Tema 9.

Legislacin estatal del suelo Real Decreto Legislativo 2/2008, de

20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo
y su desarrollo: Delimitacin del contenido del derecho de propiedad.
Situaciones bsicas del suelo. Iniciativa privada de la actividad
urbanstica. Rgimen, mbito de aplicacin y criterios de valoracin.
Derecho de superficie.
Legislacin estatal del suelo

La funcin social de la propiedad privada tiene en nuestro pas su mximo exponente en el art.33 CE, el cual parte de
reconocer el derecho a la propiedad privada, en su prrafo segundo establece que el derecho a la propiedad no puede
entenderse de manera absoluta, sino limitado por la funcin social de la misma, y en palabras del citado precepto la
funcin social de estos derechos delimitar su contenido de acuerdo con las leyes.

En consecuencia, el propio art.33 CE si en su primer prrafo establece el derecho a la propiedad privada, como un
derecho subjetivo, este derecho se encuentra delimitado por su funcin social (en cuanto a su contenido), con base a
los lmites y deberes que en las propias leyes se establecen. Por lo tanto, derecho subjetivo incardinado dentro de la
funcin social que le es propia.

Lo que a su vez ha tenido reflejo, como no poda ser de otra forma, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
as la funcin social de la propiedad ha de entenderse no como mero lmite externo a su definicin o a su ejercicio,
sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y funcin social definen inescindiblemente el
contenido del derecho de propiedad sobre cada categora o tipo de bienes.

En conclusin, si es cierto que la propiedad no es un derecho absoluto, con base a los lmites y a su funcin social,
ello no puede significar que quede al margen del titular dominical, tambin protegido por la propia Constitucin. Por
cuanto si se trata de un derecho subjetivo reordenado a su funcin social (art.33.1 y 2), ello no puede significar que
el titular, en aras a dicha funcin, quede al margen, por cuanto a rengln seguido, el propio art.33.3 CE establece
que nadie podr ser privado de sus bienes y derechos con base a la funcin social (causa justificada de utilidad
pblica o inters social), sin haber sido indemnizado y siempre de acuerdo con lo dispuesto por las leyes.

Respecto a los lmites de la propiedad en inters pblico, por razn de su destino o actividad, stos pueden ser varios;
sin embargo, por su importancia, sobre todo por su trascendencia prctica, se han de destacar los lmites derivados
por el urbanismo.

El urbanismo trata de establecer el modo en el que se han de construir y acondicionar las ciudades en atencin, sobre
todo, al inters de la colectividad, y en beneficio de las diversas necesidades de muy distinto orden de la comunidad,
as de ndole econmico, social, esttico, sanitario, educativo, de medio ambiente, etc. Si ello se traslada al contenido
legislativo, se traduce en el ordenamiento urbanstico lo que conlleva que incida sobre el derecho subjetivo de la
propiedad, estableciendo una serie de restricciones y lmites sobre la propiedad privada del suelo.

No obstante, hay que hacer una reflexin acerca de la competencia de la regulacin del derecho de propiedad en el
estado de las autonomas, mientras que la STC 61/1997 ha negado competencia estatal alguna en materia urbanstica
en el sentido de considerarla atribuida en exclusiva a las CCAA en virtud del art.148.3 CE (competencia asumible en
exclusiva que todas las CCAA han ejercitado), el art.149.1 CE declara exclusivamente estatal algunas competencias
que tienen incidencia en el urbanismo en cuanto instrumento de ordenacin del suelo:

1. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los
derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

8. Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo por las Comunidades Autnomas de los
derechos civiles, forales o especiales, all donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicacin y eficacia de
las normas jurdicas, ordenacin de los registros e instrumentos pblicos

13. Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica.

18. El procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de
las Comunidades Autnomas; legislacin sobre expropiacin forzosa; y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones pblicas.

23. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades
Autnomas de establecer normas adicionales de proteccin. La legislacin bsica sobre montes, aprovechamientos
forestales y vas pecuarias.

Segn la exposicin de motivos del RDL 2/2008, de 20 de junio, de Suelo esta se trata de una Ley referida al
rgimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a l asociados en lo que atae a los
intereses cuya gestin est constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del
deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podr y deber
aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autnomas en materia de ordenacin
del territorio, urbanismo y vivienda.

El RDL 2/2008 ha sido refundido en el RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley del Suelo y Rehabilitacin Urbana, junto con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitacin, regeneracin y
renovacin urbanas.

El Ttulo Preliminar de la Ley se dedica a aspectos generales, tales como la definicin de su objeto y la enunciacin
de algunos principios que la vertebran:

Objeto de esta ley:

- Regula las condiciones bsicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de
los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal.

