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CAPTULO 1

TRAJETRIA DA POLTICA AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL


Adriana Maria Magalhes de Moura

1 INTRODUO
A poltica ambiental brasileira iniciou sua trajetria a partir da dcada de 1930,
quando foram dados os primeiros passos na elaborao de normativos pioneiros
afetos gesto dos recursos naturais, tais como o Cdigo de guas e o Cdigo
Florestal, ambos institudos em 1934. Desde ento, o pas tem avanando
gradualmente tanto no estabelecimento de importantes marcos legais na temtica,
como no processo de institucionalizao das polticas pblicas de meio ambiente.
Neste captulo busca-se contribuir na reflexo sobre os caminhos escolhidos
nesta trajetria, com nfase no perodo atual correspondente aos ltimos 10 anos.
O conceito de governana apoia a anlise, considerando-se que um meio ambiente
saudvel, como bem pblico, de responsabilidade comum tanto dos governos
como da sociedade e de suas instituies. Nesse sentido, nossa Constituio Federal
reconhece a preservao do meio ambiente como uma questo pblica, que no
depende apenas da atuao do Estado para seu equacionamento:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes
(Captulo do Meio Ambiente, Art. 225, caput, grifo nosso).
A governana compreende a multiplicidade dos atores sociais, cujas categorias
so infinitas e abarcam, alm dos governos e instituies formais que compem o
Estado, organizaes e grupos de indivduos, tais como: setor privado, organizaes
no governamentais (ONGs), instituies de financiamento e consumidores.
Os referenciais para a boa governana so complementares entre si e incluem, entre
outros: accountability (responsabilizao, transparncia e prestao de contas), lega-
lidade, equidade e incluso, processo decisrio participativo e a trade (eficincia,
efetividade e eficcia). Estes princpios aplicam-se ao processo de governana das
capacidades estatais e das polticas pblicas como um todo. Ou seja, o avano em
cada um deles tende a se refletir de forma simultnea em todas as polticas pblicas
e na responsividade por parte dos governos, isto , na capacidade de dar resposta
aos problemas e prover os bens pblicos necessrios para a sociedade. Contudo,
o avano pode ser assimtrico em cada poltica e apresentar especificidades, como
no caso das polticas ambientais (Brasil, 2012).
14 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

Alm de seguir princpios orientadores, uma governana bem-sucedida deve


cumprir algumas funes fundamentais: o estabelecimento de objetivos e metas, a
coordenao das metas, a implementao das aes necessrias para atingir as metas
e a avaliao. A identificao destas funes permite compreender as origens de
possveis falhas no processo e orientar os mecanismos para aperfeioar a qualidade
do desempenho da governana (Peters, 2013).
Sem a pretenso de proceder a uma anlise exaustiva, o texto reflete sobre a
evoluo da poltica ambiental brasileira e seu panorama atual, considerando-se a
aplicao de princpios vistos como indispensveis para uma governana ambiental
bem-sucedida. Na seo 2, so destacados elementos do quadro histrico que
compem a evoluo institucional e dos principais marcos legais afetos gesto
ambiental; a seo 3, apresenta a anlise da atual estrutura institucional de gesto
ambiental no nvel federal; por fim, a seo 4 sumariza consideraes sobre os
desafios e as perspectivas para a poltica ambiental brasileira.

2 HISTRICO EVOLUO DO MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DA POLTICA


AMBIENTAL BRASILEIRA
A poltica ambiental federal brasileira comeou a ser delineada a partir da dcada
de 1930, tendo evoludo, principalmente, a partir da presso de organismos
internacionais e multilaterais (Banco Mundial, sistema ONU Organizao das
Naes Unidas, e movimento ambientalista de ONGs) e em funo de grandes
acontecimentos internacionais ocorridos a partir da segunda metade do sculo XX.
Tais acontecimentos influenciaram o curso das polticas ambientais em todo o
mundo. O histrico a seguir destaca os principais marcos institucionais1 e legais no
caminho percorrido. Estes ltimos so sintetizados ao final desta seo (quadro 1).

2.1 Dcadas de 1930 a 1960


Nas dcadas de 1930 a 1960 no havia propriamente uma poltica ambiental no
Brasil ou uma instituio gestora da temtica ambiental. Havia polticas setoriais que
consideravam tangencialmente a questo ambiental, tendo como foco a explorao
dos recursos naturais. A principal preocupao no perodo era a administrao
ou o controle racional dos recursos naturais, visando o melhor uso econmico.
Ao final da dcada de 1960, a temtica ganhou impulso quando algumas
demandas ambientais da sociedade comearam a surgir, tendo como precedente a
poluio gerada por atividades produtivas, principalmente a poluio industrial.
Neste perodo, surgem as primeiras legislaes voltadas para a administrao
dos recursos naturais: o Cdigo de guas (Decreto no 24.643/1934), afeto gesto

1. As instituies ambientais criadas no mbito federal sero abordadas mais detidamente na parte 3 deste captulo,
que traz uma anlise do arcabouo institucional atual.
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do Ministrio das Minas e Energia (MME), devido ao interesse no aproveitamento


hdrico para hidreltricas; o Cdigo Florestal (Decreto no 23.793/1934),2 cuja
gesto, inicialmente, cabia ao Ministrio da Agricultura, visto que o foco era a
proteo de solos para uso agrcola e a Lei de Proteo a Fauna (Lei no 5.197/1967).
A poltica de estabelecer reas ambientalmente protegidas iniciou-se em
1937, com a criao do Parque Nacional do Itatiaia. A partir da, foram criados
diversos Parques Nacionais, cuja administrao e fiscalizao estavam submetidas ao
Servio Florestal Federal, rgo vinculado ao Ministrio da Agricultura. Em 1967
foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), tambm
vinculado pasta de Agricultura. A administrao das reas protegidas passou a
ser atribuio do IBDF, que tinha, tambm como competncia prioritria, fazer
cumprir o Cdigo Florestal e toda a legislao pertinente proteo dos recursos
naturais renovveis.

2.2 Dcada de 1970


Na dcada de 1970, publicado o relatrio Limites do Crescimento organizado
pelo Clube de Roma e pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), o qual
enfatizava a preocupao com o esgotamento dos recursos naturais (Meadows,
1972). Em 1972 realizada a Conferncia de Estocolmo (Conferncia das Naes
Unidas para o Meio Ambiente Humano). O Brasil participou da conferncia com
a posio de defesa soberania nacional. Argumentava-se que o crescimento
econmico e populacional dos pases em desenvolvimento no deveria ser sacrificado
e que os pases desenvolvidos deveriam pagar pelos esforos para evitar a poluio
ambiental posio que foi endossada pelos pases do chamado Terceiro Mundo.
Pouco depois, em 1973, criada a primeira instituio a tratar da temtica
ambiental no nvel federal: a Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema), vinculada
ao Ministrio do Interior. A agenda da Sema se concentrou no problema do
controle da poluio industrial e urbana, em uma ao orientada, principalmente,
em funo de denncias. O IBDF continuou com a funo de rgo fomentador das
aes para as florestas e gesto das reas protegidas (Unidades de Conservao UCs),
enquanto a Sema acabou estabelecendo um programa prprio de reas protegidas
que ficaram a ela subordinadas.
Seguindo o modelo federal, alguns estados comeam a criar seus rgos
estaduais de meio ambiente (OEMAs) neste perodo: a Companhia de Tecnologia
de Saneamento Ambienta (Cetesb) em So Paulo (1973) e a Fundao Estadual
de Engenharia do Meio Ambiente (Feema) no Rio de Janeiro (1975). Na esfera
do planejamento, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) incorporou
algumas diretrizes ambientais.

2. Substitudo pela Lei no 4.771/1965 e, atualmente, revogada expressamente e substituda pela Lei no 12.651/2012.
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2.3 Dcada de 1980


Na dcada de 1980, o marco principal foi o estabelecimento da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei no 6.938/81), que criou o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (Sisnama) e estabeleceu os princpios, as diretrizes, os instrumentos e
atribuies para os diversos entes da Federao que atuam na poltica ambiental
nacional. O documento foi considerado inovador para a poca, no somente por
tratar de um tema ainda pouco discutido, mas por seu carter descentralizador.
Em geral, as normas ambientais federais aprovadas na dcada de 1980 estavam
ligadas principalmente organizao institucional, ao controle da poluio e da
degradao ambiental e ao fortalecimento dos mecanismos de participao social
na rea ambiental (Ganen, 2013).
Em 1985 foi criado o Ministrio de Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente, com a funo de definir polticas e coordenar as atividades governamentais
na rea ambiental. No que se refere qualidade ambiental,3 o Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama) aprovou resolues relativas ao licenciamento
ambiental, que regulam a aplicao do instrumento at a atualidade, j que ainda no
foi aprovada uma legislao especfica sobre o tema Resolues no 001/1986 e
no 009/1987, que tratam, respectivamente, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA)
e do Relatrio de Impacto Ambiental (Rima) e das audincias pblicas prvias ao
licenciamento (quadro 5).
O movimento ambiental formou a Frente Verde, que trabalhou pela incluso
do Captulo do Meio Ambiente (Art. 225) Constituio Federal de 1988 (CF/88).
O captulo trouxe avanos significativos ao declarar o meio ambiente ecologica-
mente equilibrado (Art. 225, caput) como direito do cidado, especificando-se
vrias atividades a serem desenvolvidas pelo poder pblico para garanti-lo.4
Alm disso, a CF/88 apresentou outras referncias ao tema nos princpios gerais da
atividade econmica (Art. 170, inciso VI) e em diversos dispositivos esparsos, tais
como os referentes ao direito de propriedade, gesto urbana e ao gerenciamento
dos recursos hdricos.
Para o cumprimento destas novas garantias constitucionais, foi necessrio o
desenvolvimento de legislao federal especfica, bem como o fortalecimento da
ao dos estados. De fato, na Constituio anterior, a temtica ambiental (guas,
florestas, fauna) era prerrogativa legislativa da Unio e, apesar da criao do

