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Gobernar
las metrpolis
Eduardo Rojas
Juan R. Cuadrado-Roura
Jos Miguel Fernndez Gell
Editores
Washington, DC
Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente
reflejan los puntos de vista del BID.
Gobernar las metrpolis / Eduardo Rojas, Juan R. Cuadrado-Roura, Jos Miguel Fernn-
dez Gell, editores.
p. cm.
Los estudios han sido discutidos en un Taller Tcnico desarrollado en
Washington DC en diciembre de 2003Agradecimientos.
Includes bibliographical references.
ISBN: 1597820156
307.764 G458--dc22
Banco Interamericano de Desarrollo, 2005.
Todos los derechos reservados.
INTRODUCCIN
1. Las regiones metropolitanas de Amrica Latina.
Problemas de gobierno y desarrollo
Eduardo Rojas .......................................................................................... 35
REFLEXIONES FINALES
9. El largo camino hacia un buen gobierno metropolitano
Juan R. Cuadrado-Roura
Jos Miguel Fernndez Gell .................................................................. 529
ndice analtico
ndice ....................................................................................................... 7
Agradecimientos ............................................................................ 25
Presentacin ..................................................................................... 29
Introduccin
Reflexiones finales
IX. El largo camino hacia el buen gobierno
metropolitano
Juan R. Cuadrado-Roura
Jos Miguel Fernndez Gell
La dificultad de formular conclusiones ................................................. 529
El difcil reto de la competitividad de las reas metropolitanas.
Cmo parece conveniente abordar el problema? ................... 530
Es posible esbozar un modelo de gobernabilidad metropolitana
para Amrica Latina? ........................................................................ 536
Cules son los factores clave para construir un sistema
de gobernabilidad democrtica en Amrica Latina? ................ 539
20 | Gobernar las metrpolis
ndice de cuadros
Cuadro 1.1 Poblacin urbana de Amrica Latina y el Caribe ...................... 36
Cuadro 2.1 Requisitos de competitividad segn el mbito de desarrollo .. 88
Cuadro 2.2 Relacin de estrategias y acciones especficas para mejorar
la competitividad de las economas metropolitanas ................ 104
Cuadro 3.1 Estructuras de gobernabilidad metropolitana .......................... 138
Cuadro 3.2 Un modelo estilizado de gobernabilidad metropolitana ........... 180
Cuadro 3.3 Funciones cumplidas o coordinadas por arreglos
institucionales metropolitanos .................................................. 182
Cuadro 4.1 Formas institucionales de gobernabilidad urbana: modelo
metropolitano y autoridades intermunicipales
con sentido metropolitano ......................................................... 209
Cuadro 4.2 Modos institucionales de gobernabilidad metropolitana ......... 212
Cuadro 4.3 Resumen de las principales recomendaciones para las reas
metropolitanas de Latinoamrica ............................................. 257
Cuadro 5.1 Asignacin de responsabilidades de gasto en un modelo
de dos niveles ............................................................................. 274
Cuadro 5.2 Algunos aspectos fiscales de las capitales nacionales ............ 298
Cuadro 5.3 Gastos del gobierno local, ciudades estadounidenses
seleccionadas, 2000 ................................................................... 306
Cuadro 5.4 Impuestos sobre la propiedad en pases latinoamericanos
seleccionados ............................................................................. 309
Cuadro 5.5 Evaluacin de posibles ingresos del gobierno metropolitano . 311
Cuadro 6.1 Desigualdad, pobreza e infrasalarizacin en Europa ............ 361
Cuadro 6.2 Polticas contra la exclusin social de la Unin Europea
(excepto iniciativas a cargo del Fondo Social Europeo) ............ 363
Cuadro 6.3 mbitos, circunstancias y grupos vulnerables a la exclusin
social ........................................................................................... 373
Cuadro 6.4 Matriz IGOP de exclusin ........................................................... 375
Cuadro 6.5 La agenda inclusiva en el mbito laboral .................................. 383
Cuadro 6.6 La agenda inclusiva en el mbito de la vivienda y el espacio
urbano ......................................................................................... 384
22 | Gobernar las metrpolis
ndice de figuras
Figura 2.1 Segmentacin econmico-territorial de las reas
metropolitanas ........................................................................... 76
Figura 2.2 Dinmica de las reas metropolitanas ..................................... 79
Figura 2.3 Niveles de tejidos productivos en una metrpoli ...................... 81
Figura 2.4 Diferentes modelos de tejidos productivos ............................... 84
Figura 2.5 Sistematizacin de los factores de competitividad ................... 85
Figura 6.1 Polticas para la inclusin .......................................................... 385
Figura 7.1 Evolucin del transporte en un rea metropolitana ................. 412
Figura 7.2 Seguridad de los medios de transporte en la Unin Europea . 417
Figura 7.3 Costo de espacio y tiempo del transporte por modalidad
en Bruselas ................................................................................. 429
Figura 7.4 Modos de transporte segn distancia ....................................... 430
Figura 7.5 Evolucin de la demanda por transporte pblico en Madrid ... 440
ndice de recuadros
Recuadro 2.1 El peso de la actividad local en las economas
metropolitanas ...................................................................... 82
Recuadro 2.2 Los contrastes del Gran Buenos Aires ............................... 97
Recuadro 2.3 Plan Estratgico de Rio de Janeiro ...................................... 102
Recuadro 2.4 Poltica de industrializacin en Curitiba .............................. 107
Recuadro 2.5 El reto de la competitividad en la Regin ABC de
So Paulo .............................................................................. 117
Recuadro 3.1 El caso de Portland (Oregon) ................................................ 145
Recuadro 3.2 El sector privado en el liderazgo de Londres ...................... 150
Recuadro 3.3 La construccin gradual de gobernabilidad
metropolitana en Bolonia ..................................................... 150
24 | Gobernar las metrpolis
Quim Brugu
Profesor de Ciencias Polticas, Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa
E-mail: quim.brugue@uab.es
Juan R. Cuadrado-Roura
Catedrtico de Economa Aplicada de la Facultad de Ciencias Econmicas y Empre-
sariales, Universidad de Alcal, Espaa
Director de SERVILAB (Instituto Universitario de Anlisis Econmico y Social)
E-mail: jr.cuadrado@uah.es
Alberto Etchegaray
Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Chile
E-mail: AEtchegaray@minsegpres.cl
Jeroen Klink
Secretario de Desarrollo y Accin Regional, Municipalidad de Santo Andr, Brasil
E-mail: jklink@santoandre.sp.gov.br
Christian Lefvre
Profesor del Institut Franais dUrbanisme, Universidad de Pars VIII, Francia
E-mail: lefevre@enpc.fr
Andrs Monzn
Catedrtico de Transportes de la Escuela Tcnica Superior de Ingenieros de Cami-
nos, Universidad Politcnica de Madrid, Espaa
E-mail: amonzon@caminos.upm.es
28 | Gobernar las metrpolis
Eduardo Rojas
Especialista Principal en Desarrollo Urbano, Departamento de Desarrollo Sostenible,
Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC, Estados Unidos
E-mail: Eduardoro@iadb.org
Enid Slack
Presidenta de Enid Slack Consulting Inc., Toronto, Canad
E-mail: eslack@esci.ca
Joan Subirats
Catedrtico de Ciencias Polticas, Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa
E-mail: joan.subirats@uab.es
Presentacin
Es ya habitual hacer referencia al hecho de que Amrica Latina y el Caribe es la
regin en desarrollo ms urbanizada del mundo. A principios del siglo XXI, tres de
cada cuatro habitantes de la regin viven en centros urbanos y ms de la mitad de la
poblacin lo hace en grandes ciudades cuya poblacin supera un milln de habitan-
tes y se espera que el 80% de crecimiento econmico futuro de la regin se generar
en ellas. La concentracin de poblacin y actividades econmicas en las ciudades ha
generado un progreso notable. La urbanizacin ha ido siempre acompaada por cre-
cimiento en el ingreso per cpita. An ms, las economas de los pases ms urbani-
zados han crecido ms rpido que las de los menos urbanizados, lo cual se debe a
que la productividad de las empresas y la mano de obra urbanas son significativa-
mente ms altas que las de sus contrapartes rurales. Asimismo, y como resultado de
las mejores oportunidades de empleo, mayores ingresos y un mejor acceso a los ser-
vicios pblicos, los estndares de vida de la poblacin urbana son tambin superiores
a los de los habitantes rurales.
La estructura de las ciudades latinoamericanas ha experimentado profun-
dos cambios. Mientras que en 1900 no haba ninguna ciudad en la regin con un
milln de habitantes, en el ao 2000 existan 50 ciudades de este tamao (siete veces
ms que en 1950 y el doble del nmero que haba en 1975). Cuatro de ellas estaban
entre las 10 ciudades ms grandes del mundo, las megaciudades de So Paulo con
17,5 millones, Ciudad de Mxico (16,7 millones), Buenos Aires (12,6 millones) y Rio de
Janeiro (10,6 millones), en tanto que otras tres ciudades de la regin (Bogot, Lima y
Santiago de Chile) tienen poblaciones de ms de 5 millones y varias superan los 3
millones (como por ejemplo, Belo Horizonte, Salvador de Baha, Fortaleza, Porto Ale-
gre y Recife en Brasil, Caracas en Venezuela, Santo Domingo en Repblica Dominica-
na y Monterrey y Guadalajara en Mxico). Existe tambin un gran nmero de ciudades
de tamao intermedio (entre 100.000 y un milln de habitantes) que en las ltimas
dcadas muestran un dinamismo demogrfico y econmico notable.
Una gran mayora de las grandes ciudades de Amrica Latina y el Caribe se
han expandido sobre territorios que superan los lmites jurisdiccionales de los muni-
cipios de origen. En la actualidad, un gran nmero de ciudades tienen mercados
laborales y de servicios que se extienden sobre el territorio jurisdiccional de varios
municipios y, en algunos casos, de ms de un estado o provincia. El mercado laboral
y de servicios de la Ciudad de Mxico se extiende sobre municipios ubicados en dos
30 | Gobernar las metrpolis
estados adems del Distrito Federal; la economa de Buenos Aires cubre el territorio
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (3 millones de habitantes) y el de 32 munici-
pios de la Provincia de Buenos Aires (9 millones de habitantes). Este fenmeno,
conocido como de metropolizacin, afecta a ciudades de muy variados tamaos. El
censo de poblacin de Brasil de 2000 detect 40 situaciones en que la economa y los
servicios urbanos se extenda sobre ms all del rea jurisdiccional de un municipio.
En este grupo haba ciudades de todo tamao, desde la conurbacin de Londrina en
el estado de Paran (700.000 habitantes) hasta al Regin Metropolitana de So Paulo.
La importancia econmica y social de las reas urbanas enfrenta a los pa-
ses de la regin ante un complejo desafo. El buen gobierno de las ciudades es cru-
cial para su progreso social y econmico. Este desafo se aborda en medio de un
amplio y complejo proceso de descentralizacin, que en forma sostenida y creciente
ha transferido funciones y recursos desde los niveles centrales de gobierno a los
gobiernos locales. Los objetivos tras este proceso son variados y varan de pas a
pas. Sin embargo existen motivaciones comunes a prcticamente todos lo pases.
Una es procurar mejorar la provisin de servicios e infraestructura para aumentar la
competitividad y promover el crecimiento econmico local. Para estos efectos, los
gobiernos nacionales transfieren la responsabilidad por estos servicios a los gobier-
nos subnacionales (municipios, provincias, estados o regiones), los cuales son ms
conocedores de las necesidades de las economas locales y ms capaces de trabajar
con empresarios locales y organizaciones de la sociedad civil que los rganos del
gobierno central. Tambin se espera que los gobiernos locales contribuyan a lograr
una mayor equidad en el proceso de desarrollo proporcionando mejores servicios
pblicos como salud, educacin y saneamiento, que son insumos fundamentales
para el bienestar de la poblacin y clave para alcanzar una mayor equidad entre los
diferentes grupos de la sociedad y las distintas partes del territorio. La descentraliza-
cin de funciones ha enfrentado problemas que son producto de marcos de relacio-
nes intergubernamentales deficientes, procesos inadecuados de representacin
popular en los niveles locales, instituciones subnacionales dbiles y problemas de
financiamiento de los gobiernos subnacionales, temas que estn siendo abordados
por activos programas de reforma del estado, muchos con el apoyo del Banco.
La gestin descentralizada de los asuntos de gobierno enfrenta un difcil
desafo en las reas metropolitanas. A la compleja tarea de traspasar funciones y
recursos a instituciones generalmente dbiles, se agregan los intrincados problemas
Presentacin | 31
La urbanizacin de la poblacin
y las actividades econmicas
Ao Tasas
% del total 70 75 80
Ciudades fragmentadas
las economas nacionales y, como se dijo anteriormente, ha dado lugar a una situa-
cin en la que la mayor parte del crecimiento econmico esperado se genera en las
ciudades y, en particular, en las reas metropolitanas. A pesar de todos los proble-
mas que se manifiestan en el sistema de ciudades, stas ofrecen a Latinoamrica la
mejor oportunidad para aumentar los ingresos y mejorar las condiciones de vida de
la poblacin.
La reestructuracin econmica ha dado origen a una serie de problemas
que representan un serio desafo para la regin: ha influido en el rpido crecimiento
de los empleos de servicios y en la prdida de empleos industriales, con lo que las
ganancias de productividad y los ingresos provocados por estos cambios han benefi-
ciado a una porcin relativamente reducida de la poblacin al generar empleos que
requieren una mayor calificacin que la que se necesitaba para los empleos manu-
factureros que crecieron en las fases de industrializacin sustitutiva de importacio-
nes de los aos sesenta y setenta. El aumento de los empleos informales de menor
productividad es una caracterstica de la reestructuracin y un desafo para las eco-
nomas latinoamericanas. El incremento de la productividad y la regularizacin de las
actividades informales, as como el desarrollo de pequeas y medianas empresas,
orientadas a satisfacer demandas locales y regionales, son un complemento necesa-
rio de las polticas de fomento de actividades exportadoras competitivas en los mer-
cados internacionales. El desarrollo tecnolgico ha hecho aumentar el nmero de
empresas que no requieren localizarse en las reas centrales de las ciudades, dando
lugar, as, a una creciente dispersin de empleos en el territorio urbanizado, en
busca de un mejor acceso a los mercados interregionales y a las plataformas logsti-
cas de exportacin. Por otra parte, la dinmica de la economa ha concentrado los
factores de produccin ms mviles en pocos ncleos urbanos: el capital y el conoci-
miento tecnolgico de la mano de obra ms calificada. Esto deja el resto de las ciu-
dades con el capital fijo obsoleto y trabajadores de menor calificacin.
La reestructuracin espacial experimentada por las ciudades latinoameri-
canas ha tenido impactos significativos y de dobles consecuencias. La expansin del
rea urbanizada y la implantacin de nuevos centros perifricos productivos, comer-
ciales, y de recreo, junto con la proliferacin de barrios cerrados, ha hecho aumen-
tar, por una parte, la mezcla social en la escala regional (y ha reducido, por consi-
guiente la segregacin social espacial macro; Sabatini et al., 2001). Sin embargo,
desde un punto de vista micro, ha incrementado el aislamiento entre grupos sociales
44 | Eduardo Rojas
los cobros debe efectuarse de modo que dichos costos recaigan mayoritariamente en
los beneficiarios directos, sin que se generen subsidios innecesarios o sin que se
produzcan distorsiones en las decisiones de los consumidores o destinatarios. Asi-
mismo, las reas metropolitanas plantean serios problemas de gobernabilidad, en
especial los relacionados con la participacin de la comunidad en las decisiones que
le afectan. La expansin de las reas metropolitanas hacia territorios que se encuen-
tran bajo la jurisdiccin de muchas autoridades locales conduce a un creciente des-
ajuste entre el mbito de competencia de los rganos electos y el mbito territorial
afectado por las decisiones de inversin y prestacin de servicios.
El desafo consiste en extender los principios de buen gobierno subnacio-
nal (BID, 2001), extrados de los avances recientes en la teora y la prctica de las
ciencias sociales, para ser aplicados a los problemas particulares de las reas
metropolitanas. El fin de este libro es aportar antecedentes referidos a este objetivo.
La breve revisin de los fundamentos o bases de un buen gobierno local, que se
exponen a continuacin, permite enmarcar la serie de trabajos incluidos en esta
publicacin, as como sus aportes. Ms que prescripciones normativas que favorez-
can una u otra modalidad de gestin local, estas bases se centran en el anlisis de
los sistemas de incentivos que determinan los resultados logrados por los gobiernos
locales. En particular, se refieren a los incentivos que mueven a los responsables de
las decisiones concernientes a la provisin de servicios locales y a su financiacin.
Relaciones intergubernamentales
Gobernabilidad
Desarrollo institucional
Para hacer una gestin efectiva de los ingresos y los gastos se necesita
contar con sistemas eficientes de cobro de impuestos y tarifas, mecanismos eficien-
tes de planificacin y presupuesto, y la existencia de medios efectivos de control y
evaluacin de resultados, que permitan perfeccionar la planificacin y ejecucin
financiera plurianual requerida por las complejas inversiones y servicios provistos
por los gobiernos locales.
Las capacidades operativas otorgadas a los gobiernos locales son deter-
minantes de la flexibilidad con que stos puedan abordar su tarea. La capacidad de
cooperacin con otros niveles de gobierno, de asociacin con agentes privados para
desarrollar tareas o proyectos complejos, de delegacin de funciones a terceros, de
privatizacin de la provisin de servicios, y de supervisin y regulacin de los provee-
dores privados, son aspectos de la estructura institucional de los gobiernos locales,
que determinan si sus administradores poseen o no incentivos para actuar de forma
creativa y audaz. Todos estos factores mencionados, junto con la estructura de
direccin de personal y las finanzas, determinan si los dirigentes controlan y tienen
acceso a los recursos financieros y humanos necesarios para emprender acciones
innovadoras.
52 | Eduardo Rojas
Financiacin
La ausencia de cualquiera de los tres puntos anteriores, por su parte, incita a los
mandatarios a endeudar a los gobiernos, ya que ellos se benefician de los logros,
mientras que los costos sern asumidos por futuras administraciones.
Desafos y tareas
que se han propuesto o adoptado, una temtica que ha captado, aunque de forma
espordica, la atencin de los especialistas en gobierno local y desarrollo urbano
durante ms de tres dcadas. En su trabajo sobre las perspectivas recientes sobre la
organizacin metropolitana, Jeroen Klink hace una revisin detallada de la literatura
y la prctica de gobierno metropolitano acaecida en los ltimos decenios. Destaca la
multiplicidad de formas que puede adoptar la gestin de los asuntos metropolitanos
y la diversidad de experiencias existentes, ya sean integrales o parciales, dndose
muchas de ellas en Latinoamrica. Klink revisa ampliamente estas experiencias y
desarrolla algunas de ellas con mayor detalle. Esta compilacin se complementa con
el resto de trabajos incluidos en este libro, los cuales, desde la perspectiva particular
de los temas que desarrollan gobernabilidad democrtica, asuntos fiscales, provi-
sin de servicios sociales, transporte o manejo de los asuntos ambientales hacen
referencia a las experiencias analizadas por Klink y, a menudo, agregan otras que
tienen especial relevancia para los temas tratados.
Tal es el caso del trabajo de Christian Lefvre sobre la gobernabilidad
democrtica en las reas metropolitanas, que abre la segunda parte del libro, que
trata de plantear la discusin sobre los principios de un buen gobierno metropolita-
no. En este trabajo, Lefvre presenta y da ejemplos ilustrativos de distintos modelos
de gobierno metropolitano, al tiempo que aborda los complejos problemas de repre-
sentacin democrtica, voz, e identidad a los que se enfrentan las comunidades
metropolitanas. El autor adopta un enfoque realista al analizar las transformaciones
que el gobierno de las metrpolis en Latinoamrica necesita introducir, haciendo
hincapi en la importancia de los procesos en la construccin gradual de ordena-
mientos polticamente legtimos, esto es, con capacidad operativa y legitimidad
social. Destaca la importancia de los procedimientos en la validacin de estas trans-
formaciones y el papel insustituible del liderazgo poltico en la conduccin del proce-
so. Como se hace en el resto de los trabajos incluidos en esta obra, Lefvre extrae
conclusiones aplicables a las ciudades latinoamericanas. Dichas conclusiones son,
en algunos aspectos, coincidentes con las que hacen los dems autores y, en otros,
complementarias.
El anlisis de los aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana que
hacen Bird y Slack aporta numerosos antecedentes sobre las prcticas ms apropia-
das para financiar las variadas y complejas tareas que debe abordar un gobierno
metropolitano eficiente. Este es un tema especialmente complicado en las relaciones
56 | Eduardo Rojas
Referencias
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para el hbitat urbano. Santiago: Naciones Unidas, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe.
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Progreso econmico y social en Amrica Latina. Informe 1997. Washington, DC: Banco
Interamericano de Desarrollo.
Bird, R. 1999. Intergovernmental Fiscal Relations in Latin America. Policy Design and
Policy Outcomes. Documento de trabajo. Washington, DC: Banco Interamericano de Des-
arrollo.
HABITAT. 2001. Cities in a Globalizing World. Global Report on Human Settlements 2001.
Nairobi: Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.
HABITAT. 2004. Globalization and Urban Culture. The State of the Worlds Cities
2004/2005. Nairobi: Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.
Prudhomme, R. y C.W. Lee. 1999. Size, Sprawl, Speed and the Efficiency of Cities. Urban
Studies, 36 (11): 1848-1858.
Sabatini, F., G. Cceres y J. Cerda. 2001. Segregacin residencial en las principales ciuda-
des chilenas: tendencias de las ltimas tres dcadas y posibles cursos de accin. Revista
EURE 27 (82).
La difcil gestin de las
reas metropolitanas.
Oportunidades y desafos
CAPTULO 2
Histricamente, las razones que han impulsado la gnesis urbana han sido muy
variadas, destacndose, entre otras, las defensivas, industriales, comerciales,
institucionales y religiosas. Una vez creadas y dotadas de recursos, algunas ciu-
dades han crecido y se han desarrollado en el tiempo, mientras que otras han
entrado en declive o incluso han desaparecido totalmente.
La explicacin del desarrollo urbano es compleja y puede tener dife-
rentes lecturas, pero para los economistas, este fenmeno se entiende, bsica-
mente, como una consecuencia de las economas de aglomeracin. Al igual que
las empresas se benefician claramente de las economas de escala, muchas ciu-
dades prosperan gracias a las denominadas economas de aglomeracin. Bajo
este concepto se contempla a la ciudad como un conglomerado de actividades,
capaz de generar un amplio conjunto de efectos sinrgicos, que aumentan acu-
mulativamente la dimensin absoluta de la aglomeracin. Estos rendimientos
crecientes, observados en las ciudades, se deben a diferentes elementos
(Camagni, 2003):
Diversificacin de la actividad urbana y especializacin de las unida-
des econmicas.
Concentracin de bienes pblicos y del capital fijo social, que crea
una fuerte concentracin espacial de externalidades positivas.
Alta densidad de contactos, gracias a la proximidad espacial.
Reduccin de los costos de transaccin, gracias, igualmente, a la
proximidad.
medio fsico para satisfacer sus necesidades de desarrollo. Frente a estas nece-
sidades sectoriales, la accin municipal, en trminos de planificacin y gestin,
suele mostrarse excesivamente fragmentada y limitada como para satisfacer
con eficacia y eficiencia las necesidades de las actividades productivas.
La ciudad es, y ha sido siempre, el espacio por excelencia donde se han desarro-
llado las grandes crisis y transformaciones de nuestras sociedades. Por princi-
pio, una ciudad es un lugar de conflicto en donde surgen las complejidades,
diversidades e incertidumbres inherentes a nuestra civilizacin. Este patrn his-
trico de transformacin y cambio se mantiene en las urbes contemporneas,
70 | Juan R. Cuadrado-Roura y Jos Miguel Fernndez Gell
Resulta habitual observar una gran disparidad entre las situaciones de partida,
objetivos perseguidos, procesos de desarrollo y resultados obtenidos en las
diversas economas metropolitanas existentes en el mundo. As, por ejemplo,
Nueva York, Ciudad de Mxico y So Paulo son tres grandes metrpolis ubicadas
en el mismo continente y, sin embargo, desde el punto de vista econmico, guar-
dan entre s diferencias significativas. De ah que la realidad dispar y compleja
del fenmeno metropolitano nos haga desconfiar, instintivamente, de los anlisis
comparativos basados en observaciones agregadas, que suelen conducir a inevi-
tables errores en cuanto al concepto y a la interpretacin. Un sistema de seg-
mentacin que sea sencillo y operativo debe permitir, por un lado, diferenciar los
principales modelos econmicos metropolitanos y, por otro, determinar los fac-
tores de competitividad propios de cada modelo. Consecuentemente, si la seg-
mentacin es acertada y responde a la realidad, ser posible extraer algunas
recomendaciones enfocadas al diseo de polticas y estrategias que mejoren la
competitividad metropolitana de cada tipologa.
Con el fin de captar la riqueza y complejidad que presentan las princi-
pales tipologas metropolitanas, se ha elegido un mtodo de segmentacin,
basado en los trabajos previos de Krkte (1995) y Brenner (2003), as como en la
propia experiencia de los autores del presente trabajo. Este mtodo de segmen-
tacin utiliza una matriz compuesta por dos variables:
1. Nivel de desarrollo del sistema productivo. El objetivo de esta varia-
ble es evaluar el nivel de avance o desarrollo que presenta la eco-
noma metropolitana. Los principales criterios que determinan su
valor son los siguientes:
Existencia de economas de aglomeracin, medida en funcin de
la dimensin y variedad del tejido productivo metropolitano.
Las reas metropolitanas frente al desafo de la competitividad | 75
SegmentoAA
Segmento
ESCALA ESPACIAL DE INFLUENCIA ECONMICA
Metrpolis
Metrpolis globales
Globales
Segmento
SegmentoBB consolidadas
Consolidadas
Metrpolis globales
Metrpolis Globales
Emergentes
emergentes
Segmento D
Continental
Segmento
Metrpolis D
continentales Segmento
SegmentoCC
Metrpolis
en proceso Continentales
de desarrollo Metrpolis
Metrpoliscontinentales
Continentales
en Proceso de Desarrollo avanzadas
Avanzadas
SegmentoFF
Segmento
Metrpolis
Metrpolisnacionales
Nacionales con
con
bajo
Bajonivel
Niveldededesarrollo
Desarrollo SegmentoEE
Segmento
Metrpolis
Metrpolisnacionales
Nacionales
avanzadas
Avanzadas
Nacional
SegmentoGG
Segmento
Metrpolis
Metrpolisfocalizadas
Focalizadasenen
el
el desarrollo
Desarrollo local
Local
Continental
Nacional
Dinmica
ascendente
mbito global
En el momento presente, hay que enfatizar el peso que muestra la actividad local
en las economas de la mayor parte de las metrpolis de Amrica Latina. A grandes
rasgos, y sin entrar en casos particulares, puede afirmarse que el 80% del PIB de
las economas metropolitanas de la regin, es decir, del total de bienes y servicios
producidos en ellas, est orientado a los mercados locales y tan slo un 20% se
dirige a los mercados exteriores, ya sean dentro del propio pas o en otros pases. A
primera vista, esta distribucin de la produccin podra considerarse como un sn-
toma de bajo desarrollo econmico respecto a ciudades que aparentan tener un
mayor rango global. Sin embargo, dicha situacin refleja un rasgo tpico de las
grandes reas metropolitanas en todo el mundo.
La teora de la base de exportacin, referida al contexto urbano por Hoyt (1939), y
desarrollada aos despus por North (1955) y Tiebout (1956), considera desde una
ptica muy keynesiana que las exportaciones de un rea metropolitana o de una
regin cuya dimensin no sea muy grande, son el motor que impulsa el crecimien-
to local y/o regional. Las exportaciones que desde all se produzcan a otras zonas
seran, as, el factor determinante de una dinmica de crecimiento basada en el
efecto multiplicador que dichas exportaciones generan en las actividades propia-
mente residenciales, particularmente los servicios y la construccin. En economa
urbana, ms precisamente, esta teora permite considerar que la dimensin y la
vitalidad de la base exportadora de una ciudad (produccin de bienes y servicios
destinados a otras ciudades, regiones y resto del mundo) constituye el indicador
clave que explica su crecimiento econmico.
Sin embargo, no es menos cierto que, a medida que una ciudad prospera en trmi-
nos econmicos y que, paralelamente, crece desde el punto de vista demogrfico y
espacial, la demanda de productos y servicios generada por su poblacin y por las
actividades productivas en ella instaladas se dinamiza enormemente. Esto provoca
que lo que se consideraba como produccin destinada al propio mercado local, se
Las reas metropolitanas frente al desafo de la competitividad | 83
* Un ejemplo de ello puede encontrarse en las regiones o reas en las que el turismo se convierte en su princi-
pal actividad. La demanda exterior vinculada, en este caso, al nmero de visitantes se convierte en un motor
bsico de crecimiento, al que acompaa el mercado local (consumo e inversin de residentes).
Este mismo anlisis nos permite comparar la realidad entre economas metropolitanas avanzadas y poco des-
arrolladas. As, en las metrpolis ms prsperas, la capa global y local de carcter formal tendrn mucha ms
importancia que la capa local informal, mientras que en las metrpolis de los pases del tercer mundo, la capa
local informal puede llegar a constituir el sector productivo predominante.
84 | Juan R. Cuadrado-Roura y Jos Miguel Fernndez Gell
mbito local y
carcter formal mbito local y carcter formal
Factores de competitividad
De acuerdo con Berg, Braun y Meer (1999), los factores que determinan la ubica-
cin de empresas en un territorio pueden dividirse en tres categoras bsicas:
Hardware: corresponde a los factores concretos y tangibles para la
localizacin, e incluyen mano de obra, capital, terreno e infraestruc-
turas. Son los llamados factores duros en el proceso de localiza-
cin.
Software: se refiere a un conjunto de factores cualitativos e intangi-
bles que influyen en el proceso de localizacin empresarial, y entre
los que se encuentran la calidad de vida, el ambiente de negocios y
las estructuras de conocimiento. Son los denominados factores
blandos.
Orgware: atae al manejo del hardware y software, comprendiendo
cuestiones tales como el apoyo pblico, la coordinacin interadmi-
nistrativa y la cooperacin pblico-privada.
HARDWARE
HARDWARE
Mano
Manodedeobra
obra
Capital
Capital
Terreno
Terreno
Infraestructuras
Infraestructuras
ORGWARE
ORGWARE
SOFTWARE
SOFTWARE Tejido
Tejidosocial
social
Condiciones
Condiciones fsicas
fsicas Apoyo
Apoyo pblico
pblico
Condiciones
Condiciones sociales
sociales Coordinacin
Coordinacininteradministrativa
interadministrativa
Ambiente de negocios
Ambiente de negocios Cooperacin pblico
Cooperacin pblico-privada
-privada
Estructuras
Estructurasde de
conocimiento
conocimiento Planificacin y ygestin
Planificacin gestin
Promocinmetropolitana
Promocin metropolitana
Mano de obra: Disponibilidad, calificacin, Mano de obra abundante, joven y con Mano de obra muy especializada y con
productividad, costos laborales y movilidad adecuada capacitacin profesional. dominio de las nuevas tecnologas.
del trabajador. Cuadros directivos con capacidades gestoras Cuadros directivos con capacidades gestoras
para operar en mercados locales/nacionales. para operar en mercados internacionales.
Productividad medio-alta. Productividad elevada.
Costes laborales muy competitivos. Los costos laborales no son un factor crtico.
La movilidad no es un factor crtico. Importancia de la movilidad del trabajador.
Terreno: Disponibilidad de suelo productivo, Suelo urbanizado en polgonos tradicionales Suelo urbanizado en complejos tecnolgicos
precio, accesibilidad, equipamientos y con equipamientos y servicios bsicos. y empresariales con equipamientos y
servicios. Precio como factor crtico. servicios avanzados.
Conexin a carreteras y proximidad al sistema El precio no es el factor ms determinante.
ferroviario. Conexin directa a vas de transporte rpidas y
de alta capacidad, y proximidad al sistema
aeroportuario.
SOFTWARE
Condiciones fsicas: Vivienda, equipamientos Oferta de vivienda social con equipamientos Amplia variedad de tipologas residenciales y
colectivos y medio ambiente. bsicos. de equipamientos colectivos.
El medio ambiente no es un factor crtico. El medio ambiente es un factor importante.
Valoracin de la ciudad por su nivel funcional. Valoracin de factores ms cualitativos como
el diseo urbano.
Condiciones sociales: Educacin, sanidad, Importancia de la educacin bsica y Importancia de la educacin universitaria y
ocio, cultura y seguridad. profesional. de postgrado.
Nivel sanitario convencional. Nivel sanitario muy especializado.
Ocio y cultura no son factores Oferta diversificada y sofisticada de ocio y
determinantes. cultura.
Niveles de seguridad aceptables. Niveles de seguridad elevados.
Las reas metropolitanas frente al desafo de la competitividad | 89
Ambiente de negocios: Espritu Espritu emprendedor en actividades Elevado espritu emprendedor en actividades
emprendedor, conflictividad laboral, mercado productivas tradicionales. productivas innovadoras.
laboral, actitud local hacia las empresas. Presencia de organizaciones sindicales. Presencia de grandes corporaciones.
Cultura de negociacin colectiva. Debilidad de las organizaciones sindicales.
Mercado laboral estructurado y rgido. Cultura de negociacin personal.