- Asimismo, establece las bases econmicas y medioambientales de su rgimen jurdico, su valoracin y la

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas en la materia.

Ordenacin del territorio y ordenacin urbanstica:

1. La ordenacin territorial y la urbanstica son funciones pblicas no susceptibles de transaccin que organizan y
definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el inters general, determinando las facultades y deberes del
derecho de propiedad del suelo conforme al destino de ste. Esta determinacin no confiere derecho a exigir
indemnizacin, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.

El ejercicio de la potestad de ordenacin territorial y urbanstica deber ser motivado, con expresin de los intereses
generales a que sirve.

2. La legislacin sobre la ordenacin territorial y urbanstica garantizar:

a) La direccin y el control por las Administraciones Pblicas competentes del proceso urbanstico en sus fases de
ocupacin, urbanizacin, construccin o edificacin y utilizacin del suelo por cualesquiera sujetos, pblicos y
privados.

b) La participacin de la comunidad en las plusvalas generadas por la accin de los entes pblicos en los trminos
previstos por esta ley y las dems que sean de aplicacin.

c) El derecho a la informacin de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los
procesos urbansticos, as como la participacin ciudadana en la ordenacin y gestin urbansticas.

3. La gestin pblica urbanstica y de las polticas de suelo fomentar la participacin privada.

El Ttulo I se refiere al estatuto de derechos y deberes de los sujetos afectados, y que inspiran directa o
indirectamente todo el resto del articulado. Con este objeto, se definen tres estatutos subjetivos bsicos que cabe
percibir como tres crculos concntricos:

1. El de la ciudadana en general en relacin con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden
socio-econmico y medioambiental de toda persona con independencia de cules sean su actividad o su patrimonio.

2. El rgimen de la iniciativa privada para la actividad urbanstica, que -en los trminos en que la configure la
legislacin urbanstica en el marco de esta Ley- es una actividad econmica de inters general que afecta tanto al
derecho de la propiedad como a la libertad de empresa.
3. El estatuto de la propiedad del suelo, definido -como es tradicional entre nosotros-como una combinacin de
facultades y deberes, entre los que ya no se cuenta el de urbanizar por las razones expuestas en el prrafo anterior,
aunque s el de participar en la actuacin urbanizadora de iniciativa privada en un rgimen de distribucin equitativa
de beneficios y cargas, y sin perjuicio de que el legislador urbanstico opte por seguir reservando a la propiedad la
iniciativa de la urbanizacin en determinados casos de acuerdo con esta Ley.

El Ttulo II establece las bases del rgimen del suelo, reglas procedimentales comunes y normas civiles.

Las bases del rgimen del suelo abarcan los criterios bsicos de utilizacin del suelo y las situaciones bsicas del
suelo.

Criterios bsicos de utilizacin del suelo:

Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el ttulo preliminar y en el ttulo I,
respectivamente, las Administraciones Pblicas, y en particular las competentes en materia de ordenacin territorial y
urbanstica, debern:

a) Atribuir a la ordenacin territorial y urbanstica un destino que comporte o posibilite el paso de la situacin de suelo
rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanizacin, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo
justifiquen, impedir la especulacin con l y preservar de la urbanizacin al resto del suelo rural.

b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una
parte proporcionada a vivienda sujeta a un rgimen de proteccin pblica que, al menos, permita establecer su precio
mximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesin
administrativa.

c) Atender, en la ordenacin que hagan de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de igualdad
de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, de movilidad, de eficiencia energtica, de garanta de
suministro de agua, de prevencin de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevencin y proteccin contra la
contaminacin y limitacin de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.

La reglas procedimentales comunes y normas civiles incluyen: operaciones de distribucin de beneficios y cargas;
reglas especficas de la actuacin sobre el medio urbano; publicidad y eficacia en la gestin pblica urbanstica;
formacin de fincas y parcelas, relacin entre ellas y complejos inmobiliarios; transmisin de fincas y deberes
urbansticos; declaracin de obra nueva.

El Ttulo V aborda los criterios de valoracin del suelo y las construcciones y edificaciones, a efectos reparcelatorios,
expropiatorios y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas.

El Ttulo VI se ocupa de las instituciones de garanta de la integridad patrimonial de la propiedad: la expropiacin

forzosa y la responsabilidad patrimonial.

Rgimen de las expropiaciones por razn de la ordenacin territorial y urbanstica:

1. La expropiacin por razn de la ordenacin territorial y urbanstica puede aplicarse para las finalidades previstas en
la legislacin reguladora de dicha ordenacin, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en la Ley de Expropiacin
Forzosa.

