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La jurisprudence du Conseil constitutionnel

en matire budgtaire et financire

Mme Claire BAZY-MALAURIE


Membre du Conseil constitutionnel

Intervention loccasion dun dplacement au


Conseil constitutionnel du Maroc, le18 octobre 2010

Messieurs les Prsidents,


Mesdames, Messieurs,

Vous mavez demand dintervenir aujourdhui sur la jurisprudence du Conseil


constitutionnel franais en matire budgtaire et financire. Jprouve un vif intrt voquer
devant vous ce sujet qui me permet de faire le pont entre mes anciennes fonctions la Cour
des comptes et celles que jexerce actuellement au sein du Conseil constitutionnel.

Ce sujet prsente des enjeux importants, notamment au regard de son actualit. Je ne parlerai
pas aujourdhui de lactualit de la situation financire de la France, qui pourtant pourrait
avoir des prolongements constitutionnels. En effet, sest ouvert un dbat sur linscription dans
la Constitution dune obligation dquilibre pour les finances publiques qui ne manquerait pas
davoir des consquences sur lintervention du Conseil.

Si nous nen sommes pas l, on peut remarquer que dores et dj, la jurisprudence
constitutionnelle occupe une place de plus en plus dterminante dans la mise en uvre du
budget et dans la gestion financire des administrations publiques. Quil sagisse des finances
de lEtat, du financement de la Scurit sociale qui fait lobjet dun traitement lgislatif
spcifique, comme vous le savez, ou des finances des collectivits territoriales, des
dispositions constitutionnelles et une abondante jurisprudence existent aujourdhui, qui
servent de support de nombreuses contestations.

En matire de finances publiques, la jurisprudence constitutionnelle est issue du contrle de


constitutionnalit a priori des lois. Le juge constitutionnel est intervenu de manire rgulire
sur les projets de loi de finances de lEtat, lois de finances initiales ou rectificatives et depuis
quelque temps lois de rglement, et systmatiquement sur les lois de financement de la
scurit sociale. Demain, sy ajoutera la jurisprudence issue des questions prioritaires de
constitutionnalit, mais on est encore quau dbut de cette nouvelle procdure ; nous y
reviendrons tout lheure.

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Je vous propose donc daxer mon intervention sur le contrle exerc dans le cadre de
larticle 61 de la Constitution. Sur ce point, il me semble important de dgager trois ides :

- Le Conseil constitutionnel est intervenu pour consacrer au plan constitutionnel des


principes rgissant les finances de ltat ;

- le CC fait preuve dun assez grand pragmatisme dans lapplication de ces principes,
sadaptant ainsi aux ncessits de la gestion publique ;

- il reste vigilant toutefois sur le respect des pouvoirs rciproques de lexcutif et du


lgislatif.

I - La conscration constitutionnelle de principes relatifs aux finances de ltat

1. Linfluence de la jurisprudence constitutionnelle se caractrise en premier lieu par la


conscration des principes rgissant les budgets de ltat, principes qui ntaient pas noncs
par la Constitution mais par lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux
lois de finances. Cette ordonnance avait introduit de nombreuses innovations par rapport aux
pratiques antrieures. Sont concerns les grands principes budgtaires dsormais bien connus,
savoir les principes de lannualit, de lunit, de luniversalit et de la spcialit. Le Conseil
les a dfinis par ses diffrentes dcisions, au gr dune analyse attentive des mesures qui lui
taient dfres et en censurant les drives les plus manifestes.
Leur application, toutes choses gales dailleurs, au financement de la scurit sociale depuis
1996, date de cration de la loi de financement, en montre la robustesse.

Le Conseil a ainsi jou un rle majeur dans la prservation du caractre fondamental de la loi
de finances au regard, dune part, de lexpression quelle permet des politiques publiques
inities par le Gouvernement, dautre part, de lautorisation parlementaire quelle exprime sur
leurs dclinaisons financires.

La loi organique relative aux lois de finances (la fameuse LOLF) a formalis en 2001 un tat
des principes qui reprend beaucoup des conclusions du Conseil. Il est dailleurs intressant de
noter quon appelle souvent la LOLF, reprenant une expression de certains parlementaires,
la constitution financire . La deuxime loi organique relative aux lois de financement de
la scurit sociale, intervenue quatre ans aprs, a dailleurs t trs largement inspire par la
LOLF.