Concienciacin local sobre los beneficios del Alto dinamismo del mercado laboral.
desarrollo empresarial. Fuerte apoyo local a la actividad empresarial.
Estructuras de conocimiento: Centros de educacin especializados en las Centros educativos e investigacin de prestigio
Centros de I+D, de formacin, ramas tradicionales del conocimiento. internacional.
tecnolgicos, y redes de difusin. Centros de apoyo a la industria local, Proliferacin de centros tecnolgicos y de
financiados por el sector pblico. innovacin, e incubadoras de empresas.
Redes de difusin del conocimiento a nivel Centros y redes, formales e informales, de
sectorial/local. difusin del conocimiento a nivel global.
ORGWARE
Sociedad civil: Capital social, Establecimiento de mecanismos que Desarrollo de procesos que refuercen el
factores culturales y generen capital social. capital social.
comportamiento social. Instrumentos que garanticen el Realizacin de prcticas contractuales
cumplimiento de los contratos. sometidas al derecho internacional.
Identificacin y superacin de los problemas Prctica inexistencia de problemas de
de clientelismo y corrupcin. clientelismo y corrupcin.
Apoyo pblico: Modernizacin Administracin sensible a las necesidades de Administracin altamente eficaz en el
de la administracin, agilidad administrativa, los agentes econmicos locales. tratamiento de la informacin y muy gil en la
agencias de desarrollo Descentralizacin de la administracin. tramitacin administrativa.
e instrumentos de apoyo. Agencias de desarrollo local para impulsar el Organismos pblico-privados para la
desarrollo endgeno y la creacin de empleo. promocin y el desarrollo econmico a nivel
Instrumentos de apoyo tradicionales (ayudas, internacional.
subvenciones, exenciones fiscales, aportacin Instrumentos de apoyo sofisticados (cabildeo
de terrenos). ante organismos supralocales, servicios
avanzados).
Coordinacin interadministrativa: Implicacin Coordinacin de las diversas autoridades Coordinacin de las diversas autoridades
de diferentes estamentos pblicos. pblicas locales. pblicas locales, regionales, nacionales y
Establecimiento de ventanillas nicas para las continentales.
PyME. Creacin de agencias para dirigir y coordinar las
diversas acciones pblicas.
Planificacin y gestin metropolitana: Procesos de planificacin y gestin liderados Procesos de planificacin y gestin en los que
por las administraciones pblicas con participen activamente los agentes econmicos.
participacin ciudadana. Transparencia de los procedimientos
Agilidad de los procedimientos urbansticos. urbansticos.
Promocin metropolitana: Atraccin de Promocin dirigida por organismos pblicos Promocin dirigida por asociaciones pblico-
inversiones exteriores, captacin de con limitada intervencin de agentes privadas que elaboran planes estratgicos,
visitantes, campaas de imagen. privados, con un claro plan de accin. establecen redes estratgicas, configuran un
Notoriedad e imagen a nivel local. claro liderazgo y consiguen apoyo poltico.
Notoriedad e imagen a nivel global.
90 | Juan R. Cuadrado-Roura y Jos Miguel Fernndez Gell
plar este ltimo aspecto, habra que hacer una breve referencia a los condicio-
nantes que han demorado el desarrollo econmico de la regin en las ltimas
dcadas y que han incidido sobre las grandes aglomeraciones urbanas, ya que
parece evidente que este sucinto anlisis sobre la caracterizacin de las metr-
polis latinoamericanas quedara incompleto sin dicha mencin.
El decepcionante crecimiento econmico experimentado por la regin
puede atribuirse a diversas causas, cuya incidencia e intensidad varan de un pas
a otro1. Entre las causas ms destacables figuran los problemas relacionados con
el funcionamiento de las instituciones pblicas, que se traducen en una falta de
respeto hacia la ley, y en un elevado nivel de corrupcin. A esto hay que aadir la
limitada capacidad para recaudar impuestos, la falta de mecanismos de redistri-
bucin de la renta y la necesidad de mejorar los sistemas reguladores del merca-
do. Desde el punto de vista de la poltica econmica, cabe criticar el desarrollo de
la competitividad basada en bajos salarios, el abandono del mercado interior en
favor de la proyeccin internacional de las actividades productivas, y la sobreex-
plotacin de los recursos naturales.
A pesar de la relevancia de los atributos negativos sealados, sera
injusto olvidar las acciones que se estn llevando a cabo para contrarrestarlos.
En este sentido, varios pases de la regin (Brasil, Chile y Mxico) han llevado a la
prctica polticas (que se orientan, en principio, en la direccin adecuada), en
materia de fiscalidad, estabilidad monetaria y presupuestaria, y a favor de la
modernizacin del sistema financiero. En suma, resulta arriesgado generalizar
la problemtica en la regin, dados los diferentes contextos en los que pueden
desenvolverse las economas metropolitanas, segn se expresa en la matriz de
segmentacin discutida anteriormente.
1 Segn un reciente estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (2003a), el bajo crecimiento econmico experimentado por la
regin puede atribuirse a las razones siguientes: baja calidad de las instituciones pblicas; inadecuadas polticas macroeconmicas;
sistemas financieros con insuficiente desarrollo; baja calidad de las infraestructuras fsicas; bajos niveles de capital humano; adverso
clima internacional; sobreexplotacin de los recursos naturales; y deficiente integracin regional.
Las reas metropolitanas frente al desafo de la competitividad | 91
Como sugiere Moura (2003), ante el desafo impuesto por las deman-
das y competencias de la globalizacin, el municipio es consciente de las limita-
ciones de su autonoma para solucionar los problemas regionales y busca alter-
nativas que respondan a las presiones de la sociedad. En esas condiciones, el
municipio asume un papel de mediador entre las intenciones locales y globales,
actualizando su base tcnica y su estructura normativa, los cuales son elemen-
tos indisociables de los que dependen las empresas para la utilizacin de su
espacio. Haciendo de la guerra de los lugares un nuevo aparato de gestin, los
municipios describen acciones puntuales, obedientes al desafo global, desdibu-
jando las funciones de planificacin del territorio. Sera sumamente arriesgado
aplicar esta visin crtica sobre el rol de los municipios en materia de poltica
econmica a todas las ciudades de la regin. En la prctica, la preocupacin por
la presencia en los mercados globales se puede circunscribir a las aglomeracio-
nes urbanas con una fuerte base productiva y a aquellos municipios ms directa-
mente vinculados con las grandes metrpolis. De hecho, una de las mayores
debilidades de las ciudades latinoamericanas es la falta de estructuras adminis-
trativas para impulsar el desarrollo econmico en el mbito local.
Este breve repaso sobre la problemtica econmica de las metrpolis
de la regin pone en evidencia la necesidad de reflexionar sobre el proceso de
planificacin, las estrategias y el modelo de gobernabilidad que pueden adoptar
estas urbes para afrontar el reto de la competitividad.
2 En relacin con la participacin del sector privado en la prestacin de servicios pblicos en Amrica Latina, hay que destacar el fra-
caso de la experiencia argentina, el largo y costoso aprendizaje chileno, as como las dificultades brasileas para establecer marcos
legales e institucionales para la asociacin pblico-privada.
Las reas metropolitanas frente al desafo de la competitividad | 99
Son ya numerosos los autores que avalan la creciente aceptacin de este instru-
mento de planificacin (Fernndez Gell, 1997; Berg et al., 1999; Vzquez Bar-
quero, 1999; Camagni, 2003), que surgi a principios de los aos ochenta en la
ciudad de San Francisco y que posteriormente se extendi a Europa y Amrica
Latina. La planificacin estratgica puede definirse como un proceso sistemtico
y creativo que sienta las bases de una actuacin integrada a largo plazo, para
alcanzar una visin del futuro, formulada y compartida entre los agentes sociales
y econmicos de una metrpoli. Este nuevo instrumento descansa sobre inten-
sos procesos de participacin colectiva de abajo hacia arriba, que persiguen un
pacto entre administraciones pblicas, agentes econmicos y sociales, y ciuda-
danos, para hacer realidad una perspectiva mediante estrategias y proyectos
especficos que creen y mantengan ventajas competitivas. En suma, el plan
estratgico aparece como el marco de actuacin en el cual se asumen responsa-
bilidades por parte de los diferentes agentes, para implantar la estrategia metro-
politana a travs de acciones especficas.
De este modo, la planificacin estratgica fortalece el capital social3 de
una metrpoli, en tanto que organiza un mbito de discusin e interaccin, hace
que emerjan los valores y la identidad profunda de la ciudad, crea oportunidades
para la cooperacin y la confianza recproca, define normas y simplifica procedi-
mientos, y alienta la mxima comunicacin y participacin. Dicho de otro modo,
puede afirmarse que la planificacin estratgica representa, sustancialmente, la
creacin de capital social a travs de la realizacin de nuevas formas de gober-
nabilidad local, lo cual es importante para mejorar la competitividad del tejido
productivo. Adems de su relacin con el capital social, la planificacin estrat-
gica aporta un cierto nivel de confiabilidad y seguridad a los diversos agentes que
operan en un rea metropolitana, disminuyendo, as, los riesgos que llevan
implcitos los grandes proyectos. Esto es posible gracias a que, en el proceso de
planificacin, se produce la coordinacin ex ante, de decisiones privadas y pbli-
cas, que requieren el establecimiento de compromisos confiables entre todos los
agentes partcipes.
3 El capital social puede definirse como el conjunto de normas y valores que rigen la interaccin entre las personas, las instituciones a
las que estn incorporadas, las redes de relaciones que se establecen entre los diferentes agentes sociales y la cohesin global de la
sociedad. Para el economista, esto incluye un capital de normas, hbitos y relaciones que facilitan el intercambio, la innovacin y, por
tanto, el desarrollo social (Camagni, 2003).
100 | Juan R. Cuadrado-Roura y Jos Miguel Fernndez Gell
4 Las principales ciudades de la regin que han elaborado planes estratgicos forman parte del Centro Iberoamericano de Desarrollo
Estratgico Urbano (CIDEU), organizacin constituida en 1993 e impulsada por el Ayuntamiento de Barcelona. En la actualidad, el
CIDEU cuenta con 60 miembros de 19 pases latinoamericanos comprometidos en el esfuerzo de impulsar la planificacin estratgica.
102 | Juan R. Cuadrado-Roura y Jos Miguel Fernndez Gell
Este modelo tambin muestra un peso importante del sector pblico a la hora de
apoyar el desarrollo econmico en una regin urbana, pero, a diferencia del
anterior, las agencias pblicas que operan en el territorio observan una operativa
fragmentada y sectorizada. Es un modelo que suele darse con cierta frecuencia
112 | Juan R. Cuadrado-Roura y Jos Miguel Fernndez Gell
las PyME, incentivos para I+D, etc.). En segundo lugar, el modelo pblico dividido
en sectores se ha puesto en prctica mediante las agencias de desarrollo local
que han proliferado en casi todos los pases de la regin en los ltimos aos.
Estas agencias, desarrolladas en la mayora de los casos a imagen de las euro-
peas, contemplan entre sus objetivos la creacin de puestos de trabajo a nivel
local, el apoyo a las pequeas empresas locales, la difusin de las nuevas tecno-
logas, la ejecucin de programas de formacin y la mejora de las infraestructu-
ras productivas. Finalmente, aunque ms escasas, tambin hay experiencias en
la regin sobre el modelo cooperativo pblico-privado. A modo de ejemplo, cabe
citar el caso de la ciudad de Londrina (Brasil), donde en 1995 la Cmara de
Comercio de la ciudad decidi elaborar un Plan Estratgico de Desarrollo Indus-
trial, con el propsito de potenciar la base fabril existente y atraer nuevas inver-
siones e iniciativas empresariales. Este plan de la Cmara de Comercio fue
secundado por la Administracin Local, las principales empresas de la localidad
y la Universidad.
Una vez descritos estos tres modelos, se puede extraer una serie de
conclusiones generales, aplicables a la gobernabilidad de las metrpolis latinoa-
mericanas. Son las siguientes:
La participacin del sector pblico en la economa metropolitana
proporciona un vehculo para perseguir objetivos econmicos loca-
les, probablemente como respuesta a la presin poltica de la
comunidad. Ahora bien, las agencias pblicas suelen tener sus pro-
pios intereses, ya sean electorales, fiscales o burocrticos, los cua-
les tambin influyen en la adopcin de estrategias y polticas de
desarrollo econmico.
Los modelos que poseen un fuerte peso del sector pblico no tienen
que ser particularmente ms eficaces y eficientes. La cooperacin
voluntaria entre diversas agencias pblicas no tiene por qu ser
ms fcil de organizar que entre intereses privados. La accin con-
certada en el sector pblico puede ocurrir con mayor probabilidad
cuando el nmero de agencias involucradas sea pequeo, o cuando
una de ellas est encargada de la direccin.
Cuanto ms avanzadas y sofisticadas son las economas metropoli-
tanas, el proceso de desarrollo econmico depende, en mayor
Las reas metropolitanas frente al desafo de la competitividad | 117
Una vez ms, conviene recordar que el diseo final del modelo de gobernabilidad
depender en gran medida de la tipologa de economa metropolitana considera-
Las reas metropolitanas frente al desafo de la competitividad | 119
Recomendaciones finales
Resulta prcticamente imposible emitir recomendaciones de carcter general
para impulsar la competitividad en las reas metropolitanas de Amrica Latina y
el Caribe. Como se ha expresado en repetidas ocasiones en este captulo, las
metrpolis latinoamericanas responden a diversas tipologas, marcadas por su
nivel de desarrollo y su escala espacial de influencia econmica, y ofrecen una
mezcla dispar de capas productivas. Frente a esta realidad compleja y variada,
resulta preferible establecer un proceso racional que ayude a los agentes econ-
micos metropolitanos a diagnosticar su situacin, a formular estrategias exito-
sas y a elegir el modelo de gobernabilidad ms adaptado a sus necesidades. Este
proceso puede enmarcarse dentro de un plan estratgico, al ser ste un instru-
mento que garantiza un enfoque integral y multisectorial del fenmeno metropo-
litano, y que descansa en un sistema participativo de abajo hacia arriba.
El citado proceso debera seguir tres pasos bsicos:
Definir el perfil de la economa metropolitana. Hacer un buen diag-
nstico de la economa en cuestin y determinar a qu tipologa
pertenece, conforme a la matriz de segmentacin aqu desarrolla-
da. Determinar la importancia relativa de los diferentes sectores
productivos (global, local-formal y local-informal) que operan en
dicha economa.
Adoptar las estrategias de desarrollo en funcin de su viabilidad
poltica. Una vez establecido el perfil caracterstico de la economa
metropolitana, hay que formular estrategias para mejorar su com-
petitividad e impulsar su crecimiento en el futuro. Las alternativas
estratgicas pueden ser variadas (ver la seccin que trata la din-
mica de las economas metropolitanas), pero la frmula selecciona-
da debe ser aceptable y viable para el estamento poltico que, a fin
de cuentas, representa a los intereses de los ciudadanos, agentes
sociales y econmicos.
Elegir el modelo de gobernabilidad en funcin de las capacidades
locales. As como las realidades metropolitanas difieren unas de
otras, la forma de gobernar las economas urbanas, por la misma
Las reas metropolitanas frente al desafo de la competitividad | 121
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CAPTULO 3
1 Toda zona contigua que tuviera ms de 50.000 habitantes. Posteriormente, se agregaron otras variables, como la densidad, el por-
centaje de poblacin no agropecuaria y el porcentaje de poblacin activa que no trabajara en la ciudad central.
2 Los criterios ingleses se basan en interdependencias en el mercado laboral, segn lo cual las municipalidades que tienen ms del
75% de su poblacin activa viviendo en su propio territorio son consideradas autosuficientes. Si no alcanzan ese porcentaje, se consi-
dera que forman parte de municipalidades vecinas (Rodrguez y Oviedo, 2001). Adems, la Comisin Europea ha formalizado reciente-
mente las llamadas funciones urbanas regionales, basadas en una combinacin de criterios demogrficos y econmicos oscilantes.
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 129
3 Por lo tanto, estamos en desacuerdo con la definicin adoptada por Allen Scott (2001), segn la cual las ciudades-regiones globales
son aquellas reas metropolitanas, con ms de un milln de habitantes y con intensas interdependencias funcionales y territoriales,
que parece ser un nivel demogrfico bastante arbitrario.
130 | Jeroen Klink
Algunos autores como Scott (2001), han observado que esta nueva fun-
cin se desarrolla paralelamente con los cambios en los marcos globales macro y
microeconmicos que han estado ocurriendo en Europa y Estados Unidos desde
la dcada de los noventa, y en Latinoamrica desde mediados de los aos ochen-
ta aproximadamente. Como consecuencia del impacto de estos procesos de rees-
tructuracin econmica, la ciudad-regin y las reas metropolitanas han asumido
un nmero, cada vez mayor, de nuevos desafos en el mbito del desarrollo eco-
nmico regional y de la competitividad territorial. Esta nueva funcin de las reas
metropolitanas no surgi de sbito. Por un lado, los gobiernos nacionales, desde
la dcada de los setenta en adelante, se fueron apartando cada vez ms de la tra-
dicional gestin macroecnomica keynesiana, orientada a obtener el pleno
empleo (Martin y Sunley, 1997). Estas polticas resultaron extremadamente difci-
les de ejecutar y perdieron parte de su eficacia en el contexto de una economa
internacional cada vez menos regulada, que se caracteriz por la presencia de
flujos masivos de capital financiero internacional. Simultneamente, la tenden-
cia gradual hacia la desregulacin y la liberacin del comercio impact sobre
el comportamiento de las firmas, especialmente las que haban operado dentro
de mercados internos relativamente protegidos. En consecuencia, las empresas
comenzaron a poner en prctica, a escala global, una serie de cambios microe-
conmicos destinados a una modernizacin de gestin y tecnolgica. Estos cam-
bios aumentaron los niveles globales de productividad de la firma, pero no siem-
pre originaron efectos positivos inmediatos sobre la ocupacin industrial. De
hecho, en muchas reas metropolitanas que se caracterizaban por tener estruc-
turas industriales relativamente obsoletas, el aumento en la productividad y el
desplazamiento de la labor industrial a la terciaria provocaron graves prdidas
netas en la actividad formal.
De este modo, la mayora de las reas metropolitanas que concentra-
ban partes importantes de actividad econmica nacional, se vieron seriamente
afectadas por el impacto de los procesos de reestructuracin macro y microeco-
nmica anteriormente sealados. Dentro de este problemtico escenario, una
cantidad cada vez mayor de reas metropolitanas y ciudades-regin tomaron
conciencia del potencial que posean para crear iniciativas de despegue de las
mltiples partes directamente interesadas, tendientes a crear competitividad
territorial. El resultado neto de esas variadas experiencias en las configuracio-
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 131
4 Es decir, mediante la elaboracin, ejecucin y evaluacin de proyectos. Vase Abrucio y Soares (2001) y Dowbor (1996).
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 133
5 El instrumento de presupuestos participativos recibi creciente atencin acadmica y de poltica general desde Europa, Estados Uni-
dos, Canad y las Naciones Unidas, a la luz de su potencial para aumentar la calidad y la transparencia de la formulacin de polticas
en ciudades y regiones metropolitanas y para activar prcticas de buen gobierno. El Instituto de Estudios sobre el Desarrollo Urbano y
de la Vivienda en los Pases Bajos, por ejemplo, publicar los resultados finales de una investigacin comparativa sobre presupuestos
participativos en Santo Andr So Paulo y Santa Cruz en Bolivia.
134 | Jeroen Klink
6 Existen claras muestras de esta tendencia en la configuracin latinoamericana, particularmente en un contexto de gobiernos locales
fuertes. En Brasil, la cuestin de la violencia urbana es un ejemplo de esto. De acuerdo con la constitucin brasilea, el tema es, en
gran medida, responsabilidad de los estados y del gobierno federal. No obstante y, en particular, a la luz de la creciente percepcin de
la violencia urbana entre la poblacin, una cantidad de ciudades, especialmente las ubicadas en reas metropolitanas, han establecido
estructuras institucionales destinadas a la prevencin de la violencia urbana.
7 En la actualidad, est muy difundido el empleo del trmino gobernabilidad para describir los tipos multifacticos de coordinacin
social y econmica que aqu se tratan. Concretamente, muchos procesos de gobernabilidad involucran, actualmente, no slo a orga-
nismos del gobierno, sino tambin a organizaciones no gubernamentales, organizaciones civiles, asociaciones pblico-privadas, etc. El
trmino puede aplicarse igualmente a la coordinacin del complejo entorno econmico y social de la ciudad-regin y a la accin colec-
tiva con respecto a segmentos especficos de la vida urbana (Scott, 2001). Para una definicin similar vase Bourne (1999).
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 135
8 Para una sntesis de esta visin ms tradicional, vase Musgrave y Musgrave (1995) y Oates (1972).
136 | Jeroen Klink
parte de una serie de redes de poltica horizontal y vertical dentro de los sistemas
federales. La caracterstica bsica de dichas redes de poltica federadas debera
ser un movimiento hacia procedimientos compartidos de toma de decisiones, que
incorporen pesos y contrapesos formales e informales y un mecanismo para la
negociacin de conflictos. Estos entramados polticos tendran la posibilidad de
equilibrar una tendencia hacia relaciones gubernamentales fragmentadas entre
los niveles local, metropolitano, estatal y federal (Abrucio y Soares, ibd).
Fragmentacin Consolidacin
Eficiencia
Economas de escala - +
Efectos secundarios territoriales - +
Equidad
Redistribucin - +
Voz
Flexibilidad + -
Accesibilidad + -
Rendicin de cuentas + -
9 Debera observarse que los signos positivo y negativo en el Cuadro 3.1 (esto es, si el criterio en particular favorece la fragmentacin
o la consolidacin) no suponen consenso en la literatura. Como ejemplo, ya se ver en la prxima seccin cmo, de acuerdo con los
autores de la denominada teora de la eleccin social, la fragmentacin estimula la eficiencia en la gobernabilidad metropolitana.
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 139
Existe, por ahora, una extensa literatura que trata la superioridad relativa de la
fragmentacin metropolitana versus la consolidacin (Bourne, 1999; Lowery,
1999; Wikstrom, 1997). En Estados Unidos, hasta la dcada de los sesenta apro-
ximadamente, el debate intelectual y la postura de la poltica metropolitana favo-
recan la consolidacin. Esto se reflej, igualmente, en importantes aportaciones
al debate poltico, mediante, por ejemplo, una serie de monografas sobre la
reforma metropolitana, publicada por el prestigioso Comit sobre Desarrollo
Econmico en los aos sesenta. Sin embargo, una evaluacin del perodo com-
prendido entre 1947 y 1978, demostr que, de los 63 intentos para crear alguna
forma de organizacin metropolitana consolidada, solamente 18 tuvieron xito,
sobre todo en las zonas ms pequeas (Wikstrom, 1997). Desalentados por los
repetidos fracasos, quienes propiciaban la reforma perdieron inters y se des-
plaz la atencin hacia otras cuestiones polticas. En el nterin, un grupo de auto-
res, usando la teora de la eleccin social10, comenz a impugnar las premisas
subyacentes en la perspectiva de las consolidaciones, tomando como base los
principios del libre mercado (Ostrom, Tiebout y Warren, 1961). El aporte ms
conocido en este sentido fue proporcionado por Tiebout, quien alegaba que una
estructura de gobernabilidad fragmentada estimulara un proceso mediante el
cual los ciudadanos votaran con los pies, presionando a cada jurisdiccin para
que sta ofreciera una combinacin ptima de impuestos y servicios urbanos a
sus representados actuales y futuros (Tiebout, 1956). La perspectiva de la elec-
cin social obtuvo cierta preminencia en la literatura terica desde 1970 en ade-
lante (Lowery, 1999; Wikstrom, 1997).
11 Esto tambin se denomina regionalismo funcional. Cmo funcionan estos ordenamientos y cul es su viabilidad financiera y poltica?
12 Cul es la preferencia de los grupos de presin especficos, tales como los lderes empresariales, la poblacin blanca en los
suburbios y los lderes de la comunidad afrodescendiente, respecto de estructuras consolidadas de gobernabilidad metropolitana?
Investigaciones recientes sugieren, por ejemplo, que la oposicin a estas estructuras es moderada entre los lderes afrodescendientes
y las poblaciones blancas suburbanas (Wikstrom, 1997). Est presente, adems, la fuerte hiptesis de que los lderes empresariales
favorecen estructuras ms consolidadas, considerando el estmulo que esto proporciona a las polticas regionales de competitividad
econmica.
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 141
Segn Myron Orfield, un legislador del Estado de Minnesota preocupado por las
cuestiones de gobernabilidad urbana, las reas metropolitanas americanas se
caracterizan por sus niveles extremos de fragmentacin, descentralizacin y
polarizacin racial y espacial13. El rpido crecimiento y duplicacin del nmero
de gobiernos locales de propsito general, y organismos de propsito especial
territorialmente definidos, ha contribuido, con el transcurso del tiempo, a crear
un panorama institucional enormemente fragmentado.
14 Vase el aporte reciente en Katz (2000) y en muchos de los Boletines del Instituto Lincoln de Poltica del Suelo.
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 143
15 Particularmente, de acuerdo con autores como Anas (1999), parte de los factores que subyacen en el crecimiento disperso estn
vinculados con factores generales econmicos y tecnolgicos presentes en la mayora de las regiones metropolitanas de todo el
mundo. Por ejemplo, un aumento en el ingreso real incrementa generalmente, la demanda de espacio, que puede ser satisfecha ms
fcilmente en los suburbios, con precios inferiores para la tierra. Adems, las tecnologas de transporte redujeron la dependencia que
las firmas tenan de las zonas deprimidas del centro urbano.
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 145
16 El Greater London Council exista desde 1963, con una zona que posea una estructura poltica propia.
148 | Jeroen Klink
sori), que formalmente dependan de las regiones. En algunas zonas, como Bolo-
nia, Turn y Miln, estas estructuras fueron designadas como reas metropolita-
nas intermedias17. Si bien inicialmente sus facultades estaban limitadas a la sim-
ple planificacin, las compresori fueron, no obstante, diseadas para ser las
piezas fundamentales de mesoestructuras completamente descentralizadas y
desconcentradas. Sin embargo, nunca recibieron apoyo real de los gobiernos
locales ni de los partidos polticos tradicionales, temiendo estos ltimos la ero-
sin de su poder de base, que facilitaba la coordinacin de negocios clientelis-
tas, que dependa, evidentemente, del status quo de fragmentacin de los terri-
torios locales. A mediados de la dcada de los ochenta, las compresori fueron
abandonadas, algo que se aceler tambin por la falta de respaldo continuo por
parte del gobierno central.
Una de las lecciones principales que pueden extraerse de los experi-
mentos europeos son los serios inconvenientes con los que se encontr la pues-
ta en marcha de gobiernos metropolitanos, basados exclusivamente en justifica-
ciones tcnico-funcionales (economas de escala, eficiencia, redistribucin) y
modelos impuestos por los gobiernos centrales o estatales, que carecan del
anlisis o la participacin de las partes directamente interesadas. Distintas com-
binaciones de comunidades territoriales, gobiernos locales, partidos polticos y
grupos de presin, se opusieron al modelo metropolitano desde el mismo
momento de su implantacin. Estas estructuras urbanas slo pudieron ser crea-
das y mantenidas gracias a la presin del gobierno central y estatal, que haca
frente a la fuerte resistencia de las partes implicadas (OCDE, 2001; Lefvre,
1999).
Desde la dcada de los ochenta en adelante, acaecieron varios cam-
bios. Por un lado, en varios pases europeos, como los Pases Bajos, Francia,
Espaa, Italia y, ltimamente, Inglaterra, el proceso de descentralizacin se
intensific. Simultneamente, e igualmente bajo la influencia del proceso de uni-
ficacin del mercado europeo, los pases comenzaron a transferir responsabili-
dades al nivel supranacional (Comunidad Europea), erosionando con ello su
capacidad y legitimidad desde lo alto. Por otro lado, como ya se ha mencionado
17 En Turn, por ejemplo, la zona metropolitana comprenda 200 municipalidades de lo que aproximadamente podra ser denominada
la zona metropolitana funcional.
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 149
En 1998, en el Libro Blanco sobre Londres, elaborado por el gobierno central, se lleg
a la conclusin de que la zona del Gran Londres (la ciudad y sus 32 condados) careca
de direccin estratgica y liderazgo, lo cual se traduca en confusas asignaciones de
responsabilidades y en una superposicin de programas y polticas. Por ello, se pro-
puso crear la denominada Greater London Authority (GLA), con un alcalde elegido
directamente y una asamblea general elegida por separado. La GLA tendra una vasta
gama de responsabilidades en cuanto al uso del suelo y el transporte, planificacin
estratgica, desarrollo ambiental y promocin del desarrollo econmico, para dar a la
capital una voz en el exterior. El Libro Blanco recibi importantes aportes del sector
privado, que haba participado en el anlisis a travs de sus organizaciones ad hoc,
como eran la London First y la London Development Corporation. Asimismo, se supo-
na que el sector privado continuara cumpliendo una funcin importante en la ejecu-
cin del programa estratgico para la zona de Londres (el sector privado tambin par-
ticip en la elaboracin del documento London 2020, que contiene orientaciones
generales para el desarrollo del rea metropolitana y que deben ser puestas en prc-
tica por el alcalde). Las propuestas fueron analizadas durante seis meses, con una
gran participacin por parte de las esferas sociales, econmicas, financieras y cultu-
rales de la sociedad de Londres, y fueron aprobadas mediante referndum en 1998.
Fuente: OCDE, 2001.
El Accordo per la Citta Metropolitana (ACM) fue firmado en 1994 por las 48 munici-
palidades y la provincia de Bolonia. Su objetivo es la construccin de una goberna-
bilidad metropolitana sobre una base no obligatoria, mediante una cooperacin
intermunicipal flexible. Cada uno de los actores tiene libertad para retirarse del
proceso cuando lo desee y para participar en todas o en alguna de las actividades
de la institucin, de acuerdo con sus propias preferencias. La estructura poltica de
la ACM est formada por la Conferencia Metropolitana, integrada por los alcaldes y
presidida por el presidente de la provincia. El ACM tiene una organizacin tcnica y
administrativa ligera, que se ocupa de las cuestiones econmicas territoriales,
financieras, administrativas y sociales de la gestin metropolitana. El ACM no tiene
poderes autnomos para la toma de decisiones, dado que no sustituye a los conse-
jos provinciales y municipales. En cambio, el ACM opera como un foro poltico,
donde los conflictos referidos a cuestiones urbanas y metropolitanas se negocian y
resuelven de manera flexible. La experiencia de la regin de Bolonia sirve tambin
de modelo para otras reas metropolitanas italianas, como Roma, Turn y Gnova.
Fuente: OCDE, 2001.
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 151
18 La promocin de la cooperacin voluntaria intermunicipal entre los gobiernos locales qued evidenciada abiertamente en el Pro-
grama Jospin (1977). Vase Cole (2000).
152 | Jeroen Klink
19 Por ejemplo, estados importantes como Acre, Roraime, Tocantns, Rio Grande do Norte, Matto Grosso y Matto Grosso do Sul ni
siquiera mencionan la cuestin del gobierno metropolitano en sus constituciones.
158 | Jeroen Klink
20 As, el modelo australiano opera a travs de una serie de grupos temticos intergubernamentales (por ejemplo, en el rea fiscal y
financiera), donde estn presentes todas las esferas del gobierno. Se establecen conflictos y consensos, por lo que cada una de estas
esferas cae en la denominada trampa de las decisiones conjuntas.
21 En la terminologa de Fiori (1995), el plano real y la naturaleza competitiva de las relaciones intergubernamentales brasileas han
estimulado un federalismo de mercaderes.
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 159
tos condujeron a lo que Klink (2001) rotula como dominio de las llamadas fuerzas
centrfugas de la globalizacin sobre las reas metropolitanas individuales.
Los principales lderes de la regin tomaron conciencia del dramtico impacto de la rees-
tructuracin econmica y social sobre la regin, y de la necesidad urgente de reaccionar.
Esto condujo al establecimiento de una serie de iniciativas, orientadas a la cooperacin
interinstitucional en la dcada de los noventa. As, por ejemplo, en relacin con el sector
pblico, se cre el Consorcio Intermunicipal de la regin ABC Paulista en diciembre de 1990.
Estaba centrado, principalmente, en la coordinacin regional de las polticas municipales en
lugares en que stas haban tenido considerables efectos secundarios. Dicho proceso de
coordinacin regional de las polticas municipales atraves una grave crisis durante el per-
odo de 1993-96, debido a que los alcaldes elegidos en ese intervalo de tiempo no considera-
ron el programa regional como una de las mximas prioridades. Sin embargo, en el nterin,
la propia comunidad local, simbolizando el despertar de una entidad regional, tom varias
iniciativas. Uno de los ejemplos ms importantes fue la creacin del denominado Foro sobre
Cuestiones de Ciudadana, integrado por ms de 100 ONG de la sociedad civil. El programa
del Foro puso un gran nfasis en las cuestiones regionales.
