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Sistemas Judiciales

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Juan Enrique Vargas

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2005 - Ediciones del Instituto
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Ciudad de Buenos Aires - Argentina
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Impreso en:
Verlap S.A. Producciones Grficas
Cte. Spurr 653 - Avellaneda
Buenos Aires - Argentina

Impreso en Enero de 2005

Hecho el depsito de ley


ISSN 1666-0048

Impreso en Argentina

La revista autoriza la reproduccin o traduccin, total o parcial de los artculos publicados en sus pginas,
toda vez que se seale claramente el autor y se indique la siguiente atribucin: Reproducido con autori-
zacin Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, Instituto de
Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP
I NDICE
EDITORIAL 3
Por Jaime Arellano Quintana

TEMA CENTRAL
Posibilidades y lmites de la comparacin en los sistemas judiciales
de las Amricas

4 Cristin Riego Ramrez: Informe comparativo. Seguimiento de 4


los procesos de reforma judicial en Amrica Latina.
4 Relatora Especial para la Libertad de Expresin, CIDH: El acceso 23
a la informacin judicial en Per, Chile y Argentina.
4 Felipe Gonzlez y Jorge Contesse: Sistemas judiciales y racismo contra afrodescendientes. 39
4 Biblioteca personal, por Edmundo Hendler: Sistemas penales comparados. 60
4 Entrevista a Rachel Sieder: "La tendencia hacia ms estudios comparados es lgica 61
si pensamos en el momento global y poltico en el que estamos".

NOTAS GENERALES
4 Mauricio Duce: El Ministerio Pblico en la reforma procesal penal en Amrica Latina: 65
visin general acerca del estado de los cambios.
4 Julio Espinoza Goyena: El nuevo Cdigo Procesal Penal peruano. 83
Apuntes preliminares respecto a su implementacin.
4 Alan Angell y Julio Faundez: Reforma judicial en Amrica Latina. 90
El rol del Banco Interamericano de Desarrollo.

Reseas bibliogrficas 114

Noticias 116

Agenda 121

Poltica Editorial 122

[ Las opiniones vertidas en la revista son de responsabilidad de sus autores y no de las instituciones que la editan. ]

Directores:
Juan Enrique Vargas, Alberto M. Binder CEJA
Editor: Holanda 2023,
Luciano Hazan Providencia, Santiago de Chile,
Coordinadoras de Edicin: Tel/Fax: 274 2911/33,
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Equipo Editorial: Pgina web: www.cejamericas.org
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Pamela Varela, Ezequiel Griotto Pgina web: www.inecip.org
editorial

E l presente nmero de Sistemas Judiciales


desarrolla los resultados de diversos estu-
dios que el Centro de Estudios de Justicia de las
En cuanto a lo primero, llama la atencin el
nfasis puesto en la generacin de informacin, de
datos sobre la realidad, superando la mera disqui-
Amricas ha emprendido en el ltimo tiempo. Se sicin terica que inunda los trabajos en el mbito
trata de los informes comparativos con los que del derecho y la justicia. Los estudios persiguen
finalizan y se renen las principales conclusiones desentraar problemas concretos en el funciona-
de investigaciones sobre las reformas procesales miento de sistemas e instituciones, a partir de un
penales realizadas en los ltimos aos en Amrica acercamiento a las cifras existentes (lamentable-
Latina, sobre el acceso a la informacin judicial en mente, muchas veces escasas y generalmente poco
nuestros pases y, finalmente, sobre sistemas judi- comparables) y a la experiencia directa de los ope-
ciales y racismo contra afrodescendientes. radores claves, expertos y usuarios del sector. Los
estudios se muestran as como una aproximacin
El primero de los estudios, relativo a las refor- valiosa a un ejercicio que debiera seguirse y mejo-
mas a la justicia penal, se llev a cabo en Argentina rarse y en el que debiera intervenir no slo una
(provincias de Buenos Aires y Crdoba), Bolivia, organizacin como CEJA, sino todas aquellas inte-
Chile (dos estudios en aos distintos), Costa Rica, resadas por la temtica judicial, partiendo por las
Ecuador, Honduras, Guatemala, El Salvador, propias instituciones de justicia de los pases de la
Paraguay y Venezuela. El estudio relativo al acceso regin.
a la informacin judicial, cubri Argentina, Chile y
Per. Finalmente, aqul sobre sistemas judiciales y Respecto al objetivo perseguido, ste es muy
racismo, recogi informacin en Brasil, Colombia, claro: mejorar el nivel de justicia que reciben nues-
Per y Repblica Dominicana. tros ciudadanos, particularmente en cuanto a cali-
dad y oportunidad. La mira en los estudios siempre
Debe destacarse que, sin perjuicio de la ampli- est puesta en el destinatario final de los servicios
tud de pases y realidades cubiertas por las investi- de justicia y, en tal sentido, analiza la medida en
gaciones y las luces que se entregan sobre las par- que las promesas que les han sido hechas, ya sea
ticularidades de cada una de ellas, queda demos- en las constituciones o en los procesos de reforma,
trada la similitud de los problemas como de las son efectivamente cumplidas. Ciertamente este
posibles soluciones que permitiran superarlos. objetivo pasa por sensibilizar con los resultados
As, por ejemplo, muchos de los problemas de pro- obtenidos a los responsables del diseo y ejecu-
ductividad que presentan los sistemas penales cin de las polticas pblicas judiciales, lo que
reformados se deben a pequeas y, en algunos involucra tanto a Gobiernos y Parlamentos, como
casos bastantes obvias, deficiencias de gestin, las fundamentalmente a jueces, fiscales, defensores y
mismas que en aquellos pases que han decidido dems operadores de los sistemas de justicia. Por
encararlas han sido superadas sin necesidad de ello, la difusin que estas ideas tengan y el grado
complejas ni costosas iniciativas legislativas. de debate que se genere en torno a ellas, resulta
fundamental para el cumplimiento del objetivo pro-
Tambin es digno de resaltarse lo que tienen en puesto. Siendo as, es una excelente oportunidad
comn estas tres investigaciones, ms all de las que la Revista Sistemas Judiciales acoja y ayude a
temticas particulares que cada una de ellas abor- difundir estos trabajos. Quedamos a la espera de
da. Nos referimos tanto a la perspectiva con que las reacciones de nuestros lectores.
han sido asumidas, como al objetivo perseguido
con ellas.

( )
Jaime Arellano Quintana
Subsecretario de Justicia de Chile
Vicepresidente del Consejo Directivo de CEJA

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

Cristin Riego Ramrez

[ Director Acadmico de CEJA,


cristian.riego@cejamericas.org ] Asistente: Fernando Santelices Arizta
Asistente de Proyectos de CEJA,
fernando.santelices@cejamericas.org

Informe Comparativo

PROYECTO DE SEGUIMIENTO DE LOS


PROCESOS DE REFORMA JUDICIAL
EN AMRICA LATINA
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas
Versin Revisada: octubre de 2004

The third stage of the follow-up study on the criminal procedure reforms that have taken place in Latin America came
to an end in 2003. The first two stages led to the production of reports for seven countries and one Argentine province.
Reports for Chile, Costa Rica, Paraguay, and the province of Crdoba were completed in 2001 and the results of the study
for Ecuador, El Salvador, Guatemala, and Venezuela were documented in 2002. The reports for Bolivia, Honduras, and the
Argentine province of were carried out in 2003, thus completing the information gathering stage for practically all of the
jurisdictions in which procedural reforms have been carried out in the Latin American region. The purpose of this project
is to generate empirical information on the functioning of reformed systems in order to revitalize and improve the discus -
sion of the implementation of criminal justice reforms in each country and the region.

Introduccin rar la discusin sobre los procesos de implementa-


cin de las reformas a la justicia penal tanto a nivel
Durante el ao 2003 se ha concluido la tercera de cada pas como regional.
etapa del estudio de seguimiento de las reformas
procesales penales que han tenido lugar en Amrica Los reportes nacionales correspondientes al ao
Latina. Durante las dos primeras etapas se realizaron 2003 se encuentran disponibles en la pgina web de
reportes de siete pases y una provincia argentina: en CEJA (www.cejamericas.org), junto con los informes
la primera etapa, en 2001, Chile, Costa Rica, de los aos anteriores. Cada uno de ellos contiene la
Paraguay y la provincia de Crdoba, y en la segun- exposicin detallada de la informacin recopilada y
da etapa, en 2002, Ecuador, El Salvador, Guatemala el anlisis que los autores hacen de los problemas
y Venezuela. En 2003 se hicieron reportes de Bolivia, encontrados en el proceso de implementacin de la
Honduras y la provincia argentina de Buenos Aires, reforma.
con lo que se complet la recoleccin de informa-
cin en prcticamente el total de las jurisdicciones
que han hecho reformas procesales en la regin lati- Metodologa
noamericana.
La metodologa utilizada en este proyecto, en
El objetivo de este proyecto ha sido generar infor- todas sus etapas, se tradujo en una serie de instru-
macin emprica acerca del funcionamiento de los mentos de recoleccin de informacin que fueron
sistemas reformados, con el fin de revitalizar y mejo- elaborados por la direccin del proyecto, junto con

4
C R I S T I N R I E G O R A M R E Z

representantes de los equipos que tomaron parte en la percepcin de fallas que por llamativas ocultan los
su primera versin el ao 2001 1. En base a estos, xitos que muchas veces son tambin importantes.
cada equipo local elabor un informe con la infor-
macin obtenida. Los principales instrumentos utili- Nos parece que esta forma de presentar nuestra
zados fueron un cuestionario que da cuenta del con- visin sobre la implementacin de los sistemas de
tenido de la reforma procesal planteada, el modo en justicia penal que son producto de las reformas, per-
que sta fue implementada, la forma en que el mite resaltar varias cuestiones, las cuales en un infor-
nuevo sistema funciona en la prctica, y un conjun- me que slo da cuenta de su estado actual pueden
to de pautas destinadas a mostrar los resultados de quedar oscurecidas y que, en nuestra opinin, cons-
la observacin de los juicios orales, que tuvieron tituyen algunas de las constataciones ms valiosas
lugar en los tribunales correspondientes al territorio que hemos podido hacer en el proceso. stas cons-
jurisdiccional estudiado, en un determinado perodo tituyen un valioso aprendizaje, el cual es importante,
de tiempo, normalmente un mes. A su vez, la reco- sobre todo para los pases que inician o estn por
leccin de la informacin y elaboracin de los infor- iniciar un proceso de reforma. Entre ellas podemos
mes estuvo constantemente supervisada por el equi- sealar:
po coordinador de CEJA. Elaborados los informes
nacionales, cada uno de ellos fue sometido a un 1. En todos los pases han existido importantes
proceso de validacin en su respectivo pas, realiza- avances en la implementacin de las reformas y
do mediante reuniones de discusin en las que par- en la mayor parte de los casos esos avances se
ticiparon diferentes actores del sistema, y cuyas con- han producido en el sentido correcto.
clusiones fueron recogidas por los respectivos estu-
dios. En base a todo lo recopilado, fueron elabora- 2. En general, el gran distanciamiento entre lo con-
dos los informes comparativos. seguido y las expectativas creadas tiene que ver
con la incapacidad de los promotores de la refor-
Los problemas de los cuales dan cuenta los infor- ma o de las instituciones involucradas para iden-
mes son en general bastante similares y aparecen tificar los nuevos desafos a partir de los logros
explicados con cierto detalle en los informes com- alcanzados, o con la falta de manejo de los ins-
parativos de los aos 2002 y 2003, publicados en los trumentos necesarios para enfrentar esos nuevos
nmeros 3 y 5, respectivamente, de la Revista desafos. Existen tambin situaciones en las que
Sistemas Judiciales.2 el problema reside en la carencia de respaldo
poltico para el proceso de implementacin o en
las inconsistencias de ese respaldo, o la incapaci-
Consideraciones Iniciales dad de las instituciones del sistema para mante-
sobre la tercera versin ner o reconstruir apoyos externos.
del Informe Comparativo
3. Los procesos de implementacin requieren ser
En este tercer informe, que pre- sostenidos por largos perodos de tiempo. Tanto
tende dar cuenta de las tendencias Los en el caso de aquellos con inicios
observadas en el total de las once procesos de implementa- muy deficitarios, como en los
jurisdicciones analizadas, cambiare- cin requieren ser sosteni- que se muestran muy vigorosos
mos la modalidad en la cual se pre- dos por largos perodos en el inicio, el paso del tiempo
senta la informacin. En esta ocasin de tiempo. Tanto en el ofrece oportunidades de mejorar y
queremos mostrar, a partir de la obser- caso de aquellos con ini- riesgos de decaer.
vacin del funcionamiento de los diver- cios muy deficitarios,
sos sistemas, cmo el proceso de imple- como en los que se 4. El avance de la implementacin
mentacin de los nuevos modelos pro- muestran muy vigo- de las reformas requiere de la utili-
cesales penales supone una progresin rosos en el inicio, el zacin de discursos e instrumentos
de desafos, avances y nuevos retos que paso del tiempo muy diversificados para resolver los
es posible agrupar en etapas, y de esta ofrece oportunida- distintos desafos que se plantean a lo
manera ordenar una realidad que es muy des de mejorar y largo de su evolucin, y es necesario
compleja y que, en una mirada a priori, riesgos de reconocer las necesidades de cada
puede quedar condicionada en exceso por decaer. situacin para identificar los instrumen-
la sensacin de lo incompleto del proceso, o tos adecuados.

1 Este cuestionario y todos los instrumentos metodolgicos oficiales del proyecto (manual, documento base, instrucciones generales, pautas de observacin y otros) estn disponibles para
su consulta en la seccin de estudios de nuestro sitio web www.cejamericas.org/estudios
2 Disponibles en www.sistemasjudiciales.org

5
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

La categorizacin que utilizaremos tiene un obje- entre los discursos poltico y legal. Es decir, aquellas
tivo puramente analtico, que esperamos sea til a propuestas que han sido acordadas por las autorida-
los lectores para tener una visin dinmica del pro- des del Estado entre s y frente a la ciudadana, y que
blema. En ningn caso pretende situar a cada uno de constituyen lo que podramos llamar la "oferta" pol-
los pases en los diversos niveles de evolucin, ya tica del programa de reformas, en algunos casos, no
que estas son simplificaciones que no se pueden se expresa con consistencia en los textos legales que
aplicar mecnicamente a realidades mucho ms han sido aprobados, principalmente porque que
complejas. Por otra parte, varias de las instituciones estos ltimos son producto de una cierta transaccin
y sistemas que hemos analizado muestran avances y entre esa voluntad poltica de cambio y la cultura
enfrentan desafos que los ubican al mismo tiempo legal tradicional, la cual suele tener bastante ms
en ms de uno de los niveles que a continuacin influencia en la produccin de los textos legales de
describiremos. la que tiene el discurso pblico.

Confiamos en que esta perspectiva de anlisis Es comn entonces que en diversos pases la
pueda servir para enfatizar la necesidad de un pro- voluntad poltica de cambio, expresada por ejemplo
ceso de seguimiento de la implementacin de los en los mensajes de los nuevos Cdigos, en textos
procesos de reforma en cada pas. Es indispensable constitucionales o diversos discursos de las autorida-
que durante mucho tiempo y de manera sistemtica des, aparezca contradicha o al menos relativizada
se desarrollen estudios empricos y debates encami- por textos legales que, a lo menos en parte, repro-
nados a identificar con precisin los desafos que los ducen reglas del viejo sistema, inconsistentes con las
procesos de reforma enfrentan en su etapa de imple- del nuevo y que se constituyen en obstculos muy
mentacin, y que a partir de ah se adopten las importantes al momento de la implementacin. Estos
medidas necesarias para ir superando los problemas pueden no ser insalvables, pero a veces constituyen
que se enfrenten en cada paso, en un proceso nece- un obstculo serio por la cultura excesivamente for-
sariamente evolutivo de aprendizaje institucional. mal en lo legal o bien una disculpa poltica para no
hacerlo.

REAS DE ANLISIS Entre los problemas de diseo legal que han


resultado ms crticos para efectos de la implemen-
A. Problemas de diseo legal tacin nos parece que los caractersticos han sido los
siguientes:
El propsito del estudio de seguimiento es pro-
ducir informacin acerca de los procesos de imple- A.1. Defectuosa regulacin de la oralidad
mentacin de un modelo procesal, cuyo diseo en
general ha sido bastante homogneo en sus conte- El establecimiento de la oralidad y superacin del
nidos. No obstante, al observar stos hemos consta- procedimiento escrito ha sido uno de los temas cen-
tado que en muchos casos ellos presentan proble- trales de la reforma y en especial de los debates que
mas importantes que no pueden ser resueltos a par- han tenido lugar antes o durante la discusin de los
tir de los puros instrumentos caractersticos de la textos legales. En general podemos decir que en la
implementacin como son la capacitacin, gestin, mayor parte de los pases analizados los textos lega-
ampliacin de dotaciones u les aprobados han sido bastante cla-
otros, ya que se trata de dificulta- El propsito del estudio de ros en la proclamacin de la orali-
des centrales del diseo del pro- seguimiento es producir dad, como mtodo de transmisin de
pio modelo, expresados en la ley informacin acerca de informacin y produccin de la prue-
o an en la constitucin del pas en los procesos de imple- ba en la etapa del juicio. 3
cuestin, y que impiden del todo el mentacin de un mode-
funcionamiento de las instituciones lo procesal, cuyo dise- Como veremos ms adelante, las
que fueron planteadas en el progra- o en general ha sido dificultades del funcionamiento concreto
ma de la reforma o que distorsionan bastante homogneo de la oralidad han tenido que ver sobre
algunos de sus elementos constituti- en sus contenidos. todo con temas de capacitacin de los
vos ms importantes. actores. No obstante, tambin ha sido
problemtico, en varios casos, el hecho de que ms
Lo regular es que estas distorsiones en el diseo all de las reglas que regulan el juicio oral mismo, en
se vinculen a una cierta distancia que se produce muchos de los Cdigos se han reproducido algunas

3 Vase por ejemplo los artculos 326 y 333 del CPP de Costa Rica, el artculo 362 del CPP de Guatemala y el artculo 291 del CPP de Chile.

6
C R I S T I N R I E G O R A M R E Z

reglas, especialmente en materia de pruebas, que son garanta o control, esto es, los que intervienen en las
inconsistentes con el mtodo oral. Sumados estos etapas previas al juicio. En general, esta actividad ha
problemas de diseo a los dficits de capacitacin, tendido a reproducir los problemas del antiguo sis-
contribuyen a la regeneracin de la lgica del expe- tema: falta de transparencia, lentitud, delegacin de
diente y a su uso como elemento central de transmi- funciones, entre otros.
sin de informacin. Entre las normas probatorias
que suelen quedar atadas al mtodo escrito se Una parte de esos problemas se vinculan a un
encuentran algunas que tienen relacin con activida- diseo muy precario o inexistente de esta parte de la
des de investigacin reguladas muy formalmente, actividad procesal. Otra, tiene que ver con proble-
dado su supuesto carcter irreproducible y que en el mas de implementacin.
fondo consisten en la produccin de actas que han de
ser ledas en el juicio. Tambin es ...es Los tribunales de garanta son
comn que la regulacin de los peri- comn que en diversos completamente nuevos en los sis-
tajes se mantenga atada a la nocin pases la mantencin de temas procesales latinoamerica-
de peritos neutrales, designados por regulaciones propias del nos, y a su respecto existe muy
el tribunal, y cuyo informe consiste en sistema inquisitivo tradi- poca elaboracin terica y doctri-
un documento que no se sujeta a las cional de acuerdo con naria, lo que se ha reflejado en
reglas del debate oral4. Por otra parte, las cuales las medidas regulaciones muy escuetas y, en
suelen existir reglas del propio juicio cautelares responden ciertos casos, confusas. En algunas
oral o de valoracin de la prueba que en su aplicacin a versiones, estos tribunales han sido
reproducen la lgica de la prueba tasa- parmetros rgidos creados con muy pocas facultades,
da. Por ejemplo, muchas regulaciones y abstractos que, de al traspasarse el conjunto de las
de la declaracin del imputado se man- manera general, facultades del juez de instruccin a
tienen apegadas al esquema de la decla- podemos caracteri- los fiscales, incluyendo aquellas que
racin indagatoria5, propia de los sistemas zar como sistemas afectan las garantas individuales 8
. En
inquisitivos. Asimismo, existen diversas de delitos situaciones ms favorables, la ley se
reglas sobre las declaraciones de testigos inexcarcelables. ha limitado a establecer con claridad
que dificultan el ejercicio de la contradic- la funcin de estos jueces en trminos
cin6 o hacen rgida la valoracin de su credibilidad de resolver imparcialmente los conflic-
por parte del tribunal.7 tos que se presenten entre fiscales e imputados, pero
sin establecer con claridad los parmetros de su
No podemos entrar aqu a un anlisis pormenori- actuacin en cuestiones tan importantes como el
zado de cada uno de estos problemas, pero, en sn- tipo de procedimiento a aplicar, oral o escrito, pbli-
tesis, podemos decir que cuando durante la imple- co o secreto,9 o en cuanto a si su funcin debe ser
mentacin existen esfuerzos destinados a hacer fun- pasiva e imparcial o si deben seguir cumpliendo las
cionar la oralidad, normalmente ser necesario vol- funciones de oficio que tenan en el antiguo sistema,
ver a las reglas con el fin de corregir problemas pen- en temas tales como la aplicacin de medidas caute-
dientes desde la etapa de diseo. Por su puesto que lares. Respecto de estas ltimas es comn que en
esto se puede precaver si desde el primer momento diversos pases la mantencin de regulaciones pro-
se regula un juicio oral que efectivamente funcione pias del sistema inquisitivo tradicional de acuerdo
como tal, para lo cual es necesario testear el conjun- con las cuales las medidas cautelares responden en
to de reglas que lo regulan, por ejemplo, a travs de su aplicacin a parmetros rgidos y abstractos que,
la simulacin de casos. de manera general, podemos caracterizar como sis-
temas de delitos inexcarcelables10.
A. 2. Falta de regulacin
de la funcin de garanta Estas regulaciones derivan en una limitacin muy
severa de la funcin judicial de garanta, puesto que
Como veremos ms adelante, uno de los princi- el principal conflicto que estos jueces debieran resol-
pales problemas de la implementacin en muchos ver es sustrado de su competencia. En la prctica
pases ha sido el funcionamiento de los tribunales de esto genera la supresin de las garantas procesales

4 Vanse por ejemplo los artculos 225 y siguientes en relacin con el artculo 364 del CPP de Guatemala, los artculos 213 a 224 en relacin al artculo 350 del CPP de Costa Rica, y los
artculos 231 a 246, en relacin al 392 del CPP Crdoba.
5 Vanse por ejemplo los artculos 308 y siguientes del CPP de la Provincia de Buenos Aires.
6 Vase por ejemplo el artculo 378 del CPP de Guatemala.
7 Vanse por ejemplo el artculo 144 del CPP de Ecuador relativo a la indivisibilidad del testimonio del acusado, o el artculo 301 del mismo texto en cuanto a permitir al juez a solicitar
otras pruebas.
8 Vanse por ejemplo los artculos 281 y siguientes del CPP de Crdoba.
9 Vase por ejemplo el artculo 70 del CPP de Chile.
10 Vanse por ejemplo el artculo 281 del Cdigo Procesal Penal de la Provincia de Crdoba, los artculos 157 y siguientes del Cdigo Procesal Penal de la Provincia de Buenos Aires en
relacin al artculo 171 del mismo Cdigo, y los artculos 259 y siguientes en relacin al artculo 264 del CPP de Guatemala.

7
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

respecto de aquel segmento que queda sujeto al han hecho que los juzgados de garanta hayan teni-
rgimen de inexcarcelabilidad y, en consecuencia, la do un impacto muy limitado sobre la prisin pre-
funcin de estos jueces se reduce a una mnima ventiva, la que aparentemente se contina usando
expresin. Aparentemente, todas estas regulaciones masivamente.

Grfico N 1

Veremos ms adelante cmo estos problemas de evitar la persecucin penal12. De esta manera, al res-
la legislacin sumados a los de implementacin han tringirse en exceso estas facultades a los fiscales, se
sido las causas de que esta actividad procesal cons- les obliga a reproducir el sistema de tramitacin tra-
tituya en general uno de los aspectos ms proble- dicional de acuerdo con el cual todos los casos
mticos y deficitarios de los nuevos sistemas. deben ser llevados adelante de manera uniforme, lo
que a su vez obliga a la reproduccin de un mtodo
A. 3. Facultades y organizacin masivo y burocrtico de respuesta. Podemos apre-
del Ministerio Pblico ciar a continuacin cmo diversos cdigos de la
regin contemplan estas facultades y cul ha sido el
Otros de los problemas de diseo que suelen uso de stos por los respectivos Ministerios Pblicos.
afectar severamente la implementacin de los siste-
mas procesales son aquellos que tienen relacin con
las facultades y la organizacin del Ministerio
Pblico. En algunas ocasiones el traspaso de faculta-
des de persecucin penal desde los jueces de ins-
truccin a los fiscales no ha ido acompaado de la
entrega de las facultades necesarias para que este
rgano pueda efectivamente reorganizar los mtodos
de trabajo y establecer sistemas nuevos que permi-
tan racionalizar la actividad. En general estas restric-
ciones se vinculan a las reticencias de algunos legis-
ladores para abandonar el tradicional principio de
legalidad, de acuerdo con el cual los rganos de per-
secucin no tienen ninguna discrecionalidad para

11 En el caso de Bolivia, segn el Informe, esta cifra no se reflejara en la realidad del pas en tanto, segn datos del Sistema Penitenciario, el 77% de las personas recluidas estara sin con -
dena. En el caso de Buenos Aires la cifra recoge slo los Juicios Criminales del Dpto. de San Isidro. Asimismo, segn el Informe de Buenos Aires, de acuerdo a cifras del Sistema Penitenciario,
sobre el 85% de los reclusos se encuentra sin condena. En Chile, a modo de ejemplo, de acuerdo a la Cuenta Pblica 2003 de la Defensora Penal Pblica, del total de imputados atendidos
ese ao, un 17.7% se encontraba bajo prisin preventiva.
12 Vase por ejemplo el artculo 5 del CPP de la Provincia de Crdoba.

8
C R I S T I N R I E G O R A M R E Z

Cuadro N1
Facultades discrecionales, salidas alternativas y mecanismos de simplificacin procesal
reguladas en los Cdigos Procesales Penales Fuente: CEJA

Facultades discrecionales Salidas alternativas M. Simp. procesal


Cdigo Pas Susp. Acuerdo
Archivo Desestimacin Oportunidad a prueba reparatorio P. Abreviado
Bolivia SI SI SI SI SI SI
Buenos Aires (Arg) SI NO NO SI SI SI
Crdoba (Arg) SI SI NO SI NO SI
Costa Rica SI SI SI SI SI SI
Chile SI SI SI SI SI SI
Ecuador SI SI NO NO NO SI
El Salvador SI SI SI SI SI SI
Guatemala SI SI SI SI SI SI
Honduras SI SI SI SI SI SI
Paraguay SI SI SI SI SI SI
Venezuela SI SI SI SI SI SI

Pero an en los casos en que se otorgan faculta- estos niveles pueden coincidir o no con etapas tem-
des como las indicadas, lo que se observa en gene- poralmente definidas y se trata slo de categoras
ral es que las diversas posibilidades de manejo de los analticas destinadas a distinguir niveles diversos de
casos que se otorgan a los fiscales se han diseado problemas.
sobre la base de ideas muy generales o concepcio-
nes muy abstractas acerca de cmo pueden resol- Nivel 1:
verse los asuntos. Slo en muy pocos casos este di- Capacidad del sistema para asumir el cambio
seo se ha hecho sobre la base de un conocimiento
ms o menos realista de la carga de trabajo espera- Los procesos de implementacin de las reformas
da, de las respuestas socialmente deseables para sta procesales penales ocurridos en las dcadas recien-
y de los recursos disponibles para lograrlas. tes en Amrica Latina han sido muy vigorosos en
general. Esto ha significado que a diferencia de
Desde el punto de vista del diseo, parece indis- otras importantes reformas legales sucedidas en la
pensable que la ley que entrega las facultades de regin en otros periodos histricos, las que nos
persecucin al Ministerio Pblico no slo le entregue ocupan han ido acompaadas de importantes pro-
a ste las facultades discrecionales mnimas, para cesos de inversin en personal, edificios y progra-
poder controlar su carga de trabajo y otorgar res- mas de capacitacin.
puestas diferenciadas, sino que ese diseo corres-
ponda a una estimacin concreta de resultados posi- La fortaleza y consistencia de estos programas de
bles. Por una parte, la carencia de este tipo de esti- implementacin ha variado en cada pas, pero prc-
macin hace muy difcil la posibilidad de exigir ticamente en ninguno de ellos sera posible afirmar
resultados y, por otra, corre el riesgo de inducir a que se trat de reformas legales sin expresin en la
fuertes equivocaciones en la relacin entre el traba- realidad. En algunos casos ha sido el Estado y en
jo que se encarga al Ministerio Pblico y los recursos otros la cooperacin internacional, o ambos, quienes
que se le otorgan. han realizado importantes esfuerzos destinados a tra-
ducir los cambios legales en cambios reales de las
B. Problemas en la implementacin prcticas de los sistemas de justicia penal.

Pero adems de los problemas de diseo, o an Esta situacin, que hasta cierto punto es nove-
en ausencia de stos, los procesos de implementa- dosa en la regin, hace que en nuestro anlisis
cin tienen sus propios desafos y dificultades, los excluyamos de este primer nivel del proceso de
que requieren a su vez de una diversidad de instru- implementacin la cuestin de la existencia misma
mentos para su superacin. Para efectos de analizar de este proceso como primer desafo fundamental.
esta parte plantearemos tres niveles de desarrollo del Esto constituye un progreso muy claro respecto de
proceso de implementacin, cada cual con sus prin- otras iniciativas de innovacin, algunas en la propia
cipales tareas y desafos. Como ya hemos explicado, rea de justicia, que han fracasado muy notoria-

9
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

mente debido a la carencia de todo esfuerzo por hayan comprometido fuertemente en el cambio,
poner a funcionar aquello que se ha plasmado en mientras que las cortes superiores conservan mucho
nuevas leyes. de los viejos esquemas.

En general, los desafos de este primer nivel tie- Una segunda dimensin poltica del cambio se
nen una vinculacin importante con la disponibilidad vincula a la relacin entre el sistema de justicia penal
de los recursos necesarios para llevar adelante las y el resto del sistema institucional. Aqu los desafos
nuevas tareas que supone el proceso acusatorio, lo tienen que ver a veces con un bajo apoyo poltico al
que incluye muchas veces refuerzos en las dotacio- proceso de reforma, el que se agota en la tramitacin
nes de personal, cambios en la legislativa y que durante el proceso
infraestructura y fondos para capacita- se plantea en ocasiones de implementacin se diluye e
cin as como para coordinacin la ocurrencia de crisis incluso se vuelve en contra, frente
entre las instituciones. En prctica- polticas y/o instituciona- a problemas o errores de alta visi-
mente todas las reformas que hemos les que no estn vincula- bilidad pblica que transforman al
examinado han existido esfuerzos das en principio a la justi- nuevo sistema en un blanco pre-
presupuestarios relevantes para cia penal, pero que afec- dilecto de la crtica, lo que a su
financiar la instalacin del nuevo tan muy severamente el vez contribuye a deteriorar an
sistema. Eso no quiere decir que la proceso de implementacin ms el proceso de implementa-
falta de recursos no haya sido rele- de las reformas, sea porque cin. Pero tambin se plantea en
vante en algunos casos como obs- surgen intentos de manipu- ocasiones la ocurrencia de crisis
tculo para resolver algunos de los lacin de algunos de sus polticas y/o institucionales que
desafos que analizaremos. No componentes, la desarticula- no estn vinculadas en princi-
obstante, esa falta de recursos cin de los grupos de apoyo pio a la justicia penal, pero que
recae sobre aspectos o partes del del proceso de reforma o res- afectan muy severamente el
sistema, frente a otros en los que tricciones presupuestarias proceso de implementacin de
s han existido incrementos pre- generales vinculadas a la crisis las reformas, sea porque sur-
supuestarios importantes, todo gen intentos de manipulacin
en el contexto de enormes dife- de algunos de sus componentes, la desarticulacin
rencias entre los diversos pases, los que van desde de los grupos de apoyo del proceso de reforma o
los que han multiplicado varias veces el gasto en el restricciones presupuestarias generales vinculadas a
sector hasta otros que slo han provedo lo mnimo la crisis, entre otras posibilidades. Este ltimo tipo de
para el nuevo sistema procesal. situaciones han sido muy comunes en varios de los
pases, dado que el perodo de implementacin de
Los desafos de este nivel primario e inicial tienen las reformas ha coincidido con aos de gran convul-
tambin una expresin poltica muy fuerte. Este sin poltica en la regin.
componente poltico del desafo inicial se vincula
por una parte a las resistencias al cambio al interior Nos parece que en este primer nivel de imple-
de los propios rganos del sistema. Estas resistencias mentacin los desafos ms caractersticos que se han
han sido muy relevantes en varios casos y algunos planteado en los diversos pases son los siguientes:
de ellos han sido bastante frontales como expresin
de una oposicin ideolgica o corporativa al nuevo a. El Ministerio Pblico asume
sistema. No obstante, las ms importantes han sido la facultad de preparar la accin penal
solapadas y tenido que ver con una aceptacin dis-
cursiva de los nuevos mtodos de procesamiento, Normalmente el cambio ms problemtico de la
pero una resistencia muy fuerte a los cambios ope- etapa de implementacin del nuevo sistema proce-
rativos concretos necesarios para poner en funciona- sal tiene relacin con el comienzo de la tarea de
miento los nuevos mecanismos procesales, ya sea persecucin penal por parte de los fiscales. En la
por dificultades en su comprensin, la proteccin de mayora de los casos los Ministerios Pblicos latino-
privilegios profesionales o de espacios de poder, o americanos son organismos que tienen su origen en
debido a la natural tendencia de las personas a man- el siglo XIX, a partir de la influencia del Cdigo
tener el statu quo. Sin embargo, estas resistencias no Napolenico, y que han desempeado histrica-
han sido normalmente generalizadas ni abarcan a mente funciones ms bien formales vinculadas a la
todos los rganos involucrados. Ha sido usual por formulacin de la acusacin y control de la legali-
ejemplo que los jueces demuestren una gran volun- dad de las resoluciones judiciales. Al mismo tiempo,
tad de innovacin mientras el Ministerio Pblico se se trataba en general de organizaciones dbiles, con
haya restado a lo menos parcialmente. Tambin ha poco personal y baja visibilidad en el conjunto del
ocurrido que los jueces de la base del sistema se sistema judicial.