3. Na temtica de qualidade ambiental, o Conama tambm instituiu neste perodo o Programa de Controle da Poluio
do Ar por Veculos Automotores (Proconve), por meio da Resoluo no 18/1986, e o Programa Nacional de Controle da
Poluio do Ar, pela Resoluo no 005/1989.
4. Essas atividades incluem proteo ao patrimnio biolgico e aos processos ecolgicos; exigncia de estudo
prvio de impacto ambiental, no caso de implantao de empreendimentos potencialmente degradadores; controle da
produo, da comercializao e do emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida e o
meio ambiente; e educao ambiental (Ganen, 2013).
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Sisnama, em 1981, grande parte de nossa poltica ambiental ainda era concentrada
na esfera central de governo (Arajo, 2013). A partir da CF/88, ocorre uma
maior descentralizao da poltica ambiental e uma consequente estruturao de
instituies estaduais e municipais de meio ambiente, com a criao de rgos e/ou
secretarias, bem como de conselhos estaduais e municipais de meio ambiente,
resultado da definio da temtica ambiental como competncia executiva comum
entre Unio, estados e municpios.
A introduo do Captulo de Meio Ambiente CF coincidiu com a
intensificao, em nvel internacional, dos debates sobre meio ambiente, uma vez
que ocorreu logo aps a realizao, pelo PNUMA, do Relatrio Bruntland, mais
conhecido como Nosso Futuro Comum, em 1987, que estabeleceu o conceito de
desenvolvimento sustentvel.5
Outro marco institucional importante no perodo foi a reestruturao dos
rgos federais encarregados da questo ambiental, por meio do programa Nossa
Natureza, em 1989, com a unificao dos rgos que tratavam a questo ambiental
setorialmente Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe),
Superintendncia da Borracha (Sudhevea), IBDF (desenvolvimento florestal) e
a Sema em torno de um nico rgo federal: o Ibama Instituto Brasileiro de
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (Lei no 7.735, de 22 de fevereiro de 1989).
Ainda em 1989 criado o Fundo Nacional de Meio Ambiente FNMA
(Lei no 7.797 de 10 de julho de 1989),6 atualmente uma unidade do Ministrio do
Meio Ambiente (MMA), com a misso de contribuir, como agente financiador, por
meio da participao social, para a implementao da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. A seleo de projetos para o fundo, por meio de editais, feita por um
conselho deliberativo composto por representantes do governo e da sociedade civil.

2.4 Dcada de 1990


Em 1990 foi criada a Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica
(Semam/PR), tendo em vista que a questo ambiental ficou em alta com a pers-
pectiva de se organizar a Rio-92 no Brasil. O Brasil se preparou para a conferncia
por meio da Comisso Interministerial de Meio Ambiente (CIMA), coordenada
pelo Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), com representantes de 23 rgos
pblicos, a qual resultou na elaborao de um relatrio que explicitava o posicionamento
brasileiro frente temtica ambiental.

5. O Relatrio Brundtland foi realizado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada em
1983, em decorrncia da reunio de avaliao dos dez anos da Conferncia de Estocolmo.
6. At a criao do MMA, o FNMA era administrado pela Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da
Repblica (Seplan/PR), e pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama).
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A Rio-92 (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvol-


vimento CNUMAD) foi realizada no Rio de Janeiro, em 1992. Na conferncia
foram assinados importantes acordos ambientais que refletem sua influncia
at a atualidade. So eles: i) as Convenes do Clima e da Biodiversidade;
ii) a Agenda 21; iii) a Declarao do Rio para o Meio Ambiente e Desenvolvimento;
e iv) a Declarao de Princpios para as Florestas.
O Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA) iniciou sua atuao em
1991, como o primeiro grande investimento (com emprstimo do Banco Mundial)
realizado pelo governo federal para investir na rea ambiental. O programa est
vigente at hoje e tem tido um papel fundamental na melhoria da capacidade
institucional dos rgos ambientais federais e estaduais para a formulao de
polticas e para a gesto ambiental. A primeira etapa do PNMA (1991 a 1999) teve
como linhas de ao o desenvolvimento institucional (principalmente estruturao
do Ibama e do MMA), a gesto de UCs federais, a proteo de ecossistemas (Pantanal,
Mata Atlntica e Zona Costeira) e os Projetos de Execuo Descentralizada (PEDs),
estes ltimos executados pelos municpios que apresentavam projetos de melhoria
de qualidade ambiental. Como os estados candidatos a participar do programa
deveriam cumprir uma srie de requisitos, comprovando avanos quanto instituio
de instrumentos de gesto ambiental, a etapa de qualificao ao programa tambm
alavancou o desenvolvimento institucional nas Unidades da Federao (UFs).
O MMA foi criado em 1992, com a extino da Semam/PR. Nesta dcada,
o MMA operou com poucos recursos humanos e financeiros, a maior parte
oriunda de emprstimos via agncias multilaterais (Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID, Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento Pnud). Como estes recursos eram de difcil utilizao,
em vista da necessidade de uma contrapartida nacional e da rigidez das regras
dos financiadores, havia uma morosidade na execuo dos projetos que faziam
parte de programas como o PNMA e o Programa Piloto para Proteo das
Florestas Tropicais no Brasil (PP-G7). Neste perodo, o ministrio operou
apenas com alguns poucos funcionrios cedidos de outros rgos (como o
Ibama) e terceirizados com contratos temporrios intermediados pelo Pnud,
agncia que intermedia recursos dos financiadores externos nos emprstimos
realizados para os programas do rgo.
Em 1998 foi estabelecida a Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605/1998); com
isto o Brasil tornou-se um dos poucos pases a possuir um direito penal ambiental.
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2.5 De 2000 a 2012


Em 2000 foi criado o Sistema Nacional de Unidade de Conservao da Natureza
SNUC (Lei no 9.985/2000), o qual contribui para organizar e uniformizar as
categorias de UCs e os instrumentos de proteo, anteriormente dispersos em
diversas leis.
No mesmo ano, iniciou-se a segunda etapa do Programa Nacional do Meio
Ambiente (PNMA II), que estendeu-se at 2006 e atuou em duas linhas principais.
A primeira linha, de gesto integrada de ativos ambientais, apoiou projetos de
melhoria de qualidade ambiental em reas consideradas prioritrias pelos estados
participantes, nos quais se colocava em prtica a ideia de reunir todos os atores
(stakeholders) relacionados ao equacionamento dos problemas priorizados. A segunda
linha atuou no desenvolvimento institucional dos estados, em trs reas: licencia-
mento ambiental, monitoramento da qualidade da gua e gerenciamento costeiro.
Aps um intervalo para avaliao da etapa anterior e preparao da seguinte, o
PNMA iniciou sua 3 etapa em 2009, com os componentes de gesto integrada de
ativos ambientais e de desenvolvimento institucional em trs linhas: instrumentos
econmicos para a gesto ambiental, monitoramento ambiental e licenciamento
ambiental. Desta forma, o PNMA tem sido, ao longo de mais de 20 anos de atuao,
um programa estratgico do MMA, com impacto principalmente na estruturao
dos rgos estaduais de meio ambiente.
Em 2002 foi realizada a Conferncia Ambiental Rio+10, em Joanesburgo,
frica do Sul, tendo como um dos principais objetivos a avaliao dos acordos
e convnios ratificados na Rio-92. No encontro, as questes de enfrentamento
pobreza mobilizaram os debates. Os principais focos ambientais da conferncia
foram as mudanas climticas (Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL,
Protocolo de Kyoto) e a discusso sobre fontes energticas renovveis.
A Conferncia resultou em um Plano de Implementao, porm, desprovido
de meios de execuo ou de cronogramas rgidos.
A Agenda 21 brasileira, cuja preparao iniciou-se em 1997, foi lanada
apenas em 2002. O processo envolveu consultas pblicas e a realizao de seis
estudos temticos cidades sustentveis; reduo das desigualdades sociais;
agricultura sustentvel; gesto de recursos naturais; cincia e tecnologia para o
desenvolvimento sustentvel e infraestrutura e integrao regional que deram
origem ao documento final. Apesar dos mritos do documento, que refletiu uma
viso prpria dos problemas ambientais do pas, a Agenda 21 brasileira vem sendo
obscurecida por novas prioridades, no cumprindo seu papel de direcionar a poltica
ambiental brasileira e de orientar as polticas de desenvolvimento para o pas.
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O processo de elaborao de Agendas 21 locais tambm perdeu flego quase 2 mil


municpios elaboraram suas agendas, entretanto, em sua maioria, estas no tm
sido consideradas como documento orientador para o planejamento municipal.
No quadro institucional, foi criada em 2000 a Agncia Nacional de guas
(ANA), autarquia federal vinculada ao MMA, com o objetivo de implementar,
em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei
no 9.433/97). A ANA vem trabalhando, principalmente, na implementao do
Plano Nacional de Recursos Hdricos, no gerenciamento de bacias hidrogrficas
federais (por meio dos comits de bacias), no enquadramento e monitoramento
de rios e na outorga e na cobrana para o uso da gua.
Em 2007, foi criado o Instituto Chico Mendes para Conservao da
Biodiversidade (ICMBio), autarquia vinculada ao MMA que surgiu a partir do
desmembramento do Ibama e de uma separao de funo entre os dois rgos.
O Ibama focou sua atuao nas aes de licenciamento e fiscalizao, enquanto o
ICMBio passou a responder pelo gerenciamento do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao (SNUC). Cabe ao ICMBio gerenciar e fiscalizar as UCs federais,
o que compreende 887 unidades de proteo integral e de uso sustentvel, as quais
abrangem 754.854 km2 do territrio nacional.7 O instituto tambm fomenta e
executa programas de pesquisa, proteo, preservao e conservao da biodiversidade.
Em 2012, o marco principal foi a realizao da Conferncia Rio+20
(Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel CNUDS),
de 13 a 22 de junho de 2012 no Rio de Janeiro. A conferncia marcou os 20 anos
da realizao da histrica Rio-92 e teve como objetivos: i) assegurar a renovao
do compromisso poltico para o desenvolvimento sustentvel; ii) avaliar os avanos
e os hiatos nos processos de implementao das principais decises quanto ao
desenvolvimento sustentvel; e iii) identificar desafios novos e emergentes.
Alm desses objetivos, foram estabelecidos dois temas para a conferncia: economia
verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza, e
a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentvel.
Considerado o maior evento j realizado pelas Naes Unidas, a Rio+20
contou com a participao de chefes de Estado ou seus representantes oriundos
de cerca de 190 pases. Alm do evento oficial no Riocentro, restrito apenas aos
delegados dos pases participantes, a conferncia suscitou a realizao de inmeros
eventos paralelos em outros locais da cidade, organizados pela sociedade civil, tais
como a Cpula dos Povos (realizada no Aterro do Flamengo), seminrios e debates
em universidades, bem como eventos culturais.