En 1997 se cre una Cmara para la Regin ABC, basndose en una propuesta del gobierno
del estado de So Paulo, a travs de su secretara de Ciencia y Tecnologa. La Cmara tiene
como objetivo el anlisis de las cuestiones de desarrollo regional y est integrada por repre-
sentantes de la comunidad local, empresas, sindicatos, y el gobierno local y estatal. Sobre la
base de grupos de trabajo temticos, que incluan representantes de todos los grupos inte-
resados, la Cmara elabor acuerdos regionales con actores responsables definidos, objeti-
vos, actividades y recursos financieros. Desde 1997 se firmaron ms de 20 acuerdos en el
terreno del desarrollo econmico, social y territorial. Uno de estos pactos, particularmente
importante, se relaciona con la creacin de una Agencia Regional de Desarrollo (ARD), fun-
dada en octubre de 1998, con personalidad jurdica propia y un directorio integrado por el
sector privado (asociaciones empresariales, sindicatos, SEBRAE, con una participacin con-
junta del 51%) y el consorcio intermunicipal (con una participacin del 49%). La misin
principal de la ARD es articular y estimular una estrategia participativa destinada a la recu-
peracin econmica de la regin.
tampoco con una regin econmica funcional que comprende, tal como podra
alegarse, las regiones metropolitanas de So Paulo y Santos, y donde esta ltima
controla las actividades portuarias. En otras palabras, las iniciativas de la
Regin ABC deberan ampliarse al nivel metropolitano real, lo cual implica nue-
vos desafos en funcin de la negociacin de conflictos, y un mayor costo de las
operaciones. Asimismo, el marco actual de federalismo fiscal no reconoce un
nivel ciudad-regin. En cierto modo, e irnicamente, la flexibilidad de ordena-
mientos como la ARD y la Cmara, constituye sus puntos dbiles. No hay garan-
tas de que el mecanismo financiero acordado entre las partes directamente
interesadas dentro del marco de planificacin estratgica a largo plazo, sea
reconocido por el gobierno estatal. Los ordenamientos institucionales actuales
no permiten fuentes de financiacin a largo plazo, predecibles y transparentes
para territorios dinmicos como la Regin ABC.
En cierto modo, el caso de la Regin ABC conduce a un punto muerto.
Por un lado, su articulacin ciudad-regin est necesitando, claramente, recursos
financieros a largo plazo que puedan tener un efecto multiplicador de los esfuer-
zos locales y el capital social, y que puedan servir para repetir a una escala mayor
la experiencia de una dcada. Por otro lado, la experiencia de una planificacin
participativa de abajo hacia arriba y multisectorial, que involucra a actores
pblicos y privados, ha demostrado ser una alternativa con probabilidades de
xito, frente al actual sistema brasileo de regiones metropolitanas administrati-
vas, heredado de la regin militar. Innovaciones como stas pueden activar una
discusin ms amplia sobre la necesidad de reformas institucionales en la gober-
nabilidad metropolitana, asunto que ya debera haber sido debatido hace tiempo.
22 Adems, existe un polmico conjunto de leyes que regula la situacin de transicin del gobierno federal en la ciudad de Buenos
Aires hasta que la capital sea cambiada. En realidad, estas leyes de transicin interfieren con la autonoma local de la ciudad de Bue-
nos Aires (Fundacin Ambiente y Recursos Naturales, 1999).
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 165
El Acuerdo de Coordinacin Ecolgica para el rea Metropolitana fue creado por la empresa
CEAMSE (Coordinacin Ecolgica del rea Metropolitana Sociedad del Estado), a travs de
un convenio, formalizado en 1977, entre el gobierno provincial y la ciudad de Buenos Aires.
Aunque fue configurada inicialmente como un dispositivo para garantizar un sistema de par-
ques regionales, la institucin evolucion hacia un organismo que coordina las polticas de
recoleccin de residuos y de direccin de temas ambientales de Buenos Aires y 22 municipa-
lidades aledaas. Cabe destacar que el acuerdo y la institucin creados se suscribieron ni-
camente entre la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia bonaerense, de modo que, si bien el
programa cubra asimismo el territorio de las 22 municipalidades involucradas y se espera-
ba que ellas siguieran una serie de directrices respecto de la utilizacin y financiacin de los
lugares aprobados en el Acuerdo Metropolitano para la eliminacin de residuos, estas 22
ciudades no tenan voto en la elaboracin y ejecucin de las polticas ambientales.
La Sociedad Mercado Central de Buenos Aires, creada en 1967 mediante un acuerdo entre
los gobiernos central, provincial y local, es uno de los raros ejemplos de iniciativa supramu-
nicipal destinada, en este caso en particular, a la racionalizacin de la logstica regional y a
la distribucin de productos agroalimentarios. La Sociedad se financia con ingresos locales
(cargos por servicios, multas, etc.) y aportes de sus socios.
El Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios fue creado en 1992 por el gobierno central,
la Provincia bonaerense y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, con el objeto de controlar y
evaluar la provisin de servicios despus de la privatizacin de las principales redes de agua
y servicios sanitarios bsicos. El espacio territorial de la institucin es la propia ciudad de
Buenos Aires y 13 gobiernos locales aledaos, cubiertos previamente por la desaparecida
compaa estatal. Una de las principales deficiencias en el funcionamiento de la institucin
ha sido el vaco democrtico existente, que se refleja en la ausencia de representacin de las
13 municipalidades en el Directorio.
El Comit Ejecutivo para el Saneamiento de la Cuenca Hdrica Matanza Riachuelo fue creado
por decreto en 1993 en el mbito nacional, involucrando a varios ministerios (medio ambien-
te, obras pblicas, etc.) y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El cuerpo fue establecido
para coordinar las iniciativas nacionales, provinciales y de la ciudad dirigidas a la gestin
ambiental integrada de la cuenca hdrica que comprenda a la ciudad y a 12 jurisdicciones
aledaas. Considerando su principal estructura operativa, el cuerpo depende bsicamente
del nivel nacional en lo que a sus finanzas, directrices e instrucciones de poltica se refiere.
23 Esto indica, desde un punto de vista estrictamente legal, que la Constitucin provincial est violando las enmiendas a la constitu-
cin federal de 1994, que establecan una autonoma formal para los gobiernos locales argentinos (FARN, 1999).
168 | Jeroen Klink
24 Un estudio realizado en 1997 demostr que aproximadamente un 70% de la poblacin consideraba que la zona central era insegura
(Rodrguez y Oviedo, 2001).
25 Estas discrepancias en las capacidades fiscales entre la municipalidad central y las municipalidades perifricas han aumentado de
un factor 7 a principios de los aos noventa, a un coeficiente de aproximadamente 10 a finales de dicha dcada (Rodrguez y Winches-
ter, 1999).
170 | Jeroen Klink
26 Especialmente las vecindades de Chacao, que eran las que ms aportaban, se oponan al aumento de los impuestos y adoptaban
consignas como cuanto ms pequeo, mejor, en relacin con la cuestin del tamao ptimo del Distrito Sucre.
27 Por ejemplo, la zona costera Vargas fue separada de Libertador (Caracas) en 1998.
Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad | 173
A pesar de la crtica oposicin del gobernador del Estado de Miranda y de las vecin-
dades de clase media en ciudades como Chacao, en 2000 se cre el Distrito Metro-
politano de Caracas, con un alcalde metropolitano y un consejo legislativo elegidos,
cubriendo las zonas de Libertador (el distrito federal de Caracas que fue eliminado)
y las municipalidades de Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo (que corresponden al
estado de Miranda). El Distrito tiene una estructura de dos niveles, con un alcalde
metropolitano y un consejo, manteniendo al mismo tiempo las jurisdicciones muni-
cipales. La zona metropolitana tiene un amplio conjunto de responsabilidades en
temas como la planificacin del desarrollo urbano y de la vivienda de inters social,
el transporte, la salud pblica, la recoleccin y disposicin final de residuos, la poli-
ca local y metropolitana, la gestin de parques y espacios abiertos de alcance
metropolitano, la gestin de actividades en caso de desastre, la armonizacin de
impuestos y las estrategias de fijacin de precios para servicios urbanos, entre
otros.
La experiencia del Distrito Caracas es muy reciente y todava quedan por resolver
varias cuestiones legales. Por ejemplo, la presin del gobernador del estado oca-
sion que la constitucin no sea siempre clara en lo que a la situacin legal de las
cuatro municipalidades de Miranda se refiere: en algunas cuestiones, responden
ante el gobernador, mientras que en otras, lo hacen ante el alcalde metropolitano.
Adems, los lmites (en funcin de las responsabilidades) entre la municipalidad
metropolitana y la municipalidad local estn an a la espera de ser aclarados a tra-
vs de una legislacin ms especfica. Por ltimo, podra ocurrir que el alcalde
metropolitano resultara ms vulnerable al ciclo poltico de lo que se haba imagina-
do en un principio, y ms particularmente, al de la presidencia.
28 En el caso de las regiones metropolitanas con ms de 5 ciudades (como Bogot), el gobernador puede nombrar un delegado adicio-
nal para el concejo metropolitano.
45 En realidad, por cualquier propuesta que tiene xito puede promoverse una mayora absoluta en el concejo.
29 Esta fue la esencia de una propuesta reciente lanzada a comienzos de 2003 por Norman Gall, Director Ejecutivo del Fernand Brau-
del Institute en So Paulo. La prensa regional analiz y debati extensamente ideas similares, como fue el caso de la revista comercial
local Livre Mercado. Vase por ejemplo, en su edicin de febrero de 2003, el editorial Estado da Grande So Paulo a salvao (El
Estado del Gran So Paulo es la solucin).
176 | Jeroen Klink
30 Por ejemplo, en las actuales condiciones, ser difcil aplicar una propuesta para crear un estado adicional para la regin del Gran
So Paulo, en vista de la esperada resistencia del propio Estado de So Paulo. La cuestin real es, por supuesto, cmo la configuracin
actual fragmentada de las regiones metropolitanas de Brasil puede transformarse en un sistema maduro que combine eficiencia,
autonoma financiera y voz, involucrando a actores locales, estatales y federales.
31 Cabe recordar que el Cuadro 3.3 resume las principales funciones ofrecidas por (y no en) las regiones metropolitanas. Por ejemplo,
en So Paulo, las compaas estatales suministran una serie de servicios para la zona metropolitana (transporte, planificacin y redes
tcnicas como suministro de agua y saneamiento, entre otros).
178 | Jeroen Klink
Modelos
Vnculos con otras Parte del gobierno Poder intermedio Asociacin de todos Asociacin
esferas del gobierno regional/provincial. entre gobiernos central, los gobiernos de algunos gobiernos
Subordinada a estatal y local locales de la zona locales de la zona
gobiernos locales
Recursos financieros Del nivel central/estatal Autonoma financiera Dependencia financiera Dependencia financiera
del gobierno superior del gobierno superior
y los gobiernos locales y los gobiernos locales
Temas abiertos
El presente estudio ha abordado nicamente la literatura que trata por encima
las regiones metropolitanas y la gobernabilidad. Existen varias cuestiones que
necesitaran un anlisis ms profundo, algunas de las cuales se resumen a con-
tinuacin.
Los vnculos entre el federalismo fiscal, las redes polticas de las rela-
ciones intergubernamentales y los sistemas de gobernabilidad metropolitana. Si
bien es sabido que existen muchas interacciones entre el nivel macro y el urbano
(Banco Mundial, 1991; Shah, 1994), la literatura terica ha desatendido en gran
medida la relacin entre federalismo fiscal, redes de poltica y gobernabilidad
metropolitana. En este estudio se ha argumentado que estas redes son estrat-
gicas para dar forma a los sistemas viables de gobierno urbano. Sin embargo,
32 Un ejemplo del efecto no intencional no deseado es el de la multiplicacin de las municipalidades que ocurri despus de la Cons-
titucin de 1989 en Brasil. Debido a la estructura de las frmulas de participacin, de una redistribucin a favor de las localidades ms
pequeas y ms pobres, el importe fijo de recursos financieros nacionales se divide en un nmero creciente de municipalidades, lo que
ocasiona prdidas netas considerables para las reas metropolitanas.
184 | Jeroen Klink
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Principios de buen
gobierno metropolitano
CAPTULO 4
Gobernabilidad democrtica
de las reas metropolitanas.
Experiencias y lecciones
internacionales para
las ciudades latinoamericanas
Christian Lefvre
Introduccin
La gobernabilidad puede ser definida en teora como el proceso permanente de
equilibrio entre las necesidades de gobierno y las capacidades de gobierno
(Kooiman, 1990). Una sociedad es gobernable cuando no existe demasiada dife-
rencia entre las necesidades (problemas) y las capacidades (soluciones). La
gobernabilidad es la facultad de mantener las disfunciones bajo control mientras
se realizan cambios en el sentido deseado. Para los fines de este estudio se
usar una definicin ms pragmtica, sealando que gobernabilidad es el estado
de un territorio (como por ejemplo, un rea metropolitana) en el que es posible
ejecutar polticas pblicas y acciones colectivas capaces de resolver problemas y
desarrollar su propio territorio. Esta definicin indica que la gobernabilidad no
slo atae a la solucin de problemas (como el transporte, la vivienda o la degra-
dacin ambiental) en las reas metropolitanas, sino tambin a la promocin del
desarrollo socioeconmico, lo cual significa que dicha gobernabilidad est orien-
tada hacia el futuro y el crecimiento.
196 | Christian Lefvre
Por razones que se explicarn y analizarn con mayor detalle, los arreglos de
gobernabilidad metropolitana son, normalmente, los que menos limitan a los
gobiernos locales. Con el fin de aclarar la presentacin, los modelos de goberna-
bilidad se dividen en dos categoras: aquellos que operan a travs de construc-
cin institucional y los que lo hacen por medio de la cooperacin. En el presente
trabajo se entienden por instituciones a aquellas autoridades pblicas metropoli-
tanas, unidades de gobierno local u organismos de cooperacin formal entre
gobiernos municipales, suficientemente fuertes como para tener la capacidad de
actuar como tal, al menos en un sector poltico, o sobre toda el rea metropolita-
na o parte de ella. Sin embargo, estas dos categoras no son excluyentes entre s,
como podr observarse ms adelante; en un rea metropolitana es posible
encontrar ambas. No obstante, existe una diferencia clara de cultura y tradicin
en los distintos pases, con respecto a la solucin aportada para la gobernabili-
dad metropolitana. Por ejemplo, a Francia, Alemania e Italia (y quiz tambin
Canad) les resulta difcil no pensar en trminos de la construccin institucional,
es decir, de la creacin de autoridades metropolitanas, mientras que otros pa-
Gobernabilidad democrtica de las reas metropolitanas | 201
autoridades constan de pocos recursos y siempre ha sido difcil pedirles ms, tal
como muestra la reciente demanda de fondos que la VRS ha realizado, sin xito,
al Land de Bade-Wurttemberg. Como resultado, los acuerdos urbanos no goza-
ron de capacidad institucional suficiente como para llevar a cabo sus polticas.
Muy a menudo carecen de personal y de los conocimientos especializados nece-
sarios para poder poner en vigencia sus propias polticas y para impugnar las de
otros. En los pactos propios del gobierno metropolitano, son ellos los responsa-
bles de la mayor parte de las funciones. Sin embargo, no han podido actuar como
tales debido a la falta de personal y de conocimientos especficos. Esto se apre-
cia al comparar la GLA con el GLC, o la VRS con el aparato administrativo y tcni-
co de la ciudad de Stuttgart.
Por ltimo, el territorio jurisdiccional de la mayora de los ordenamien-
tos metropolitanos no corresponde con el rea funcional. Esto sucede con casi
todas las grandes communauts urbaines en Francia. Fueron creadas en la
dcada de los sesenta y su permetro no ha sido modificado desde entonces. En
Londres sucede lo mismo, ya que el territorio de la GLA no se ha visto alterado,
en comparacin con el permetro del GLC. Lo mismo ocurre en muchos cuerpos
metropolitanos de Latinoamrica.
parte, el voto negativo a las reformas del gobierno metropolitano, cada vez que
se convocaron elecciones. Esto es lo que sucedi en los Pases Bajos en los refe-
rendos de Amsterdam y Rotterdam, en los que se pidi a los votantes que opta-
ran entre la creacin de un nuevo nivel de gobierno en el mbito metropolitano, y
el desmantelamiento de las municipalidades de la ciudad central, algunas de
ellas existentes desde pocas medievales, por no decir anteriores. Un episodio
igual ocurri en el Reino Unido, cuando iban a abolirse los concejos metropolita-
nos, no producindose ninguna reaccin por parte de la poblacin, ni antes ni
despus de la derogacin, como si no significara nada para ellos (lo que proba-
blemente fuera cierto). Tal como a veces se ha evidenciado, el Gran Manchester
carece de equipo de ftbol, mientras que la Ciudad de Manchester es famosa por
el Manchester United, lo cual destaca la importancia que tienen los clubes futbo-
lsticos en la identidad territorial, ya sea positiva o negativamente.
Las reas metropolitanas no sirven como territorios de referencia
para la organizacin poltica e institucional de la sociedad. Ningn sector de sta
ha identificado, hasta ahora, a las reas metropolitanas como territorios para la
estructuracin de la representatividad de sus miembros. Los partidos polticos,
por ejemplo, tienen su base territorial en el mbito de la provincia o del Estado,
pero no en el nivel metropolitano. Esto es, claramente, lo que sucede en Europa
y Estados Unidos. En ningn lugar se encuentran partidos polticos con una
organizacin a escala metropolitana. Aquello que es cierto para los partidos pol-
ticos, tambin lo es para otros segmentos de la sociedad. Los actores econmi-
cos raras veces se organizan en el mbito metropolitano sino, preferentemente,
en el municipal o provincial. En Italia, en Irlanda o en Espaa, por ejemplo, las
cmaras de comercio estn establecidas en el marco provincial, mientras que en
Francia o en Alemania, el nivel municipal (generalmente intermunicipal) es el
ms comn. En las asociaciones empresariales tradicionales se da una situacin
similar (Lefvre, 2002). La misma base territorial aparece para los sindicatos, la
Iglesia, y los grupos de inters, que generalmente estn organizados en distintos
niveles, pero nunca en el mbito metropolitano. Esto es igualmente cierto para el
actor poltico ms importante, al menos en muchos pases: el Estado (en pases
unitarios), o los estados (en pases federales). El aparato tcnico y administrativo
de la nacin, aunque complejo y diversificado, no est casi nunca instituido en el
mbito metropolitano. En Alemania, los Lnder estn establecidos en la parcela
Gobernabilidad democrtica de las reas metropolitanas | 223
La mayora de las reas metropolitanas estn dominadas por una ciudad central,
aunque no siempre en trminos absolutos. Esta situacin ha provocado muchos
conflictos que responden a razones econmicas (las urbes centrales, por ejem-
plo, se han mostrado renuentes a cargar con los llamados costos de centraliza-
cin) y motivos polticos (la lucha por el control poltico sobre el rea metropoli-
tana). No pueden coexistir dos poderes en el mismo territorio. Esta es una
manera cruda de sealar el problema, pero en cualquier reforma que afecte a la
gobernabilidad metropolitana se debe tener en cuenta la cuestin del dominio de
las ciudades centrales sobre el rea metropolitana. Hasta hace muy poco tiem-
po, esta situacin no era tomada en consideracin en la mayora de los proyectos
de reforma. Este asunto se ha afrontado reduciendo el poder de la ciudad central
en las estructuras metropolitanas y aboliendo la ciudad central.
La reduccin del peso poltico de las ciudades centrales es la manera
flexible de hacer frente al problema del dominio de stas, ya que se centra la
atencin en la negociacin poltica. En un sistema democrtico, se considera
legtimo que una institucin que representa a individuos obtenga tanto poder
como el volumen de personas representadas. Tomando como base ese supues-
to, las ciudades centrales deberan obtener en los concejos locales, los poderes
proporcionales a su peso demogrfico. Sin embargo, este poder equilibrado ha
supuesto un obstculo para la participacin de otras ciudades, temerosas de
ingresar en estructuras controladas por la urbe central y en las cuales no tendr-
an capacidad para oponerse o discutir medidas y polticas que consideraran per-
judiciales para sus habitantes. La solucin ms inmediata ha sido otorgar a las
ciudades centrales un poder no proporcional a su peso, esto es, darles uno
ms reducido. Tal solucin fue la elegida en Francia por las communauts urbai-
nes como Lyon y Nantes. En estas reas metropolitanas, las ciudades centrales
(las propias Lyon y Nantes) acordaron recibir un nmero de escaos en el conce-
Gobernabilidad democrtica de las reas metropolitanas | 227
litanos britnicos eligieron de forma directa las asambleas, y esto no impidi que
fueran abolidas, sin ninguna defensa seria de sus ciudadanos. En esto hay una
leccin subyacente, en el sentido de que para ser poltica y socialmente acepta-
bles, las elecciones directas no son suficientes. Los acuerdos de gobernabilidad
metropolitana deberan asimismo demostrar su utilidad y el beneficio que otorgan
a la poblacin. Deben ser visibles, es decir, conocidos y evaluados por lo que lle-
van a cabo, por sus responsabilidades y deben poder ser justificables ante los ciu-
dadanos. La responsabilidad ante la poblacin resulta muy complicada en lo que
a los pactos intermunicipales se refiere, ya que son las propias municipalidades
las que, en ltima instancia, responden ante la sociedad. En los dems modelos
de gobernabilidad, la responsabilidad depende de los instrumentos y procedi-
mientos existentes, que son los que los hacen responsables ante los electores,
como es el caso del alcalde de Londres, que si bien es escrutado por la Asamblea,
debe tambin presentar pblicamente sus polticas y logros dos veces al ao. De
hecho, el alcalde consider que esta cuestin de visibilidad y justificacin es tan
importante, que multiplic las oportunidades de contacto con los londinenses.
Tener legitimidad funcional significa que los pactos metropolitanos han podido
elaborar y llevar a cabo polticas y medidas destinadas a resolver las cuestiones
Gobernabilidad democrtica de las reas metropolitanas | 231
para las cuales fueron creados. Para que esto sea as, dichos acuerdos deben
contar con los medios necesarios para gestionar los problemas metropolitanos
que se mencionaron en la primera parte de este trabajo. Sin embargo, la asigna-
cin de responsabilidades de relevancia metropolitana no es nicamente una
cuestin tcnica (Qu es la responsabilidad metropolitana? Qu es la respon-
sabilidad municipal?), sino poltica, ya que cuestiona el poder de las unidades
gubernamentales existentes, incluyendo el Estado. Por tanto, la asignacin de
responsabilidades a acuerdos metropolitanos es el resultado de concesiones
mutuas entre las fuerzas polticas que operan en las instituciones. Como ya se
demostr anteriormente en el presente trabajo, esto redunda en que los acuer-
dos de gobernabilidad metropolitana son, muy a menudo, ambiguos. En primer
lugar, porque algunas de las funciones urbanas no les fueron asignadas, sino
que permanecieron en manos de los Estados, provincias, municipalidades o en
otros niveles de gobierno, y en segundo lugar, porque en la prctica no tienen la
suficiente capacidad como para usar estas funciones, y desarrollar as polticas
adecuadas.
Este ha sido el caso, por ejemplo, de las communauts urbaines fran-
cesas. Creadas a finales de la dcada de los sesenta, slo recientemente han
podido elaborar y ejecutar polticas de mbito metropolitano, debido al llamado
poder de veto de las municipalidades miembros. Este poder de veto consista
en que, a pesar de las responsabilidades asignadas por ley a las communauts
urbaines , los alcaldes acostumbraban a negar cualquier accin o medida
impuesta por la communaut ya que cada alcalde tena el derecho poltico a
rechazar un proyecto o una estrategia, basndose en que sera contrario al inte-
rs municipal. Sin embargo, la experiencia francesa lleva implcitos algunos
puntos y lecciones positivas. Para empezar, la situacin poltica, tal como se
mencion anteriormente, est cambiando. Actualmente, cada vez ms commu-
nauts pueden imponer o hacer que algunas medidas y polticas resulten acep-
tables para las municipalidades. Esto es as porque las communauts han logra-
do encontrar su lugar en el espacio poltico metropolitano, lo cual se debe al
transcurso del tiempo (las communauts francesas tienen ahora casi 40 aos de
vida, en lo que respecta a las reas metropolitanas ms grandes) y a un cambio
de la lite poltica, que pas a ser menos parroquial y ms abierta a las cuestio-
nes supralocales, en el contexto de la competencia territorial. Esta situacin se
232 | Christian Lefvre
1 La experiencia de Bolonia termin en 1999 despus de la derrota poltica de la izquierda en las elecciones municipales.
2 En mayo de 2003, la provincia fue recuperada por la izquierda con una propuesta para mejorar la cooperacin con la municipalidad
de Roma, siendo el presidente de la provincia el anterior primer alcalde interino de la capital.
234 | Christian Lefvre
sin Delegada, estando asistidos ambos cuerpos por varias estructuras. El Con-
sejo General est integrado por 300 miembros: los alcaldes de las 36 municipali-
dades metropolitanas, asociaciones empresariales, bancos, cmaras de comer-
cio, universidades, fundaciones, cuerpos intermunicipales, sindicatos, diarios,
etc. En resumen, lo forman casi todas las estructuras representativas de inters
econmico, social y cultural. Est presidido por el Alcalde de Barcelona, que est
asistido por 20 vicepresidentes (el presidente de la cmara de comercio, los pre-
sidentes del directorio de los organismos metropolitanos sectoriales como los
de transporte pblico y medio ambiente, el presidente de los sindicatos, de la
Feria de Barcelona, etc.). La funcin del Consejo General es aprobar los planes.
La Comisin Delegada, el organismo ejecutivo de las actividades diarias, est
integrada por 22 miembros (9 municipalidades, los principales sindicatos, la uni-
versidad, la Feria, la autoridad de puertos, los organismos sectoriales metropoli-
tanos) y es presidida por el Teniente Alcalde de Barcelona. Est asistida en sus
tareas por tres rganos de reflexin (think tank structures) y seis comisiones de
enlace. Los tres primeros son: (i) el concejo de desarrollo estratgico, que pro-
pone los objetivos del plan logstico; (ii) la comisin de prospectiva, dividida en
dos subcomisiones: una encargada de analizar los vnculos entre la vida privada
y profesional en Barcelona, y otra que se ocupa de la ampliacin de la Unin; y
(iii) la comisin estratgica, que tiene a su cargo las cuestiones logsticas, como
la accesibilidad al rea metropolitana, cmo atraer nuevos talentos a la zona, la
capacitacin y educacin, la inmigracin, etc.). Las seis comisiones de enlace se
encargan de crear vnculos: (i) entre sectores econmicos y estratgicos; (ii) con
otras municipalidades de Catalua, Espaa, Europa y el mundo; (iii) entre planes
sectoriales (cultura, medio ambiente, capacitacin profesional, etc.); (iv) entre
datos y anlisis econmicos; (v) con el plan territorial de Barcelona; y (vi) entre el
medio ambiente y la planificacin del espacio.
Con esta sofisticada organizacin y estructura, el rea metropolitana
de Barcelona est gobernada parcialmente por un modo distributivo de moviliza-
cin de las fuerzas vivas del rea, bajo la direccin del gobierno local, fundamen-
talmente el de la ciudad central.
238 | Christian Lefvre
que facilita la consecucin de este objetivo, logrando un consenso entre los acto-
res ms significativos del rea metropolitana.
Especificidades de la construccin
de gobernabilidad metropolitana
Existen tres puntos adicionales, que son de crticos para establecer acuerdos de
gobernabilidad metropolitana: (i) la importancia de los procedimientos, (ii) la
importancia del liderazgo, y (iii) la importancia del Estado.
actuar, esto es, para formular polticas y acciones capaces de afrontar las cues-
tiones y problemas pertinentes. En este contexto, una cualidad importante que
debe poseer un lder es la capacidad de aadir estos intereses pluralistas y frag-
mentados a un proyecto que l o ella pudiera legitimar, y que fuera aceptable para
las partes directamente interesadas o para la mayora de ellas (las ms podero-
sas). Si bien en este proceso los valores sociales son todava importantes (Jouve y
Lefvre, 1996), ya no son suficientes. La legitimidad poltica basada en valores
compartidos (considerados, sin embargo, universales) ya no es adecuada para
construir una capacidad de actuacin, sino que, para poder hacerlo, esa base para
la legalidad debe ser modificada y, en el proceso, el territorio metropolitano
puede convertirse en el nuevo elemento legitimador. En resumen, un lder, ya sea
individual o colectivo, es alguien que puede demostrar que representa el inters
general del rea metropolitana y que posee los recursos necesarios para actuar
en ese sentido. Dichos recursos provienen, naturalmente, de su posicin, pero
tambin de su capacidad para complementarlos con los recursos de otros acto-
res, lo cual significa que el lder ha de ser capaz de negociar, de relacionarse con
otros segmentos de la sociedad, de crear vnculos, promover la bsqueda de con-
senso y, por ltimo, de proponer un proyecto aceptable para la mayora de las
partes directamente interesadas ms relevantes. Si esto resultara posible, enton-
ces podra convertirse en un lder legtimo para dirigir el rea metropolitana.
A continuacin se presentan tres tipos de liderazgo: individual, colecti-
vo e institucional. Es fundamental comprender que no son alternativos, sino que,
en un mundo ideal, deberan complementarse mutuamente. As, por ejemplo, un
lder individual debera poder utilizar recursos institucionales y ser asistido por
un grupo.
El caso de Bolonia difiere del de Londres. Si bien Walter Vitali, alcalde de Bolo-
nia, fue el lder del acuerdo que pretenda establecer en ella una ciudad metro-
politana, era un dirigente dbil, sin mucho carisma. Sin embargo, tena una fuer-
te legitimidad poltica como alcalde de la ciudad central desde la Ley de 1993,
que instaur la eleccin directa de los alcaldes en Italia (antes eran designados
por el concejo municipal, muy a menudo apoyado por coaliciones inestables de
partidos que, consecuentemente, generaban dirigentes poco consistentes). Ade-
ms de esto, la Ley de 1993 les otorg facultades para designar tenientes de
alcalde y muchos altos funcionarios pblicos locales, cargos que anteriormente
estaban en manos de los partidos polticos. Por lo tanto, el alcalde de Bolonia,
aun siendo miembro del Partido Comunista (PCI), era bastante independiente de
l.
Walter Vitali pudo atraer hacia su entorno a un grupo de aproximada-
mente 20 personas, provenientes del PCI, o que compartan los mismos valores.
Los design tenientes de alcalde (que junto con el alcalde forman el gabinete de
la Giunta, que es el brazo ejecutivo de la municipalidad) y les otorg cargos cru-
ciales como la Presidencia de la Cmara de Comercio o la de la Feria Internacio-
nal de Bolonia. Asimismo, logr cierto apoyo de los dos gobiernos locales de
rango superior, la provincia y la regin, que estaban controladas por el PCI. Con
este grupo de personas en posiciones cruciales, el Acuerdo Metropolitano (ACM)
pudo desarrollarse sin dificultades. El grupo controlaba no solamente los cargos
polticos que eran necesarios para aprobar el ACM y asegurar su continuidad,
sino tambin los recursos tcnicos, administrativos y financieros necesarios
para llevar a cabo las polticas votadas por la Conferencia Metropolitana. La
regin aprob, por ejemplo, una ley regional que apoyaba el acuerdo de la ciudad
metropolitana, equiparando la zona que sta abarcaba con el territorio de la Pro-
vincia de Bolonia, que en Italia ejerce la funcin jurdica de la regin. De este
modo, en el mbito poltico, financiero y administrativo, el grupo pudo desarro-
llar el proceso hacia una ciudad metropolitana. Debido a otros motivos, en parti-
cular al fracaso del PCI en las elecciones municipales de Bolonia, el ACM se
detuvo de manera repentina en 1999.
244 | Christian Lefvre
importantes porque legitiman un proceso que los actores locales deben seguir y
que muy a menudo parece un requisito previo a la iniciacin de dicho proceso.
Estos dos ejemplos demuestran que la funcin del Land fue vital para
iniciar, promover e institucionalizar la cooperacin entre los actores locales, lo
cual fue posible gracias a que en Alemania, el Land es una institucin poderosa
con significativos recursos jurdicos, polticos y financieros.
Gobernabilidad democrtica de las reas metropolitanas | 249
En casi todos los pases, el Estado tiene una organizacin territorial. Muy a
menudo esta ordenacin es compleja, tanto ms cuando no es homognea ya
que cada ministerio sectorial puede tener su propia estructura. El prototipo
napolenico a travs del cual la organizacin estatal iguala a la de los gobiernos
locales constituye el modelo ms conocido de dicha ordenacin territorial y se
puede encontrar en muchos pases europeos (Francia, Italia, los Pases Bajos,
algunos Lnder alemanes, Espaa) y de Latinoamrica, aunque en formas ms o
menos modificadas. La organizacin territorial del Estado es un producto de la
historia y, como tal, refleja los instrumentos usados por el Estado para controlar
su territorio. En ese aspecto, las reas metropolitanas no son tenidas en cuenta,
ya que no eran (y en muchos casos no son) unidades de los gobiernos locales. Sin
embargo, muchos Estados han iniciado una reestructuracin espacial de su apa-
rato tcnico y administrativo y estn buscando nuevas referencias territoriales
para sus polticas. Bajo esta perspectiva, las reas metropolitanas pueden con-
vertirse en una de ellas.
Existen muchas razones por las cuales algunos Estados se han embar-
cado en cambios territoriales estructurales de sus aparatos de formulacin y
gestin de polticas. Una de las razones ms significativas es el fracaso acaecido
en la bsqueda de respuestas adecuadas a los problemas locales bajo la organi-
zacin territorial tradicional existente. En muchos pases europeos, uno de los
conceptos clave en la formulacin de polticas pblicas es la territorializacin,
que significa el cambio de la escala de gobierno por parte del Estado y de otros
actores, con el fin de elaborar y ejecutar polticas sectoriales cruzadas.
