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Ce sujet prsente des enjeux importants, notamment au regard de son actualit. Je ne parlerai
pas aujourdhui de lactualit de la situation financire de la France, qui pourtant pourrait
avoir des prolongements constitutionnels. En effet, sest ouvert un dbat sur linscription dans
la Constitution dune obligation dquilibre pour les finances publiques qui ne manquerait pas
davoir des consquences sur lintervention du Conseil.
Si nous nen sommes pas l, on peut remarquer que dores et dj, la jurisprudence
constitutionnelle occupe une place de plus en plus dterminante dans la mise en uvre du
budget et dans la gestion financire des administrations publiques. Quil sagisse des finances
de lEtat, du financement de la Scurit sociale qui fait lobjet dun traitement lgislatif
spcifique, comme vous le savez, ou des finances des collectivits territoriales, des
dispositions constitutionnelles et une abondante jurisprudence existent aujourdhui, qui
servent de support de nombreuses contestations.
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Je vous propose donc daxer mon intervention sur le contrle exerc dans le cadre de
larticle 61 de la Constitution. Sur ce point, il me semble important de dgager trois ides :
- le CC fait preuve dun assez grand pragmatisme dans lapplication de ces principes,
sadaptant ainsi aux ncessits de la gestion publique ;
Le Conseil a ainsi jou un rle majeur dans la prservation du caractre fondamental de la loi
de finances au regard, dune part, de lexpression quelle permet des politiques publiques
inities par le Gouvernement, dautre part, de lautorisation parlementaire quelle exprime sur
leurs dclinaisons financires.
La loi organique relative aux lois de finances (la fameuse LOLF) a formalis en 2001 un tat
des principes qui reprend beaucoup des conclusions du Conseil. Il est dailleurs intressant de
noter quon appelle souvent la LOLF, reprenant une expression de certains parlementaires,
la constitution financire . La deuxime loi organique relative aux lois de financement de
la scurit sociale, intervenue quatre ans aprs, a dailleurs t trs largement inspire par la
LOLF.
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En outre, depuis que la contrainte financire se fait plus sentir, les hypothses conomiques de
construction de la loi de finances font lobjet dune contestation en tant que composantes de
lquilibre financier.
Mais le Conseil Constitutionnel na encore jamais pris le parti de dnier la loi de finances ou
la loi de financement leur caractre sincre. On peut citer ce stade les considrants de la
dcision concernant la loi de finances pour 2010 en matire de dpenses :
7. Considrant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d'un
pouvoir gnral d'apprciation et de dcision de mme nature que celui du Parlement,
d'apprcier le montant des autorisations d'engagement et des crdits de paiement vots ; qu'
les supposer tablies, les insuffisances dnonces ne sont pas manifestement incompatibles
avec les besoins prvisibles ;
En outre, le Conseil constitutionnel ne veut pas entrer, comme il la dit, dans un dbat
dexpert . Ainsi, ds 2001, sur la loi de finances pour 2002, il refusait de mettre en cause
lvaluation des recettes fiscales :
considrant qu'il ne ressort pas des lments soumis au Conseil constitutionnel que les
valuations de recettes pour 2002 prises en compte l'article d'quilibre soient entaches
d'une erreur manifeste, compte tenu des alas inhrents leur valuation et des incertitudes
particulires relatives l'volution de l'conomie en 2002 ;
Ce faisant, le Conseil constitutionnel fait aussi prvaloir le fait que les finances sont un moyen
daction et que le choix du niveau dengagement de lEtat, en matire de dpenses en tout cas,
na pas ncessairement un caractre purement mcanique et quil est porteur de politiques
publiques.
Dernier point : la Constitution ayant en 2008 inscrit la sincrit des comptes publics parmi les
obligations de niveau constitutionnel, il reviendra srement au Conseil de donner du corps
dans les annes qui viennent cette obligation, par-del une premire dcision intervenue en
juin 2009 sur la loi de rglement du budget pour 2008.
II - Le CC fait preuve dun assez grand pragmatisme dans lapplication de ces principes,
sadaptant ainsi aux ncessits de la gestion publique.
1. Il a ainsi accept, pour la thoriser et ensuite la limiter, la pratique des prlvements sur
recettes.
