentes décisions. .La consécration constitutionnelle de principes relatifs aux finances de l’État 1.le CC fait preuve d’un assez grand pragmatisme dans l’application de ces principes. 2. au gré d’une analyse attentive des mesures qui lui étaient déférées et en censurant les dérives les plus manifestes.Le Conseil constitutionnel est intervenu pour consacrer au plan constitutionnel des principes régissant les finances de l’État . intervenue quatre ans après. Ce principe vertueux a été évoqué par les parlementaires en complément d’autres principes pour contester des propositions budgétaires qu’ils trouvaient anormales au regard des informations qu’ils avaient sur la situation budgétaire des chapitres concernés. en montre la robustesse. 2 . à savoir les principes de l’annualité. d’autre part. date de création de la loi de financement. Il est d’ailleurs intéressant de noter qu’on appelle souvent la LOLF. . a d’ailleurs été très largement inspirée par la LOLF. Leur application. I . La jurisprudence constitutionnelle a aussi consacré très tôt un nouveau principe qui ne figurait pas dans les textes de 1959 : la sincérité. il est né au Conseil Constitutionnel en 1993. de l’universalité et de la spécialité. Sont concernés les grands principes budgétaires désormais bien connus.ou surestimation des recettes fiscales. Sur ce point. Car si le principe de sincérité a été consacré dans les textes par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. de l’autorisation parlementaire qu’elle exprime sur leurs déclinaisons financières. Le Conseil a ainsi joué un rôle majeur dans la préservation du caractère fondamental de la loi de finances au regard. s’adaptant ainsi aux nécessités de la gestion publique . Cette ordonnance avait introduit de nombreuses innovations par rapport aux pratiques antérieures. de l’unité. au financement de la sécurité sociale depuis 1996. La deuxième loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. d’une part. reprenant une expression de certains parlementaires.

Il permet d’ailleurs aux parlementaires de compléter leur contrôle de la stricte exécution budgétaire par un examen des résultats d’une action globale diversifiée au service des objectifs poursuivis. dès 2001. Mais le Conseil Constitutionnel n’a encore jamais pris le parti de dénier à la loi de finances ou à la loi de financement leur caractère sincère. n’a pas nécessairement un caractère purement mécanique et qu’il est porteur de politiques publiques. 1. pour la théoriser et ensuite la limiter. par-delà une première décision intervenue en juin 2009 sur la loi de règlement du budget pour 2008. » Ce faisant. le Conseil constitutionnel ne veut pas entrer. II . en matière de dépenses en tout cas. Il a ainsi accepté. dans un « débat d’expert ». Ainsi. depuis que la contrainte financière se fait plus sentir. d'apprécier le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement votés . Le nouveau découpage de la loi de finances en missions et programmes. Il s’agit de ne pas compter dans le budget de l’Etat les recettes affectées au paiement des contributions de la France à l’Union européenne en application des traités (ceci depuis 1973). le Conseil constitutionnel fait aussi prévaloir le fait que les finances sont un moyen d’action et que le choix du niveau d’engagement de l’Etat. issu de la LOLF. s’adaptant ainsi aux nécessités de la gestion publique. il reviendra sûrement au Conseil de donner du corps dans les années qui viennent à cette obligation. accentue au demeurant cette caractéristique de la loi de finances. On peut citer à ce stade les considérants de la décision concernant la loi de finances pour 2010 en matière de dépenses : 7. sur la loi de finances pour 2002. abandonnant la notion de services votés.Le CC fait preuve d’un assez grand pragmatisme dans l’application de ces principes. De telles pratiques pouvaient être considérées comme 3 . Dernier point : la Constitution ayant en 2008 inscrit la sincérité des comptes publics parmi les obligations de niveau constitutionnel. compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2002 . … En outre. il refusait de mettre en cause l’évaluation des recettes fiscales : « considérant qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations de recettes pour 2002 prises en compte à l'article d'équilibre soient entachées d'une erreur manifeste. Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel. mais aussi au financement des collectivités territoriales (depuis 1963 mais de manière significative depuis la décentralisation). qu'à les supposer établies.En outre. les insuffisances dénoncées ne sont pas manifestement incompatibles avec les besoins prévisibles . la pratique des prélèvements sur recettes. comme il l’a dit. qui ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. les hypothèses économiques de construction de la loi de finances font l’objet d’une contestation en tant que composantes de l’équilibre financier.