El Estado britnico fue uno de los primeros en Europa que trat de
manejar esta cuestin de la territorializacin con la creacin de nueve Oficinas
Gubernamentales para las Regiones (GOR, en su sigla inglesa) en 1984. El
gobierno de Blair continu por ese camino creando nueve agencias de desarrollo
regional en 1998 y publicando un ao ms tarde el libro blanco Reaching out:
the Role of Central Government at Regional and Local Level. Al actuar as, el
gobierno britnico eligi claramente reestructurarse en el mbito de las regio-
nes. En esa reorganizacin territorial no se han tenido en cuenta las reas
metropolitanas aun cuando el rea del Gran Londres ha sido declarada regin,
250 | Christian Lefvre
Quiz sea esta importancia otorgada al tiempo la primera leccin que debe
extraerse de las experiencias en la gobernabilidad metropolitana. Las ms exito-
sas fueron las que tuvieron tiempo para establecerse en su entorno poltico y
social.
A continuacin se presentan algunas recomendaciones, partiendo de
una tipologa esquemtica de las reas metropolitanas con respecto al grado de
desarrollo de los acuerdos de gobernabilidad, y vinculando esta tipologa con las
principales cuestiones que dichas situaciones urbanas deben tratar. Estas reco-
mendaciones se relacionan con el proceso de construccin de ordenamientos
metropolitanos.
De una manera general, es posible distinguir tres tipos de situacin
urbana.
1. reas metropolitanas que no tienen un ordenamiento de gobernabi-
lidad conforme a la definicin de la introduccin. En Latinoamrica,
el rea de Santiago puede ser un ejemplo de esa situacin (tipo 1).
2. reas metropolitanas que tienen alguna organizacin, ya sea a
escala sectorial o inframetropolitana. So Paulo parece ser un
ejemplo de esa situacin (tipo 2).
3. reas metropolitanas que tienen ordenamientos de gobernabilidad
urbana, como puede ser una autoridad metropolitana. Quito, Cara-
cas y Bogot son buenos ejemplos de ello (tipo 3).
tema metropolitano de toma de decisiones con el nivel local, ya sea ste de mbito
municipal o vecinal. Estos mecanismos pueden ser asambleas de alcaldes o de
concejos vecinales que deben ser consultados por los cuerpos supranacionales. Es
necesario prestar cuidadosa atencin a la ciudad central, debiendo tener en cuen-
ta en estos ordenamientos el hecho de que debe reducirse el poder de las ciudades
centrales. Esto es lo que sucede particularmente con los anteriores distritos fede-
rales y ciudades federadas como Mxico, Caracas o Buenos Aires, que parecen ser
verdaderos baluartes vis vis con las reas metropolitanas. El modelo de Bogo-
t parece excesivo en ese sentido, concentrando la propia ciudad de Bogot dema-
siado poder poltico e institucional en el distrito metropolitano.
Otras recomendaciones
Conclusin
Tal como se ha demostrado, el hecho de dar a las reas metropolitanas un sta-
tus de entidad poltica, con poderes y recursos adecuados, es consecuencia de
un proceso y un trabajo poltico. El inicio y desarrollo de ese proceso es funcin
de las lites polticas, en particular de las metropolitanas. Tendrn xito si
logran presentar a la metrpoli como un nuevo lugar de regulacin social, mos-
trndose capaces de cumplir una funcin de gobierno en ese contexto. Sin
embargo, el proceso es altamente conflictivo y, para que sea exitoso, las lites
polticas deben conseguir el apoyo de otros actores: el Estado, las partes direc-
tamente interesadas y la poblacin. El apoyo del Estado es necesario porque es
el nico participante que puede dar legitimidad a este proceso estratgico y a
los resultados polticos a los que conduzca, particularmente con respecto a la
fuerza poltica de las municipalidades. En cuanto a las partes directamente
interesadas en el mbito local, las polticas y medidas colectivas ya no pueden
limitarse al sector pblico sino que deben igualmente conseguir el apoyo de los
intereses sociales y econmicos. Por su parte, la poblacin les debe dar su
apoyo porque, en los sistemas democrticos, los ordenamientos democrticos
no pueden perdurar sin su apoyo, y porque nicamente pueden arraigarse si la
poblacin desarrolla un sentimiento de pertenencia.
260 | Christian Lefvre
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Aspectos fiscales de la
gobernabilidad metropolitana
Richard M. Bird
Enid Slack1
Introduccin
Las grandes zonas metropolitanas son, en todo lugar, importantes generadores
de empleo, riqueza y crecimiento de la productividad. Ms que esto, esas zonas
parecen tener cada vez ms la llave para el xito econmico de los pases en las
que estn ubicadas. Con el surgimiento global de la economa basada en el
conocimiento, la innovacin es la llave para la prosperidad. Las empresas ya no
compiten internacionalmente slo sobre la base de los costos sino tambin en
funcin de su capacidad para desarrollar nuevos productos y para suministrarlos
de forma oportuna (OCDE, 1996). La mayor parte de la innovacin se da en las
grandes ciudades y ciudades-regiones, ya que la concentracin de individuos y
empresas aumenta la interaccin social y econmica, dando como resultado un
mayor intercambio de ideas entre las personas que trabajan en distintos campos
de actividad de una misma localidad.
Las grandes zonas metropolitanas atraen a las personas y a los nego-
cios por igual, dado que ofrecen tanto los beneficios de la cercana (economas
de aglomeracin), como la interaccin directa, la disponibilidad de ms y mejo-
res servicios comerciales, y mayores posibilidades de acceso a una gran masa
de mano de obra capacitada, as como a las redes de transporte y comunicacio-
1 Los autores agradecen a Uri Raich por su colaboracin y a los participantes en la conferencia celebrada en el Banco Interamericano
de Desarrollo en diciembre de 2003, por los valiosos comentarios sobre una versin anterior del presente estudio.
264 | Richar M. Bird y Enid Slack
nes. De esta manera, las grandes zonas metropolitanas pueden lograr ms fcil-
mente la masa crtica que se requiere para atraer y mantener altos grados de
especializacin en mano de obra, conocimiento, negocios, servicios, infraestruc-
tura, instituciones y medios2.
Para poder atraer negocios, las ciudades no slo deben asegurar el
acceso a mano de obra capacitada y a las infraestructuras de transportes y
comunicaciones. Tambin deben suministrar servicios que atraigan y retengan al
capital humano altamente capacitado. Segn lo que sugieren algunos estudios
recientes, los cerebros, que parecen poseer, cada vez ms, la mxima impor-
tancia en lo que al xito econmico se refiere, son atrados por la calidad de vida
de las ciudades, esto es, la diversidad, la tolerancia, un ambiente artstico activo,
oportunidades recreativas, escuelas pblicas de alta calidad, vecindarios fuertes
y proteccin frente al delito (Florida, 2002). Para ser globalmente competitivas,
las ciudades necesitan asimismo ofrecer una amplia gama de servicios adiciona-
les: transportes, suministro de agua, alcantarillado, recoleccin de basuras y eli-
minacin de residuos, servicios de polica y bomberos, parques, recreacin y cul-
tura, viviendas a precios razonables y asistencia social. Por lo tanto, deben tener
acceso a recursos financieros suficientes para construir y mantener las infraes-
tructuras y para suministrar los servicios que les ayudarn a ser competitivas en
el mbito internacional.
En este contexto, la gobernabilidad local cumple una funcin decisiva
en el mejoramiento del potencial econmico. Las instituciones de gestin urbana
incluyendo los gobiernos no solamente de mbito local y regional, sino tambin
las reglamentaciones del gobierno central respecto a la utilizacin de la tierra,
las finanzas y las infraestructuras modelan en gran medida el carcter fsico y
social de las ciudades-regiones (Slack, Bourne y Gertler, 2003). El tipo de estruc-
tura de gobierno in situ para las zonas metropolitanas de un pas puede afectar a
la cantidad y calidad de los servicios, a la eficiencia con que stos se suminis-
tran, y a si los costos han de compartirse con toda la regin de un modo ms (o
menos) justo y eficiente. La estructura orgnica de una ciudad-regin impacta
2 En la mayora de los pases latinoamericanos, la extrema centralizacin de la accin gubernamental en el pasado, combinada a
menudo con un marcado favoritismo en la inversin del sector pblico por la ciudad capital, puede conducir a que las reas metropoli-
tanas mayores sean ya demasiado grandes desde una perspectiva estrictamente econmica, pero esta cuestin escapa al mbito de
este trabajo.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 265
3 Vase, por ejemplo, el interesante anlisis de Davis y Raich (2003) sobre los muchos intentos frustrados para institucionalizar algu-
na estructura metropolitana en la regin de la Ciudad de Mxico y el xito (anterior) de CAM, que fue la nica de esas estructuras que
tena algn control real sobre sus propias finanzas. El Recuadro 5.5 analiza con mayor detalle las finanzas de la zona metropolitana en
el caso de la Ciudad de Mxico.
266 | Richar M. Bird y Enid Slack
4 Vase tambin Banco Mundial (1999) sobre Rio de Janeiro y Carr (1992) sobre Quito.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 267
tiempo analizar las finanzas de las reas metropolitanas con suficiente detalle
como para entenderlas completamente, ms an cuando, como generalmente
sucede en Latinoamrica, las instituciones gubernamentales que recogen los
impuestos, hacen los gastos o se endeudan, rara vez tienen jurisdicciones terri-
toriales que coincidan ntidamente con las reas metropolitanas ms desarrolla-
das econmicamente. En ausencia de trabajos de campo en profundidad, nadie
puede prescribir seriamente lo que debera hacerse en un pas en particular, o
cmo podra hacerse mejor5.
Modelos de gobernabilidad
En esta seccin se describen y evalan brevemente, desde una perspectiva fis-
cal, cuatro modelos de estructuras de gobierno metropolitano: gobiernos de un
solo nivel, gobiernos de dos niveles, cooperacin voluntaria (incluyendo acuerdos
intermunicipales) y distritos con un objetivo especial6. A efectos de evaluar estos
modelos se usaron varios criterios. Algunos sugieren que un sistema fragmenta-
do de pequeas unidades de gobierno puede ser adecuado; otros, que unidades
de gobierno grandes y consolidadas funcionaran mejor. De este anlisis no
surge un modelo nico que sirva para todos. Como sucede a menudo con las
cuestiones de diseo institucional, si bien los asuntos a tratar parecen universa-
les, las respuestas son invariablemente especficas segn el contexto en que se
insertan.
Por ejemplo, el llamado principio de subsidiariedad apunta a que una
provisin eficiente de servicios requiere que la toma de decisiones sea realizada
5 Quiz debera mencionarse que por supuesto existen muchos aspectos de las finanzas de las reas metropolitanas que no son ana-
lizados en este estudio. Un ejemplo es la cuestin aludida en la nota 1 anterior: si las zonas metropolitanas son ganadoras o perde-
doras en funcin de los flujos fiscales intergubernamentales. Bird (2003b) analiza con detalle por qu es difcil responder a esta cues-
tin y por qu no es muy importante desde el punto de vista poltico.
6 De acuerdo con la categorizacin usada por Lefvre (2005), los cuatro modelos considerados en este documento constituyen ejem-
plos de gobernabilidad a travs de la construccin institucional (no se consideran aqu sus modelos de gobernabilidad a travs de la
cooperacin o modos de gobernabilidad no institucional). Lefvre se refiere al modelo de dos niveles como modelo metropolitano,
a la cooperacin voluntaria como autoridades conjuntas intermunicipales con sentido metropolitano y a los distritos de propsito
especial, como autoridades conjuntas intermunicipales monosectoriales. Por otro lado, Klink (2005) categoriza a los modelos de
estructura gubernamental como supramunicipal (gobiernos de dos niveles) e intermunicipal (que incluye a la cooperacin volunta-
ria y a los distritos con un objetivo especial).
268 | Richar M. Bird y Enid Slack
7 El principio de subsidiariedad fue incluido en el Tratado de la Unin Europea en 1992, en el contexto de la divisin de poderes y res-
ponsabilidades entre los cuerpos gubernamentales europeos y sus pases miembros. El principio se aplic igualmente a la funcin y
estructura del gobierno a todos los niveles (Barnett, 1997).
8 La importancia de este factor es incierta ya que existe cierta evidencia de que los costos son ms altos para las unidades de gobier-
no ms grandes debido al atascamiento burocrtico (Boyne, 1992). Como se indicar ms adelante, la evidencia emprica sobre las
economas de escala es discutible y no conduce a conclusiones claras.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 269
9 Portland (Oregon) es una excepcin a la norma de fragmentacin. El Distrito del Servicio Metropolitano de Portland, con su concejo
elegido de forma directa, tiene a su cargo la responsabilidad del uso de la tierra y el transporte, los servicios de eliminacin de residuos
slidos, el zoolgico y el turismo regional (Klink, 2005).
270 | Richar M. Bird y Enid Slack
10 La calificacin especial por zona tambin fue usada para garantizar que las diferencias financieras preexistentes (por ejemplo, en
reservas y deuda) en las municipalidades representadas continuaran reflejndose en las proporciones pagadas por sus residentes.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 271
11 Por ejemplo, en 2002, el gobierno provincial fusion la Ciudad de Montreal (con una poblacin de 1.000.000 de personas) y otras 27
municipalidades de la isla de Montreal (con una poblacin total de 800.000 habitantes). La nueva ciudad est dividida en 27 distritos,
siendo responsable cada uno de servicios locales, como la recoleccin de basura, tanatorios, limpieza de la nieve y bibliotecas. Nueve
de los distritos estn ubicados en la ciudad central donde anteriormente no exista ninguno. De este modo, si bien los residentes de los
ex suburbios potencialmente perdieron control sobre algunos servicios municipales, los residentes de la anterior Ciudad de Montreal
ganaron virtualmente ms autonoma.
12 Por supuesto, los costos de suministro de servicios podran reducirse sin modificar los lmites gubernamentales, por ejemplo, a
travs de mtodos que involucren la participacin del sector privado en el suministro de los servicios municipales y la prestacin de los
mismos por parte de una municipalidad a otras, aunque estas posibilidades no pueden ser analizadas aqu con mayor detalle.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 273
Parece ser que, en general, las fusiones dan lugar a un equilibrio de los
niveles de servicios de la nueva municipalidad, de nuevo con la posibilidad de que
sea al nivel de servicios ms alto vigente antes de la fusin (Slack, 2000). De este
modo, la armonizacin de los niveles de servicios probablemente aumentar
tambin los costos. Esos mayores costos no son necesariamente malos. Si algu-
nas municipalidades no podan permitirse ofrecer anteriormente un nivel de ser-
vicios adecuado al no disponer de recursos suficientes, la fusin puede permitir-
les proporcionar un nivel comparable al de otras municipalidades ms ricas de
la regin, aumentando por tanto la equidad en la zona. Sin embargo, otra de las
razones de los mayores costos puede derivarse del hecho de que la fusin tiende
a reducir la competencia entre los municipios, de manera que existen menos
incentivos que antes para preocuparse por la eficiencia o para responder a las
necesidades locales. La disminucin de la competencia puede mermar la efi-
ciencia en el suministro de servicios y resultar en mayores costos. El Recuadro
5.1 ilustra algunos de estos puntos con referencia al caso de Toronto, en Canad.
Por el lado del gasto, el gobierno del nivel superior efecta gastos
en servicios que benefician a toda la ciudad-regin y no se distribu-
yen necesariamente entre las municipalidades de nivel inferior en la
misma proporcin con la que se recaudan los ingresos. Un impues-
to uniforme al nivel superior combinado con gastos de mbito
regional sirve para redistribuir recursos desde las municipalidades
con bases fiscales relativamente elevadas hacia otras con bases fis-
cales relativamente reducidas. Por supuesto, todava puede haber
alguna diferenciacin en los niveles de servicios y proporciones con
respecto a las prestaciones efectuadas por los municipios de nivel
inferior.
El 1 de enero de 1998 se cre una nueva ciudad de Toronto, que reemplaz a la estructura
anterior de dos niveles y que est constituida por un gobierno de nivel metropolitano y seis
municipalidades representadas de nivel inferior (una de las cuales ha sido la propia ciudad
de Toronto)(*). Esta reestructuracin no fue consecuencia de la iniciativa local sino de la
accin legislativa del gobierno provincial (mediante la aprobacin del Proyecto de Ley 103,
City of Toronto Act, 1996). La oposicin local a la propuesta de fusin fue amplia y puso de
relieve tanto la prdida de identidad local como el reducido acceso al gobierno municipal.
La ciudad ofrece una amplia gama de servicios, incluyendo prestaciones sociales como la
asistencia social, salud pblica y vivienda (34% del gasto operativo total), caminos y trans-
porte (19%), servicios de emergencia como bomberos y ambulancias (16%), y parques, cultu-
ra y recreo (5%). Con el fin de poder financiar los servicios, Toronto depende considerable-
mente de los impuestos sobre la propiedad (45% de los ingresos en 2003), seguidos por los
subsidios provinciales (23%), la incorporacin de aranceles (16%) y otros ingresos (16%). La
nueva metrpolis aplica gravmenes sobre la propiedad en toda la ciudad para financiar ser-
vicios de carcter local. Las tarifas del impuesto sobre la propiedad residencial, comercial e
industrial son uniformes en toda la nueva ciudad. En aquellas ex-municipalidades que tenan
una base fiscal baja y una tarifa del impuesto elevada, el efecto de la tasa uniforme para toda
la recin creada ciudad supuso una reduccin en el impuesto sobre la propiedad. En las
localidades con una gran base fiscal y una baja tarifa impositiva, la tasa uniforme provoc,
por supuesto, un aumento en el impuesto.
Ninguno de los estudios de gobernabilidad del rea del Gran Toronto (AGT), encargados por
el gobierno provincial en los aos anteriores a la fusin, puso de relieve los problemas exis-
tentes dentro del nivel de gobierno metropolitano o la necesidad de crear lo que se conoce
como la megaciudad. Por el contrario, estos estudios encontraron graves problemas en la
coordinacin del transporte, planificacin, suministro de agua y gestin de residuos entre
las regiones que se encontraban dentro del rea del Gran Toronto, y se concentraron en la
necesidad de un ente de gobierno del AGT para atender estas cuestiones de coordinacin de
servicios. Como respuesta parcial y tras la fusin de la nueva Ciudad de Toronto, la Provincia
de Ontario estableci el Greater Toronto Services Board (Consejo de Administracin de los
* La nueva Ciudad de Toronto est incluida dentro del rea del Gran Toronto (AGT), integrada por la propia Ciudad de Toronto ms las
regiones de Durham, Halton, Peel y York, todas las cuales continan teniendo estructuras de dos niveles. En 1999 la poblacin de
Toronto rondaba los 2.400.000 habitantes y la de las otras regiones, con crecimiento ms rpido, ascenda a unas 2.200.000 personas,
de manera que la nueva ciudad representa aproximadamente la mitad de la poblacin de la AGT.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 277
Servicios del Gran Toronto, GTSB en su sigla inglesa)(**). Sin embargo, al GTSB no se le asig-
n ninguna base legislativa excepto para fiscalizar el transporte regional, ni tampoco se le
otorg autoridad fiscal. La intencin del GTSB no era convertirse en otro nivel de gobierno:
estaba integrado por funcionarios elegidos entre los miembros de cada una de las municipa-
lidades en la AGT. Sin embargo, este dbil organismo fue pronto desarmado por la Provincia,
y la importante funcin del transporte regional fue asumida por el gobierno provincial. Por lo
tanto, si bien la preocupacin principal sobre la gobernabilidad en la regin de la AGT haba
sido durante mucho tiempo la coordinacin del suministro de servicios en toda la regin, ni
la creacin de la nueva Ciudad de Toronto, ni el (anterior) GTSB supieron dirigir de manera
adecuada estos problemas regionales fundamentales
Si bien es posible que sea demasiado pronto para evaluar la megaciudad de Toronto, puede
decirse que es demasiado pequea y al mismo tiempo demasiado grande. Es excesivamente
reducida para dirigir los efectos secundarios vinculados con el transporte y la planificacin, y
es demasiado voluminosa para responder eficientemente en el mbito local y ser accesible a
la poblacin (Slack, 2000). Aunque puede parecer que no existen ahorros de costos, resultan-
tes de esta fusin, la creacin de la megaciudad dio lugar a una participacin ms justa en
la base fiscal, as como en la igualacin de los servicios locales, de manera que todos pudie-
ran disfrutar de un nivel de servicios similar en toda la ciudad. En realidad, en una medida
significativa esta equiparacin se extiende a lo largo de toda la ciudad regin por razones no
vinculadas con la fusin de la Ciudad de Toronto. A pesar de la desaparicin de la GTSB, den-
tro de la AGT, los costos de los servicios sociales y de la vivienda social son unificados a travs
de la regin mediante una frmula de confrontacin que mide la capacidad que tiene cada
municipalidad para contribuir a dichos costos. Unificacin significa que toda la ciudad-
regin comparte los gastos de estos servicios. Sin embargo, ninguna municipalidad puede
alegar nada sobre la forma en que las otras municipalidades gastan su dinero en dichas pres-
taciones. Adems, como los costos del servicio en las municipalidades ajenas estn fuera del
control de cualquier localidad en particular, la aportacin que cada una de ellas tendr que
hacer a este fondo es incontrolable e incierta ao tras ao. Este sistema de unificacin pro-
vincial del impuesto puede ser ms justo en algunos aspectos, pero es improbable que ofrez-
ca incentivos para una captacin de ingresos locales eficiente, sin obviar que reduce, adems,
de forma clara y substancial, la rendicin de cuentas municipal.
** La Greater Toronto Services Board Act (1988) estableci la estructura y responsabilidades de la Greater Toronto Services Board
(GTSB) y la Greater Toronto Transit Authority (Autoridad de Trnsito del Gran Toronto).
278 | Richar M. Bird y Enid Slack
Tal como se estableci en The Greater London Authority Act en 1999, la nueva Gre-
ater London Authority (GLA), con un alcalde elegido de forma directa, fue creada el
3 de julio de 2002. Greater London est constituida por 32 delegaciones y la Corpo-
racin de Londres. El Gran Londres tiene una poblacin de 7.400.000 personas. La
nueva legislacin cre una Asamblea de 25 miembros elegidos sobre dos bases
electorales diferentes (14 sobre una base de jurisdicciones locales y 11 sobre el
total del rea del GLA) y un alcalde elegido de forma directa (que no es miembro de
la Asamblea). Ambos, el alcalde y la Asamblea, conjuntamente, constituyen la GLA.
Este sistema de gobierno es nico en Inglaterra. El alcalde designa al jefe ejecuti-
vo, establece el presupuesto de administracin y asegura la gestin adecuada de
los fondos del gobierno central. Las facultades de la Asamblea estn limitadas al
escrutinio del alcalde, y no tiene responsabilidades en cuanto a los servicios.
La GLA cumple una funcin estratgica en las reas de calidad del aire, biodiversi-
dad, cultura y turismo, desarrollo econmico, transporte, recoleccin de basuras,
utilizacin de la tierra y planificacin. Su funcin principal es la promocin del
desarrollo econmico, creacin de riqueza, desarrollo social y medioambiental.
No est autorizada a realizar gastos directos en cualquier funcin que sea asigna-
da a las municipalidades de niveles inferiores (las delegaciones y la Corporacin
de Londres), como educacin, vivienda, servicios sociales, limpieza de las calles,
recoleccin de basura, caminos, planificacin local y muchos servicios relaciona-
dos con el arte y el tiempo libre. Existen cuatro funciones importantes de las que
la GLA es responsable ante la Asamblea a travs del alcalde, aunque son ejecuta-
das por autoridades separadas:
Transport for London (TFL): es responsable del rea de vas de circu-
lacin, autobuses, trenes, metros, luces de trnsito y regulacin de
servicios de taxis (medidos por contador) y mini-cabs (sin servicio
medido). El alcalde designa al comisionado, preside el directorio y
nombra a 15 miembros no ejecutivos.
The London Development Agency (LDA): coordina el desarrollo eco-
nmico y la rehabilitacin urbana. Promueve negocios y trabaja en
sociedad con sectores industriales, pblicos y de voluntariado. El
alcalde designa a 17 miembros del directorio y al jefe ejecutivo.
The Metropolitan Police Authority (MPA): tiene 23 miembros, de los
cuales 12 son miembros de la Asamblea, uno es designado por el
Secretario de Vivienda, cuatro son magistrados y seis son indepen-
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 279
Cooperacin voluntaria
13 Lefvre (2005) se refiere a este modelo como autoridades conjuntas intermunicipales de mbito metropolitano, mientras que
Klink (2005) lo denomina modelo intermunicipal.
280 | Richar M. Bird y Enid Slack
desorden, etc. que da la impresin de que cualquier solucin real requiere una
estructura de gobierno que tenga un estado legal institucional ms permanente.
Una forma de cooperacin voluntaria menos estructurada que la que
se muestra en el Recuadro 5.3, es la de los acuerdos intermunicipales, que son
acuerdos formales o informales entre municipalidades, destinados a suministrar
servicios especficos. Segn este enfoque, normalmente no se establece ningn
cuerpo oficial con jurisdiccin sobre toda el rea para fiscalizar los pactos insti-
tucionales. Un ejemplo de este tipo de acuerdo intermunicipal es el plan de ser-
vicios por contrato de Los ngeles, conforme al cual, el Condado de dicha ciudad
suministra algunos servicios a nombre de las municipalidades del rea metropo-
litana, sobre una base contractual. Existen tambin vnculos similares de ciudad-
condado en otras jurisdicciones de Estados Unidos (Sharpe, 1995). En general, el
objeto de estos acuerdos es la reduccin de costos o, algunas veces, la creacin
de obligaciones conjuntas especficas para las distintas municipalidades. Pueden
actuar para los servicios susceptibles de ser contratados, o para compartir cos-
tos claramente identificables. A menudo estos acuerdos han resultado efectivos,
por ejemplo, para los servicios de lucha contra incendios o para responder a
emergencias, el mantenimiento de las vas o caminos fronterizos, las compras al
por mayor y la emisin de bonos.
Sin embargo, este enfoque no ofrece soluciones a los problemas bsi-
cos de coordinacin de carcter regional. Adems, los acuerdos intermunicipa-
les tampoco permiten, en general, una clara rendicin de cuentas excepto a tra-
vs del contrato o pacto. As, por ejemplo, si algo va mal, algunas veces resulta
difcil para los ciudadanos saber si deben quejarse ante su gobierno local o ante
el gobierno local que fue contratado para suministrar el servicio. La experiencia
apunta igualmente que los acuerdos municipales pueden aumentar la probabili-
dad de que surjan controversias y conflictos entre municipios (GTA, 1996).
En definitiva, los acuerdos intermunicipales pueden tener xito al
lograr una buena coordinacin y eficiencia para servicios especficos, pero, en
principio no constituyen una forma adecuada de coordinacin sostenible para
toda la regin. De hecho, estos acuerdos se describieron como una solucin
subptima para una reorganizacin que puede llevar a una jungla impenetra-
ble de comisiones ad hoc y ordenamientos complejos que inclusive el votante
municipal ms concienzudo nunca entender (Sancton, 1993). A pesar de estas
282 | Richar M. Bird y Enid Slack
14 Los distritos especiales ilustran en cierta medida el concepto de jurisdicciones funcionales, superpuestas, competitivas (FOCJ, en
su sigla inglesa), que prev que el bienestar podra mejorarse substancialmente promoviendo competencia entre las jurisdicciones
emergentes recientemente organizadas segn las funciones y no segn los territorios (Frey y Eichenberger, 1996). Segn este enfo-
que, las FOCJ seran verdaderos gobiernos en el sentido de que tendran potestad fiscalizadora y podran gravar impuestos; se exten-
deran sobre zonas definidas por las funciones de las que son responsables; se superpondran geogrficamente; y las personas y
comunidades podran elegir a la unidad gubernamental a la que quisieran pertenecer.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 283
tajas podran ser el suministro de servicios por parte de profesionales con poder
de decisin algo apartados de la influencia poltica, el suministro de servicios
usando ms conocimientos especializados de los que dispone el gobierno muni-
cipal, y el uso de ingresos provenientes de cargos por servicios especialmente
destinados a financiar gastos de capital (Bahl y Linn, 1992).
Por otro lado, se han identificado varios problemas con entidades para
un objetivo especial:
Como cada entidad es responsable de un nico servicio, no est
obligada a hacer compensaciones, por ejemplo, entre gastos en
transporte y gastos en el suministro de agua y alcantarillado. Cuan-
do existen muchas entidades de objetivo especial independientes
resulta difcil coordinar actividades interrelacionadas.
La proliferacin de organismos de toma de decisiones hizo ms
difusas a las organizaciones gubernamentales hasta el punto de
que a los ciudadanos les cuesta comprenderlas (Kitchen, 1993).
Estos organismos debilitan a los gobiernos locales de carcter
general, debido tanto a la competencia por los recursos, como a la
disminucin de la rendicin poltica de cuentas (Bird, 1995).
No existe un vnculo directo entre las decisiones de gasto adoptadas
por las entidades con objetivo especial y el concejo local normal-
mente responsable de la recaudacin de impuestos sobre bienes
para financiarlos. La ausencia de una relacin ente los gastos y los
ingresos disminuye la rendicin de cuentas15.
Precisamente porque falta una rendicin de cuentas no existen
incentivos para mejorar la eficiencia: tener un nivel ms alto de efi-
cacia tcnica a travs de una mayor gestin profesional, es lo
mismo que tener eficacia econmica. Los servicios pueden ser
suministrados de mejor forma, pero no necesariamente a la perso-
na correcta, en la cantidad y calidad precisas (Bird, 1980).
15 Como observaron Locke y Tassonyi (1993), en Ontario (Canad), las municipalidades locales que tienen a su cargo el cobro de todos
los impuestos sobre los bienes, cuando fijan sus propios gravmenes deben tomar en consideracin los impuestos gravados por el
nivel superior y las juntas escolares, aunque no tienen control sobre los tributos de stas, y slo poseen una influencia limitada sobre
los del nivel superior.
284 | Richar M. Bird y Enid Slack
que son miembros. Sin embargo, han surgido problemas debido a la falta de auto-
ridad para ejecutar polticas. As, por ejemplo, en 1994, un plan general prometi
disminuir la desaparicin de las tierras agrcolas, concentrar la vivienda y construir
una va de conduccin rpida. Pero ninguna municipalidad est obligada a respetar
este plan. El sistema tampoco sirve para asegurar que los problemas de mbito
regional sean tomados en cuenta en las decisiones locales. Nadie habla de la
regin como tal, y el DRGV slo puede realizar lo que le delegan sus municipalida-
des miembros.
Si el objetivo es un gobierno de nivel superior que rinda cuentas directamente a los
residentes, evidentemente el modelo Vancouver no funciona tan bien como un
gobierno regional real. Si, por el contrario, el objetivo es tener una institucin flexi-
ble que asista a las municipalidades en la realizacin de actuaciones que no pue-
dan hacer por si mismas, entonces ese modelo de cooperacin voluntaria tiene
algunas ventajas. Se ha sealado que esa confederacin intermunicipal funciona
mejor como consultora sobre objetivos y puntos de vista, pero no da el mismo buen
resultado al poner en ejecucin esos objetivos (Artibise, 1999). Otro problema que
existe, relacionado con la cooperacin voluntaria en Vancouver es la desigual parti-
cipacin en los costos y beneficios. Si bien el DRGV ha desarrollado un sistema
justo para financiar servicios como el suministro de agua y el alcantarillado, que se
cobran sobre la base del nivel de servicio suministrado, no sucede lo mismo para
las actividades culturales y recreativas y para los servicios sociales financiados por
la municipalidad. Estas prestaciones urbanas esenciales son financiadas comple-
tamente por los contribuyentes de la ciudad central (la Ciudad de Vancouver), aun
cuando los beneficios de estos servicios alcancen a residentes de toda la regin.
16 Otras revisiones de este tema llegaron a la conclusin de que ningn modelo se ajusta a todos los casos o se destaca claramente
sobre el resto (McMillan, 1997; Klink, 2005; Divay y Wolfe, 2002).
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 287
Las ciudades realizan gastos en una variedad de bienes y servicios, siendo estos
costos los que determinan en gran medida los ingresos que necesitan. Los gas-
17 En general, no se considera que la poltica de estabilizacin sea una funcin adecuada de los gobiernos locales porque stos no tie-
nen acceso a la poltica monetaria y porque el capital y la mano de obra fluyen libremente en las jurisdicciones locales. En el caso de la
redistribucin, es probable que los esfuerzos locales por tratar las disparidades del ingreso determinen movimientos de grupos de ele-
vados ingresos hacia zonas con bajos impuestos, y de grupos de bajos ingresos hacia zonas con elevados impuestos. No obstante, en la
prctica, los gobiernos locales se comprometen invariablemente a lograr cierta redistribucin (Bird y Slack. 1993).
18 En realidad, la experiencia sugiere que la mayora de los gobiernos locales del mundo haran mejor concentrndose en dirigir
(formulacin de poltica) y menos en remar (suministro del servicio), para utilizar la terminologa de Osborne y Gaebler (1992).
290 | Richar M. Bird y Enid Slack
tos del gobierno local oscilan entre los que tienen caractersticas de bien privado
y los que las tienen de bien pblico. El suministro eficiente de servicios exige a
los gobiernos locales cobrar por las prestaciones con carcter de bien privado
(como por ejemplo, cuando es posible identificar a los beneficiarios y excluir a
quienes no pagan y cuando no existen efectos externos ni consecuencias redis-
tributivas indeseables)19. Los cargos por prestacin de servicios son adecuados
para algunos de stos, como puede ser el suministro de agua, el alcantarillado,
el transporte y el recreo. Cuando resulte difcil o costoso cobrar dichos cargos,
los impuestos y las transferencias son ms adecuados.