7. Disponvel em: <http://goo.gl/8Sj5Ez>. Acesso em: 20/05/2014.


Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 21

No entanto, diferentemente da Rio-92, que alcanou grande mobilizao


da opinio pblica e uma convergncia positiva da ateno internacional para
a temtica, a Rio+20 se deu em um contexto internacional pouco favorvel.
Muitos pases encontravam-se em uma conjuntura econmica ou poltica difcil.
A Europa em grave crise financeira e os Estados Unidos em processo de prvias
para as eleies presidenciais no deram prioridade conferncia em suas agendas
o presidente americano e a chanceler alem eram aguardados at o ltimo
momento, mas no compareceram, apenas enviaram representantes. Alm disso,
o prprio sistema das Naes Unidas vinha sofrendo uma eroso do seu poder
real de interveno.
Na poca em que os desafios foram colocados na Rio-92, os pases pareceram
tomar nota dos alertas e, por conseguinte, muitas promessas foram feitas sob a
forma de convenes e protocolos. Mesmo as multinacionais, grandes agentes da
degradao ambiental, pareceram ter ficado em guarda. No entanto, o cenrio da
Rio+ 20 era outro, visto que os Estados Unidos, principal pas poluidor per capita,
recusou-se a assumir qualquer compromisso vinculante para reduzir as emisses
que causam o aquecimento global. Enquanto isto, os pases menos desenvolvidos
reivindicaram o seu direito a poluir enquanto os mais desenvolvidos no assumissem
a dvida por terem poludo tanto h tanto tempo.
interessante notar que a Europa foi, talvez, o continente que tenha mais
refletido sobre a gravidade dos problemas ecolgicos que enfrentamos, tendo
liderado, inicialmente, o debate sobre desenvolvimento sustentvel. No entanto,
toda esta reflexo foi colocada de lado, face atual crise financeira, como um luxo
insustentvel. O processo que antecedeu a conferncia tambm foi marcado pela
ausncia de foco e por discusses conceituais e tericas pouco produtivas sobre o
que significaria a economia verde, as quais no foram agregadoras aos objetivos do
evento, no sentido de avanar em como fazer as mudanas substantivas necessrias
(Dowbor, 2012).
Assim, a Rio+20 no logrou sucesso em colocar-se como uma oportunidade,
para os pases que passavam por crises financeiras, para questionar o crescimento
econmico pautado em bases insustentveis e pouco equitativas.
O documento de contribuio brasileira Rio+208 tambm no teve um foco
especfico e apresentou desafios do desenvolvimento sustentvel em um amplo
leque de 24 pontos, que envolviam temas que iam desde a erradicao da pobreza
extrema, segurana alimentar, trabalho, cidades, o papel do Estado, produo e
consumo sustentveis, at os temas ambientais tradicionais como gua, florestas,
biodiversidade e mudana do clima. O documento tratou o tema economia verde

8. Disponvel em: <http://goo.gl/4nB3Fl>.


22 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

sob a tica da incluso social e abordou a necessidade de reformas na estrutura


institucional internacional para avanar no desenvolvimento sustentvel. Trouxe,
ainda, um elenco tentativo de propostas que refletiam pontos em discusso nos
debates que antecederam a conferncia, entre os quais: a criao dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentvel (ODS), novos indicadores para a mensurao do
desenvolvimento, nfase na produo e consumo sustentveis (selos verdes e
compras pblicas sustentveis) e propostas para aperfeioar a estrutura de governana
ambiental das Naes Unidas.
O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) tambm
contribuiu com um documento preparatrio para a conferncia, o Acordo para
o Desenvolvimento Sustentvel, que contou com a participao dos membros do
conselho, de diversas organizaes da sociedade civil, de ministrios, de acadmicos, e
de instituies como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Ipea.
O documento sistematiza uma srie de propostas e estratgias para o desenvol-
vimento sustentvel (roteiro para transio) e foca na questo da governana do
processo (CDES, 2011).
Os resultados da conferncia foram, em geral, analisados como insuficientes e
mesmo decepcionantes. O documento final aprovado na conferncia, The future
we want (O futuro que queremos),9 foi considerado frgil e tmido, pois no
estabeleceu compromissos obrigatrios e um duro consenso foi obtido a partir
da retirada de todos os pontos divergentes que deveriam ser superados. O texto
foi visto mais como uma declarao de intenes, ou o mnimo denominador
comum possvel de ser alcanado entre os 188 pases signatrios (Dawbor, 2012).
No plano do avano institucional para o desenvolvimento sustentvel o
documento final da conferncia prope a criao de um frum poltico universal
intergovernamental de alto nvel, o fortalecimento do Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente (Pnuma), e reafirma a importncia de fortalecer e ampliar a
participao dos pases em desenvolvimento no processo internacional de tomada
de deciso. A economia verde, inicialmente definida como um dos temas centrais,
foi colocada no documento apenas como um dos muitos caminhos rumo a um
desenvolvimento sustentvel.
Sobre o criticado documento, o governo brasileiro colocou-o como o consenso
possvel. Representaria um ponto de partida e no de chegada que deixava uma
agenda de trabalho para o sculo XXI (ngelo, 2012). Contudo, o discurso no
foi animador frente ao esforo gigantesco de mobilizao para a conferncia, em
um cenrio internacional desfavorvel. Ainda mais considerando-se que o ponto
de partida havia ocorrido h, pelo menos, 40 anos, na Conferncia de Estocolmo,
em 1972, que colocou a questo ambiental em destaque em nvel internacional.

9. Disponvel em: <http://goo.gl/6m71Bu>.


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Outro fator a se destacar que a agenda de trabalho para o sculo XXI tambm
j havia sido estabelecida h 20 anos, na Rio-92.
A ausncia de progresso foi sentida quando compromissos e medidas concretas
para operacionalizar as intenes (ou seja, recursos financeiros), entre as quais a
criao de um fundo verde para ajudar na transio de pases emergentes e pobres
para um modelo de desenvolvimento sustentvel, mais uma vez foram rejeitadas,
principalmente pelos pases desenvolvidos, como os Estados Unidos. O prprio
secretariado-geral da ONU esperava que o encontro adotasse medidas mais firmes
para garantir que os mais pobres tivessem acesso gua, energia e a alimentos.
No entanto, sua emblemtica iniciativa Energia Sustentvel para Todos foi apenas
citada no texto, em vez de receber apoio enftico dos lderes.
O que resultou como positivo na conferncia foi a mostra de uma maior
conscincia ambiental por parte da sociedade, o que significa que uma semente,
ou um fermento havia sido colocado na sociedade ao longo das ltimas dcadas,
levando a uma maior mobilizao social. As iniciativas e declaraes assinadas alm
do Riocentro foram numerosas. Por exemplo, em paralelo s principais negociaes
no Rio de Janeiro, empresas e governos firmaram mais de duzentos compromissos
de aes voluntrias em diferentes reas, tais como energia, gua e alimentos.
A iniciativa de contratao pblica sustentvel internacional se comprometeu com
critrios de compras pblicas; o ndice de riqueza inclusiva buscou ampliar o
sistema de contas para alm do produto interno bruto (PIB); o princpio de seguro
sustentvel foi o compromisso com a sustentabilidade assinado por 27 grandes
empresas seguradoras (rea que maneja grandes recursos). A Cpula dos Povos
tambm reuniu milhares de pessoas e deixou uma extensa lista de reivindicaes
entregue ONU.
Este movimento, que faz parte do conjunto que se chama de governana
ambiental, visto de forma otimista por Dawbor (2012) como um impacto difuso
fundamental, pois s quando se fortalecer bastante o movimento na base da socie-
dade haver suficiente fora poltica nas esferas superiores, governos, organizaes
multilaterais e corporaes mundiais. No entanto, observa-se que este movimento
est, em geral, separado do poder poltico, visto que as reivindicaes feitas so
raramente ouvidas e incorporadas na agenda decisria dos governos.
Apesar de o governo brasileiro no ter priorizado o evento em sua agenda
poltica visto que no enfatizou a pauta em reunies prvias bilaterais com outros
pases que garantissem avanos e mesmo a presena de chefes de Estado importantes
para o Brasil fica o mrito de, mais uma vez, ter aceitado o desafio de ser anfitrio
e organizador de uma conferncia de porte, a qual fluiu sem maiores percalos
logsticos, e de oferecer uma plataforma de discusso. Oportunidade que, infe-
lizmente, no foi utilizada em todo o seu potencial pelos pases participantes e
signatrios do documento final.
24 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