C’est le cas notamment pour les comptes d’affectation spéciale. 4 .contraires à la fois au principe d’universalité et à ceux qui en découlent : la non contraction des recettes et des dépenses. le Conseil a fait sienne cette rigueur supplémentaire. Le législateur organique de 2001 ayant été de ce point de vue plus rigoureux que son prédécesseur. notamment parmi ceux qu’on appelle familièrement les taxes. concerne le principe d’unité et la règle de non–affectation des recettes. il refuse l’affectation du produit des amendes automatisées au fonds d’aide au financement de la préparation au permis de conduire Une récente décision relative à la loi de finances pour 2010 mérite de ce point de vue une explication. Il ne faut pas cacher que cette pratique. Le Conseil est par ailleurs très sourcilleux sur le lien entre la recette et la dépense lorsque l’affectation est prévue à l’intérieur même du budget de l’Etat. voire dans quelques cas pour un projet défini par l’Etat lui- même. la non affectation des recettes. décriée lorsqu’elle a été mise en place. Mais le Conseil a considéré que les organismes au profit duquel étaient prélevées ces recettes étaient des organismes « extérieurs » à l’Etat et qu’elles pouvaient ainsi être soustraites au corps principal du budget. La loi de finances créé ainsi indirectement une affectation particulière à une fraction d’impôt devenu ressource propre d’une collectivité territoriale pour un objet figurant dans une catégorie définie par l’Etat. toujours accompagnée d’une vigilance certaine sur la portée des principes de base. malgré des réticences. Un article autorise les régions à majorer la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants. ferroviaire ou fluvial. prévue dans le cadre du « Grenelle de l’environnement ». ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu'enfin le projet de loi de finances de l'année soit accompagné d'une annexe explicative concernant la liste et l'évaluation de ces impositions. A l’occasion du contrôle de la constitutionnalité de la loi organique. que. En revanche. La substitution de ressources fiscales aux cotisations sociales a bénéficié de cette position constante : la sécurité sociale est en effet une des grandes bénéficiaires de l’affectation d’impositions de toutes natures. 2. Le deuxième exemple de la capacité d’adaptation du Conseil. a été consacrée par la LOLF en 2001. Il a toujours été entendu qu’un certain nombre de prélèvements obligatoires. pouvaient être affectés aux organismes publics qui ont la charge d’un service public. le Conseil a alors rappelé que cette technique ne pouvait être employée que pour autant que l’information du Parlement était complète à la fois sur les recettes brutes de l’Etat et sur le niveau et le contenu des rétrocessions. lorsque l'imposition concernée a été établie au profit de l'État. En 2005. le CC vérifie trois éléments : que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l'année. Le Conseil l’a rappelé à de nombreuses reprises : « Aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République n'interdit que le produit d'une imposition soit attribué à un établissement public ou à une personne privée chargée d'une mission de service public ». La TIC (la TIPP) est un impôt d’Etat qui est réparti entre les régions qui elles-mêmes ont un pouvoir de modulation des taux. Les recettes qui résultent de cette majoration devront être exclusivement affectées au financement d’une infrastructure de transport durable.

le Conseil a exigé qu’en ce cas intervienne une loi de finances rectificative. En ce qui concerne les ressources. à l’intérieur de laquelle ne joue pas. III. dans ce cas. en particulier. le Conseil constitutionnel a admis la possibilité de diminuer une recette à condition de la gager. l’article 40 de la Constitution de 1958 a limité de manière stricte les pouvoirs d’amendement du Parlement en matière budgétaire : les amendements ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques. Au moment où le Parlement a acquis le droit de discuter non pas du projet du Gouvernement. décrets d’avance etc. Ce fut le cas en 2009. En revanche. Le Conseil s’avère. la règle de non-affectation des recettes aux dépenses. Il a récemment. soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. transferts. mais également à l’encontre des modifications apportées sur le texte déposé ou transmis. encore ces dernières années. au travers de toutes ses décisions le gardien de la répartition et du bon usage des pouvoirs budgétaires 1 . qu’elle bénéficie aux mêmes collectivités ou organismes que ceux au profit desquels est perçue la ressource qui fait l’objet d’une diminution et que la compensation soit immédiate » (décision n° 76-64 DC du 2 juin 1976). qui permettent de tirer les conséquences des besoins apparus en cours d’exercice.Selon les requérants. Il revient au Gouvernement mais aussi aux Assemblées elles-mêmes de se constituer en gardien de cette règle. aucune compensation n’a longtemps été possible. très vigilant sur ce point et il est intervenu à plusieurs reprises pour vérifier qu’avait été mis en œuvre un contrôle de recevabilité effectif et systématique. Le Conseil constitutionnel rappelle cependant dès 1976 la nécessité que « la ressources destinée à compenser la diminution d’une ressource publique soit réelle. 