Curso ASP-

Macroeconomia

Macroeconomia

Braslia - 2015
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Gleisson Rubin
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota Teixeira

Conteudistas
Maurcio de Carvalho Amazonas(2013)

Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao Tcnica FUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.

ENAP, 2015

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
SUMRIO

MDULO 4 FINANAS PBLICAS....................................................................................... 5

OBJETIVOS........................................................................................................................... 5

4.1. CONTEXTUALIZAO.................................................................................................... 5

4.2. FUNES DO GOVERNO................................................................................................ 6

4.3. DISPNDIO PBLICO: CLASSIFICAO........................................................................... 7

4.4. TRIBUTAO................................................................................................................. 8

4.4.1. Princpios da Tributao................................................................................................... 8

4.4.2. Tributao Progressiva, regressiva e Proporcional........................................................... 9
4.4.3. Tributos Diretos e Indiretos............................................................................................. 10

4.5. DFICIT PBLICO e DVIDA PBLICA............................................................................ 11

CONSIDERAES FINAIS.................................................................................................... 12
 Macroeconomia

MDULO 4 FINANAS PBLICAS

OBJETIVOS

Ao final desta unidade, espera-se que voc seja capaz de: Descrever as funes bsicas do
governo.
Classificar o dispndio pblico conforme as categorias econmicas ou as funes e
programas do governo.
Descrever os princpios que regem a tributao.
Discutir implicaes do uso de tributos progressivos, regressivos ou proporcionais.
Identificar as fontes de financiamento do governo.
Relacionar conceitos de dficit e supervit pblico com os dispndios do governo e
suas fontes de financiamento.

4.1. CONTEXTUALIZAO

Algumas estimativas apontam que a carga tributria no Brasil, no ano de 2008, foi de cerca de
36% do PIB. A dvida lquida total do setor pblico acumulada em agosto de 2009 foi de 44%
do PIB. As necessidades de financiamento do setor pblico totalizaram, no acumulado at este
mesmo ms, 3,3% do PIB no resultado nominal, contra um supervit primrio de 2,21%.

A anlise das receitas e despesas do governo, bem como a estrutura tributria, contemplada
pelo ramo da Teoria Econmica referente s Finanas Pblicas. No item 4.2, discutiremos

5
algumas das atribuies econmicas do Governo. Assumindo que tais atribuies somente
podem ser exequveis por meio do gasto pblico, o item 4.3 tratar da sua classificao.
Dado que a principal forma de financiar o gasto pblico so os impostos e taxas recolhidos da
sociedade, o item 4.4 discutir os princpios que devem nortear a formatao de um sistema
tributrio. A ltima seo discutir os conceitos de dficit, supervit e dvida pblica.

4.2. FUNES DO GOVERNO

O Governo possui trs funes bsicas na gesto econmica: promover ajustes na alocao de
recursos, na distribuio de renda e manter a estabilizao da economia.

FUNO ALOCATIVA

O Estado deve atuar na economia1 para garantir a promoo de ajustes na alocao de recursos.
O Governo , por excelncia, o provedor de bens pblicos2 e meritrios3.

FUNO DISTRIBUTIVA

O Estado deve intervir para garantir a promoo de ajustes na distribuio de renda.

Da mesma forma, nem sempre o mecanismo de mercado capaz de promover uma adequada
distribuio de renda, como foi visto no tpico 2.3. O governo deve, ento, interferir. Os dois
instrumentos utilizados so: Tributao progressiva4 e Gastos pblicos direcionados5.

FUNO ESTABILIZADORA

O Estado deve intervir para garantir a estabilidade econmica.

As economias so, em geral, caracterizadas por flutuaes no ritmo da atividade econmica:

h pocas em que a economia cresce mais (est mais aquecida) e em outra, cresce menos.
Segundo o economista John Maynard Keynes, o mecanismo de mercado, em geral, no capaz
de garantir que a economia opere sob pleno emprego.

A poltica fiscal6 pode ser utilizada para evitar flutuaes intensas no nvel de produo, emprego
e preos: se a demanda agregada est deprimida e a economia est estagnada ou em recesso,
o governo pode, por meio do aumento de gastos7, estimular a demanda agregada, bem como
o nvel da atividade econmica. Por outro lado, se a economia estiver muito aquecida e houver
presses de demanda que possam provocar inflao, o governo pode reduzir os seus gastos e
reduzir a demanda agregada.