2. La aprobacin de los instrumentos de la ordenacin territorial y urbanstica que determine su legislacin reguladora
conllevar la declaracin de utilidad pblica y la necesidad de ocupacin de los bienes y derechos correspondientes,
cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecucin y sta deba producirse por expropiacin.

Supuestos indemnizatorios.

Se adapta la institucin de la responsabilidad patrimonial sobre las actuaciones urbanizadoras: alteracin de las
condiciones de participacin o ejecucin de la urbanizacin; vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los
deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones; modificacin o extincin de la eficacia de
los ttulos administrativos de obras y actividades por cambio sobrevenido de la ordenacin territorial o urbanstica;
anulacin de los ttulos administrativos habilitantes de obras y actividades, as como la demora injustificada en su
otorgamiento y su denegacin improcedente (salvo dolo, culpa o negligencia grave del perjudicado); ocupacin de
terrenos destinados a dotaciones pblicas, por el tiempo que medie hasta la aprobacin definitiva del instrumento por
el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente.

Por ltimo, el Ttulo VII de la Ley contiene diversas medidas de garanta del cumplimiento de la funcin social de la
propiedad inmobiliaria.
 Venta o sustitucin forzosas

El incumplimiento de los deberes establecidos en esta ley habilitar a la Administracin actuante para decretar, de
oficio o a instancia de interesado, y en todo caso, previa audiencia del obligado, la ejecucin subsidiaria, la
expropiacin por incumplimiento de la funcin social de la propiedad, la aplicacin del rgimen de venta o sustitucin
forzosas o cualesquiera otras consecuencias derivadas de la legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica.

Patrimonios pblicos del suelo.

Con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pblica y
facilitar la ejecucin de la ordenacin territorial y urbanstica, integran los patrimonios pblicos de suelo los bienes,
recursos y derechos que adquiera la Administracin en virtud del deber suelo libre de cargas de urbanizacin
correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada, sin perjuicio de los dems que determine la
legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica.

Debern ser destinados a la construccin de viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica. Podrn ser
destinadas tambin a otros usos de inters social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenacin
urbanstica, slo cuando as lo prevea la legislacin en la materia especificando los fines admisibles, que sern
urbansticos de proteccin o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de
carcter socio-econmico para atender las necesidades que requiera el carcter integrado de operaciones de
regeneracin urbana.

Derecho de superficie.

Por ltimo, el Ttulo VIII contiene una serie de preceptos que ha parecido razonable agrupar bajo la denominacin
de Rgimen jurdico.

En l se contienen los actos nulos de pleno derecho por infraccin de la ordenacin de las zonas verdes o espacios
libres; las actuaciones con el Ministerio Fiscal a consecuencia de infracciones urbansticas o de ordenacin del
territorio constitutivas de delito; el rgimen de peticiones, subrogacin de los acuerdos autonmicos, ejecucin
forzosa y va de apremio, y revisin de oficio de las Entidades Locales; el carcter jurdico administrativo de legislacin
urbanstica, la accin pblica para exigir la observancia de la legislacin y dems instrumentos de ordenacin
territorial y urbanstica, la accin ante Tribunales ordinarios y el recurso contencioso-administrativo.

Adems, las normas atinentes al Registro de la Propiedad en cuanto a actos de naturaleza urbanstica.

Delimitacin del contenido del derecho de propiedad

Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades

El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotacin del mismo conforme al
estado, clasificacin, caractersticas objetivas y de destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislacin
en materia de ordenacin territorial y urbanstica aplicable por razn de las caractersticas y situacin del bien.

Comprende asimismo la facultad de disposicin, siempre que su ejercicio no infrinja el rgimen de formacin de fincas
y parcelas y de relacin entre ellas.

Las facultades del propietario alcanzan al vuelo y al subsuelo hasta donde determinen los instrumentos de ordenacin
urbanstica, de conformidad con las leyes aplicables y con las limitaciones y servidumbres que requiera la proteccin
del dominio pblico.

Suelo rural preservado de la urbanizacin.

Las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con
su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los lmites que dispongan las leyes y la ordenacin territorial y
urbanstica, al uso agrcola, ganadero, forestal, cinegtico o cualquier otro vinculado a la utilizacin racional de los
recursos naturales.

La utilizacin de los terrenos con valores ambientales, culturales, histricos, arqueolgicos, cientficos y paisajsticos
que sean objeto de proteccin por la legislacin aplicable, quedar siempre sometida a la preservacin de dichos
valores, y comprender nicamente los actos de alteracin del estado natural de los terrenos que aquella legislacin
expresamente autorice.
Con carcter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislacin de ordenacin
territorial y urbanstica, podrn legitimarse actos y usos especficos que sean de inters pblico o social, que
contribuyan a la ordenacin y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural

Suelo rural para el que se prevea o permita su paso a la situacin de suelo urbanizado.