10
C R I S T I N R I E G O R A M R E Z

En consecuencia, la recepcin de la facultad de En otros pases se ha utilizado una modalidad


perseguir criminalmente los delitos, dirigir la inves- diferente que ha consistido en el traspaso de facul-
tigacin de los mismos y sustentar las acusaciones tades restringido a las causas nuevas a partir de una
frente a los tribunales, ha constituido un enorme cierta fecha, en tanto que las causas ya radicadas
cambio para los Ministerios Pblicos, y representa- en los juzgados de instruccin se han mantenido en
do un desafo muy importante, probablemente el ellos hasta su trmino, usndose a veces formas
ms grande de su historia en cada caso. especiales destinadas a su pronta liquidacin.

Las dificultades ms importantes en este proce- El segundo problema, esta vez bastante genera-
so de traspaso de facultades, han estado vinculadas lizado, ha sido la tendencia del Ministerio Pblico
a la recepcin de causas antiguas a reproducir los mtodos de traba-
de los juzgados de instruccin, por Las dificultades ms jo de los antiguos juzgados de ins-
una parte, y a la tendencia de re- importantes en este truccin.
producir los mtodos de trabajo de proceso de traspaso de
los juzgados, por la otra. facultades, han estado Como ya se ha dicho, estos
vinculadas a la recep- Ministerios Pblicos tenan una larga
En cuanto al problema de las cau- cin de causas anti- prctica vinculada al viejo sistema en
sas antiguas, en varios pases la tran- guas de los juzgados el que cumplan una funcin bastan-
sicin de un sistema al otro se ha de instruccin, por te pasiva. Por otra parte, los progra-
hecho sobre la base del sometimiento una parte, y a la mas de traspaso no han contemplado
de toda la carga de trabajo pendiente tendencia de en general un diseo concreto de
al nuevo sistema y su traspaso al reproducir los mecanismos destinados a dar operati-
Ministerio Pblico13. Esto ha generado mtodos de vidad a las nuevas facultades otorgadas
una grave crisis inicial que ha obligado trabajo de los a los fiscales en relacin con los jueces
al Ministerio Pblico a destinar mucho juzgados, por de instruccin.
tiempo y recursos slo a ordenar y pro- la otra.
cesar los casos antiguos, generndose No obstante todos los problemas
enormes retrasos y una muy mala percepcin del indicados, los Ministerios Pblicos de todos los pa-
nuevo sistema por parte del pblico. ses han asumido concretamente las nuevas funcio-
nes. En la mayor parte de los casos este proceso ha
estado acompaado de importantes aumentos en
Cuadro N2 los presupuestos y las dotaciones de personal. En
Ministerios Pblicos con carga este ltimo caso incluso bordeando cifras similares
del sistema antiguo Fuente: CEJA a las de pases ms desarrollados. A modo de ejem-
plo, es posible sealar las siguientes cifras aproxi-
Pas madas que reflejan el incremento presupuestal en
Bolivia S los Ministerios Pblicos y la ratio de fiscales por
Buenos Aires (Arg.) No habitantes:
Crdoba (Arg.) No
Costa Rica Si
Chile No
Ecuador S
El Salvador No
Guatemala S
Honduras No
Paraguay S
Venezuela S

13 Vase como ejemplo la situacin de Costa Rica en el respectivo informe del Proyecto de Seguimiento.

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

Cuadro N 3
Incremento Presupuestal en US$ de los Ministerios Pblicos
Fuente: Informes Proyecto Seguimiento, CEJA 14

Pas Ao Presupuesto Ao Presupuesto


Bolivia 1999 US$ 6,98 millones 2003 US$ 10,64 millones
Chile 2001 US$ 18 millones 2003 US$ 64 millones
Ecuador 2001 US$ 7,65 millones 2002 US$ 12,14 millones
El Salvador 1997 US$ 8 millones 2000 US$ 19 millones
Guatemala 1995 US$ 11 millones 2001 US$ 45 millones
Paraguay 1998 US$ 7,71 millones 2002 US$ 20,28 millones

Cuadro N 4 Cuadro N 5
N Fiscales por cada 100.000 habitantes N Fiscales por cada 100.000 habitantes
Fuente: Segundo Informe Comparativo, con la excepcin de Chile cuya en pases desarrollados
fuente es Boletn Estadstico Ministerio Pblico, primer semestre 2004. Fuente: Duce, Mauricio."El Ministerio Pblico en la reforma
procesal penal en Amrcica Latina: visin general acerca
Pas N fiscales/ 100.000 habs. del estado de los cambios"15.
Bolivia 3,7
Buenos Aires (Arg.) 2,7 Pas Ao N fisc./100.000 habs.
Crdoba (Arg.) 8,5 Alemania 2002 6
Costa Rica 6,5 Canad 2000-2001 6,2
Chile 3,8 Estados Unidos 16 2001 10,5
Ecuador 2,7 Italia 1997 3,7
El Salvador 9,9
Guatemala 4,5
Honduras 6
Paraguay 3,2

Al mismo tiempo, las nuevas responsabilidades Durante los perodos de inicio del nuevo siste-
han significado que los fiscales en general han ma, la oralidad suele funcionar sobre la base de
aumentado mucho su visibilidad como actores del unos pocos casos que llegan a la etapa de juicio
sistema, especialmente debido a su manejo de las oral y que son manejados sobre la base de altas
causas de mayor connotacin pblica. dosis de entusiasmo y capacidad de improvisacin,
dado que en general no ha existido un trabajo sis-
b. Los tribunales comienzan temtico destinado a hacerse cargo de la imple-
a desarrollar juicios orales mentacin de la oralidad. Como veremos, despus
del desafo de la organizacin de los primeros jui-
En la mayora de los pases que han encarado cios orales surge muy pronto el problema de la
las reformas, la oralidad ha constituido una com- capacidad del sistema de hacerse cargo de flujos
pleta novedad. En tal sentido, la realizacin de crecientes de casos que llegan al sistema.
audiencias pblicas para la resolucin de algunos
casos de importancia ha constituido un cambio que c. La defensa se hace presente
ha marcado un hito importante en la cultura legal. en todas las actuaciones
Regularmente esta parte del nuevo sistema ha pro-
ducido un impacto favorable en la comunidad y En la mayora de los casos la implementacin de
atrado alguno de los apoyos ms importantes para la reforma ha coincidido con el nacimiento de la
la mantencin de los cambios. defensa pblica como un actor importante en el
sistema de justicia criminal, sea porque ha supues-

14 En el caso de Chile incluye costos de operacin e inversin inicial. Asimismo, para 2003 parte del presupuesto considera la implementacin en la Regin Metropolitana. Se toma en com -
paracin con 2003 el ao 2001 por encontrarse la reforma en vigencia (desde diciembre de 2000) en 2 regiones del pas.
15 Publicado en este mismo nmero de Sistemas Judiciales , p. 65.
16 La cifra corresponde a ciudades de entre 500 mil y 1 milln de habitantes. Ciudades sobre el milln, registran una ratio de 12,3.

12
C R I S T I N R I E G O R A M R E Z

to la creacin de un sistema institucional completa- en cada una de las audiencias orales que tienen
mente nuevo para proveerla o porque se han pro- lugar y, en consecuencia, el primer desafo consis-
ducido aumentos muy sustanciales de las dotacio- te en lograr este objetivo. Por otra parte, la mayo-
nes de los antiguos sistemas de defensa gratuita. ra de los imputados no cuenta con recursos para
Como es obvio, a diferencia del sistema escrito, el proveerse un defensor y requiere por tanto del
nuevo exige la presencia de defensores al menos apoyo estatal para lograrlo.

Cuadro N 6
Estructuras institucionales para la provisin de defensa Fuente: CEJA

Pas Nombre Tipo de estructura Tipo de profesional Dependencia


Bolivia 17
Defensa Pblica Jerarquizada Funcionario Pblico Poder Ejecutivo
Buenos Aires (Arg.) Ministerio Pblico de Jerarquizada Funcionario Pblico Ministerio Pblico
Defensa (Poder Judicial)
Crdoba (Arg.) Asesores Letrados Sin Institucin Funcionario Pblico Poder Judicial
Costa Rica Defensa Pblica Jerarquizada Funcionario Pblico Poder Judicial
Chile Defensora Penal Pblica Jerarquizada Sistema mixto18 Poder Ejecutivo
Ecuador Defensores pblicos Sin Institucin Funcionario pblico Poder Judicial
El Salvador Procuradura General de Jerarquizada Funcionario pblico Ministerio Pblico
la Repblica
Guatemala Instituto de la Defensa Jerarquizada Sistema mixto19 Autnomo
Pblica Penal
Honduras Defensa Pblica Sin Institucin Funcionario pblico Poder Judicial
Paraguay Ministerio de la Defensa Jerarquizada Funcionario pblico
Pblica Poder Judicial
Venezuela Sistema Autnomo de la Jerarquizada Funcionario pblico Poder Judicial
Defensa Pblica

Cuadro N 7
Como se seal, la mayora de los pases ha
encarado esta tarea por medio de la creacin o el Nmero de Defensores por cada 100.000 habitantes
reforzamiento de los sistemas de defensa pblica. Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento CEJA.
En general, esto se ha traducido en la contratacin
de importantes nmeros de defensores pblicos Pas Defensores N de defens.
por c/ 100 mil habs.
que de hecho han logrado cumplir al menos con
las exigencias mnimas, en trminos de garantizar Bolivia 68 0,8
apoyo a los imputados en los actos ms relevantes Buenos Aires (Arg.) 132 0,9
del proceso. Slo en unos pocos pases se encuen- Crdoba 17 1,4
tra todava pendiente esta adecuacin mnima a las Costa Rica 223 5,73
necesidades del sistema. En esos casos, la nueva Chile 21 192 2,1
legislacin procesal ha funcionado con enormes Ecuador 32 0,26
carencias de defensores por la falta de recursos20, El Salvador 278 4,26
generando graves problemas de coordinacin de Guatemala 471 3,92
las audiencias, demoras y una muy baja calidad del Honduras 233 3,3
servicio en general. Paraguay 96 1,7

17 Actualmente se encuentra en proceso de implementacin la Ley No. 2496 "De Creacin del Servicio Nacional de la Defensa Pblica" desde el 4 de agosto de 2003.
18 El sistema de defensa en Chile contempla la existencia de defensores pblicos de planta y abogados privados contratados bajo sistema de licitacin.
19 En el sistema mixto de defensa en Guatemala actan los "defensores pblicos de planta o permanentes", quienes mantienen con la Institucin de Defensa una relacin laboral perma -
nente y los "defensores pblicos de oficio" quienes son abogados de ejercicio privado a quienes se les contrata para la defensa de personas sindicadas de delitos menores para casos con -
cretos.
20 Una situacin particular, comentada en los informes anteriores, corresponde a Ecuador, donde el servicio de defensa es prcticamente inexistente, a pesar de la prxima creacin de un
servicio de defensa. Vase al respecto el segundo informe comparativo y el informe de Ecuador.
21 Datos segn Cuenta Pblica 2003 Defensora Penal Pblica. No incluye regin metropolitana. Incluye 92 defensores institucionales y 100 abogados privados.

13
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

En los casos en que han existido incrementos de Creemos que los principales desafos de este
recursos para la defensa pblica y se ha logrado segundo nivel vinculado a la capacidad de manejar
una presencia generalizada de los defensores en la masificacin son:
los actos procesales, estos actores se han converti-
do en uno de los pilares ms dinmicos del nuevo a. El Ministerio Pblico maneja
sistema, al menos en sus etapas iniciales. La sola su carga de trabajo
presencia de abogados defensores ha producido
mejoras relevantes en el respeto por las garantas Una vez que el Ministerio Pblico ha asumido la
bsicas. Pero adems, este hecho ha contribuido a funcin de persecucin surge un desafo posterior
favorecer la efectiva vigencia de los nuevos roles que suele ser bastante complejo y consiste en el
en aquellos actores que provenan del sistema tra- control efectivo de su carga de trabajo. Como ya se
dicional. Tambin ha sido comn que institucional- ha dicho, los Ministerios Pblicos en general han
mente la defensa pblica se haya transformado en tendido a reproducir los mtodos tradicionales de
un importante soporte institucional del nuevo sis- los juzgados de instruccin e imitar las frmulas
tema, por ejemplo, oponindose en el debate burocrticas de tramitacin de los casos con todas
pblico a propuestas regresivas o generando din- sus consecuencias de tardanza y baja capacidad de
micas innovadoras respecto de respuesta. En consecuencia, el
temas como la gestin o produc- ...ha sido comn que institu- desafo ms importante que
cin de estadsticas. cionalmente la defensa surge a partir del primer impacto
pblica se haya transfor- de la asuncin de las nuevas
Nivel 2: Desafos tcnicos mado en un importante facultades es hacer funcionar en la
y organizacionales soporte institucional del prctica el modelo de gestin de
nuevo sistema, por casos que est implcito en las nue-
Si hemos vinculado los desafos ejemplo, oponindose vas regulaciones y que debera tra-
del nivel 1 con la capacidad del sis- en el debate pblico a ducirse en un sistema ms sofistica-
tema para resistir el enorme impacto propuestas regresivas do y diferenciado de respuestas.
inicial de abordar diversas tareas o generando dinmi-
completamente novedosas, nos pare- cas innovadoras En la casi totalidad de los pases
ce que la caracterizacin del segundo respecto de temas que han hecho reformas, la ley ha
nivel tiene que ver con desafos que como la gestin o otorgado a los Ministerios Pblicos un
tienen como elemento comn la capa- produccin de conjunto muy importante de facultades
cidad de los diversos rganos del siste- estadsticas. con el fin de que stos puedan organi-
ma para introducir cambios sustanciales zar de mejor manera la persecucin
en sus rutinas y mtodos de trabajo. Se trata enton- penal hacindola ms efectiva. En algunos casos
ces de un nivel caracterizado por desafos tcnicos estas regulaciones tienen defectos que se analiza-
y organizacionales, vinculados con la innovacin, ron a propsito del diseo, pero an en esos casos
el aprendizaje de los propios errores y la capacidad existen importantes espacios para la innovacin.
de sustentar en el tiempo procesos incrementales Una parte de esos cambios legales tiene que ver
de aprendizaje institucional, profesionalizacin, y con la organizacin interna del Ministerio Pblico.
complejizacin de las diversas tareas que el nuevo En general, lo que se ha hecho ha sido flexibilizar
sistema supone. las estructuras internas, suprimiendo por ejemplo
las competencias rgidas o la estructura refleja de
Este nivel se vincula tambin al desafo del los tribunales, que sujeta a uno o ms fiscales de
manejo de altos volmenes de casos sin perder la modo permanente a un tribunal reproducindose
capacidad de aplicar los nuevos procedimientos adems las mismas estructuras jerrquicas. La otra
que normalmente al inicio del proceso se logran parte de los cambios se vincula con las facultades
aplicar con gran esfuerzo respecto de un conjunto que se otorgan a los fiscales para dirigir los casos
relativamente limitado de casos. Como es obvio, al hacia diversas vas de salida del sistema, las que
inicio basta con lograr que algunos casos de cierta van desde facultades discrecionales de desestima-
visibilidad se procesen de acuerdo con los nuevos cin o archivo, pasando por la posibilidad de pro-
parmetros para lograr un impacto importante. mover frmulas consensuadas de solucin del con-
Pero a muy poco andar ser necesario hacerse flicto e incluyendo distintos tipos de procedimien-
cargo de la masificacin a riesgo de que el sistema tos rpidos o simplificados para solucionar de
se vea avasallado por los volmenes de casos que manera expedita diversos tipos de casos que por
se aglomeran y que vuelven a generar una sensa- sus caractersticas ofrezcan esas oportunidades.
cin de ineficacia.

14
C R I S T I N R I E G O R A M R E Z

Como ya se indic respecto del nivel anterior, el En concreto, la tendencia general ha sido la de
problema ha sido que en la prctica ha existido una reproducir el carcter altamente burocratizado de la
marcada tendencia a la reproduccin de los mto- actividad de investigacin, sobre la base de otorgar
dos de trabajo tradicionales de los juzgados de ins- a todos los casos un tratamiento similar, consisten-
truccin y por esa razn el impacto que han teni- te en la tramitacin de una averiguacin escrita,
do todos estos cambios legales ha sido muy infe- normalmente lenta, al trmino de la cual se decide
rior al esperado. la suerte del caso en cuestin.

Cuadro N 8 Grfico N 2
Uso de Salidas Alternativas y Facultades
Discrecionales del Ministerio Pblico
Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento CEJA.22

Pas % en que se usan


Bolivia 40%
Crdoba (Argentina) 1%
Costa Rica 64 %
Chile 75 %
Ecuador 2%
El Salvador 26 %
Honduras 8%
Guatemala 4%
Paraguay 10 %

Grfico N 3

22 Con excepcin del caso de Chile, para el cual se ha utilizado Boletn Estadstico del Ministerio Pblico, 2003.
23 En alguno de los casos, este cuadro representa una cifra obtenida a partir de los datos sobre duracin de los casos observados en los distintos pases entre la comisin delito y el juicio
oral, y entre la acusacin y el juicio oral. En el caso de Costa Rica no se ha realizado la operacin, en tanto las cifras otorgadas incluyen carga del sistema antiguo. En el caso de Chile dicha
operacin a partir de las cifras obtenidas en el estudio realizado en 2001, lo cual parece estar muy alejado de la realidad actual. A modo de ejemplo, segn el Boletn Estadstico 2003 del
Ministerio Pblico, el tiempo promedio de tramitacin de un caso en dicho ao en las regiones que fueron objeto del estudio de seguimiento (IV y IX regiones), desde su inicio hasta su tr-
mino por cualquier motivo, fue, en el caso de los Robos, de 71 das en la IV Regin, y de 54 das en la IX Regin. En Buenos Aires, de acuerdo a la informacin que establece el informe,
podramos estimar una duracin de 305 das para la etapa de investigacin, ello a partir de que el promedio de duracin entre el auto de elevacin a juicio y el juicio es de 465 das aproxi-
madamente, y la duracin promedio de la prisin preventiva es de 730 das en los casos observados.

15
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

Ms all de que se trata de una muestra no A poco andar, el sistema de gestin y coordina-
representativa en trminos estadsticos, los grficos cin que respalda la produccin de audiencias se
anteriores permiten apreciar el alto tiempo que ve enfrentado al desafo de la rutinizacin de sus
transcurre en la etapa de investigacin. As por tareas frente a la demanda de mayor cantidad de
ejemplo, entre la comisin del hecho y la acusa- casos que son puestos en estado de realizacin de
cin, gran parte de los pases observados superan las audiencias. Por supuesto que la intensidad de
los 150 das. De cierta forma, esto demuestra el esta demanda depende en su mayor parte de la efi-
prolongado tiempo utilizado en la etapa de investi- cacia alcanzada por el sistema de manejo de casos
gacin, sobre todo considerando que un nmero del Ministerio Pblico, que hemos abordado en el
elevado de esos casos estn en situacin de fla- acpite anterior.
grancia, los cuales, en principio, deberan requerir
un menor tiempo de preparacin. Frente a este desafo de masificacin de las
audiencias, el sistema de coordinacin y gestin
Por otra parte, tambin se observa que a pesar enfrenta el reto de pasar al siguiente nivel o de
de las flexibilidades que otorga la ley, en varios mantener su estructura artesanal. En el segundo
casos la organizacin interna del Ministerio Pblico caso, que ha sido la regla general en los pases de
tambin ha tendido a endurecerse reproducindo- Amrica Latina, el sistema artesanal pierde rpida-
se los sistemas de distribucin del trabajo ms tra- mente los elementos de motivacin y capacidad de
dicionales. improvisacin propios de la etapa ini-
La indefinicin cial y se transforma en un obstculo
El desafo entonces en esta etapa es de roles, procedi- burocrtico para el funcionamiento del
el de hacer funcionar de manera efecti- mientos e incenti- sistema. La indefinicin de roles, pro-
va el programa diseado en la ley. vos comienza a cedimientos e incentivos comienza a
generar enormes generar enormes problemas de coor-
b. Los procesos judiciales comien- problemas de coor- dinacin que dificultan la oportuna
zan a funcionar oralmente de dinacin que dificul- realizacin de las audiencias y deri-
manera masiva y generalizada tan la oportuna rea- van con bastante rapidez en que esta
lizacin de las etapa procesal se convierta de
A partir del inicio del funciona- audiencias y derivan hecho en un cuello de botella del
miento de los procesos orales se con bastante rapidez sistema, generndose enormes
plantea el problema de las enormes en que esta etapa pro- demoras. Pero adems, las audien-
demandas de coordinacin y gestin cesal se convierta de cias que se realizan cuando no hay
que supone su masificacin. Es hecho en un cuello de un trabajo serio y profesional
decir, normalmente los primeros botella del sistema, sobre los temas de gestin,
episodios de procedimientos orales generndose enormes comienzan rpidamente a experi-
se concretan a partir de mecanis- demoras. mentar deterioros muy notorios
mos de gestin y coordinacin en sus aspectos formales, los hora-
muy precarios, que suponen grandes esfuerzos rios, acceso del pblico, la certeza de su realizacin
para la realizacin de las audiencias. Normalmente y las dems formalidades que stas suponen que-
estos mecanismos han sido heredados del antiguo dan entregadas a la improvisacin o discrecionali-
sistema procesal y se ven tensionados al extremo dad de los funcionarios involucrados 24. Esto se
frente al desafo de lograr la produccin de las refleja en parte en el alto porcentaje de fracaso de
audiencias, las que en el hecho se generan de un audiencias que existe en varios de los pases estu-
modo que podramos llamar artesanal. Es decir, diados y el elevado tiempo que transcurre entre la
cada una de ellas supone la realizacin de un acusacin y realizacin del juicio oral.
esfuerzo especial por parte de un personal que no
cuenta con un entrenamiento preciso ni una defi-
nicin de roles demasiado clara y menos an con
sistemas de trabajo diseados especficamente al
efecto.

24 Vase a modo de ejemplo el cuadro N 6 y el grfico N 2.

16
C R I S T I N R I E G O R A M R E Z

Cuadro N 9
Programacin y realizacin de juicios orales. Juicios agendados vs. juicios realizados.
Fuente: Informes Proyecto Seguimiento, CEJA

Pas Juicios agendados Juicios realizados %


Bolivia 103 36 35%
Buenos Aires (Arg.)* 91 39 31%
Crdoba (Arg.) 117 97 83%
Costa Rica 179 54 30%
Chile** 65 64 98%
Ecuador 222 59 27%
El Salvador 170 69 41%
Guatemala 50 38 76%
Honduras 55 27 49%
Paraguay 17 13 76%
Venezuela*** (867) (144) (17%)

* Solo Dpto. Judicial de San Isidro


** Solo Antofagasta. Primer informe arrojaba un 80% de efectividad
*** Cifras sobre el total de juicios en el Circuito Penal de Caracas

Grfico N 4

Grfico N 5

17
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

Esto, desde el punto de vista de los usuarios institucionales ms complejos con una cierta pro-
genera una percepcin muy negativa y tienden a yeccin en el tiempo. En realidad, muchas veces la
aminorarse muy fuertemente algunos de los valores urgencia de las demandas sociales obliga a estos
ms importantes del nuevo sistema procesal, como rganos de persecucin a hacerse cargo de deman-
son la transparencia y relegitimacin de la actividad das ms complejas, como por ejemplo, en la inves-
judicial. tigacin de casos extremadamente graves y de alto
impacto pblico, que en algunas ocasiones se logra
Nivel 3: Mejoramiento y calidad de manera eficiente. Pero en la medida en que el
de los servicios prestados problema de la gestin de los casos no est resuel-
to, estos esfuerzos difcilmente se proyectarn ms
Si es que un proceso de reforma judicial del tipo all de las urgencias o quizs se hagan en detri-
que venimos describiendo logra superar la muchas mento de la calidad del servicio normal ya satura-
veces tensa y traumtica etapa del comienzo de las do, del que se distraen recursos para resolver esas
nuevas modalidades de procesamiento y todava se urgencias.
muestra capaz de ir ms all y soporta el proceso
de masificacin sin quedar aplastado y caer en la En medio de un proceso de transicin muy
ineficacia y el desprestigio como producto de la complejo en el que el Ministerio Pblico an no
acumulacin de enormes volmenes de casos que logra encontrar los caminos para el establecimien-
no logran ser sometidos de manera oportuna a los to de las rutinas ms bsicas de manejo de su carga
diversos pasos procedimentales, entonces estar en de trabajo, surge a su vez el problema de que
condiciones de enfrentar lo que nos ha parecido desde la comunidad se plantea un desafo relativa-
caracterizar como un tercer nivel, el cual se vincu- mente nuevo, o al menos novedoso en cuanto a su
la muy directamente con los objetivos polticos y intensidad, que es el de mostrar eficacia en torno
sociales que el proceso de reforma ha tenido. al mejoramiento de los niveles de seguridad.

De alguna manera es posible indicar que hasta No es esta la ocasin para hacer un anlisis deta-
antes de este tercer nivel los desafos del sistema y llado de las posibilidades que los rganos a cargo
su eventual superacin son cuestiones que se man- de la persecucin penal tienen para contribuir al
tienen vinculadas a la lgica interna del mismo. Es mejoramiento de los niveles de seguridad, tanto a
decir, no tienen un impacto directo en cuanto al nivel objetivo, esto es en nmero de crmenes que
servicio que se presta a los ciudadanos. Podemos efectivamente ocurren, como subjetivo, es decir en
entonces caracterizar a ste como un mejoramien- el temor de la poblacin. Existe por lo dems un
to concreto de los servicios o logros en trminos de debate importante entre quienes piensan que el
la calidad de los servicios prestados. Ministerio Pblico debe encarar tareas de ese tipo y
los que creen que sus funciones no deben incluir el
asumir ninguna responsabilidad por la seguri-
a. El Ministerio Pblico ...en dad pblica. El planteamiento que quere-
se posiciona estratgicamente los tiempos mos hacer aqu se limita a constatar la
actuales resulta existencia de esta demanda y necesidad
Hasta ahora, los Ministerios bastante impera- de que una vez cumplidas sus funciones
Pblicos de la regin se encuentran tivo que el bsicas con un mnimo de eficacia, el
en diversos grados de avance res- Ministerio Pblico Ministerio Pblico debe abocarse a la
pecto del desafo que representa el asuma algn nivel tarea de adoptar una cierta definicin
manejo del enorme flujo de casos de responsabilidad acerca de esta cuestin fundamental.
que da a da reciben del pblico y frente a los proble -
de la polica. De hecho, en la mayo- mas de seguridad En nuestra opinin, en los tiempos
ra de los casos esto se ha transfor- pblica. Es posible dis- actuales resulta bastante imperativo
mado en un problema muy grave y cutir cul ser el alcan- que el Ministerio Pblico asuma
ha resultado muy difcil encontrar ce de esas responsabili- algn nivel de responsabilidad frente
e implementar los mecanismos dades, pero no parece a los problemas de seguridad pbli-
que les permitan resolver la masa haber espacio para elu- ca. Es posible discutir cul ser el
de casos de una manera sistemti- dir completamente este alcance de esas responsabilidades,
ca y poner orden en sus priorida- desafo. pero no parece haber espacio para
des. Es tambin claro que mien- eludir completamente este desafo.
tras los Ministerios Pblicos no
logren hacer esto de una manera razonablemente
eficiente es difcil que puedan acometer desafos

18
C R I S T I N R I E G O R A M R E Z

Si es que el Ministerio Pblico debe asumir en la idea de que la ocurrencia de delitos, y espe-
alguna responsabilidad frente a los problemas de cialmente la percepcin de inseguridad, constitu-
seguridad, esto lo obliga a superar la visin tradi- yen elementos que afectan de modo muy radical la
cional segn la cual su funcin se limita a la reso- vida de las personas, en especial a los ms pobres
lucin individual de cada caso que conoce y lo y dbiles que cuentan con menos medios. La
obliga a adoptar un posicionamiento estratgico expresin ms concreta de esta idea es que quie-
frente al problema de la seguridad pblica. nes viven en un entorno de alta inseguridad, tanto
objetiva (realidad de delitos) como subjetiva (per-
Cuando hablamos de estrategia estamos pen- cepcin de delitos), ven afectada de manera radical
sando en una situacin en la cual existen resulta- su calidad de vida. Su entorno se deteriora, la pro-
dos concretos que es necesario alcanzar y en piedad pierde valor, y sus posibilidades de obtener
medios disponibles para el logro de esos resulta- trabajo disminuyen. La persona tiende a disminuir
dos. Entre estos se cuentan los recursos presu- sus salidas, aumenta la presin sicolgica sobre l,
puestarios, el personal disponible, y tambin las y se deteriora su salud mental. A partir de esta
facultades legales con que cuenta el Ministerio nocin es posible concebir entonces que un obje-
Pblico. Finalmente, estamos pensando en que tivo de la estrategia de persecucin debe ser el
existen obstculos, restricciones y limitaciones que mejoramiento de la calidad de vida.
es necesario considerar.
Este objetivo tambin es necesario hacerlo ope-
En relacin con los resultados, es necesario rativo en trminos que hagan posible la evaluacin
indicar que, en general, los nuevos desarrollos de de la estrategia seguida. Es decir, hay que determi-
la persecucin penal han estado fuertemente orien- nar de modo muy preciso qu cambios se esperan.
tados a la bsqueda de resultados en dos reas
principales: la disminucin del crimen y del temor En cuanto a los medios, ya hemos
al crimen. Como es obvio se trata de indicado que stos son mltiples, pero
Parece
cosas distintas aunque relacionadas. sin duda el ms importante desde el
necesario determi-
Mientras la primera se vincula a la punto de vista de nuestro anlisis es
nar objetivos ms
posibilidad de lograr una menor aquel constituido por las facultades de
acotados como
ocurrencia de delitos, la segunda se persecucin. Es decir, la estrategia con-
reducir el nmero de
refiere a la percepcin subjetiva de siste en cmo ordenar las decisiones
cierto tipo de deli-
la seguridad. de persecucin para la consecucin
tos, mejorar la segu-
del objetivo definido. Supongamos
ridad en un cierto
En cualquiera de estas dos reas entonces que el objetivo dice relacin
lugar de la ciudad o en
es necesario formular objetivos con mejorar la seguridad en un
el terreno subjetivo,
precisos que sean evaluables, esto determinado lugar de la ciudad. Esto
mejorar la percepcin
es, que permitan determinar si es podr significar perseguir con
que los ciudadanos tie-
que a partir de la actividad de per- mucha energa los delitos graves
nen del propio sistema
secucin desarrollada se consi- cometidos all, pero tambin puede
de justicia, u otorgar una
guen o no cambios. En ese senti- implicar por ejemplo, solucionar
mayor visibilidad al tra-
do no parece razonable fijar obje- los incidentes menores por medio
bajo de los fiscales.
tivos generales como la reduccin de acuerdos reparatorios o sus-
de la tasa de criminalidad, debido a que pensiones del procedimiento que
difcilmente una estrategia puede cubrir un espec- supongan compromisos de evitar
tro tan amplio de circunstancias y, por otra parte, los comportamientos ms conflictivos en ese
el conjunto de variables que pueden influir en algo mismo lugar. Sin embargo, adems de estos medios
tan general son inmanejables. Parece necesario ms tradicionales, el Ministerio Pblico puede de-
determinar objetivos ms acotados como reducir el sarrollar otros para el desarrollo de su estrategia,
nmero de cierto tipo de delitos, mejorar la seguri- por ejemplo una mejor capacidad de comunicar sus
dad en un cierto lugar de la ciudad o en el terreno decisiones a la ciudadana o una adecuada coordi-
subjetivo, mejorar la percepcin que los ciudada- nacin con la polica en trminos de compartir
nos tienen del propio sistema de justicia, u otorgar objetivos y acciones. Por ltimo, una estrategia
una mayor visibilidad al trabajo de los fiscales. deber contar con medios externos al propio siste-
ma de persecucin y tendr que convocar actores
Adems de los objetivos mencionados tambin que manejen esos medios. Estos podran ser los
se ha planteado un tercero de mayor alcance: el gobiernos locales, que pueden comprometerse, por
mejoramiento de la calidad de vida de la pobla- ejemplo, a aplicar con mayor rigor las ordenanzas
cin. Este planteamiento es ms complejo y se basa de construccin. Tambin es necesario integrar