1. Muitas vezes, o Estado tambm opera empresas, em se tratando de monoplios naturais, como j ocorreu nos servios de
eletricidade e telefonia hoje, a interveno estatal nesses setores especficos d-se por meio da regulao.
2. Definem-se bens pblicos como aqueles cujo consumo efetuado por toda a coletividade, no podendo ser negados a
pessoas que deixem de pagar por eles, como a defesa nacional e a justia. Aos bens pblicos no se aplica o princpio da
excluso: um bem privado se algum que no paga pode ser excludo do seu uso (Viceconti & Neves, 1995, p. 405).
3. J os bens meritrios so aqueles que, embora sejam ofertados pelo setor privado, devem ser produzidos pelo Governo
para evitar que a populao de baixa renda seja excluda de seu consumo, como a educao e a sade. Note que, no caso dos
bens meritrios, o mecanismo de mercado no funciona adequadamente, o que justifica a interveno estatal.
4. Quando o nus da tributao recai mais fortemente sobre as camadas de renda mais alta.
5. Para atender s necessidades das classes de renda mais baixa tais como educao, sade, transporte coletivo.
6. Diz-se que quando a poltica fiscal utilizada dessa forma, ela discricionria - ou seja, efetuada por um ato voluntrio e
deliberado do governo, visando suavizar os efeitos dos ciclos econmicos.
7. Quando o governo expande seus gastos para suavizar os efeitos da fase declinante do ciclo econmico, diz-se que o governo
est fazendo poltica fiscal anticclica.

6
Alguns mecanismos dentro da rea fiscal do governo entram em ao automaticamente so
os estabilizadores automticos8.

4.3. DISPNDIO PBLICO: CLASSIFICAO

Para a realizao de suas funes, o governo realiza despesas, e para poder realiz- las,
necessita de recursos para financi-las. Vejamos inicialmente o lado dos gastos do governo.
Existem diferentes formas de se classificar o dispndio pblico, conforme o critrio.

A) Por categorias econmicas

Quanto s categorias econmicas, as despesas do governo podem ser classificadas

em: despesas correntes e despesas de capital.

Despesas correntes: So despesas nas quais o governo incorre para promover a

execuo, a manuteno e o funcionamento das suas atividades. Ex.: pagamento
de salrios, luz, gua, servios de limpeza.

Subdividem-se em despesas de custeio e transferncias.

1. Despesas de custeio: realizadas para manuteno dos servios pblicos (ex.:

pagamento de servidores, material de consumo, energia eltrica, gua, etc.)

2. Transferncias correntes: a elas no corresponde qualquer contraprestao

direta em bens ou servios. Ex.: aposentadorias, penses, seguro-desemprego,
subsdios e juros da dvida pblica interna.

Despesas de capital: so despesas efetuadas com o propsito de formar um

bem de capital ou acrescentar valor a um bem j existente (Riani, 1986: 58) e,
portanto, implicam em aumento do patrimnio do governo.

Subdividem-se em: investimentos, inverses financeiras e transferncias de

capital.

1. Investimentos: esto, em geral, associados s obras pblicas, porque incluem

todos os dispndios realizados com o intuito de adquirir novos bens, ou adicionar
valores aos bens j existentes. O investimento gera um acrscimo no PIB - logo,
deve resultar em um bem de capital novo. Note que nem todas as despesas de
capital constituem investimento.

2.Inverses financeiras: refere-se aquisio de um bem em uso. No gera

acrscimo no PIB, apenas modifica a sua composio. Corresponde aquisio de
um bem de capital j utilizado.
3. Transferncia de capital: amortizao da dvida pblica, auxlios para obras
pblicas, equipamentos, instalaes e inverses financeiras.

8. O exemplo tpico de um estabilizador automtico o seguro-desemprego. Quando h recesso e o desemprego aumenta,

o governo tende a ampliar os seus gastos com o pagamento de seguro-desemprego, mitigando os efeitos recessivos. Quando
a economia volta a crescer e o desemprego diminui, o governo tende a ter menos gastos com o pagamento do seguro-
desemprego.