2. 5 . en ce qui concerne la charge publique. Des solutions existent. la LOLF a permis aux parlementaires de retrouver un peu de leur pouvoir d’initiative en matière financière en leur permettant désormais de faire des compensations entre programmes d’une même mission dans le cadre des lois de finances. Mais il est parfois nécessaire de remettre en cause a priori les grandes masses et l’équilibre défini au départ. Cependant. lorsque le Gouvernement a annoncé le recours à l’emprunt pour financer une masse considérable de nouvelles dépenses. en 2009. le rappel est évidemment significatif. Très tôt. Il s’agit là de son pouvoir propre en matière budgétaire. aujourd’hui redéfinies précisément dans la LOLF : virements.Née de la méfiance de l’exécutif à l’égard d’un Parlement suspect de dépenser trop facilement l’argent des contribuables. La situation économique conduit parfois le Gouvernement à prendre des mesures d’adaptation. Le Conseil a été. ces dispositions méconnaissaient notamment le principe de l’universalité budgétaire et. celui de la collectivité autonome. mais du projet arrêté par la commission compétente. dès 1991 et périodiquement depuis. Le Conseil a rejeté ce dernier moyen puisque le périmètre dans lequel s’apprécie l’affectation est. en plus. autrement dit de la compenser par une recette d’un montant équivalent. émis une réserve d’interprétation sur les règlements du Sénat et de l’Assemblée nationale en jugeant que l’irrecevabilité financière peut être soulevée à tout moment non seulement à l’encontre des amendements déposés. Le Conseil a admis que ces annonces ne trouvent pas de traduction immédiate dans le projet de loi de finances en cours d’examen. le principe d’universalité.

3 – Ce type de solution pragmatique n’a pas suscité de remous. à préserver la signification des lois de finances sous toutes leurs formes ainsi que les pouvoirs des uns et des autres et. il a. Ainsi. le Conseil vérifiait « que sont satisfaits les objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire ». Elle lui permet aujourd’hui de conduire et d’affronter sereinement la réforme introduisant la question prioritaire de constitutionnalité. feront l’objet de questions prioritaires. puis la LOLFSS ayant eu. ceci l’a conduit à privilégier la lisibilité des documents budgétaires. à propos des prélèvements sur recettes. celui d’accroître les pouvoirs du Parlement en privilégiant en particulier l’information. * La capacité d’adaptation dont fait preuve le Conseil constitutionnel est essentielle. effectué en 2004 un contrôle sur le niveau de mise en cause de l’équilibre rendant nécessaire une loi de financement rectificative. Mais il est probable que d’autres dispositions issues des lois de finances.Mais la décision est assortie d’un rappel à l’ordre du Gouvernement sur la nécessité de procéder le plus rapidement possible à une loi de finances rectificative qui seule emportera autorisation de mise en œuvre des mesures correspondantes. Mais au-delà. Ainsi. notamment celles mettant en cause des dépenses. Presque toutes les décisions citées ci-dessus marquent ce souci du Conseil de préserver les pouvoirs du Parlement. Déjà. le Conseil s’est fait le défenseur du contrôle parlementaire et des moyens de son efficacité. que les contribuables useront de ce moyen pour contester les dispositions fiscales au nom du principe d’égalité devant les charges publiques. et nous en avons chaque jour la preuve depuis six mois. le Conseil cherche non pas à privilégier telle ou telle politique budgétaire. mais. Ce contrôle ne se limite pas à un contrôle procédural. Il ne fait pas de doute. en même temps. au travers de la règle de droit. parmi leurs objectifs. d’insister sur l’information donnée au Parlement dans les projets de lois eux-mêmes. Cette évolution et le rôle majeur que jouent les finances publiques dans la vie de notre pays incitent à penser que la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière budgétaire et financière sera appelée à se développer encore davantage dans les années à venir. Pour la loi de financement qui ne connaît que de masses évaluatives. La LOLF. 6 . devenus de plus en plus complexes. dans la mesure où. à les accompagner dans les évolutions de la gestion publique qu’ils préconisent. parallèlement. le Conseil a vu ses orientations largement reprises et mises en forme. la première décision rendue par le Conseil constitutionnel le 28 mai 2010 qui concernait la cristallisation des pensions des anciens combattants concernait une disposition prévue dans une loi de finances. non seulement dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori mais également a posteriori par le bais de la question prioritaire de constitutionnalité. Ce fut fait un mois plus tard. Celui-ci existe bien sûr : on peut ranger dans cette catégorie le rejet des « cavaliers » sociaux comme budgétaires ou le contrôle du respect des délais. dans le même esprit.