QUADRO 1
Evoluo da legislao ambiental brasileira por perodos (1930-2015)10
Legislao Ementa
Perodo - dcadas de 1930 a 1960
Decreto no 24.643/1934 Decreta o Cdigo de guas.
Organiza a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional.
Decreto-Lei no 25/1937
Inclui como patrimnio nacional os monumentos naturais, stios e paisagens de valor notvel.
Lei no 4.771/19651 Institui o novo Cdigo Florestal.
Lei no 5.197/1967 Dispe sobre a proteo fauna e d outras providncias.
Perodo - dcada de 1970
Dispe sobre discriminao, pelo Ministrio da Agricultura, de regies para execuo
Lei no 6.225/1975
obrigatria de planos de proteo ao solo e de combate eroso e d outras providncias.
Decreto-Lei no 1.413/1975 Dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada por atividades industriais.
Decreto Legislativo no 56/1975 Aprova o Tratado da Antrtida.
Dispe sobre a responsabilidade civil por danos nucleares e a responsabilidade criminal
Lei n 6.453/1977
o
por atos relacionados com atividades nucleares e d outras providncias.
Perodo - dcada de 1980
Dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de
Lei no 6.803/1980
poluio, e d outras providncias.
Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao
Lei no 6.938/19812
e aplicao, e d outras providncias.
Dispe sobre a criao de Estaes Ecolgicas, reas de Proteo Ambiental e d outras
Lei no 6.902/1981
providncias.
Lei no 7.661/1988 Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d outras providncias.
Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio
Lei no 7.347/1985 ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico
e paisagstico e d outras providncias.
Regulamenta as atividades garimpeiras, tornando obrigatria a licena ambiental prvia
Lei no 7.805/1989 e passveis de suspenso as atividades de pesquisa ou lavra que causarem danos ao
meio ambiente.
Lei no 7.797/1989 Cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA).
Dispe sobre a pesquisa, a experimentao, a produo, a embalagem e rotulagem, o
transporte, o armazenamento, a comercializao, a propaganda comercial, a utilizao,
Lei no 7.802/1989 a importao, a exportao, o destino final dos resduos e embalagens, o registro, a
classificao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de agrotxicos, seus componentes
e afins, e d outras providncias.
Perodo - dcada de 1990
Dispe sobre a poltica agrcola.
Lei no 8.171/1991
(inclui a proteo do meio ambiente entre seus objetivos e como um de seus instrumentos)
Lei n 8.723/1993
o
Dispe sobre a reduo de emisso de poluentes por veculos automotores.
Estabelece normas para a engenharia gentica e organismos geneticamente modificados
Lei n 8.974/1995
o 3
(OGM) no pas.
(Continua)

10. O quadro 1 busca destacar alguns dos principais marcos legais da legislao federal na temtica ambiental.
Cabe mencionar, no entanto, que existem diversas outras normas sobre temas correlatos, como ordenamento urbano e
desenvolvimento regional, bem como sobre gesto de desastres naturais, com forte interface com a questo ambiental,
no que se refere ao uso do solo e gesto do territrio.
Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 25

(Continuao)
Legislao Ementa
Perodo - dcada de 1990
Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento
Lei no 9.433/1997
de Recursos Hdricos.
Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades
Lei no 9.605/19984
lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias.
Lei no 9.795/1999 Dispe sobre a educao ambiental e institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental.
Perodo - 2000 a 2012
Lei no 9.985/2000 Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC).
Dispe sobre a preveno, o controle e a fiscalizao da poluio causada por lanamento
Lei no 9.966/2000
de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional.
Dispe sobre o acesso ao patrimnio gentico, a proteo e o acesso ao conhecimento
Medida Provisria
tradicional associado, a repartio de benefcios e o acesso tecnologia e transferncia
no 2.186-16/2001
de tecnologia para sua conservao e utilizao.
Dispe sobre o acesso pblico aos dados e s informaes existentes nos rgos e
Lei no 10.650/2003
entidades integrantes do Sisnama.
Estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que
envolvam OGMs e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurana (CNBS),
Lei no 11.105/2005
reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio) e dispe sobre a
Poltica Nacional de Biossegurana (PNB).
Dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel; institui, na
Lei no 11.284/2006 estrutura do MMA, o Servio Florestal Brasileiro (SFB); cria o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Florestal (FNDF).
Lei no 11.428/2006 Dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica.
Dispe sobre o plantio de organismos geneticamente modificados em unidades de
Lei no 11.460/2007
conservao (UCs).
Lei no 11.445/2007 Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico.
Lei no 11.794/2008 Estabelece procedimentos para o uso cientfico de animais.
Trata de medidas tributrias aplicveis a doaes destinadas a preveno, monitoramento
Lei n 11.828/2008
o
e combate ao desmatamento.
Lei no 12.114/2009 Cria o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima.
Lei no 12.187/2009 Institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC).
Lei no 11.959/2009 Dispe sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca.
Lei no 12.305/2010 Institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS).
Fixa normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios
Lei Complementar no 140/2011 nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativa
proteo do meio ambiente.
Institui o Programa de Apoio Conservao Ambiental e o Programa de Fomento s
Lei no 12.512/2011
Atividades Produtivas Rurais.
Dispe sobre a proteo da vegetao nativa
Lei no 12.651/2012
(revogou o antigo Cdigo Florestal, Lei no 4.771/1965).
Institui a Poltica Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca
Lei no 13.153/2015
e seus instrumentos; prev a criao da Comisso Nacional de Combate Desertificao.
Elaborao da autora.
Notas: 1 A Lei no 4.771/1965 foi revogada expressamente e substituda pela Lei no 12.651/2012.
2
Regulamentada pelo Decreto no 99.274/1990.
3
Revogada pela Lei no 11.105, de 2005.
4
Regulamentada pelo Decreto no 6.514/2008.
26 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

3 A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DE MEIO AMBIENTE NA ATUALIDADE

3.1 Federalismo e meio ambiente


Para a compreenso do atual arcabouo institucional desenhado para a implementao
das polticas de meio ambiente no Brasil, um aspecto crucial a considerao sobre a
prpria estrutura federativa do pas, desdobrada em seus trs nveis de governo.
Na organizao adotada pelo Estado brasileiro, as UFs e os governos municipais dispem
de autonomia para estabelecer polticas de acordo com suas prprias prioridades,
dentro de suas reas de competncia e nos limites fixados por seus territrios.
Como a questo ambiental possui a particularidade de permear todos os
nveis de governo, no se equacionando em um nico deles, as polticas ambientais
federais dependem da adeso dos demais entes da Federao seja na participao
necessria no processo de formulao, seja pelo fato de que so estes que as
executam. Assim, as polticas federais, para serem efetivas, necessitam de uma boa
estrutura de relaes e de cooperao entre as diferentes esferas de governo, visto
que os governos estaduais e locais esto obrigados a cumprir as legislaes nacionais,
mas participam apenas em carter voluntrio de programas propostos pelo governo
federal. Sem o envolvimento e a real disposio por parte dos estados e municpios
de colocar as polticas federais em prtica, elas no alcanam a almejada efetividade.
Desta forma, torna-se imprescindvel a harmonizao de interesses
e o compromisso entre as diversas instncias do governo com a chamada
corresponsabilidade ou interdependncia negociada. Como as competncias
ambientais de cada esfera j esto definidas, este enfoque diz respeito ao padro
de relacionamento entre as instncias decisrias, de modo a compatibilizar as
aes autnomas que cabem aos estados e municpios com a necessria articulao
global, por parte do governo federal.
A CF/88 estabelece, em seu Artigo 23, que a atuao em matria administrativa11
ambiental competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios. A Lei Complementar no 140/201112 veio disciplinar o Artigo 23,
fixando normas para a cooperao entre os entes federados, no intuito de
harmonizar e uniformizar a atuao entre eles, evitar sobreposies e tornar a
gesto ambiental mais eficiente.
A lei buscou tornar mais claro o papel de cada ente ao definir as atribuies
especficas e as comuns, alm de trazer os conceitos de atuao supletiva e atuao

11. As competncias estabelecidas pela CF de 1988 para os entes federativos podem ser, quanto natureza, executivas,
administrativas ou legislativas. As administrativas, das quais trata a LC no 140/2011, incidem sobre os aspectos de
implementao e fiscalizao das medidas relativas ao meio ambiente, tais como o carter de polcia. As competncias
executivas dizem respeito s diretrizes ou estratgias para exercer o poder relacionado ao meio ambiente; as legislativas,
por fim, tratam das possibilidades que cabem a cada ente de legislar sobre questes ambientais (Machado, 2012).
12. A LC tambm altera o Artigo 10 da Poltica Nacional de Meio Ambiente Lei no 6.938/81, adequando-a s novas disposies.
Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 27

subsidiria. Previu, ainda, os instrumentos de cooperao, os quais no apresentam


inovaes, mas a previso expressa da possibilidade de utiliz-los como ferramentas
para a cooperao (quadro 2).

QUADRO 2
Instrumentos de cooperao entre os entes federativos
Consrcios pblicos
Convnios e acordos de cooperao
Comisses Tripartites Estaduais (formadas pela Unio, estados e municpios) e a Bipartite do Distrito Federal (DF e Unio) com o
objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre esses entes federativos
Fundos pblicos e privados e outros instrumentos econmicos
A possibilidade de delegao das atribuies e de execuo de aes administrativas, desde que observados requisitos legais especficos

Fonte: LC no 140/2011, Art. 4.