A los gobiernos locales, en general, se les adjudican responsabilidades
de gasto por servicios duros como las vas de circulacin y los transportes, el
suministro de agua y el alcantarillado. En muchos casos son tambin responsa-
bles de algunos servicios blandos, como los subsidios para viviendas de inters
social. La naturaleza de los servicios locales tiene repercusiones en la forma con
que deberan ser financiados. Por ejemplo, como se analizar ms adelante, el
impuesto sobre bienes resulta adecuado para financiar servicios duros que se
relacionan con la propiedad. Sin embargo, el impuesto sobre bienes es menos
apropiado para los servicios blandos. As, en los pases escandinavos, donde a
menudo las prestaciones sociales son una funcin municipal, las municipalida-
des aplican importantes impuestos a las ganancias de las empresas. Los gobier-
nos regionales y locales que suministran una amplia gama de servicios necesi-
tan una combinacin de fuentes de ingresos que refleje la combinacin de
prestaciones que ofrecen (Bird, 2001).
Los gastos del gobierno local pueden igualmente ser clasificados como
gastos operativos o inversiones en bienes de capital. Los gastos operativos
corresponden a las operaciones corrientes de la municipalidad, e incluyen los
referidos a sueldos y salarios, beneficios, la compra de equipamiento de corta
duracin, reparacin y mantenimiento, y el servicio de la deuda a largo plazo
(capital e intereses). Las inversiones en bienes de capital corresponden a la cre-
acin de activos a largo plazo. En general, los gastos operativos aumentan con el
transcurso del tiempo, segn el crecimiento de la poblacin, la inflacin y otros
19 Para un anlisis ms extenso sobre el posible momento y la conveniencia del cobro a nivel local y regional, vase Bird y Tsiopoulos
(1997).
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 291
factores. Por otro lado, las inversiones en bienes de capital son intrnsicamente
irregulares. Un gran aumento en el gasto durante un ao (por ejemplo, en la
construccin de un puente) no coincide necesariamente con el gasto de los aos
posteriores. Desde una perspectiva financiera, existe entonces un importante
problema de sincronizacin para los gobiernos locales. A efectos de asegurar la
disponibilidad de fondos cuando sea necesario realizar una inversin en bienes
de capital, las municipalidades debern apartar ingresos corrientes (impuesto
sobre los bienes, cargos por servicios o cargos cobrados para el desarrollo,
entre otros) en fondos de reserva o debern solicitar prstamos. Estas fuentes
de ingreso se analizan en mayor detalle ms adelante.
distribucin del gasto entre las distintas funciones, sino que tambin dificultan la
comparacin del gasto total en los gobiernos locales.
Puede resultar especialmente ardua la tarea de comparar los gastos
de ciudades fragmentadas en un rea metropolitana con los de ciudades en las
que el gobierno municipal tiene la misma extensin que la zona metropolitana
(Slack, 2003). La Ciudad de Atlanta, por ejemplo, est ubicada en el condado de
Fulton, pero la zona metropolitana de Atlanta se extiende ms all de este con-
dado. Del mismo modo, la Ciudad de Toronto, aunque es una municipalidad de
un solo nivel, no cubre toda la zona metropolitana de Toronto que, al menos
segn algunas definiciones, comprende otros cuatro gobiernos regionales y 25
municipalidades de nivel inferior. Por esas razones, resulta sorprendentemente
difcil comparar el ingreso y los gastos de una zona metropolitana con los de otra
del mismo pas, sin hablar de realizar comparaciones significativas del gasto
municipal de diversos pases. Por otra parte, las diferencias entre el gobierno
central y el estatal (provincial) en cuanto a los gastos locales, agravan los pro-
blemas. As, en Canad, el gobierno provincial tiene a su cargo la responsabili-
dad de los hospitales e institutos de rehabilitacin, aunque en Estados Unidos,
estas funciones son normalmente locales (condado). La medida en que los gas-
tos estatales (provinciales) difieren en las distintas jurisdicciones tiene un
impacto obvio sobre los gastos municipales.
Teniendo en cuenta del mejor modo posible las diferencias entre cinco
ciudades estadounidenses (Atlanta, Boston, Chicago, Detroit y Los ngeles),
Slack (2003) encontr una variacin considerable tanto en el nivel de gastos
como en su distribucin por categoras. Tal como indica el Cuadro 5.2, no existe
un modelo claro de gastos comn a estas cinco ciudades. En todo caso, incluso
si los gastos per cpita de algunas metrpolis de Estados Unidos parecen (o son)
ms altos que los de otras, este resultado no dice mucho por s solo. Un gasto
mayor puede significar que los niveles de los servicios son altos, que las necesi-
dades o costos son ms elevados, que el suministro de servicios no es eficiente,
o que no se han tomado las previsiones debidas para reemplazar la infraestruc-
tura usada mientras se suministran los servicios actuales. En resumen, el gasto,
sea en lo que sea, no es una buena medida de la calidad de los servicios suminis-
trados ni del estado de la infraestructura subyacente.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 293
vado costo de los cinco colegios mdicos presentes en dicha ciudad; Oficina del
Primer Ministro, 2003). Otra de las caractersticas que diferencia a Londres de
otras ciudades en Inglaterra es su diversidad tnica (uno de cada cuatro londi-
nenses proviene de una minora racial), las disparidades en los ingresos (aunque
es una ciudad rica, tiene la segunda tasa de desempleo ms alta del pas) y, por
supuesto, su funcin como ciudad global en lo que a servicios financieros y
comerciales se refiere (Oficina del Primer Ministro, 2003).
A medida que existen economas de escala en el suministro de servi-
cios, pueden existir igualmente algunas oportunidades de menores gastos per
cpita en algunos de ellos. Sin embargo, la evidencia emprica sobre la existen-
cia de economas de escala quiz pueda caracterizarse mejor como una combi-
nacin, dependiendo del servicio en cuestin y de las unidades de medida, del
tamao de la jurisdiccin o la envergadura de la facilidad. Por ejemplo, Hirsh
(1959) estim las funciones de costo de los servicios de polica, servicios de bom-
beros, recoleccin de basura, suministro de agua, alcantarillado y educacin y
encontr que los gastos per cpita disminuyeron con la cantidad suministrada en
agua y alcantarillado pero no en el resto de servicios urbanos. En algunos servi-
cios, los gastos per cpita aumentaron a medida que se expanda la produccin,
lo que indicaba que haba deseconomas de escala. Otros estudios que estima-
ron las funciones de costos encontraron algunas economas de escala para ser-
vicios duros, como el suministro de agua, el alcantarillado y el transporte,
pero, generalmente, no para servicios blandos, como los de polica, recolec-
cin de basura, actividades recreativas o planificacin (Bird y Slack, 1993). Los
servicios duros son aquellos que hacen un uso intensivo del capital, de manera
que las grandes unidades de gobierno pueden hacer, de forma ms rpida, las
cuantiosas inversiones de capital necesarias para extender el sistema de distri-
bucin de agua o construir una planta de depuracin de aguas sucias, por ejem-
plo, al menor costo unitario (Bahl y Linn, 1992). Otros servicios, como el de
polica, tienen un uso intensivo de mano de obra y por ello es improbable que
ofrezcan economas de escala significativas, si es que las hubiese.
Dichos estudios de costos se enfrentaron con muchos problemas de
medicin. Por ejemplo, la poblacin se usa normalmente como medida proxy de
produccin, y los gastos como medida sustituta para los costos. Pero la pobla-
cin no es una buena medida de la produccin: dos municipalidades con la
296 | Richar M. Bird y Enid Slack
La libertad extrema para una regin metropolitana sera poder configurarse como
nacin independiente (una ciudad-estado, como Singapur). Junto a eso, en muchos
pases la mejor opcin sera probablemente un gobierno regional como otros ya
existentes (por ejemplo, el de Berln, Bremen y Hamburgo, en Alemania, que cons-
tituyen tres de los 16 Lnder estados que integran el pas). En muchos pases, la
regin capital nacional que a menudo pero no siempre es la ciudad ms grande
posee, en distintos grados, un estado legal separado y no igual cuando se la com-
para o con otras regiones (estados) o con otras ciudades. Esta situacin legal no
siempre es una simple bendicin, esto es, puede implicar mayor nmero de recur-
sos, aunque tambin puede dar lugar a un mayor control.
En un estudio reciente, Boyd y Fauntroy (2002) hicieron una comparacin de 11
capitales nacionales de todo el mundo, incluyendo las de Brasil, Mxico y Venezue-
la. Las tres ciudades latinoamericanas incluidas en dicho estudio estaban localiza-
das en distritos especiales, distintos en algunos aspectos a otras regiones o locali-
dades*. Lo mismo sucede con Washington D.C., en Estados Unidos, y con Canberra,
en Australia. Como ya se indic, Berln es una ciudad y a la vez un estado. Berna, en
Suiza es tambin una ciudad-estado. Entre las capitales federales analizadas en
este estudio, nicamente Ottawa (Canad) es comparable a otras localidades de la
provincia donde est ubicada. Londres, Roma y Pars las capitales de pases unita-
rios estn gobernadas, respectivamente, por autoridades locales o metropolita-
nas.
Todas las ciudades aqu consideradas, eligen alcaldes (directamente o por medio
de unos concejos que escogen un alcalde) con la excepcin de Caracas, que tiene
un gobernador designado, aunque con un concejo elegido. Canberra (al igual que
Berln y Berna) tiene su propia representacin en la cmara alta de la legislatura
nacional. nicamente los ciudadanos de la ciudad capital de Estados Unidos care-
cen del derecho a votar a sus representantes en la cmara baja.
* Aunque aqu no se discute, desde hace mucho Colombia tiene un Distrito (Capital) Especial de Bogot que combina poderes munici-
pales y algunos especiales (por ejemplo, acceso a los ingresos) reservados en general al nivel departamental (regional). Bogot es asi-
mismo la capital del Departamento vecino de Cundinamarca. En 2003, a travs de una enmienda constitucional se cre una regin
administrativa integrada no solamente por el Distrito Capital y Cundinamarca (y sus municipalidades) sino tambin por los departa-
mentos aledaos. Sin embargo, todava no est claro el modo de funcionamiento de esta nueva entidad ni cmo debe financiarse.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 297
** Por otro lado, durante muchos aos la Ciudad de Mxico recibi importante apoyo financiero federal por servicios tales como el
transporte (vase Recuadro 5.5).
*** En trminos fiscales, Washington es tratado muy mal porque no solamente su presupuesto es debatido y analizado por el gobierno
federal, sino que tambin su capacidad para gravar impuestos est severamente restringida. Por ejemplo, no slo no puede gravar
tasas sobre el ingreso obtenido por los dos tercios de su fuerza laboral que habita en los estados de Maryland y Virginia adyacentes,
sino que tampoco puede cobrar peaje sobre los puentes que ingresan a la ciudad. Adems, el gobierno federal ni siquiera paga impues-
tos en el lugar por la gran cantidad de bienes inmuebles que posee en la ciudad, y mucho menos le reembolsa de manera adecuada los
numerosos servicios locales que utiliza: vase el eficaz estudio de la crtica situacin fiscal del Distrito de Columbia, y la responsabili-
dad nacional sobre ella, en OCleireacain y Rivlin (2002).
298 | Richar M. Bird y Enid Slack
modelo de Londres, la vivienda y los servicios sociales son en gran medida res-
ponsabilidad provincial. Lo que resta en el mbito local se divide entre el nivel
superior y el inferior. Por ejemplo, la polica y la proteccin contra incendios son
responsabilidades del rango inferior en Vancouver (lo cual representa el 25,4% de
los gastos del dicho nivel), al igual que los parques, el recreo y la cultura (15,1%).
Los niveles inferiores tambin gastan en suministro de agua, alcantarillado,
transporte, servicios para el desarrollo y manejo de los residuos slidos, corres-
pondiendo la mayora de los gastos del GVRD al suministro de agua, alcantarilla-
do y recoleccin de residuos. Una autoridad regional separada es responsable del
transporte. Tal como se explica en los Recuadros 5.4 y 5.5, los distintos niveles y
la naturaleza del gasto directo hecho por los gobiernos de nivel superior en distin-
tas partes de la regin pueden complicar las cuestiones an ms.
cuando sea posible identificarlos. Los cargos por servicios permiten a los resi-
dentes y a las empresas saber cunto estn pagando por las prestaciones que
reciben de los gobiernos locales. Adems, cuando se cobran precios adecuados,
se pueden adoptar decisiones ms eficientes sobre cunto producir, por parte de
los gobiernos, y sobre cunto consumir, por parte de los ciudadanos20. El cobro
de cargos por servicios resulta especialmente adecuado para el suministro de
agua y transporte pblico, donde los beneficios se limitan en gran medida a con-
sumidores individuales.
El cobro de cargos por servicios es importante no solamente porque el
resultado es un uso eficiente de las prestaciones, sino porque fomentan una utili-
zacin ms eficaz de la tierra. Si como base para la recaudacin de los servicios
se usa un precio igual al costo marginal de la prestacin, las tasas a cobrar a los
consumidores que estn alejados de los servicios existentes sern ms altas,
resultando costoso su suministro. Aquellas destinadas a los beneficiarios que
estn ms prximos sern ms bajas. Sin embargo, si a los consumidores se les
cobra el costo promedio, los que habitan en zonas distantes (donde los precios
son relativamente ms altos) pagaran menos que el costo marginal del servicio y
por lo tanto se beneficiaran de un subsidio. Una fijacin de precio uniforme para
los servicios urbanos, si bien resulta polticamente atrayente, desde el punto de
vista econmico es intrnsicamente ineficiente. A medida que la poblacin de la
zona central, con mayor densidad, pague ms que el costo marginal del servicio
(subsidiando as el uso de los servicios por parte de aquellos que estn ms aleja-
dos) se estar promoviendo la dispersin urbana (Slack, 2002). Por ejemplo, algu-
nos estudios realizados en Chile han demostrado que los importes por debajo del
costo y las distorsiones en la fijacin de precios para el suministro de agua y ser-
vicios de alcantarillado dieron como resultado graves dislocaciones en las deci-
siones de localizacin de hogares y empresas (Daniere y Gmez-Ibez, 2002).
La reaccin comn ante las sugerencias para aumentar la financiacin
mediante cargos por servicios es la expectativa de un aumento de la regresin
fiscal. Sin embargo, como han demostrado muchos estudios, en las grandes
reas urbanas sucede casi lo contrario: quienes ms se benefician de los servi-
20 Por ejemplo, en un riguroso estudio emprico reciente, Borge y Rattso (2003) demostraron que un financiamiento sano de cobro de
arancel sobre el servicio de alcantarillado aplicado por los gobiernos locales de Noruega, redujo significativamente el costo del sumi-
nistro de dicho servicio.
302 | Richar M. Bird y Enid Slack
cios a precios devaluados son los que ms los utilizan, y los pobres no estn bien
representados en este grupo (Bird y Miller, 1989). Los sistemas de fijacin de
precios relativamente simples, como puede ser un bajo cargo para el primer blo-
que de uso del servicio (lnea mnima de supervivencia), pueden tratar adecuada-
mente cualquier resto de inequidad que se perciba por la introduccin de siste-
mas de fijacin de precios ms adecuados 21 . Por ltimo, otro beneficio
importante de una determinacin de precios ms adecuada para los servicios
urbanos es la reduccin indirecta de la presin sobre las finanzas urbanas dis-
minuyendo la necesidad aparente de ms inversin, incluso en una infraes-
tructura con precios devaluados. El hecho de que un servicio no le cuesta nada al
usuario, provocar, en general, que ste quiera consumir ms, lo cual no signifi-
ca que las ciudades deban proporcionrselo.
Impuestos
Cuando no es posible la utilizacin de los cargos por servicios por no poder iden-
tificar a los beneficiarios de una determinada prestacin, los impuestos a los
residentes locales son una forma adecuada de financiamiento, si la zona benefi-
ciada por el servicio coincide en gran medida con los lmites municipales.
Un impuesto verdaderamente local podra definirse como aquel que es
gravado por los gobiernos municipales, con tasas decididas y cobradas por ellos
mismos (Bird, 2001). Sin embargo, en el mundo real, muchas tasas cumplen
solamente uno de estos requisitos, o dos, y la propiedad del gravamen puede
ser imprecisa. En algunos pases, un impuesto puede ser llamado local y parte,
o la totalidad, de los fondos provenientes del mismo pueden destinarse a una
ciudad, pero su tasa y su base son determinadas por un gobierno central o pro-
vincial/estatal. A todos los efectos prcticos, esos impuestos son mejor entendi-
dos como gravmenes de la administracin central o provincial/estatal, que se
asignan a las ciudades en forma de transferencia. Esta interpretacin resulta
21 Es interesante notar que actualmente Singapur se propone aumentar la progresin de sus sistemas de ingresos imponiendo grav-
menes y cargos ms elevados para algunos servicios pblicos (incluyendo la fijacin de cargos para la conservacin de caminos
mediante monitores electrnicos que cobran por el uso de los caminos pblicos).
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 303
22 En un intento til de desenmaraar algunas de estas cuestiones, vase OCDE (1999). La importancia analtica de hacerlo se estudia
en Ebel y Yilmaz (2003).
304 | Richar M. Bird y Enid Slack
23 Si bien en principio no resulta til saber si el impuesto es administrado realmente de forma local o no, en la prctica, la experiencia
sugiere que la administracin municipal indudablemente incrementa el control local (Mikesell, 2003).
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 305
24 Como en la mayora de los resmenes analticos sobre la incidencia de los impuestos, el texto es demasiado simple como para ser
totalmente exacto; para un anlisis ms detallado, vase Bird y Slack (1993).
306 | Richar M. Bird y Enid Slack
esto, podra ser conveniente una cierta restriccin sobre el uso del impuesto a
las propiedades no residenciales, utilizando medidas como el establecimiento de
un lmite mximo, o exigiendo al menos una proporcin uniforme sobre la pro-
piedad residencial y no residencial.
Las grandes reas metropolitanas tienden a tener relativamente ms
propiedades comerciales e industriales que las zonas urbanas ms pequeas.
Por las razones antes sealadas, una mayor base tributaria comercial/industrial
permite a los gobiernos locales realizar gastos mayores que los de las municipa-
lidades ms pequeas. A medida que esos impuestos excedan los beneficios
recibidos por las empresas de las actividades del gobierno local y sean traslada-
dos, las restricciones resultarn quiz especialmente necesarias en las zonas
metropolitanas25
A pesar de sus muchas virtudes como fuente de ingresos locales, las
tasas sobre la propiedad son relativamente costosas y difciles de administrar
de forma adecuada, y estos problemas aumentan a medida que crece el tamao
de la carga tributaria (Bird y Slack, 2002). Adems, en la mayora de los pases,
un impuesto sobre la propiedad local, aun bien administrado, no puede financiar
importantes gastos sociales, como educacin, salud o asistencia social. En con-
secuencia, los gobiernos locales, financiados principalmente mediante grav-
menes sobre la propiedad deben, o bien limitar sus actividades fundamental-
mente al suministro de servicios locales tales como la limpieza de calles y la
recoleccin de basura, o ser cada vez ms dependientes de las transferencias
de niveles de gobiernos superiores. De hecho, ste es el modelo de la mayora
de los pases desarrollados, incluyendo aquellos pocos (mencionados anterior-
mente) en los que el impuesto sobre la propiedad es el soporte principal de las
finanzas locales. La realidad, generalmente, es peor en los pases en desarro-
llo, donde rara vez se permite a los gobiernos locales flexibilizar las tarifas,
aunque por supuesto, existen grandes diferencias entre los pases, como lo
demuestra el Cuadro 5.4 referido al impuesto sobre la propiedad en cinco pa-
ses latinoamericanos26.
25 Para un anlisis mayor sobre la medida en que los impuestos locales sobre las empresas se justifican y el modo en que dichos
impuestos podran ser gravados de una forma mejor, vase Bird (2003a).
26 En los ltimos aos, algunos pases latinoamericanos han realizado experiencias con sistemas de recuperacin del valor de la tie-
rra (por ejemplo, plusvala). Desde la perspectiva fiscal aqu adoptada, estos sistemas nunca resultaron ser muy significativos, pero su
308 | Richar M. Bird y Enid Slack
fundamento principal no es tanto producir ingreso sino inducir a modelos de utilizacin del suelo ms convenientes. El Recuadro 5.6
contiene algunas reflexiones sobre esta cuestin. Para un anlisis ms detallado, vase Bird y Slack (2002).
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 309
Pas Impuesto s/la propiedad Facultad apreciacin Base evaluada por: Impuesto cobrado por:
como % ingresos locales local sobre tasas
27 Quince estados de los Estados Unidos permiten a las municipalidades gravar impuestos a las ganancias. El mtodo para establecer
las proporciones locales vara segn los estados. Por ejemplo, la autoridad que se encarga de fijar dicha proporcin est algunas veces
limitada por el estado o por la aprobacin del votante. Algunas ciudades aplican a los ingresos el impuesto local sobre las ganancias;
algunas lo asignan a los ingresos y a las utilidades netas de las empresas. Otras atribuyen impuestos a los no residentes y a los resi-
dentes (Von Ins, 2001).
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 311
Criterio Cargos por Impuestos sobre Impuestos al Impuesto a las Contribuciones Impuesto sobre Impuesto sobre
servicio (R) la propiedad (L) consumo (R) ganancias sobre salarios(R) las ventas(R) las sociedades
personales R) (L, R)
Adecuacin del ingreso Adecuado Adecuado para el Improbable Improbable S, en zona S No probable
para algunas gobierno local que alcance industrial
actividades; general
no en general
Correspondencia Excelente si Razonable si No alta No alta Depende del Depende de la Depende del
de contribuyentes estn bien son adecuados esquema de movilidad diseo
y beneficiarios diseados empleo
Rendicin de Excelente Baja No buena Baja excepto Si tiene facultad Si puede fijar tasas Generalmente baja
cuentas local excepto tenga facultad discrecin s/tasa
tasa fijada discrecin s/tasa
regionalmente
Costo administrativo Algunas Bastante alto Bajo Muy alto excepto No alto Moderado Algunas veces alto
veces alto impuesto como
recargo regional
Costos de acatamiento Irrelevante Vara, pero no alto Bajo por lo Medio No alto Moderado A menudo alto
en principio general
Paralelo ante corrupcin Bajo Moderado Bajo Probablemente Bajo Moderado Alto
alto en la mayora
de los pases
Aceptabilidad poltica No alta en Moderada Alta en algunos Baja Alta Quizs Alta
la mayora casos
de los pases
Impacto distorsionador Ninguno Moderado Puede ser bajo Moderado No demasiado alto Puede ser bajo Normalmente alto
En muchos pases, la bsqueda de una fuente de ingresos regional que sea eco-
nmicamente sensible, administrativamente viable y razonablemente elstica
acaba en un impuesto general sobre las ventas. Dados los obstculos que plan-
tean los gravmenes sobre las ganancias en Amrica Latina, el nico impuesto
grande que queda como posible fuente de ingreso regional metropolitano
adems del de las sociedades, que se analiza en la seccin siguiente puede
ser alguna forma de impuesto general sobre las ventas.
28 Para un anlisis ms extenso de estas (y otras) posibles fuentes de ingresos locales, vase Bird (2003)
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 315
El impuesto general sobre las ventas que hoy se encuentra en casi todos
los pases es, por supuesto, el impuesto sobre el valor aadido (IVA). Parece ser
sombro el futuro del impuesto sobre las ventas al por menor, que anteriormente
se consider como un gravamen regional (Musgrave, 1983), y que est todava
vigente en la mayora de los estados de Estados Unidos y en algunas provincias
canadienses. Sin embargo, el predominio del IVA plantea un serio problema para
las finanzas de los gobiernos regionales, dado que la mayora de los analistas fis-
cales considera a este impuesto independiente, subnacional, impracticable o
indeseable por una serie de razones. Algunos subrayan su elevado costo adminis-
trativo y de supervisin. Otros subrayan la posible prdida del control macroeco-
nmico y la renuencia general de los gobiernos centrales a compartir la base del
IVA. Otros destacan tambin los problemas que surgen del comercio transfronte-
rizo (interestatal), afirmando que si se grava sobre una base de origen, el IVA sub-
nacional es distorsionador y, si se grava sobre una base de destino, es impracti-
cable al menos en las circunstancias de los pases en desarrollo29.
Si bien se ha discutido mucho en la literatura vase el estudio de Bird
y Gendron (2001) sobre la posibilidad de aplicar un IVA en el mbito regional en
pases como Argentina y Brasil, la realidad es que hasta ahora nadie ha podido
hacerlo. En la actualidad, la perspectiva de que los gobiernos de las reas
metropolitanas de Amrica Latina puedan introducir este impuesto parece
remota. No obstante, como este tema figura entre las prioridades de la lista de
reforma impositiva en Brasil (aunque en el mbito estatal, antes que a escala
regional), quiz esta posibilidad no debera ser descartada complemente.
Por ltimo, muchos pases aplican tasas sobre las sociedades en el mbito
regional y local bajo la forma de impuestos sobre las ganancias o beneficios,
impuestos al capital, impuestos sobre la propiedad no residencial, impuestos de
trnsito (octroi), derechos de licencia (patentes) y distintas formas de impuestos
sobre la industria y el comercio (Bird, 2003a). Muchos de estos gravmenes no
29 El nico IVA subnacional que funciona, con base en destino y que existe actualmente, se encuentra en la provincia canadiense de
Qubec (Bird y Gendron 1998).
316 | Richar M. Bird y Enid Slack
Transferencias intergubernamentales
32 El equilibrio fiscal es un concepto tramposo. Para una consideracin ms extensa de su significado y medicin (a nivel federal-
provincial), vase Bird y Tarasov (2003).
33 Para un anlisis con mayor detalle sobre el fundamento y la forma de las transferencias intergubernamentales en las zonas urba-
nas, vase Bird y Slack (1993).
320 | Richar M. Bird y Enid Slack
pasan sus propias fronteras, llegando a todo el pas. De este modo, algunas
transferencias provenientes de los gobiernos centrales pueden estar justifica-
das en aquellas funciones municipales que contribuyan a la competitividad
internacional.
Adems, ciertas municipalidades (inclusive algunas de las regiones
metropolitanas) no pueden brindar simplemente un nivel de servicio adecuado
con proporciones razonables, quiz porque los costos de los servicios pueden
resultar ms altos en dichas comunidades, porque la necesidad de los servicios
puede ser mayor, o porque la base fiscal puede ser menor. En estas circunstan-
cias, una subvencin de equiparacin es la apropiada. Una frmula adecuada
para este tipo de donativo toma en consideracin las necesidades y las capacida-
des diferenciadoras (Bird y Smart, 2002).
Sin embargo, parece improbable que en la mayora de los pases las
grandes reas metropolitanas puedan recibir subvenciones de equiparacin, con
la excepcin, quiz, de los pagos por capitacin que afectan a algunos servicios
nacionales importantes, ofrecidos a nivel local, como los referidos a la educacin
o la salud (Bird y Fiszbein, 1998). En general, las grandes zonas metropolitanas
tienen bases fiscales per cpita ms altas que las de las reas urbanas o rurales
ms pequeas. La actividad econmica y la mayor densidad de los proyectos
residenciales, comerciales e industriales, contribuyen a una base fiscal ms ele-
vada. Por supuesto, desde el punto de vista del gasto, los costos de los servicios
y la necesidad de servicios pueden ser mayores que en otras zonas urbanas,
pero en la mayora de los pases latinoamericanos parece imposible que este
factor compense con creces la base fiscal con un potencial mucho mayor34. Un
enfoque alternativo para lograr equidad puede ser el diseo de una estructura
orgnica que abarque toda el rea metropolitana por completo. Una combina-
cin de comunidades ricas y pobres puede llevar a una equiparacin, al menos
dentro del rea metropolitana. Estas cuestiones de equidad fueron, por ejemplo,
la razn principal por la cual el modelo de gobernabilidad de un solo nivel fue
adoptado en 2000 en Ciudad del Cabo, Sudfrica (van Ryneveld y Parker, 2002).
34 Adems, los costos de los servicios en las zonas remotas tienden a ser incluso mayores que en las grandes zonas metropolitanas
debido a costos de transporte ms altos (mayores distancias), costos de calefaccin ms elevados (condiciones climticas), etc. (Kit-
chen y Slack, 2003).
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 321
Financiacin de infraestructuras
Desde hace tiempo es comn en Amrica Latina financiar las grandes obras de
la capital metropolitana principalmente con fondos centrales un ejemplo, el
metro de Ciudad de Mxico. Sin embargo, como lo demuestra un detallado estu-
dio reciente sobre el efecto de la financiacin del metro de Santiago (Chile) por
parte del gobierno central (Kain y Liu, 2002), esta prctica puede dar lugar a una
mayor desigualdad regional y a un crecimiento metropolitano distorsionado. En
general, las infraestructuras urbanas deberan financiarse localmente, y a
menudo recurriendo al crdito, como se analiza ms adelante. Sin embargo, en
varios pases, debido en parte a las restricciones locales sobre la adquisicin de
prstamos (y sobre los ingresos locales en general), las municipalidades se
estn volcando cada vez ms hacia el sector privado para financiar los costos de
las nuevas infraestructuras, as como para mejorar las existentes en zonas ya
desarrolladas. El sector privado participa en la financiacin de infraestructuras
de dos maneras: con los cargos que debe pagar para conseguir la aprobacin
para el desarrollo de nuevas promociones y obras; y mediante las asociaciones
entre el sector pblico y el privado. El uso de ambos mtodos est ms difundido
322 | Richar M. Bird y Enid Slack
Contratacin de prstamos
35 Si bien la toma de prstamos no es estrictamente una fuente de ingresos, se analiza aqu en parte para ilustrar las diferencias entre la
capacidad de las grandes zonas metropolitanas y otras municipalidades para tener acceso a los mercados de capitales y as financiar gas-
tos de capital, y en parte, para ofrecer un cuadro ms completo aunque muy condensado sobre la financiacin de las infraestructuras.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 323
ms altos que los pagados por los gobiernos mayores. Por esta y otras razones,
las grandes reas metropolitanas tienden a tener un mayor y ms fcil acceso a
los mercados de bonos, que el que tienen las municipalidades menores.
Siempre que no exista ningn tipo de subvencin central en la adquisi-
cin de prstamos (mediante, por ejemplo, garantas explcitas o implcitas), esta
manera de financiacin de la inversin de capital es, en principio, una buena
idea. Sin embargo, en la prctica, muchos pases en desarrollo no pocos en
Amrica Latina han tenido grandes dificultades como consecuencia de un
endeudamiento subnacional, lo cual determin que se les impusieran rgidas
restricciones. Si bien a largo plazo, como demuestran Rodden, Litvack y Eske-
land (2003), estas restricciones se flexibilizaran, en el futuro inmediato es
improbable que pases como Argentina y Brasil, incluyendo sus ciudades mayo-
res, tengan muchos grados de libertad en ese sentido.
Asociaciones pblico-privadas
36 En realidad, como lo demuestran Ades y Glaeser (1995), la mayora de las principales capitales metropolitanas en Latinoamrica
son casi seguro demasiado grandes como consecuencia de la extrema sobrecentralizacin de la poltica y reglamentacin que carac-
terizaron durante mucho tiempo a la mayora de los pases de la regin.
328 | Richar M. Bird y Enid Slack
que esto se discute mucho menos con los ordenamientos financieros que la
acompaan.
En estas circunstancias, sin duda puede parecer razonable preguntarse
cul de los modelos bsicos analizados en este documento parece ser el ms
prometedor para Latinoamrica, y tambin qu debera hacerse en cada una de
las zonas metropolitanas mencionadas para mejorar la gobernabilidad urbana y
el suministro de servicios. Lamentablemente para aquellos que anhelen respues-
tas simples a este tipo de cuestiones, todo el valor del argumento avanzado en la
segunda seccin de este trabajo es que, en realidad, no existe una respuesta de
mejor prctica, esto es, no existe un sistema nico que se ajuste a todos los
casos, ni ninguna progresin necesaria o inevitable en cualquier direccin. En
realidad, si bien un pas puede orientarse en una trayectoria (por ejemplo, la
fusin), y otro en otra totalmente diferente (desarrollando varios distritos especia-
les de mbito regional, por ejemplo), ambos pueden converger en algunos aspec-
tos importantes, dependiendo de los detalles de la manera exacta de proceder.
No obstante, como se sugiri al final de la segunda seccin, la expe-
riencia parece indicar que la mayora de los pases latinoamericanos haran bien
en orientarse hacia el desarrollo de algn sistema de gobernabilidad ms efecti-
vo que el actual para sus reas metropolitanas. En realidad, en nuestros das
parece que no existe un pas en Latinoamrica que tenga una estructura de
gobierno que abarque adecuadamente toda una regin metropolitana econmi-
camente relevante37. Sin embargo, la naturaleza precisa del mejor sistema
para cualquier regin en particular contina siendo altamente dependiente del
contexto, tanto en la teora como en la prctica. Adems, como indica la expe-
riencia del Valle de Mxico (Davis y Raich, 2003), las dificultades polticas de lle-
gar demasiado lejos o avanzar muy rpidamente en esta direccin, parecen a
menudo tan grandes, que es probable que se adelante poco a corto plazo. Cual-
quier cambio en la estructura actual requiere un claro cambio en la asignacin
tanto del poder como del dinero, y en estos trminos no va a ser fcil38.