7
 B) Por categorias funcional-programticas

Outra forma de classificar os gastos do governo quanto funo ou programa

relacionado ao gasto. Aqui, trata-se de mostrar as realizaes do governo.

Exemplo: legislativa, judiciria, educao e cultura, energia e recursos minerais,

indstria e comrcio, trabalho, assistncia social e previdncia, etc.

4.4. TRIBUTAO

Vejamos, agora, o lado da forma como o governo obtm recursos da sociedade para financiar
seus gastos, por meio da tributao.

4.4.1. Princpios da Tributao

A principal forma de o Governo financiar os seus gastos atravs da tributao. A configurao

de um sistema tributrio deve obedecer aos seguintes princpios:

1) Neutralidade

O sistema tributrio deve interferir o mnimo possvel na alocao de recursos por parte do
setor privado da economia.

A hiptese que sustenta esse princpio a de que alocao tima efetuada com base no
sistema de preos - isso significa que um sistema tributrio neutro deve interferir o mnimo
possvel no sistema de preos da economia.

Ocorre que, na prtica, nenhum tributo completamente neutro. Todos os impostos que
incidem sobre vendas, por exemplo, modificam os preos e afetam as decises dos consumidores
e tambm dos produtores. J o imposto sobre a renda tambm pode desestimular alguns
profissionais que recebem salrio por hora trabalhada.

Os impostos sobre vendas devem incidir principalmente sobre produtos de demanda

inelstica, porque as distores provocadas na alocao de recursos so menores.
Supostamente, melhor tributar cigarros do que alimentos.
H casos de bens no meritrios, nos quais o governo se afasta deliberadamente do
princpio da neutralidade, optando por coibir o consumo (via tributao) por princpios
ticos, como cigarros e bebidas (Viceconti & Neves, 1995, p. 414).

2) Equidade

Estabelece que o sistema tributrio deve ser justo. Comporta duas vises:

1. Princpio do benefcio: de acordo com esse princpio, os indivduos que mais se

beneficiam dos servios oferecidos pelo governo devem pagar mais impostos. o
caso, por exemplo, das contribuies de melhoria.

Ocorre, no entanto, que, tratando-se de bens pblicos, fica difcil identificar o

quanto cada indivduo se beneficia.

8
 2. Princpio da capacidade de pagamento: cada cidado contribui de acordo com a
sua capacidade de pagamento. A forma mais trivial de se mensurar a capacidade
de pagamento dos indivduos pela renda. Veremos adiante que os sistemas
tributrios ditos progressivos so os que melhor atendem a este princpio. Os
sistemas regressivos, ao contrrio, fogem desse princpio.

4.4.2. Tributao Progressiva, regressiva e Proporcional

As tabelas abaixo comparam diferentes estruturas tributrias (neutra, progressiva e regressiva)

e seus resultados quanto distribuio de renda. As estruturas progressivas melhoram a
distribuio de renda, medida que ajudam a reduzir a distncia entre as rendas disponveis
dos mais ricos em relao aos mais pobres.

Suponha uma economia que possua apenas 4 indivduos: A, B, C e D, cuja renda seja,
respectivamente, de 1.000, 2.000, 3.000 e 4.000 unidades monetrias, e a renda total desta
economia seja de 10.000 unidades monetrias. Os indivduos A, B, C e D detm, respectivamente,
10%, 20%, 30% e 40% da renda nacional.

Supondo-se uma estrutura tributria neutra, na qual a alquota mdia do imposto seja
de 20% para todos os indivduos, a tabela 1 abaixo mostra que, aps o pagamento do
imposto, a distribuio da renda disponvel na sociedade, entre cada indivduo, mantm
inalterada a distribuio inicial da renda. Ou seja, uma estrutura tributria neutra no altera
a distribuio da renda.

Tabela 1: Estrutura tributria Neutra

Renda
Cidados Renda % Alquota Imposto %
Disponvel
A 1000 10 0,2 200 800 10
B 2000 20 0,2 400 1600 20
C 3000 30 0,2 600 2400 30
D 4000 40 0,2 800 3200 40
Y 10000 100 2000 8000 100

Suponhamos agora, a partir da mesma distribuio inicial da renda, que a estrutura tributria
seja progressiva: quanto maior for a renda do indivduo, maior ser a incidncia de impostos
sobre ele. Suponha, assim, que as alquotas de impostos pagas pelos indivduos A, B, C e D
sejam, respectivamente, de 20%, 30%, 40% e 50%. A distribuio da renda disponvel agora
tal que a participao do indivduo A, de menor renda, aumentou, enquanto a participao
do indivduo D, mais rico, diminuiu. Ou seja, um sistema tributrio progressivo melhora a
distribuio de renda da sociedade.