Il sagit de ne pas compter dans le budget de lEtat les recettes affectes au paiement des
contributions de la France lUnion europenne en application des traits (ceci depuis 1973),
mais aussi au financement des collectivits territoriales (depuis 1963 mais de manire
significative depuis la dcentralisation). De telles pratiques pouvaient tre considres comme
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contraires la fois au principe duniversalit et ceux qui en dcoulent : la non contraction
des recettes et des dpenses, la non affectation des recettes. Mais le Conseil a considr que
les organismes au profit duquel taient prleves ces recettes taient des organismes
extrieurs lEtat et quelles pouvaient ainsi tre soustraites au corps principal du budget.
Il ne faut pas cacher que cette pratique, dcrie lorsquelle a t mise en place, a t consacre
par la LOLF en 2001, malgr des rticences. A loccasion du contrle de la constitutionnalit
de la loi organique, le Conseil a alors rappel que cette technique ne pouvait tre employe
que pour autant que linformation du Parlement tait complte la fois sur les recettes brutes
de lEtat et sur le niveau et le contenu des rtrocessions.
Le Conseil est par ailleurs trs sourcilleux sur le lien entre la recette et la dpense lorsque
laffectation est prvue lintrieur mme du budget de lEtat. Cest le cas notamment pour
les comptes daffectation spciale. Le lgislateur organique de 2001 ayant t de ce point de
vue plus rigoureux que son prdcesseur, le Conseil a fait sienne cette rigueur supplmentaire.
En 2005, il refuse laffectation du produit des amendes automatises au fonds daide au
financement de la prparation au permis de conduire
Une rcente dcision relative la loi de finances pour 2010 mrite de ce point de vue une
explication. Un article autorise les rgions majorer la taxe intrieure de consommation
applicable aux carburants. Les recettes qui rsultent de cette majoration devront tre
exclusivement affectes au financement dune infrastructure de transport durable, ferroviaire
ou fluvial, prvue dans le cadre du Grenelle de lenvironnement . La TIC (la TIPP) est un
impt dEtat qui est rparti entre les rgions qui elles-mmes ont un pouvoir de modulation
des taux. La loi de finances cr ainsi indirectement une affectation particulire une fraction
dimpt devenu ressource propre dune collectivit territoriale pour un objet figurant dans
une catgorie dfinie par lEtat, voire dans quelques cas pour un projet dfini par lEtat lui-
mme.
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Selon les requrants, ces dispositions mconnaissaient notamment le principe de luniversalit
budgtaire et, en particulier, la rgle de non-affectation des recettes aux dpenses. Le Conseil
a rejet ce dernier moyen puisque le primtre dans lequel sapprcie laffectation est, dans ce
cas, celui de la collectivit autonome, lintrieur de laquelle ne joue pas, en plus, le principe
duniversalit.
III. Le Conseil savre, au travers de toutes ses dcisions le gardien de la rpartition et du bon
usage des pouvoirs budgtaires
Mais il est parfois ncessaire de remettre en cause a priori les grandes masses et lquilibre
dfini au dpart. Trs tt, ds 1991 et priodiquement depuis, le Conseil a exig quen ce cas
intervienne une loi de finances rectificative.
Ce fut le cas en 2009, lorsque le Gouvernement a annonc le recours lemprunt pour
financer une masse considrable de nouvelles dpenses. Le Conseil a admis que ces annonces
ne trouvent pas de traduction immdiate dans le projet de loi de finances en cours dexamen.
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Mais la dcision est assortie dun rappel lordre du Gouvernement sur la ncessit de
procder le plus rapidement possible une loi de finances rectificative qui seule emportera
autorisation de mise en uvre des mesures correspondantes. Ce fut fait un mois plus tard.
Pour la loi de financement qui ne connat que de masses valuatives, il a, dans le mme esprit,
effectu en 2004 un contrle sur le niveau de mise en cause de lquilibre rendant ncessaire
une loi de financement rectificative.
La LOLF, puis la LOLFSS ayant eu, parmi leurs objectifs, celui daccrotre les pouvoirs du
Parlement en privilgiant en particulier linformation, le Conseil a vu ses orientations
largement reprises et mises en forme.
Ainsi, le Conseil cherche non pas privilgier telle ou telle politique budgtaire, mais, au
travers de la rgle de droit, prserver la signification des lois de finances sous toutes leurs
formes ainsi que les pouvoirs des uns et des autres et, en mme temps, les accompagner
dans les volutions de la gestion publique quils prconisent.
Cette volution et le rle majeur que jouent les finances publiques dans la vie de notre pays
incitent penser que la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matire budgtaire et
financire sera appele se dvelopper encore davantage dans les annes venir, non
seulement dans le cadre du contrle de constitutionnalit a priori mais galement a posteriori
par le bais de la question prioritaire de constitutionnalit.