Entre as atribuies da Unio, a LC estabelece, no Art. 7: i) formulao e


execuo da Poltica Nacional do Meio Ambiente; ii) integrao e articulao entre
os demais entes federativos e outras polticas setoriais para implementar a PNMA;
iii) informao, educao, estudos e pesquisas; iv) ordenamento territorial;
v) controle da qualidade ambiental; vi) gesto florestal; vii) proteo da biodiversidade
(fauna e flora) e do patrimnio gentico; e viii) controle do transporte de produtos
perigosos. No quadro 3 so apresentadas as 25 atribuies de responsabilidade da
Unio agrupadas por temas.

QUADRO 3
Aes administrativas em meio ambiente de responsabilidade da Unio
Atribuies da Unio
Poltica Nacional do Meio Ambiente
Formular, executar e fazer cumprir, em mbito nacional, a Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Exercer a gesto dos recursos ambientais no mbito de suas atribuies.
Promover aes relacionadas Poltica Nacional do Meio Ambiente nos mbitos nacional e internacional.
Integrao e articulao da PNMA
Promover a integrao de programas e aes de rgos e entidades da administrao pblica da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, relacionados proteo e gesto ambiental.
Articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Promover a articulao da Poltica Nacional do Meio Ambiente com as de Recursos Hdricos, Desenvolvimento Regional, Ordenamento
Territorial e outras.
Informao, educao, estudos e pesquisas
Promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados proteo e gesto ambiental, divulgando os resultados obtidos.
Organizar e manter, com a colaborao dos rgos e entidades da administrao pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, o Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (Sinima).
Promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente.
(Continua)
28 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

(Continuao)
Atribuies da Unio
Ordenamento territorial
Elaborar o zoneamento ambiental de mbito nacional e regional.
Definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos.
Controle da qualidade ambiental
Controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade
de vida e o meio ambiente, na forma da lei.
Exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for
cometida Unio.
Promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades em reas de sua competncia (tais como o que envolvam
empreendimentos binacionais ou em reas de fronteiras, em terras indgenas, em UCs Federais (exceto APAs) e as que envolvam
dois ou mais Estados).
Gesto florestal
Aprovar o manejo e a supresso de vegetao, de florestas e formaes sucessoras em: florestas pblicas federais, terras devolutas
federais ou unidades de conservao institudas pela Unio, exceto em APAs; e atividades ou empreendimentos licenciados ou
autorizados, ambientalmente, pela Unio.
Proteo da biodiversidade (fauna e flora) e do patrimnio gentico
Elaborar a relao de espcies da fauna e da flora ameaadas de extino e de espcies sobre-explotadas no territrio nacional,
mediante laudos e estudos tcnico-cientficos, fomentando as atividades que conservem essas espcies in situ.
Controlar a introduo no Pas de espcies exticas potencialmente invasoras que possam ameaar os ecossistemas, habitats e
espcies nativas.
Aprovar a liberao de exemplares de espcie extica da fauna e da flora em ecossistemas naturais frgeis ou protegidos.
Controlar a exportao de componentes da biodiversidade brasileira na forma de espcimes silvestres da flora, micro-organismos e
da fauna, partes ou produtos deles derivados.
Controlar a apanha de espcimes da fauna silvestre, ovos e larvas.
Proteger a fauna migratria e as espcies em extino.
Exercer o controle ambiental da pesca em mbito nacional ou regional.
Gerir o patrimnio gentico e o acesso ao conhecimento tradicional associado, respeitadas as atribuies setoriais.
Controle do transporte de produtos perigosos
Exercer o controle ambiental sobre o transporte martimo de produtos perigosos.
Exercer o controle ambiental sobre o transporte interestadual, fluvial ou terrestre, de produtos perigosos.

Fonte: LC 140/2011, Art. 7.

Antes da LC no 140/2011, a atuao na esfera ambiental trazia, na prtica,


diversos conflitos de competncia entre os entes federativos, por exemplo, autuaes
cumulativas (multas) do Ibama, do rgo ambiental estadual e municipal
de meio ambiente e aplicao de diversas sanes administrativas a um nico
empreendimento, decorrentes da mesma infrao ambiental. Estas sobreposies
implicavam em insegurana jurdica aos empreendedores e ineficincia na atuao
do Sisnama. A LC, alm de estabelecer o conceito de licenciamento ambiental,
traz a determinao expressa de que os processos de licenciamento ambiental dos
empreendimentos e atividades de significativo impacto ambiental sero submetidos
a um nico crivo, sendo que os demais entes que integram o Sisnama continuam
com o poder de manifestar-se sobre a concesso da licena ou autorizao.
Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 29

Considera-se que, de modo geral, a LC no 140 no inova significativamente o


contedo do direito ambiental brasileiro, mas principalmente refora o ideal coope-
rativo e estabelece que os trs entes federativos so solidariamente responsveis pela
gesto ambiental no mbito do Sisnama. Alm disso, refora normas antes existentes
(como resolues do Conama sobre licenciamento), traz maior objetividade e trans-
parncia na definio das atribuies de competncia ambiental comum dos entes
federativos, evitando a sobreposies de papis e possibilitando uma maior segurana
jurdica. Contudo, tambm traz alguns pontos polmicos, tais como a imposio de
um rol muito amplo de funes de licenciamento aos estados e a possibilidade de estes
intervirem nas competncias municipais de licenciamento, j que cabe aos estados
conceituar o impacto local nos empreendimentos (Gomes, 2012; Marrara, 2012).
Como enfatiza Arajo (2013) diante do disposto na LC no 140/2011, torna-se
especialmente relevante o fortalecimento dos rgos ambientais estaduais e
municipais, visto que a descentralizao de atribuies para os rgos ambientais
estaduais e municipais, por si s, no assegura resultados positivos em termos de
poltica ambiental. Isto , para o funcionamento adequado do Sisnama devem-se
garantir, aos entes federados, recursos condizentes (humanos e materiais) com a
magnitude e a complexidade dos diferentes problemas ambientais em foco.

3.2 Evoluo da institucionalizao da poltica ambiental


Conforme descrito no histrico apresentado, a partir da dcada de 1930 j ocorriam
aes pontuais de poltica e gesto ambiental, como demonstram as legislaes
de carter ambiental criadas no perodo. Ou seja, j se praticava algum tipo de
regulao pblica ambiental, mesmo antes da criao de rgos exclusivos para
esta finalidade.
A institucionalizao da funo pblica relativa ao meio ambiente iniciou-se
em 1973, com a criao da Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema).
A criao de um locus institicuonal especfico para tratar das questes ambientais,
a partir da absoro de algumas funes de outras instituies existentes, deu mais
foco atuao na temtica, que passou a ter assinatura institucional e endereo
determinado para as polticas pblicas ambientais. Cabe notar que o crescimento
do papel do Estado na regulao do meio ambiente ocorreu mesmo na contramo
tendncia geral de reduo de interveno pblica na poca (Bursztyn e Bursztyn, 2013).
A partir da, o arcabouo institucional voltado poltica ambiental foi estru-
turado gradativamente. A Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981)
foi o principal instrumento para estruturar o conjunto de instituies, nas trs
30 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

esferas de governo, que passou a se organizar sob a forma de um Sistema Nacional


de Meio Ambiente Sisnama (Quadro 4).

QUADRO 4
Estrutura do Sisnama
1. Conselho de Governo rgo superior
2. Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) rgo consultivo e deliberativo
3. MMA rgo central
4. Ibama rgo executor
5. rgos estaduais de meio ambiente rgos seccionais
6. rgos municipais de meio ambiente rgos locais

Fonte: Lei no 6.938/81.

Milar (2009) observa que o Sisnama representa a articulao da rede de rgos


ambientais existentes em todas as esferas da administrao pblica, mas que ele no
existe por si s: mistura abstrao e concretude, pois o todo funciona a partir de
partes reais e a alma do sistema seria a comunicao ou interao entre as partes.
Apesar de ter sido institudo h mais de trs dcadas, o Sisnama ainda no
se encontra efetivamente estruturado e articulado como um sistema nacional.
Arajo (2013) aponta alguns exemplos das disfunes existentes no Sisnama,
como a centralizao histrica de atribuies na esfera federal, ou seja, no MMA
e no Ibama nem sempre justificvel. Alm disso, a ocorrncia de sobreposio
nas atuaes do MMA/Ibama e dos rgos seccionais (estaduais), indefinio do
papel dos rgos municipais e conflito entre estes e os rgos estaduais conflitos
que se espera sejam atenuados como as regras de cooperao colocadas pela LC
no 140/2011, a qual, como mencionado, visa tornar mais claro o papel de cada
ente federativo.
O avano da organizao institucional no nvel federal se deu ora a partir da
extino e da fuso de instituies (como na criao do Ibama), ora a partir do
desmembramento de instituies (como no caso do ICMBio, que surgiu a partir
de uma repartio do Ibama). Foram criados, ainda, rgos novos que viessem a
suprir lacunas ainda no atendidas pelas instituies existentes, tal como a ANA,
criada para implantar os instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Estes movimentos de estruturao institucional, por vezes conflitivos, exigiram
sempre uma nova acomodao para o atendimento das funes ou misses institu-
cionais recm criadas e o trabalho de desenvolvimento institucional (contratao e
treinamento de pessoal, estrutura fsica, logstica de equipamentos, entre outros)
que continua at a atualidade. O quadro 5 traz uma sntese sobre o atual arcabouo
institucional de gesto ambiental no nvel federal.
Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 31