19
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

otras agencias pblicas, tales como los organismos que se traduce en que la definicin de los proble-
encargados de la salud o educacin, los que pue- mas y estrategias supone la participacin de la
den tomar parte en una estrategia destinada a comunidad, es decir, los problemas son los que la
mejorar la seguridad o confianza de la poblacin. comunidad identifica como tales y prioritarios. Por
Asimismo, los propios ciudadanos por medio de otra parte, se refiere al control sobre la actividad de
organizaciones o a ttulo individual pueden partici- la fiscala, lo que implica que sta debe abrirse a la
par en una estrategia de este tipo. vigilancia del pblico. Adems, suele ligarse esta
idea de orientacin a la comunidad a un cambio en
Finalmente, cabe mencionar que una estrategia el despliegue territorial de los fiscales, programas
debe hacerse cargo de los obstculos que existen de descentralizacin y establecimiento de asigna-
para el logro de los objetivos que se definan. ciones permanentes de fiscales en barrios o secto-
Obviamente estas dificultades pueden ser de muy res de la ciudad, con cuyas comunidades estable-
diverso tipo y tienen que ver tanto con las com- cen vnculos y formas de responsabilidad.
plejidades de la realidad sobre la que se quiere
intervenir como con las limitaciones propias del En torno a estas dos nociones, solucin de pro-
aparato estatal con el que se cuenta. De manera blemas y persecucin comunitaria, se suele plante-
general, cabe indicar que intervenciones del tipo ar tambin la cuestin de la coordinacin con otras
de las que estamos hablando suponen de un pro- agencias. En la medida en que los fiscales logran
ceso progresivo de aprendizaje. Esto significa que identificar situaciones que generan hechos delicti-
cualquier estrategia que se aplique debe ser eva- vos, deben tratar de conocerlas bien y entenderlas,
luada y corregida de manera progresiva de modo para lo cual es necesario que recopilen experiencia
tal que el sistema de persecucin penal aprenda y e informacin que todas las dems agencias y orga-
acumule conocimiento, tanto sobre la realidad y nizaciones vinculadas con ese problema puedan
sus dificultades como sobre las lneas posibles de tener. Al mismo tiempo, deben procurar involucrar
accin y limitaciones. a todas o varias de ellas, en la estrategia de solu-
cin del problema.
Este tipo de aproximaciones estratgicas suelen
vincularse con dos ideas muy importantes. Por una El rol que al Ministerio Pblico quepa en este
parte, se habla de una persecucin penal orientada tipo de estrategias es muy variable. Es posible pen-
a los problemas. Esto quiere decir que el trabajo de sar que en algunos casos la estrategia provenga de
la persecucin debe ser capaz de trascender la otros actores como el gobierno local o la polica. De
mera tramitacin de cada caso y poder mirar la rea- hecho, estas ideas surgieron en el mundo anglosa-
lidad social de la que estos provienen, siendo jn vinculadas en primer lugar al trabajo policial. En
capaz de identificar las situaciones que los generan. ese contexto, es ms bien la polica quien lidera la
A partir de esa identificacin de los problemas aproximacin a los problemas y la comunidad, y la
debe disear soluciones que en lo posible contri- fiscala acompaa ese desarrollo con posterioridad.
buyan a resolver o a lo menos a mitigar la situacin Pero tambin es posible concebir que la fiscala
de fondo que genera los incidentes. asuma un mayor liderazgo en una
Entre aproximacin estratgica y que sea ella
Es decir, estamos hablando de un las ideas ms quien convoque a los dems actores
mtodo de trabajo que consiste en ir importantes de necesarios para una aproximacin
del incidente al problema, y de ste a este concepto est preventiva en la cual la persecucin
la propuesta de solucin que se tradu- el restablecer un se ponga al servicio de un trabajo de
ce en estrategia (el uso de las faculta- vnculo muy fuerte ms amplio alcance.
des de persecucin en el contexto de entre la persecucin
las estrategias), todo esto seguido de penal y comunidad a Otro punto clave es el que dice
una evaluacin y un proceso de la que sirve, lo que se relacin con la atencin a las vcti-
aprendizaje institucional. traduce en que la mas. A partir de las reformas, la
definicin de los pro- inmensa mayora de las legislacio-
La segunda nocin que suele utili- blemas y estrategias nes han dado a la vctima un papel
zarse es aquella de persecucin supone la participacin desconocido hasta entonces, in-
orientada a la comunidad. Entre las de la comunidad, es corporando una serie de derechos
ideas ms importantes de este con- decir, los problemas son a favor de ellas. Esto es producto
cepto est el restablecer un vnculo los que la comunidad de que se ha entendido a la vcti-
muy fuerte entre la persecucin identifica como tales y ma como un actor relevante del
penal y comunidad a la que sirve, lo prioritarios. proceso y que por tanto, le

20
C R I S T I N R I E G O R A M R E Z

corresponde estar rodeada de un amplio catlogo tiene una apreciacin directa de las pruebas por
de derechos que deben efectivizarse y satisfacerse parte del juzgador, as como de los controles que
durante el proceso. Ahora bien, y en el mismo sen- provienen del mtodo contradictorio. El problema
tido de lo expuesto hasta ahora, estas regulaciones est en que la produccin de estos efectos requie-
en general no se han visto expresadas en la prcti- re del desarrollo de mtodos de trabajo y capaci-
ca, y han generado en algunos casos un serio cues- dades profesionales en los actores del sistema que
tionamiento a las mismas reformas. intervienen en las audiencias, que son bastante
sofisticadas y requieren de un desarrollo progresi-
Esta situacin supone por parte de los vo en plazos relativamente largos.
Ministerios Pblicos generar las condiciones que
permitan hacer efectivas todas estas condiciones, y Otro efecto muy importante del uso de la orali-
de tal forma entender en la prctica a la vctima dad tiene que ver con la desformalizacin. El
como ese actor clave que debe ser25. hecho de que las decisiones ms importantes se
tomen como producto de los debates generados en
b.Los litigantes comienzan a manejar audiencias orales, debe contribuir a desmontar
la oralidad con altos niveles de eficacia muchos de los formalismos que tradicionalmente
han poblado los sistemas de investigacin y que se
Desde el punto de vista del funcionamiento de traducen en enormes desgastes de tiempo y recur-
la oralidad, hemos visto que los desafos funda- sos. Dicho de otra manera, si es que la decisin en
mentales dicen relacin, en primer lugar, con la las audiencias depende de la capacidad de las par-
capacidad de realizar audiencias orales y, en segun- tes de producir en ellas informacin relevante y
do, hacerlo en un contexto de un elevado flujo de rigurosa, toda la preparacin de las mismas debe
casos. Una vez que ambos desafos han logrado ser orientarse a ese objetivo y en consecuencia pierde
superados, creemos que el siguiente paso tiene que sentido el desarrollo de una tramitacin formalista.
ver con la capacidad del sistema y de quienes inter- Esto debe conducir a la supresin de trmites inti-
vienen en l, para introducir niveles crecientes de les, al acortamiento de los tiempos y aumento en la
calidad en esas mismas audiencias. calidad del proceso de investigacin o preparacin.

La experiencia parece demostrar que la oralidad Pero todo esto no se produce espontneamen-
no produce todos sus efectos de manera espont- te, necesita procesos de aprendizaje y mejo-
nea. La sola existencia de audiencias ramiento progresivo, y procesos de capaci-
...la
orales en las principales etapas de tacin bastante especficos para mejorar las
oralidad tiene la
los procedimientos genera algunos diversas funciones. As se requiere, entre
potencialidad de
efectos muy importantes como son: otras cosas, de un esfuerzo de argumenta-
producir un efec-
un control pblico sobre el trabajo cin dogmtica destinado a desmotar las
to de mejoramien-
de los diversos funcionarios involu- nociones de prueba legal que suelen estar
to progresivo en
crados y una cierta mayor visibili- muy enraizadas en los operadores del sis-
una serie de otros
dad del sistema, lo que contribuye tema y a veces en la propia legislacin
aspectos del siste-
a legitimarlo. No obstante, la orali- nueva.
ma judicial, lo que
dad tiene la potencialidad de pro-
requiere una profun-
ducir un efecto de mejoramiento Como ltimo efecto de la oralidad,
dizacin en la calidad
progresivo en una serie de otros entre los varios que sera posible iden-
de las audiencias, o si
aspectos del sistema judicial, lo tificar, quisiramos mencionar la capa-
se quiere, del mtodo
que requiere una profundizacin cidad de las audiencias orales para
de la oralidad.
en la calidad de las audiencias, o constituirse en un espacio ordenador
si se quiere, del mtodo de la del conjunto de los actores del sistema, es decir,
oralidad. como un lugar donde formal o informalmente se
ponen los incentivos. Fiscales, defensores, policas
En primer lugar la oralidad puede y debe mejo- y expertos comparecen al juicio oral y dan cuenta
rar sustancialmente el manejo de la evidencia y por de su trabajo en un contexto bastante exigente, a
esta va hacer que el sistema sea cada vez ms rigu- partir del cual reciben seales claras que les per-
roso y profesional en relacin con las pruebas, y miten orientar su trabajo futuro y estimulan el
que en consecuencia las decisiones sean ms cer- mejoramiento en el tiempo, incentivando la creati-
teras. Mucho se ha hablado de las ventajas que vidad, innovacin y premiando las actitudes con-

25 Sin embargo, en algunos pases se han producido varios esfuerzos al respecto, principalmente a travs de la introduccin de oficinas o servicios de atencin a la vctima, pero en gene-
ral estos han carecido de la especializacin necesaria para ello o bien su cobertura territorial ha sido bastante limitada, entre otros problemas.

21
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

sistentes con ellas. Pero, de nuevo, para que este el riesgo de quedarse en niveles muy primarios de
efecto se produzca se requiere una oralidad de alta prestacin de los servicios, orientados solamente a
calidad, en la que esas seales efectivamente se garantizar la participacin de defensores, pero con
generen y transmitan apropiadamente. Esto a su pocas posibilidades de un progreso continuo.
vez supone entrenamiento y mejoramiento conti-
nuo, adems de permanente vigilancia frente al Entre los factores que pueden contribuir a gene-
riesgo del deterioro de los ritos fundamentales. rar una calidad creciente en los servicios de defen-
sa est la generacin de un mercado de servicios
En consecuencia, para que la oralidad sea privados, que rena condiciones bsicas de trans-
capaz de producir sus efectos ms profundos parencia, libertad de acceso y en lo posible la crea-
sobre el sistema de justicia penal y legal en gene- cin de mecanismos de control de calidad, certifi-
ral, y finalmente sobre la poblacin, requiere de cacin, entrenamiento continuo y otros destinados
un desarrollo progresivo hacia niveles crecientes al perfeccionamiento de la actividad. Regularmente
de calidad. Asimismo, podra expresarse diciendo los mercados profesionales de los pases analizados
que estos efectos dependen de un proceso de son bastante poco desarrollados y eso perjudica
construccin de una cultura legal en torno a la ora- fuertemente el acceso del pblico a los servicios de
lidad, todo lo cual se hace en tiempos largos y por justicia, en especial a aquellos sectores de la pobla-
medio del aprendizaje progresivo. cin que cuentan con recursos para pagar servicios
profesionales, pero que no logran acceder a los
c. Se genera un sistema complejo abogados de mayor prestigio que constituyen la
de ejercicio de la defensa penal elite de la actividad. Ese sector intermedio que no
requiere servicios gratuitos debe normalmente acu-
Como ya se indic, la introduccin de la reforma dir a un mercado poco transparente donde los pre-
ha ido acompaada de un mejoramiento muy sustan- cios no son transparentes y donde la calidad no esta
cial de los sistemas destinados a proveer defensa asegurada. La otra posibilidad es que se transforme
pblica. Estos nuevos o remoza- en usuario de los servicios gratuitos perjudicando
dos sistemas han tenido a su vez Entre al segmento ms pobre que s los requiere.
un rol fundamental en la provi- los factores que
sin de la defensa abarcando pueden contribuir Por otra parte, la prestacin de los servicios
en general un porcentaje muy a generar una cali- financiados por el Estado debera abrirse a fr-
mayoritario de los casos. dad creciente en los mulas diversas y competitivas, que pudiesen
servicios de defensa incorporar iniciativas mltiples que contribu-
El desafo en este tercer est la generacin yan, por una parte, a responder de manera
nivel, vinculado a una mejora de un mercado de ms cercana a las necesidades, dando cuen-
en la prestacin de los servi- servicios privados, ta de especificidades, tales como pertenen-
cios al pblico, supone una que rena condiciones cia a grupos minoritarios o polticamente
complejizacin mucho ma- bsicas de transparen- motivados, intereses especficos, como los
yor de las formas en que se cia, libertad de acceso y de las vctimas por ejemplo o de grupos de
presta el servicio de defensa, en lo posible la creacin derechos humanos, y por la otra, generen
la que por una parte est de mecanismos de con- una cierta competencia entre modalidades
orientada precisamente a trol de calidad, certifica- de prestacin del servicio, por ejemplo
dar cuenta de la compleji- cin, entrenamiento conti- entre prestacin directa por defensores
dad de la demanda y, por nuo y otros destinados al pblicos y abogados privados bajo reg-
otra, a crear frmulas de perfeccionamiento de la menes de contratacin externa.
competencia, autocontrol, actividad.
control pblico, etctera. Y Lo importante en este nivel es tener presente que
otras que permitan mejo- el logro de niveles altos de calidad en la prestacin
ramientos progresivos de la calidad de los servicios y de los servicios supone estar atento al resultado final
la satisfaccin del pblico con los mismos. de los mismos en trminos de calidad y satisfaccin
de los usuarios. Esto supone a su vez, trascender las
Es decir, si bien en una primera etapa es razo- perspectivas de los operadores del sistema y mante-
nable que el sistema funcione debido a la genera- ner una cierta flexibilidad para la adaptacin de los
cin de un cuerpo de defensores financiados por el mecanismos a las necesidades de los usuarios, al
Estado junto a un grupo relativamente desarticula- mismo tiempo que contar con evaluaciones peridi-
do de abogados privados, esas modalidades corren cas de los diversos factores involucrados.

22
POSIBILIDADES Y LMITES D E LA C OMPARACIN E N LOS SISTEMAS J UDICIALES EN LAS AMRICAS

Felipe Gonzlez1 & Jorge Contesse2

[ Profesores de la Universidad Diego Portales.


felipe.gonzalez@udp.cl / jorge.contesse@udp.cl ]

Sistemas Judiciales
y Racismo contra
Afrodescendientes

This article is based on an earlier report by the same authors on the judicial treatment of the issue of racism against
individuals of African descent in Brazil, Colombia, Peru, and the Dominican Republic. The report was executed at the
request of the General Assembly of the Organization of American States (OAS) in the context of existing initiatives with -
in that body to eventually elaborate an Inter-American Convention on the Prevention of Racism and All Forms of
Discrimination and Intolerance. Field work was carried out in the four countries, which were chosen because they repre-
sent different geographic zones in the Americas and have a significant Afro-descendent population. The results of the
investigation have facilitated the extraction of a series of conclusions and recommendations and approaches to con -
ducting future work in this area.

INTRODUCCIN sintetizando otras e incorporando algunos aspectos


adicionales (especialmente en lo referido al Sistema
En marzo de 2004, el Centro de Estudios de Interamericano).
Justicia de las Amricas (CEJA) public un Informe
realizado por los autores de este artculo, referido Para la preparacin del Informe mencionado se
al tratamiento judicial de la cuestin del racismo efectuaron visitas a los cuatro pases que fueron
contra personas afrodescendientes en Brasil, objeto primordial del mismo, los que fueron esco-
Colombia, Per y Repblica Dominicana.3 Dicho gidos por corresponder a diferentes zonas geogr-
Informe fue efectuado a solicitud de la Asamblea ficas americanas y poseer una masa crtica de
General de la Organizacin de Estados Americanos poblacin afrodescendiente. Durante las visitas se
(OEA), en el contexto de las iniciativas existentes al sostuvieron entrevistas con personeros oficiales,
interior de la OEA para elaborar eventualmente una operadores del sistema judicial, organizaciones de
Convencin Interamericana para la Prevencin del afrodescendientes, centros acadmicos, organiza-
Racismo y de toda forma de Discriminacin e ciones no-gubernamentales y otros actores relevan-
Intolerancia.4 El presente artculo se basa en dicho tes en la materia de estudio, recabndose informa-
Informe, reproduciendo algunas partes del mismo, cin pertinente sobre el tratamiento de las prcticas

1 Felipe Gonzlez es Director del Programa de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, en Santiago de Chile, y Profesor de Derecho Internacional de
los Derechos Humanos y de Derecho Constitucional en la misma Facultad. Se desempe como Representante para Amrica Latina del International Human Rights Law Group durante ms
de una dcada y ha sido Profesor Visitante impartiendo cursos en diversas universidades de EE.UU. y Espaa.
2 Jorge Contesse es docente en Derecho Constitucional y Teora del Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales y ha sido redactor principal del Informe Anual Sobre
Derechos Humanos en Chile que se elabora en dicha Facultad; asimismo, ha participado anteriormente en estudios para el CEJA en materia de administracin de justicia. Actualmente se
encuentra realizando estudios de posgrado en la Universidad de Yale.
3 El informe completo puede consultarse en www.cejamericas.org
4 A travs de una resolucin denominada "Prevencin del Racismo y de toda forma de discriminacin e intolerancia y consideracin de la elaboracin de un Proyecto de Convencin
Interamericana", AG/Res. 1930 (XXXIII-O/03), 10 de junio de 2003.

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

racistas en los respectivos pases, especialmente en dicha legislacin se dirigi a sancionar actos de
lo referido al papel desempeado por el sistema segregacin racial al estilo de los que por esos aos
judicial. existan en EE.UU. y no a las manifestaciones de
racismo ms tpicas de la sociedad brasilera que,
Si bien tanto por el hecho de haberse centrado conforme a los padrones de la poca, eran vistas
en cuatro pases como por la metodologa emplea- como episodios aislados sobre los cuales no era
da, el Informe realizado no tuvo aspiraciones de necesaria una intervencin jurdica ni poltica.
llegar a ser un reflejo exacto del tratamiento de la
poblacin afrodescendiente por parte de los siste- Recin en la dcada de los 80s se reformula la
mas judiciales de la regin, las apreciaciones en l visin del problema desde las ciencias sociales,
contenidas resultan ilustrativas en una serie de sostenindose el carcter de mito de la democra-
aspectos, y a partir de ellas ha sido posible extraer cia racial, aprecindose a la sociedad y Estado bra-
ciertas conclusiones y recomendaciones, as como silero como altamente jerarquizados, con el ele-
formular algunas lneas de trabajo en la materia. mento racial como un componente discriminatorio
especfico, adicional a las formas de discriminacin
econmico-sociales existentes. No obstante, este
RESMENES POR PASES proceso no ha sido acompaado por una transfor-
macin de la misma magnitud a nivel de la pobla-
Brasil cin brasilera en general.

Histricamente, la visin por lejos predominan- En los aos finales de esa dcada el cambio
te en la sociedad y el Estado brasileo era la que comienza a manifestarse en el sistema jurdico, co-
en dicho pas no existe un problema racial. mo lo revelan la nueva Constitucin Federal (1988)
Sostiene esta tesis que, abolida la esclavitud en y una nueva legislacin antirracismo de carcter pe-
1888, se abri paso a una suerte de "democracia nal (Ley 7716). No obstante, esta ltima ha debido
racial", caracterizada por un alto nivel de integra- ir siendo modificada en sucesivas ocasiones, consi-
cin entre las diversas razas, incluyendo numerosas derando las dificultades para su implementacin.
relaciones familiares interraciales. Hasta hace pocas
dcadas sta era tambin la nocin prcticamente Desde el Estado -tanto a nivel federal como es-
unnime en los estudios empren- tadual- el tratamiento de las
didos desde las Ciencias Sociales. Si bien el Movimiento prcticas de racismo contra los
Si bien el Movimiento Negro vena Negro vena planteando afrodescendientes comienza a co-
planteando los problemas de racis- los problemas de racis- brar vigor recin en la segunda
mo existentes, su quehacer resultaba mo existentes, su que- mitad de la dcada de los noventa y
absolutamente marginal y prctica- hacer resultaba abso- especialmente a partir de la prepara-
mente sin influencia en los dems lutamente marginal cin de la Conferencia Mundial contra
actores pblicos. y prcticamente sin el Racismo. Este proceso ha continua-
influencia en los do fortalecindose con posterioridad a
Estudios estadsticos dan muestra, dems actores dicha Conferencia. Esto ha incluido la
asimismo, de las graves desigualdades pblicos. creacin de una serie de instituciones
que afectan a la poblacin afrodescen- estatales dedicadas a esta materia, as
diente en Brasil. Por ejemplo, la renta media de los como la formulacin de polticas pblicas
hogares de poblacin negra alcanza slo un 43% al respecto. Se trata, no obstante, de un proceso no
de la renta media de los hogares de personas blan- exento de obstculos, como se manifiesta de la
cas. La proporcin de pobres entre la poblacin fuerte polmica pblica levantada a raz de la
afrodescendiente ms que duplica a la existente adopcin de normas que establecen cuotas para el
entre la poblacin blanca (46,8% versus 22,4%). En ingreso de la poblacin negra a algunas universi-
cuanto a las personas que viven en la indigencia, dades estatales. Esto ha llevado incluso a numero-
ellas corresponden al 21,8% de la poblacin negra sas impugnaciones ante los tribunales. Cabe desta-
y al 8,4% de los blancos. car que ya desde los aos 80s existan normas que
establecan cuotas para ciertas funciones de las per-
Aunque en 1951 se dict una legislacin contra sonas que viven con discapacidades y las mujeres,
la discriminacin racial, en esa poca sta era vista sin que hubieran suscitado controversia.
bsicamente como una cuestin aislada, que algu-
nos cientistas sociales atribuan a la influencia del Sin embargo, estos avances se han desarrollado
capitalismo extranjero en Brasil y no a un problema fundamentalmente en el contexto del Poder
estructural de la sociedad brasilera. Por lo mismo, Ejecutivo y Legislativo, pero no han tenido un

24
F E L I P E G O N Z L E Z & J O R G E C O N T E S S E

correlato similar a nivel del sistema judicial. En este notoriamente insuficientes para el tamao de la
sentido, si bien a nivel de ste tambin se aprecian poblacin negra brasilera. En otras palabras, existe
algunos cambios tendientes a una mayor considera- un serio problema de acceso a la justicia, que ha
cin de la cuestin del racismo contra las personas sido significativo para la falta de posicionamiento
afrodescendientes, se trata todava de una transfor- del racismo a nivel de los tribunales y la comuni-
macin incipiente y asistemtica, sin que pueda afir- dad jurdica.
marse que exista una jurisprudencia consistente en
la materia, aprecindose importantes insuficiencias A ello se suma el hecho de que los operadores
en el acceso a la justicia de los afrodescendientes. del sistema judicial (jueces, ministerio pblico,
defensoras pblicas -all donde existen estas lti-
Es as como, si bien en los ... mas) carecen de formacin en
ltimos aos comienzan a pro- resulta ilustrativo el hecho de la materia. De acuerdo a lo se-
ducirse pronunciamientos judicia- que la consideracin de la alado por diversas instituciones
les a propsito de cuestiones co- normativa internacional del Movimiento Negro as como
nectadas a la discriminacin contra sobre derechos humanos por numerosos acadmicos, esto
la poblacin afrodescendiente en va- por la jurisprudencia redundara en que en la gran mayo-
rias reas, incluyendo denuncias pena- brasilera en materia ra de los operadores del sistema judi-
les y civiles y revisin judicial de normas de racismo sea cial continuara prevaleciendo el mito
que establecen acciones afirmativas, se sumamente de la democracia racial, conforme al
carece an de un desarrollo significativo en escasa... cual, como antes se ha sealado, no ha-
la jurisprudencia de los tribunales a este res- bra en rigor problema racial en Brasil.
pecto. En este sentido, resulta ilustrativo el hecho de
que la consideracin de la normativa internacional Colombia
sobre derechos humanos por la jurisprudencia bra-
silera en materia de racismo sea sumamente escasa, Despus de Brasil, Colombia es el pas latinoa-
a pesar de ser Brasil parte de los ms importantes mericano con la mayor cantidad de poblacin afro-
instrumentos internacionales, incluyendo la Conven- descendiente. Aun cuando no existen datos oficia-
cin Internacional para la Eliminacin de Todas las les uniformes, se estima que el nmero de afroco-
Formas de Discriminacin Racial. lombianos va de un 16 a un 25% de la poblacin
total, esto es, entre seis y 10,5 millones de habitan-
Por otra parte, los escasos estudios que existen tes. La poblacin afrocolombiana se asienta a lo
en la materia dan cuenta de que la persecucin largo y ancho de todo el territorio, incluido el
penal es ms gravosa sobre las personas afrodes- Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa
cendientes que respecto las de raza blanca. Esto se Catalina, ubicado a 770 kilmetros del continente,
vuelve especialmente agudo en los casos en que lugar donde vive la poblacin nativa raizal. Si bien
las imputadas son mujeres afrodescendientes. mayoritariamente los afrocolombianos se ubican en
la zona costea del Pacfico (departamento del
La literatura jurdica en la materia es escasa y a Choc), en los ltimos aos la migracin hacia los
menudo consiste slo en la recopilacin de textos polos urbanos ha aumentado significativamente.
legales. Recin en los ltimos dos aos se han efec-
tuado algunos intentos por recopilar jurisprudencia Para la comunidad afrodescendiente de Colom-
al respecto, pero se trata de muestras a ttulo ilus- bia, el conflicto armado que vive el pas desde hace
trativo, que estn lejos de ser exhaustivas. Las revis- dcadas ha sido sinnimo de muerte y desamparo,
tas jurdicas que publican jurisprudencia rara vez puesto que se trata de una poblacin especialmen-
tienen como categora en su ndice sistemtico al te vulnerable, siendo en muchos lugares la ms
racismo, lo que tambin dificulta la bsqueda. numerosa y, al mismo tiempo, ms pobre. Adems,
Adems, de manera todava exploratoria, por pri- ocupan territorios considerados estratgicos por los
mera vez comienzan a realizarse estudios acerca grupos armados (por las zonas de cultivo y la exis-
del tratamiento judicial de los imputados en proce- tencia de ros navegables).
sos penales, as como de la situacin de las muje-
res negras en este mismo respecto. Los indicadores sociales con respecto a los afro-
colombianos son elocuentes de su desaventajada
Esta precariedad se ve reflejada asimismo en las situacin. De acuerdo a cifras oficiales, el 80% de
instituciones que llevan a cabo la representacin las comunidades negras tienen sus necesidades
ante los tribunales de denuncias de racismo. Tanto bsicas insatisfechas y viven en extrema pobreza,
las instituciones estatales como las ONGs dedicadas mientras que el ingreso per cpita promedio oscila
a esta tarea son pequeas, resultando sus esfuerzos entre los 500 y 600 dlares frente al promedio

25
POSIBILIDADES Y LMITES DE LA COMPARACIN EN LOS SISTEMAS J UDICIALES EN LAS AMRICAS

nacional de 1500 dlares. Un 74% de la poblacin y usos de los raizales, por medio de limitaciones al
afrocolombiana recibe salarios inferiores al mnimo ingreso a la isla, as como regulaciones especficas
legal, y la esperanza de vida es de 55 aos frente a en materias fiscales, administrativas, de comercio
65 como promedio nacional.5 exterior y otras (Ley N 47/93).

Con la Constitucin de 1991, Colombia recono- En Colombia no existen estudios que hayan
ce a los pueblos originarios y estatuye que se trata abordado de manera sistemtica la situacin peni-
de un Estado pluritnico y multicultural, garanti- tenciaria y de tratamiento judicial de los afrodescen-
zando que en los territorios que ocupan los grupos dientes. Con todo, un estudio general sobre la situa-
tnicos la lengua oficial es la de tales grupos. Junto cin en las crceles de Colombia da cuenta de cmo
con ello, la Constitucin asegura la igualdad de sus se encuentran en ellas los afrodescendientes. All se
habitantes y el derecho a no ser objeto de discri- indica que en centros penitenciarios como la crcel
minacin en base a la raza, entre otros criterios. distrital La Modelo, ubicada en Bogot, los afro-
Respecto de los afrocolombianos, la Constitucin, descendientes carecen incluso de
a diferencia de lo que acontece ...en lugar para dormir y se han visto
con las comunidades indgenas, centros penitenciarios obligados a ocupar, como los ms
se refiere a aqullos slo en una como la crcel distrital pobres entre los pobres, un intersti-
disposicin transitoria, ordenan- "La Modelo", ubicada en cio entre dos pabellones (por donde
do al legislador a dictar una ley Bogot, los afrodescen- pasan los tubos de agua y desage, y
que regule la propiedad colectiva dientes "carecen incluso los cables de electricidad) al que lla-
de las comunidades negras. Esta de lugar para dormir y man tnel o socavn.6 El informe
ley se dict en 1993 (Ley 70) y, se han visto obligados pone en evidencia cmo la poblacin
efectivamente, establece un proce- a ocupar, como los afrocolombiana recluida en alguna
dimiento de titulacin colectiva de ms pobres entre los crcel tiene una mayor invisibilidad
la tierra, la que debe ser administra- pobres, un intersticio incluso que las dems personas o co-
da por consejos comunitarios. Ella entre dos pabello- lectivos en tanto hay algunos sindica-
contiene adems una norma destina- nes (...) al que lla - dos por delitos menores que estn en
da expresamente a sancionar los man 'tnel' o prisin por varios aos y su situacin
actos de discriminacin aunque, 'socavn'". revela la falta de una defensa profesio-
segn muchos, no ha pasado de ser nal idnea. Sus condiciones de mayor
una declaracin de buena voluntad. Por otra parte, discriminacin en la prisin parecen no
tambin por ley se estableci el da de la haber sido objeto de cuestionamiento jurdico, ni
Afrocolombianidad (cada 21 de mayo) y en 1995 observacin por los jueces de ejecucin de la pena.
se cre la Direccin General para las Comunidades
Negras, Minoras tnicas y Culturales, a cargo del En cuanto a las personas afrodescendientes que
Ministerio del Interior. se desempean en el sistema de administracin de
justicia, tampoco existen datos estadsticos al res-
En cuanto a la representacin poltica, la Cons- pecto (aunque la Defensora del Pueblo se encon-
titucin faculta al legislador a establecer circuns- traba, en octubre de 2003, recopilando dicha infor-
cripciones especiales a fin de asegurar la participa- macin). A ttulo ejemplar, con todo, se puede men-
cin de los grupos tnicos. Dicha ley, la N cionar que en la isla de San Andrs, de un total de
649/2001, dispone que las comunidades negras tie- ocho jueces (de competencia comn) y seis magis-
nen derecho a elegir dos representantes, siendo trados (de competencia especial o apelaciones),
una regulacin que, al lado de la que se hace para slo en el Juzgado Promiscuo Municipal -que tiene
las comunidades indgenas, es menos relevante. competencia comn- se desempea una media
nativa (slo de padre). Por su parte, de los siete fis-
De los grupos negros, slo la poblacin raizal cales que trabajan en la isla, ninguno de ellos es rai-
ha recibido un tratamiento particular de parte del zal. Y por ltimo, en el Centro Tcnico de Inves-
legislador colombiano. La Constitucin de 1991 eri- tigacin (CTI, rama de la Fiscala que realiza inves-
gi en departamento lo que era la intendencia del tigaciones judiciales), de un total aproximado de
Archipilago y, adems, se han dictado cuerpos cinco personas, slo una de ellas es nativa. Esta
normativos cuyo objeto es preservar las costumbres muestra es expresin de lo que ocurre a nivel gene-

5 Ministerio del Interior, Visin, Gestin y Proyeccin de la Direccin de Asuntos para las Comunidades Negras - DACN. Dos aos despus. 1995-1996, Santa Fe de Bogot, enero de 1997, p.15.
6 Misin Internacional Derechos Humanos y Situacin Carcelaria, Informe: Centros de Reclusin en Colombia: un estado de cosas inconstitucional y de flagrante violacin de derechos fun -
damentales, preparado por F. Marcos Martnez, M. Tidball-Binz y R. Yrigoyen Fajardo, octubre 2001, disponible en http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/tematicos/infor-
me%20carceles.htm.

