Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
Leonardo Solarte-Pazos3
Profesor e investigador de la Universidad del Valle, Cali-Colombia
leonardo.solarte@correounivalle.edu.co
Oswaldo Lpez4
Profesor e investigador de la Universidad del Valle, Cali-Colombia
oswaldo.lopez@correounivalle.edu.co
Recibido: 15.05.14
Aprobado: 21.10.14
Resumen
El proceso de ordenamiento territorial que se viene realizando en el pas a partir de la ex-
pedicin de la Ley 388 de 1997 (de Desarrollo territorial), es quizs una de las transforma-
ciones ms substanciales que ha sufrido el ejercicio de la planificacin de los municipios
en Colombia. Sin embargo, an existe un gran camino por recorrer hacia la implementa-
cin de una verdadera cultura de planificacin y de gestin integral del territorio. En este
contexto, el presente artculo presenta los resultados de un proyecto de investigacin
que propone los fundamentos de un modelo de evaluacin de los planes de ordenamien-
to territorial municipal en el pas. Su particularidad radica en la integracin de elementos
tradicionales de la gestin urbana con un enfoque evaluativo de gestin pblica y social.
Palabras clave: Modelo de Evaluacin y Seguimiento, Planes de Ordenamiento Territo-
rial.
Abstract
The Planning Process for land use that is being performed in Colombia according to Law
388, issued in 1997 (Land Development Law), is perhaps one of the most substantial chan-
ges it has undergone the exercise of planning by municipalities in Colombia. However,
there is still a long way to go in order to implement a true culture of comprehensive plan-
ning and land management. In this context, the present article aims to show the results
of a research project which proposes an alternative approach to monitoring and evalua-
ting management of land use planning for municipalities in Colombia, in the specific
context of city planning. This new approach integrates traditional urban management
elements with public and social management assessment focus.
Keywords: Assessment and Monitoring Model, Land use Planning.
Resumo
O processo de ordenamento territorial que vem se realizando no pas, aps a promulgao
da Lei 388 de 1997 (de Desenvolvimento Territorial), talvez uma das transformaes mais
substanciais no exerccio de planejamento dos municpios na Colmbia. No entanto,
ainda h um longo caminho por percorrer perante a implementao de uma verdadeira
cultura de planejamento e gesto integrada da terra. Neste contexto, o presente artigo
apresenta os resultados de um projeto de pesquisa que prope as bases de um modelo de
avaliao dos Planos de Ordenamento Territorial. Sua singularidade reside na integrao
de elementos tradicionais de gesto urbana com uma abordagem avaliativa de gesto
pblica e social.
Palavras-chave: Modelo de Avaliao e Monitoramento, Planos de Ordenamento
Territorial.
Introduccin
El proceso de ordenamiento territorial que se viene realizando en el pas a
partir de la expedicin de la Ley 388 de 1997 (de Desarrollo territorial), es quizs
una de las transformaciones ms substanciales que ha sufrido el ejercicio de la
planificacin de los municipios en Colombia. Los Planes de Ordenamiento Te-
rritorial (POT) constituyen el instrumento ms importante dentro de esta nueva
forma de configurar el territorio y buscan, a partir de un diagnstico fsico y
socioeconmico de los municipios y regiones, definir las directrices que guiarn
el desarrollo fsico durante su vigencia, orientados por una visin de futuro
deseado construida de manera colectiva.
Los POT se adoptaron, a partir de las teoras de la administracin y de la
gestin pblica, especficamente desde la planeacin estratgica, con el fin de
garantizar que las acciones planificadas apuntaran al logro de objetivos de una
manera eficiente e integrada a una visin de largo plazo (filosofa de gestin),
mediano plazo y corto plazo.
Esta nueva orientacin que se le dio al desarrollo territorial municipal y pos-
teriormente regional, basada en modelos de planificacin estratgica, requiere
igualmente plantear estrategias y mtodos que permitan hacer seguimiento a
las actuaciones fsicas y evaluar el impacto de dichos planes en los territorios y
en su poblacin, principalmente para vigilar si los resultados prcticos se con-
forman lo ms exactamente posible a las metas propuestas y tomar los correc-
tivos necesarios.
