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delitos electorales
Javier Patio Camarena
Coordinador de la coleccin
Miguel Gonzlez Compen
Cuadernos
Debate
para el
Consejero Presidente
Dr. Leonardo Valds Zurita
Consejeros Electorales
Mtro. Marco Antonio Baos Martnez
Dr. Lorenzo Crdova Vianello
Dra. Mara Macarita Elizondo Gaspern
Mtro. Alfredo Figueroa Fernndez
Dr. Sergio Garca Ramrez
Dr. Francisco Javier Guerrero Aguirre
Dra. Mara Marvn Laborde
Dr. Benito Nacif Hernndez
Secretario Ejecutivo
Lic. Edmundo Jacobo Molina
directorio
Contralor General
C.P. Gregorio Guerrero Pozas
Presentacin .................................................................................................. 5
Razones........................................................................................................... 7
Bibliografa.................................................................................................... 57
Presentacin
Cada uno de estos textos, tanto por su rigor acadmico como por sus
aportaciones al debate sobre la democracia mexicana, seguramente se
convertirn en referencias para estudiosos y especialistas. Con su publi-
cacin el Instituto Federal Electoral ratifica su compromiso de impulsar y
difundir la cultura democrtica.
Lograr que el ejercicio del sufragio sea una actividad normal cada tres
aos, que el voto sea universal y cuente igual, y que los partidos polticos
compitan con las mismas reglas, es un mrito de nuestra transicin a la
democracia. Dos dcadas de normalidad democrtica consolidaron un
sistema de partidos de pluralismo limitado y conllevaron que amplios sec-
tores de la sociedad mexicana olvidaran que el objetivo comn de la in-
geniera institucional de la democracia fue eliminar la desconfianza. En 21
aos conseguimos reconocimiento mundial a nuestro sistema electoral, la
alternancia, mayor equidad y transparencia en las contiendas, pero an no
erradicamos la desconfianza. Este es un reto ajeno a la competencia elec-
toral e inherente a la educacin cvica. Por ello, nos hemos comprometido
con la construccin de una democracia de ciudadana y con la mayor difu-
sin e impulso al debate informado sobre nuestra democracia. Confo que
estos cuadernos servirn a ese gran propsito.
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Cuadernos para el
debate
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1. Premisas para mejorar a las instituciones electorales en el
marco de un Estado federal
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Cuadernos para el
debate
El proceso ha sido tal que desde hace algunos aos se empez a ge-
nerar consenso en torno a que esta forma esquizofrnica de entender
al federalismo conforme a la cual se le alentaba en el discurso, pero se le
contradeca en los hechos, ya haba entrado no slo en la etapa de los ren-
dimientos decrecientes, sino tambin en la etapa de los rendimientos ne-
gativos, razn por la cual voces autorizadas han insistido en la necesidad
de inocularle renovado aliento a nuestro sistema federal.
Para alcanzar este fin se requiere, en primer trmino, que las autorida-
des federales no contemplen con desdn a las entidades federativas, sino
que, por el contrario, en todo momento deben tener presente que las au-
toridades estatales y municipales son autoridades supremas dentro de sus
respectivas rbitas competenciales.
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El sistema federal y los
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Es por ello que las reglas esenciales de un Estado federal son las que re-
gulan la distribucin de competencias entre los poderes de la Federacin,
de los estados y de los municipios, las relaciones entre esos rganos, su
integracin y funcionamiento, todas las cuales se encuentran establecidas
en la Constitucin federal, la cual tiene un muy rico significado dentro del
cual figura el ser la ley en la que se precisan los contornos del pacto federal.
Con base en este planteamiento se puede decir que si bien es cierto que
el derecho constitucional es la ms importante de las ramas del derecho,
toda vez que es la que se ocupa del estudio de las disposiciones contenidas
en la Constitucin, tambin lo es que el derecho electoral viene a signifi-
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Cuadernos para el
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mo que tiene una composicin tripartita en la que los nicos que tienen
poder de decisin son los consejeros electorales (8) y su presidente.
2. Transitar de un sistema de calificacin de las elecciones a travs de sen-
dos colegios electorales, a un sistema de calificacin de las elecciones a
travs de un Tribunal Electoral que forma parte del Poder Judicial de la
Federacin.
3. Transitar de un sistema en el que los delitos electorales eran tipificados
en las leyes electorales, a un sistema en que los delitos electorales son
tipificados en las leyes penales.