37 Adems de Klink (2005) y Lefvre (2005), vase Glaeser y Meyer (2002) sobre Santiago; Davis y Raich (2003), Morales y Garca Jim-
nez (2002), y el Recuadro 5.5 sobre Ciudad de Mxico; Banco Mundial (2002) sobre Cali y Acosta et al. (1999) y Zapato y Chaparro (2002)
sobre Bogot.
38 Por ejemplo, Davis y Raich (2003) sugieren que para avanzar en la regin de la Ciudad de Mxico es necesario seguir una cantidad
de caminos alternativos (y quiz complementarios), modificando la constitucin para permitir gobiernos regionales metropolitanos,
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 329
creando cooperacin voluntaria, estableciendo quiz distritos especiales, etc. En su opinin, ninguno resultar fcil o simple. Proba-
blemente pueda decirse lo mismo de otras zonas metropolitanas de la regin.
39 Aun cuando se disponga de esos datos, deber tenerse mucho cuidado al utilizarlos para analizar la naturaleza de los problemas
fiscales regionales. Si bien no es posible estudiar aqu este tema en detalle, algunos de los problemas y consideraciones relevantes se
encuentran en Bird (2003b).
330 | Richar M. Bird y Enid Slack
ya que sern los que tengan que pagar por ellas y experimentar sus consecuen-
cias. Solamente de este modo y no agitando la varita mgica de la planificacin
central podrn tomarse alguna vez las decisiones correctas, aunque probable-
mente de forma lenta y dolorosa.
En este sentido, un buen gobierno metropolitano, como cualquier otro,
requiere alcaldes y concejos responsables, elegidos pblicamente, que actuarn
de una manera tan abierta y transparente como sea posible, con un grado consi-
derable de independencia organizativa y plena responsabilidad en cuanto a su
propia gestin financiera. Durante las ltimas dcadas, muchos pases latinoa-
mericanos han progresado a grandes pasos aumentando la rendicin democrti-
ca de cuentas de los gobiernos locales. Sin embargo, casi en ningn lugar este
adelanto ha sido igualado por las mejoras necesarias en los ordenamientos
financieros, que aseguren que esta nueva libertad sea ejercida con sensatez.
Como Meyer y Glaeser (2001) afirman correctamente, las polticas
pblicas adecuadas no persistirn (o no sern ejecutadas de forma adecuada)
excepto si las instituciones polticas se disean para proporcionar polticos con los
incentivos correctos para ejecutar tales polticas. En las reas metropolitanas de
Latinoamrica lo que, en primer lugar, parece ser necesario activar para alcanzar
ese ideal es cierta forma de gobierno metropolitano efectivo y, en segundo lugar,
una estructura fiscal adecuada tanto entre la regin y el resto del pas como den-
tro de la propia regin. Como aqu se ha expuesto, existe una variedad de solucio-
nes posibles, tanto para la gobernabilidad como para las cuestiones fiscales. Todo
lo que se ha podido hacer en este estudio es establecer los elementos para una
revisin ms sistemtica de estas cuestiones y presentar un bosquejo de algunos
parmetros clave, que deberan recibir ms atencin segn las circunstancias
particulares de cada pas, y no un pronunciamiento definitivo sobre la mejor forma
en que una determinada regin metropolitana debera ser financiada.
Al igual que muchos pases en desarrollo, Mxico ha pasado por un agudo proceso
de urbanizacin en las ltimas dcadas. En el ao 2000, de los 100 millones de habi-
tantes del pas, el 75% viva en ciudades que producen el 85% del producto nacional.
En ese ao Mxico tena 31 zonas metropolitanas con 42.300.000 personas. En 1990,
dos tercios de la poblacin urbana vivan en cuatro zonas metropolitanas de ms de
1.000.000 de habitantes cada una (Ciudad de Mxico, Guadalajara, Monterrey y Pue-
bla). En el ao 2000, el nmero de ciudades con ms de 1.000.000 de personas se
haba duplicado (se sumaron Tijuana, Len, Toluca y Torren), y la poblacin que las
habitaba creci de 22.500.000 en 1990 a 31.700.000 en el ao 2000 (OCDE, 2002).
Estos hechos resultan especialmente obvios en la Zona Metropolitana del Valle de
Mxico (ZMVM) que, de acuerdo con su Programa de Ordenamiento, est integra-
do por 16 delegaciones del Distrito Federal (DF), 58 municipalidades del Estado de
Mxico, y la municipalidad de Tizayuca del Estado de Hidalgo. La ZMVM aument de
9.000.000 de personas en 1970 a casi 18 millones en el ao 2000. El rea metropoli-
tana se expandi de 2.127 km2 en 1970 a 4.902 km2 en 1995. La mayor parte de esta
expansin se produjo en el Estado de Mxico, cuyas municipalidades metropolita-
nas experimentaron un crecimiento en la poblacin del 320% desde 1970 hasta
2000. En contraposicin, la poblacin del DF creci solamente un 35% durante el
mismo perodo de 30 aos. El resultado es que actualmente ms de la mitad (53%)
de la poblacin de la ZMVM vive en el Estado de Mxico (Iracheta, 2002).
Finanzas en la ZMVM
Distrito Federal: El hecho de que el DF sea la capital del pas tiene efectos direc-
tos sobre sus finanzas de distintas maneras:
Si bien desde 1994 el Congreso Federal ya no es el responsable de
la aprobacin de la legislacin fiscal y presupuestaria del DF, toda-
va est a cargo de la autorizacin de sus niveles de endeudamiento.
El gobierno del DF no solamente posee todas las facultades fiscales
de un estado, sino que tambin centraliza todas las funciones fisca-
les de sus gobiernos locales o distritos. Por ejemplo, el DF no
recauda nicamente las contribuciones sobre salarios el impuesto
estatal ms importante sino que tambin recauda los impuestos
sobre la propiedad que son la fuente primaria propia de la recauda-
334 | Richar M. Bird y Enid Slack
40 Podra parecer que la poblacin es el factor principal que determina las asignaciones presupuestarias de la mayora de las delega-
ciones; sin embargo, en algunos casos, esta relacin no est clara.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 335
mas son, principalmente, los impuestos, los cargos por servicios, y las tasas,
productos, multas y gravmenes por mejoras y plusvalas. Tal como se ha men-
cionado anteriormente, mientras las contribuciones sobre los salarios son el
impuesto estatal ms importante, la tasa sobre la propiedad es el principal gra-
vamen para las municipalidades. Mientras los estados obtienen la mayor parte
de sus tasas de fuentes relacionadas con vehculos y transporte, los principales
impuestos de las municipalidades son los correspondientes a licencias y al
suministro de los servicios de agua.
Los gobiernos subnacionales de Mxico reciben transferencias de
dos fuentes principales: participaciones y aportaciones. Las participaciones son
transferencias no condicionadas que los estados y las municipalidades reciben
del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF) a travs de distintas frmu-
las que se calculan como una proporcin de la recaudacin federal partible
(RFP), compuesta principalmente por participaciones especficas del impuesto
federal sobre las ganancias, el impuesto sobre el valor aadido y los derechos
sobre la extraccin de minerales y petrleo. Las municipalidades reciben como
mnimo un 20% de las participaciones del estado41. Las aportaciones son trans-
ferencias destinadas a un fin determinado cuya forma actual fue diseada en
1997 cuando el Congreso aprob una nueva partida presupuestaria llamada
Aportaciones Federales a los Estados y Municipalidades (Ramo 33), y que est
integrada por siete fondos enfocados hacia la descentralizacin de las importan-
tes reas de salud, educacin e infraestructura42.
41 El SNCF establece las pautas para la distribucin de participaciones desde la federacin hacia los estados. Sin embargo, cada
legislatura estatal regula su propio reparto de participaciones entre sus municipalidades. Actualmente, el SNCF consiste en dos fon-
dos: el Fondo para la Promocin Municipal (1% del RFP, que establece la transferencia directamente a sus municipalidades de acuer-
do con una frmula federal que toma en consideracin el cobro de los impuestos sobre la propiedad y las tasas por el suministro de
agua) y el Fondo General de Participacin de Ingresos (FGP) que consiste en el 20% del RFP.
Al nivel estado-federal, el 45% del FGP se distribuye sobre una base igual per cpita, el 45% se basa en la recaudacin de ingresos
propios de los estados que haba antes del SNCF (es decir, antes de 1980) ajustado anualmente sobre la base del crecimiento de algu-
nos ingresos federales cobrados en los estados. El 10% restante se distribuye inversamente entre los estados con las asignaciones
absolutas ms bajas. Para la asignacin estado-municipal, en el caso del Estado de Mxico, el 40% se distribuye sobre una base igual
per cpita, el 40% de acuerdo con el esfuerzo fiscal de la municipalidad en su cobro de cargos e impuestos, y el 20% en proporcin
inversa a los dos criterios anteriores.
42 Estos fondos son: el Fondo de aportaciones para la educacin bsica (FAEB); el Fondo de aportaciones para los servicios de salud
(FASSA); el Fondo de aportaciones para la infraestructura social (FAIS); el Fondo de aportaciones para el financiamiento de las munici-
palidades y el Distrito Federal (FORTAMUNDF); el Fondo de aportaciones mltiples (FAM); el Fondo de aportaciones para la educacin
tecnolgica y de adultos (FAETA); y el Fondo de aportaciones para la seguridad pblica de los Estados y el Distrito Federal (FASP).
336 | Richar M. Bird y Enid Slack
La ZMVM tiene la concentracin ms alta de actividad econmica del pas. Por tr-
mino medio, entre 1993 y 2000, el DF produjo el 23% del PIB del pas, seguido por el
Estado de Mxico con una proporcin del 10,5%; el DF y el Estado de Mxico produ-
cen, en su conjunto, un tercio del PIB de la nacin. En general, los estados con los
mayores niveles de actividad econmica recaudan relativamente ms ingresos. En
2002, el DF y el Estado de Mxico combinados reunieron el 52% del total de las
fuentes propias de ingresos estatales del pas (un 43% en el DF y un 9% en el Esta-
do de Mxico). En funcin de las transferencias, estos dos estados recibieron el 24%
de las participaciones (un 13% el DF y un 11% el Estado de Mxico) y el 12% de las
aportaciones (un 2% el DF y un 10% el Estado de Mxico). Sin embargo, la evolucin
de las fuentes de ingresos en estas dos entidades, sigui esquemas muy distintos.
En la ltima dcada, los ingresos del DF sufrieron una importante
transformacin, ya que las fuentes propias que los reportaban aumentaron y la
financiacin federal disminuy. La reforma fiscal increment substancialmente la
recaudacin de tasas locales (principalmente los impuestos sobre la propiedad y
las contribuciones sobre salarios) y los derechos por el suministro de agua. En
1980, las fuentes propias de ingresos del DF financiaron el 30% de su gasto total;
en la dcada de los noventa, esta proporcin aument a un promedio del 45%. Por
otro lado, una reforma en la frmula de participacin de los ingresos y la decisin
federal de cancelar todas las transferencias vinculadas con el transporte y que
iban destinadas al DF, impactaron adversamente sobre ste. Desde 1989 hasta
2001, las participaciones recibidas por el DF disminuyeron del 55% al 45% del
total de ingresos obtenidos (Beristain y Rodrguez Gmez, 2001). Adems, recibe
pocas aportaciones, fundamentalmente porque est excluido de los fondos desti-
nados a la educacin (FAEB y FAETA) y del fondo para la infraestructura (FAIS).
Las fuentes propias de ingresos ms importantes del DF son los
impuestos, que representaron un promedio del 45% en el perodo 1989-2001. En
ese mismo intervalo de tiempo, los productos representaron el 27% y los car-
gos por servicios el 17%.43 En trminos reales, stos ltimos, junto con los
43 Productos son los recursos que los gobiernos subnacionales reciben del uso de sus bienes patrimoniales, como son la venta y
alquiler de sus propiedades.
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 337
impuestos, crecieron a una tasa anual del 10%, debido a la introduccin de una
contribucin sobre los salarios, y a la reforma del sistema del impuesto sobre la
propiedad. Desde 1989 hasta 2001, las contribuciones sobre los salarios alcanza-
ron el 40% del total de impuestos, y las tasas sobre la propiedad llegaron al 44%.
El DF recauda aproximadamente la mitad (47,7%) del gravamen sobre la propie-
dad aplicado en Mxico en todo su conjunto. Esta misma centralizacin fiscal se
reproduce dentro del DF, ya que cuatro delegaciones (Cuauthemoc, Miguel
Hidalgo, Benito Jurez y Alvaro Obregn) representan casi el 60% de la recauda-
cin total del impuesto sobre la propiedad en el DF.
En contraposicin al DF, el Estado de Mxico y sus municipalidades
metropolitanas dependen actualmente ms de las participaciones. La composi-
cin y evolucin de los ingresos en el Estado de Mxico y en sus municipios
metropolitanos son similares.44 En el perodo 1989-1999, las fuentes propias de
ingresos alcanzaron, en promedio, el 44% del ingreso total del Estado de Mxico
y el 50% del de las municipalidades metropolitanas. En el mbito estatal, esta
proporcin disminuy del 58% en 1989 al 30% en 1999. Del mismo modo, en el
mbito municipal, la participacin de fuentes propias de ingresos disminuy del
60% del ingreso total en 1989 al 30% en 1999. Las participaciones en el Estado de
Mxico aumentaron del 31% del ingreso total en 1989 al 44% en 1999, y en las
municipalidades metropolitanas se incrementaron, durante el mismo perodo,
del 27% al 41%.
Si bien el Estado de Mxico recibe la proporcin ms grande de aporta-
ciones de cualquier estado (10%) en trminos per cpita, es el segundo valor
ms bajo. Las municipalidades metropolitanas del Estado de Mxico reciben
recursos del FAISM, que es la porcin principal del fondo para infraestructura
(FAIS), y del FORTAMUM cuyo objetivo es mejorar la seguridad en los municipios.
En el perodo 1998-2002 estas localidades recibieron un promedio del 40% de la
participacin en el total estatal de FAISM y un 70% del FORTAMUM45.
44 Los clculos que aqu se muestran para las municipalidades metropolitanas del Estado de Mxico toman en cuenta slo a 34 loca-
lidades metropolitanas definidas en la Encuesta Nacional de Empleo Urbano y no a las 58 que se considera que forman parte de la
ZMVM.
45 Gran parte del remanente de estos fondos pasaron a las municipalidades de la Zona Metropolitana de Toluca (integrada por cinco
municipalidades), la segunda ms importante del Estado de Mxico.
338 | Richar M. Bird y Enid Slack
Con el transcurso de los aos, muchos han tratado de demostrar que los impues-
tos urbanos, en especial las tasas sobre la tierra, son herramientas potencialmen-
te importantes para configurar el ritmo y naturaleza del desarrollo urbano. Si bien
resulta evidente que este complejo tema no puede ser analizado en este documen-
to con la debida atencin, una visin general reciente de la contribucin territorial y
de los impuestos sobre la propiedad en todo el mundo (Bird y Slack, 2002) permite
obtener varias conclusiones que merecen repetirse en el contexto actual.
En primer lugar, muchos pases gravan distintos impuestos y cargos sobre las
transferencias de la tierra. Estas tasas desalientan invariablemente el desarrollo y
la formalizacin del mercado de bienes races. Su existencia, a menudo con tasas
sorprendentemente elevadas en muchos pases, puede atribuirse presumiblemen-
te al hecho de que la base imponible el cambio de propiedad registrado es visi-
ble, aun cuando el valor verdadero de la operacin generalmente no lo sea. Los
pases preocupados por una utilizacin eficiente de la tierra haran bien si conside-
rasen la posible disminucin de esos impuestos y sustituyeran de inmediato una
prdida de ingresos fiscales reforzando, por ejemplo, los impuestos bsicos sobre
la propiedad.
En segundo lugar, algunos pases aplican otros gravmenes especiales sobre la
tierra, principalmente para fines no fiscales para obtener plusvala (en Colombia),
recuperar los costos del gasto en inversin pblica (en varios pases, contribucio-
nes especiales y gravmenes por mejoras, como por ejemplo, la valorizacin en
Colombia), o desalentar la tenencia de tierras ociosas mediante tasas de penali-
zacin (nuevamente, Colombia es un ejemplo).
Lamentablemente, ideas atractivas como estas pueden surgir a menudo, y siempre
que se han ensayado variantes de ellas en todo el mundo, en la prctica parecieron
no haber tenido efectos significativos en ningn pas. El control de la especulacin
en terreno urbano y la obtencin de aumentos en el valor de la tierra destinada al
uso pblico pueden ser objetivos muy importantes, pero intentar lograrlos indirec-
tamente mediante el diseo inteligente de instrumentos fiscales, parece haber sido
contraproducente.
En tercer lugar, pases como Colombia tuvieron cierto xito recobrando algunos de
los beneficios de los propietarios de zonas adyacentes debido a determinadas
inversiones pblicas, mediante cargos por mejoras. Del mismo modo, algunos
estados de Estados Unidos y algunas provincias canadienses han empleado recien-
temente cargos para el desarrollo y otras formas de captura de valor para ayudar
a la financiacin de algn proyecto de infraestructura urbana. Sin embargo, la fun-
cin de esos artificios probablemente se vea limitada debido a las circunstancias
de la mayora de las regiones metropolitanas latinoamericanas.
Por ltimo, a pesar de esta valoracin negativa general referente al uso de impues-
tos especiales sobre la tierra con fines de planificacin, resulta importante recor-
Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana | 339
dar, no obstante, que los gravmenes sobre la tierra tienen, en definitiva, efectos
sobre los modelos de utilizacin de la misma. Por ejemplo, quienes se manifiestan
a favor de la tributacin sobre el valor de la tierra sostienen que esta fiscalidad es
ms favorable para la inversin y el crecimiento, que la tributacin sobre la tierra y
las mejoras o plusvalas. Las desigualdades en la forma de aplicacin del impuesto
sobre la propiedad dentro de las zonas urbanas con tasas diferentes sobre la
vivienda y las empresas, por ejemplo, y con diversos impactos en las zonas ms
viejas y ms nuevas pueden afectar al modelo de crecimiento urbano (Slack,
2002). Indudablemente, una planificacin fiscal (y territorial) sensata debe tomar en
cuenta esos efectos.
A medida que los impuestos desiguales sobre la propiedad sean equiparados unos
a otros en funcin de las diferencias en los gastos del sector pblico, no deberan
provocar un impacto distorsio9dor sobre la ubicacin o utilizacin de la tierra. Sin
embargo, cuando esa equiparacin no se d, habr un esquema de subsidios
positivos y negativos que influir sobre los esquemas de desarrollo urbano de una
forma que, por lo general, provocar su empeoramiento. Tal como manifestaron
hace algunos aos Oldman et al. (1967) en el contexto de un anlisis de las finanzas
de la Ciudad de Mxico, estas malas distribuciones son potencialmente mucho ms
perjudiciales en el caso de ciudades latinoamericanas de rpida urbanizacin.
Estas cuestiones todava hoy parecen vlidas.
Las elecciones polticas que se refieren a la estructura del impuesto sobre la pro-
piedad que recae sobre la utilizacin de la tierra, abarcan aquello que se incluye en
(y se excluye de) la base fiscal, la definicin del valor de la propiedad para las distin-
tas clases de propiedades (por ejemplo, residencial, agropecuaria, comercial e
industrial), el porcentaje del valor imponible, y la variacin de las tasas fiscales efec-
tivas dentro de las clases de propiedad (y entre ellas). Lamentablemente, en
muchos pases la informacin disponible resulta inadecuada para permitir analizar
los efectos de los sistemas tributarios existentes que afectan a la utilizacin de la
tierra y que son, casi seguro, no ptimos. Debido a las proporciones poco efectivas
que actualmente se aplican en la mayora de los pases, puede ser que las distorsio-
nes resultantes no sean demasiado elevadas. Considerando la importancia que pro-
bablemente pueda tener en el futuro un aumento del impuesto sobre la propiedad
que acta como fuente de finanzas locales en las regiones metropolitanas latinoa-
mericanas, las reformas necesarias en dicho impuesto deberan tener en cuenta no
slo la necesidad de ser polticamente aceptables y administrativamente factibles,
sino tambin que los mayores impuestos deben ser diseados adecuadamente
desde una perspectiva econmica. Esto significa que artilugios como el incremen-
to del impuesto por el valor de la tierra y las contribuciones territoriales progresivas,
con su elevado y quiz insuperable costo poltico y administrativo, no deberan cum-
plir funcin alguna, sino que debera prestarse una mayor y preferente atencin al
desarrollo de impuestos sobre la propiedad local simples y eficaces, diferencindo-
se, quiz, en la mayor tributacin de la tierra, en lugar de la de las mejoras.
340 | Richar M. Bird y Enid Slack
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Las funciones de un
gobierno metropolitano
CAPTULO 6
Introduccin
Una de las pocas afirmaciones en las que coincidiran prcticamente todos los
analistas del mundo, cada vez ms complejo y difcil de entender, es que ste es
cada vez ms global y ms urbano (Friedmann, 2002). En lnea con este reconoci-
miento han proliferado los estudios sobre las dinmicas de la globalizacin, los
procesos de urbanizacin y, de manera ms importante, las relaciones que se
establecen entre ambos procesos. Este ser tambin el punto de partida de este
estudio que, ms concretamente, pretende partir de una realidad marcada por la
emergencia de metrpolis globales y se cuestiona los impactos sociales de esta
reciente realidad y las polticas que se han destinado, o se podran destinar, a
favorecer las necesidades colectivas metropolitanas.
A partir de estas preocupaciones, el documento se organiza en cuatro
secciones. La primera esboza lo que se podra llamar el punto de partida. Sin
nimo de exhaustividad ni con el afn de replicar los excelentes estudios ya exis-
tentes sobre la geografa de la globalizacin, se cuestionan los efectos positivos y
los impactos negativos que esta nueva configuracin urbana est generando. En
la segunda seccin se ilustra el punto de partida con referencias a cmo las prin-
cipales concentraciones urbanas latinoamericanas y europeas viven las ventajas y
los inconvenientes de la globalizacin. Este punto no se centra tanto en las condi-
ciones objetivas de estas ciudades difciles de resumir en un trabajo como ste y
sin nimo de repetir otros estudios (Klink, 2005) como en la relacin entre las
polticas de globalizacin urbana (aquellas destinadas a colocar a las metrpolis
en su nuevo contexto) y las condiciones sociales que stas generan. En definitiva,
352 | Joan Subirats y Quim Burgu
brios que stas fomentan. De este modo, la ciudad es como una microsociedad
donde, por un lado, se manifiestan las tensiones y los desequilibrios y, por otro,
se toma partido por iniciativas reequilibradoras ms o menos inclusivas, ms o
menos mercantiles. La ciudad, desde esta perspectiva, se nos presenta como un
espacio donde se materializan tanto las necesidades como las propias potencia-
lidades de gobierno.
Por otro lado, las ciudades no son relevantes nicamente como espa-
cios internos, sino tambin por las relaciones que establecen entre ellas en un
espacio global. La conformacin de una red de ciudades a escala internacional
ha sido objeto de multiplicidad de estudios y ha merecido la atencin de diversas
disciplinas. Sin embargo, a pesar de la proliferacin de trabajos al respecto, la
nocin de una red de ciudades es relativamente reciente. As, desde una pers-
pectiva internacional, no es hasta los aos ochenta cuando se identifica la pre-
sencia de los llamados centros urbanos de mando (Friedmann y Wolff, 1982) y se
introduce el concepto de una red de ciudades globales (King, 1990; Scott, 2001).
En esta direccin, una autora tan emblemtica como Saskia Sassen (1991, 2000 y
2002) elabora, a partir del anlisis de las transformaciones econmicas de las
dos ltimas dcadas, una geografa de las localizaciones estratgicas a escala
global. En su trabajo se pone de manifiesto cmo la geografa de la globalizacin
se caracteriza por la convivencia de dinmicas centralizadoras y descentraliza-
doras. Las nuevas tecnologas permiten la dispersin de las actividades produc-
tivas, pero tambin fomentan la concentracin de las funciones de direccin y
control. Esta concentracin ha generado una red de ciudades globales, de gran-
des metrpolis que juegan un papel estratgico en la organizacin de la econo-
ma mundial (Graham, 2002).
De este modo, a pesar de hablar frecuentemente de la desaparicin de
los territorios en la era de la globalizacin, la evidencia parece mostrarnos que el
territorio contina siendo una variable clave para explicar las situaciones de
mayor o menor prosperidad social y econmica. El trnsito desde una economa
internacional basada en el intercambio comercial hasta un escenario donde las
principales transacciones estn vinculadas a las finanzas y a los servicios ms
especializados, ha colocado a las ciudades en el corazn de la economa mun-
dial. Pero ese mismo modelo que explica la aparicin de localizaciones estrat-
gicas, explica tambin, obviamente, la existencia de la otra cara de la moneda, la
presencia de una nueva geografa de la marginalidad.
Polticas sociales metropolitanas | 355
Algunos se han acercado a este nuevo orden espacial a partir del deba-
te entre lo moderno y lo postmoderno (Soja, 2000; Beauregard y Haila, 2000). Los
urbanistas postmodernos nos retratan la imagen de una ciudad partida, frag-
mentada, precaria y, consecuentemente, cada vez menos inteligible desde la
voluntad ordenadora de la vieja modernidad; una ciudad donde los enclaves glo-
bales ms in comparten el escenario con barrios tercermundistas absolutamen-
te out; una ciudad donde se contina acelerando la periferizacin sin que se
detengan los procesos de concentracin; una ciudad que se lanza al futuro sin
ser capaz de sacar los pies del barro del pasado. Propulsada por los imponentes
vientos de globalizacin y hurfana de la vieja proteccin del estado, esta ciudad
postmoderna se ha visto asimilada en un nuevo entorno de fuerte competitividad
donde est al mismo tiempo ganando y perdiendo, creciendo y desapareciendo.
Como lo expresan Marcuse y van Kempen (2000):
El cambio estructural en las esferas econmicas y polticas produce extremos
de riqueza y pobreza, concentracin de poder y falta del mismo, amplia ciuda-
356 | Joan Subirats y Quim Burgu
ceso de construccin europea, mientras que para Amin y Tomaney (1995), la pol-
tica territorial de la Unin Europea ha ido creciendo pero no ha logrado traspasar
el umbral de debilidad que la hace permanentemente vulnerable ante los ciclos
econmicos y polticos. En esta ambivalencia entre una poltica territorial euro-
pea que va progresando, pero con dificultades, y unos territorios que van emer-
giendo, pero que an no han consolidado ni su presencia europea ni su capaci-
dad de influencia, se puede situar el punto de partida para la poltica territorial
europea del siglo XXI (Healey y Williams, 1993; Faludi et al., 2000).
El debate actual sobre las expectativas de la poltica territorial europea
se enmarca en un debate ms amplio sobre los modelos de desarrollo econmi-
co y social que han de suceder tanto a los sistemas de produccin fordistas
como a la forma de gobierno que representa el estado de bienestar. Se est pues
ante un proceso de transicin que Jessop (1992) ha descrito como el paso del
Estado de bienestar keynesiano al Estado laboral shumpeteriano, haciendo as
referencia a la progresiva aparicin de un escenario donde el estado abandona o,
mejor dicho, limita sus tradicionales responsabilidades de regulacin econmica
y social. Esta evolucin, tal como argumenta el propio Jessop (1994), ha trado un
nuevo discurso dominante: un discurso construido sobre el principio de ganarse
el pan con el sudor de la frente (pay their way in the word, en su forma original) y
sobre la mitificacin de la competitividad tanto como instrumento para el bienes-
tar como objetivo en s misma.
Desde la ptica territorial, este nuevo discurso hegemnico se ha tra-
ducido en modelos de desarrollo que se preocupan sobre todo de mejorar la
posicin (competitiva) de la oferta. En este sentido, las polticas de oferta
(supply-side policies) se ocupan de potenciar la competitividad de los producto-
res a travs del hecho de facilitarles una fuerza de trabajo flexible, formada y
econmica; de poner a su disposicin las infraestructuras necesarias; y de gene-
rar un clima de negocios que les permita participar con xito en el mundo de la
competencia global. Las polticas de oferta, por otra parte, son polticas de proxi-
midad, ya que la capacidad para estimular la competitividad de las redes de pro-
duccin depende del nivel de comprensin, de conocimiento de primera mano
que tengamos sobre las mismas (Furi, 1996; Blakely, 1994; Putman, 1992).
Quiz lo que ms interesa destacar ahora de la progresiva introduccin
de este enfoque territorial es el papel que los gobiernos y los actores locales
Polticas sociales metropolitanas | 361
* Pobreza relativa: poblacin que vive con unos ingresos inferiores al 50% del ingreso medio
* Salarios bajos: por debajo de 2/3 del salario medio
Fuente: Elaboracin propia a partir de Eurostat. Panel de los hogares de la Unin Europea, 1998
362 | Joan Subirats y Quim Burgu
Inmigracin - Directiva sobre educacin de hijos/as de inmigrantes (1977) - RIMET (desde 1991)
- Resolucin contra el racismo (1986-1990) - ELAINE (desde 1993)
- Comunicacin sobre inmigracin (91-94) - Programa comunitario contra el racismo
- Informe sobre educacin de hijos/as de inmigrantes (1994) - Ao contra el racismo (1997)
- Comunicacin sobre racismo, xenofobia y antisemitismo (1995) - Agencia Europea contra el Racismo
- Directiva de igualdad y no discriminacin y la Xenofobia de Viena
en funcin del origen tnico (2000) - Programa de Accin contra la
- Directiva de igualdad y no discriminacin Discriminacin (2001-2006)
tnica en la esfera laboral (2000)
Personas mayores - Recomendacin sobre poltica comunitaria - Programa comunitario hacia las personas
hacia las personas jubiladas (1982) mayores (1991-1996)
- Resolucin sobre tarjeta cultural y transportes - TIDE (1991-1995)
para mayores de 60 aos (1989) - TELEMATICS (1996-2000)
- Resolucin sobre programas de jubilacin flexible (1993)
como los efectos no deseados de la globalizacin. Se trata, otra vez, de las dos
caras de una misma moneda: las necesidades de competitividad de una ciudad
global se pagan en trminos de polarizacin social.
Brasil se enfrenta a un dilema: construir sistemas de comunicaciones y
modernizar la infrastructura manufacturera son esenciales para que el pas
compita por nuevas inversiones industriales; pero el costo de generar estas
ventajas competitivas significa drenar escasos recursos regionales y locales
que de otra manera se invertiran en satisfacer necesidades sociales directas.
(Schiffer, 2002, pgina 227)
activos, el ingreso y los bienes de consumo son medios para alcanzar ciertas
capacidades, mientras que las caractersticas personales y el contexto social
definen la forma de transformar estos elementos previos en capacidades espec-
ficas. En este concepto de exclusin confluyen distintos componentes clave:
La exclusin es, ante todo, un fenmeno estructural. No puede con-
siderarse como algo bsicamente nuevo. Puede inscribirse en la
trayectoria histrica de las desigualdades sociales. Como bien se ha
afirmado (Ziccardi, 2001) el concepto de exclusin social se empieza
a usar en Europa cuando los impactos de la post-industrializacin
generan dficits significativos en las polticas de bienestar construi-
das tras la Segunda Guerra Mundial, mientras que en Amrica Lati-
na la exclusin social no es un fenmeno de las ltimas dcadas,
sino que viene de lejos y, en todo caso, puede haberse amplificado a
partir de las polticas de ajuste de matriz neoliberal. La exclusin
social expresa pues, la nueva configuracin de las desigualdades en
el contexto actual de transicin hacia la sociedad del conocimiento.
La cuestin social se transforma y adquiere una nueva naturaleza
en las emergentes sociedades tecnolgicas avanzadas y se mani-
fiesta de manera distinta asimismo en los pases emergentes. La
exclusin, en un contexto de creciente heterogeneidad, no implica
slo la reproduccin ms o menos ampliada de las desigualdades
verticales del modelo industrial. Va ms all; la exclusin implica
fracturas en el tejido social, la ruptura de ciertas coordenadas bsi-
cas de integracin. En consecuencia, se enfrenta a la aparicin de
una nueva escisin social en trminos de dentro / fuera; y es gene-
radora, por tanto, de un nuevo sociograma de colectivos exclui-
dos.
La exclusin es, al mismo tiempo, un fenmeno dinmico . Es
mucho ms un proceso o un conjunto de procesos que una situa-
cin estable. Y dichos procesos presentan una geometra variable,
es decir, no afectan slo a grupos predeterminados concretos, sino
ms bien al contrario: afectan de forma cambiante a personas y
grupos, a partir de las modificaciones que pueda sufrir la funcin de
vulnerabilidad de stos a dinmicas de marginacin (Tezanos,
Polticas sociales metropolitanas | 371
Por otro lado, es necesario tener en cuenta que no todas las polticas
que integran dicha agenda tienen el mismo peso. Se puede hablar de distintos
niveles de centralidad y, de este modo, referirse a un ncleo duro de la agenda,
a un segundo anillo de polticas, y a un tercer anillo de polticas para aspectos
ms trasversales y relacionales.
La existencia de un ncleo duro de la agenda pretende dar respues-
ta a una constante que aparece al caracterizar una parte importan-
te de la poblacin socialmente excluida y que es an ms relevante
al referirse al fenmeno metropolitano en Latinoamrica. Esta es la
interrelacin de la exclusin con la precariedad en el mbito laboral
y en el residencial (territorio y vivienda) y con la imposibilidad prcti-
ca de acceso a los mecanismos pblicos de proteccin e insercin
social. El ncleo de la agenda contra la exclusin podra as configu-
rarse sobre la base de tres ejes:
378 | Joan Subirats y Quim Burgu
Las rentas mnimas de ciudadana han generado un amplio debate en los ltimos
aos. Se trata de rentas desvinculadas de cualquier contrapartida y de cualquier
evaluacin de necesidad y que, en cambio, se otorgan a todos los ciudadanos por el
simple hecho de serlo. Estas rentas permiten romper con la relacin entre trabaja-
dor y ciudadana, abriendo nuevas posibilidades de bienestar y desarrollo personal
en un mundo donde el trabajo de calidad ya no est al alcance de todos (Veen et al.,
2002).