2. La jurisprudence constitutionnelle a aussi consacr trs tt un nouveau principe qui ne


figurait pas dans les textes de 1959 : la sincrit.
Car si le principe de sincrit a t consacr dans les textes par la loi organique relative aux
lois de finances du 1er aot 2001, il est n au Conseil Constitutionnel en 1993.
Ce principe vertueux a t voqu par les parlementaires en complment dautres principes
pour contester des propositions budgtaires quils trouvaient anormales au regard des
informations quils avaient sur la situation budgtaire des chapitres concerns. Il a pris une
signification plus prcise lorsque les parlementaires lont voqu plus systmatiquement pour
contester directement ce quils estimaient tre une sous-estimation des crdits ou une sous- ou
surestimation des recettes fiscales.

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En outre, depuis que la contrainte financire se fait plus sentir, les hypothses conomiques de
construction de la loi de finances font lobjet dune contestation en tant que composantes de
lquilibre financier.

Mais le Conseil Constitutionnel na encore jamais pris le parti de dnier la loi de finances ou
la loi de financement leur caractre sincre. On peut citer ce stade les considrants de la
dcision concernant la loi de finances pour 2010 en matire de dpenses :
7. Considrant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d'un
pouvoir gnral d'apprciation et de dcision de mme nature que celui du Parlement,
d'apprcier le montant des autorisations d'engagement et des crdits de paiement vots ; qu'
les supposer tablies, les insuffisances dnonces ne sont pas manifestement incompatibles
avec les besoins prvisibles ;

En outre, le Conseil constitutionnel ne veut pas entrer, comme il la dit, dans un dbat
dexpert . Ainsi, ds 2001, sur la loi de finances pour 2002, il refusait de mettre en cause
lvaluation des recettes fiscales :
considrant qu'il ne ressort pas des lments soumis au Conseil constitutionnel que les
valuations de recettes pour 2002 prises en compte l'article d'quilibre soient entaches
d'une erreur manifeste, compte tenu des alas inhrents leur valuation et des incertitudes
particulires relatives l'volution de l'conomie en 2002 ;

Ce faisant, le Conseil constitutionnel fait aussi prvaloir le fait que les finances sont un moyen
daction et que le choix du niveau dengagement de lEtat, en matire de dpenses en tout cas,
na pas ncessairement un caractre purement mcanique et quil est porteur de politiques
publiques.

Le nouveau dcoupage de la loi de finances en missions et programmes, issu de la LOLF,


abandonnant la notion de services vots, accentue au demeurant cette caractristique de la loi
de finances. Il permet dailleurs aux parlementaires de complter leur contrle de la stricte
excution budgtaire par un examen des rsultats dune action globale diversifie au service
des objectifs poursuivis.

Dernier point : la Constitution ayant en 2008 inscrit la sincrit des comptes publics parmi les
obligations de niveau constitutionnel, il reviendra srement au Conseil de donner du corps
dans les annes qui viennent cette obligation, par-del une premire dcision intervenue en
juin 2009 sur la loi de rglement du budget pour 2008.

II - Le CC fait preuve dun assez grand pragmatisme dans lapplication de ces principes,
sadaptant ainsi aux ncessits de la gestion publique.

1. Il a ainsi accept, pour la thoriser et ensuite la limiter, la pratique des prlvements sur
recettes.

Il sagit de ne pas compter dans le budget de lEtat les recettes affectes au paiement des
contributions de la France lUnion europenne en application des traits (ceci depuis 1973),
mais aussi au financement des collectivits territoriales (depuis 1963 mais de manire
significative depuis la dcentralisation). De telles pratiques pouvaient tre considres comme

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contraires la fois au principe duniversalit et ceux qui en dcoulent : la non contraction
des recettes et des dpenses, la non affectation des recettes. Mais le Conseil a considr que
les organismes au profit duquel taient prleves ces recettes taient des organismes
extrieurs lEtat et quelles pouvaient ainsi tre soustraites au corps principal du budget.

Il ne faut pas cacher que cette pratique, dcrie lorsquelle a t mise en place, a t consacre
par la LOLF en 2001, malgr des rticences. A loccasion du contrle de la constitutionnalit
de la loi organique, le Conseil a alors rappel que cette technique ne pouvait tre employe
que pour autant que linformation du Parlement tait complte la fois sur les recettes brutes
de lEtat et sur le niveau et le contenu des rtrocessions.