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F E L I P E G O N Z L E Z & J O R G E C O N T E S S E

ral, en que los afrocolombianos han estado histri- problemas de su comunidad, se caracteriza hoy por
camente marginados de los cargos oficiales. su invisibilidad y falta de unidad que permita que
el tratamiento de su situacin sea parte de la agen-
Con relacin al tratamiento que la jurispruden- da pblica. Ello puede atribuirse a cuestiones his-
cia ha dado a los problemas de los afrodescen- tricas -como la importacin de esclavos negros
dientes, existe una disparidad de receptividad entre por diversos pases- lo que provoc una gran hete-
la Corte Constitucional, la que se ha pronunciado rogeneidad tnica y a contingencias polticas actua-
pocas veces, pero todas ellas muy relevantes, y los les, segn se ver.
tribunales inferiores. Los casos que se han presen-
tado en el Archipilago de San Andrs, en relacin No existen cifras oficiales sobre el nmero de
con los raizales, son significativos en este punto, peruanos de ascendencia africana actualmente en
en especial la aplicacin del Derecho comn a una Per (la ltima vez que un Censo de poblacin
comunidad con usos y costumbres propios, diver- contempl la variable racial fue en 1940). Con
sos a los de los colombianos continentales, que todo, hay relativa coincidencia en que los afrope-
implica conductas discriminatorias de parte del ruanos constituyen entre un 8 y 15% de la pobla-
Estado, como la inscripcin de tierras realizada por cin total, comunidad que se asienta preferente-
continentales de conformidad con las disposiciones mente en la zona central de Lima, el Callao y el lito-
legales, pero en fraude a los acuerdos que de pala- ral cercano (entre el 55 y el 60% de ellos).
bra existan entre nativos y continentales.
Per presenta una ausencia casi total de norma-
Un caso en que se aleg ante los tribunales dis- tiva e institucionalidad especficamente referida a
criminacin racial directamente es el de la negra los afrodescendientes. La Constitucin de 1993 con-
Nieves, popular caricatura de Cali, creada a fines de templa una clusula de igualdad general que pro-
los sesenta, que representa a una empleada doms- hbe, entre otras, la discriminacin en razn de la
tica negra que hace chistes de la actualidad colom- raza, junto con reconocer el derecho a la pluralidad
biana. Un abogado, en representacin de diversas tnica y cultural de la Nacin, derechos constitu-
organizaciones sociales afro, present una accin de cionales que se encuentran garantizados por la
tutela por considerar que la caricatura desmereca la accin de amparo.
raza negra. La accin no prosper, ni en primera ni
en segunda instancia, ya que los jueces estimaron Ante la falta de normas jurdicas establecidas
que antes que desacreditar a las personas de raza especialmente a favor de los negros (y dems
negra, lo que haca Nieves era enaltecerlas. minoras tnicas), en abril de 2003 las comunidades
indgenas y afroperuanas presentaron, de manera
Por ltimo, una situacin que da cuenta de la conjunta -lo que, para muchos, constituye un hito
falta de respuesta de los tribunales locales es la en las actuaciones de los grupos raciales- una pro-
denuncia colectiva presentada ante la Comisin puesta de reforma constitucional, a fin de que se
Interamericana de Derechos Humanos por violacio- incorpore una clusula que d reconocimiento a
nes sistemticas y reiteradas a diversos derechos fun- estos pueblos.7
damentales en la zona del Choc, producto de los
enfrentamientos entre paramilitares y fuerzas insur- A pesar de este esfuerzo, el Estado parece dar
gentes. Muchos de los casos que han sido denuncia- mayor atencin a las comunidades nativas que a
dos ante la Comisin fueron expuestos primero ante los afrodescendientes: para los primeros, se ha
las autoridades locales, judiciales y no judiciales, sin establecido existencia legal y personalidad jurdi-
que el Estado diera respuesta suficiente, generndo- ca, 8 adems de otorgrsele la posibilidad de ejercer,
se un cuadro de denegacin de justicia que determi- de acuerdo a una regulacin especial, funciones
n la denuncia ante el rgano interamericano. jurisdiccionales. 9 A nivel legal, existe normativa que
ha desarrollado particularmente aspectos de estas
Per comunidades, como el Decreto Ley 22175/78) que
no se encuentra respecto de los afrodescendientes.
El movimiento afroperuano, que en algn
momento tuvo cohesin y posibilidades de articu- Por su parte, el Cdigo de los Nios y Adoles-
lar un discurso unitario frente a las demandas y los centes (Ley 27337) reitera el principio de igualdad

7 La norma proyectada dispone que "[e]l Estado reconoce a la comunidad afroperuana como persona jurdica de derecho pblico y garantiza sus derechos colectivos. La comunidad afroperua -
na cuenta con derechos colectivos propios de su tradicin cultural y conocimientos que enriquecen al conjunto de la Nacin Peruana. Es obligacin del Estado facilitar su desarrollo autnomo y
participacin en la vida poltica mediante una incorporacin directa en el parlamento nacional. Es obligacin del Estado combatir en todas sus formas la discriminacin que sufre la comunidad
afroperuana y lograr su plena vigencia multicultural".
8 Captulo VI de la Constitucin.
9 Artculos 89 y 149 de la Constitucin.

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

dispuesto a nivel constitucional, el que tambin se mucho ms all de lo aceptado por los estndares
manifiesta en la legislacin laboral -modificada en de derechos humanos). Suele decirse que el afro-
1997, debido principalmente a la accin del hoy peruano es el sujeto ms vulnerable del sistema
casi extinto Movimiento Negro Francisco Congo. penal.
Finalmente, en el 2000 se instaur el delito de dis-
criminacin en el Cdigo Penal (art. 323), cerrando En relacin con la composicin racial del siste-
as la proteccin normativa que se da en el Per a ma de administracin de justicia, tampoco existen
este derecho. datos empricos, pero en base a los testimonios de
quienes se desempean en l, se pudo constatar
En cuanto a las instituciones existentes en Per que, cuando hay funcionarios de raza negra al inte-
referidas a la promocin y tutela de las minoras rior de algn rgano -como la Defensora del Pue-
tnicas y raciales, antes de 2001 no exista ningn blo, la Fiscala o el Consejo Nacional de la Ma-
organismo que concentrara estas tareas. Ese ao se gistratura, adems de los propios tribunales-, stos
crea la Comisin Nacional de los Pueblos Andinos suelen ocupar puestos de muy poca responsabili-
y Amaznicos (CONAPA)10, la que tiene por objeti- dad como, por ejemplo, el encargado de llevar la
vos fortalecer y contribuir a la mejora de la situa- documentacin de un lado a otro o semejantes.
cin de las minoras tnicas en Per.11 Segn se ha
asumido posteriormente, estos fines deben ser Como consecuencia de la falta de organizacin
extendidos tambin a los afrodescendientes del Pe- en el movimiento negro y sus esfuerzos centrados
r, aun cuando no lo seale expresamente. En los casi nicamente en intentar llamar la atencin acer-
pocos aos que lleva de funcionamiento la CONA- ca de las cotidianas prcticas y actitudes racistas,
PA, las personas entrevistadas para el Informe -in- casi no existen casos sobre discriminacin racial
clusive miembros de ella- advirtieron sobre las ex- que hayan llegado hasta los tribunales. La falta de
pectativas no cumplidas que ella gener. Lo ante- confianza en el sistema es un serio desincentivo
rior toda vez que el organismo, junto con realizar e para que las personas se acerquen a l y hagan
impulsar ciertas iniciativas muy elementales a favor efectivas sus denuncias. A octubre del 2003, slo se
de la promocin de los derechos de los afroperua- conoca el caso presentado por un ex oficial de la
nos, habra acallado las escasas voces del movi- Polica Nacional, quien despus de recurrir a diver-
miento negro que intentan llamar la atencin, esta- sas instancia nacionales, denunci al Estado perua-
bleciendo posiciones oficiales no compartidas no ante el Alto Comisionado de las Naciones Uni-
por toda la comunidad afroperuana. das, por la violacin de diversos derechos funda-
mentales, en particular, su derecho al debido pro-
En cuanto al sistema de administracin de justi- ceso, a la igualdad ante la ley y al trabajo, entre
cia debe sealarse, en primer lugar, que en materia otros. Muchos consideran que lo ocurrido a fines de
penitenciaria no existen cifras acerca del nmero los noventa con los clubes y discotecas, que no per-
de reclusos pertenecientes a la raza negra. No obs- mitan el ingreso de personas de raza negra, y que
tante, es coincidente la opinin de que son verda- fue denunciado por los medios e
deros "clientes del sistema ...no incluso a travs de una accin judi-
penal". Las crceles peruanas tie- existen cifras acerca del cial, es tambin una muestra del
nen un importante problema de nmero de reclusos per- racismo existente en el pas (y de la
sobrepoblacin (150%), siendo el tenecientes a la raza falta de respuesta por parte del sis-
penal de San Pedro (ex negra. No obstante, es tema judicial a ello). Con todo, este
Lurigancho) uno de los que encabe- coincidente la opinin caso no slo deca relacin con los
za la lista. En l se concentra una de que son verdade- afroperuanos sino con muchas perso-
importante poblacin afrodescen- ros "clientes del sis- nas de diversas razas y etnias que, de
diente, la que se encuentra en condi- tema penal". acuerdo con el parecer de los guardias
ciones muy deplorables y muchas de estos locales nocturnos, no califica-
veces sin siquiera saber los motivos de su encierro ban dentro del perfil requerido.
(el que, en algunas ocasiones, se prolonga por

10 Para muchos la poca receptividad y falta de atencin que el Estado tiene hacia la causa afro se ve patente en que el nombre oficial de la Comisin inicialmente no contemplaba a los afro -
peruanos. Al respecto, debe sealarse que, aun cuando en no todos los documentos oficiales -incluido el sitio web del organismo- aparezcan los Afroperuanos como parte integrante de la CONA-
PA, ella s desarrolla programas e impulsa polticas a favor de la comunidad negra del Per.
11 Es sintomtico que en su descripcin de objetivos, la CONAPA no haga mencin de los afroperuanos, sealando que debe "promover y garantizar el reconocimiento y aplicacin, por la socie-
dad peruana, de los derechos colectivos e individuales de los pueblos indgenas; asegurar el respeto a los derechos fundamentales de los pueblos indgenas vulnerables, especialmente a los pue-
blos en aislamiento voluntario y en extrema pobreza; fortalecer institucionalmente a las organizaciones representativas de los pueblos indgenas y a la Secretara Tcnica; representar al Estado
como la entidad transversal que promueva las demandas de los pueblos indgenas con los organismos pblicos y la sociedad civil y promover el desarrollo autodeterminado, sostenible y con iden -
tidad propia de los pueblos indgenas ". El destacado es nuestro.

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F E L I P E G O N Z L E Z & J O R G E C O N T E S S E

Repblica Dominicana mover polticas basadas en categoras como la raza


y, en verdad, para muchos, hacerlo sera constituti-
El racismo en este pas presenta una caracters- vo o manifestacin de racismo. Las normas conte-
tica propia, y es que se ha construido (y sigue pre- nidas en la Constitucin que protegen la igualdad
sente) en todo lo que tenga relacin con los haitia- de las personas en general son las nicas que podr-
nos. Las migraciones hacia la Repblica Domini- an invocarse para proteger los derechos de los hai-
cana han significado, adems de la importacin de tianos y dominico-haitianos.
mano de obra muy barata, un clima relativo de
desconfianza y nacionalismo, Las Como el problema de racismo
ubicando a los haitianos como migraciones hacia la est vinculado a los migrantes hai-
eventuales amenazas a la seguri- Repblica Dominicana han tianos y sus descendientes, es per-
dad y soberana nacional. A pesar significado, adems de la tinente conocer las normas legales
de que no existen cifras oficiales - importacin de mano de que regulan esta categora de mi-
el Censo del 2002 no contempl obra muy barata, un grantes. A nivel constitucional, se
preguntas sobre raza-, se estima que clima relativo de des- establece una regla de jus solis, vale
el nmero de haitianos presentes en confianza y nacionalis- decir, que toda persona que nazca
el territorio de la Repblica Domini- mo, ubicando a los en territorio dominicano adquiere
cana con status migratorio irregular haitianos como even- dicha nacionalidad, con la sola ex-
asciende a los 650 mil; aquellos regu- tuales amenazas a la cepcin de los hijos de funcionarios
larizados, seran aproximadamente seguridad y sobera- diplomticos en representacin de su
unos 60 mil, mientras que los domini- na nacional. pas y los hijos de personas en trnsi-
co-haitianos (descendientes de haitia- to (artculo 11 N 1). Adems, la Ley
nos nacidos en el territorio nacional, quienes tam- de Migraciones (N 95, dictada bajo el
bin son vctima de la discriminacin racial) seran rgimen de Rafael Trujillo, gobernante que acentu
unos 10 mil. En total, proyectando estas cifras, el sentimiento antihaitiano) establece que se consi-
puede decirse que la presencia haitiana, todos deran en trnsito quienes traten de entrar en la
estos grupos considerados, es de ms de 800 mil Repblica con el propsito principal de proseguir a
personas.12 Esto es, representan casi un 10 % del travs del pas con destino al exterior, esto es,
total nacional. aquellas personas que no pretendan residir en el
pas. Esta norma fue posteriormente reglamentada,
Las condiciones de vida de este grupo de per- disponindose que el perodo de trnsito de las
sonas son ciertamente desaventajadas. Se indica personas es de un mximo de 10 das.
que los lugares en los que suelen vivir (los bate-
yes) carecen por completo de hospitales; la mayor La discriminacin racial y xenofobia que se ejer-
parte de quienes all viven no sabe leer ni escribir; ce en contra de todo lo que se asocie a lo negro,
casi el 90% de las viviendas no dispone de agua que es, como se ha explicado, lo haitiano, tiene
potable13 y las enfermedades, como el VIH/SIDA, manifestaciones tambin en el mbito de la institu-
estn alcanzando niveles muy graves, en una zona cionalidad judicial. En Repblica Dominicana s
geogrfica con alta poblacin expuesta, como es el existen datos oficiales y actualizados permanente-
Caribe.14 A todo ello, debe sumarse el que se en- mente sobre la poblacin carcelaria, incluso des-
cuentran con manifestaciones de la discriminacin agregada segn nacionalidad. As, a fines de 2003,
racial (y xenofobia) tambin en la institucionalidad los extranjeros en las crceles dominicanas repre-
del Estado, en tanto la sociedad dominicana, en sentaban entre un 5 a 6% de la poblacin total. De
general, no tiene un rechazo hacia los haitianos estos, el 61% eran haitianos, en su gran mayora
sino, como se explica, son las elites quienes se han hombres (91%), estando por lo general acusados de
formado en derredor del antihaitianismo. delitos referidos a drogas, homicidios y delitos con-
tra la propiedad. Adems, el 69% de los haitianos
Para el Estado dominicano la discriminacin por encarcelados se encontraban en prisin preventiva
raza sera prcticamente inexistente en el pas.15 No y alrededor de un 71% no era llevado a juicio.
hay instituciones destinadas especficamente a pro-

12 Proyecciones basadas en la Encuesta de la Oficina Internacional para las Migraciones, 2003.


13 Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo, El mercado mundial del azcar y su impacto en las comunidades bayeteras de la Repblica Dominicana. Resumen Ejecutivo, sin publi -
car, s/f, p. 10.
14 De acuerdo con cifras oficiales, mientras un 1,5% de la poblacin nacional est infectada de este virus, en los bateyes esta cifra se eleva al 5%. Centro de Estudios Sociales y Demogrficos
et al., Encuesta Demogrfica y de Salud. Informe Preliminar sobre VIH/SIDA , Abril 2003, pp. 12-13. Indicadores generales pueden consultarse, tambin, en http://www.unicef.org/infoby-
country/domrepublic_statistics.html .
15 Ver Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, 55o perodo de sesiones, Observaciones Finales del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial: Dominican Republic.
12/04/2001, CERD/C/304/Add.74, prrafo 5.

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

Para los haitianos, el hecho de ser objeto de Al respecto, se conocen dos casos que, ante la
persecucin por parte del sistema penal tiene, misma situacin, han tenido respuestas judiciales
junto con los problemas comunes de estableci- opuestas. En el primero de ellos, ocurrido en la ciu-
mientos severamente sobrepoblados, el obstculo dad de Santiago, el tribunal acept la tesis del
de que muchas veces desconocen los cargos por Gobierno, negando la inscripcin solicitada por los
los que son acusados, tienen problemas para recurrentes. La Corte de Apelacin del distrito con-
entenderse con los abogados por no hablar espa- firm la sentencia, la cual ha sido impugnada ante
ol o carecen de familiares que los visiten. En Re- la Suprema Corte por va de casacin. El segundo
pblica Dominicana se explica que el nmero de caso es similar al anterior, pero se diferencia en su
haitianos y dominico-haitianos presos no deja de resolucin: el tribunal de Santo Domingo, aplican-
manifiesto la fuerte discriminacin que sufren, por do prioritariamente las normas nacionales, orden
cuanto es comn que un ciudadano haitiano acu- la inscripcin de los nios. La sentencia fue confir-
sado de cometer un delito sea sujeto de deporta- mada por la Corte de Apelacin y, a pesar de que
cin por parte de las autoridades, antes que de mandaba hacerse la inscripcin no obstante los
imputacin criminal. recursos en su contra, ha sido desacatada por el
Ejecutivo, siendo adems impugnada ante la Su-
La composicin racial en el sistema de adminis- prema Corte (tambin por va de casacin), donde
tracin de justicia -como en todos los mbitos se halla pendiente.
sociales- es muy variada. No es raro encontrar per-
sonas de raza negra trabajando en l (de hecho, Adems de estos casos que son paradigmticos
dos magistrados de la Suprema Corte son negros). de una situacin ms extendida, los ciudadanos
Lo anterior, sin embargo, no es muestra de los pro- haitianos han tenido otros problemas referentes al
blemas que aquejan a los haitianos y sistema judicial. Se conocen procesos de
dominico-haitianos en relacin al ... la situacin de ciudadanos haitianos que han sido se-
acceso a la justicia y discriminacin marginalidad social veramente condenados por delitos me-
que se manifiesta en algunas actua- en que suelen nores, incluso sin mayores fundamen-
ciones estatales y judiciales. Aun encontrarse los hai- tos, debiendo pasar por largo tiempo
cuando la confianza en el sistema tianos y sus hijos los en la crcel sin saber en muchas oca-
judicial ha aumentado producto, inhibe a acercarse a siones las razones de su encierro.
segn indican personas entrevis- autoridades del Estado, Tambin se registran casos de vio-
tadas y materiales consultados, temiendo ser expulsados lencia intrafamiliar en que la res-
de la implementacin de la del pas sin que las denun- puesta del sistema es poco enrgi-
reforma judicial a mediados de cias lleguen a destino. ca. Las pocas mujeres que denun-
los noventa, la situacin de cian tienden a encontrarse con
marginalidad social en que funcionarios policiales que solicitan diligencias que
suelen encontrarse los haitianos y sus hijos los inhi- terminan haciendo impracticable el dar la debida
be a acercarse a autoridades del Estado, temiendo proteccin a las afectadas.
ser expulsados del pas sin que las denuncias lle-
guen a destino. Se relata, adems, el caso de la masacre de
Guayabn, en el que seis haitianos y un dominicano
Los primeros casos que han dado visibilidad al fueron asesinados por una patrulla militar. Las vcti-
problema de los haitianos en sede judicial se refie- mas se desplazaban hacia Santiago en un camin
ren a la negativa por parte del Estado dominicano que no obedeci las rdenes para que detuviera la
de inscribir como nacionales a hijos de personas marcha, ante lo cual los militares dispararon provo-
haitianas nacidas en el territorio del pas. La argu- cando las muertes de quienes viajaban en su inte-
mentacin de la Junta Central Electoral es que los rior. En este caso, est pendiente que la Suprema
ciudadanos haitianos en situacin de ilegales son Corte dirima una contienda de competencia que se
asimilables a las personas que se encuentran en ha producido en cuanto ha sido tramitado en la jus-
trnsito, sin perjuicio del tiempo que lleven en el ticia militar (sin resultados) y en la justicia ordinaria,
pas (en algunos casos, dcadas). Adems, argu- donde inicialmente la causa avanz rpidamente,
menta el Ejecutivo, la Constitucin haitiana contie- quedndose posteriormente entrampada.
ne una regla de jus sanguinis, por lo cual debe pre-
ferirse su aplicacin, de conformidad con la inter- En sntesis, el tratamiento judicial del racismo (y
pretacin que hacen de la Convencin Americana xenofobia) en Repblica Dominicana se encuentra
sobre Derechos Humanos. en una etapa incipiente y muy sensible, en tanto
uno de los principales problemas que enfrentan los
ciudadanos haitianos en el pas -la irregular condi-

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F E L I P E G O N Z L E Z & J O R G E C O N T E S S E

cin en que se encuentran sus hijos- deber ser re- la sociedad acerca de la presencia de tales grupos,
suelto por la Suprema Corte ante las decisiones lo que impide dar siquiera los primeros pasos para
contradictorias de tribunales de instancia locales. asumir el problema mediante polticas pblicas. Un
Adems de ello, los problemas de xenofobia pre- dato elemental que resulta revelador a este respec-
sentes en la relacin entre los pases, si bien no est to es que en muchos pases de la regin, el censo
instalada en los ciudadanos comunes, s ha servido de la poblacin no incluye la categora afrodes-
como discurso y bandera de lucha poltica, por lo cendiente u otra equivalente referida a la pobla-
que ello se traspasa tambin al mbito judicial. cin negra como una opcin, en circunstancias en
que prcticamente la totalidad de ellos -si es que no
todos- poseen un componente poblacional de ese
CONCLUSIONES DEL INFORME origen.

Los antecedentes recogidos en el Informe del En otros contextos, como el brasileo, si bien
CEJA dan cuenta de que subsiste en el Continente dada la magnitud de la poblacin afrodescendien-
Americano un serio problema de invisibilidad de te nadie podra dejar de constatar su existencia, se
las prcticas de racismo e intolerancia que afectan produce un fenmeno de negacin social del pro-
a la poblacin afrodescendiente. La negacin hist- blema del racismo y de intolerancia contra tales
rica respecto de la existencia de tales prcticas -que personas, sobre la supuesta base de que se tratara
subiste en una medida importante hasta la actuali- de una sociedad integrada racialmente. sta es tam-
dad- obedece a una serie de factores y suele escu- bin la situacin de Repblica Dominicana, aunque
darse en el hecho de que el racis- en este caso el nivel de confronta-
mo contra los afrodescendientes, Si bien en algunos pa- cin del problema por la sociedad
luego de abolida la esclavitud, no ses, como Brasil, existen es muchsimo menor que en el
se ha manifestado a travs de la algunos esfuerzos caso brasileo, todo lo cual produ-
consagracin legal de la segregacin recientes y en expan- ce como consecuencia que las per-
racial. Sin embargo, el hecho de que sin por comenzar a sonas negras a menudo persigan
tal consagracin no exista, no es en confrontar este pro- "blanquearse" para mejorar su reco-
absoluto ndice de que no existan blema, en una mira- nocimiento social, como se constata,
prcticas racistas. Si bien en algunos da de conjunto de entre otros casos, en Per. El fenme-
pases, como Brasil, existen algunos los pases el pano- no del mestizaje sirve en estos contex-
esfuerzos recientes y en expansin por rama general es tos como una va de escape para evitar
comenzar a confrontar este problema, an sumamente reconocer el racismo existente, atribu-
en una mirada de conjunto de los pa- precario. yndoseles a menudo a quienes hacen
ses el panorama general es an suma- alegaciones de ste el ser los verdaderos
mente precario. El caso de Per es ilustrativo a este racistas, por prestar atencin a un factor no consi-
respecto, puesto que, a pesar de existir una pobla- derado por la sociedad, supuestamente integrada
cin afrodescendiente superior a los dos millones desde el punto de vista racial.
de personas, las prcticas de racismo contra dicha
poblacin no se encuentran asumidas socialmente El grado de organizacin de las poblaciones afro-
y se constata una ausencia prcticamente completa descendientes en el continente comparado con el de
de polticas pblicas al respecto. Asimismo, es otros colectivos vulnerables es tambin revelador de
mnimo el recurso al sistema judicial por este tipo la invisibilidad que se viene describiendo. Si bien a
de problemas. partir de algunos impulsos locales, iniciativas del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y, espe-
En este sentido, la situacin de la poblacin afro- cialmente, de la preparacin y seguimiento de la
descendiente resulta ser de una invisibilidad espe- Conferencia Mundial Contra el Racismo y la
cialmente grave, si se la compara con la de otros Intolerancia de Naciones Unidas se han llevado
colectivos vulnerables que en las ltimas dcadas acciones en tal sentido en una serie de pases. Se
han venido siendo objeto de una creciente -aunque trata todava en su mayor parte de iniciativas en ges-
todava insuficiente- atencin por parte de los tacin, cuya presencia y visibilidad pblica dista de
Estados del continente americano y del sistema ser significativa. De los pases cubiertos por el
interamericano, como es la situacin de las mujeres, Informe del CEJA la situacin ms dramtica es la de
los pueblos indgenas y las personas que viven con Per, donde incluso se constat que en los ltimos
discapacidades. Lo anterior se aprecia de manera aos ha tenido lugar un retroceso del grado de orga-
palmaria por el hecho de que en muchos pases de nizacin del movimiento negro, que en la actualidad
la regin donde existen poblaciones afrodescen- es mnimo (dicho movimiento haba alcanzado un
dientes, no hay conciencia de parte del Estado ni de cierto desarrollo en los ochenta y noventa).

31
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

En cuanto al grado de organizacin de las insti- -como actualmente ocurre en todos los pases estu-
tuciones de afrodescendientes en relacin con el diados- de un acceso efectivo al sistema judicial,
sistema judicial, esto es, para cuestiones relaciona- siendo la de Per la situacin ms extrema, puesto
das con exigibilidad de derechos la situacin es de que el acceso de la justicia al respecto es prctica-
suma precariedad, siendo muy pocas las institucio- mente nulo.
nes que emprenden dicha tarea y, cuando as ocu-
rre, en condiciones muy difciles.
RECOMENDACIONES DEL INFORME
Como se aprecia de la descripcin hecha en el
Informe del CEJA acerca de la situacin en Brasil y Medidas a nivel interno de los Estados
Colombia, las legislaciones de algunos pases ame-
ricanos han venido incorporando en los ltimos A nivel interno de los Estados, un paso bsico
aos estndares y mecanismos relativos a la pro- para dotar de visibilidad a la poblacin afrodes-
teccin de la poblacin afrodescendiente contra la cendiente -y as comenzar a construir un trabajo
discriminacin racial. Sin embargo, se dirigido a la prevencin y eventual eli-
trata de un proceso en una etapa toda- ... para cuestiones minacin del racismo y la intolerancia
va muy inicial. Ms an, el trnsito relacionadas con en contra de dicha poblacin- debie-
desde una regulacin legal del pro- exigibilidad de ra consistir en la constitucin de un
blema -existente slo en algunos derechos la situacin sistema institucional dentro del
Estados- a una eficacia real de ella es de suma precarie- Estado que se dedique en particu-
resulta lenta y compleja. Si en gene- dad, siendo muy pocas lar a la situacin de las personas
ral histricamente en la regin han las instituciones que afrodescendientes, diseando, pla-
existido clusulas constitucionales emprenden dicha tarea y, nificando y ejecutando polticas
y legales protectoras de los dere- cuando as ocurre, en con- pblicas coherentes en esta
chos humanos de escasa efectivi- diciones muy difciles. materia.
dad, manifestndose una dicoto-
ma entre la regulacin legal y la Dada la extrema invisibilidad de dicha situacin,
realidad social, esto resulta todava ms significati- resulta aconsejable establecer una institucin pbli-
vo en el caso de las normativas internas referidas a ca de alta jerarqua en el aparato estatal, que coor-
las poblaciones afrodescendientes, dada la invisibi- dine una red de otras reparticiones encargadas de
lidad y dbil grado de influencia en el debate diversos aspectos del problema. Esto tendra que
pblico que stas poseen. Existe en la regin una incluir el rea judicial. De los pases observados en
larga tradicin de considerar en la prctica normas el Informe del CEJA, Brasil es el pas que ms ha
que garantizan la proteccin de derechos funda- adelantado en esta tarea, aunque de modo todava
mentales como meras guas programticas e inclu- inicial y con discontinuidad de algunas reparticio-
so, en ocasiones ni siquiera operan en este ltimo nes. En Colombia existen tambin algunas institu-
y restringido sentido. ciones estatales trabajando en esta materia, pero
con un nivel de efectividad todava muy limitado.
Esta caracterstica, que afecta la calidad de las Repblica Dominicana posee una institucionalidad
polticas pblicas, se manifiesta especialmente en mnima al respecto, que no puede calificarse como
el sistema judicial. Una serie de factores inciden un sistema, y en Per recin en 2001 se constituy
para que resulte particularmente difcil la asuncin un organismo al respecto, pero sin que sea perci-
por el sistema judicial de problemas histricamen- bido an como un actor estatal relevante.
te postergados, como el de las prcticas de racismo
e intolerancia contra la poblacin afrodescendien- El diseo, planificacin y ejecucin de polticas
te. Como se desprende del Informe del CEJA, espe- pblicas en esta rea debiera basarse en los estn-
cialmente a partir de la revisin de la situacin en dares internacionales de derechos humanos, de la
Brasil y Colombia, lo relevante de la cuestin del manera como ellos han venido siendo desarrolla-
tratamiento judicial dado a los problemas de discri- dos por los rganos especializados en la materia.
minacin contra la poblacin afrodescendiente no Asimismo, debera aprovecharse la experiencia
se refiere nicamente al contenido sustantivo de las comparada de otros pases en el tema. A continua-
decisiones judiciales. Si bien se trata de un aspecto cin, enumeramos medidas tendientes a promover
relevante, lo cierto es que, aun en el caso hipotti- y proteger los derechos de los afrodescendientes,
co de que pudiera llegar a desarrollarse una juris- especialmente en relacin con el sistema judicial.
prudencia avanzada en la materia, su alcance resul-
tar completamente insuficiente si el grueso de la 1. Una tarea elemental de este sistema institu-
poblacin afrodescendiente se mantiene marginada cional debera consistir en el establecimiento de