QUADRO 5
Arcabouo institucional de meio ambiente no nvel federal
Instituio/criao Finalidade/misso Caractersticas
O Conselho de Governo, rgo superior do Sisnama,
Conselho de Assessorar o presidente da Repblica na formulao integrante da Presidncia da Repblica, constitudo
Governo da poltica nacional e nas diretrizes governamentais por todos os ministros de Estado, pelos titulares
Criado pela Lei no para o meio ambiente e os recursos ambientais essenciais da Presidncia da Repblica e pelo Advogado
6.938/1981 (PNMA) (Lei no 9649/1998). Geral da Unio. Contudo, o mesmo est praticamente
inativo at a atualidade.
O Conama o rgo colegiado de carter deliberativo
e consultivo do Sisnama. O colegiado um dos maiores
constitudos no nvel federal, com o total de 108
Assessorar, estudar e propor ao conselho de governo conselheiros, distribudos em cinco setores: governo
Conselho Nacional
e demais rgos ambientais diretrizes e polticas federal, governos estaduais; governos municipais;
do Meio Ambiente
governamentais para o meio ambiente e deliberar, entidades empresariais e entidades de trabalhadores
Conama1
no mbito de suas competncias, sobre normas e e da sociedade civil.
Criado pela Lei no padres para um meio ambiente ecologicamente Suas competncias abrangem a responsabilidade de
6.938/1981 (PNMA) equilibrado2 (Decreto no 3.942/2001). estabelecer critrios e padres ambientais (normal-
mente expressos na forma de resolues) e o papel
poltico-estratgico de articular as polticas ambientais
e promover os objetivos da PNMA.
As principais finalidades do MMA so a de planejar,
coordenar, supervisionar e controlar as aes relativas
ao meio ambiente, bem como formular e executar a
poltica nacional do meio ambiente, tendo em vista a
preservao, conservao e uso racional dos recursos
naturais renovveis (Lei no 8.746/1993).
Ministrio do Meio Suas reas de competncia compreendem:
Ambiente (MMA)
a) poltica nacional do meio ambiente e dos recursos hdricos;
Criado pela Lei Alguns dos principais programas em andamento no
b) poltica de preservao, conservao e utilizao
no 8.490/1992, MMA so apresentados no quadro 7.
sustentvel de ecossistemas, e biodiversidade e florestas;
que transformou
a SEMAM/PR em c) proposio de estratgias, mecanismos e instrumentos
MMA. econmicos e sociais para a melhoria da qualidade
ambiental e do uso sustentvel dos recursos naturais;
d) polticas para integrao do meio ambiente e produo;
e) polticas e programas ambientais para a Amaznia Legal;
f) zoneamento ecolgico-econmico.
(Lei no 10.683/2003).

Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente
e dos Recursos Entre suas competncias est a de executar e fazer A partir da criao do ICMBio, a atuao do Ibama
Naturais Renovveis executar a poltica nacional do meio ambiente, como se concentra, principalmente, nas aes de controle,
(Ibama) tambm, promover a preservao, a conservao, o monitoramento, fiscalizao e licenciamento ambiental.
Autarquia federal uso racional, a fiscalizao, o controle e o fomento responsvel, ainda, pela elaborao do Relatrio de
vinculada ao MMA. dos recursos naturais. Qualidade do Meio Ambiente, entre outras atividades.
Criado pela Lei no
7732/1989.

Servio Florestal O SFB tem a misso de promover o uso econmico Entre outras funes, gerencia o Fundo Nacional de
Brasileiro (SFB) e sustentvel das florestas e atua exclusivamente na Desenvolvimento Florestal (FNDF), apoia programas
Criado pela Lei gesto das florestas pblicas. de capacitao em atividades florestais, estimula a
no 11.284/2006 e prtica de atividades florestais sustentveis, promove
O rgo tem autonomia administrativa e financeira
aprovado na estrutura estudos de mercado para produtos florestais, prope
assegurada por Contrato de Gesto.
regimental do MMA planos de produo florestal sustentvel, mantm o
pelo Decreto Atua em parceria com os seus congneres estaduais Sistema Nacional de Informaes Florestais e gerencia
no 6.063/2007. e municipais. o Cadastro Nacional de Florestas Pblicas.

(Continua)
32 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

(Continuao)
Instituio/criao Finalidade/misso Caractersticas

O ICMBio responsvel pela gesto de 887 UCs


Instituto Chico federais de proteo integral e uso sustentvel, as
Mendes para Autarquia federal vinculada ao MMA que executa as quais abrangem 754.854 km2 do territrio brasileiro.13
Conservao da aes da poltica nacional de unidades de conservao O Instituto tambm mantm unidades descentralizadas,
Biodiversidade referentes ao gerenciamento das UCs federais. Tambm formadas pelas Coordenaes Regionais, Centros
(ICMBio) tem a funo de realizar programas de pesquisa e Nacionais de Pesquisa e Conservao e pela Academia
Criado pela Lei conservao da biodiversidade e de educao ambiental. Nacional da Biodiversidade (Acadebio), criada em
no 11.516/ 2007 2009 e responsvel pela formao dos analistas
ambientais. Realizou o 1o concurso pblico em 2008.

A ANA atua principalmente na implantao dos


instrumentos da PNRH, visando o uso sustentvel
Agncia Nacional de Tem como finalidade implementar, em sua esfera de da gua, dentre os quais: a outorga dos direitos
guas (ANA) atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, de uso da gua (em corpos dgua de domnio da
Criada pela Lei integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Unio), implantao do Plano Nacional de Recursos
no 9.984/2000 Recursos Hdricos. Hdricos, enquadramento dos corpos de gua em
classes, implantao da cobrana de uso da gua e
do Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos.

Elaborao da autora.
Notas: 1 Para uma anlise da atuao do Conama, ver captulo 3, desta publicao.
2
Lei no 6.938/1981, regulamentada pelo Decreto no 99.274/1990, com alteraes feitas pelo Decreto no 3.942/2001,
que disciplina as finalidades consultivas e deliberativas, bem como as competncias do Conama

Observa-se que, alm das instituies ambientais referidas no quadro 5,


alguns programas ambientais do Plano Plurianual (PPA) tm a participao de
outros ministrios e instituies do governo federal. O Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) definiu, para o PPA 2016-2019, quatro programas
temticos ambientais: Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade; Mudana
do Clima; e Qualidade Ambiental e Recursos Hdricos. Observa-se que o programa
Recursos Hdricos tem, alm do MMA, a participao do Ministrio de Minas e
Energia (MME) em aes como a realizao de estudos sobre recursos hdricos e
do Ministrio da Integrao (MI), responsvel, principalmente, pelo desenvolvi-
mento de obras de infraestrutura hdrica, as quais no se constituem, estritamente,
em gastos ambientais isto , o objetivo principal dos investimentos do MI o
abastecimento da populao, portanto, so de cunho predominantemente social.
O programa Mudana do Clima tem a participao do Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI). Alm disso, algumas aes em resduos slidos,
que fazem parte do programa Qualidade Ambiental, so desenvolvidas tambm
pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
O quadro 6 traz os programas temticos ambientais do PPA, bem como seus
respectivos responsveis14 e valores globais a serem aplicados ao longo do perodo
2012/2015.

13. Fonte: MMA. Disponvel em: <http://goo.gl/8Sj5Ez>. Acesso em: 20 maio 2014.
14. No formato do atual PPA, no existem rgos responsveis pelo Programa Temtico, mas por cada um de seus objetivos.
Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 33

QUADRO 6
Programas temticos do PPA 2016-2019 na rea ambiental
Programa temtico Valores globais (2016/2019)
rgos responsveis
(cdigo/descrio) (Em R$ mil)
2084 Recursos Hdricos MMA, MI e MME 14.717.497
2050 Mudana do Clima MCTI e MMA 2.559.400
2078 Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade MMA 2.944.856
2083 Qualidade Ambiental MMA e MTE 513.044
Total 20.734.797

Fonte: Brasil (2016).

Entre os principais programas15 do MMA em vigncia, existem aqueles de


carter abrangente (ou transversais) voltados para a gesto ambiental, desenvolvimento
institucional, educao e participao e outros orientados para temticas especficas.
Destacaram-se alguns destes programas no quadro 7.
QUADRO 7
Programas ambientais desenvolvidos pelo MMA
Temtica Programas
Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA): apoia o desenvolvimento institucional e projetos de melhoria
Programas de qualidade ambiental nos estados;
abrangentes
Agenda 21: voltado para o desenvolvimento de agendas 21 locais, nos municpios; Educao Ambiental.
gua Doce: visa o acesso gua em comunidades do semirido;
Gesto dos guas Subterrneas: voltado gesto integrada deste recurso;
recursos hdricos Revitalizao de Bacias Hidrogrficas: visa aes para o aumento da quantidade e para a melhoria da qualidade
da gua para os diversos usos nas bacias.
Programa Nacional de Florestas: busca conciliar o uso com a conservao das florestas brasileiras;
Proteo das Florestas Tropicais: antigo PPG7, em fase de encerramento;
Gesto de
recursos florestais Mais Ambiente: voltado regularizao ambiental das propriedades rurais de acordo com o que determina
o Cdigo Florestal;
Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM).
Programa reas Protegidas da Amaznia (ARPA): voltado proteo das florestas da Amaznia por meio de UCs;
Bolsa Verde: concede benefcios s famlias em situao de extrema pobreza que vivem em reas consideradas
Biodiversidade e prioritrias para conservao ambiental;
gesto de reas
protegidas Cerrado Sustentvel: tem o objetivo de promover a conservao e recuperao do bioma Cerrado;
Corredores Ecolgicos: busca reduzir a fragmentao de florestas, promovendo a conectividade ecolgica
nos biomas Amaznia e Mata Atlntica.
Projeto Orla: busca o ordenamento dos espaos litorneos sob domnio da Unio; Zoneamento Ecolgico
Ordenamento
Econmico: busca planejar e ordenar o territrio brasileiro, harmonizando as relaes econmicas, sociais
territorial
e ambientais.
Gesto de solos
Combate Desertificao: busca identificar as causas da desertificao e as medidas para o seu combate e
e recuperao de
mitigao dos efeitos da seca.
reas degradadas
Elaborao da autora.