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Cuadernos para el
debate
En este contexto cabe tener presente que para hacer frente a las cau-
sales de nulidad de la votacin en una casilla o de una eleccin, a partir de
1990 en el mbito federal se empezaron a delinear las bases para confor-
mar un sistema recursal con base en la figura de la preclusin, lo que quiere
decir que los actos de las autoridades electorales se pueden impugnar ante
las autoridades competentes, pero ello se debe hacer dentro de la etapa
del proceso electoral correspondiente, principio que obedece al propsito
de poner fin a la prctica de impugnar al fin del proceso actos acaecidos y
consentidos en las etapas previas del mismo.
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Se puede decir que a travs del tiempo se han delineado dos posturas fun-
damentales en relacin a la forma como se debe procurar el respeto a la ley.
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Cuadernos para el
debate
Con apego a esta conviccin Soln comenz aboliendo todas las deu-
das para que el pueblo pudiera empezar de nuevo. Puso fin a la prctica de
que el acreedor pudiera esclavizar al deudor si este no cumpla con sus
deudas, y liber a los que ya haban sido esclavizados. Tambin suprimi la
pena de muerte que haba establecido Dracn para cuando se cometieran
delitos menores, y la reserv para casos particularmente graves como el
asesinato. Adems cre nuevos tribunales formados por ciudadanos ordi-
narios. Las personas que al comparecer ante el arepago, dominado por
los nobles, se sentan tratadas injustamente, podan entonces acudir a los
tribunales populares en los que podan esperar mayor simpata hacia su
caso. El trabajo legislativo que desarroll Soln con apego a este criterio
le permiti alcanzar tan buenos resultados que fue incluido en la posterior
lista griega de los Siete Sabios, y con el tiempo el trmino Soln lleg
a ser sinnimo de legislador sabio, justo y bueno.
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De aqu que se haya dicho y con razn que en todo derecho positivo
deben encontrar acomodo las dos justicias, la conmutativa entre los ele-
mentos de una misma clase o grupo, como puede ser el caso de los traba-
jadores entre s, en cuyo caso todos deben tener iguales oportunidades,
derechos y deberes, a todos se les debe de conferir el mismo trato para
determinados efectos, y por lo mismo a ninguno se le debe de conside-
rar ms que a otro. En cambio, el derecho debe guiarse por la justicia
distributiva cuando considera ya no la situacin de los trabajadores o de
los menores entre s, sino a estos respecto a otros grupos de la sociedad,
y en estos casos debe de tomar en consideracin las diferencias que exis-
tan entre ellos, por ejemplo, entre los trabajadores y los empresarios o
empleadores, entre los patronos personas fsicas y las empresas trasnacio-
nales o multinacionales, entre los menores y los mayores de edad, entre
los delincuentes ocasionales y los delincuentes reincidentes o contumaces,
y en todos estos casos el derecho debe de tomar en cuenta las diferencias
que existen entre ellos, su situacin, su debilidad, su fuerza y posibilida-
des, y de acuerdo con el grado de desigualdad que exista entre un grupo
y otro, en sus preceptos debe de establecer determinadas consecuencias.
As, en el derecho individual del trabajo, la ley parte de la consideracin
de que en toda relacin individual de trabajo, el trabajador siempre es la
parte dbil y por lo mismo la ley es protectora y tutelar de los trabajadores
individualmente considerados, y dispone que en los casos en que no exista
un contrato de trabajo la falta le ser imputable al patrn.
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Cuadernos para el
debate
Pero si nadie se puede hacer justicia por s mismo, tambin resulta claro
que en toda sociedad civilizada el dao hecho a una persona en sus dere-
chos debe ser considerado como un dao hecho tambin a la sociedad, y
por lo mismo en el segundo prrafo se configura como una garanta cons-
titucional el derecho que tiene toda persona para demandar que el Estado
establezca un sistema de administracin de justica que le garantice el que
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En esta materia se debe de tener presente que pocas cosas irritan tanto a la conciencia ciudadana como
una administracin de justicia tarda, parcial o deficiente, por lo que las autoridades correspondientes
deben de comprometer su mejor esfuerzo para que la administracin de justicia sea pronta, imparcial y
eficiente.
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Al respecto cabe sealar que uno de los temas ms apasionantes que han ocupado la atencin de los
juristas radica en dilucidar si la misin de los tribunales se agota en aplicar la ley al caso concreto, o si la
responsabilidad de los tribunales implica decir el derecho en el caso concreto.