Las facultades del derecho de propiedad incluyen las siguientes:

a) El derecho de consulta a las Administraciones competentes, sobre los criterios y previsiones de la ordenacin
urbanstica, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que habrn de realizar para asegurar la conexin de
la urbanizacin con las redes generales de servicios y, en su caso, las de ampliacin y reforzamiento de las existentes
fuera de la actuacin.

b) El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenacin que corresponda, cuando la Administracin no se

haya reservado la iniciativa pblica de la ordenacin y ejecucin.

c) El derecho a participar en la ejecucin de las actuaciones de nueva urbanizacin, en un rgimen de equitativa

distribucin de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporcin a su aportacin.

d) La realizacin de usos y obras de carcter provisional que se autoricen por no estar expresamente prohibidos por la
legislacin territorial y urbanstica, o la sectorial y sean compatibles con la ordenacin urbanstica. Estos usos y obras
debern cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras, sin derecho a indemnizacin alguna, cuando as lo acuerde la
Administracin urbanstica.

e) El derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con lo previsto en el apartado anterior,
siempre que el ejercicio de estas facultades sea compatible con la previsin ya contenida en el instrumento de
ordenacin territorial y urbanstica en relacin con su paso a la situacin de suelo urbanizado.

Suelo urbanizado.

Las facultades del derecho de propiedad incluyen, adems de las establecidas en las letras a), b) y d) del apartado
anterior, en su caso, las siguientes

a) Completar la urbanizacin de los terrenos para que cumplan los requisitos y condiciones establecidos para su
edificacin. Este derecho podr ejercitarse individualmente o, cuando los terrenos estn sujetos a una actuacin de
carcter conjunto, con los propietarios del mbito, en la forma que disponga la legislacin aplicable.

b) Edificar sobre unidad apta para ello en los plazos establecidos para ello en la normativa aplicable y realizar las
actuaciones necesarias para mantener la edificacin, en todo momento, en un buen estado de conservacin.

c) Participar en la ejecucin de actuaciones de reforma o renovacin de la urbanizacin, o de dotacin en un rgimen

de justa distribucin de beneficios y cargas, cuando proceda, o de distribucin, entre todos los afectados, de los
costes derivados de la ejecucin y de los beneficios imputables a la misma, incluyendo entre ellos las ayudas pblicas
y todos los que permitan generar algn tipo de ingreso vinculado a la operacin.

d) Obtener, en su caso, la conformidad o autorizacin administrativas correspondientes para realizar cualesquiera de

las actuaciones sobre el medio urbano.

Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas

Todo tipo de suelo.

El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones comprende con carcter
general, cualquiera que sea la situacin en que se encuentren, los deberes siguientes:

a) Dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenacin territorial y urbanstica.

b) Conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las dems que
exijan las leyes para servir de soporte a dichos usos.

c) Realizar las obras adicionales que la Administracin ordene por motivos tursticos o culturales, o para la mejora de
la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservacin.

El deber legal de conservacin constituye el lmite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios.
Cuando se supere dicho lmite, corrern a cargo de los fondos de la Administracin que ordene las obras que lo
rebasen para obtener mejoras de inters general.
El lmite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios en cumplimiento del deber legal de
conservacin de las edificaciones se establece en la mitad del valor actual de construccin de un inmueble de nueva
planta, equivalente al original, en relacin con las caractersticas constructivas y la superficie til, realizado con las
condiciones necesarias para que su ocupacin sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente
destinado al uso que le sea propio.

La Administracin competente podr imponer, en cualquier momento, la realizacin de obras para el cumplimiento del
deber legal de conservacin, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin estatal y autonmica aplicables. El acto
firme de aprobacin de la orden administrativa de ejecucin que corresponda, determinar la afeccin real directa e
inmediata, por determinacin legal, del inmueble, al cumplimiento de la obligacin del deber de conservacin. Dicha
afeccin real se har constar, mediante nota marginal, en el Registro de la Propiedad, con referencia expresa a su
carcter de garanta real y con el mismo rgimen de preferencia y prioridad establecido para la afeccin real, al pago
de cargas de urbanizacin en las actuaciones de transformacin urbanstica.