Tabela 2: Estrutura tributria Progressiva

Renda
Cidados Renda % Alquota Imposto %
Disponvel
A 1000 10 0,2 200 800 13,33
B 2000 20 0,3 600 1400 23,33
C 3000 30 0,4 1200 1800 30,00
D 4000 40 0,5 2000 2000 33,33
Y 10000 100 4000 6000 100,00

9
 fcil mostrar, assim, que uma estrutura tributria regressiva piora a distribuio de renda.
exatamente o que ocorre na tabela 3: quando a alquota do imposto que incide sobre o
indivduo mais pobre maior do que aquela que incide sobre o indivduo mais rico, a renda
distribuda a favor do indivduo mais rico.

Tabela 3: Estrutura tributria Regressiva

Renda
Cidados Renda % Alquota Imposto %
Disponvel
A 1000 10 0,5 500 500 7,14
B 2000 20 0,4 800 1200 17,14
C 3000 30 0,3 900 2100 30,00
D 4000 40 0,2 800 3200 45,71
Y 10000 100 3000 7000 100,00

4.4.3. Tributos Diretos e Indiretos

Os tributos podem ser de dois tipos: diretos e indiretos.

O tributo direto incide sobre a renda e a riqueza (patrimnio) - por exemplo, o imposto
de renda, o IPTU, o IPVA. Paga-se proporcionalmente ao que se possui, o pagamento
sendo feito diretamente ao governo pelo proprietrio.

J o tributo indireto incide sobre a produo, vendas, circulao ou consumo de bens

e servios - como o ICMS, o IPI, etc. Paga-se proporcionalmente ao valor do item
comercializado, sendo o pagamento embutido no ato da transao e recolhido
posteriormente pelo governo.

O grau de progressividade ou regressividade do sistema tributrio est ligado ao tipo

preponderante de impostos existentes, a saber, se so diretos ou indiretos.

Os impostos diretos incidem sobre o patrimnio, e como a posse patrimonial tanto maior
quanto mais rico o extrato da sociedade, esse tipo de imposto atingir proporcionalmente mais
as camadas mais ricas, uma vez que as camadas mais pobres tm a maior parte de sua renda
despendida em bens de consumo, pequena parcela dela podendo ser dedicada aquisio
de patrimnio. Assim, os impostos diretos tendem a ser progressivos. Especialmente quando,
adicionalmente, a eles so aplicadas alquotas progressivamente maiores, conforme a faixa de
renda ou de valor do patrimnio.

Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre o valor do item a ser comercializado,
independentemente de quem o adquira. Ou seja, o valor do ICMS pago ao se comprar um quilo
de feijo o mesmo, independentemente de saber se quem o comprou pobre ou rico. E,
como o gasto com feijo e outros bens de consumo tm participao proporcional bem maior
no oramento familiar do pobre do que no oramento do rico, esse tipo de imposto tende a
gerar um favorecimento do rico em detrimento do pobre. Uma forma de atenuar a tendncia
de efeito regressivo que os impostos indiretos possuem estabelecer a estes alquotas
diferenciadas conforme o gnero de produto, buscando desonerar e mesmo isentar aqueles
considerados mais bsicos e necessrios ao conjunto da populao, como alimentos, e onerar,
proporcionalmente mais, bens considerados suprfluos e/ou de luxo. A dificuldade, porm,
com esse tipo de procedimento, que bens suprfluos possuem demanda mais elstica,
e, com isso, o aumento em seus preos leva a redues mais sensveis nas vendas, inclusive
reduzindo o montante de arrecadao. Por sua vez, gneros bsicos possuem demanda mais
inelstica, pouco os aumentos de preo reduzem as vendas, de modo que a tributao sobre
eles tem mais certamente garantida a arrecadao.
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No Brasil, a maior parte dos recursos arrecadados pelo governo provm de impostos indiretos,
o que permite caracterizar o sistema tributrio brasileiro como regressivo.