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F E L I P E G O N Z L E Z & J O R G E C O N T E S S E

indicadores acerca de la presencia de afrodescen- Ni el Estado, las instituciones acadmicas ni las


dientes en diversas esferas del quehacer nacional, organizaciones de afrodescendientes (que se
incluyendo, por cierto, el sistema judicial y reas encuentran en su mayora dedicadas a dar una visi-
conexas. Como antes se ha sealado, en algunos bilidad elemental a las prcticas de racismo a travs
pases se carece incluso de indicadores de carcter de labores de difusin y, slo en contadas ocasio-
general acerca de la magnitud y distribucin de la nes, a la defensa judicial) han llevado a cabo inves-
poblacin afrodescendiente en el respectivo terri- tigaciones exhaustivas acerca del tratamiento que el
torio. En otros casos si bien existen esos indicado- sistema judicial da al racismo contra poblaciones
res bsicos, en el mbito del sistema judicial y el afrodescendientes. En el caso de los Estados y las
carcelario, ellos o bien no existen o se encuentran instituciones acadmicas (tales como universidades
incompletos. u otros centros de estudio, incluyendo los depen-
dientes del propio sistema judicial en algunos pa-
En relacin con el sistema judicial y reas cone- ses), el tema pasa por asignar una mayor prioridad
xas, de acuerdo con la informacin recabada, algu- a esta materia, destinando los recursos necesarios
nos indicadores bsicos que resultara necesario para tal efecto. En muchos casos, stas difcilmente
constituir seran: podrn emprender esta tarea sin apoyo de recursos
del Estado.
Presencia de afrodescendientes en la judicatura,
ministerio pblico, defensa pblica o institucio- 3. La promocin de un debate pblico vigoro-
nes equivalentes, as como en otros organismos so, tanto en general sobre las prcticas de racismo
vinculados al sistema judicial que existan, con contra los afrodescendientes cuanto en particular
mencin de su distribucin jerrquica, geogrfi- sobre el tratamiento judicial de esta cuestin. De
ca y de gnero (considerando la situacin espe- los cuatro pases estudiados, en Per no existe en
cialmente desaventajada que, como se ha visto absoluto un debate pblico sobre el tema general.
en este informe, afecta a las mujeres afrodes- En Brasil y Colombia slo existe un debate inci-
cendientes). piente acerca de la situacin de los afrodescen-
Desagregacin de la poblacin carcelaria por ori- dientes En Repblica Dominicana existe un mayor
gen racial y, dentro de esta categora, por su debate al respecto, pero el eje del mismo no apun-
gnero, con referencias al tiempo transcurrido en ta a la situacin de discriminacin y racismo que
prisin, a los delitos por los cuales han sido pro- afecta especialmente a los haitianos y dominicano-
cesados/as y/o condenados/as y a su distribucin haitiano, sino que corresponde ms bien a expre-
geogrfica, as como los tipos de defensa que tie- siones nacionalistas respecto de tales grupos.
nen los imputado/as (pblica o privada); Respecto del tratamiento judicial del problema del
racismo contra afrodescendientes, en ninguno de
2. El levantamiento de informacin sistemtica los pases observados es objeto de una discusin
acerca de la poblacin afrodescendiente y el siste- pblica significativa. El debate sobre este ltimo
ma judicial. Esto requiere de un esfuerzo de mayor aspecto debera tener como objetivo elemental el
envergadura que el necesario para emprender las dotar de visibilidad al problema.
tareas sealadas en el prrafo anterior respecto de
los indicadores bsicos. En este sentido, la expe- 4. La capacitacin de los operadores judiciales
riencia durante la preparacin del Informe del en materia de discriminacin racial. sta fue una
CEJA resulta ilustrativa. Inicialmente se intent que propuesta reiteradamente planteada por las organi-
organismos locales prepararan estudios sobre la zaciones de afrodescendientes durante las visitas
situacin en el respectivo pas. Dada la brevedad efectuadas a los pases con ocasin de la prepara-
del tiempo disponible, ello parta de la premisa de cin del Informe del CEJA. El emprender iniciativas
que ya existan con anterioridad trabajos que ana- de capacitacin de esta naturaleza contribuira por
lizaran de manera sistemtica y relativamente s mismo a dar algn grado de visibilidad al asun-
exhaustiva el tema. Sin embargo, el panorama era to. Tambin debera ser til para "desmontar" cier-
otro muy distinto, puesto que tales anlisis no exis- tas categoras arraigadas socialmente y que afectan
tan y a lo sumo (slo en algunos pases) podan tambin a los operadores judiciales, tales como la
hallarse estudios que cubran la situacin en deter- negacin de la existencia del problema que a
minadas reas geogrficas del pas durante lapsos menudo afecta a tales operadores. Estas labores de
acotados (o, en otros, slo referidos a diferentes capacitacin deberan realzar la prioridad de la
grupos histricamente discriminados, lo cual pone lucha contra el racismo dentro de las tareas del sis-
en evidencia la especial invisibilidad de los afro- tema judicial, en la lnea de que dicha lucha repre-
descendientes). senta un ncleo fundamental de la proteccin de
los derechos humanos. sta tendra que incluir el

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

familiarizar a los operadores judiciales con el des- Involucrar activa y efectivamente a las organiza-
arrollo del Derecho Internacional en materia de ciones de afrodescendientes en el diseo, plani-
discriminacin racial, sus parmetros y jurispruden- ficacin y ejecucin de las polticas pblicas en
cia relevante, as como incorporar las experiencias el rea en estudio, estableciendo canales de par-
ms significativas en el derecho comparado en esta ticipacin apropiados. Existen experiencias exi-
materia. tosas en algunos pases de Amrica Latina en
que la sociedad civil ha interactuado con las
5. La incorporacin de acciones afirmativas des- agencias estatales en orden a impulsar la refor-
tinadas a asegurar una mayor presencia de los afro- ma judicial. En esta lnea, el trabajo que se ha
descendientes en el sistema judicial. Adems de un hecho, por ejemplo, en Repblica Dominicana
problema de justicia, dicha presencia tendra razo- es ilustrativo, en tanto se ha servido de la refor-
nablemente que producir por s misma una mayor ma al sistema de administracin de justicia lle-
sensibilizacin y preocupacin por el tema, contri- vada adelante a mediados de los noventa para
buyendo a una asuncin seria del mismo por parte ocupar espacios, dentro del sistema judicial, y
del sistema judicial y a instalar la idea de que plantear all las demandas propias de la agenda
"hacer diferencias" segn criterios como la raza no de trabajo de las organizaciones de base.
implica necesariamente ser racista (idea fuertemen- Favorecer el monitoreo, seguimiento y evalua-
te arraigada en las sociedades latinoamericanas). cin de las polticas pblicas en la materia por
parte de las organizaciones de afrodescendientes.
6. Promover un papel ms activo de los estados Efectuar labores de capacitacin de las organi-
respecto del sistema internacional de proteccin de zaciones de afrodescendientes, de manera de
los derechos humanos. Esto posee varias dimen- familiarizarlas con los estndares internaciona-
siones, incluyendo el dar cumplimiento interno a les, los mecanismos internacionales de protec-
los estndares a los cuales el Estado ya se encuen- cin de sus derechos y experiencias compara-
tre obligado, siguiendo las resoluciones de los das de otros pases en la materia. Cuando sea
rganos internacionales; el usar por parte del siste- necesario, estas iniciativas deberan incluir capa-
ma judicial interno la jurisprudencia internacional citacin sobre el uso de mecanismos legales
desarrollada en la materia; contribuir al desarrollo internos, puesto que la herramienta judicial
de los parmetros internacionales mediante la puede servir -y en muchos casos, de hecho ha
adopcin de nuevos instrumentos. Histricamente servido- para poner en la agenda pblica los
el Derecho Internacional de los Derechos temas y problemas vinculados a los afrodescen-
Humanos ha cumplido la funcin de suplir las dientes.
carencias en la proteccin de tales derechos que Estimular y apoyar el desarrollo de acciones de
existan a nivel interno de los estados y llamar la inters pblico por parte de las organizaciones
atencin sobre la necesidad de prestar atencin de afrodescendientes, de modo que en sus ini-
especial a ciertas reas olvidadas o postergadas. ciativas de litigacin hagan claro, ante los tribu-
nales y la opinin pblica, el carcter paradig-
En relacin con las medidas aconsejables de mtico de las mismas, con un alcance que inclu-
adoptar por los estados respecto de las organiza- ya, pero que a la vez vaya ms all de la o las
ciones de afrodescendientes y otras entidades de la personas directamente afectadas, de manera de
sociedad civil, adems de que varias de las reco- maximizar las potencialidades de su trabajo de
mendaciones efectuadas en las pginas anteriores litigacin judicial.
suponen tambin la participacin de ellas para su Fomentar y apoyar el que otras instituciones de
adecuada consecucin, resultan prioritarias las la sociedad civil coloquen en su agenda de tra-
siguientes: bajo el problema del racismo contra los afro-
descendientes. La experiencia en otras reas,
Fomentar y apoyar el desarrollo de organizacio- como, por ejemplo, en materia de derechos de
nes de afrodescendientes y redes de tales insti- la mujer -colocada en la agenda de la mayora
tuciones. Por su involucramiento directo con el de las ONGs de derechos humanos latinoameri-
problema, el punto de vista que pueden ofrecer canas recin a partir de la dcada de los noven-
estas organizaciones es insustituible. La creacin ta- demuestra la importancia de que el tema sea
de redes contribuye a dotarlas de mayor influen- asumido tambin por otras instituciones de la
cia pblica. sociedad civil adems de las directamente afec-

16 VV. AA., Justicia Social y Sociedad Civil: el papel de la sociedad civil en la reforma judicial: estudios de casos en Argentina, Chile, Per y Colombia, Centro de Estudios de Justicia de las
Amricas, Buenos Aires, 2003.

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F E L I P E G O N Z L E Z & J O R G E C O N T E S S E

tadas, contribuyendo a una mayor visibilidad En la ltima dcada, la OEA ha adoptado algu-
del problema y a fortalecer las iniciativas ciuda- nos tratados referidos a colectivos vulnerables. En
danas. concreto, en 1994 se adopt la Convencin In-
teramericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
El Sistema Interamericano y el Violencia contra la Mujer (Convencin de Belm
racismo contra los afrodescendientes do Par) y en 1999 la Convencin Interamericana
para la Eliminacin de Todas las Formas de Dis-
Como se sealara al principio de este trabajo, el criminacin Contra las Personas con Discapacidad.
informe sobre los cuatro pases al que se viene En cambio, en materia de discriminacin racial, s-
haciendo referencia fue elaborado en el marco del lo existe un Proyecto de Declaracin sobre Pueblos
debate en la Organizacin de Estados Americanos Indgenas, cuya preparacin se ha dilatado durante
(OEA) en torno a una eventual preparacin de una cerca de 15 aos.
Convencin Interamericana contra el racismo. Si,
como se ha explicado, los sistemas judiciales inter- A nivel de los rganos polticos de la OEA las
nos no confrontan adecuadamente las extendidas iniciativas en esta materia han sido aisladas y refe-
prcticas de racismo en el continente americano, es ridas fundamentalmente (es posible que sea una
necesario evaluar acaso el tratamiento que el siste- consecuencia de lo que acontece a nivel interno de
ma interamericano ha dado histricamente y hasta los pases) a la discriminacin contra pueblos ind-
la actualidad a la materia; si resulta o no suficiente genas. Recin en la ltima dcada este trabajo ha
como un medio de fortalecer la labor de los orga- venido a extenderse, aunque de manera todava
nismos internos. Para tales efectos se efectuar a incipiente, a la discriminacin contra la poblacin
continuacin un anlisis sinttico de los instrumen- afrodescendiente. En este sentido, resalta el hecho
tos interamericanos, as como del trabajo llevado a de que con la Conferencia Regional Preparatoria
cabo en la materia por los rganos de la OEA. sobre Racismo ad portas, la Asamblea General de
la OEA de 2000 le encarg al Consejo Permanente
Histricamente el trabajo de la OEA en general y el estudiar la necesidad de preparar una
el del sistema interamericano de derechos humanos Convencin Interamericana contra la Discrimina-
en particular, ha sido muy escaso en lo referido al cin Racial.17 La consideracin por la Asamblea al
racismo. Si bien los instrumentos generales sobre respecto ha continuado en los aos 200118, 200219,
derechos humanos del sistema interamericano con- 200320 y 2004.21
sagran el principio de no discriminacin, esta clu-
sula ha tenido poca operatividad. As, tanto la En cuanto al trabajo de los rganos interameri-
Convencin Americana sobre Derechos canos de derechos humanos, los problemas de
Humanos cuanto otros instrumentos inter- Si discriminacin racial referidos a poblacio-
americanos, tales como la Declaracin bien los instru- nes afrodescendientes han tenido muy
Americana de Derechos y Deberes del mentos genera- escasa presencia. Recin en la ltima
Hombre, el Protocolo Adicional a la les sobre dere- dcada la Comisin ha comenzado a
Convencin Americana Sobre Derechos chos humanos del incluir este tema en sus Informes sobre
Humanos en materia de derechos eco- sistema interame- pases, aunque ello no ha ocurrido en
nmicos, sociales y culturales ricano consagran el todos aquellos que poseen una masa
(Protocolo de San Salvador), entre principio de no dis- crtica de tales poblaciones. As, en
otros, consagran dicho principio, lo criminacin, esta clu- relacin con los estados cubiertos
cual no es de extraar, puesto que sula ha tenido poca en el estudio del CEJA al que se
un factor central para el surgimien- operatividad. viene haciendo referencia, la
to del sistema internacional de pro- Comisin dedic un tratamiento
teccin de los derechos humanos especial a las poblaciones afrodescendientes en su
fue precisamente la necesidad de eliminar la discri- Informe sobre Brasil de 1997 y en sus informes
minacin que, en el contexto de la Segunda Guerra sobre Colombia y Repblica Dominicana, ambos
Mundial, haba conducido a la comisin de crme- en 1999; en cambio, el Informe de la Comisin
nes contra la humanidad. En cambio, las menciones sobre Per de 2000 no contiene un captulo sobre
especficas a la discriminacin racial son muy esca- esta materia.
sas y genricas en los instrumentos interamericanos.

17 AG/Res. 1712 (XXX-O/00), 5 de junio de 2000.


18 AG/Res. 1774 (XXXI-O/01), 5 de junio de 2001.
19 AG/Res. 1905 (XXXII-O/02), 4 de junio de 2002.
20 AG/Res. 1930 (XXXIII-O/03), 10 de junio de 2003.
21 AG/Res. 2038 (XXXIV-O/04), de 8 de junio de 2004.

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

En lo que se refiere a informes temticos, la trabajo llevado a cabo con ocasin de la


Comisin no ha publicado ninguno sobre pobla- Conferencia Preparatoria sobre Racismo efectuada
ciones afrodescendientes. Esto contrasta con el he- en Santiago, en diciembre de 2000. La propuesta
cho de que dicho rgano ha efectuado publicacio- que emergi de dicha Conferencia no slo fue ms
nes temticas sobre la situacin de las mujeres, per- all de lo que se haba trabajado en la materia hasta
sonas con discapacidad mental, los pueblos indge- la fecha en la OEA, sino que incluso efectu avan-
nas y otros colectivos vulnerables. Paralelamente, ces respecto de la Convencin para la Eliminacin
en el sistema interamericano de derechos humanos de todas las Formas de Discriminacin Racial de
no existen mecanismos u rganos cuya tarea espe- Naciones Unidas25. Comparada con sta, la Pro-
cfica sea lidiar con los problemas de discrimina- puesta de Santiago es un documento mucho ms
cin racial en la regin. abarcador, que analiza el problema de la discrimi-
nacin racial con mucha mayor precisin
...la
En lo referido a casos individuales y que refleja una mentalidad ms actuali-
Propuesta de
resueltos por la Comisin, son muy zada acerca de los alcances de este pro-
Santiago revisa
pocos los concernientes a racismo con- blema y su conexin con distintos dere-
el problema de
tra personas afrodescendientes en parti- chos. As, por ejemplo, la Propuesta de
la discriminacin
cular. De hecho, la gran mayora de Santiago revisa el problema de la dis-
mltiple y racial
estos ltimos se refieren a afrodescen- criminacin mltiple y racial en com-
en combinacin con
dientes condenados a pena de muerte binacin con otras formas, como
otras formas, como
en Estados Unidos y en pases del raza y gnero, y raza y pobreza.
raza y gnero, y raza
Caribe angloparlante. En cuanto a los Adems, la Propuesta es ms espe-
y pobreza.
pases cubiertos en el estudio del cfica que la Convencin de la
CEJA, respecto de Brasil no se ha dic- ONU en materia de mecanismos e instituciones
tado ningn informe de fondo de la Comisin para dar solucin al problema de la discriminacin
Interamericana por racismo contra afrodescendien- racial, tales como informes detallados y recoleccin
tes. Slo existen algunas decisiones recientes de sistemtica de datos sobre indicadores; adverten-
admisibilidad. Esto ocurri respecto de Brasil en el cias prontas para prevenir acciones de racismo y
caso de Simone Andr Diniz, una mujer afrodes- genocidio a gran escala; uso de nuevas tecnologas
cendiente que aleg haber sido vctima de discrimi- para combatir el racismo, entre otras.
nacin racial a raz de una oferta discriminatoria en
un aviso de empleo 22. No obstante, de acuerdo a la Como antes se apuntara, la OEA adopt en la
informacin publicada por el Estado de Brasil acer- dcada pasada tratados sobre los temas de violen-
ca de las denuncias pendientes en la CIDH no exis- cia contra la mujer y discapacidad. En relacin con
tira ningn otro caso de racismo contra afrodes- estas materias no se discute que ellas se encontra-
cendientes en tramitacin ante dicho rgano. 23 En ban reguladas desde ya por los tratados de dere-
relacin con Repblica Dominicana, slo se dict chos humanos de carcter general, como la
en 2001 un informe de admisibilidad en el caso de Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
Dilcia Yean y Violeta Bosica, dos nias nacidas en Sea que haya o no mencin expresa a ellas, lo cier-
dicho pas y de ascendencia haitiana, a las cuales se to es que no puede sino considerrselas incluidas
les negaba la nacionalidad dominicana y que corr- en el tratamiento dado en esos textos generales. En
an el riesgo de ser expulsadas del pas.24 A favor de este sentido, el objetivo primordial perseguido con
ellas la Comisin tambin acogi un pedido de la adopcin de las convenciones sobre violencia
medidas cautelares para impedir su expulsin. contra la mujer y discapacidad fue precisamente el
de dotar de mayor visibilidad a estos problemas.
A su turno, la Corte Interamericana no ha emiti- Los procesos mismos de preparacin de estos tra-
do sentencias referidas a prcticas de racismo con- tados y su suscripcin y ratificacin por parte de
tra afrodescendientes. los Estados de la OEA, han contribuido a posicio-
nar dichos temas en la agenda de la Organizacin,
Un desarrollo interesante en la materia, que si as como en los pases que la componen. En mate-
bien no correspondi propiamente a una actividad ria de violencia contra la mujer y de discapacidad,
de la OEA, tuvo como participantes a los Estados su mayor perfilamiento ha trado consigo, por
Miembros de dicha Organizacin. Lo constituy el ejemplo, un aumento del volumen de casos que

22 Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe N37/02 (admisibilidad), Peticin 12.001, Simone Andr Diniz con Brasil, 9 de octubre 2002.
23 Ministrio da Justia, Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, Segundo Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil (2002).
24 Comisin IDH, Informe N28/01 (admisibilidad), Caso 12.189, Dilcia Yean y Violeta Bosica con Repblica Dominicana, 22 de febrero de 2001.
25 Vase Propuesta de Santiago, WCR/RCONF/SANT/2000/L.1/Rev.4 (20 de diciembre 2000).

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F E L I P E G O N Z L E Z & J O R G E C O N T E S S E

lleva adelante en estas materias la Comisin ciales como forma de proteger y promover los
Interamericana de Derechos Humanos. Atendido el derechos de las personas afrodescendientes.
hecho de que en la actualidad la Comisin exige en
casi todos los casos el cumplimiento de la regla del Cabe aadir sobre este punto que si bien
agotamiento previo de los recursos internos, quie- muchos estados del continente americano son par-
re decir que esto es tambin reflejo de un incre- tes de la Convencin para la Eliminacin de todas
mento de la actividad de litigio judicial en estas las Formas de Discriminacin Racial de la ONU, la
materias a nivel interno de los Estados. visibilidad e impacto que respecto de la mayora de
dichos estados posee en la actualidad el sistema de
Si se contrasta esta situacin con lo que ocurre la ONU, es considerablemente menor que la del
en materia de discriminacin racial contra afrodes- sistema interamericano, por lo que un desarrollo
cendientes, la diferencia resulta evidente. El volu- especfico en el marco de este ltimo constituira
men de casos de la Comisin al respecto es bajsi- un paso adicional significativo.
mo y el litigio judicial a nivel interno es muy redu-
cido. Inclusive en el caso de Brasil y Colombia, en Otro aspecto se refiere a la importancia de esta-
que la poblacin afrodescendiente es significativa blecer nuevos mecanismos de proteccin en la
como porcentaje, la presentacin de casos judicia- materia. Nos referimos tanto a mecanismos de
les es escasa. Una mayor visibilidad debera con- carcter internacional, como a establecer la obliga-
tribuir a fortalecer adems el debate y la reforma cin de que los Estados en su legislacin interna
legislativa a nivel interno. El hecho de tener un tra- den origen a nuevos y ms eficientes mecanismos.
tado dedicado de manera especfica a una materia Si bien no todas las ltimas convenciones sobre
dota a los sectores interesados en avanzar al res- temas especficos adoptadas por la OEA han insti-
pecto de una herramienta importante para promo- tuido mecanismos internacionales especficos para
ver cambios en el derecho interno. lidiar con la materia respectiva, en todos ellos a lo
menos se contemplan algunas instituciones y meca-
Tambin es relevante considerar el impacto que nismos a ser establecidos a nivel del derecho inter-
un tratado especfico puede tener para el desarro- no, lo cual es de suyo un avance.
llo de la jurisprudencia, a nivel interno e interna-
cional. Si bien es cierto que, como antes se ha La experiencia demuestra que en el desarrollo
sealado, de los instrumentos de derechos huma- del sistema internacional de proteccin de los dere-
nos de carcter general pueden inferirse interpreta- chos humanos, la existencia de instrumentos sobre
ciones que favorezcan la lucha contra la discrimi- temticas especficas ha jugado un papel potencia-
nacin racial, no lo es menos que usualmente los dor de la preocupacin internacional sobre determi-
rganos a cargo de dicha interpretacin desarrolla- nadas materias. Si bien las declaraciones y tratados
rn una jurisprudencia ms protectora de algn internacionales generales sobre derechos humanos -
derecho o derechos en el contexto de un tales como la Declaracin Universal de Derechos
tratado cuyo objetivo sea especficamente ...los Humanos, el Pacto Internacional de
fortalecer dicha proteccin. jueces locales Derechos Civiles y Polticos y el Pacto
usualmente Internacional de Derechos Econmicos,
Este argumento es an ms vlido en recurren a los Sociales y Culturales a nivel de
lo que concierne a la jurisprudencia estndares inter- Naciones Unidas, as como la
interna, puesto que los jueces locales nacionales recin Declaracin Americana de Derechos y
usualmente recurren a los estndares cuando su aplica- Deberes del Hombre y la Convencin
internacionales recin cuando su aplica- cin ya resulta evi- Americana Sobre Derechos
cin ya resulta evidente en la cultura dente en la cultura Humanos a nivel de la Organizacin
jurdica interna y difcilmente se aven- jurdica interna y dif- de Estados Americanos- ya conten-
turan en interpretaciones innovadoras cilmente se aventuran an parmetros para confrontar vio-
de los tratados generales de derechos en interpretaciones laciones a tales derechos como la
humanos. En consecuencia, de adop- innovadoras de los tra- discriminacin de gnero, el
tarse un instrumento interamericano tados generales de dere- racismo y otros abusos especfi-
especfico sobre discriminacin ra- chos humanos. cos, lo cierto es que el trabajo en
cial, ser ms probable que los jue- estas reas se ha visto significa-
ces internos asuman un papel ms tivamente fortalecido en la medida en que se han
activo y protector al interpretar clusulas relativas a elaborado instrumentos internacionales especficos,
este tema. Para esto, claro, ello debiera ir acompa- que desarrollan dichos parmetros y, a menudo,
ado de la presencia de una sociedad civil mejor establecen rganos para la supervisin internacional
organizada y consciente de las herramientas judi- de su acatamiento por parte de los Estados.

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

En conclusin, una Convencin Interamericana nes afrodescendientes, que resulta extremadamen-


sobre la materia que se viene analizando, servira te difcil que se pueda modificar la situacin sin un
para impulsar y retroalimentar las iniciativas a nivel acompaamiento regular de parte de rganos
interno de los pases planteadas en las pginas internacionales de derechos humanos y un des-
anteriores. En muchos de los pases de la regin se arrollo y mayor precisin de los estndares en el
encuentra en tal grado de postergacin el proble- tema.
ma de las prcticas de racismo contra las poblacio-

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

Relatora Especial para la Libertad de Expresin


Comisin Interamericana de Derechos Humanos

Coordinadora de Proyecto: Montserrat Solano


montse_solano@mac.com

El Acceso a la Informacin Judicial


en Per, Chile y Argentina
As a rule most of the information produced by justice systems is public. This is due to the fact that the different ins -
titutions that make up the system are state institutions. Therefore, all of the information that they produce, with very spe -
cial and well-founded exceptions, can be requested by members of the community in the context of the right to free
access to public information. This study analyzes the current state of the most important institutions in the justice system
in order to describe how the judicial system as such has integrated this right and the responsibilities that it implies into
its organization and structure.

I. INTRODUCCIN piedad (procesos civiles), a manera de ejemplo. En


consecuencia, los instrumentos internacionales han
La informacin producida por los sistemas de jus- previsto garantas adicionales que imponen una ma-
ticia es, en principio y por regla, informacin pbli- yor exigencia al acceso a la informacin.
ca, dado que las diferentes instituciones que los inte-
gran son instituciones estatales. Por ende, toda la En contra de lo que postulan muchas posiciones
informacin que estas instituciones producen, salvo restrictivas, las garantas judiciales no solamente
especialsimas y fundadas excepciones, puede ser estn dispuestas a favor de los intervinientes en el
requerida por las personas, en el marco del derecho proceso penal, sino que su cabal respeto incide en
que todas ellas tienen a acceder libremente a la la capacidad del sistema de responder a los conflic-
informacin pblica. tos que desembocan en un proceso judicial, restau-
rando el tejido social que se afecta con dichos con-
Existe una motivacin adicional para abordar el flictos. Ello es particularmente notable en el caso del
tema de la informacin pblica, cuando sta se pro- proceso penal, en el cual las personas en general tie-
duce en el sistema judicial (conglobando jueces y tri- nen derecho de saber qu sanciones se imponen a
bunales, fiscala y defensora). Partimos de la base de quienes atentan contra los bienes jurdicos ms pre-
que toda informacin producida por el Estado es ciados. La disponibilidad de esta informacin tiene el
pblica, ya que trabaja para los ciudadanos, y stos valor agregado de disuadir a los ciudadanos de incu-
deben poder conocer cmo funciona. Cuando ade- rrir en acciones privadas de venganza, ya que les
ms de ello, la informacin es judicial en el sentido informa sobre sanciones justas y debidamente
que hemos propuesto, es decir, producida por el sis- impuestas, apaciguando la conciencia colectiva. En
tema judicial ampliamente considerado, hay otras otras palabras, el monopolio estatal de la reaccin
garantas que se comprometen, adems de las ya penal no est justificado pblicamente, si las deci-
mencionadas. Los procesos judiciales siempre, por siones de los jueces no son conocidas por el pbli-
definicin, deciden sobre los derechos de los ciuda- co en general.
danos, como la libertad (procesos penales) o la pro-
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

De manera ms concreta, la Convencin Ame- cordancia con los principios que gobiernan la infor-
ricana de Derechos Humanos, documento de obli- macin producida por el Estado, que se describirn
gatorio cumplimiento para los pases de la regin a continuacin).
que lo han ratificado, dispone varias garantas que
relacionan el debido proceso con el acceso a la Dentro de este contexto, retomamos la referencia
informacin, algunas referidas al imputado y otras, a a la reforma procesal penal en los pases en que
la comunidad en general. Dentro de las garantas tiene lugar el estudio de acceso a la informacin. En
que cobijan al imputado, en primer lugar, la Con- las reformas que se han producido en la regin, tra-
vencin obliga a que disponga de informacin sobre dicionalmente la necesidad de un juicio verdadera-
la acusacin en su contra 1, con lo cual claramente se mente pblico, es decir, en el cual haya posibilida-
establece una obligacin de poner a su disposicin des e incluso estmulos para que la ciudadana se
la informacin que el sistema judicial tiene en el entere del curso del proceso, ha sido uno de los
marco del proceso que se le sigue. A pesar de que motivos principales para el impulso del cambio de
esta obligacin para los Estados es de vieja data, sistema.
solamente hace poco se ha concretado, con la intro-
duccin de reformas procesales penales en los pa- Con todo, no debe olvidarse de que, cuando la
ses de la regin, como se ver. Antes de la intro- informacin estatal de que se trata proviene del sis-
duccin de estas reformas, eran cuantiosas las viola- tema judicial, se suma an otra utilidad democrtica
ciones a esta obligacin, los imputados eran fre- de su publicidad. Recordemos que, de todas las
cuentemente enjuiciados sin conocimiento de los ramas del poder pblico, en la eleccin de quienes
cargos que los inculpaban, o cuando stos les eran conforman la judicial es en la que menos incidencia
informados, se les denegaba en ocasiones el acceso tiene la ciudadana. Salvo contadas excepciones, de
a las pruebas que los sustentaban. algunos altos funcionarios que en algunos pases son
elegidos popularmente, por lo regular los funciona-
En segundo lugar, el imputado tiene derecho al rios del sistema judicial no son elegidos por la ciu-
tiempo y los medios adecuados a su defensa 2. Estos dadana, ni se busca que tengan representatividad
"medios" han sido interpretados como que el juez o popular alguna. Ello hace que la publicidad de la
tribunal que lo est juzgando debe darle a conocer informacin que producen sea an ms importante
la informacin que subyace a su caso, para permitir- que la que producen las dems ramas del poder, con
le el ejercicio de la contradiccin de la prueba. Por el fin de contar con la posibilidad de evaluar su de-
ello, ste es un componente ms de publicidad de la sempeo y la transparencia de su gestin.
informacin judicial dirigido al imputado.
Con el fin de aportar datos que contribuyan a un
Finalmente, los amplios trminos en que la mejor entendimiento del anlisis de la informacin
Convencin concibe el derecho de defensa3 crean que sigue, es pertinente mencionar brevemente cul
un amplio estndar de informacin de la cual el es el avance de los procesos de reforma en estos pa-
imputado debe disponer para ejercer cabalmente ses. Argentina es, de los pases analizados, el que
este derecho. Es claro que si no se conocen las prue- tiene reforma a su proceso penal desde hace ms
bas, los procedimientos o la normativa que gobierna tiempo5, aunque hay estudios que indican que los
el proceso penal, es nulo todo esfuerzo por practicar resultados no han sido ptimos 6. Chile aprob el
el derecho de defensa, con lo cual el sistema judicial Nuevo Cdigo Procesal Penal en 2000 (Ley 19.696),
debe considerarse obligado a entregar al imputado y debido a la introduccin de un programa gradual
toda la informacin que requiera para la adecuada de implementacin7, actualmente se aplica a todo el
representacin de sus intereses. pas, salvo la Regin Metropolitana. En Per, la refor-
ma acaba de ser aprobada (D.L. 957 de 2004) y no
En cuanto a la publicidad general, ya no focaliza- ha entrado todava en vigor.
da en el imputado, ella tambin es obligatoria a la
luz de la Convencin, que dispone que el proceso
penal sea pblico, salvo cuando la publicidad com-
prometa los intereses de la justicia4 (excepcin que
debe ser interpretada muy restrictivamente, en con-

1 Artculo 8 numeral 2b.


2 Artculo 8 numeral 2c.
3 Artculo 8, numeral 2, literales d, e y f.
4 Artculo 8 numeral 5.
5 En la provincia de Buenos Aires, Ley 11.922 de 1997, aunque hay cdigos provinciales reformados muy anteriores, como el de Crdoba.
6 Cfr por ejemplo, "Informe sobre el sistema de justicia penal en la Provincia de Buenos Aires" en www.cejamericas.org
7 Cfr artculos 483 a 485.