Conforme a lo dispuesto en la normativa aplicable, en los casos de inejecucin injustificada de las obras ordenadas,
dentro del plazo conferido al efecto, se proceder a su realizacin subsidiaria por la Administracin Pblica
competente, sustituyendo sta al titular o titulares del inmueble o inmuebles y asumiendo la facultad de edificar o de
rehabilitarlos con cargo a aqullos, o a la aplicacin de cualesquiera otras frmulas de reaccin administrativa a
eleccin de sta. En tales supuestos, el lmite mximo del deber de conservacin podr elevarse, si as lo dispone la
legislacin autonmica, hasta el 75% del coste de reposicin de la construccin o el edificio correspondiente. Cuando
el propietario incumpla lo acordado por la Administracin, una vez dictada resolucin declaratoria del incumplimiento
y acordada la aplicacin del rgimen correspondiente, la Administracin actuante remitir al Registro de la Propiedad
certificacin del acto o actos correspondientes para su constancia por nota al margen de la ltima inscripcin de
dominio.

Suelo rural o vacante de edificacin.

En el suelo que sea rural a los efectos de esta ley, o est vacante de edificacin, el deber de conservarlo supone
costear y ejecutar las obras necesarias para mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos
de erosin, incendio, inundacin, as como daos o perjuicios a terceros o al inters general, incluidos los
medioambientales; garantizar la seguridad o salud pblicas; prevenir la contaminacin del suelo, el agua o el aire y
las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas en los trminos dispuestos
por su legislacin especfica; y asegurar el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y
las actividades que se desarrollen en el suelo. El cumplimiento de este deber no eximir de las normas adicionales de
proteccin que establezca la legislacin aplicable.

Suelo urbanizado.

En el suelo en situacin de urbanizado, el deber de uso supone los deberes de completar la urbanizacin de los
terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificacin y el deber de edificar en los plazos
establecidos en la normativa aplicable, cuando as se prevea por la ordenacin urbanstica y en las condiciones por
ella establecidas.

Cuando la Administracin imponga la realizacin de actuaciones sobre el medio urbano, el propietario tendr el deber
de participar en su ejecucin en el rgimen de distribucin de beneficios y cargas que corresponda.

En particular, cuando se trate de edificaciones, el deber legal de conservacin comprende, adems de los deberes de
carcter general exigibles de conformidad con lo dispuesto, la realizacin de los trabajos y las obras necesarios para:

a) Satisfacer, con carcter general, los requisitos bsicos de la edificacin establecidos en el artculo 3.1 de la Ley
38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin.

b) Adaptar y actualizar sus instalaciones a las normas legales que, para la edificacin existente, les sean
explcitamente exigibles en cada momento.

Deberes vinculados a la promocin de las actuaciones de transformacin urbanstica

Las actuaciones de urbanizacin a que se refiere el TRLSRU (nueva urbanizacin, reforma o renovacin de la
urbanizacin y dotacin), comportan los siguientes deberes legales:

a) Entregar a la Administracin competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes
dotaciones pblicas incluidas en la propia actuacin o adscritas a ella para su obtencin.

b) Entregar a la Administracin competente, y con destino a patrimonio pblico del suelo, el suelo libre de cargas de
urbanizacin correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuacin, o del mbito
superior de referencia en que sta se incluya, que fije la legislacin reguladora de la ordenacin territorial y
urbanstica.
Con carcter general, el porcentaje a que se refiere el prrafo anterior no podr ser inferior al 5% ni superior al 15%.

La legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica podr permitir excepcionalmente reducir o incrementar este
porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un mximo del 20% en esl caso de su incremento,
para las actuaciones o los mbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o
superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categora de suelo.

La legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica podr determinar los casos y condiciones en que quepa
sustituir la entrega de suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo
destinado a vivienda sometida a algn rgimen de proteccin pblica.

c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanizacin previstas en la actuacin correspondiente, as como
las infraestructuras de conexin con las redes generales de servicios y las de ampliacin y reforzamiento de las
existentes fuera de la actuacin que sta demande por su dimensin y caractersticas especficas, sin perjuicio del
derecho a reintegrarse de los gastos de instalacin de las redes.

d) Entregar a la Administracin competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras a que se
refiere la letra anterior.

e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del
rea de actuacin y que constituyan su residencia habitual, as como el retorno cuando tengan derecho a l.

f) Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las
obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

Deberes vinculados a actos de edificacin

Todo acto de edificacin requerir del acto de conformidad, aprobacin o autorizacin administrativa que sea
preceptivo, segn la legislacin de ordenacin territorial y urbanstica, debiendo ser motivada su denegacin. En
ningn caso podrn entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la
ordenacin territorial o urbanstica.

Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, sern expresos, con silencio administrativo negativo, los
actos que autoricen:

a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de divisin de fincas en

cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelacin.

b) Las obras de edificacin, construccin e implantacin de instalaciones de nueva planta.

c) La ubicacin de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.

d) La tala de masas arbreas o de vegetacin arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformacin

urbanstica y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislacin de proteccin de dominio pblico.