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cia que se presente ante el Ministerio Publico, este le debe de dar un trato
diligente, imparcial y eficiente, ya que quien presenta una denuncia desea
que se lleven a cabo las diligencias que se estimen pertinentes para inte-
grar la indagatoria correspondiente y en su caso ejercer la accin penal
y presentar ante el juez penal el pliego de consignacin correspondiente;
pero tambin resulta incuestionable que el inters social exige que se respe-
ten escrupulosamente los derechos y garantas del indiciado, que se obser-
ven escrupulosamente las garantas constitucionales que establece la ley
para que no se afecte la libertad fsica de las personas sino en los casos en
que se acrediten elementos del cuerpo del delito y la probable responsabi-
lidad de los indiciados.
Por lo que hace a la garanta del debido proceso legal se debe tener
presente que de conformidad a lo dispuesto en el segundo prrafo del
artculo 14 constitucional, nadie podr ser privado de la libertad o de sus
propiedades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante los
tribunales previamente establecidos, en los que se cumplan las formalida-
des esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con an-
terioridad al hecho.
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Cuadernos para el
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Para mayor informacin en torno a la regulacin de los delitos electorales en el derecho positivo mexi-
cano, consltese Francisco Javier Barreiro Perera, Los delitos electorales en la legislacin penal mexicana,
en Justicia Electoral, revista del Tribunal Federal Electoral, vol. II, nm. 3, Mxico, 1993.
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Cuadernos para el
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Para una corriente los delitos electorales se deben de tipificar en las le-
yes electorales, ya que quien se interesa en una materia quiere conocer to-
dos los aspectos jurdicos relacionados con la misma, por lo que cuando las
leyes electorales se ocupan de configurar los tipos delictivos electorales, al
proceder de esta forma satisfacen el sentido informativo integral que debe
caracterizar a todo cuerpo legal.
En torno a este tema, Ren Gonzlez de la Vega se inclina por que los
delitos electorales se tipifiquen en las leyes electorales, en bien del sentido
informativo e integral que debe contener un cuerpo legal: quien consulta
una ley, busca, al aplicarla, conocer todos los aspectos, incluyendo los pe-
nales. Por ello, la existencia de las leyes penales especiales. Considera que
en el Cdigo Penal deben figurar las reglas de la parte general de aplicacin
universal y las figuras tpicas de carcter general y no especializado, pues
estas carecen de sustento explicativo y de contexto jurdico.5
5
Ren Gonzlez de la Vega, Derecho penal electoral, Editorial Porra, Mxico, 1991, p. 233.
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Si bien es cierto que de entre las ramas del derecho reviste particular
importancia el derecho constitucional, puesto que es la rama que se ocupa
del estudio de las disposiciones contenidas en la Constitucin, en la ley de le-
yes, tambin lo es que el derecho electoral viene a significarse por ser la
parte ms importante del derecho constitucional, ya que es con apego
al mismo que se deben resolver los problemas en torno a la legitimacin
del Estado y de los poderes pblicos, por ser estos los rganos de expre-
sin necesaria y continua del mismo, as como los problemas relacionados
con la legalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales
responsables de organizar las elecciones.
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Cabe precisar que en el caso de que se presente una denuncia por deli-
tos electorales federales en alguna Agencia del Ministerio Pblico del fue-
ro comn de algn estado o del Distrito Federal, esta se deber declarar
incompetente y de inmediato remitirla a la FEPADE para que se le brinde la
atencin especializada correspondiente.
A travs del acuerdo del Consejo General del IFE del 24 marzo de 1994
se le propuso a las autoridades polticas la creacin en el seno de la PGR de
una fiscala especial (sic), para la atencin del universo de delitos electora-
les federales.
En los artculos del 403 al 413 del Cdigo Penal Federal se tipifican los
delitos electorales federales que se pueden cometer con motivo de las
elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, diputados fe-
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Ahora bien, el texto del Ttulo Vigesimocuarto del Cdigo Penal, el cual
como ya se explic, fue adicionado a travs del decreto de Reformas pu-
blicado en el DOF el 15 de agosto de 1990, con posterioridad ha sido refor-
mado por los decretos de reformas publicados el 25 de marzo de 1994 y el
22 de noviembre de 1996; las reformas de referencia han dado como resul-
tado el que si bien el referido ttulo conserva su estructura original, ciertas
conductas que con anterioridad configuraban delitos electorales federales
ahora han dejado de serlo, en tanto que conductas que con anterioridad no
configuraban delitos electorales ahora s los configuran, y que asimismo se
hayan introducido nuevos elementos constitutivos de la descripcin de los
tipos delictivos electorales federales. Las reformas de referencia han dado
como resultado que en el presente el Ttulo Vigesimocuarto se integre con
13 artculos que comprenden del 401 al 413.