40
R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

Adicionalmente, al derecho de libre acceso a la Ambas instituciones entendemos que la presta-


informacin pblica le corresponden una serie de cin del servicio de justicia (con todo lo que ello
obligaciones estatales concretas, a fin de hacerlo implica -debido proceso, acceso rpido y efectivo,
efectivo. Estas obligaciones implican muchas veces tutela judicial, derecho a doble instancia, juez impar-
transformaciones de la burocracia, funciones y orga- cial, patrocinio legal adecuado, etc.-) forma parte de
nizacin de las instituciones del Estado. Estos cam- la calidad de vida de las personas. Por tanto, enten-
bios se encuentran en proceso en algunas institucio- demos tambin que las decisiones de poltica pbli-
nes pblicas, en especial las que integran el Poder ca que se tomen respecto de las instituciones judi-
Ejecutivo. El presente estudio analiza la situacin en ciales, como por ejemplo su reforma, deben estar
la que se encuentran las instituciones ms importan- fundadas en la necesidad y voluntades colectivas. A
tes del sistema de justicia, a fin de poder dar cuenta los procesos de reforma subyace una reconceptuali-
de cmo el sistema judicial como tal ha integrado a zacin de la administracin de justicia, que ya no se
su organizacin y su estructura este derecho y las entiende como un rgano ms del Estado, sino
obligaciones que el mismo implica. En este sentido, como la rama que materializa el nivel de desarrollo
la referencia en el presente estudio a "informacin real que tiene la democracia en un pas. La impor-
judicial" no se restringe a informacin producida por tancia de esta relacin no se limita a la informacin,
los tribunales, sino por el sistema judicial en los pa- sino a todo el estado del servicio de justicia, que
ses en estudio, considerado integralmente (es decir, debe responder a las necesidades de la poblacin,
agrupa tambin fiscala, defensora), sin perjuicio de en la medida en que sepa solucionar de manera ade-
que el grueso de los ejemplos se basen en informa- cuada los conflictos que surgen. En este contexto,
cin producida por los tribunales. cobra relevancia analizar el Estado de funcionamien-
to del sistema (tanto tradicional como reformado en
Este informe se hizo gracias al trabajo de Luciana el caso particular de Chile), el nivel de acceso real
Snchez (CEJA) y Montserrat Solano (Relatora del pblico y la posibilidad de control a que se
Especial para la Libertad de Expresin), quienes pre- somete el servicio de justicia. Para hacer ello posible,
pararon todas las versiones del presente informe es necesario arbitrar los medios para contar con
comparativo. Los informes locales estuvieron a cargo informacin adecuada y de calidad sobre los diver-
de Javier Casas (Per), Milena Ricci (Argentina), Seija sos aspectos del funcionamiento de las instituciones
Olave (Chile), Josefina Court (Chile) y Mauricio que prestan este servicio.
Gutirrez (Chile).
Concretamente, el derecho a la informacin p-
II. ALGUNAS DEFINICIONES blica es la posibilidad de cualquier ciudadano de
ACERCA DEL ACCESO A LA acceder a los registros e informaciones, generadas
INFORMACIN PBLICA por entidades pblicas y privadas, que emanan de
los rganos del Estado y responden, no solamente a
El derecho al acceso a la informacin pblica per- la funcin material que les ha sido confiada, sino
mite la toma de decisiones, colectiva o individual- tambin a su funcionamiento. La legitimacin activa
mente, y a la postre puede favorecer una mejora en para el ejercicio de este derecho es de cualquier per-
la calidad de vida de las personas sona, que puede solicitar cualquier
y favorece el bien comn. Este El derecho al acceso informacin contenida en registros
hecho, junto con la relevancia que a la informacin pblica pblicos, dado que esta informacin
este derecho ha tomado en los lti- permite la toma de le pertenece a la sociedad. En tanto,
mos aos en los pases de la regin y decisiones, colectiva o el sujeto pasivo es quien tiene a su
en el mundo, es lo que ha llevado al individualmente, y a cargo el deber de proporcionar la
Centro de Estudios de Justicia de las la postre puede informacin solicitada; ste es, en sen-
Amricas y a la Relatora Especial para favorecer una mejo- tido amplio, el Estado8.
la Libertad de Expresin de la Comisin ra en la calidad de
Interamericana de Derechos Humanos a vida de las perso- El objetivo general del proyecto ha
emprender la presente investigacin en nas y favorece el sido el de proveer informacin de con-
Per, Chile y Argentina, dado el contexto bien comn. texto, herramientas y estrategias que per-
actual de implementacin de reformas a mitan mejorar el acceso a la informacin
los sistemas de justicia en estos tres pases, dentro de judicial en Argentina, Chile y Per. Sus objetivos
un contexto de reforma que abarca toda la regin. especficos son:

8 En el desarrollo de la investigacin presente veremos cmo esta definicin del sujeto pasivo toma especial relevancia, dadas las prcticas que se han detectado en instituciones particula -
res del sistema de justicia para rehusar su deber de brindar la informacin requerida por la ciudadana. De este modo, el hecho de que se considere al Estado como el sujeto pasivo del dere-
cho de acceso a la informacin pblica pone en tela de juicio las respuestas que muchos rganos pblicos del sistema judicial dan a personas que requieren informacin, aduciendo que ellos
no son responsables de prestar esa informacin particular, lo que resulta en graves perjuicios para el requirente.

41
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

Identificar los obstculos que debilitan o impiden cionarios/as (si los imputados/as estn deteni-
el acceso a la informacin judicial en los pases dos, si estn identificados, el estado procesal en
mencionados (por ejemplo, mala legislacin, que se encuentra el caso, si pesa o no secreto
inexistencia de informacin requerida, etc.) de sumario y por qu, informacin de las ofici-
Construir herramientas (indicadores, bases de nas o instituciones intervinientes y sus funcio-
datos, etc.), que faciliten el monitoreo de la evo- narios titulares).
lucin del acceso a la informacin judicial. Acceso a audiencias y debates, y a presenciar
Mejorar y aportar elementos para los debates diligencias judiciales (diligencias probatorias) (si
nacionales sobre este tema. son audiencias pblicas o no, requisitos para
Proveer las herramientas diseadas a los princi- acceder, si puede transmitirse desde la sala de
pales grupos afectados por la falta de informacin audiencias).
judicial o el acceso a sta identificados en el pro- Acceso a la informacin sobre antecedentes del
yecto (prensa, sociedad civil, academia), y a las caso (expediente judicial, carpeta fiscal).
personas a cargo de la toma de decisiones sobre
las transformaciones en el sector justicia. B. Usuarios directos del sistema

Para realizar estos objetivos, CEJA y la Relatora Informacin sobre estado de procedimientos
Especial identificaron tres grupos que demandan criminales (informacin sobre los casos particu-
informacin a las instituciones de los sistemas de jus- lares, en que situacin procesal o estado del
ticia. En primer lugar, usuarios en general, con ello proceso se encuentran, si se da a conocer en
queremos referirnos a las personas que estn vincu- calidad de qu -imputados, testigos, etc.- se
ladas a los procesos judiciales y los dems relacio- encuentran las personas).
nados con el sistema, es decir, imputados, vctimas, Informacin sobre realizacin de diligencias,
abogados, etc. En segundo lugar, prensa y medios de audiencias (agendas de audiencia, sistemas de
comunicacin, entendidos como todos los agentes notificaciones).
que dentro de la sociedad se dedican a hacer de Restricciones para participacin en audiencias y
conocimiento pblico los eventos de diaria ocurren- juicios.
cia. Finalmente, academia y ONGs, es decir, las ins- Derechos de las partes (imputados, vctimas,
tituciones que por razones acadmicas o de investi- testigos).
gacin, buscan informacin de los sistemas de justi- Acceso a los funcionarios/as judiciales (si hay
cia con objetivos ms especficos, como evaluar la posibilidad de tener audiencias o entrevistas pri-
gestin u otros fines investigativos. Como cada uno vadas con los jueces, fiscales o defensores, cu-
de estos grupos demanda un tipo de informacin les son los requisitos, si hay horario de atencin,
especfico, se realizaron consultas informales para si cobran o no, etc.).
determinar qu tipo de informacin requiere de las Informacin general sobre los procedimientos y
instituciones de justicia cada uno de los grupos, y funcionamiento del sistema de justicia (publica-
cules son las instituciones ms relevantes para pro- cin de agendas con fecha, hora y lugar de las
veer esta informacin. As, se identific la siguiente audiencias o diligencias, informacin general de
informacin como de importancia para cada uno de orientacin al ciudadano/a en tribunales, infor-
los tres grupos demandantes: macin sobre juzgados/fiscalas/defensoras de
turno, entre otras).
A. Medios de comunicacin social
C. Academia y ONGs
Informacin sobre antecedentes de los funciona-
rios/as pblicos de las instituciones judiciales Informacin presupuestaria (gasto, remunera-
(por ejemplo, antecedentes presupuestarios, de ciones, inversiones, etc.).
currculum vitae, entre otros relevantes para ocu- Estadsticas judiciales diversas (anuarios estads-
par el cargo pblico). ticos, de los tribunales, ministerios pblicos,
Informacin sobre nombramientos, remociones defensoras, informes estadsticos, cmo solicitar
y procesos disciplinarios (publicacin y meca- esta informacin).
nismos de nombramiento, remocin y procesos Resoluciones judiciales (acceso a publicaciones
disciplinarios y sus resultados, si se trata de pro- de jurisprudencia y a resoluciones judiciales en
cesos pblicos y si hay instancias de participa- general, al contenido de las resoluciones judi-
cin ciudadana). ciales y a su nmero, forma de produccin, can-
Informacin sobre estado de procedimientos tidad, etc.).
(criminales), sobre situacin del/os/as imputa- Acceso a los funcionarios/as (para realizacin
do/s/as, y sobre medidas tomadas por los fun- de entrevistas, por ejemplo).

42
R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

Organigramas y otra informacin organizacional. se utiliz otra metodologa para definirlo y para
Resoluciones administrativas (cualquier resolu- recolectar la informacin proveniente de este grupo
cin administrativa que determine o condicione (observacin directa in situ de existencia de instru-
la forma de obtener informacin judicial, o que mentos o mecanismos de acceso a la informacin,
regule aspectos del funcionamiento del sistema que se indicarn en una pauta aparte).
de justicia, formas de publicitarlas, etc.).
La pauta N 3, Entrevistas, tuvo por finalidad,
Luego de determinar la informacin relevante, una vez definidas las muestras de los grupos de
se procedi a elaborar las herramientas para reco- Medios de Comunicacin Social y Academia y
lectar informacin respecto del acceso a ella. Para ONGs segn la informacin resultante de la pauta
esto se disearon cuatro pautas de recoleccin de N 2, guiar las entrevistas que los consultores loca-
informacin 9, con las cuales trabajaron los consul- les realizaron a las personas indicadas en las mues-
tores locales. tras, a fin de obtener informacin sobre las prcti-
cas del acceso a la informacin judicial. Se decidi
La pauta N 1, Configuracin Normativa e entrevistar, no a quienes tienen el deber en cada
Institucional del Acceso a la Informacin Judicial, caso de proveer la informacin, sino a los "clientes"
tiene por objetivo identificar la normativa relevan- o consumidores de la informacin producida por el
te para el proyecto, que regule, autorice o restrinja sistema. Se realizaron aplicando un modelo de
el acceso a la informacin judicial; las instituciones entrevistas semi-estructuradas, consistente en una
y oficinas que intervienen en el proceso de brindar conversacin cara a cara en la que una parte asume
informacin judicial a los tres grupos de usuarios el rol de entrevistadora, y la otra de informante,
identificados y graficar los procedimientos forma- pero en el marco de una interaccin no regulada
les para la obtencin de la informacin de inters por la parte entrevistadora. Para ello se confeccio-
para cada tipo de usuario. En esta pauta se esta- n una pauta de puntos o temas que deban ser
blecieron las instituciones fuentes de informacin tocados para los periodistas y otra para academia y
judicial relevante (Cortes -Poder Judicial-, Consejo ONGs. Como resultado, los consultores locales
de la Magistratura, Fiscala/Ministerio Pblico, entregaron a CEJA las pautas completadas por cada
Defensora Pblica). una de las entrevistas realizadas, y CEJA luego con-
feccion una tabla para el mejor manejo de esta
Los productos que los consultores locales entre- informacin y su procesamiento. Con esta informa-
garon con base en esta pauta son los siguientes: cin se elaboraron luego grficos de los procesos
de prcticas para acceder a la informacin (Mapas
Catastro de las normas nacionales vigentes que de prcticas), que fueron contrastados con los
regulan el acceso a la informacin relevante mapas normativos realizados segn la pauta N 1.
para los tres grupos mencionados, en especial
reglamentaciones y normativa interna de las ins- Finalmente, la pauta N 4, Observacin, tuvo
tituciones. por objetivo aportar informacin sobre el acceso a
Grficos indicando los procedimientos para con- la informacin del grupo de usuarios. Dada la dis-
seguir la informacin requerida y sus principales persin de ese grupo, que impide la aplicacin de
obstculos, segn lo que indican las normas. entrevistas, optamos por identificar elementos de
acceso a la informacin para las personas usuarias
Estos productos sirvieron para constatar el nivel directas del sistema de justicia, que integraran los
de regulacin del acceso a la informacin en los mnimos del deber de informacin bsica, concre-
diferentes pases, para luego analizar su compatibi- tamente: informacin sobre derechos, sobre los
lidad con los estndares y normativa internaciona- casos, y orientaciones mnimas para manejarse en
les vigentes, y para identificar obstculos de acce- las diferentes instituciones. Dado esto, se confec-
so en un primer nivel normativo. cionaron pautas identificando estos elementos
mnimos que debieran contener la informacin
La pauta N 2, Catastro de Grupos, tuvo por obje- indicada para cada institucin: Tribunales/Corte;
tivo definir los universos de los tres grupos de usua- Ministerio Pblico/Fiscala, Consejo de la
rios de la informacin judicial de inters para el pro- Magistratura /Judicatura; Defensa Pblica/de oficio.
yecto. En cuanto al grupo de usuarios directos del Adicionalmente, se confeccion otra pauta, a fin de
sistema, como su universo es demasiado disperso, dar cuenta de condiciones generales de acceso a

9 Desde mayo hasta julio de 2003 se procedi al diseo de las herramientas para la recoleccin de la informacin. En el diseo de estas herramientas participaron la coordinadora del
Proyecto, el Director Acadmico, el Director Ejecutivo, el rea de prensa y el rea de estadsticas de CEJA, y la Relatora Especial para la Libertad de Expresin.

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

informacin por edificio (y no por unidad institu- grados en las leyes como principios10, sin los cua-
cional). Nuevamente los consultores locales entre- les el derecho primordial no puede realizarse. Estos
garon a CEJA las pautas completadas, a fin de que son de dos clases:
fueran luego procesadas.
A. Principios que regulan la
Dada la extensin territorial y caractersticas de informacin que debe ser pblica
cada uno de los tres pases del estudio, se fueron
tomando a lo largo del proyecto varias decisiones Presuncin de informacin pblica y principio
respecto de la aplicacin territorial de cada una de de mxima revelacin:
las pautas de recoleccin de informacin. Segn estos principios, toda informacin produ-
cida por rganos e instituciones estatales, pertene-
En el caso de Argentina, la pauta N 1 recogi ciente a la administracin central, descentralizada o
informacin normativa del mbito de la justicia entes autrquicos, empresas y sociedades del
federal, que rige tambin sobre la justicia ordinaria Estado, sociedades annimas con participacin
para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. La estatal mayoritaria, empresas e instituciones autno-
pauta N 2, sobre catastro de grupos, se aplic a los mas, rganos desconcentrados de la administracin,
medios de comunicacin de cobertura nacional y y en todas aquellas otras organizaciones empresa-
los ms importantes de los territorios provinciales. riales donde el Estado tenga participacin en el
La pauta N 3, entrevistas, se aplic a muestras de capital o en la formacin de decisiones societarias;
los universos de periodistas y academia y ONGs, as como del Poder Legislativo y Judicial, se presu-
pero las muestras fueron tomadas considerando me pblica. Adems, la consulta de ningn registro
slo los miembros de instituciones de alcance fede- pblico puede estar vedada por siempre, sino que
ral, con sede en la Ciudad y provincia de Buenos slo puede disponerse la reserva o secreto por un
Aires. Para la aplicacin de la pauta N 4, observa- perodo de tiempo determinado y, como veremos
ciones, se consideraron las unidades de lo ordina- ms adelante, por razones fundadas. De ah que
rio nacional, esto es, la justicia ordinaria de todos toda informacin en poder de los rganos pblicos
los fueros vigente en la Capital Federal, de Corte ha de regirse por normas acordes con el principio
Suprema de Justicia, Consejo de la Magistratura, de mxima revelacin, con lo cual se sugiere que,
Ministerio Pblico y Defensa Pblica. No se inclu- an en casos en que existan motivos para reservar
y la jurisdiccin federal, por ms que tuviera la informacin, la cantidad de informacin que no
actuacin en la Capital. es accesible debe restringirse al
...la mximo.
En el caso de Chile, las pautas consulta de ningn
1 y 2 se aplicaron sobre todo el registro pblico puede Limitacin de las excepciones
territorio nacional. Las pautas 3 y 4 estar vedada por siem- para el acceso a la informacin ofi-
se aplicaron tanto a ONGs y perio- pre, sino que slo cial, Negativa Fundada, Afirmativa
distas de la Regin Metropolitana, puede disponerse la Ficta:
como de ciudades de regiones con reserva o secreto por Todas las solicitudes de informa-
reforma al proceso penal implementa- un perodo de tiem- cin que sean cursadas deben ser res-
da y en funcionamiento (Talca y po determinado y pondidas. Las excepciones a este prin-
Valparaso). (...) por razones cipio deben estar debidamente defini-
fundadas. das, y el Estado debe demostrar que la
En el caso de Per, las pautas 1 y 2 se informacin solicitada se encuentra
aplicaron sobre todo el territorio nacional. Las pau- dentro del mbito de informacin reser-
tas 3 y 4 se aplicaron sobre Lima exclusivamente. vada. Los Principios ya citados establecen adems
que las negativas para revelar informacin no estn
III. MARCO TERICO justificadas a menos que el Estado pueda demostrar
que la informacin cumple estrictamente con un test
El derecho de acceso a la informacin pblica de tres partes, que demuestre que la informacin se
as definido se concreta y desarrolla en otros dere- relaciona con un objetivo establecido en la ley, que
chos (deberes, en el caso del sujeto pasivo), los la revelacin de la informacin pone en peligro ese
cuales a veces se encuentran expresamente consa- objetivo, y que el dao causado por la revelacin de

10 Utilizamos aqu los principios de Acceso a la Informacin pblica definidos por la organizacin Artculo XIX (Cfr. Artculo XIX, "The Public Right to Know: Principles on Access to Information
Legislation", disponible en en adelante Principios de la Libertad de Informacin). Los principios esbozados por la organizacin (Artculo XIX), han sido ampliamente utilizados por organiza-
ciones internacionales e invocados en varios informes de la CIDH y de su Relatora para la Libertad de Expresin.Cfr. Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin de 1999, p. 94. en:
Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Vol. III. OEA/SER.L/V/II.106

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R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

la informacin es mayor que el inters pblico en la El ejercicio del derecho de acceso a la informa-
revelacin de dicha informacin. Este principio se cin pblica debe incorporar su propia dimensin
suma al de la afirmativa ficta, que establece que si de "debido proceso". Debe, por tanto, estar claro
transcurrido el plazo legal para brindar informacin para las personas dnde solicitar la informacin,
el peticionante no ha recibido una respuesta, se cmo hacerlo -en este caso el trmite debe ser sen-
entender que el Estado ha optado por la afirmativa cillo y no constituir un obstculo- , los plazos de
de proveer la informacin, por lo que se habilita al espera para los casos en que se trate de informacin
peticionario para acceder a la misma mediante el no bsica, como la anteriormente descrita, cules
recurso legal previsto. son los rganos a los que se puede recurrir en caso
de no obtener una respuesta satisfactoria por parte
Prevalencia de la revelacin de informacin. de la administracin pblica, las posibilidades de
Este principio complementa los anteriores, pero recurrir a la justicia en caso de no recibir la infor-
fundamentalmente al de mxima revelacin y pre- macin, y la necesidad de que exista una autoridad
suncin de informacin pblica. Por el mismo se reguladora independiente sobre este derecho. Si
consagra que en caso de choque de normas, o de alguna de estas variables no se cumple, o se estima
dudas acerca de la interpretacin de una norma, que obstaculiza o restringe ilegalmente el derecho,
debe darse prioridad a la revelacin de la informa- entonces no estamos en presencia de un procedi-
cin, y no a su negativa. miento como el requerido por el derecho para su
cumplimiento efectivo. Un principio complementa-
B. Principios que regulan el rio a este es el deber de las personas de solicitar la
procedimiento para la obtencin informacin a la institucin estatal donde razona-
de informacin blemente la informacin pueda encontrarse. Claro
que para poder aplicar este principio, es necesario
Deber de publicacin bsica: que el Estado primero cumpla con el deber de
Este deber es el complemento del derecho de publicar informacin bsica, que incluye la orienta-
acceso a la informacin pblica, y se manifiesta en cin al ciudadano respecto de dnde encontrar
el deber de hacer pblico un conjunto de datos cada pieza de informacin. En cuanto al plazo para
sobre las entidades del Estado. En otras palabras, la obtencin de la informacin, este debe ser razo-
este deber quiere impedir que el acceso a cualquier nable, lo que implica que se cumple inmediata-
dato, que de antemano pueda saberse de inters mente cursada la solicitud cuando se trata de infor-
pblico, tenga necesariamente que materializarse a macin bsica. En el resto de los casos puede variar,
travs de una solicitud especial; prefiere que haya por lo que cobra an ms importancia el derecho a
un conjunto mnimo de datos publicados de mane- recurrir ante una autoridad independiente. Entre los
ra espontnea, y los pedidos ms especficos ten- Principios ya citados, el principio 14 de
gan que ser expresos. Johannesburgo y el Principio 5 de libertad de infor-
macin, resumen este derecho, que consta bsica-
Promocin de una cultura de apertura: mente de dos partes: la primera, implica la necesi-
Las entidades pblicas deben promover una cul- dad de existencia de un rgano fiscalizador inde-
tura de gobierno transparente y abierto, capacitan- pendiente, que pueda analizar las negativas de la
do de forma permanente a sus empleados y fun- informacin dadas por otros rganos del Estado; la
cionarios en la comprensin de su actividad diaria segunda, es la revisin jurisdiccional de esta negati-
como un servicio pblico. Se consigna expresa- va, o derecho a recurso judicial ante sta 12.
mente a fin de promover, entre la ciudadana y la
burocracia estatal, la cultura de apertura de infor- Gratuidad de la informacin y del acceso a sta:
macin y de servicio pblico11. El acceso del pblico a la informacin debe ser
gratuito cuando se trata de informacin bsica y en
Procedimiento gil y sencillo para obtener la tanto no se requiera la reproduccin de la misma.
informacin requerida, obtencin inmediata de Cuando se requiera la reproduccin, los costos no
la informacin, o en plazo razonable, derecho a deben ser tan altos como para desincentivar a los
la apreciacin independiente de la negacin de solicitantes. En ningn caso podrn cobrarse,
la informacin: entonces, cargos extra que superen los precios de
reproduccin promedio del mercado.

11 Este derecho/deber adquiere particular importancia en nuestra investigacin, dado que hemos constatado en el caso de las instituciones judiciales que se ha hecho poco por impulsar la
apertura informativa a nivel de las instituciones en los pases del estudio, lo que resulta en perjuicios concretos para la ciudadana en relacin al servicio de justicia.
12 En Amrica Latina, a excepcin de Mxico, las leyes de libre acceso a la informacin pblica no prevn el establecimiento de un rgano fiscalizador independiente; por el contrario, se ha
optado por habilitar la va judicial -en la mayora de los casos mediante la accin de amparo-. Esta opcin acarrea diversos problemas que pueden perjudicar el acceso a la informacin reque-
rida, adems de afectar particularmente el caso que nos interesa, que es el libre acceso a la informacin proveniente de los rganos del sistema de justicia.

45
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

IV. EL ACCESO A LA relaciona la libertad de expresin con el derecho a


INFORMACIN PBLICA EN buscar informacin 14.
EL SISTEMA INTERAMERICANO
Tal como lo estableci la Relatora15, el acceso a
La jurisprudencia y la doctrina interamericanas la informacin promueve la rendicin de cuentas y
han establecido que el derecho de acceso a la infor- la transparencia dentro del Estado y permite contar
macin encuentra amparo en la Convencin Ame- con un debate pblico slido e informado. Siendo
ricana sobre Derechos Humanos. El artculo 13 de el Estado un vehculo para garantizar el bien
la Convencin Americana garantiza "la libertad de comn, cuyos poderes derivan de la voluntad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de los ciudadanos, el propietario de la informacin es
toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea el individuo quien, como mandante, ha delegado la
oralmente, por escrito, en forma impresa o artstica administracin de la cosa pblica en sus represen-
o por cualquier otro procedimiento de su eleccin". tantes16 . Esta idea fue reforzada con la aprobacin
de la Declaracin de Principios sobre la Libertad de
En su Opinin Consultiva Nro. 5 de 1985, sobre Expresin por parte de la Comisin Interamericana
la Colegiacin Obligatoria de los Periodistas, la de Derechos Humanos cuyo Principio 4 afirm el
Corte Interamericana estableci: (...) quienes estn concepto de que, para dar debido cumplimiento a
bajo la proteccin de la Convencin tienen no slo las obligaciones que establece la Convencin, los
el derecho y la libertad de expresar su propio pen- Estados deben adoptar medidas efectivas que
samiento, sino tambin el derecho y la libertad de garanticen el acceso a la informacin en poder del
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de Estado 17. Un mecanismo transparente que brinde
toda ndole. Por tanto, cuando se restringe ilegal- acceso a informacin en poder del Estado es tam-
mente la libertad de expresin de un individuo, no bin esencial para fomentar un clima de respeto de
slo es el derecho de ese individuo el que est todos los derechos humanos y es necesario para
siendo violado, sino tambin el derecho de todos a evitar futuros abusos por funcionarios guberna-
recibir informaciones e ideas, de donde resulta mentales y asegurar la garanta de recursos efecti-
que el derecho protegido por el artculo 13 tiene vos contra tales abusos18.
un alcance y un carcter espe-
ciales. Se ponen as de mani- ...el acceso a la informacin En el marco de la doctrina
fiesto las dos dimensiones de la promueve la rendicin de interamericana, el derecho de
libertad de expresin. En efecto, cuentas y la transparen- acceso a la informacin se encuen-
sta requiere, por un lado, que cia dentro del Estado y tra garantizado por el artculo 13 de
nadie sea arbitrariamente menosca- permite contar con un la Convencin Americana sobre
bado o impedido de manifestar su debate pblico sli- Derechos Humanos, de ah que las
propio pensamiento y representa, por do e informado. limitaciones a este derecho deben ser
tanto, un derecho de cada individuo; consonantes con ella. Por lo tanto, cual-
pero implica tambin, por otro lado, un derecho quier restriccin debe estar expresamen-
colectivo a recibir cualquier informacin y a cono- te establecida por ley y ser necesaria para asegurar:
cer la expresin del pensamiento ajeno13. a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los
dems; b) la proteccin de la seguridad nacional, el
El sistema interamericano ha reconocido el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
derecho de acceso a la informacin de manera ms
explcita que otros sistemas regionales. La razn de La condicin de necesaria, ha sido interpreta-
esta interpretacin ms amplia encuentra sustento da por el tribunal interamericano a la luz de la juris-
en la Convencin Americana que explcitamente prudencia europea en el sentido de que la necesi-

13 Corte IDH, Opinin Consultiva OC-5/85, Colegiacin obligatoria de periodistas (artculos 13 y 29 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos), 13 de noviembre de 1985, Ser.
A., Nro. 5 (en adelante, Opinin Consultiva OC-5/85), prr. 30.
14 A pesar de las diferencias que existen para reconocer el acceso a la informacin como un derecho fundamental relacionado con la libertad de expresin, existe un consenso internacio -
nal, no slo de los rganos regionales y universales de proteccin de derechos humanos, sino tambin de los rganos polticos intergubernamentales y de la doctrina en que una participa -
cin efectiva de la ciudadana en las decisiones que la afectan y en el control de los gobiernos exige un amplio acceso a la informacin lo cual potencia su participacin en un efectivo deba -
te pblico. Sin la informacin necesaria, es imposible ejercer la libertad de expresin como vehculo efectivo de la participacin cvica o la supervisin democrtica de la gestin del gobier-
no (CIDH, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, OEA/SER.L/II.116, Doc. 5 rev. 1 corr. 22 de octubre 2002. prr. 286). Citando a Robert Dahl, Crick califica al acceso a fuentes alter-
nativas e independientes de informacin como una de las caractersticas institucionales elementales de la democracia moderna, pues la libertad de expresin se vuelve intil sin la disponi -
bilidad de evidencias que permitan contrastar las informaciones oficiales (CRICK, Democracy, a Very Short Introduction, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 107.)
15 CIDH, Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2003, Vol. III. Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin. OEA/SER.L./V/II.118. Doc. 70 rev. 2, 29
de diciembre 2003. Cap. IV.
16 Cfr. CIDH, Informe Anual 2001, Vol. II, Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin (en adelante, Informe del Relator Especial 2001) OEA/Ser.L/V/II114, Doc. 5 rev. 1; Informe del
Relator Especial 2000.
17 El Principio 4 de la Declaracin establece: "El acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejer-
cicio de este derecho. (...)".CIDH, "Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin," 2000. Principio 4. En:
18 CIDH, Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2003, Vol. III. Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin. OEA/SER.L./V/II.118. Doc. 70 rev. 2, 29
de diciembre 2003. Cap. IV. P.

46
R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

dad corresponde con la existencia de una "necesi- La disponibilidad de informacin durante el


dad social imperiosa" para cuya proteccin no es curso del proceso penal se evala de forma dife-
posible otro mecanismo menos restrictivo que la renciada, debiendo ser ms amplia para el pblico
limitacin19, en este caso, al derecho de acceso a la en general durante la etapa de juicio. Por este moti-
informacin. De esta manera puede observarse la vo, la evaluacin se divide frente a este aspecto.
consonancia de esta jurisprudencia con los Prin-
cipios anteriormente referidos. A.1. Publicidad general

En los tres pases, en ambos sistemas de proce-


V. RESULTADOS DE samiento penal, la informacin de la investigacin
LA INVESTIGACIN es secreta para terceros. No pretende analizarse
aqu el detalle del conflicto entre el secreto del
A. La informacin jurisdiccional sumario y la difusin de informacin en la etapa de
investigacin. No obstante, la importancia del deba-
La implementacin de las reformas judiciales ha te radica en que, sin perjuicio de los intereses leg-
generado avances en cuanto al acceso a la infor- timos de la justicia, existe una necesidad social por
macin que emana de los procesos judiciales. Esta conocer algunos aspectos bsicos de dichos proce-
relacin no es de extraar siendo la inclusin de sos an en esta etapa, que se refleja en la bsque-
los principios de oralidad y publicidad dos de los da de este tipo de informacin por parte de la pren-
elementos clave del cambio, como se refiri en sa y de las organizaciones de la sociedad civil. En
precedencia. Particularmente en los procesos pena- efecto, la justicia es una funcin pblica esencial,
les, las garantas de los derechos a un debido pro- sobre todo la justicia penal, por lo cual, en tanto
ceso y a un juicio justo implican la publicidad del existan elementos de inters pblico cuyo conoci-
proceso penal. De ah que en este caso, el acceso miento no perjudique el desarrollo adecuado de
a la informacin sobre estos procesos, desde su una investigacin u otros intereses legtimos como
inicio hasta la sentencia y su ejecucin, es un com- la proteccin de los menores o de los derechos del
ponente intrnseco de los derechos de debido pro- imputado, no deberan existir trabas para su difu-
ceso y juicio justo que el Estado sin por parte del rgano investiga-
est obligado a garantizar20, tal El dor o de los Poderes Judiciales. En
como ha sido sealado por los caso chileno es valioso en todo caso, debe tenerse en cuenta
tratados internacionales de dere- trminos de estudio (...) que la regulacin que resulte de
chos humanos. permite comparar la situa- estos intereses en juego no puede
cin entre las regiones de desfigurar el sistema en general,
El caso chileno es valioso en ese pas que han imple- impidiendo la debida contradiccin
trminos de estudio, en cuanto, mentado la reforma judi- de las pruebas.
producto de la implementacin cial, que gozan de un
gradual de la reforma, permite procedimiento acusato- El nuevo Cdigo Procesal chileno
comparar la situacin entre las rio moderno en funcio- favorece que los terceros tengan
regiones de ese pas que han imple- namiento, y la Regin acceso a los registros completos de
mentado la reforma judicial, que Metropolitana, que se las audiencias de garantas o a la
gozan de un procedimiento acusato- rige an por un siste- parte de ellos que resulte pertinente,
rio moderno en funcionamiento, y la ma inquisitivo. cuando dieren cuenta de actuaciones
Regin Metropolitana, que se rige an pblicas conforme a la ley, excepto
por un sistema inquisitivo. Esta comparacin evi- cuando durante la investigacin o la tramitacin de
dencia que la implementacin de las reformas la causa, el tribunal restrinja el acceso para evitar
redunda en la mejora del acceso a la informacin. que se afecte el derecho a un juicio justo. Se esta-
Los resultados que se muestran a continuacin pro- blece, adems, un plazo de cinco aos para la
vienen de los estudios locales en los pases mencio- reserva, al trmino de los cuales los registros se
nados. Para mayor informacin, los informes locales consideran pblicos. En estos trminos, por regla
pueden ser consultados en www.cejamericas.org. general, al menos hay acceso a la informacin que

19 Corteidh, Opinin Consultiva OC-5/85 , parr. 46.


20 En Amrica Latina, durante el siglo XX y an despus de las ratificaciones por parte de los Estados de los instrumentos interamericanos de Derechos Humanos, los procesos inquisitivos
eran la norma en el continente an cuando a todas luces rean no solo con la exigencia de publicidad, sino con las garantas propias de un Estado republicano de Derecho. Es, en la ruptu -
ra del secreto del sistema inquisitivo, donde se encuentra parte de la esencia de las reformas judiciales que se han emprendido en Amrica Latina desde la dcada de 1980, para dejar atrs
aquel modelo basado en procesos escritos, confidenciales, basados en la investigacin de un inquisidor realizada en solitario, y de quien se pretenda era libre de las "pasiones" de los invo-
lucrados en el conflicto, o como lo describen Maier y Struensee, "un procedimiento dominado por la razn del Estado, verdadero protagonista del conflicto entre la ley heternoma dictada
por l y el sbdito sospechado por transgredirla, con enorme cantidad de recursos contra las decisiones, que incluso proceda o se activaban, como el procedimiento, de oficio, para posibili -
tar el control jerrquico y tornar efectiva la devolucin del poder delegado en origen." (Maier, Julio B.J.; Ambos, Kai y Woischnik (coordinadores), Las Reformas Procesales Penales en Amrica
Latina . AD-HOC, Buenos Aires, Argentina, 2000. Introduccin conjunta Maier, Julio y Struensee, Eberhard.)