Situaciones bsicas del suelo

Todo el suelo se encuentra, a los efectos de el TRLSRU, en una de las situaciones bsicas de suelo rural o de suelo
urbanizado.

Suelo rural

Est en la situacin de suelo rural:

a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenacin territorial y urbanstica de su transformacin mediante la
urbanizacin, que deber incluir, como mnimo, los terrenos excluidos de dicha transformacin por la legislacin de
proteccin o polica del dominio pblico, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal
proteccin conforme a la ordenacin territorial y urbanstica por los valores en ellos concurrentes, incluso los
ecolgicos, agrcolas, ganaderos, forestales y paisajsticos, as como aqullos con riesgos naturales o tecnolgicos,
incluidos los de inundacin o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislacin de ordenacin territorial
o urbanstica.

b) El suelo para el que los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica prevean o permitan su paso a la
situacin de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuacin de urbanizacin, y cualquier otro que
no rena los requisitos a que se refiere el apartado siguiente.
Suelo urbanizado
Se encuentra en la situacin de suelo urbanizado el que, estando legalmente integrado en una malla urbana
conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del ncleo o asentamiento de poblacin del que forme
parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:

a) Haber sido urbanizado en ejecucin del correspondiente instrumento de ordenacin.

b) Tener instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislacin urbanstica aplicable, las infraestructuras
y los servicios necesarios, mediante su conexin en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones
existentes o previstos por la ordenacin urbanstica o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de
conexin con las instalaciones preexistentes. El hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalacin
o con vas de comunicacin interurbanas no comportar, por s mismo, su consideracin como suelo urbanizado.

c) Estar ocupado por la edificacin, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislacin de
ordenacin territorial o urbanstica, segn la ordenacin propuesta por el instrumento de planificacin
correspondiente.

Tambin se encuentra en la situacin de suelo urbanizado, el incluido en los ncleos rurales tradicionales legalmente
asentados en el medio rural, siempre que la legislacin de ordenacin territorial y urbanstica les atribuya la condicin
de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y
servicios requeridos al efecto.

Iniciativa privada de la actividad urbanstica.

Sobre esta materia la normativa estatal de suelo, conformada por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que ha
sido derogada al incluirse su contenido en el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de
junio, ha ejercido un cambio de direccin de cierta consideracin, por cuanto concede una clara preeminencia a la
iniciativa privada (no necesariamente propietaria de suelo) en la ejecucin de la actuacin urbanizadora, en
detrimento precisamente de la propiedad de suelo.
Segn esto, dicha Ley establece una desvinculacin del urbanismo y la propiedad: supone en cierta manera una
ruptura del estrecho vnculo que exista en la legislacin precedente entre urbanismo y propiedad urbana o de suelo.
Desde una nueva ptica que se destaca en la Exposicin de Motivos y en la propia estructura de la Ley, se concibe la
poltica de suelo y urbanstica dando entrada a la ciudadana y a los promotores -desde la libertad de empresa- de
actuaciones urbansticas y edificatorias, no necesariamente propietarios, sin perjuicio de regular con carcter bsico el
estatuto de la propiedad del suelo. La ordenacin territorial y urbanstica ya no es slo cuestin que concierna al
propietario y a la Administracin, sino que se involucra a la ciudadana en general, facultndose la iniciativa del sector
empresarial en la actuacin urbanizadora.
Dicho de manera grfica: el urbanismo es algo lo suficientemente importante como para dejarlo en manos de los
propietarios.
Supone un mayor ahondamiento en la doctrina constitucional de la funcin social de la propiedad (consagrada en el
art.33 de la Constitucin).
La dialctica entre iniciativa privada y propiedad de suelo en el protagonismo de la ejecucin urbanstica ha sido una
cuestin que ha impregnado los textos legales urbansticos de los ltimos aos.
El punto de partida ineludible es que el urbanismo (en todas sus facetas), es una funcin pblica. Y como toda
actividad pblica, puede ser gestionada de modo directo o indirecto.
As, conforme al RDL 7/2015 TRLSRU:
1. Iniciativa pblica y privada en las actuaciones de transformacin urbanstica y en las edificatorias.
La iniciativa para proponer la ordenacin de las actuaciones de transformacin urbanstica y las edificatorias podr
partir de las Administraciones Pblicas, las entidades pblicas adscritas o dependientes de las mismas y, en las
condiciones dispuestas por la ley aplicable, los propietarios.
Los particulares, sea o no propietarios, debern contribuir, en los trminos establecidos en las leyes, a la accin
urbanstica de los entes pblicos, a los que corresponder, en todo caso, la direccin del proceso, tanto en los
supuestos de iniciativa pblica, como privada.
2. Participacin pblica y privada en las actuaciones de transformacin urbanstica y en las edificatorias.
Las Administraciones Pblicas podrn utilizar, para el desarrollo de la ejecucin de las actuaciones, todas las
modalidades de gestin directa o indirecta admitidas por la legislacin de rgimen jurdico, de contratacin de las
Administraciones pblicas, de rgimen local y de ordenacin territorial y urbanstica.
En los supuestos de ejecucin de las actuaciones de transformacin urbanstica y edificatorias mediante
procedimientos de iniciativa pblica, podrn participar, tanto los propietarios de los terrenos, como los particulares
que no ostenten dicha propiedad, en las condiciones dispuestas por la legislacin aplicable. Dicha legislacin
garantizar que el ejercicio de la libre empres se sujete a los principios de transparencia, publicidad y concurrencia.
Los convenios o negocios jurdicos que el promotor de la actuacin celebre con la Administracin correspondiente, no
podrn establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni ms gravosas que las que procedan legalmente, en
perjuicio de los propietarios afectados. La clusula que contravenga estas reglas ser nula de pleno derecho.
Tanto los propietarios, en los casos de reconocimiento de la iniciativa privada para la transformacin urbanstica o la
actuacin edificatoria del mbito de que se trate, como los particulares, sean o no propietarios, en los casos de
iniciativa pblica en los que se haya adjudicado formalmente la participacin privada, podrn redactar y presentar a
tramitacin los instrumentos de ordenacin y gestin precisos, segn la legislacin aplicable.
A tal efecto, previa autorizacin de la Administracin urbanstica competente, tendrn derecho a que se les faciliten,
por parte de los Organismos Pblicos, cuanto elementos informativos precisen para llevar a cabo su redaccin, y a
efectuar en fincas particulares las ocupaciones necesarias para la redaccin del instrumento con arreglo a la Ley de
Expropiacin Forzosa.