Las nuevas fuentes de empleo representan un intento de intervenir no nicamente
sobre los buscadores de empleo sino sobre el propio mercado laboral. En esta
direccin, las nuevas fuentes representan mercados alternativos donde desarrollar
actividades que, por un lado, generan nuevas oportunidades de negocio y que, por
otro, complementan sus beneficios econmicos con contribuciones sociales.
El Programa de Mejoramiento y Ampliacin de Vivienda en lote propio, Mxico DF.
El principal objetivo de este programa es crear las condiciones financieras, tcni-
cas y sociales para mejorar las condiciones de habitabilidad de las viviendas de las
clases populares, generando de esta manera un masivo proceso de inclusin
social. En este sentido debe sealarse que en 1997 se realiz un diagnstico sobre
la situacin de la vivienda del Distrito Federal que indicaba que 300.000 viviendas de
autoconstruccin presentaban deterioro por su antigedad y otras 300.000 podan
considerarse precarias, tanto por los materiales utilizados, como por las instala-
ciones. El programa se dise para apoyar y acelerar estos procesos de forma indi-
vidual o colectiva, ampliar, reforzar o consolidar viviendas en proceso, fortalecer
redes solidarias familiares y superar el hacinamiento. Esta accin pblica consiste
en otorgar un crdito para mejorar o ampliar la vivienda precaria, asignar a cada
familia un arquitecto que le facilitar asesora tcnica especializada, y ofrecer faci-
lidades administrativas en materia de permisos, licencias y regularizaciones de las
construcciones. El total del crdito para mejoramiento es de 660 veces el salario
mnimo (25.000 pesos mexicanos, es decir, alrededor de A1.700; Ziccardi, 2004).
Polticas sociales metropolitanas | 381
sobre el desarrollo social (BID, 2003). Despus de valorar las ventajas y desven-
tajas de la experiencia acumulada en las dos ltimas dcadas, el BID identifica
cuatro reas de accin que pueden ser interpretadas como una forma de crear
una poltica inclusiva:
1. Que las reformas en salud, educacin y vivienda se orienten a las
necesidades especficas de la poblacin.
2. Que se implemente una agenda de desarrollo humano enmarcada
en una perspectiva de ciclo de vida.
3. Que se promueva la inclusin social y se prevengan los males
sociales
4. Que se provean servicios integrados, con focalizacin territorial.
Garantizar niveles dignos de calidad 1. Regular las condiciones de estabilidad 9. Desprecarizar condiciones salariales y de
en el empleo 2. Regular las condiciones salariales mnimas jornada
dignas y sin excepciones 10. Contratacin estable de grupos en situacin de
3. Instrumentos de participacin en la empresa subempleo o eventuales
4. Polticas intensivas de salud laboral 11. Extensin de mecanismos de negociacin
5. Programas de formacin permanente colectiva a comunidades precarias, al margen de
6. Adecuar la oferta de formacin a las las relaciones laborales
peculiaridades de las personas con cargas 12. Agilizar el proceso de concesin de permiso de
familiares: adaptacin de horarios compatibles trabajo a los inmigrantes con oferta laboral
con el cuidado de menores, reserva de plazas en
guarderas pblicas, etc.
7. Favorecer la normalizacin de situaciones de
actividad econmica marginal o irregular
(economa sumergida)
8. Ayudas a la movilidad laboral
Generar procesos de insercin 1. Polticas de educacin integral 1. Elaboracin de protocolos de colaboracin entre
laboral de los grupos ms 2. Servicios pblicos de intermediacin los servicios de empleo y sociales para mejorar
vulnerables a la exclusin 3. Compensacin del sobrecosto laboral por baja los procesos de derivacin entre ambos
productividad de trabajadores en proceso de sistemas
insercin a travs de subvenciones por puesto de 2. Formacin de grupos especficos (Escuelas
trabajo taller, etc.)
4. Nuevas fuentes de empleo 3. Polticas integradas: orientacin-insercin
5. Pactos territoriales por el empleo 4. Apoyo a nuevas formas de empleo y empresa
(empresas de insercin social, etc.)
5. Creacin de empresas tuteladas para personas
con problemas especiales
6. Empleo protegido para personas con problemas
sociales (ej. mujeres jefes de hogar con cargas
familiares)
7. Priorizar a las empresas de insercin en las
adjudicaciones de contratos con la
administracin
8. Articular becas o primas de asistencia que
acten como incentivo a la formacin de
personas con muy bajos niveles de ingreso, de
modo que el acceso a estas actividades no se vea
dificultado por la necesidad inmediata de
ingresos
Ofrece proteccin social 1. Avanzar hacia una renta bsica de ciudadana 1. Extensin y profundizacin de las prestaciones
a los grupos en situacin por desempleo (cobertura del desempleo de
de desempleo larga duracin)
384 | Joan Subirats y Quim Burgu
Superar la exclusin y las 1. Promocin pblica de viviendas sociales 1. Apoyo contra discriminacin de acceso
diferentes 2. Vivienda social con subvenciones directas a 2. Red de alojamientos sociales para personas sin
discriminaciones colectivos con riesgo de exclusin techo
en el acceso 3. Municipalizacin de suelo para VS 3. Red de alojamientos para mujeres en situacin de
a la vivienda 4. Oferta de VS en el mercado secundario: conflicto social
municipales o privadas-concertadas 4. Promocin de viviendas de alquiler para jvenes
5. Intermediacin pblica y regulacin del mercado 5. Promocin de viviendas adaptadas
de alquileres 6. Programa de viviendas intergeneracionales
6. Fiscalidad sobre viviendas vacas y programa de 7. Potenciar la participacin de los servicios
reconversin en alquileres sociales o espacios sociales en los rganos de decisin competentes
de uso social en materia de vivienda
7. Apoyar la flexibilizacin de los mecanismos de 8. Programas de acogimiento familiar y pisos
financiamiento permitiendo que se puedan tutelados para colectivos vulnerables en proceso
negociar los pagos en determinadas de insercin
circunstancias
Garantizar el acceso a una vivienda 1. Red de alojamientos alternativos
digna, sin riesgo de precarizacin 2. Rehabilitacin y mejora de infraviviendas
econmica familiar (reorientando y potenciando las actuaciones de
las escuelas taller, por ejemlo)
3. Prestaciones y subsidios al alquiler (cobertura
econmica en caso de riesgo de prdida de
vivienda)
4. Ceder un porcentaje de vivienda pblica a
entidades mediadoras que trabajen con grupos
con dificultades, para su uso como viviendas
tuteladas temporales
5. Frmulas de intervencin compartida entre
empresarios, sindicatos y entidades
(supervisin-administracin) para garantizar
alojamiento digno a los trabajadores temporales.
6. Ceder los derechos de propiedad de las
viviendas precarias, generando base financiera,
un nuevo sentido de pertenencia y de dignidad a
los habitantes de tugurios (slums)
Debilitar las desigualdades urbanas 1. Polticas urbanas de ciudad compacta: 1. Planes integrales y planes comunitarios en
y la segregacin social (Complejidad de usos, transporte pblico, centros histricos bajo dinmicas de
de las ciudades equipamientos, espacios de conectividad, degradacin, y en barrios perifricos segregados
dispersin de centralidades, supresin 2. Programas de mejora de vivienda social en
de barreras arquitectnicas) ncleos de poblacin en riesgo de abandono.
Polticas sociales metropolitanas | 385
IGUALDAD
(polticas de necesidad)
INCLUSIN
AUTONOMA DIFERENCIA
(polticas de promocin) (polticas de reconocimiento)
386 | Joan Subirats y Quim Burgu
nes que han de convertirse en el segundo factor para la inclusin. Estas rela-
ciones, finalmente, se traducirn en la mencionada triple C que caracteriza
las polticas de promocin.
3. Finalmente, al hacer referencia a la ciudad postmoderna se mencion su
naturaleza troceada, su esencial fragmentacin y su inherente diversidad.
Las polticas de reconocimiento encuentran pues en este espacio su principal
campo de actuacin. De hecho, las grandes ciudades deben tanto su potencial
como sus dificultades a esta diversidad interna: una diversidad que pone en
tensin sus relaciones internas, pero que inyecta la riqueza y la capacidad de
innovacin imprescindible para el desarrollo en el mundo actual. Las polticas
de reconocimiento son aquellas que a travs de la creacin de confianza no
permiten que se explote la diversidad, sino que la utilizan como la principal
contribucin al potencial de un territorio:
A lo largo de la historia extranjeros e inmigrantes, del mismo pas o de otros, han
sido cruciales para establecer ciudades creativas. En un entorno donde su contribu-
cin puede florecer y no ser temida, sus habilidades, talentos y valores culturales
generan nuevas ideas y oportunidades. Estudios histricos de la capacidad de generar
innovaciones de lugares tan diversos como Constantinopla, Amsterdam, Amberes,
Pars, Londres, Berln, y Viena, muestran que las minoras han contribuido a vigorizar
la vida econmica, cultural e intelectual de las comunidades. (Landry, 2000, pgina
111)
polticas complejas que reconozcan las ventajas y los inconvenientes de las pol-
ticas del pasado ms remoto, del pasado ms cercano y del presente ms inme-
diato.
Una vez reconocida la necesidad de incorporar la complejidad en el
diseo de las polticas metropolitanas, aparece una multitud de problemas ope-
rativos. De stos, aunque sin nimo de generar recetas, se ocupa el siguiente
apartado.
De la pirmide a la red
Por lo tanto, para ser efectivos en nuestras formas de trabajar es necesario rea-
lizar una operacin que atenta directamente contra la cultura que ha inspirado
las organizaciones durante al menos dos siglos: es necesario relativizar los con-
tenidos tecnoracionales de estas actividades y potenciar su politizacin. Se trata,
efectivamente, de una transformacin difcil y que convierte a las estructuras-
red no nicamente en una solucin ante la complejidad, sino tambin en un
grave problema operativo. No existen recetas para solventar este problema, aun-
que desde la experiencia de los autores es posible apuntar tres aspectos. Se
trata de no intentar dar marcha atrs, de no pretender re-racionalizar organi-
zaciones de funcionamiento complejo, sino de aceptar la necesidad de incorpo-
rar nuevos conceptos en el mbito de la gestin e implementacin de polticas
pblicas.
1. El primero de estos conceptos ya ha aparecido con anterioridad y hace
referencia a la necesidad de promover la confianza como un nuevo fac-
tor de gestin. Cualquier organizacin necesita algn material que
acte como un cemento que una las diversas partes y evite su desmo-
ronamiento. El cemento tradicional ha sido el recurso a la autoridad,
pero ste no funciona en organizaciones-red. En estas nuevas ordena-
Individuales:
Servicios personales de
proximidad e integrales
Polticas sociales metropolitanas | 393
derlos, tanto por parte de los trabajadores sociales, como por parte de
los sistemas locales de bienestar. De ser as, el contrato-programa
puede convertirse en el instrumento para llevar a la prctica el reto de
centralizar y descentralizar simultneamente.
En este tema de las reas metropolitanas como en tantos otros, se debe ser
capaz de introducir los nuevos elementos de gobernabilidad urbana, facilitando
as polticas sostenibles de desarrollo urbano. Ya se ha mencionado que los pro-
cesos de urbanizacin tradicional se han detenido, y que se afrontan procesos de
relativo despoblamiento de los centros urbanos (con subsiguiente degradacin) y
diseminacin de la ciudad en la periferia. Hoy ya no deberamos seguir imaginan-
do el crecimiento de las metrpolis como algo inevitable, que sigue un camino
inexorable de conquista de nuevos espacios. No se trata de hacer ciudad, se
trata de hacer con la ciudad, y este juego de palabras implica reconquistar los
espacios ya urbanizados, rehabilitando, recalificando, rehaciendo espacio pbli-
co digno, y hacerlo con sus moradores, con los ciudadanos, con los actores pre-
sentes en el territorio, coproduciendo la ciudad.
No se trata tanto de impulsar proyectos hardware, sino de trabajar de
manera ms fina. Y esto exige que los profesionales que se dedican a ello no
trabajen desde su lgica lineal, con operaciones claramente identificadas y dis-
puestas de modo sucesivo. Por el contrario, se trata de ejecutar operaciones que
requieran simultaneidad, pluralidad de actores y distintas formas de proceder,
capaces de dialogar y de cooperar para alcanzar un objetivo colectivamente defi-
nido. Como ya se plante, se trata de construir red, construir confianza, donde
antes haba indiferencia y competencia, sin que ello impida reconocer conflictos.
Es preciso, pues, hablar de la cooperacin territorial, es decir de la cooperacin
tradicional entre municipios, ms all de la fragmentacin y la balcanizacin. No
es conveniente forzar este tipo de colaboracin jerrquicamente, ya que plantea
problemas de identidad y de pertenencia, pero s se la debe incentivar con con-
tratos-programa y ayudas financieras. Esto es particularmente importante en las
reas metropolitanas, ya que muchas veces la fragmentacin institucional impi-
de afrontar debidamente los problemas comunes.
398 | Joan Subirats y Quim Burgu
Son diversas las reas metropolitanas europeas donde, en los ltimos aos, se han
hecho compatibles las estrategias centralizadoras y descentralizadoras. El caso de
Barcelona puede volver a ilustrarnos esta situacin. Barcelona, que es una ciudad
metropolitana, es conocida por su perspectiva estratgica, la cual, junto a un
modelo organizativo gerencial, le ha permitido centralizar las visiones de futuro y
dotar de coherencia a sus polticas. Al mismo tiempo, Barcelona ha profundizado
en el traspaso de actividades y decisiones a los distritos. Este proceso de descen-
tralizacin ha acercado el gobierno a los ciudadanos, mientras que la centraliza-
cin estratgica ha permitido mantener la coherencia del conjunto.
Al mismo tiempo, se ha producido un claro ejemplo de cooperacin interjurisdic-
cional en el rea metropolitana de Barcelona en el campo de las polticas sanita-
rias, y se est a punto de conseguir tambin en las polticas educativas y sociales.
Se han creado los llamados Consorcios entre el gobierno regional autonmico
cataln y el ayuntamiento de Barcelona, para coordinar y proveer conjuntamente
los servicios sanitarios (ya en funcionamiento) y los educativos y sociales (en proce-
so de constitucin y puesta en prctica). Ello permite establecer, bajo una nica
autoridad operativa y funcional, las distintas unidades y personas que trabajan en la
ciudad, sin importar de quin dependan orgnicamente (de la regin, que tiene
traspasadas todas estas funciones por el Estado; y del municipio, que dispone de
unidades escolares, sanitarias y de centros de servicios sociales).
Fuente: www.bcn.es
Existe un amplio debate sobre cul debe ser el papel de una eventual institucio-
nalizacin de la realidad metropolitana. De hecho, en Amrica Latina no hay tra-
dicin de gobiernos metropolitanos si exceptuamos la experiencia de Quito.
Desde la lgica de una poltica urbana basada en las necesidades, quiz lo ms
oportuno sea una administracin metropolitana. Cuando lo que corresponde
hacer es desarrollar programas de alto contenido tcnico y de vocacin iguala-
dora, entonces una administracin profesional y distante puede ser la mejor
solucin. En cambio, cuando hay que basarse en la lgica de las polticas de pro-
400 | Joan Subirats y Quim Burgu
Conclusiones
Como se ha mencionado, los elementos centrales de los fenmenos de exclusin
que afectan a personas en esa situacin o en riesgo de caer en ella en las metr-
polis de Amrica Latina, tienen que ver con la segmentacin social y la segrega-
cin urbana, la inequidad en el acceso a los servicios y equipamientos urbanos,
la inseguridad y violencia urbana y, como resultado de todo ello, una gran vulne-
rabilidad personal y relacional. Diversos estudios comparados centrados en
Polticas sociales metropolitanas | 401
Slo podr llevarse adelante una reorganizacin del mundo urbano que sea
capaz de evitar la ingobernabilidad si la misma va acompaada de medidas
decisivas de lucha contra la pobreza y en favor de la participacin de las orga-
nizaciones de vecinos en la planificacin e implementacin las frmulas tc-
nicas de gestin descentralizada de la poltica social en las ciudades no produ-
cirn los efectos prometidos en un contexto de vaco poltico, es decir, sin un
poder democrtico que pueda tomar decisiones difciles y sostenerlas en el
tiempo, acordando estrategias de estado y polticas socioeconmicas para las
ciudades. (Bodemer et al., 1999)
Polticas sociales metropolitanas | 403
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CAPTULO 7
Ao 2000 Ao 2030
Aumenta el
ingreso
Aumenta la
motorizacin
Aumentan la
congestin y las
Coche ms demoras
Disminuye
atractivo demanda
autobs
Disminuye la
frecuencia Disminuyen los
viajes en autobs
Aumenta la tarifa
Aumenta el costo
de operacin
80.000
Ferrocarril
70.000
Carretera
60.000
Nmero de vctimas
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1970 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
2 Un estudio llevado a cabo en Filadelfia, Chicago y Los ngeles, puso de manifiesto que la desigualdad en la posibilidad de acceso en
el sentido fsico a los puestos de trabajo, explicaba casi la mitad de la diferencia en la tasa de empleo entre adolescentes blancos y
negros.
Gestin del transporte metropolitano | 419
destinos y, por ende, el uso del transporte pblico. Cervero (1998) demostr, tras
una investigacin en 59 desarrollos suburbanos de oficinas, que si se dedica un
20% a actividades comerciales se aumenta en un 4,5% la proporcin de viajes en
grupo (van-pool) o transporte pblico. La razn es clara: el automvil es preferi-
ble si al salir del trabajo deben realizarse compras y otras actividades; si stas se
localizan en la propia rea de trabajo, el transporte pblico pasa a ser una opcin
competitiva para ese tipo de viaje. En realidad, la prctica del mundo desarrollado
de segregar los usos del suelo, obedece a los principios de zonificacin del des-
arrollo industrial de hace 80 aos, que pretenda proteger a los residentes de las
molestias causadas por las emisiones de las chimeneas y los malos olores de las
fbricas. Sin embargo, en el mundo actual, con empresas predominantemente
limpias y no contaminantes e industrias de servicios, ya no tiene mucha lgica
segregar las actividades urbanas (Cervero, 1998).
La adecuada combinacin de usos del suelo es importante tambin
porque facilita el uso eficiente de los recursos. Un buen ejemplo de esto es el
aparcamiento compartido. Por ejemplo, si teatros y oficinas estn cerca unos de
otras, las plazas de estacionamiento que utilizan los empleados de 8 a 17 horas,
de lunes a viernes, pueden ser utilizadas por los que acuden a un espectculo
por la tarde o los fines de semana. Esto supone, a su vez, la posibilidad de redu-
cir la escala de los centros de actividad suburbana hasta en un 25%, lo que, a su
vez, puede suponer un 25% ms de entorno favorable a los peatones. Por ltimo,
los usos mixtos se pueden traducir en flujos de trfico bidireccionales, equili-
brados, con un mayor uso de los trenes y autobuses a lo largo de una ruta ya que
stos van a los centros comerciales con compradores y vuelven con los trabaja-
dores de las empresas localizadas en el mismo lugar.
El segundo mbito de coordinacin es entre transporte y usos del suelo.
Para que el sistema de transportes sea realmente eficaz debe estar coordinado
con la planificacin de usos del suelo (COST 332, 2000). Esta actividad suele ser de
competencia municipal, pero generalmente no est coordinada con la de trans-
portes. Es decir, la programacin de nuevos centros comerciales, desarrollos
residenciales o industriales debera asociarse no slo a la construccin de la red
viaria, sino tambin al diseo de lneas de transporte pblico. Las redes y servi-
cios de transporte deberan desarrollarse antes de que se generen las demandas
del mismo. Esto suele escapar a los promotores inmobiliarios en su mayora pri-
426 | Andrs Monzn
vados, por lo que el municipio debe lograr la adecuada coordinacin con los res-
ponsables del transporte, e incluso condicionar el tipo de desarrollo a la provisin
previa del transporte necesario. En este sentido, los anlisis de Prudhomme y
Lee (1999) sobre ciudades europeas y asiticas revelan una fuerte relacin entre
los usos del suelo y el transporte, que sugieren que la adecuada coordinacin
entre la planificacin de ambos produce claros beneficios econmicos.
Los sistemas de transporte influyen poderosamente en las actividades
que se desarrollan en zonas urbanas, a la vez que ejercen un efecto estructural
en el desarrollo espacial. Este planteamiento funciona tambin a la inversa: el
modo de urbanizar influye en la organizacin de los sistemas de transporte. No
se trata, por tanto, de obligar a los ciudadanos a utilizar el transporte pblico,
sino de que el diseo urbanstico y la oferta de servicios favorezcan que aquel
sea una opcin competitiva frente al vehculo privado. En definitiva se trata de
evitar que se haga necesaria la dependencia de ste. El objetivo es, segn Gifford
(2003), actuar con flexibilidad en la creacin de desarrollos accesibles para las
comunidades (community-friendly), donde carreteras y servicios de transporte
se complementan para atender a las necesidades de los residentes.
Otro elemento clave en esta materia es la coordinacin entre munici-
pios, pues se precisa no slo la coordinacin vertical, sino tambin la horizontal,
con municipios adyacentes. Esto es particularmente grave en reas metropoli-
tanas que engloban varios ayuntamientos, ya que las polticas de transporte y
usos del suelo determinan la movilidad, que no conoce de fronteras administra-
tivas. Una agencia metropolitana de desarrollo territorial suele dar buenos
resultados, aunque puede provocar problemas polticos al asumir competencias
municipales.
Cabe preguntarse cmo lograr que esa integracin de polticas en
campos tan dispares y, a la vez, tan necesariamente prximos, sea efectiva. Hay
dos opciones extremas: la intervencin directa de la administracin competente,
o que el propio mercado se autorregule, de manera que sean los promotores
inmobiliarios quienes participen en la programacin de los nuevos desarrollos.
La experiencia muestra que las polticas que legislan los usos del suelo han
resultado ineficaces en trminos de favorecer el desarrollo, y los intereses de
mercado no contemplan los objetivos a largo plazo. En este contexto, cobran
sentido las propuestas intermedias, como la del Profesor Frank Gakenheimer,
Gestin del transporte metropolitano | 427
del MIT3, que propone la creacin de una agencia que concentre las inversiones
en infraestructuras en determinados lugares de la periferia urbana, de manera
que se impulsen los desarrollos de alta densidad. Este tipo de solucin, ya apli-
cada en algunos nuevos desarrollos, permite agilizar el proceso de planeamiento
y que los promotores inmobiliarios financien parte de los costos de las infraes-
tructuras, depositando la cantidad pagada en un fondo de rotacin que permiti-
ra comenzar nuevos desarrollos en otras zonas perifricas.
3 Conferencia del Profesor Ralf Gakenheimer en el Seminario celebrado en el Banco Interamericano de Desarrollo en diciembre de
2003.
4 El nmero de ciudades analizadas es el siguiente: 35 en Europa Occidental, 6 en Europa Oriental, 15 en Amrica del Norte, 10 en
Amrica Latina, 8 en frica, 3 en Oriente Medio, 18 en Asia y 5 en Oceana. Del total, 60 pertenecen a pases desarrollados y 40 a pases
emergentes o en desarrollo. El tamao de la poblacin vara entre los 240.000 hasta los 32,3 millones de habitantes de Tokio.
428 | Andrs Monzn
Cuadro 7.7. A juzgar por los datos de este estudio de la UITP, una de las amena-
zas que pueden comprometer el desarrollo econmico y deteriorar las condicio-
nes de vida de los ciudadanos es el fuerte crecimiento de la movilidad en auto-
mvil (Vivier, 2001).
La diferencia de costos entre los medios de transporte pblico y el
automvil es una base clara para las polticas de movilidad sostenible. Los siste-
mas de transporte pblico masivo son una opcin de gran equidad social, alta
calidad ambiental y econmicamente asequibles en caso de demandas medias y
altas. Sin embargo, las inversiones necesarias para la implantacin del sistema
pueden constituir una barrera financiera, particularmente en los pases menos
desarrollados.
Deben tambin tenerse en cuenta los costos de ocupacin del suelo de
cada uno de los medios de transporte: el automvil tiene un tiempo de circula-
cin menor, pero permanece aparcado utilizando espacio urbano. La Figura 7.3
permite comparar cualitativamente los diversos medios de transporte.
Cuadro 7.8. Costos del transporte pblico con relacin al nivel econmico
por regiones
Regin Costo por asiento x km Costo por viajero x Km. PIB por habitante (US$) Densidad demogrfica
ofertado en relacin al ofertado en relacin al (habitantes/ hectrea)
PIB por habitante (x106) PIB por habitante (x106)
30
Estacionamiento
Desplazamiento 12
1 1 18 18
Peatn Tren o metro Vehculo privado Vehculo privado
(compras) (domicilio-trabajo)
A pie y en
bicicleta
A B C Distancia
Medios de transporte
Hay otro tipo de integracin que se relaciona con la implementacin de las medi-
das en las ciudades. Una medida o proyecto aislados resultan poco efectivos. Los
efectos positivos de algunos proyectos pueden verse comprometidos como con-
secuencia de otros que se ponen paralelamente en funcionamiento. El enfoque
lgico es agrupar medidas obteniendo sinergias de su aplicacin conjunta; son
los denominados paquetes de polticas (policy packages), en los que una medi-
da beneficia o refuerza los efectos de otras y ayuda a superar las barreras que
puedan existir.
Por ejemplo, si se trata de promover un nuevo desarrollo urbano, hay
que complementarlo con medidas que le den prioridad al transporte pblico,
aumentando sus frecuencias y restringiendo el aparcamiento. De este modo, el
efecto inicial de crecimiento de la demanda de vehculo particular al aumentar la
capacidad de la red viaria, se ve contrarrestado por la mejora del transporte
pblico y la restriccin del aparcamiento, de modo que no se produce un des-
equilibrio entre los modos. Se puede estudiar, tambin, el modo de compensar a
aquellos que sufren alguno de los efectos negativos de alguna de las medidas.
As, por ejemplo, a los residentes de la zona afectada por la medida se les puede
compensar dndoles prioridad en el aparcamiento, o mediante un diseo de las
lneas de transporte pblico que mejore su accesibilidad. Las sinergias se obtie-
nen de la adecuada combinacin de medidas por parte de todas las administra-
ciones involucradas, llegando a una efectividad global conjunta que supera la de
cada una de las actuaciones individualmente consideradas.
Para asegurar estas sinergias es necesario identificar qu instrumen-
tos son claves para garantizar dicha efectividad conjunta. En el ejemplo anterior
puede ser el control del aparcamiento o el diseo de lneas de transporte pbli-
co. La aplicacin de paquetes de instrumentos debidamente diseados es siem-
pre ms efectiva que aplicar cada una de las medidas por separado. Como sea-
la Jones (1996), se necesitan herramientas analticas para disear los paquetes
ms adecuados de medidas y evaluar su efectividad, de forma que se logre una
respuesta en el comportamiento de los usuarios.
Gestin del transporte metropolitano | 433
El proceso que, en los ltimos lustros, est teniendo lugar en muchos pases
occidentales puede resumirse en el concepto de competencia controlada, eje de
las intervenciones del sector pblico europeo en materias adjudicacin de con-
tratos de servicio pblico en el transporte por ferrocarril, carretera y va navega-
ble (Unin Europea, 2002). En el presente estudio se refuerza el papel de la
administracin en la organizacin y control de los servicios de transporte some-
tidos a obligaciones de servicio pblico. Sin embargo, se potencia la participacin
privada tanto en la construccin de infraestructuras, como en la prestacin de
los servicios.
El principio de competencia controlada permite hacer compatibles dos
conceptos a primera vista antagnicos, como son la libre competencia y la exclu-
sividad, consistente en que los operadores pueden beneficiarse temporalmente
de derechos en exclusiva, teniendo lugar la competencia slo en momentos
determinados, como cuando se decide la renovacin de los derechos o la entrada
de un nuevo operador. Supone, en definitiva, la introduccin de la competencia
por el mercado (ex ante), y no en el mercado (ex post). Se debe mencionar espe-
cficamente el anlisis de la calidad en materia de transporte, tanto en su conte-
nido como en lo que se refiere a las formas de asegurarla, es decir, definicin,
objetivos y mediciones. La evaluacin de la calidad del transporte supone el dise-
o de indicadores que permitan su cuantificacin y control. En este sentido, en
Europa pueden destacarse los trabajos de la UITP a escala mundial y de la Con-
ferencia Europea de Ministros Europeos (CEMT).
puede ser directa o indirecta. Las diversas frmulas posibles dependen del tipo
de servicio a implementar, por ejemplo, si requiere o no una inversin importan-
te, si se prevn altos ingresos por tarifas, si el costo de mantenimiento es eleva-
do, etc.
La gestin directa de los servicios pblicos por parte de la administra-
cin puede realizarse de diversas formas, pero lo ms habitual es que se operen
a travs de empresas pblicas instrumentales, es decir, empresas comerciales
cuyo capital pertenece en su totalidad a la administracin correspondiente. En la
gestin indirecta cabe una amplsima gama de solucione para resolver un con-
trato de gestin entre la administracin titular del servicio y un operador. La fr-
mula ms frecuente es la de concesin, en la que un operador presta un servicio
de transporte por un plazo limitado de aos generalmente tras un concurso
pblico que est ligado a un contrato que fija las condiciones en cuanto a fre-
cuencias, tarifas, horarios, itinerarios, etc. La tutela de la administracin asegu-
ra la calidad del servicio, mientras que la renovacin peridica de la concesin
mediante licitacin pblica evita situaciones de dominancia al introducir la com-
petencia. Es cada vez ms frecuente introducir sistemas de incentivos bonus ver-
sus malus, mediante los que el concesionario obtiene algunos beneficios adicio-
nales o recibe una penalizacin, segn alcance o no los niveles requeridos de
calidad del servicio.
Otra frmula de gestin indirecta es la denominada gestin interesada,
la cual trata de establecer lmites al riesgo empresarial, sin dejar de incentivar la
buena gestin. La administracin otorga una concesin para la cual se fija un
precio por automvil-km o viajero-km, dentro de una banda de demanda prede-
terminada. Si no se alcanza el mnimo, la administracin le asegura al operador
ingresos por automvil-km, que permiten mantener el servicio en condiciones; si
por el contrario, se supera, los beneficios se reparten entre ambas partes.
En las dos frmulas antedichas de gestin indirecta hay que considerar
el caso de que el nuevo servicio de transporte requiera inversiones elevadas,
como por ejemplo, los tranvas o metros, o la construccin de intercambiadores
o talleres y estacionamientos. En ese supuesto cabe que la administracin apor-
te parte de la inversin necesaria, o que se alarguen los plazos concesionales, lo
cual favorece situaciones de dominancia en el mercado. Otras veces resulta pre-
ferible acudir a la frmula de arrendamiento, por la cual la administracin hace
438 | Andrs Monzn
Experiencias en Europa
Viajes (millones)
1600
1486
1500
1400 1365
1300
1328
1212
1184
1200 1138
1135
1100
1021
1000 1044 974
1015
900
951
800
74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 80 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00
Aos
Los PDU surgen con el objetivo de controlar la calidad del aire urbano (Ley de
Calidad del Aire y Uso eficiente de la energa Ley 96-1236). Dicha ley obliga a los
municipios de ms de 100.000 habitantes a adoptar un plan de reduccin de emi-
siones basado en el control de los desplazamientos urbanos de personas y mer-
cancas, la reduccin del volumen de trfico, la promocin del transporte pblico
y, en general, de los medios de transporte que ahorren energa y contaminen
menos (especialmente los viajes a pie y en bicicleta), as como el fomento del uso
del transporte pblico y del automvil compartido (car-pooling). Se han aprobado
ya varias decenas de PDU que se caracterizan por la promocin del transporte
colectivo y por dar prioridad al uso de la bicicleta y los viajes a pie (CERTU, 2002).
Tambin favorecen el uso de nuevas tecnologas, como los vehculos
elctricos. Los PDU presentan un conjunto de acciones de entre las que cada
ciudad elige las ms adecuadas a sus necesidades. As, unas apostarn por el
tranva (caso de Lyon), al que dedicarn la mayor parte de sus inversiones; otras,
por los planes de transporte para trabajadores (Bordeaux), etc. En la prctica
estas acciones implican un mbito de colaboracin entre el Estado, los departa-
mentos, las regiones y los ayuntamientos, con el objetivo comn de la sostenibi-
lidad. Todos ellos participan en su financiacin, proyecto a proyecto. Un aspecto
muy importante es la necesidad de lograr la participacin ciudadana para lograr
un verdadero cambio de mentalidad en materia de desplazamientos. En este
sentido, se tiende a utilizar mtodos y herramientas de comunicacin ligados a la
pedagoga, superando la simple informacin. Adems, los polticos locales deben
demostrar tenacidad y perseverancia, ya que la evolucin del comportamiento de
sus ciudadanos en materia de desplazamientos es una cuestin de aos, cuando
Gestin del transporte metropolitano | 445
Entre las polticas de usos del suelo y transporte por las que se apuesta en la
actualidad, hay que destacar los denominados planes ABC desarrollados en
Holanda desde principios de los aos noventa (Ministerio de Vivienda de Holanda,
1990). Al igual que ocurre con la Iniciativa Bremen, surgen de la idea de que las
empresas son responsables de una gran parte de los desplazamientos que se
producen en las ciudades. Cada empresa tiene diferentes necesidades de trans-
porte. En otras palabras, cada compaa tiene un perfil de movilidad, y cada
emplazamiento un perfil de accesibilidad. La base de los planes ABC es conjugar
ambos perfiles: the right business in the right place (las empresas correctas en
el lugar correcto). Esta poltica de localizacin no es una forma caprichosa de
reubicar oficinas, universidades o centros comerciales. Ms bien, la poltica ABC
trata de sacar partido de la dinmica ya existente en un emplazamiento en parti-
cular. Se pueden abrir nuevas oficinas, anexos o departamentos; y en las empre-
sas ya existentes, se puede cambiar la produccin y, con ello, el transporte y
suministro de mercancas. Consecuentemente, cambiar tanto el nmero de
empleados como el de visitantes y los viajes que realicen.