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Ello quiere decir que en todas las actuaciones relacionadas con la pro-
curacin o imparticin de justicia tanto los ministerios pblicos y fiscales
como los jueces y magistrados deben estar en todo y por todo a estas de-
terminaciones y ello con independencia de que en otros ordenamientos
jurdicos positivos o en la doctrina existan conceptualizaciones que se pue-
dan estimar ms acabadas, convenientes o inteligentes.
As, por disposicin del artculo 401, fraccin I, del Cdigo Penal Federal,
por servidores pblicos se entiende las personas que se encuentren den-
tro de lo establecido por el artculo 212 del mismo cdigo, donde se com-
prenden quienes desempeen un empleo, cargo o comisin de cualquier
naturaleza en la administracin pblica federal centralizada o paraestatal,
en el Congreso de la Unin o en los poderes Judicial Federal y Judicial del
Distrito Federal, o que manejen recursos econmicos federales; tambin
los gobernadores de los estados, los diputados de las legislaturas locales
y los magistrados de los Tribunales de justicia estatales.
El mismo artculo 401, fraccin VI, precisa que por materiales electora-
les se debe entender los elementos fsicos, como urnas, canceles, mdulos
para la emisin del voto, marcadores de credencial, lquido indeleble, tiles
de escritorio y dems equipamiento autorizado para utilizarse en las casi-
llas electorales durante la jornada electoral.
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En torno a esta materia se deben tener presentes las atribuciones que tiene el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin para formular criterios obligatorios de interpretacin de las disposiciones
legales en materia electoral.
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8.3. Los delitos electorales estn tipificados de tal manera que slo
se sancionan cuando su comisin es dolosa
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parte segunda, 290, 291, 292, 293, 307, 323, 397 y 399, ninguno de los cuales
forma parte del ttulo relativo a los delitos electorales, razn por la cual se
puede afirmar que las conductas que configuran a los delitos electorales
slo se sancionan cuando su comisin resulta dolosa.
Por lo que hace a los delitos dolosos cabe sealar, en primer trmino,
que de conformidad con lo dispuesto en el primer prrafo del artculo 9,
obra dolosamente el que conociendo los elementos del tipo penal o pre-
viendo como posible el resultado tpico, quiere o acepta la realizacin del
hecho descrito por la ley.
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Moiss Moreno considera que una vez afirmada la existencia del as-
pecto cognoscitivo del dolo al no hacerse valer el error de tipo, enton-
ces se analizar el aspecto volitivo, en el que se determinar si el sujeto, en
base a su conocimiento respecto de los elementos objetivos del tipo, tuvo
`voluntad de realizacin de los mismos; es decir en trminos del prrafo
primero del artculo 9 del Cdigo Penal, si el sujeto `quiso o `acept
la realizacin del hecho descrito por la ley; en el primer caso se afirmar
el `dolo directo y en el segundo el `dolo eventual. Para la determinacin
de este aspecto (al igual que en el aspecto cognoscitivo), el Ministerio Pbli-
co contar, igualmente, con los distintos medios de prueba, entre los cua-
les estar la propia declaracin del indiciado, la de denunciantes y testigos,
etctera.
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Con base en las consideraciones hechas valer se puede decir que exis-
ten diversos delitos electorales que admiten la comisin culposa, pero que
debido al sistema de nmeros clausus adoptado por el cdigo de la mate-
ria, las conductas tipificadas como delitos electorales slo pueden ser san-
cionadas cuando su comisin es dolosa, o dicho en otras palabras, cuando
se acredite que el sujeto activo actu con dolo, es decir, conociendo y que-
riendo el resultado.
En los trminos del referido artculo 13, son autores partcipes del delito:
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VI. Los que dolosamente presten ayuda o auxilien a otro para su comisin;
VII. Los que con posterioridad a su ejecucin auxilien al delincuente, en
cumplimiento de una promesa anterior al delito, y
VIII. Los que sin acuerdo previo intervengan con otros en su comisin,
cuando no se pueda precisar el resultado que cada quien produjo.
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toda vez que se pueden esgrimir argumentos en uno y otro sentido, la de-
terminacin final le corresponder al rgano jurisdiccional penal que co-
nozca del asunto en cuestin.
Tambin en relacin con las penas que se puede imponer a quienes co-
metan delitos electorales, se debe tener presente que en el artculo 402,
con el carcter de prevencin general, se dispone que a quienes incurran
en cualesquiera de los delitos electorales se les podr inhabilitar de uno a
cinco aos y en su caso destituir del cargo, disposicin cuyos alcances de-
ben ser precisados con apego a los criterios de interpretacin gramatical,
sistemtico y funcional.