47
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

se produce en un estadio avanzado de la investi- siempre posibilitan la publicidad y en ocasiones la


gacin, cuando se formulan los cargos al imputado informacin sobre la celebracin de audiencias es
o tienen lugar audiencias que restringen sus dere- de fcil acceso, pero en otras est incompleta (no
chos, como la imposicin de prisin preventiva. se seala la hora).

Ello contrasta con la prctica del sistema chile- En el mbito normativo, las restricciones a la
no antiguo que, por ejemplo, arroj dificultades publicidad de las audiencias de los juicios en los
para conocer el estado de privacin o no de la tres sistemas giran en torno a la proteccin de me-
libertad de los imputados. En ms de un 40% de los nores, el honor, la seguridad, la intimidad o inclu-
juzgados criminales existen diversos obstculos so la moral, el orden pblico, o para evitar la divul-
para conocer esta informacin, entre ellos el brev- gacin de secretos protegidos por ley. Estas limita-
simo lapso de una hora diaria en que ella puede ciones seran consonantes con el artculo 14.1 del
ser consultada, y la evidencia de que unos pocos Pacto de Derechos Civiles y Polticos segn el cual:
funcionarios destinados a otorgarla solo acceden a
hablar con abogados. En el sistema reformado, esta () La prensa y el pblico podrn ser exclui-
informacin es fcilmente accesible, tanto en la dos de la totalidad o parte de los juicios por
Defensora como en el Ministerio Pblico y los consideraciones de moral, orden pblico o
Juzgados de Garanta. En todo caso, la informacin seguridad nacional en una sociedad demo-
disponible en la Defensora fue la menos completa crtica, o cuando lo exija el inters de la vida
entre las 3 instituciones chilenas. privada de las partes o, en la medida estric-
tamente necesaria en opinin del tribunal,
En cuanto al juicio oral, como anunciamos al cuando por circunstancias especiales del
principio, siempre se ha previsto legalmente como asunto la publicidad pudiera perjudicar a los
pblico en los pases en que existe, aunque en la intereses de la justicia; pero toda sentencia
prctica nunca lo ha sido. El reconocimiento del en materia penal o contenciosa ser pblica,
principio de publicidad del juicio en los sistemas excepto en los casos en que el inters de
tradicionales no se haca efectivo en la prctica, por menores de edad exija lo contrario, o en las
dos motivos: en primer lugar, las pruebas practica- acusaciones referentes a pleitos matrimonia-
das en la investigacin, que permanecan como les o a la tutela de menores.
tales en el juicio, no eran conocidas por quienes
pudieran asistir al mismo, con lo cual su acceso a El grado de detalle con el que se definen los
la informacin que fundaba las decisiones judicia- posibles motivos para limitar la publicidad de las
les era siempre limitado. Adicionalmente, no exist- audiencias es variable, siendo el caso de Per el
an salas de audiencia, y muchos juicios se desarro- ms especfico en cuanto a ellos. En general, se
llaban dentro del despacho del juez, con lo cual la entiende que la decisin de limitar la publicidad de
imposibilidad de la publicidad era prctica. Sin las audiencias de un juicio la podr tomar el tribu-
embargo, la consolidacin de esta prctica era tal, nal caso por caso. Asimismo, vara la generosidad
que frecuentemente los jueces no utilizaban las con que los jueces permiten la publicidad, en inter-
salas de audiencia de las que disponan, prefirien- pretacin de las causales legales de restriccin.
do celebrar la audiencia en su despacho, sin justi-
ficacin aparente. Por estas razones, la prctica Sin embargo, en la prctica, los estndares de
judicial nunca goz de juicios pblicos propiamen- publicidad del juicio no han terminado de consoli-
te tales en los sistemas tradicionales en que el jui- darse. Hacen falta criterios claros para decidir cun-
cio pblico estaba legalmente previsto. En algunos, do pueden restringirse, de qu forma deben inter-
ni siquiera se contemplaba esa fase. pretarse las disposiciones legales que permiten la
limitacin de la publicidad. Particularmente en
En el procedimiento chileno reformado, por el cuanto al acceso que el pblico pueda tener a la
contrario, es fcil conocer la fecha, hora y lugar en informacin, las limitaciones que pueden estable-
que se llevar a cabo una audiencia determinada, y cerse para el ingreso del pblico y los medios a las
la publicidad se materializa en la prctica, ya que audiencias o, incluso, para el acceso a cierta infor-
cualquier persona puede acceder a la sala de macin sobre antecedentes del caso, pareciera que
audiencias, las puertas permanecen abiertas y los jueces no tienen lneas jurisprudenciales claras
nadie pregunta siquiera el motivo del acceso. En para apoyarse y decidir si la restriccin es legtima
Argentina, las dificultades que impiden el cabal o no, y en la prctica esto se traduce en que sus
ejercicio de la publicidad se materializan, no en decisiones reflejan la inexistencia de principios
restricciones concretas al acceso, sino en otros consolidados en esta materia.
defectos operativos: las condiciones de las salas no

48
R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

Las decisiones sobre la publicidad de las acceder a todas las decisiones, ya que la publica-
audiencias generan tensiones entre los comunica- cin peridica que se hace no abarca todas las sen-
dores sociales y los tribunales de justicia. Pareciera tencias y no la hace el Poder Judicial. Por su parte,
haber una falta de conciencia por parte de los tanto la Defensora como el Ministerio Pblico tie-
administradores de justicia de que la presencia de nen bastantes sentencias publicadas en Internet,
pblico, y la fiscalizacin por parte de los medios pero tambin es una seleccin.
y de organizaciones civiles en un debate, lejos de
afectar la imparcialidad del juez o la autonoma de Se extraa en los rganos de los sistemas judi-
actuacin de las otras partes o instituciones o fun- ciales -con excepciones notables en los Juzgados
cionarios de justicia, puede constituir, segn pala- del nuevo procedimiento penal chileno y su
bras de Cafferata, una coraza Ministerio Pblico- la existencia
para los jueces frente a eventuales Se de mecanismos de informacin a
presiones de los otros Poderes del extraa en los rganos de la ciudadana que permita al usua-
Estado, o de grupos polticos o los sistemas judiciales (...) rio comn entender las reglas de
sociales, contribuyendo as a la la existencia de mecanis- su relacin con el sistema y rom-
transparencia de la administracin mos de informacin a la per el prejuicio de que los Poderes
de justicia y a la confianza en el ciudadana que permita Judiciales son un terreno reservado
Poder Judicial 21. al usuario comn enten- para abogados. Para superar estas
der las reglas de su rela- limitaciones se requiere de una
Merece una mencin el caso cin con el sistema y estructura institucional adecuada.
argentino en que, de acuerdo con romper el prejuicio de Ahora bien, no se puede ignorar
algunos periodistas consultados, el que los Poderes que esto requiere de recursos.
mecanismo de acreditacin utilizado Judiciales son un
para el ingreso a las audiencias gene- terreno reservado Un avance importante en todos
ra privilegios para algunos medios y, para abogados. los pases a los que se refiere este
en el interior de la Repblica, lleva a estudio, es la utilizacin del acceso
una censura que adquiere ribetes graves e indisi- remoto para la consulta de expedientes judiciales.
mulados. Al respecto, es importante recordar que En ellos se ha comenzado a implementar este sis-
en diciembre de 2003 los tres mecanismos interna- tema con mayor o menor alcance, segn las mate-
cionales (relatores) de promocin de la libertad de rias, los tribunales o cortes y las regiones. Ahora
expresin emitieron una declaracin conjunta bien, llama la atencin que, en algunos casos, la
segn la cual: Los esquemas de acreditacin a consulta de informacin por este medio no es una
periodistas slo son apropiados si son necesarios prctica a la que recurren comnmente los perio-
para proveerles de acceso privilegiado a algunos distas y organizaciones. De ah que es importante
lugares y/o eventos; dichos esquemas deben ser la difusin, por parte de las propias instituciones
supervisados por rganos independientes y las del sistema judicial, de la existencia de estos meca-
decisiones sobre la acreditacin deben tomarse nismos de consulta.
siguiendo un proceso justo y transparente, basado
en criterios claros y no discriminatorios, publicados A. 2. El caso de los periodistas
con anterioridad 22.
El acceso de los medios de comunicacin resul-
El acceso a las decisiones que ponen fin a los ta especialmente problemtico. En la Regin
procesos es, por el contrario, mucho ms satisfac- Metropolitana chilena, de acuerdo con los perio-
torio. En Argentina, los usuarios revelaron consul- distas, el acceso de la prensa a los alegatos de las
tar con facilidad esta informacin, gracias a que las partes en los recursos ante la Corte de Apelaciones
decisiones se publican peridicamente en varios o la Corte Suprema, puede ser restringido por razo-
medios, aunque no existe certeza de que se publi- nes de espacio, lo cual rie con el estndar de
que la totalidad de ellas. Se critica que con fre- publicidad, pero tambin se limita el acceso sin
cuencia lo que se publica son extractos de las deci- mediar explicacin alguna. La falta de recursos efi-
siones. Igual ocurre en Chile, donde las publica- caces afecta an ms las relaciones entre la prensa
ciones de las sentencias son selectivas, an de sen- y los tribunales. En Argentina, donde las limitacio-
tencias de la Corte Suprema, siendo imposible nes a las audiencias son definidas en trminos ms

21 Cafferata Nores, Jos I. Proceso penal y derechos humanos. La influencia de la normativa supranacional sobre derechos humanos de nivel constitucional en el proceso penal argentino.
Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Editores del Puerto, Argentina. 2000.
22 Ver http://www.cidh.org/relatoria/Spanish/Compren2003/Mecanismos%20Internacionales.htm

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POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

generales por la legislacin que en los otros dos cin en un momento anterior al juicio oral, con lo
pases, si bien se exige que la decisin del tribunal cual, en esta instancia, la noticia muchas veces ha
sea fundada, sta es irrecurrible. perdido oportunidad a los ojos de la prensa.

Esta situacin ejemplifica el problema de falta Otro indicio de la dificultad de los sistemas judi-
de claridad, no slo respecto de la legitimidad que ciales para concebir su labor como un servicio
deben tener las restricciones, sino tambin de la pblico, cuyos principales destinatarios son las
importancia de la cobertura de los procesos judi- personas, y no el Estado ni la corporacin de abo-
ciales por parte de los medios de comunicacin, gados, es la queja recurrente sobre el uso de un
para los propios intereses de la justicia. Si bien un vocabulario tcnico, de informacin que est desti-
mayor grado de especificidad en las normas contri- nada a los "abogados" y no a la ciudadana, y la
buira, ste pareciera ser, esencialmente, un pro- evidente inexistencia de algn mecanismo que "tra-
blema de cultura institucional que requiere de un duzca" al ciudadano comn ese lenguaje jurdico.
cambio de mentalidad por parte de los funcionarios Ese papel lo puede desarrollar una prensa que
del sistema judicial para que reconozcan -y reivin- pueda ejercer su labor con las suficientes garantas
diquen- que su labor es de profundo inters pbli- y una institucin "abierta" a la misma. No cabe aqu
co y como tal debe estar sometida al escrutinio de disertar sobre la necesidad de la capacitacin de
la ciudadana. La presencia del pblico favorece la los periodistas -la cual sin duda alguna sera bene-
confianza en el sistema de justicia, y a la postre, ficiosa-, pero s es de sealar que el sistema de jus-
redunda en una mayor comprensin por parte de ticia podra contribuir con ello.
la ciudadana de los procedimientos judiciales. El
secreto en la funcin judicial, ms all de prote- La carencia de mecanismos para consultar la
ger la funcin de los jueces del descrdito pbli- informacin directamente y la necesidad, en
co, puede generar desconfianza y abrir un peligro- muchos casos, de contar con un abogado para
so espacio a violaciones a los derechos al debido acceder a la informacin, lleva, lgicamente, a su
proceso y a un juicio justo. Al respecto, la Comisin bsqueda por mecanismos informales (en Chile,
Interamericana ha sealado: A efectos de preser- por otra parte, el 80% de los periodistas manifest
var la confianza del pblico en los tribunales y pro- buscar la informacin a travs de estos mecanis-
teger a los litigantes contra la administracin de la mos), e incluso ilegtimos, como es el caso de tres
justicia secreta y sin escrutinio pblico, las normas periodistas peruanos, quienes reconocieron que
del debido proceso exigen que el juicio y el pro- deban dar una "contraprestacin" para obtener
nunciamiento de la sentencia se efecten en pbli- informacin sobre las resoluciones judiciales. Sera
co excepto en circunstancias excepcionales en que ingenuo pensar que la existencia de mecanismos
la justicia exija estrictamente lo contrario23. formales eliminar la consulta por
...la parte de la prensa de fuentes no
En este sentido, en la Regin falta de informacin oficiales, pues la confirmacin de
Metropolitana chilena, la falta de ampliamente disponible a la informacin con otras fuentes es
informacin ampliamente disponi- la prensa estimula su una prctica natural de su labor,
ble a la prensa estimula su investi- investigacin por otros pero evidentemente, sera impor-
gacin por otros medios, como la medios, como la familia tante para evitar la dependencia de
familia de la vctima o los abogados, de la vctima o los abo- los periodistas a la informacin que
con lo cual la informacin que se gados, con lo cual la les suministren las partes, cuya
obtiene arroja una visin parcial de informacin que se imparcialidad, tal como lo seala-
los hechos que les resta credibilidad. obtiene arroja una ron los mismos comunicadores, es
Este aspecto es idntico en Argentina, visin parcial de los siempre dudosa.
donde incluso los periodistas son con- hechos que les resta
cientes de que la informacin que les credibilidad. A. 3. Publicidad para las partes
brindan los intervinientes en el proceso
constituye una estrategia de las partes En general, las reglas en cuanto al acceso por
dentro del mismo. En cuanto a las regiones chilenas las partes suelen estar bien definidas en los tres
con procedimiento reformado, el problema es dife- pases en estudio, y en la prctica suelen respetar-
rente, ya que la informacin disponible sobre los jui- se las normas de los Cdigos Procesales. La adop-
cios en curso es buena y bastante amplia, sin embar- cin de un sistema ms acusatorio ha significado
go, los periodistas usualmente requieren la informa- mayores garantas a la publicidad, lo cual favorece

23 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, OEA/SER.L/V/II.116 Doc. 5 rev. 1 corr. 22 de octubre del 2002. prr. 238. en ade-
lante: Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos.

50
R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

el cumplimiento en la prctica del principio de La posibilidad de conocer cmo se ejerce la ges-


igualdad de armas. tin y, en algunos casos, de ejercer el control direc-
tamente sobre la misma es una condicin necesaria
Tanto en Per y Argentina, como en los proce- para la transparencia y la confianza en las institu-
sos chilenos que se rigen por el nuevo Cdigo de ciones. Sin embargo, el histrico silencio y distan-
Procedimiento Penal (CPP), se establece el acceso ciamiento de la ciudadana con los que tradicional-
de las partes a toda la informacin recogida duran- mente han actuado los Poderes Judiciales, han
te la investigacin. Existen algunas disposiciones generado un distanciamiento en su relacin con el
que conservan ciertas reservas, como en el caso de ciudadano comn, que se hace evidente en la falta
Per y Chile en el sistema nuevo, donde un juez de control, por parte de los medios de comunica-
puede ordenar que una actuacin se mantenga en cin y de la sociedad civil, de la gestin adminis-
reserva cuando su conocimiento pueda entorpecer trativa del Estado. Es claro que existe un mayor
el xito de la investigacin. Sin embargo hay lmi- inters sobre la labor propiamente jurisdiccional,
tes a esta reserva, pues debe establecerse un tiem- pues los periodistas consultados en los tres pases
po determinado. suelen mostrar mayor inters por cubrir los proce-
sos judiciales que por ejercer un control externo de
Situacin muy distinta sucede en Chile en aque- la gestin administrativa de los Poderes Judiciales.
llos procedimientos que se rigen an por el CPP anti- Sin embargo, es en muchos casos en esa gestin
guo. All, el proceso penal se adelanta ante un nico donde se determina la eficiencia de los recursos
funcionario, y la etapa en que se decide la mayor para que el Poder Judicial cumpla con su labor fun-
cantidad de cuestiones es secreta incluso para el damental, y se hace visible la transparencia de las
imputado, que no tiene la posibilidad de conocer el decisiones sobre procedimientos disciplinarios y
avance de la causa que se lleva en concursos. Si los medios de
su contra. Incluso, cuando se le per- Si los medios de comunica- comunicacin ejercen una labor
mite el acceso formalmente, distintas cin ejercen una labor fun- fundamental en el control de
deficiencias en la atencin del sistema damental en el control de actos de corrupcin respecto del
judicial (falta de preparacin de los actos de corrupcin res- conjunto de instituciones pbli-
funcionarios, ausencia de una costum- pecto del conjunto de cas, el Poder Judicial no debera
bre de publicidad que conlleva una instituciones pblicas, escaparse a ese control esencial.
poltica contraria a la misma, etc.) llevan el Poder Judicial no
a que dicho acceso no se materialice debera escaparse a Adicionalmente, las restriccio-
como debiera. Si se presenta el plenario, ese control esencial. nes al acceso a la informacin que
a peticin de parte, a l tienen acceso los podran ser vlidas respecto de la
sujetos procesales. En conclusin, el acce- informacin procesal para garantizar los intereses
so a la informacin en el sistema tradicional chileno de la justicia, no son extensibles a la informacin
es el esquema ms restrictivo de todos. administrativa. Evidentemente, los conflictos de
derechos que se pueden presentar en el marco de
En cuanto a la etapa de juicio, las partes tienen un proceso judicial son muy distintos a aquellos
libre acceso a la prctica de las diligencias, aunque que puedan surgir, por ejemplo, de la publicidad de
otra es la situacin cuando se trata de entrevistas un presupuesto, si llegara a haberlos. En ese mbi-
de las partes con los jueces pues no pareciera una to, las exigencias de transparencia y probidad que
prctica tan libre. En Argentina, se exige que ambas se aplican a la gestin administrativa de cualquier
deban estar presentes en las entrevistas con los jue- otro rgano del Estado deberan ser igualmente vli-
ces, lo cual se explica por la necesidad de evitar das para la labor administrativa y de gerencia del
intrigas tendientes a sugerir la solucin del caso. Poder Judicial, ya que la posibilidad de controlar la
gestin eficiente del presupuesto parte de la base
B. La informacin administrativa de que ste se conoce pblicamente.

Para efectos del presente estudio, se decidi En los tres pases existen profundos vacos nor-
dividir el anlisis de la informacin producida en mativos en cuanto al derecho de la ciudadana a
virtud de los procesos judiciales, de aquella que requerir informacin sobre la gestin administrati-
emana de los actos administrativos y de gobierno va de algunos rganos del sistema de justicia, con
de los sistemas judiciales. algunas excepciones24. Sin perjuicio de que existen
disposiciones generales, aplicables al Poder Judicial

24 De nuevo, en el caso chileno, existen normas que garantizan el principio de transparencia y probidad que se aplican a la labor del Ministerio Pblico y de la Defensora Penal Pblica.

51
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

(Per25) o normas especficas para los Poderes de las vas para estimular este control es la difusin
Judiciales que garanticen la publicidad de la infor- de sus obligaciones y deberes. En el caso chileno,
macin de los actos administrativos (Chile26), no se no se encuentra en los edificios de tribunales infor-
ha dado un desarrollo normativo al interior de los macin sobre este tema; sin embargo, en casi la tota-
mismos que garantice, en general, un pleno ejerci- lidad de las instituciones existen buzones de quejas
cio de este derecho. Existen nor- y sugerencias, aunque el formu-
mas o decisiones de los rganos ...en casi la totalidad de las lario para registrarlas no estaba
jerrquicos de los sistemas judiciales instituciones existen buzo- disponible en el 90% de las
sobre algunos tipos de informacin nes de quejas y sugeren- dependencias visitadas. En
muy especficos, pero en algunos de cias, aunque el formula- Argentina, existe este tipo de
los casos stas tenderan a establecer rio para registrarlas no buzones en una pequea porcin
restricciones a garantas de disposicio- estaba disponible en el de juzgados (22%).
nes ms generales. 90% de las dependen-
cias visitadas. La informacin relevante de
No es de extraar, entonces, que en la ndole administrativa se puede cla-
prctica, no exista claridad sobre los mecanismos sificar en tres grupos: en primer lugar, hay informa-
para solicitar muchos datos de ndole administrativa. cin estadstica, que permite medir cmo procesa el
En el caso peruano, por ejemplo, a pesar de que la sistema las causas que recibe, y sacar conclusiones
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin esta- sobre tendencias, logros y aspiraciones. Este aspec-
blece un procedimiento general, en las entrevistas fue to cobra particular importancia cuando se empren-
evidente que el mismo era desconocido para la den procesos de reforma como los mencionados, ya
mayora de los usuarios consultados. En este sentido, que una de las aspiraciones de la reforma es que el
reiteramos, hace falta una mayor difusin de la exis- sistema maneje mejor su flujo de causas. En segun-
tencia de estos mecanismos, pero igualmente el do lugar, est la informacin del sistema judicial que
hecho de no ser utilizados por los usuarios a que rodea el nombramiento y remocin de los funcio-
estn destinados, impide depurarlos a travs de la narios, as como las sanciones que se les imponen.
constatacin prctica de su funcionamiento. En cuan- Finalmente, existe tambin informacin relativa a
to a la frecuencia con que los grupos de usuarios acu- presupuesto y gasto del sector judicial.
den a esta informacin, resulta notorio que no ven
una necesidad de conocer los aspectos que gobier- En cuanto al acceso a la informacin sobre selec-
nan operativamente el sistema de justicia. En Chile, cin y sanciones a los funcionarios judiciales, hubo
ninguna de las organizaciones de sociedad civil mani- quejas en todos los pases. En Argentina, la Ley de
fest haber requerido alguna vez informacin sobre tica Pblica de 1999 garantiza el derecho de los
el funcionamiento del Poder Judicial, defecto que es ciudadanos a solicitar las declaraciones juradas de
especialmente notorio si se tiene en cuenta que se bienes de los funcionarios, pero la Corte Suprema
encuentra disponible en la pgina web. emiti una acordada que restringi su acceso27.

A pesar de que entre los periodistas y las orga- En Per, si bien el reglamento de la Oficina de
nizaciones de la sociedad civil, existe una menor Control de la Magistratura introdujo la publicidad
tendencia a solicitar informacin de ndole admi- como uno de los principios de la funcin de contra-
nistrativa, existe mayor crtica hacia las dificultades lor, tambin se introdujo la prohibicin de revelar
y la calidad de este tipo de informacin. En los tres informacin que dificulte la accin de control y defi-
pases, periodistas y representantes de la sociedad ni la "infidencia" como falta grave. Se seala que el
civil se lamentaron de la desconfianza con que efecto disuasivo de la norma que prohbe la infiden-
son recibidas sus solicitudes de informacin sobre cia se ha extendido ampliamente. Adems, resulta lla-
la gestin administrativa. Se torna evidente que la mativo que al tiempo que la ley regula ampliamente
relacin entre el Poder Judicial y la ciudadana en el acceso a la informacin, los reglamentos de las
cuanto a la informacin de ndole administrativa leyes, o la prctica, restringen indebidamente dicha
sufre de una mayor indefinicin. amplitud. Estas contradicciones en ocasiones tienen
lugar en la misma ley, por ejemplo, la que regul en
En el marco de la gestin cotidiana de los fun- Per los procesos sancionatorios afirma el valor ejem-
cionarios, otra va de control sera la posibilidad de plificante de su debida difusin, pero simultnea-
formular quejas o reclamos en contra de stos, y una mente establece la reserva en las actuaciones.

25 En Per existen normas constitucionales y una Ley de Acceso a la Informacin que son aplicables al Poder Judicial y al Ministerio Pblico.
26 El Cdigo Orgnico de Tribunales, que trata principalmente de la labor administrativa del Poder Judicial, contiene varias disposiciones sobre la publicidad de informacin.
27 La validez de esta acordada, al realizarse el presente informe, se encontraba en tela de juicio y se cre una instancia para su revisin en un grupo de trabajo recientemente creado que
integra la Corte Suprema de Justicia de La Nacin y Argentina Justicia.

52
R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

En Per, los comunicadores se quejaron de la En cuanto a la informacin presupuestaria, exis-


pobre calidad de la informacin sobre anteceden- te al menos algn nivel de publicidad, ya que el
tes de los magistrados y manifestaron haber tenido presupuesto se adopta mediante una ley, por lo
problemas para obtener informacin sobre nom- cual se publica al menos en el diario oficial. Sin
bramientos, remociones o sanciones de funciona- embargo, la informacin que sirve para evaluar
rios. Se resalta que, mientras la ley dispone que los realmente la eficiencia en la gestin, no es la del
procesos sern siempre pblicos, en la prctica presupuesto asignado, sino la del gasto, y ella es
dicha publicidad desaparece. En escasamente disponible.
Chile, algunos artculos del Cdigo ...la
Orgnico de Tribunales establecie- informacin que En cuanto a la bsqueda de
ron el secreto de los procesos de cali- sirve para evaluar real- esa informacin en las institu-
ficacin de los funcionarios, as como mente la eficiencia en la ciones del sector justicia, pare-
de sus resultados; el currculo de los gestin, no es la del ciera existir un prejuicio respecto
jueces no se encuentra disponible al presupuesto asigna- de la deficiente capacidad del
pblico y ms de la mitad de los perio- do, sino la del gasto, Poder Judicial de producir datos,
distas consultados seal que si bien es y ella es escasamen- ya que quienes solicitan la infor-
accesible la informacin sobre sanciones te disponible. macin opinan que los entes del
impuestas, no es fcil acceder a la causa de sector judicial no son capaces de
su imposicin, en la medida en que se evita producirla, pero no es de inters prioritario de los
proveer detalles sobre los hechos en que se fun- grupos consultados acudir a esta informacin, slo
dan. Adicionalmente, en virtud de un autoacorda- unos pocos manifestaron haberla requerido alguna
do del 1 de agosto de 2003, la Corte Suprema apro- vez. En esta medida, es posible que este juicio de
b los "Principios de tica Judicial", en que reco- incapacidad del sector judicial no coincida exacta-
mienda que las investigaciones de las conductas mente con la realidad, sino que obedezca a una
contrarias a la tica judicial, la probidad o la moral preconcepcin.
se sustancien en un cuaderno reservado, cuyo res-
paldo se archive con la debida reserva. En Per, por ejemplo, si bien el sitio electrnico
del Poder Judicial ofrece datos presupuestarios y eje-
En Argentina, se seal como notablemente res- cuciones trimestrales al da, tal como lo exige la Ley
tringida toda la informacin sobre procesos adelan- de Transparencia y Acceso a la Informacin, sola-
tados en contra de funcionarios judiciales y policas. mente una organizacin dijo consultar este tipo de
Se menciona un caso en que se pidi esta informa- informacin en Internet. El resto, dijo que el proce-
cin con destino a un proceso judicial, y nunca se dimiento para obtener informacin era hacer la con-
pudo acceder a ella, siendo esta negativa llevada sulta a un funcionario o no saba cmo obtenerla.
hasta el Sistema Interamericano de Proteccin de
Derechos Humanos. Tampoco se conocen los pro- En Chile, la informacin no est disponible en
cesos de seleccin de los jueces en ese pas. las instituciones -Ministerio Pblico, Defensora,
Poder Judicial-, y la solicitud de la misma es perci-
En ningn caso pareciera verse el escrutinio bida con desconfianza por las personas encargadas
pblico a las calidades, nombramientos, sanciones en ellas de la atencin al pblico.
y remociones de los funcionarios judiciales como
un requerimiento mnimo de transparencia. Es cier- En Argentina, no es habitual solicitar informa-
to, tal como lo sealan Binder, Vargas y Riego, que cin sobre el presupuesto del sector justicia. En
la legitimidad del Poder Judicial est vinculada al todo caso, existen disposiciones que restringen el
ejercicio de la funcin judicial, pero como ellos acceso, por ejemplo, a la remuneracin de los fun-
mismos sealan, el gran poder que ejercen los jue- cionarios.
ces, unido a su eleccin indirecta, afecta an ms
su legitimidad. Esta mayor fragilidad de origen En el caso de las estadsticas judiciales, tambin
trata de ser compensada con la transparencia en el se presentaron quejas sobre su calidad en los tres
nombramiento, con la idoneidad de los elegidos y pases, pues fue calificada como desactualizada. En
con el control de su desempeo. Vemos pues, que Chile, por ejemplo, el 55% de las organizaciones de
ya en el nivel inicial de la legitimidad de origen de sociedad civil manifest haber encontrado la infor-
la judicatura juega un papel central la informacin macin en el anuario del Instituto Nacional de
disponible sobre el proceso28. Estadstica, siendo imposible acceder a ella acu-

28 Binder, Alberto; Vargas, Juan Enrique; y Riego, Cristin, Los Jueces y la Informacin, Sistemas de informacin e instituciones judiciales en el marco de la reforma judicial en Sistemas
Judiciales Nro. 5, p. 58. Tambin en www.cejamericas.org .