Rgimen, mbito de aplicacin y criterios de valoracin

mbito del rgimen de valoraciones

Las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en
relacin con ellos, se rigen por lo dispuesto en esta Ley cuando tengan por objeto:

a) La verificacin de las operaciones de reparto de beneficios y cargas u otras precisas para la ejecucin de la
ordenacin territorial y urbanstica en las que la valoracin determine el contenido patrimonial de facultades o deberes
propios del derecho de propiedad, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados.

b) La fijacin del justiprecio en la expropiacin, cualquiera que sea la finalidad de sta y la legislacin que la motive.

c) La fijacin del precio a pagar al propietario en la venta o sustitucin forzosas.

d) La determinacin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica.

Criterios generales para la valoracin de inmuebles

1. El valor del suelo corresponde a su pleno dominio, libre de toda carga, gravamen o derecho limitativo de la
propiedad.

2. El suelo se tasar en la forma establecida en los artculos siguientes, segn su situacin y con independencia de la
causa de la valoracin y el instrumento legal que la motive.

Este criterio ser tambin de aplicacin a los suelos destinados a infraestructuras y servicios pblicos de inters
general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenacin territorial y urbanstica como si fueran de
nueva creacin, cuya valoracin se determinar segn la situacin bsica de los terrenos en que se sitan o por los
que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta ley.

3. Las edificaciones, construcciones e instalaciones, los sembrados y las plantaciones en el suelo rural, se tasarn con
independencia de los terrenos siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo de la valoracin, sean compatibles con
el uso o rendimiento considerado en la valoracin del suelo y no hayan sido tenidos en cuenta en dicha valoracin por
su carcter de mejoras permanentes.

En el suelo urbanizado, las edificaciones, construcciones e instalaciones que se ajusten a la legalidad se tasarn
conjuntamente con el suelo.

Se entiende que las edificaciones, construcciones e instalaciones se ajustan a la legalidad al tiempo de su valoracin
cuando se realizaron de conformidad con la ordenacin urbanstica y el acto administrativo legitimante que
requiriesen, o han sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislacin urbanstica.

La valoracin de las edificaciones o construcciones tendr en cuenta su antigedad y su estado de conservacin. Si

han quedado incursas en la situacin de fuera de ordenacin, su valor se reducir en proporcin al tiempo
transcurrido de su vida til.
4. La valoracin de las concesiones administrativas y de los derechos reales sobre inmuebles, a los efectos de su
constitucin, modificacin o extincin, se efectuar con arreglo a las disposiciones sobre expropiacin que
especficamente determinen el justiprecio de los mismos; y subsidiariamente, segn las normas del derecho
administrativo, civil o fiscal que resulten de aplicacin.