Por ltimo, cabe tener presente que la atencin de las denuncias que
se presenten por la posible comisin de delitos electorales le correspon-
de tanto a la Procuradura General de la Repblica como a la Procuradura
General de Justicia del Distrito Federal y a las procuraduras generales de
justicia de los estados, en sus respectivas rbitas competenciales; como
resultado de ello, a la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Elec-
torales de la Procuradura General de la Repblica le corresponde llevar
a cabo las diligencias de procuracin de justicia relacionadas con la comi-
sin de delitos electorales federales que son los que se pueden cometer
con motivo de las elecciones de Presidente de la Repblica, senadores y
diputados federales, y a la Procuradura General de Justicia del Distrito
Federal le compete, a travs del rea correspondiente, atender las dili-
gencias de procuracin de justicia relacionadas con los delitos electorales
locales del Distrito Federal, que son los que se pueden cometer con moti-
vo de las elecciones de jefe de gobierno del Distrito Federal, de los jefes de
demarcaciones territoriales y de los diputados locales miembros de la Asam-
blea Legislativa, y a la Procuradura General de Justicia de cada estado le
compete atender a travs del rea correspondiente lo relacionado con los
delitos electorales que se pueden cometer con motivo de las elecciones de
gobernadores, diputados locales y miembros de los ayuntamientos.
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Pero con independencia de ello, se puede decir que a travs de cada uno
de los delitos electorales y de todos ellos en su conjunto se puede apreciar
que el bien jurdico que el legislador procur proteger a travs de las dispo-
siciones que confirman al Ttulo Vigesimocuarto en su integridad es el co-
rrecto funcionamiento de las instituciones democrticas y republicanas y
para cuya comprobacin quisiera formular las siguientes consideraciones.
Con este fin cabe sealar, en primer trmino, que los ministerios pbli-
cos encargados de la atencin de los delitos electorales deben tener pre-
sente, en todo momento, que ha sido un propsito reiterado en nuestra
historia constitucional hacer de Mxico un Estado social y democrtico de
derecho, es decir, un Estado en el que el ejercicio del poder se encuentre
sometido y regulado por el derecho, un Estado en el que gobiernen las
leyes y no los hombres, o para expresarlo con mayor precisin, un Estado
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Cuadernos para el
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En cuarto trmino cabe recordar que el Ministerio Pblico debe ser una
institucin de buena fe a la que le corresponde velar por los intereses de
la sociedad, pero de igual forma se debe estar consciente de que los inte-
reses de la sociedad no son unidimensionales sino complejos, as por ejem-
plo, el inters social exige que a cada denuncia que se presente se le d un
trato diligente, imparcial y eficiente, ya que quien la presenta desea que
se lleven a cabo las diligencias que se estimen pertinentes para integrar
la indagatoria y en su caso ejercer la accin penal correspondiente; pero
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Por ltimo, con apego al viejo adagio de que ms vale prevenir que la-
mentar, el Ministerio Pblico, en el desempeo de sus funciones, debe tener
presente en todo momento que en materia de procuracin de justicia, tan
importante resulta la atencin de las denuncias que se presenten con mo-
tivo de la probable comisin de delitos electorales, como la prevencin de
los delitos, es decir, tan importante resulta practicar todas las diligencias
que se estimen necesarias para integrar las indagatorias correspondien-
tes a toda denuncia que se presente por la posible comisin de un delito
electoral para de esta suerte estar en condicin de determinar si procede
o no el ejercicio de la accin penal, como instrumentar las acciones que
tiendan a evitar la comisin de los delitos electorales. De aqu que se haya
instrumentado y se deba seguir realizando una campaa de prevencin
de delitos electorales que comprenda tanto la expedicin de las nor-
mas y comunicados que se estimen pertinentes para prevenir dichos deli-
tos, como un programa editorial y la imparticin de conferencias a lo largo
y a lo ancho de todo el territorio nacional tendentes a fomentar una toma
de conciencia sobre la importancia que reviste la procuracin de justicia en
el campo penal electoral.
55
Bibliografa
Kelsen, Hans, Teora general del derecho y del Estado, Mxico, 1949.
Mouskeli, M., Teora jurdica del Estado federal, Aguilar, Mxico, 1934.
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Cuadernos para el
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Javier Patio Camarena
se termin de imprimir
en la Ciudad de Mxico en el mes de julio de 2012.
La edicin consta de 2,000 ejemplares
y estuvo al cuidado de la