2. Le deuxime exemple de la capacit dadaptation du Conseil, toujours accompagne dune


vigilance certaine sur la porte des principes de base, concerne le principe dunit et la rgle
de nonaffectation des recettes.

Il a toujours t entendu quun certain nombre de prlvements obligatoires, notamment


parmi ceux quon appelle familirement les taxes, pouvaient tre affects aux organismes
publics qui ont la charge dun service public. Le Conseil la rappel de nombreuses
reprises : Aucun principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique n'interdit que
le produit d'une imposition soit attribu un tablissement public ou une personne prive
charge d'une mission de service public .
La substitution de ressources fiscales aux cotisations sociales a bnfici de cette position
constante : la scurit sociale est en effet une des grandes bnficiaires de laffectation
dimpositions de toutes natures. En revanche, le CC vrifie trois lments : que la perception
de ces impositions soit autorise par la loi de finances de l'anne, que, lorsque l'imposition
concerne a t tablie au profit de l'tat, ce soit une loi de finances qui procde cette
affectation et qu'enfin le projet de loi de finances de l'anne soit accompagn d'une annexe
explicative concernant la liste et l'valuation de ces impositions.

Le Conseil est par ailleurs trs sourcilleux sur le lien entre la recette et la dpense lorsque
laffectation est prvue lintrieur mme du budget de lEtat. Cest le cas notamment pour
les comptes daffectation spciale. Le lgislateur organique de 2001 ayant t de ce point de
vue plus rigoureux que son prdcesseur, le Conseil a fait sienne cette rigueur supplmentaire.
En 2005, il refuse laffectation du produit des amendes automatises au fonds daide au
financement de la prparation au permis de conduire

Une rcente dcision relative la loi de finances pour 2010 mrite de ce point de vue une
explication. Un article autorise les rgions majorer la taxe intrieure de consommation
applicable aux carburants. Les recettes qui rsultent de cette majoration devront tre
exclusivement affectes au financement dune infrastructure de transport durable, ferroviaire
ou fluvial, prvue dans le cadre du Grenelle de lenvironnement . La TIC (la TIPP) est un
impt dEtat qui est rparti entre les rgions qui elles-mmes ont un pouvoir de modulation
des taux. La loi de finances cr ainsi indirectement une affectation particulire une fraction
dimpt devenu ressource propre dune collectivit territoriale pour un objet figurant dans
une catgorie dfinie par lEtat, voire dans quelques cas pour un projet dfini par lEtat lui-
mme.

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Selon les requrants, ces dispositions mconnaissaient notamment le principe de luniversalit
budgtaire et, en particulier, la rgle de non-affectation des recettes aux dpenses. Le Conseil
a rejet ce dernier moyen puisque le primtre dans lequel sapprcie laffectation est, dans ce
cas, celui de la collectivit autonome, lintrieur de laquelle ne joue pas, en plus, le principe
duniversalit.

III. Le Conseil savre, au travers de toutes ses dcisions le gardien de la rpartition et du bon
usage des pouvoirs budgtaires

1 - Ne de la mfiance de lexcutif lgard dun Parlement suspect de dpenser trop


facilement largent des contribuables, larticle 40 de la Constitution de 1958 a limit de
manire stricte les pouvoirs damendement du Parlement en matire budgtaire : les
amendements ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une
diminution des ressources publiques, soit la cration ou l'aggravation d'une charge publique.
En ce qui concerne les ressources, le Conseil constitutionnel a admis la possibilit de
diminuer une recette condition de la gager, autrement dit de la compenser par une recette
dun montant quivalent. Le Conseil constitutionnel rappelle cependant ds 1976 la ncessit
que la ressources destine compenser la diminution dune ressource publique soit relle,
quelle bnficie aux mmes collectivits ou organismes que ceux au profit desquels est
perue la ressource qui fait lobjet dune diminution et que la compensation soit immdiate
(dcision n 76-64 DC du 2 juin 1976).
En revanche, en ce qui concerne la charge publique, aucune compensation na longtemps t
possible. Cependant, la LOLF a permis aux parlementaires de retrouver un peu de leur
pouvoir dinitiative en matire financire en leur permettant dsormais de faire des
compensations entre programmes dune mme mission dans le cadre des lois de finances.
Il revient au Gouvernement mais aussi aux Assembles elles-mmes de se constituer en
gardien de cette rgle. Le Conseil a t, encore ces dernires annes, trs vigilant sur ce point
et il est intervenu plusieurs reprises pour vrifier quavait t mis en uvre un contrle de
recevabilit effectif et systmatique. Il a rcemment, en 2009, mis une rserve
dinterprtation sur les rglements du Snat et de lAssemble nationale en jugeant que
lirrecevabilit financire peut tre souleve tout moment non seulement lencontre des
amendements dposs, mais galement lencontre des modifications apportes sur le texte
dpos ou transmis. Au moment o le Parlement a acquis le droit de discuter non pas du
projet du Gouvernement, mais du projet arrt par la commission comptente, le rappel est
videmment significatif.