15. Os programas mencionados no correspondem aos programas temticos ambientais do PPA. So programas
desenvolvidos pelo MMA, que podem estar inseridos no PPA como aes.
34 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

Pesquisa conduzida pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento


da Cmara dos Deputados (Cefor) analisou o desempenho dos programas de meio
ambiente executados pelo MMA no perodo de 2001 a 2009. O desempenho
oramentrio dos programas foi analisado com base no Siga Brasil,16 enquanto a
anlise dos resultados obtidos fundamentou-se nos relatrios anuais que acompanham
o Balano Geral da Unio (BGU), nas avaliaes dos PPAs e em relatrios do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da CGU Controladoria Geral da Unio
(Silva et al, 2013).
No perodo analisado, verificou-se o decrscimo dos gastos oramentrios
(valor empenhado) ligados Funo Gesto Ambiental (FGA). O valor empenhado
caiu de 0,47% do oramento do Poder Executivo, em 2001, para 0,29%, em 2009.
Alm da queda relativa da participao da FGA em relao ao oramento global,
tambm houve reduo em termos absolutos ao longo dos anos, com retorno ao
nvel inicial apenas no final do perodo.
Verificou-se que a concentrao dos recursos financeiros estava em programas
administrativos (principalmente para pagamento de pessoal ativo e inativo) os
quais chegaram a alcanar mais de 70% dos gastos ambientais, em detrimento
do financiamento das atividades finalsticas dos programas em implantao.
O estudo identificou, tambm, dificuldades de execuo oramentria que
repercutiram negativamente no desempenho das atividades planejadas, tais como a
falta de correspondncia entre os valores planejados e realizados a cada ano, devido
a contingenciamento dos recursos orados ou liberao apenas no final do ano.
No que se refere eficcia dos programas (grau de alcance das metas
programadas), a pesquisa selecionou, dos 62 programas executados no perodo, um
conjunto daqueles considerados mais significativos para anlise detalhada: Amaznia
Sustentvel; Brasil Joga Limpo; Resduos Slidos Urbanos; Mudanas Climticas
e Meio Ambiente; Recursos Hdricos e Zoneamento Ecolgico-Econmico.
Em alguns casos houve dificuldades de quantificao dos resultados devido a deficincias
no estabelecimento de indicadores e descontinuidade dos programas. A pesquisa
relata os resultados alcanados em cada programa no perodo, concluindo que, de
modo geral, evidenciou-se uma escassez de resultados, apesar do carter laudatrio
dos relatrios oficiais, ou seja, uma baixa eficcia dos programas executados por
meio da funo gesto ambiental no perodo.
Por fim, o estudo aponta para a aparente inexistncia de retroalimentao do
processo, no sentido de que as deficincias operacionais e organizacionais destacadas
em relatrios oficiais tendem a persistir nos anos seguintes. Ou seja, observa-se baixa
capacidade de absoro ou aprendizagem, frente s anlises e recomendaes realizadas
para o aprimoramento e correes de rumo dos programas (Silva et al, 2013).

16. O SIGA Brasil um sistema de informaes sobre oramento pblico mantido pelo Senado Federal, que permite
acesso amplo e facilitado ao Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) e a outras bases de dados sobre
planos e oramentos pblicos, por meio de uma nica ferramenta de consulta.
Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 35

No que se refere dificuldade de se evidenciar os resultados alcanados


pelos programas, observa-se que esta deficincia deve-se, tambm, ao fato de que
o MMA17 ainda se encontra pouco estruturado tanto para o planejamento, como
para a funo avaliativa de suas polticas e programas. Esta dificuldade deve-se,
em parte, ao processo de fortalecimento e desenvolvimento institucional ainda em
curso no rgo, sendo uma das principais dificuldades a formao de um quadro
tcnico prprio qualificado. Criado em 1992, apenas em 2004 o MMA realizou
o seu primeiro concurso para servidores efetivos. Antes disso, o ministrio
funcionava por meio de contratos operacionalizados por organismos internacionais
(Pnud, por exemplo). Em 2003 foram realizados contratos temporrios a partir de
processos seletivos feitos diretamente pelo rgo, visto que os contratos feitos pelos
organismos internacionais estavam sendo questionados pelo Ministrio Pblico
por no arcarem com os direitos trabalhistas e no respeitarem a forma de ingresso
no servio pblico mediante concursos. Tal poltica de pessoal causou prejuzos ao
desempenho do rgo, com problemas de falta de estabilidade nas equipes e perda
de pessoal tcnico, que persistem at a atualidade.

4 DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A POLTICA AMBIENTAL BRASILEIRA


A trajetria percorrida pela poltica ambiental federal indica que ocorreram evidentes
avanos, tanto no que se refere estruturao institucional, quanto no estabelecimento
de importantes marcos legais. Ainda assim, no h dvidas de que permanecem
grandes desafios a serem superados no que se refere ao aperfeioamento das funes da
governana ambiental e da aplicao de seus princpios os quais, em seu conjunto,
contribuem paro o aumento da capacidade de resposta do Estado aos problemas
ambientais. A seguir, busca-se sintetizar alguns destes desafios que apontam,
tambm, para um horizonte de trabalho a ser trilhado no aperfeioamento da
poltica ambiental brasileira.

4.1 Investimento em planejamento, avaliao e mecanismos de accountability


As dimenses planejamento e avaliao ainda so frgeis na rea ambiental. Necessita-se
de maior investimento no estabelecimento de planos de mdio a longo prazos,
com objetivos e metas embasados na identificao de reas estratgicas a serem
enfocadas. Estas reas prioritrias de atuao deveriam considerar no apenas os
aspectos ecolgicos, mas tambm o impacto dos problemas ambientais na esfera
social nmero de pessoas afetadas, efeitos sobre a sade humana e custos sobre
a produtividade e o crescimento econmico.

17. No MMA, a Coordenao de Planejamento Institucional do Departamento de Gesto Estratgica (DGE) responsvel
pela coordenao do processo de planejamento estratgico, bem como pelo monitoramento e avaliao das aes
executadas pelo rgo.
36 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

Neste sentido, cabe resgatar a funo do Conama em estruturar uma agenda de


planejamento, visto que o conselho responsvel por formular a Agenda Nacional
de Meio Ambiente, a ser proposta aos rgos e s entidades do Sisnama sob a forma
de recomendao. A agenda foi realizada apenas uma vez (2007-2008), tendo sido
criticada por ser muito extensa e pouco objetiva, e no tem sido considerada como
efetivo instrumento de planejamento para o Conama ou para os rgos ambientais
federais (Ipea, 2011).
O MMA elaborou, por meio de processo participativo, o seu primeiro plane-
jamento estratgico, com horizonte temporal de 2014 a 2022, no qual estabelece
misso, viso, valores e grandes objetivos estratgicos. A iniciativa um passo inicial
importante no processo de planejamento do rgo (Brasil, 2014). Contudo, apenas
para exemplificar o quanto ainda se faz necessrio avanar nesse ponto, a agncia
ambiental norte-americana (United States Environmental Protection Agency EPA)
elabora, desde 1995, os seus planos estratgicos quadrienais, nos quais as prioridades
da agncia para o perodo, submetidas previamente ao Congresso, so delimitadas.
Estes planos so desdobrados em planos de ao anuais, os quais so avaliados, aps
seu perodo de execuo, por meio de relatrios de progresso.
Para a eficcia do planejamento e de coordenao e avaliao das metas propostas
percebe-se a importncia de sistemas de monitoramento e avaliao eficientes.
Ainda h dificuldades em medir avanos e retrocessos devido falta de mecanismos
de avaliao estruturados com indicadores confiveis e metodologias perenes, que
permitam a formao de sries histricas nos rgos responsveis pelas polticas
ambientais. Tal dificuldade, que no exclusiva da temtica ambiental, torna
o quadro de desempenho da poltica ambiental pouco claro, tanto para o gestor
quanto para avaliadores externos.
Sem estes mecanismos de prestao de contas e transparncia (accountability)
no se pode responsabilizar os inadimplentes ou faltosos na conduo das polticas
e nem tomar decises com eficcia. Esta no uma preocupao nova, mas a
questo continua sendo um ponto de fragilidade, na qual se percebe avanos
ainda limitados. Sem estas ferramentas, a resposta pergunta sobre a efetividade
que vem sendo alcanada pela poltica ambiental brasileira a qualidade do meio
ambiente no Brasil indica que estamos no caminho da sustentabilidade? mostra-se
imprecisa ou parcial.