Al expropiar una finca gravada con cargas, la Administracin que la efecte podr elegir entre fijar el justiprecio de
cada uno de los derechos que concurren con el dominio, para distribuirlo entre los titulares de cada uno de ellos, o
bien valorar el inmueble en su conjunto y consignar su importe en poder del rgano judicial, para que ste fije y
distribuya, por el trmite de los incidentes, la proporcin que corresponda a los respectivos interesados.

Rgimen de valoracin

La valoracin del suelo se realiza, en todo lo no dispuesto:

a) Conforme a los criterios que determinen las Leyes de la ordenacin territorial y urbanstica, cuando tenga por
objeto la verificacin de las operaciones precisas para la ejecucin de la ordenacin urbanstica y, en especial, la
distribucin de los beneficios y las cargas de ella derivadas.

b) Con arreglo a los criterios de la legislacin general de expropiacin forzosa y de responsabilidad de las
Administraciones Pblicas, segn proceda, en los restantes casos.

Derecho de superficie

El Ttulo VII TRLSRU Funcin social de la propiedad y gestin del suelo contiene diversas medidas de garanta del
cumplimiento de la funcin social de la propiedad inmobiliaria.

El contenido del Ttulo se cierra con una regulacin del rgimen del derecho de superficie dirigida a superar la
deficiente situacin normativa actual de este derecho y favorecer su operatividad para facilitar el acceso de los
ciudadanos a la vivienda y, con carcter general, diversificar y dinamizar las ofertas en el mercado inmobiliario.

Contenido

El derecho real de superficie atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la

rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o
edificaciones realizadas.

Tambin puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas,
locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de
las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.

Constitucin

Para que el derecho de superficie quede vlidamente constituido se requiere su formalizacin en escritura pblica y la
inscripcin de sta en el Registro de la Propiedad. En la escritura deber fijarse necesariamente el plazo de duracin
del derecho de superficie, que no podr exceder de 99 aos.

El derecho de superficie slo puede ser constituido por el propietario del suelo, sea pblico o privado.

El derecho de superficie puede constituirse a ttulo oneroso o gratuito. En el primer caso, la contraprestacin del
superficiario podr consistir en el pago de una suma alzada o de un canon peridico, o en la adjudicacin de viviendas
o locales o derechos de arrendamiento de unos u otros a favor del propietario del suelo, o en varias de estas
modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversin total de lo edificado al finalizar el plazo pactado al constituir el
derecho de superficie.

Rgimen

El derecho de superficie se rige por las disposiciones de este captulo, por la legislacin civil en lo no previsto por l y
por el ttulo constitutivo del derecho.
Transmisin y gravamen

El derecho de superficie es susceptible de transmisin y gravamen con las limitaciones fijadas al constituirlo.

Cuando las caractersticas de la construccin o edificacin lo permitan, el superficiario podr constituir la propiedad
superficiaria en rgimen de propiedad horizontal con separacin del terreno correspondiente al propietario, y podr
transmitir y gravar como fincas independientes las viviendas, los locales y los elementos privativos de la propiedad
horizontal, durante el plazo del derecho de superficie, sin necesidad del consentimiento del propietario del suelo.

En la constitucin del derecho de superficie se podrn incluir clusulas y pactos relativos a derechos de tanteo,
retracto y retroventa a favor del propietario del suelo, para los casos de las transmisiones del derecho o de los
elementos a que se refieren, respectivamente, los dos apartados anteriores.

El propietario del suelo podr transmitir y gravar su derecho con separacin del derecho del superficiario y sin
necesidad de consentimiento de ste. El subsuelo corresponder al propietario del suelo y ser objeto de transmisin
y gravamen juntamente con ste, salvo que haya sido incluido en el derecho de superficie.

Extincin

El derecho de superficie se extingue si no se edifica de conformidad con la ordenacin territorial y urbanstica en el

plazo previsto en el ttulo de constitucin y, en todo caso, por el transcurso del plazo de duracin del derecho.

A la extincin del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duracin, el propietario del suelo hace suya la
propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnizacin alguna cualquiera que sea el ttulo en virtud del cual
se hubiera constituido el derecho. No obstante, podrn pactarse normas sobre la liquidacin del rgimen del derecho
de superficie.

La extincin del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duracin determina la de toda clase de
derechos reales o personales impuestos por el superficiario.

Si por cualquier otra causa se reunieran los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario, las cargas que
recayeren sobre uno y otro derecho continuarn gravndolos separadamente hasta el transcurso del plazo del
derecho de superficie.