4.5. DFICIT PBLICO e DVIDA PBLICA

Uma vez visto o Gasto pblico e a Tributao, vejamos ento a questo do equilbrio entre
esses dois lados.
Do lado do dispndio do governo (DG), este composto de trs partes:

G: gastos em geral (despesas correntes, exceto juros e correo da dvida), mais

despesas de capital;

J: juros sobre a dvida interna e externa (J); e

CM: correo monetria sobre as dvidas (CM).

Por sua vez, as receitas do governo para financiar seus gastos so advindas da tributao, e nem
sempre esta corresponde ao que gasto. Quando os gastos superam as receitas, configura-se
o dficit pblico. Ao contrrio, quando as receitas superam os gastos, configura-se o supervit
pblico. Quando o governo est em dficit, gastando mais que arrecada, ele contribui para
aumentar a Demanda Agregada, assim realizando uma poltica fiscal expansionista. Quando
est em supervit, retirando recursos da economia por tributao e no os gastando, est
realizando uma poltica fiscal contracionista. Detalhemos alguns conceitos (definidos para
dficits, sendo supervit com sinal trocado).

Dficit Primrio: consiste apenas no excesso de gastos correntes e de capital (G) sobre a
arrecadao tributria (T); no leva em considerao nem a correo monetria, nem os juros
das dvidas.

Dficit Nominal: corresponde ao excesso de despesas pblicas (G) sobre as receitas correntes
(T) mais os juros (J) e correo monetria (CM). Ou seja, busca captar a efetiva necessidade de
financiamento do setor pblico, incluindo o custo de rolagem de dvida interna e externa, bem
como incluindo os efeitos da inflao sobre a dvida.

Dficit Operacional: corresponde ao dficit primrio acrescido dos juros apenas, no levando
em considerao a correo monetria e cambial. Ou seja, corresponde ao dficit primrio
acrescido dos juros reais, assim diferindo do dficit nominal pelo fato ser o dficit primrio
acrescido dos juros nominais.

Dficit Primrio = G T

Dficit Nominal = G T + J + CM = Dficit Primrio + juros nominais

Dficit Operacional = G T + J = Dficit Primrio + juros reais

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Quando o governo incorre em dficit, ele deve financi-lo de alguma forma. Os principais
meios so vender ttulos, ou ao Banco Central, ou ao setor privado (interno ou externo). No
primeiro caso, o Banco Central adquire os ttulos por meio da emisso de moeda; no segundo
caso, o governo est emprestando dinheiro do setor privado. Assim, o dficit financiado ou
pelo aumento da base monetria (B) ou pelo aumento das dvidas interna e externa ( Di ).

Assim:

Note aqui a diferena entre dficit e dvida. O dficit pblico, como visto, corresponde ao fato
de que os gastos excedem as receitas. Por sua vez, a dvida pblica a forma de se financiar o
dficit. O dficit um resultado contbil negativo, de fluxo. A dvida um haver negativo, um
passivo, em estoque.

Tomemos um exemplo. Suponha que o governo arrecade 2.000 unidades monetrias com
impostos, e que seus gastos correntes e com investimentos tenham totalizado 1.800 unidades
monetrias. Alm disso, o governo gasta tambm 300 unidades monetrias com pagamento
de juros de dvida previamente adquirida, e 30 unidades monetrias de correo cambial da
parcela da dvida indexada ao dlar.

O resultado primrio superavitrio, no valor de 200 unidades monetrias.

O resultado nominal deficitrio, no valor de 130 unidades monetrias: as 200

u.m. economizadas pelo governo no supervit primrio no foram suficientes
para pagar os juros e a correo monetria, que totalizaram 130 u.m.

CONSIDERAES FINAIS

Os conceitos referentes s Finanas Pblicas so teis na anlise de projetos que envolvam

investimentos pblicos. Particularmente, projetos novos tm impacto sobre o oramento
fiscal, e o formato do financiamento tem impacto sobre a trajetria da carga tributria ou
da dvida pblica - se for financiado por aumento de impostos ou por aumento do estoque
da dvida. Se os investimentos forem financiados por aumento de impostos (ou mesmo pela
criao de novos impostos), seu nus recair sobre determinada parcela da sociedade - aquela
que efetivamente paga esses impostos.

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