4.2 Estrutura de governana fragmentada


De forma geral, necessita-se avanar no desenvolvimento das instituies federais
de meio ambiente, as quais, relativamente recentes, quando se trata de tempos
institucionais, ainda no alcanaram a almejada consolidao e maturidade.
Estas instituies necessitam melhorar seu desempenho, investir mais na formao
de seu quadro de recursos humanos (com carreiras estruturadas e atrativas) e
Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 37

aumentar sua capacidade de enforcement, ou seja, de cumprimento da lei e das


decises emanadas dos rgos ambientais.
O governo federal precisa, ainda, apoiar a melhor estruturao e capacitao
de rgos ambientais nos nveis estadual e local (municpios), visto que deficincias
nesses nveis ainda se constituem em grandes obstculos para o sucesso da imple-
mentao das polticas emanadas da esfera federal. Ineficincias burocrticas tambm
devem ser sanadas, visto que ainda persiste, em muitos rgos do Sisnama, uma
cultura cartorial, focada em processos (como a emisso de licenas ambientais)
e no em resultados relacionados melhoria de qualidade ambiental.
No entanto, a complexidade inerente s questes ambientais exige no apenas
o desenvolvimento das instituies ambientais stricto sensu, ou seja, das instituies
que compem o Sisnama. imprescindvel uma razovel articulao e comu-
nicao entre as demais instituies cujas polticas afetam o meio ambiente.
No apenas no Brasil, os rgos responsveis pelas polticas ambientais (ministrios)
frequentemente se tornam ilhas burocrticas, isolados de outros rgos que afetam
o meio ambiente. Desta forma, h a tendncia de os demais ministrios assumirem
que a preocupao com a questo ambiental no sua tarefa.
De forma geral, os rgos ambientais raramente so suficientemente poderosos
para influenciar a maioria das decises de carter econmico que gera impactos
significativos sobre o meio ambiente. A rea ambiental sofre, particularmente, com
os conflitos entre interesses pblicos e privados. Muitas vezes, a rivalidade se d
entre as prprias instituies governamentais, de braos diferentes do governo.
Em arenas como o Conama, nas quais participam instituies do governo, do setor
produtivo e da sociedade civil, possvel perceber que os interesses muitas vezes
no so apenas conflitantes, mas francamente opostos e irreconciliveis.
Assim, instituies mais eficientes na rea ambiental no so, necessariamente,
sinnimo de instituies cada vez maiores, com mais recursos, mais pessoal, mais
estrutura, etc. Pela especificidade da temtica ambiental, o desejvel que as funes
ambientais tambm sejam absorvidas e internalizadas nos outros rgos federais
que tomam, cotidianamente, decises que afetam o meio ambiente e possuem
recursos oramentrios18 de magnitudes muito superiores, tais como os setores de
energia, transporte e agricultura.
A eficincia institucional na rea ambiental passa por uma forte capacidade
de articulao estratgica entre as instituies ambientais com os demais rgos
governamentais e pela capacidade de aquelas coordenarem aes transversais, sem

18. No que se refere aos recursos disponveis o que impacta diretamente a questo da eficincia e da capacidade
de cumprir as metas propostas (eficcia) estudos indicam que, apesar do agravamento dos problemas ambientais,
estes tm sido decrescentes, proporcionalmente, no oramento federal destinado s polticas ambientais brasileiras
(Silva et al., 2013).
38 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

o risco de se perderem no gerenciamento de inmeros conselhos e comisses


interministeriais. Isto , unificar ao e discurso, para dar coerncia ao Sisnama
e orientar as diversas pastas ministeriais do Executivo em busca da chamada
viso integrada, no que se refere poltica ambiental brasileira.

4.3 Federalismo ambiental


Observa-se que, no Brasil, a capacidade de resposta aos problemas ambientais est
assentada sobre uma estrutura institucional de governana complexa, com diversos
entes federativos que devem ser articulados para a implementao das polticas
ambientais, visto que a degradao e a poluio dos recursos naturais transcendem
fronteiras polticas. No caso brasileiro, as dimenses continentais do territrio, as
desigualdades inter-regionais e a forma federativa assumida pelo Estado impactam
a conduo da poltica ambiental federal.
Assim, no mbito do Sisnama, a poltica ambiental federal s se torna efetiva
se os entes estabelecerem um acordo de vontades para cooperar uns com os outros.
Como diz Neves (2012), a interdependncia que demanda regras compartilhadas
a contraface da autonomia (autorregulao) em regimes federativos. Isto implica
em uma gesto tripartite, voltada para o objetivo comum da proteo ao meio
ambiente, e pressupe a coordenao de esforos tambm denominada de pacto
federativo ambiental para uma gesto compartilhada (Silva, 2013).
Neste sentido, como visto, a LC no 141/2011 veio disciplinar o Art. 23 da
CF/88, fixando normas para a cooperao entre os entes federados e definindo
alguns instrumentos para tanto. Contudo, a lei em si no resolve a questo da
cooperao intergovernamental, mas funciona principalmente como diretriz do
caminho a ser seguido. Os avanos necessrios nas medidas propostas dependem
da vontade poltica dos gestores, isto , do desenvolvimento de uma cultura
cooperativa.19 Formalmente, a federao brasileira cooperativa, mas ainda
predomina um perfil no cooperativo na prtica, visto que os laos entre os nveis
de governo so considerados difusos e contraditrios, marcados por tenses entre
tendncias centralizadoras e descentralizadoras (Almeida, 2001).
Assim, a cooperao intergovernamental coloca-se como condio sine qua
nom para a viabilizao da poltica ambiental. Para enfrentar os obstculos ao
cooperada fundamental buscar mecanismos de coordenao de alto nvel dentro
da prpria estrutura do Sisnama, papel que caberia fundamentalmente ao
Conselho de Governo e ao Conama. No seria necessria a criao de mecanismos
novos, apenas a revitalizao do Conselho de Governo e do Comit de Polticas

19. Um exemplo prtico de dificuldade neste sentido refere-se gesto dos resduos slidos. vantajoso, principalmente
para municpios pequenos, que equipamentos como aterros sanitrios ou centrais de triagem de reciclveis sejam
construdos e operacionalizados de forma consorciada. Contudo, os municpios muitas vezes no conseguem entrar em
acordo para definir qual deles receber os resduos do outro, o que dificulta o estabelecimento deste tipo de consrcio.
Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 39

Ambientais do Conama (Cipam) para que trabalhem em estratgias convergentes,


de estmulo ao conjunta, para o enfrentamento das questes ambientais das
diversas esferas de governo.

4.5 Estabelecimento de prioridades domsticas e foco em uma agenda prpria


Sabe-se que a questo ambiental tema cada vez mais corrente na agenda inter-
nacional e nas agendas multilaterais. Sob a gide da ONU, o tema entrou mais
fortemente no Brasil a partir da dcada de 1970. O financiamento internacional
de instituies como o Banco Mundial tem moldado, durante um longo tempo,
as polticas ambientais brasileiras. Pode-se dizer que a criao de muitos rgos
ambientais foi resultado da busca em dar uma resposta s presses externas. Sob esta
presso externa, o Brasil vem se pautando por uma agenda de interesse internacional.
Nas ltimas dcadas, houve, tambm, uma proliferao de acordos ambientais
internacionais. Meio ambiente a segunda rea mais comum para acordos entre
os pases,20 ficando atrs apenas de comrcio exterior, ainda que alguns acordos
ambientais tendam a ser mais declaratrios (intenes, princpios) do que regras
a serem seguidas. A poltica externa ambiental brasileira tem se sado bem nestes
acordos o pas tem assumido, inclusive, o papel de um ator importante
(key player) nas negociaes multilaterais ambientais, passando de estado-veto a
estado-promotor (Barros, 2011).
Contudo, no se pode esquecer que a extensa agenda criada pelos diversos
acordos internacionais ambientais construda com a participao de pases com
capacidades muito assimtricas, o que coloca em questo sua legitimidade, e, alm
disso, pode ofuscar as prioridades nacionais. Como observa Barros (2011), ainda
hoje a liderana nos acordos dos pases desenvolvidos, que definem a agenda
global em funo dos seus interesses domsticos. O Brasil tem se organizando
para responder s agendas de temas ambientais globais, os quais, a despeito de sua
importncia, podem ofuscar a dimenso de graves problemas ambientais internos
que ainda no foram equacionados no Brasil e que nos pases mais desenvolvidos
no entram mais em pauta, por j estarem bem encaminhados ou resolvidos.
Assim como no final da dcada de 1980 uma Comisso de Desenvolvimento
e Meio Ambiente da Amrica Latina e do Caribe foi criada para pensar sob uma
viso regional a problemtica do meio ambiente tendo elaborado o documento
Nossa Prpria Agenda (Pnud, 1991)21 o Brasil necessita pensar em estratgias

20. Desde 1940, o Brasil assinou 33 acordos multilaterais ambientais nos mais variados temas. importante lembrar
que tais acordos no tratam apenas de aspectos ambientais, mas envolvem importantes questes da poltica externa
brasileira: comerciais, tecnolgicas, estratgias e de segurana, entre outras (Barros, 2011).
21. O documento conclamava: Temos que definir nosso prprio programa de ao. Se no conseguirmos avaliar
objetivamente os problemas e oportunidades apesentados pelo patrimnio natural da regio, no saberemos estabelecer
as prioridades para a ao e certamente cometeremos erros no planejamento das estratgias que acreditamos capazes
de nos proporcionar o desenvolvimento sustentvel (Pnud, 1991, p. 5).
40 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas

prprias para enfrentar seus problemas ambientais prioritrios. Ou seja, uma


agenda domstica, que oriente, inclusive, as negociaes com os demais pases.
Por exemplo, desnecessrio enfatizar o atraso brasileiro na questo prioritria
de acesso ao saneamento bsico, que a degradao ambiental mais frequente nas
cidades brasileiras, gerando enorme impacto adverso na sade da populao (IBGE, 2012).
Quando o Brasil organiza sua agenda ambiental interna apenas em funo
das agendas internacionais, temas significativos, como as questes hdrica e de
saneamento, ficam em segundo plano, pois estas tm menor destaque na agenda
global por serem consideradas mais de cunho domstico. Enquanto isto, agravam-se
no pas os problemas de poluio dos corpos dgua, perda de nascentes e avano
da desertificao, levando a situaes de escassez de gua em algumas reas, com
enorme prejuzo social.
O Brasil tem um perfil de destaque no cenrio internacional, por ser um
grande detentor de riquezas naturais (provavelmente a maior riqueza natural do
planeta) e uma potncia emergente. No entanto, o pas continua com um jogo de
subtrao, exportando recursos naturais biodiversidade no patenteada, madeira
e commodities agrcolas (Strautch, 2008). Assim, o Brasil necessita desenvolver uma
agenda prpria que permita conjugar seu potencial de riqueza natural com nveis
adequados de saneamento e desenvolvimento tecnolgico (menos intensivo e
impactante no uso e extrao de matrias primas). Este um passo importante para
o pas evitar perdas aceleradas de seus recursos, algumas irreversveis, as quais, cedo
ou tarde, tero grande impacto na economia interna e no comrcio internacional.

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