Los planes trabajan con los siguientes perfiles de accesibilidad de los
emplazamientos:
Transporte pblico (Tipo A): emplazamientos situados cerca de una
estacin de ferrocarril, metro, tranva o autobs, prxima a estaciones
centrales y, en todo caso, cerca de estaciones de ferrocarril interurba-
nas. Esta ubicacin garantiza una conexin rpida a la red de transpor-
te pblico.
Gestin del transporte metropolitano | 449
que esta nueva poltica de localizacin de actividades tiene objetivos muy amplios
y que debe ser aplicada con flexibilidad para no entorpecer el crecimiento y la
actividad comercial. Adems se supone una toma de conciencia de las empresas,
preocupadas por resolver los problemas de transporte de sus empleados, clien-
tes y proveedores.
El rea metropolitana de Toronto ocupa 630 km2, y cuenta con 2,39 millones de
residentes. La construccin de 24,3 km de metro entre 1954 y 1966 tuvo un efec-
to inmediato sobre el sector inmobiliario: la mitad de los apartamentos que se
construyeron en edificios altos y cerca del 90% de las oficinas en construccin se
situaron en un radio de unos cinco minutos a pie hasta una estacin de metro. El
metro no slo indujo el desarrollo de zonas deshabitadas o infrautilizadas (algu-
nas situadas a pocos kilmetros del centro), sino que tambin estimul la reutili-
zacin de edificios industriales abandonados y parcelas de zonas deprimidas.
Toronto es un buen ejemplo de poltica de planificacin y gestin coor-
dinada en materia de usos del suelo y transporte. El gobierno metropolitano
adopt una postura pro-activa a la hora de coordinar el desarrollo de los servi-
cios regionales de ferrocarril y las pautas de usos del suelo. As, aunque la califi-
cacin del suelo siempre haba sido competencia municipal, se dio al metro el
derecho de veto sobre las decisiones locales en materia de usos del suelo cuan-
do entraran en conflicto con el plan regional oficial que lo desarrollaba. No obs-
tante, rara vez se anul acuerdo alguno, pues hubo un gran nivel de compromiso
ciudadano con el plan regional para fortalecer los servicios ferroviarios.
Lo ms importante del plan de desarrollo urbano integrado con el
ferrocarril fue siempre promover el crecimiento compacto usando las compe-
tencias propias de los gobiernos locales. As, los terrenos prximos a estaciones
Gestin del transporte metropolitano | 451
Crecimiento de la poblacin + 26 + 32
Crecimiento del empleo + 43 + 37
Renta + 72 + 60
Impuestos sobre la propiedad - 29 + 22
Vehculos-milla recorridos +2 + 17
Vehculos con un solo ocupante - 13 + 15
Tiempo en viajes (commuting) -9 +1
Polucin atmosfrica (ozono) - 86 +5
Consumo de energa -8 + 11
Calidad barrios + 19 - 11
Fuente: Lincoln Institute of Land Policy, Metropolitan Development Patterns: Annual Roundtable 2000
454 | Andrs Monzn
Entre esas experiencias, se hace mencin a los casos de Curitiba como esquema
pionero, y de Bogot, Quito y Santiago de Chile como proyectos recientes y reno-
vadores de la filosofa de organizacin de las redes de transporte urbano. No
obstante, conviene hacer previamente un anlisis de las caractersticas principa-
les de los sistemas de transporte en las ciudades donde se han realizado las
experiencias que se analizan a continuacin.
A partir de las experiencias locales con los autobuses convencionales
compartiendo la va con los dems vehculos, conociendo los avances logrados
por algunas ciudades brasileas como Curitiba, y despus de analizar las necesi-
dades y los recursos disponibles, la mayora ha optado por la implantacin de
opciones basadas en el transporte masivo mediante autobuses de gran capaci-
dad que usan vas o pistas exclusivas. Estos autobuses se integran con los servi-
cios locales a travs de estaciones especiales (estaciones tubo), que les permi-
ten ofrecer gran accesibilidad y capacidad, rapidez y regularidad, altas
especificaciones, tarifas accesibles a los usuarios, corto plazo de implementa-
cin y financiacin asequible.
Curitiba (Brasil) tena medio milln de habitantes en 1970 y sufra los tpicos pro-
blemas de congestin del trfico vehicular y del acelerado crecimiento de la
poblacin provocado por la migracin desde el campo. En 1990 su poblacin era
de 1,7 millones y sus caractersticas de tipo econmico y funcional haban cam-
biado sustancialmente. Su sistema de transporte masivo de autobuses no slo es
pionero desde el punto de vista de la movilizacin de viajeros, sino desde la pers-
pectiva de la integracin con el uso del suelo a travs de la concepcin clara y
deliberada de un modelo de desarrollo urbano, en el que el transporte en auto-
bs es slo la solucin adoptada (Chaparro, 2002), pues el sistema podra haber
funcionado igualmente con un tren ligero u otra tecnologa, obviamente con cos-
tos diferentes.
El esquema se inici con el plan de 1966, mediante el cual se estructu-
r el desarrollo urbano a travs de ejes lineales de carcter radial, se limit y
protegi la zona cntrica, se contuvo la expansin horizontal de la ciudad y se
cre una zona industrial en un espacio especfico y a una distancia apropiada de
las zonas residencial y comercial. En 1969 se plante la operacin de autobuses
circulando por vas exclusivas a lo largo de los ejes estructurales enunciados. En
cada eje exista una sola lnea de autobuses, operada por una nica empresa, lo
cual, a la vez que constitua la base de su eficiencia, supona un importante pro-
blema para los usuarios, al obligarlos a realizar varios transbordos y pagos tari-
farios en un esquema no integrado.
Curitiba hace una apuesta por el transporte colectivo frente al indivi-
dual, considerando que el autobs es viable econmicamente y conociendo las
pautas de crecimiento de la ciudad. El transporte pblico est ntimamente liga-
do al plan maestro de desarrollo, de modo que se puede inducir y apoyar el cre-
cimiento urbano, optimizando las inversiones pblicas. El sistema utiliza el con-
cepto de red integrada, permitiendo que los viajeros establezcan su itinerario
sobre las diferentes lneas con el pago de una sola tarifa plana. La prestacin del
servicio se realiza a travs de 10 empresas en rgimen de concesin, con reglas
definidas previamente, que garantizan la oferta diseada por la administracin
pblica. Las empresas realizan las inversiones en la flota y cubren todos los cos-
tos necesarios para la operacin y el mantenimiento, mientras que la ciudad rea-
456 | Andrs Monzn
mo, gracias al manejo de una caja nica, se ha logrado una "tarifa social", segn
la cual, los viajes cortos subsidian a los viajes largos, que son realizados por
habitantes de menos recursos. Los autobuses biarticulados y las lneas directas
estn contribuyendo al mejoramiento de la ya alta calidad del servicio, supliendo
con creces a tecnologas como el tranva o el metro ligero y transmitiendo a la
poblacin sentimientos de respeto y fe en las instituciones y en las autoridades.
tadoras y est sometida a las directrices que imparta el gestor (ente de carcter
pblico local), con apoyo en el sistema de control que se utiliza como instrumen-
to para la planificacin, la regulacin y la remuneracin.
La primera fase, que consta de tres troncales que suman 42 km de lon-
gitud y 470 autobuses articulados, ms 100 km de rutas alimentadoras servidas
por 241 autobuses convencionales, ha tenido un costo de US$270 millones para
la administracin y se espera que al finalizar la red de vas exclusivas, en un
plazo de 15 aos, se haya realizado una inversin cercana a los US$2.300 millo-
nes, se tengan 340 kilmetros de nuevas troncales y una cobertura cercana al
85% de los viajes que demandan transporte pblico.
Una comparacin entre los resultados de antes y despus de la imple-
mentacin de la primera fase, muestra, entre otros, los siguientes impactos
(Sandoval e Hidalgo, 2002):
Una reduccin del 75% en los accidentes de trfico y del 92% en el
nmero de muertes, as como una disminucin del 43% en la emisin
de S02, del 18% en la de N02 y del 12% en la de partculas en suspen-
sin.
La velocidad ha aumentado hasta los 26,7 km/h en las vas exclusivas,
permitiendo una reduccin del 32% en los tiempos de viaje para todos
los usuarios del sistema.
El sistema es totalmente accesible para los usuarios con discapacida-
des, ancianos y nios.
En la primera fase moviliza a 650.000 viajeros diarios y se tiene previsto
que al finalizar su implementacin movilice a 5 millones al da.
El costo del viaje es de, aproximadamente, US$0,40 y cubre las inver-
siones en capital, operacin y mantenimiento de la flota, el sistema de
recaudacin, la supervisin y el control, adems de la limpieza y man-
tenimiento de las estaciones.
La productividad del proyecto es muy alta comparada con el esquema
tradicional: 1.772 pasajeros por autobs y por da, seis horas de trabajo
por conductor y el reemplazo de cuatro vehculos convencionales por
cada uno de los nuevos.
Adems de los resultados funcionales, ambientales y econmicos, la
ciudad ha ganado en civismo y cuenta con un smbolo de identificacin
Gestin del transporte metropolitano | 461
Todo ello supone romper varios paradigmas, como, por ejemplo, que
las clases ms pudientes vivan en zonas residenciales suburbanas, utilizando el
automvil como signo de su estatus social; que el transporte pblico es el modo
de transporte para los pobres; que hay una oposicin entre las soluciones apor-
tadas por el sector pblico y el privado; y que la solucin ha de venir siempre de
la mano de nuevas inversiones infraestructurales, olvidando el rol esencial de la
buena gestin de los recursos disponibles.
Gestin del transporte metropolitano | 467
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CAPTULO 8
Introduccin
La calidad del medio ambiente constituye el capital natural que sustenta el cre-
cimiento econmico y la competitividad a largo plazo, y son factores que ayudan
a la reduccin de la pobreza y el mejoramiento del bienestar social (BID, 2003),
por lo que los impactos negativos del desarrollo econmico, y en particular del
crecimiento urbano, afectan tambin negativamente al potencial de desarrollo
de los pases. El presente estudio se centra en formas eficientes y eficaces de
gestionar los temas ambientales en las aglomeraciones metropolitanas, una de
las principales formas de crecimiento urbano en Amrica Latina. El estudio ana-
lizar las caractersticas y modelos de gobernabilidad ambiental en las grandes
urbes y extraer lecciones para la gestin de las reas metropolitanas de Amri-
ca Latina.
A los efectos del estudio, se utilizar la definicin de gobernabilidad
metropolitana reseada por Klink (2005), quien distingua como elementos fun-
dadores de este tipo de gobernabilidad la eficiencia, la equidad y la participacin
(voice) de los ciudadanos. La eficiencia, relacionada por una parte con la existen-
474 | Alberto Etchegaray
Las ciudades que presentan poblaciones con alto ingreso per cpita
tienden a presentar problemas diferentes en comparacin con las
poblaciones de ciudades con bajo ingreso per cpita. Aun cuando todas
las ciudades se enfrentan con difciles realidades ambientales, es posi-
ble distinguir una diferenciacin en la caracterizacin de sus principa-
les preocupaciones. As, los problemas bsicos de saneamiento son
tpicos de ciudades de bajos ingresos, mientras que las ciudades de
elevados ingresos tienen como alta prioridad la gestin de los desechos
peligrosos y el control de la contaminacin del aire.
La forma en que los pases tratan el problema ambiental est influida por sus
particulares condiciones de desarrollo econmico y social (dos aspectos que
deben ser inevitablemente considerados dentro de las variables de gestin
ambiental). Existe una amplia evidencia de la relacin entre el crecimiento de la
economa y la gestin ambiental, los efectos de las polticas macroeconmicas
en el estado del medio ambiente, y las relaciones con las condiciones sociales
(antecedentes que es necesario tomar en cuenta al abordar los temas crticos de
gestin ambiental y analizar las polticas ambientales que la regin ha adoptado;
Campligio, 1993; Arrow, 1996). Al mismo tiempo, las condiciones sociales de un
pas y sus formas de organizacin social son factores de gran incidencia en el
resultado de las polticas ambientales, siendo igualmente bien conocida la rela-
cin que existe entre el crecimiento poblacional, la pobreza de amplios sectores
de la poblacin y el deterioro ambiental. Desde la perspectiva social, este enfo-
que considera que las variables como la dinmica de crecimiento poblacional, el
ritmo de desarrollo econmico, el patrn de distribucin del ingreso, los patro-
nes de produccin y consumo, el acceso al empleo, y el acceso a servicios de
salud y educacin son factores que influyen en la realidad econmica ambiental
de la regin (Rodrguez Becerra, 2000). Los indicadores sociales y econmicos de
los pases de la regin muestran un importante rezago en comparacin con los
de pases desarrollados, lo que hace entonces fcilmente predecible el hecho de
480 | Alberto Etchegaray
agua y la disponibilidad de agua sobre bases anuales sea mayor del 10%. La tota-
lidad de los pases de la regin presentan una razn menor que la cifra mencio-
nada, lo cual indica que hay pocos problemas.
Fuente: Elaboracin propia a partir de: Gobierno del Estado de Mxico, 1997; Municipalidad de Lima, 2004;
DICTUC, 2004; Ministerio de Transporte de Colombia, 2002; Gobierno del Estado de So Paulo, 2004.
486 | Alberto Etchegaray
Pas Institucin
Con comisiones
De todas formas, lo que puede ser una ventaja a la hora de recibir insu-
mos ambientales de distintas instituciones, puede convertirse en un completo
caos institucional sin la adecuada coordinacin y determinacin de responsabili-
dades. De ah que la figura de la comisin en Chile y Per haya tenido que con-
vertirse en la prctica en una agencia ambiental, con supremaca jurisdiccional y
de coordinacin, por encima del resto de unidades ambientales sectoriales.
Limitaciones institucionales. Con frecuencia se seala que la diferen-
cia fundamental entre los dos modelos es que el ministerio tiene un "carcter
sectorial" mientras que la comisin tiene un "carcter transversal o trans-secto-
rial". Sin embargo, esta distincin resulta muy simplista, ya que, en el caso de
492 | Alberto Etchegaray
los ministerios, las legislaciones prevn diversos mecanismos para que aquellos
intervengan en la formulacin de las polticas sectoriales que son, en ocasiones,
ms fuertes que los de las comisiones o consejos. Pero, en definitiva, la eficien-
cia de los dos modelos para integrar la dimensin ambiental a las polticas pbli-
cas parece igualmente insuficiente.
Lo cierto es que el excesivo nmero de competencias y funciones que
se les adjudica con relacin a sus capacidades es un aspecto comn a los dos
modelos, un hecho que termina por limitar su capacidad de accin y efectividad.
Asimismo, junto a la autoridad ambiental principal coexisten numerosas agen-
cias pblicas encargadas de la administracin de los recursos naturales renova-
bles (ministerios de pesca, bosques, agricultura, diferentes agencias responsa-
bles del manejo de las cuencas hidrogrficas, etc.), competencias ambientales
que muchas veces se superponen o se enfrentan entre s.
De todas formas, existe consenso en cuanto a que la efectividad de las
agencias ambientales para incorporar la dimensin ambiental a los diferentes
sectores de actividad puede, en parte, depender de la voluntad de las autoridades
y del grado de conciencia y presin que tiene la sociedad civil. Existen amplias
experiencias en los pases de la regin relacionadas con la mayor influencia y
presencia sectorial que han tenido las agencias ambientales principales cuando
el jefe de Estado de turno le ha otorgado prioridad al asunto del medio ambiente,
y viceversa, experiencias relacionadas con la forma en que esas agencias se han
debilitado cuando no se les ha dado importancia, o incluso, cuando se ha llegado
a considerar, errneamente, que constituyen un obstculo para algunos de los
programas econmicos (Rodrguez Becerra, 2000).
Actividad Estrategia
Ciudad de Mxico
Existe hoy da una vasta experiencia regional con los planes de ordenamiento
territorial como estrategia bsica de una buena gobernabilidad metropolitana
ambiental, predominando la concepcin de ordenamiento territorial como la
optimizacin de la eficiencia de los procesos de ocupacin del espacio y la distri-
bucin territorial del Estado. Dentro del proceso de ordenamiento territorial, la
planificacin ambiental ocupa un lugar central supuesto que persigue establecer
relaciones sinrgicas entre los ecosistemas naturales y aquellos transformados
por la accin humana. En un estudio elaborado por Rodrguez Becerra y Espino-
za (2002) se recoge la experiencia de varios pases de la regin en la materia:
Colombia: Planes de ordenamiento territorial (POT). Se obliga a las
Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) a formular sus lneas de
poltica ambiental para su rea de jurisdiccin. A efectos de dar cum-
plimiento a estos POT se estableci un proceso de planificacin consis-
Gobernabilidad de los temas ambientales en las aglomeraciones metropolitanas | 501
Nacional del Agua, y en las que se atendern todos los asuntos de competencia
federal en el mbito de sus respectivos territorios, que se correspondern con
las grandes macro-cuencas o con grupos de cuencas ms pequeas.
El marco jurdico
La mayor parte de los pases de la regin tienen una tradicin jurdica de natura-
leza romano-germnica, es decir, son pases que tienen un marco jurdico fun-
dado en el cdigo civil. Algunos, en cambio, siguen la tradicin anglosajona del
derecho consuetudinario, mientras que Estados Unidos se ha regido por la tradi-
cin angloamericana. La legislacin ambiental de los pases de Amrica se ha
desarrollado, por consiguiente, dentro de distintas culturas jurdicas. El aspecto
ms importante de esta distincin de los sistemas jurdicos es la existencia de
una amplia evidencia internacional que muestra que los pases con sistema de
cdigo civil poseen bajos niveles de eficacia y capacidad de hacer cumplir sus
normativas jurdicas y contractuales, lo cual tambin se aplica a la legislacin
ambiental. En contraposicin, los pases que han adoptado el sistema anglosajn
poseen mayor efectividad y cumplimiento de su normativa jurdica ambiental.
La mayora de los pases de la regin ingresaron en la era de la gestin
ambiental, marcada por la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente
Humano (1972), con la creacin de ambiciosas instituciones y legislaciones
ambientales. Como parte de ese proceso se actualizaron los aspectos sustantivos
de las normas ambientales existentes en aquel entonces y que, en su mayora,
enfatizaban el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y se ocupa-
ban menos de su conservacin y uso sostenible. As, por ejemplo, Colombia
(1974) dict el Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables, uno de los
primeros textos codificados (de los que surgieron a escala global) que regulan el
tema de manera integral o sistemtica; Venezuela (1976) cre el primer Ministe-
rio del Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe y puso en vigencia la Ley
Orgnica del Ambiente; y Ecuador (1976) aprob la ley de prevencin y control de
la contaminacin. As, uno de los mayores avances ha sido la consagracin del
Gobernabilidad de los temas ambientales en las aglomeraciones metropolitanas | 505
dad de dicho rgimen depende en una medida importante la suerte del sistema y
lo mismo ocurre tambin en el campo ambiental. Esto explica el nfasis que se
ha dado al examen de lo que realmente sucede en el sistema de la responsabili-
dad del dao ambiental y su efectividad en los pases de la regin, contrastando,
con lo que sucede en otros pases de Amrica Latina y el Caribe, y especialmente
en Estados Unidos y Canad, as como en Puerto Rico, donde aparentemente se
han hecho considerables avances en este campo.
El derecho comparado ha tipificado el delito ambiental de dos maneras
muy diferentes: castigando el dao sobre el medio ambiente fsico (o sobre sus
componentes individualmente considerados o sobre los procesos asociados), o
bien castigando la lesin al derecho subjetivo de las personas a un medio
ambiente apropiado. En el primer caso, el bien jurdico protegido por la norma
penal ha sido el medio ambiente; en el otro, el derecho de las personas a gozar y
a aprovecharse de l. Esto ltimo puede ocurrir sin que ello acarree dao alguno
al medio ambiente considerado en s mismo. Tal es el caso de la persona que
impide a otra el acceso a un bien ambiental cuyo uso y goce le pertenece (ya sea
porque el bien integra su patrimonio o el de la comunidad), o de quien limita tal
uso y goce. De acuerdo con este segundo enfoque, el delito ambiental es el
hecho antijurdico, tpico (es decir, suficientemente descrito en el derecho positi-
vo) y culpable, que lesiona o amenaza lesionar el derecho de los dems al medio
ambiente, en tanto que dicho derecho resulta siempre esencial de la personali-
dad humana. Conforme al primer enfoque, en cambio, el medio ambiente, el
equilibrio dinmico de los ecosistemas, los procesos ecolgicos a l asociados y
sus componentes son considerados en s mismos bienes jurdicos dignos de pro-
teccin. Desde esa perspectiva, el delito ambiental es el hecho antijurdico, tpico
y culpable, que lesiona o amenaza lesionar el medio ambiente.
Principio El que contamina paga. Tal como se ha mencionado al inicio
de este captulo, una de las mayores evoluciones de los principios jurdicos apli-
cados se relaciona con la inclusin de presunciones jurdicas ambientales. Tales
presunciones se refieren a la responsabilidad que tiene al contaminador de
reparar pecuniariamente a individuos en particular o a la sociedad en general,
por actos u omisiones de su responsabilidad. Detrs de esta lgica jurdica se
encuentra presente la idea de asignar derechos que permitan la interiorizacin
de costos que normalmente no seran asumidos por el contaminador o por el
usuario de los recursos.
508 | Alberto Etchegaray
Intervencin en la demanda Etiquetado ecolgico de productos que van El gobierno apoya un programa
final a ser consumidos de clasificacin del desempeo
Legislacin que exija que productores ambiental de una empresa,
publiquen informacin sobre generacin entregndole a la ciudadana
de desechos slidos herramientas informativas para
Lista negra de empresas contaminantes determinar la calidad
Educacin sobre reciclaje y re-uso ambiental de los productos
Orientacin de mercado
La institucionalidad ambiental
Planificacin urbana
Gestin transversal
Seguimiento ambiental
Compatibilidad institucional
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Reflexiones finales
CAPTULO 9
Por regla general, una ciudad es un lugar donde el conflicto est casi
siempre presente y donde afloran las complejidades, diversidades e incertidum-
bres. Este patrn histrico llammosle as se manifiesta desde hace aos en
casi todas las urbes de cierta dimensin, pero ha adquirido una proyeccin
mucho ms intensa en las grandes reas metropolitanas, que adems estn
ahora particularmente expuestas a los efectos de algunas fuerzas y tendencias
clave. Entre ellas hay que citar, en primer lugar, el desarrollo de un nuevo orden
econmico, basado en la divisin internacional del trabajo, la reestructuracin
productiva y los procesos de deslocalizacin. En paralelo se ha ido acelerando
tambin el proceso de globalizacin, alimentada por distintos factores como las
polticas de liberalizacin de los mercados y las innovaciones en las comunica-
ciones y transportes. En tercer lugar hay que referirse, asimismo, a la consolida-
cin de los procesos de integracin econmica regional, de la que son un buen
ejemplo la Unin Europea, el progreso del NAFTA y el propio MERCOSUR. Por
ltimo, aunque muy vinculado a todo lo anterior, las reas metropolitanas y las
regiones se estn viendo influidas tambin por los cambios que tienen lugar en
el entorno empresarial, que encuentran su manifestacin en la reorganizacin
de las grandes empresas y grupos, la bsqueda de flexibilidad productiva, el
papel del conocimiento en la creacin de ventajas competitivas y el papel decisi-
vo de las nuevas tecnologas en la dinmica de los procesos productivos.
Estos cambios y tendencias afectan sin duda a todas las ciudades, pero
lo hacen de forma muy especial en las reas metropolitanas que, como conse-
cuencia de todo ello, registran impactos cada vez ms notorios en su desarrollo y
en su propia configuracin espacial. Como se haca notar en el primer captulo,
de ah derivan algunas de las nuevas pautas en el desarrollo urbano y regional,
los procesos de concentracin y de suburbanizacin, el nuevo papel de algunas
grandes reas metropolitanas a escala mundial y el atraso comparativo de otras,
la reconfiguracin fsico-espacial de las metrpolis como consecuencia de los
cambios en los procesos productivos y tambin, en ltimo trmino, la creciente
competencia entre ciudades, que va acompaada, paralelamente, de la necesi-
dad de atender mayores necesidades y requerimientos por parte de los ciudada-
nos. En este sentido, puede hablarse de una doble perspectiva de la competitivi-
dad de las grandes ciudades y reas metropolitanas: la que se dirige hacia
fuera, en su relacin con otras metrpolis; y la que debe mirar necesariamente
El largo camino hacia el buen gobierno metropolitano | 533
hacia dentro para tratar de resolver los problemas y retos que plantea su
expansin y las demandas de su poblacin.
En el caso de las reas metropolitanas de Amrica Latina, el anlisis
del problema de la competitividad exige un planteamiento conceptual especfico
que est marcado por tres rasgos muy importantes. En primer lugar, hay que
referirse a la diversidad y heterogeneidad de dichas metrpolis. Las economas
metropolitanas de la regin se han desarrollado histricamente en marcos fsi-
cos, sociales, econmicos y polticos muy diversos, que han influido claramente
en su estructura y en su propia dinmica productiva y social. Un segundo rasgo
que se destaca es la especial complejidad de los procesos urbanos que estn
teniendo lugar en la regin, ligados a los cambios productivos a los que anterior-
mente hemos aludido, pero acentuados asimismo por la existencia y permanen-
cia de diversas capas de tejidos productores, que difieren en su nivel de competi-
tividad y, por supuesto, en cuanto a su estructura empresarial. Por ltimo, hay
que referirse tambin a la peculiaridad del contexto latinoamericano, que en
algunos casos aleja a las reas metropolitanas latinoamericanas de lo que suce-
de en otras partes del mundo, debido a las circunstancias polticas y a la falta de
estabilidad poltico-social.
En funcin de lo que acabamos de indicar, el anlisis realizado en el
primer captulo tom como punto de partida la necesidad de diferenciar la situa-
cin de cada rea metropolitana de Amrica Latina y el Caribe. No es posible
entender los problemas de cualquier metrpoli si no la situamos en un marco de
referencia que sea suficientemente comprensivo y realista. A tal efecto se for-
mul una propuesta de segmentacin que permite ubicar las distintas reas
metropolitanas en una matriz construida a partir de dos dimensiones bsicas.
Como se recordar, tales dimensiones eran, por una parte, el nivel de desarrollo
del sistema productivo y, por otra, la escala espacial de influencia econmica y
poltico-social del rea metropolitana en cuestin. Esto permiti ordenar las
reas metropolitanas en siete posibles segmentos o categoras diferenciadas:
metrpolis globales consolidadas y emergentes; metrpolis continentales avan-
zadas y en proceso de desarrollo; metrpolis nacionales avanzadas y/o con bajo
nivel de desarrollo; y metrpolis focalizadas en el desarrollo local.
Ya se trate de reas metropolitanas europeas, asiticas o latinoameri-
canas, slo si se individualiza la posicin que ocupa en relacin con el resto ser
534 | Juan R. Cuadrado-Roura y Jos Miguel Fernndez Gell
posible formular una posible estrategia de avance hacia una mayor competitivi-
dad. Es entonces cuando se debern fijar los objetivos a alcanzar a medio/largo
plazo, en relacin con los distintos factores que se relacionan directamente con
dicha competitividad, como son: los factores de carcter bsico (infraestructu-
ras, capital, mano de obra, suelo, etc.); los que se relacionan con las posibilida-
des de desarrollo de nuevas actividades (condiciones sociales, ambiente de
negocios, estructura de conocimiento y condiciones fsicas); y los vinculados a
aspectos institucionales y de organizacin colectiva (tejido social, apoyo pblico,
coordinacin administrativa, cooperacin pblico-privada, planificacin y gestin
metropolitana).
Al formular cualquier estrategia no hay que olvidar, sin embargo, que
la mayor parte de las metrpolis latinoamericanas presentan algunas caracte-
rsticas propias en cuanto a su estructura espacial y socioeconmica, fruto de su
propio desarrollo histrico y de las circunstancias de cada pas. Entre ellas, se
destacan casi siempre la macrocefalia de muchos sistemas urbanos (compatible
con una fuerte segregacin y fragmentacin social), una clara dicotoma del teji-
do econmico (empresas avanzadas, de alta tecnologa, integradas en los mer-
cados globales junto con muchas otras con un bajo nivel de innovacin y produc-
tividad, desconectadas de los mercados globales), la dualizacin del mercado
laboral y el elevado componente informal de la economa, la suburbanizacin
de la produccin industrial, y la distribucin de centros comerciales, de ocio y
universitarios en distintas zonas del espacio metropolitano.
Uno de los interrogantes principales es qu estrategia o estrategias
pueden ser las ms adecuadas y cmo hay que abordar el problema.
La experiencia obtenida en algunos casos internacionales exitosos per-
mite sealar que las posibles actuaciones pueden encuadrarse en cuatro gran-
des grupos: (i) reforzar la competitividad de la base econmica metropolitana; (ii)
mejorar la oferta metropolitana (suelo, infraestructuras tecnolgicas, infraes-
tructuras, etc.); (iii) atraer la demanda metropolitana (con la elaboracin de un
plan de marketing, atraccin de inversiones forneas, apoyo a las PyME locales);
y (iv) gestionar y coordinar el desarrollo econmico de tales reas metropolita-
nas (mediante instituciones de promocin y/o gestin ad hoc, incentivacin a la
cooperacin pblico-privada, agilizacin administrativa, etc.).
El largo camino hacia el buen gobierno metropolitano | 535
El captulo se cierra con una afirmacin que nos parece digna de tener-
se muy en cuenta: si estas recomendaciones son puestas en prctica, puede
que se evite una de las crticas ms duras que puede lanzarse sobre las polticas
y estrategias de competitividad: su inutilidad. Porque lo cierto es que no en
pocas ocasiones se tiene la sensacin de que la competencia desatada entre
reas y territorios comporta un voluminoso gasto de recursos que carece de un
apreciable impacto en el desarrollo econmico del mbito local. Concluye dicien-
do que no hay que olvidar que la competencia territorial y las polticas de com-
petitividad deben convertir a las reas metropolitanas en mejores lugares para
vivir y con mayores oportunidades econmicas y sociales para sus ciudadanos.
cin podra intentarse mediante una fusin de las municipalidades del rea
(como ya ha sucedido en algunos casos) que permita plantearse los problemas
del conjunto y buscar frmulas que no supongan ningn tipo de discriminacin
entre las distintas unidades componentes del rea metropolitana. Pero en otros,
generalmente cuando ya se ha producido un cierto grado de centralizacin, es
necesario caminar en una direccin totalmente diferente, desarrollando, por
ejemplo, varios distritos en un sentido regional.
Sin embargo, parece que, en un gran nmero de casos, los pases lati-
noamericanos haran bien en moverse hacia el desarrollo de sistemas de gober-
nabilidad ms efectivos que los actuales en sus respectivas reas metropolita-
nas. Casi puede afirmarse que no existe un pas en Amrica Latina que tenga una
estructura de gobierno que abarque adecuadamente toda una regin metropoli-
tana econmicamente relevante. Pero la adopcin de frmulas concretas debe
tener muy en cuenta el contexto de cada pas. La experiencia del Valle de Mxico
muestra las dificultades polticas ocasionadas por ir demasiado lejos o demasia-
do rpidamente hacia una frmula que considera las reas en toda su extensin.
Cualquier modificacin en tal sentido implica cambios tanto en los niveles de
poder, como en las fuentes de financiacin, lo cual ocurre muchas veces debido
a permutas legislativas, cuando no constitucionales, de gran importancia.
Una va de avance que no siempre requiere soluciones polticas difci-
les de implementar puede radicar, sin embargo, en la introduccin de cambios
que modifiquen los ordenamientos financieros antes que los de gobernabilidad.
En este sentido se estima que resulta particularmente importante que las regio-
nes metropolitanas tengan una capacidad de autofinanciacin cada vez ms alta,
algo que en estos momentos est an bastante lejos, ya que una gran parte de
las reas metropolitanas latinoamericanas continan siendo altamente depen-
dientes del apoyo financiero central. Esto se debe, en parte, a que no se han bus-
cado o intentado avances hacia frmulas alternativas, aunque en gran medida, la
causa es que ello sigue otorgando a los gobiernos un poder que no interesa
ceder. Existe el convencimiento de que, a la larga, las soluciones viables para los
problemas de las reas metropolitanas deben alcanzarse, sobre todo, por quie-
nes viven all: al fin y al cabo como subrayan los autores del captulo son los
que deben adoptar las decisiones crticas, y son tambin los que deben pagar por
ellas y experimentar sus consecuencias.
546 | Juan R. Cuadrado-Roura y Jos Miguel Fernndez Gell