Este nivel de seguimiento y evaluacin es mucho ms complejo y estratgico
para el desarrollo de las regiones, que el simple seguimiento y conocimiento
individual de los proyectos involucrados en el plan. Para ello, la misma Ley 388
de 1997 dispuso que los municipios deban implementar un sistema de segui-
miento y evaluacin a la ejecucin de los planes que garantice la integridad
del proceso de ordenamiento, a la vez que proporcione sustento tcnico para
determinar los ajustes necesarios que se requieran para encaminarlo hacia la
dinmica que est tomando el desarrollo del territorio (artculos 24 y 112). Sin
embargo, la gran mayora de los municipios y distritos no lo hicieron, debido a
que las administraciones priorizaron la elaboracin y puesta en marcha de su
POT y no aseguraron la provisin de recursos (tcnicos y financieros) para desa-
rrollar e implementar un sistema de evaluacin y seguimiento.
Este artculo se focaliza en la necesidad de proveer a los gobiernos locales de
herramientas que permitan monitorear y evaluar sus POT, cumpliendo con las
exigencias de la ley, y asegurando informacin de carcter gerencial para rea-
lizar los ajustes pertinentes para el cumplimiento de los objetivos propuestos
en los planes vigentes, as como mejorar el diseo de los futuros. Con tal fin,
se propone como objetivo disear un modelo conceptual y operacional para
el seguimiento y evaluacin de la gestin territorial, aplicable a los municipios
del pas, en el marco de los POT y de los requerimientos en materia evaluativa
establecidos por la Ley 388 de 1997.
El inters de esta investigacin surgi de la experiencia de los autores en la
formulacin y evaluacin de los POT a lo largo de los ltimos diez aos en varios
territorios del pas, proyectos en los que se identificaron las necesidades y se
1. Metodologa
El desarrollo del modelo se incluye dentro del tipo de investigacin aplicada,
que busca resolver un problema prctico, en este caso relacionado con la gestin
pblica, particularmente la gestin del territorio.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia
construy, hace unos aos, unas directrices generales para orientar a los dife-
rentes municipios en la evaluacin de sus POT, teniendo en cuenta que la gran
mayora deba comenzar a realizar los ajustes y actualizaciones correspondien-
tes a dichos planes formulados hace un poco ms de diez aos, a raz de la Ley
388 de 1997. El Ministerio elabor unas pautas metodolgicas bsicas con las
cuales algunos municipios del pas comenzaron a construir unas primeras he-
rramientas evaluativas de sus POT, denominados la mayora como Expedientes
municipales.
Se utiliza un mtodo inductivo de investigacin a partir de experiencias parti-
culares de los investigadores en municipios del Valle del Cauca (Tulu, Candela-
ria) as como en el Distrito Capital de Bogot. En estos casos se hicieron intentos
iniciales por evaluar sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial (POT),
para retroalimentar los procesos de planificacin territorial y realizar los ajustes
necesarios.
Los planes de desarrollo generalmente son elaborados por las administraciones mu-
nicipales teniendo como insumos bsicos los diagnsticos realizados por los equi-
pos tcnicos, el programa de gobierno inscrito, la consulta ciudadana y, en algunos
casos, los planes de desarrollo local realizados por las comunidades. Sobre esta base
se establecen las prioridades que, dada la limitacin en la duracin del perodo de
gobierno, no garantizan que se consideren estrategias de largo alcance (1999, 342).
(cartografa digital) con bases de datos alfanumricos, para as facilitar las labo-
res de evaluacin y seguimiento a los POT, e igualmente de soporte tcnico a las
decisiones que en materia de planeamiento o generacin de polticas territorial
se tomen para el presente o hacia el futuro. De esta manera, el SIG que se disea
para la evaluacin y el seguimiento al ordenamiento y a la gestin territorial
debe tener, como primera finalidad, la de facilitar las labores de monitoreo y de
toma de decisiones en lo relacionado con el territorio.
Igualmente, la evaluacin requiere encontrar mtodos o estrategias para
la captura de informacin rpida y precisa que le permita ser ms operativa
y acertada; por tanto, el desarrollo de sistemas de informacin paralelos a la
evaluacin son de vital importancia. Segn Chelimsky (1998), la adquisicin de
informacin es una de las mayores dificultades existentes a la hora de evaluar,
sobre todo cuando se requiere evaluar el resultado y el impacto de programas y
actividades. Por lo anterior, el modelo propuesto consta de dos partes: primero,
niveles conceptuales para la evaluacin y el seguimiento; segundo, dimensiones
estructurantes a evaluar del ordenamiento territorial.