2. La situation conomique conduit parfois le Gouvernement prendre des mesures


dadaptation. Il sagit l de son pouvoir propre en matire budgtaire. Des solutions existent,
aujourdhui redfinies prcisment dans la LOLF : virements, transferts, dcrets davance etc.
qui permettent de tirer les consquences des besoins apparus en cours dexercice.

Mais il est parfois ncessaire de remettre en cause a priori les grandes masses et lquilibre
dfini au dpart. Trs tt, ds 1991 et priodiquement depuis, le Conseil a exig quen ce cas
intervienne une loi de finances rectificative.
Ce fut le cas en 2009, lorsque le Gouvernement a annonc le recours lemprunt pour
financer une masse considrable de nouvelles dpenses. Le Conseil a admis que ces annonces
ne trouvent pas de traduction immdiate dans le projet de loi de finances en cours dexamen.

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Mais la dcision est assortie dun rappel lordre du Gouvernement sur la ncessit de
procder le plus rapidement possible une loi de finances rectificative qui seule emportera
autorisation de mise en uvre des mesures correspondantes. Ce fut fait un mois plus tard.

Pour la loi de financement qui ne connat que de masses valuatives, il a, dans le mme esprit,
effectu en 2004 un contrle sur le niveau de mise en cause de lquilibre rendant ncessaire
une loi de financement rectificative.

3 Ce type de solution pragmatique na pas suscit de remous, dans la mesure o,


paralllement, le Conseil sest fait le dfenseur du contrle parlementaire et des moyens de
son efficacit.
Presque toutes les dcisions cites ci-dessus marquent ce souci du Conseil de prserver les
pouvoirs du Parlement.
Ce contrle ne se limite pas un contrle procdural. Celui-ci existe bien sr : on peut ranger
dans cette catgorie le rejet des cavaliers sociaux comme budgtaires ou le contrle du
respect des dlais.
Mais au-del, ceci la conduit privilgier la lisibilit des documents budgtaires, devenus de
plus en plus complexes, dinsister sur linformation donne au Parlement dans les projets de
lois eux-mmes. Dj, propos des prlvements sur recettes, le Conseil vrifiait que sont
satisfaits les objectifs de clart des comptes et d'efficacit du contrle parlementaire .

La LOLF, puis la LOLFSS ayant eu, parmi leurs objectifs, celui daccrotre les pouvoirs du
Parlement en privilgiant en particulier linformation, le Conseil a vu ses orientations
largement reprises et mises en forme.
Ainsi, le Conseil cherche non pas privilgier telle ou telle politique budgtaire, mais, au
travers de la rgle de droit, prserver la signification des lois de finances sous toutes leurs
formes ainsi que les pouvoirs des uns et des autres et, en mme temps, les accompagner
dans les volutions de la gestion publique quils prconisent.

La capacit dadaptation dont fait preuve le Conseil constitutionnel est essentielle.


Elle lui permet aujourdhui de conduire et daffronter sereinement la rforme introduisant la
question prioritaire de constitutionnalit.
Il ne fait pas de doute, et nous en avons chaque jour la preuve depuis six mois, que les
contribuables useront de ce moyen pour contester les dispositions fiscales au nom du principe
dgalit devant les charges publiques. Mais il est probable que dautres dispositions issues
des lois de finances, notamment celles mettant en cause des dpenses, feront lobjet de
questions prioritaires.
Ainsi, la premire dcision rendue par le Conseil constitutionnel le 28 mai 2010 qui
concernait la cristallisation des pensions des anciens combattants concernait une disposition
prvue dans une loi de finances.

Cette volution et le rle majeur que jouent les finances publiques dans la vie de notre pays
incitent penser que la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matire budgtaire et
financire sera appele se dvelopper encore davantage dans les annes venir, non
seulement dans le cadre du contrle de constitutionnalit a priori mais galement a posteriori
par le bais de la question prioritaire de constitutionnalit.

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