Riesg
os y
ntal am
bie en
Am az
as
L IV Impacto
NIVE s/E
fec
tos
Institu
EL III cion
NIV al
Se
/ Ge
nio
rvi
s
cio
imo
L II Produ
ti
VE cto
s p
n
NI s/
Patr
ad
blicos
min
Ge
sti
istrati
n
NIVEL I POT
proyectos
va
(Acuerdo, Decreto)
Suficiencia articulacin
uelo
del s
Espa
sos
cio
u
p
y
b
a
nd
lic
o
vie
Vi
s
nto Mo
ipamie vili
dad
Equ
2.3.2.4 Movilidad
El tema de movilidad en el ordenamiento territorial tiene que ver con la efi-
ciencia y eficacia de las infraestructuras y/o sistemas viales y de transporte que
inciden directamente en la productividad de los territorios y en las condiciones
de vida de sus pobladores. Se analizan bajo esta temtica principalmente los
sistemas de infraestructuras viales y de movilidad, incluyendo la movilidad de
peatones, automviles, sistemas de transporte masivo, bicicletas, carga y las di-
ferentes alternativas de transporte (terrestre, martimo, areo, etc.).
2.3.2.5 Equipamientos
El tema de equipamientos pblicos en la planificacin y ordenamiento de los
territorios permite establecer las infraestructuras necesarias que se requieren
para que su poblacin cuente con los servicios bsicos de salud, educacin, cul-
tura, recreacin y bienestar social, entre otros. Se deben establecer estndares
mnimos y lugares adecuados para que los ciudadanos tengan acceso a estos
servicios indispensables para su calidad de vida y su bienestar general.
2.3.2.7 Patrimonio
El patrimonio a nivel territorial se refiere a aquellos bienes que una socie-
dad determina conservar, por su valor cultural, natural o tradicional. El Minis-
terio de Vivienda y Urbanismo de Chile (s/f) plantea que el patrimonio urbano
comprende las edificaciones y los espacios pblicos cuya forma constitutiva es
expresin de la memoria colectiva, arraigada y trasmitida, los que en forma in-
dividual o en conjunto revelan caractersticas culturales, ambientales y sociales
que manifiestan y fomentan la cultura y la consolidacin social (Ministerio de
Vivienda y Urbanismo de Chile s/f).
3. Conclusiones
El presente modelo de evaluacin ha sido diseado sobre los parmetros de
planificacin territorial y polticas de ordenamiento territorial que han sido
implementados hasta el da de hoy en nuestro pas, fundamentados en leyes
y normativas que, a nivel nacional, homogenizan los contenidos, procesos y
Referencias bibliogrficas
Bustelo, Mara. Diferencias entre la evaluacin e investigacin: una distincin ne-
cesaria para la identidad de evaluacin de programas. Madrid: Universidad
Complutense de Madrid-Espaa, 1999. [En lnea]. http://www.unidaddeigual-
dad.es/documentos_contenidos/1150_69457135_DiferenciasInvestigEval.pdf
(ltimo acceso: 24 de noviembre de 2014).
Chelimsky, Eleanor. The Role of Experience in Formulating Theories of Evalua-
tion Practice. American Journal of Evaluation, Vol. 19, n 1, 1998: 35-55.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL. Gestin de progra-
mas sociales en Amrica Latina, Serie 25, Polticas sociales, Vol. I. Santiago de
Chile: Naciones Unidas, 1998.
________. El ordenamiento territorial como opcin de polticas urbanas y regio-
nales en Amrica Latina y el Caribe [Versin electrnica], (Serie 45 Medio am-
biente y desarrollo). Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2001.
Greene, Jennifer, y Valerie Caracelli. Defining and Describing the Paradigm Is-
sue in Mixed Method Evaluation. En Advances in Mixed-Method Evalua-
tion: The Challenges and Benefits of Integrating Diverse Paradigms. Serie: New
Directions for Evaluation. Number 74. San Francisco, CA.: Bass Publishers,
American Evaluation Association, 1997.
Guba, Egon, e Yvonna Lincoln. Fourth Generation Evaluation. Newbury Park, Ca-
lifornia: SAGE Publications, 1989.
House, Eduard. Evaluacin, tica y poder. Madrid: Ediciones Morata, 1994.
Instituto Nacional de la Administracin Pblica-INAP. Evaluacin en la Gestin
Pblica, conceptualizacin, modalidades y nuevas perspectivas (serie: docu-
mento de apoyo a la capacitacin) [versin electrnica]. Buenos Aires: INAP,
1997.
Martinez, Carlos. La teoria de la evaluacion de programas. Educacion XXI, Vol.
1, n 1, 1998: 73-91.
Normatividad
Congreso Nacional de la Repblica de Colombia. Ley 388 de 1997 de ordenamien-
to territorial. Bogot: Congreso Nacional de la Repblica de Colombia, 1997.