53
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

diendo a las propias instituciones del sistema judi- C. Informacin operativa


cial, e incluso se anot que la informacin que se
encontraba era muy restringida y no siempre actua- Hemos llamado informacin operativa a aquella
lizada. Un porcentaje similar (54%) acude a este que explica a la poblacin algunos aspectos bsicos
tipo de informacin en Argentina, pero se queja de de su relacin con los rganos de la justicia. Es
falta de actualizacin y de poca confiabilidad. aquella que, por as decirlo, tiende puentes hacia la
Resalta la mencin al buen nivel de las estadsticas ciudadana para permitirle apropiarse del Poder
en el Ministerio Pblico. Sin embargo, las institu- Judicial como una institucin que le presta un ser-
ciones tienden a percibir la informacin estadstica vicio esencial. La produccin de esta informacin
que producen como informacin ha de surgir de decisiones que no se limiten nica-
no pblica de entrada, exigiendo, ...las mente a permitir el acceso, sino
en algunos casos, una autorizacin instituciones tienden que procuren ofrecerla. Esto pre-
de rganos superiores del aparato a percibir la informacin supone una concepcin de la
para que las personas que la solici- estadstica que producen labor judicial como un servicio
tan puedan obtenerla (por ejemplo, como informacin no pblico. El desconocimiento por
en Chile, esperar a una autorizacin pblica de entrada, exi- parte de las organizaciones civiles
de la Sala Plena de la Corte Suprema giendo, en algunos y de los periodistas de algunos
de Justicia). Ello contrasta con la casos, una autorizacin mecanismos creados por los pro-
necesidad del control interno de ges- de rganos superiores pios sistemas de justicia para obte-
tin, ya que la publicidad de la infor- del aparato para que ner cierto tipo de informacin es
macin estadstica debera ser un las personas que la muestra clara de que no basta con
estndar mnimo de transparencia. solicitan puedan crearlos, sino que se debe promo-
obtenerla... verlos y darlos a conocer para per-
De manera general, en cuanto a la mitir su utilizacin.
informacin administrativa, no son de conocimien-
to de los periodistas y de las organizaciones civiles Dado que el servicio de justicia es un servicio
los procedimientos existentes -cuando los hay- pblico, su principal destinatario no es el Estado,
para solicitar el acceso a esta informacin, o para sino las personas. Por ello es necesario que las ins-
recurrir en caso de negativa. Adicionalmente, la tituciones de justicia generen sistemas de informa-
dificultad del lenguaje con que se expresa la infor- cin ideados en funcin de sus destinatarios y no
macin produce estmulos negativos. Por ejemplo, del sistema judicial.
en Per, resulta llamativo que 10 de 12 organiza-
ciones de la sociedad civil hayan manifestado no De la capacidad de entrar en dilogo con los
buscar informacin en el sistema judicial, sino acu- destinatarios del servicio de justicia, depende en
dir a un asesor jurdico para estos temas. gran medida la legitimidad y confianza en el siste-
ma de justicia.
Por otro lado, algunas disposiciones legales diri-
gidas a facilitar y desburocratizar la bsqueda de La Declaracin Principal de la VII Cumbre Ibero-
informacin no se cumplen. En Per, la ley dispu- americana de Cortes Supremas y Tribunales Superio-
so que las entidades de la Administracin Pblica, res, ha establecido en su declaracin tercera que
dentro de las que se cuenta la administracin de (l)os niveles de credibilidad y confianza en la justi-
justicia, deben encargar a una persona de tramitar cia estn relacionados en gran medida con las polti-
las solicitudes de informacin (art. 2 del TUO 29). cas de educacin judicial, la difusin de las resolu-
Esta norma, dirigida a consolidar y facilitar el acce- ciones judiciales, las relaciones con los medios de
so a la informacin, en la prctica la restringe, ya comunicacin y el acceso a la informacin pblica.
que el funcionario encargado muchas veces est en Sin embargo, de la informacin recabada en el marco
Lima, y los requerimientos de informacin que se del presente estudio no se desprende la existencia de
formulen en otros lugares del pas no pueden tra- normas internas de los rganos del sistema judicial
mitarse debidamente. En otros casos, este funcio- de los pases para establecer una poltica general acti-
nario tiene otras labores anexas, sindole imposible va de informacin y educacin al pblico.
desarrollar con esta labor, lo cual impide que los
fines de la norma se cumplan. En la prctica existen algunos esfuerzos impor-
tantes, aunque no es posible establecer de la infor-

29 Texto nico Ordenado de la Ley 27.806.

54
R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

macin recopilada la existencia de polticas gene- Igual ocurre con la informacin organizativa,
rales y coherentes para asegurar el acceso a este que no se produce ni se demanda. En Argentina,
tipo de informacin. En Argentina, existen oficinas son pocos los usuarios que buscan este tipo de
de atencin al pblico en casi todos los edificios informacin, y quienes lo hacen tienen poco xito.
judiciales, y la mayora se encuentra en condicio- En cuanto a los mapas de orientacin dentro de los
nes aceptables. En Per, quienes deben cumplir la edificios judiciales, una abrumadora mayora de
labor de informar al pblico son, en muchos casos, ellos fue mal calificada. Por otra parte, no existe
los funcionarios encargados de la seguridad. una poltica de difusin a travs de cartillas de
derechos de los intervinientes, encontrndose stas
Por ejemplo, en materia de informacin para en muy pocas instituciones (Ministerio Pblico en
trmites simples como fotocopias, devolucin de el 8% de los edificios), situacin que se reproduce
licencias de conducir, etc., en Chile esta informa- en Per.
cin es fcilmente disponible y las condiciones
operativas para el trmite no lo dificultan. En
Argentina, puede decirse de manera general que VI. CONCLUSIONES
existen mecanismos, por ejemplo, para obtener
fotocopias con relativa facilidad, aunque es nece- De la informacin de los tres pases, se conclu-
sario preguntar expresamente cmo se hace, ya ye que las reglas que rigen las relaciones entre el
que la informacin no est visible. Ello confirma la ciudadano comn y corriente con el Poder Judicial
ausencia de una poltica general, y configura ms no estn claras. Hay una carencia de normas que,
bien un sistema que debe ser conocido especfica- en lugar de construir puentes entre ambos, crea
mente, para acceder a aspectos simples operativos muros que limitan que el ciudadano haga suyo al
de la publicidad. Poder Judicial y que el Poder Judicial se conciba, a
s mismo, no solo como un rgano que detenta un
Respecto de la relacin entre el ciudadano y la poder, sino como una institucin que, ante todo,
labor judicial, el caso de las instituciones chilenas ofrece un servicio. Esto presupone un cambio de
en el marco del nuevo Cdigo de Procedimiento mentalidad institucional importante que no se
Penal presenta algunos avances importantes. puede lograr solamente con una ley, sino que
Existen oficinas de atencin al pblico en la totali- requiere de importantes esfuerzos de capacitacin.
dad de las unidades judiciales, gracias a un auto
acordado de la Corte Suprema, aunque la informa- A pesar de que la implementacin efectiva del
cin que se prev es bastante bsica, incluyendo acceso a la informacin judicial muestra an algu-
en el 75% de los casos direccin y fono de institu- nas deficiencias y que algunas normas y reglamen-
ciones vinculadas con el sistema. En esta materia, tos nacionales, varios dictados por las propias insti-
la principal dificultad consisti en que el personal tuciones del sistema de justicia, conforman obstcu-
dedicado a atender al pblico cumple otras funcio- los para lograrla, se registran ciertos avances, fun-
nes en el tribunal. Asimismo, debe destacarse la damentalmente en el mbito regional, y en ciertas
existencia de mapas que orientan acerca de la dis- normativas especficas que ya se han mencionado.
posicin de los edificios, al igual que afiches ilus-
trados sobre los derechos de los usuarios, de las Es necesario que los Poderes Judiciales empren-
vctimas, e incluso, en algunos se distribuyen folle- dan mecanismos para promover una cultura de
tos en un lenguaje asequible que explican algunos apertura al interior de las instituciones judiciales, tal
aspectos del nuevo sistema. Una situacin similar como lo refieren los instrumentos internacionales,
se da en el Ministerio Pblico y en la Defensora y que faciliten esa relacin necesaria entre la ciu-
Penal Pblica en relacin con la disposicin de dadana y los rganos de los sistemas de justicia,
informacin sobre el procedimiento y los derechos por vas que permitan una comunicacin sencilla,
y garantas de las vctimas. en idiomas oficiales de las comunidades y con un
vocabulario accesible. Las quejas de la sociedad
Pero esta situacin no se reproduce en Per ni civil sobre el carcter tcnico del lenguaje utilizado
en Argentina, ni en el sistema chileno que rige an en el sistema judicial muestra que an hay mucho
en la Regin Metropolitana. En general, se consi- camino por recorrer en este sentido.
dera que, como existe la necesidad del patrocinio
letrado, el suministro de esta informacin no es Por otra parte, la definicin amplia de la infor-
necesario, lo cual fomenta la creencia de que el sis- macin pblica y accesible en la normativa, produ-
tema judicial es un mundo reservado a los profe- ce un efecto perjudicial a sus propsitos, ya que las
sionales en derecho. excepciones se plasman de una manera relativa-
mente vaga (cuando afecte los intereses de la jus-

55
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

ticia o expresiones similares), seguramente con el Dentro de esta misma dinmica, la entrega de
fin de que no se consideren amplias. Pero al informacin, an dentro del sector judicial, no se
momento de interpretarlas, la debilidad de la siste- produce de manera institucional, sino que respon-
mtica interpretativa de principios en nuestro dere- de ms a las calidades personales de quienes se
cho continental, conduce a que las excepciones encargan de esta funcin. En otras palabras, el esta-
den para todo y se incluyan en ellas casos que se do descrito produce la ausencia de lo que los
entienden autorizados de reserva, cuando un exa- estndares internacionales quieren fomentar como
men sistemtico de la normatividad, de acuerdo "cultura de apertura". Mientras las normas se diri-
con la transparencia de la funcin pblica, indica- gen a consolidar un estado de cosas en el cual est
ra lo contrario. Por ejemplo, la falta de normativi- permitido entregar toda la informacin, salvo
dad expresa o especfica de que la informacin es excepciones, la prctica suele ser exactamente la
pblica, parece llevar a que ella se considere reser- contraria: se niega toda la informacin, salvo aqu-
vada, acudiendo a pretextos como el perjuicio para lla que es obligatorio entregar, y esta descripcin se
la administracin de justicia. aplica tanto a la informacin como tal, como a las
vas para obtenerla.
Otro aspecto que debe resaltarse es que las prc-
ticas, tanto de los funcionarios del sistema judicial, Por ejemplo, es frecuente que se niegue la
como de los usuarios que demandan informacin, entrega de informacin por telfono, cuando no
no estimulan la bsqueda o el mejoramiento de los existe ningn respaldo para esta limitacin, pero el
procedimientos para acceder a ella, que muchas problema es que tampoco hay una obligacin de
veces existen y no se aplican. Por una parte, los entregarla por medios informales. Otro ejemplo de
usuarios no acuden a los mecanismos instituciona- esta situacin es la negativa de entregar informa-
les. Ello es explicable, porque cin ante la ausencia de una soli-
muchas veces son engorrosos, ...las citud escrita. Un tercer ejemplo es
poco prcticos o diseados sin prcticas, tanto de los fun- el que se relat en Per, donde la
tener en cuenta la real estructura cionarios del sistema judi- ley design a un funcionario
de las instituciones. En otros casos, cial, como de los usuarios encargado de proveer la informa-
como el de los periodistas, no son que demandan informa- cin en cada organismo de la
compatibles con la inmediatez con cin, no estimulan la administracin pblica, mientras lo
que ellos requieren datos. Sin embar- bsqueda o el mejora- procedente dentro de una verdade-
go, esta falta de utilizacin permite miento de los procedi- ra cultura de apertura habra sido
que el sistema se escude diciendo que mientos para acceder que cualquier funcionario se sienta
existen los procedimientos, que nadie a ella, que muchas capacitado y autorizado para entre-
los usa y ni siquiera los conoce, y este veces existen y no gar la informacin, salvo aqulla
desencuentro ahonda an ms la falta de se aplican. que se encuentre reservada, ya que
comunicacin entre el sistema judicial y de lo contrario, en la prctica los funcio-
los sectores que demandan informacin. narios se sentirn desautorizados para entregar
cualquier tipo de informacin, porque "hay alguien
Al propio tiempo, como los usuarios acceden a la encargado de hacerlo", sobrecargando burocrtica-
informacin por vas informales, debido a la imposi- mente a quien tiene esa funcin, que adems no
bilidad de utilizar las institucionales, los funcionarios est dedicado exclusivamente a ella.
del sistema de justicia suelen "no tener la costumbre"
de proveer informacin, mirando con desconfianza Resulta llamativo que los Poderes Judiciales en
a quienes la demandan. Si el sistema permitiera el momentos en que deben combatir por mejorar su
acceso de forma razonable, y a su vez los usuarios prestigio, en lugar de adoptar una poltica de aper-
implementaran los sistemas institucionales para soli- tura para contrarrestar esta imagen, decidan res-
citarla, la costumbre hara que fuera normal pedir y tringir an ms la publicidad de la informacin.
conceder informacin, consolidando prcticas com- Este es el caso de Argentina, y visiblemente el de
patibles con los estndares normativos, tanto nacio- Per. En estos fenmenos, se advierte que la publi-
nales como regionales. En esta materia es especial- cidad de la informacin no se ha consolidado
mente notable lo que relata el informe de Per, como una va estratgica para el mejoramiento de
donde el slo hecho de que una persona entre a la gestin ni el control pblico.
tomar anotaciones a un recinto del sector judicial
amerita una "alarma" de los funcionarios de seguri- Con las excepciones que se puedan presentar
dad en el edificio, lo cual permite ver claramente respecto de la informacin que se difunde en las
que no estn acostumbrados a que las personas pginas electrnicas, no pareciera concebirse la
accedan a los edificios a constatar sus condiciones. publicacin de informacin bsica como un deber,

56
R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

pues existen profundas carencias en cuanto a la 3. Es necesario que se comprenda el debido escru-
existencia de informacin operativa y de la organi- tinio pblico del funcionamiento del sistema
zacin del Poder Judicial, as como de medios de como un requisito indispensable para su funcio-
difusin de informacin que contribuyan con la namiento y legitimacin frente a la ciudadana.
comprensin bsica, por parte del ciudadano, En este sentido, resulta irremplazable contar con
sobre cmo relacionarse con el Poder Judicial, un sistema de estadsticas confiable, de fcil
cuando requiera hacerlo directamente, o incluso, acceso para cualquier ciudadano, y ojal homo-
para comprender mejor la labor de un letrado. logable con el de otros sistemas judiciales, de
Algunas de las estrategias del sistema chileno, en el forma que permita su comparacin.
marco de la implementacin de la reforma judicial,
muestran pasos importantes hacia el logro de este 4. La publicidad de la informacin producida por el
objetivo, pero que deberan ampliarse a todo el sis- sistema judicial debe realmente entenderse como
tema de justicia. una poltica pblica. Con ello, queremos signifi-
car que los funcionarios que se destinan para la
En este sentido, uno de los resultados ms atencin al pblico deben tener una actitud con-
impresionantes arrojados por el estudio es la com- sistente con esta poltica, estando capacitados
paracin del sistema chileno reformado con el tra- para aportar la informacin que la ciudadana
dicional. En el reformado, hay una autntica cultu- requiera, y sobre todo, para saber qu informa-
ra de apertura, en el sentido de permitir el acceso cin no es pblica, para contrarrestar la tenden-
del pblico a las decisiones judiciales, impulsar el cia de considerar que toda es confidencial.
conocimiento de los derechos por parte de los
usuarios, y en general, concebir la entrega de infor- 5. El adecuado entendimiento de la poltica de
macin como la regla general, y su denegacin publicidad, permitira que la normativa que des-
como una excepcin. Por ello, si bien la adopcin arrolla la legislacin no limitara indebidamente
de polticas institucionales o normativas claras, los esfuerzos del legislador por materializar el
junto con su adecuada difusin, resultan soluciones estndar de publicidad configurado por los ins-
tiles y posibles, lo que realmente se demanda trumentos internacionales.
para que el acceso a la informacin judicial respe-
te los estndares internacionales es una reconcep-
tualizacin de la actividad judicial como un servicio
pblico, dirigido a los usuarios y que posibilite el
conocimiento de la eficiencia de la rama judicial. La
transparencia en las decisiones judiciales produce
un efecto legitimador sobre el sistema judicial, y
por el contrario, una poltica de secreto produce
siempre desconfianza.

VII. RECOMENDACIONES

1. La materializacin de la publicidad obedece a


una decisin de poltica pblica. En este sentido,
es claro que sin oralidad no hay publicidad, con
lo cual sera deseable que se desplegaran esfuer-
zos para perfeccionar el desarrollo de las refor-
mas procesales penales en los pases de la
regin.

2. Se ha constatado a travs del presente estudio


que en numerosas ocasiones, la publicidad resul-
ta restringida por debilidades de gestin, que
impiden su ejercicio material. En este sentido, el
fortalecimiento de la gestin administrativa debe
acompaar la necesaria poltica pblica de acce-
so a la informacin de los sistemas judiciales.

57
POSIBILIDADES Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS AMRICAS

FUENTES DE LOS DERECHOS Y PRINCIPIOS REFERIDOS


EN EL SISTEMA INTERAMERICANO

Principios que regulan


la informacin que Fuente
debe ser pblica

Presuncin de PRINCIPIO 11: Ley General sobre el acceso a la informacin. Todos tienen derecho a obtener infor-
informacin pblica macin de las autoridades pblicas, incluyendo informacin relacionada con la seguridad nacional.
No se puede imponer restriccin alguna a este derecho por motivos de seguridad nacional, a menos
que el gobierno pueda demostrar que la restriccin est prescrita por ley y que es necesaria en una
sociedad democrtica para proteger un inters de seguridad nacional legtimo.
PRINCIPIO 13: La divulgacin por inters pblico. En toda ley y resolucin concernientes al derecho
de obtener informacin, el inters pblico por conocer la informacin deber ser una consideracin
de primer orden.

Principio de El Principio de Mxima Divulgacin es uno de los principios de Acceso a la Informacin Pblica defi-
mxima revelacin nidos por la organizacin Artculo XIX ya citados, que sern referidos en este trabajo de aqu en ade-
lante como los "Principios". Ver tambin, "Informe sobre el Acceso a la Informacin en el Hemisferio"
en: Informe Anual de la Relatora para la Libertad de Expresin 2003, OEA/Ser.L/V/II.118 Doc. 70 rev.
2, 29 de diciembre 2003, Original Espaol. En:
PRINCIPIO 15: Ley General sobre la divulgacin de informacin confidencial. Ninguna persona puede
ser castigada por motivos de seguridad nacional al divulgar informacin, si (1) la revelacin no es en
realidad perjudicial y lo ms probable es que no perjudique un inters de seguridad nacional legti-
mo, o (2) el inters pblico por conocer la informacin pesa ms que el perjuicio al divulgarla.
PRINCIPIO 16: Informacin obtenida a travs de un servicio pblico. Ninguna persona puede ser suje-
ta a detrimento alguno por motivos de seguridad nacional al revelar informacin que l o ella supie-
ron a travs de un servicio del gobierno, si es que el inters pblico por conocerla pesa ms que el
perjuicio al divulgarla.
PRINCIPIO 17: Informacin de dominio pblico. Una vez que la informacin se ha puesta a disposi-
cin general, por cualquier medio, legal o no, toda justificacin para tratar de detener la publicacin
de informacin adicional ser denegada por el derecho del pblico a saber.
En este mismo sentido tambin expresan varios principios la Declaracin de Chapultepec, Adoptada
por la conferencia hemisfrica sobre libertad de expresin celebrada en Mxico, D.F. el 11 de marzo
de 1994; y los Principios de Lima. Estos instrumentos declarativos sern citados alo largo de este tra-
bajo, ya que otorgan, junto con la citada ley modelo y los instrumentos legales internacionales, el
marco para el derecho de libre acceso a la informacin.

Limitacin de las PRINCIPIO 4. Alcance limitado de las excepciones. En este mismo sentido se expresan los Principios
excepciones, de Johannesburgo, adoptados el 1 de octubre de 1995 por un grupo de expertos en derecho interna-
negativa fundada cional, seguridad nacional, y derechos humanos, convocados por ARTCULO 19, el Centro Internacional
Contra la Censura, en colaboracin con el Centro de Estudios en Derecho Aplicado de la Universidad
del Witwatersrand, en Johannesburgo: Principio 1.1: Prescrito por ley. (a) Cualquier restriccin a la
expresin o informacin debe ser prescrita por ley. La ley debe ser asequible, clara, diseada de mane-
ra consistente y precisa para permitirle a las personas prever si una accin particular es ilegtima. (b)
La ley debera prever salvaguardas contra abusos, incluyendo un escrutinio judicial puntual, completo
y efectivo sobre la validez de la restriccin por una corte o tribunal independiente.
PRINCIPIO 1.2: Proteccin de un inters de seguridad nacional legtimo. Toda restriccin a la expre-
sin o informacin que un gobierno intente justificar por motivos de seguridad nacional debe tener
el autntico propsito, cuyo efecto es demostrable, de proteger un inters nacional legtimo.
PRINCIPIO 1.3: Necesario en una sociedad democrtica. Para poder determinar que una restriccin
a la libertad de expresin o informacin es necesaria para proteger un inters nacional legtimo, un
gobierno debe demostrar que: (a) la expresin o informacin en cuestin plantea una seria amenaza
a un inters de seguridad nacional legtimo; (b) la restriccin impuesta es el medio menos restricti-
vo posible de proteger ese inters; y (c) la restriccin es compatible con los principios democrticos.
PRINCIPIO 2: Inters de seguridad nacional legtimo. (a) Toda restriccin que se intenta justificar por

58
R ELATORA ESPECIAL PARA LA L IBERTAD D E EXPRESIN

motivos de seguridad nacional no es legtima, a menos que su autntico propsito y resultado demos-
trable sea para proteger la existencia de una nacin o su integridad territorial frente al uso o ame-
naza de fuerza, o a su capacidad de respuesta al uso o amenaza de fuerza, ya sea de parte de una
fuerza externa, como una amenaza militar, o una fuerza interna, como la incitacin a un derroca-
miento violento del gobierno. (b) En particular, toda restriccin que se intenta justificar por motivos
de seguridad nacional no es legtima si su autntico propsito o resultado demostrable es para pro-
teger intereses que no son los de la seguridad nacional como, por ejemplo, para proteger a un gobier-
no frente a un aprieto o a la revelacin de malos manejos; ocultar informacin acerca del funciona-
miento de sus instituciones pblicas; establecer con firmeza una ideologa particular; o para suprimir
el malestar en la industria.
PRINCIPIO 3: Estados de emergencia. En tiempos de emergencia pblica, que amenaza la vida de
una nacin y cuya presencia es proclamada oficial y legalmente de acuerdo, tanto con la legislacin
nacional como internacional, un estado puede imponer restricciones a la libertad de expresin o
informacin, pero slo hasta el punto estrictamente requerido por las exigencias de la coyuntura, y
slo hasta y cuando no sean inconsistentes con las dems obligaciones del gobierno frente a la legis-
lacin internacional.
PRINCIPIO 12: Designacin restrictiva de la dispensa por motivos de seguridad. Un estado no puede
denegar categricamente el acceso a toda informacin relacionada con la seguridad nacional, sino
que debe ms bien designar en la ley slo aquellas categoras de informacin especficas y puntua-
les que deben denegarse para proteger un inters de seguridad nacional legtimo.

Derecho de apreciacin PRINCIPIO 14: Derecho a la revisin independiente ante la denegacin de informacin. El Estado est
independiente de la obligado a adoptar las medidas apropiadas para poner en vigencia el derecho a obtener informacin.
negacin de informacin Estas medidas requerirn que las autoridades, al denegar el pedido de una informacin, tengan que
especificar por escrito las razones para hacerlo y lo antes posible; y debern prever el derecho a que
una autoridad independiente revise los mritos y validez de la negacin, adems de alguna forma de
revisin judicial respecto a la legalidad de la denegacin. La autoridad que revise debe tener derecho
a examinar la informacin denegada.[4]

Prevalencia de la revelacin PRINCIPIO 8: Prevalencia de la revelacin de informacin.


de la informacin Conf. principios de Acceso a la Informacin Pblica definidos por la organizacin Artculo XIX. Cfr.
Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin 1999, p. 94. en: Informe Anual de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos 1999. Volumen III. OEA/SER.L/V/II.106. Principio 1. Ver tam-
bin, Informe sobre el Acceso a la Informacin en el Hemisferio en: Informe Anual de la Relatora
para la Libertad de Expresin 2003, OEA/Ser.L/V/II.118 Doc. 70 rev. 2, 29 de diciembre 2003, Original
Espaol.

Principios que regulan


la forma de entregar Fuente
informacin

Deber de publicacin bsica PRINCIPIO 2 (v supra)

Promocin de una cultura PRINCIPIO 3: Los rganos pblicos deben promover activamente la apertura y principio 9:
de apertura "Proteccin para funcionarios que revelan informacin (whistleblowers).

Procedimiento gil y sencillo PRINCIPIO 5. Procedimiento para facilitar el acceso (v. supra)
para la obtencin de la
informacin

Gratuidad del acceso PRINCIPIO 6. Costos (v. supra)


y de la informacin

59
Biblioteca personal Edmundo S. Hendler
Profesor consulto titular en el Depto. de
Sistemas penales comparados Derecho Penal y Criminologa de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires.
Edmundo.Hendler@c4.pjn.gov.ar

Delmas-Marty, Mireille
Procesos penales de Europa (Alemania, Inglaterra infraccin y de los sujetos. El proceso lo analiza en
y Pas de Gales, Blgica, Francia, Italia), cuanto a los rganos por un lado y el desenvolvi-
Association de Recherches Pnales Europenes, miento por el otro. En la parte dedicada a la sancin
editorial Edijus, Zaragoza, Espaa, 2000, traduc- incluye adems los regmenes particulares para
cin Pablo Morenilla Allard. Versin original en menores, sujetos peligrosos y enfermos.
francs Procdures pnales d'Europe, Presses Hendler, Edmundo S.
Universitaires de France, Pars, 1995. Sistemas procesales penales comparados, Ad-
Obra colectiva preparada por un equipo de inves- Hoc, Buenos Aires, 1999.
tigacin en el marco del Instituto de derecho compa- Obra colectiva cuya primera parte se ocupa de los
rado de Pars con el patrocinio de la Asociacin de sistemas nacionales europeos de Espaa, Italia,
investigaciones penales europeas. Presenta una pri- Francia, Inglaterra y Gales y Portugal. En la segunda
mera parte en la que expone los sistemas procesales parte aborda distintos temas de comparacin: la
de cada pas por separado siguiendo una misma declaracin del imputado, los procesos especiales, los
nmina de rubros temticos. En la segunda parte se principios de legalidad y oportunidad y la participa-
propone un enfoque conjunto de comparacin refe- cin ciudadana en el proceso penal.
rido a diversos temas que se agrupan en dos catego- Bradley, Craig M.
ras: los sujetos/actores y la puesta en escena. Criminal Procedure. A Worldwide Study, Carolina
Del Arco, Palomo Academic Press, Durham, Carolina del Norte, 1999.
Sistemas penales europeos, Cuadernos de Obra colectiva que describe segn una comn
Derecho Judicial, IV-2002, Consejo General del nmina de rubros temticos, los sistemas de
Poder Judicial, Madrid, 2002. Argentina, Canad, China, Inglaterra y Gales,
Obra colectiva que se ocupa, fundamentalmente, Francia, Alemania, Israel, Italia, Federacin Rusa, Sud
de aspectos particulares de los sistemas procesales frica, Espaa y Estados Unidos.
espaol, francs, italiano, portugus, alemn y de la Palazzo, Francesco y Michele
comunidad europea en conjunto. Papa Lezioni di Diritto Penale Comparato,
Van den Wyngaert, Christine G. Giappchelli, Turn, Italia, 2000.
Criminal Procedure Systems in the European Obra dedicada, fundamentalmente, al derecho
Community, Butterworth, Londres, 1993. penal europeo de posguerra que se ocupa del cdi-
Obra colectiva que expone, siguiendo una misma go penal alemn de 1975, el francs de 1994, el
nmina de rubros temticos, los sistemas procesales espaol de 1995, los intentos de codificacin del
de Blgica, Dinamarca, Inglaterra y Gales, Francia, derecho penal ingls y de recodificacin italiana.
Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holan- Thaman, Stephen C.
da, Portugal, Escocia y Espaa. Comparative Criminal Procedure. A casebook
Pradel, Jean y Geert Corstens approach, Carolina Academic Press, Durham,
Droit pnal europen, Dalloz, Pars, 1999. Carolina del Norte, 2002.
Obra dedicada, fundamentalmente, a la unifica- Obra que contiene importante material compara-
cin del derecho penal europeo. Consta de tres par- tivo incluyendo los textos legales concernientes a los
tes que se ocupan, respectivamente, de la coopera- distintos temas tratados y, fundamentalmente, casos
cin interestatal, la Convencin Europea de Derechos jurisprudenciales ilustrativos.
Humanos y del derecho comunitario. Hendler, Edmundo S. y Hernn V. Gullco
Pradel, Jean Casos de derecho penal comparado, 2da. edicin
Droit pnal compar, Dalloz, Pars, 1995. con la colaboracin de Mnica G. Romn y Mar-
Se ocupa del derecho penal comparado en cuatro tha L. Hendler, Editores del Puerto, Bs. As., 2003.
aspectos: la parte general, la parte especial, el proce- Obra que incluye casos jurisprudenciales sobre
so penal y la sancin. En la primera propone la dis- gran parte de los temas de la parte general del dere-
tincin de los modelos autoritario o de confianza cho penal. Cada uno de esos casos va precedido de
absoluta en la represin y liberal o de confianza rela- una breve explicacin, reproduce el texto completo o
tiva en la represin. En la segunda se ocupa de los la parte de mayor inters de cada fallo y aade a con-
elementos que denomina material y psicolgico de la tinuacin el comentario ilustrativo.

60
POSIBILIDADES Y LMITES DE LA COMPARACIN EN LOS S I S T E M A S JU D I C I A L E S EN LAS AMRICAS

Entrevista a Rachel Sieder


[ Investigadora - Institute for the Study of
the Americas - University of London
Rachel.Sieder@sas.ac.uk ]
Por Silvina Ramrez y Luciano Hazan

"La tendencia hacia ms estudios comparados


es lgica si pensamos en el momento global
y poltico en el que estamos"

I nsiste una y otra vez en que una sensibilidad


comparativa es imprescindible para que los
estudios comparativos tengan sentido, y sostiene
Depende de qu se est comparando, con qu,
para qu, para quin.
Lo que a veces es muy frustrante son los cortes
que lo ms rico de los trabajos comparativos es transversales en determinado momento. Como si
generar ms preguntas, ms all de las conclusio- dijramos que vamos a comparar sistemas electora-
nes a las que puedan llegar. Rachel Sieder es inves- les en 20 pases. Si no tienes una profundidad his-
tigadora en el Instituto de Estudios Latino- trica del trabajo no te va a decir realmente mucho.
americanos (Institute of Latin American Studies) Depende mucho de las hiptesis que uno se haga,
que funciona en la Escuela de Estudios Avanzados de las preguntas que uno se plantee. Creo que una
(School of Advanced Study) de la Universidad de sensibilidad comparativa ayuda mucho a ver las
Londres (University of London). All da cursos de especificidades de cada situacin concreta. Mi tra-
Poltica comparada sobre Amrica Latina y de bajo es muy etnogrfico, muy cualitativo, no traba-
Poltica y derechos humanos en Amrica Latina, y jo realmente en lo cuantitativo. Pero me ayuda
ha profundizado especialmente sobre derechos mucho tener una visin de la sociologa histrica
indgenas y reforma legal en Guatemala. En este comparada, procesos distintos de formacin estatal,
nmero de Sistemas Judiciales nos ayuda a pensar o incluso dentro de un mismo estado, distintos pro-
sobre las Posibilidades y lmites de la comparacin cesos regionales de formacin del estado. Las varia-
en los sistemas judiciales de las Amricas. bles son casi interminables, desde sistemas econ-
micos, elites regionales locales, movimientos para el
4 Contribuyen a una comprensin ms pro- cambio, vinculaciones con el exterior. Desarrollar
funda de la realidad los estudios comparados en esa sensibilidad comparativa te ayuda realmente a
los diferentes pases o ciudades? Cules seran ver cules son los agentes claves del cambio en el
las ventajas y desventajas de esos estudios? caso que uno conoce, o cul es la especificidad del
En general creo que los estudios comparativos caso que trabajas comparado con otros.
son muy tiles en cualquier campo de las ciencias
sociales o jurdicas, pero sobre todo, cuando esta- 4 Qu problemas puede haber en trminos
mos frente a procesos de reforma institucional que metodolgicos en los estudios comparativos?
no son procesos que se enmarcan slo en una rea- En Estados Unidos existe una organizacin,
lidad nacional, sino que son muy transnacionaliza- Freedom House, que realiza un estudio en el que
dos. La idea de los transplantes legales, por ejem- mide cun democrtico es un pas en una escala de
plo, el papel de las financiadoras multilaterales en 1 a 10. Sin embargo, en trminos metodolgicos,
la provisin de ciertos tipos de modelo nos da de este tipo de estudios conllevan una carga normati-
por s un marco dentro del cual caben perfecta- va muy fuerte. En este caso, por ejemplo, hay que
mente los estudios comparativos. Pero creo que analizar qu constituye el concepto de democracia:
uno no se puede quedar slo a nivel comparativo. se habla de independencia judicial, elecciones lim-
POSIBILIDADES Y LMITES DE LA COMPARACIN EN LOS SISTEMAS J UDICIALES EN LAS AMRICAS

pias; pero tal vez no se toman en cuenta los dere- que son para donantes que quieren apoyar un pro-
chos sociales. Siempre hay que ver los indicadores, grama en una determinada materia. A veces no
tener muy claramente planteadas las preguntas de hacen las preguntas ms interesantes porque rom-
la investigacin, saber con qu recursos se cuenta, peran sus esquemas.
en trminos de personal y econmicos tambin,
porque todas las variables que uno quisiera agregar 4 Para un estudio comparado es necesario bus-
a estudios comparativos para que car ciertos denominadores comunes, y suele
tuvieran realmente una profundi- suceder que esos denominadores
Siempre hay que ver los
dad histrica o alto grado de sofis- no sean tan comunes.
indicadores, tener muy
ticacin metodolgica son muy Para estudiar el funcionamiento
claramente planteadas
caros. Y por eso muchas veces hay de una democracia, el indicador ms
las preguntas de la
estudios comparativos que son insu- obvio en estudios comparativos es la
investigacin, saber
ficientes, sin mucha sustancia o sin participacin electoral. Pero no alcan-
con qu recursos se
profundidad. Porque claro, haba un za, porque faltan otros que podran
cuenta, en trmi-
determinado financiamiento, con tres mostrar cmo participa la gente poltica-
nos de personal
investigadores a sueldo, y no puedes mente. Si esa es la nica medida para la
y econmicos
dividirlos en 20 pases sin que estn democracia, la visin va a ser muy pobre.
tambin...
dos das en cada lugar. Y si no saben
nada del contexto local histrico, van a 4 Muy formalista.
aplicar una encuesta que no es ms que un merca- Exacto, y ese es el riesgo de algunos informes
deo tcnico. Como si preguntara usted compra comparativos en los que termina habiendo un mar
jabn rosado o blanco? Y las respuestas posibles de conocimiento y un dedo de profundidad.
son por s o por no. Cuando realmente buenos tra-
bajos comparativos, que s los hay en la historia de 4 A veces suele suceder que quienes van a
Amrica Latina, tienen mucha ms profundidad y hacer una investigacin pueden contar con gran-
dependen de estudios particulares en cada pas, des preconceptos y no estn lo suficientemente
pero desarrollado con sensibilidades comparativas atentos para escuchar las encuestas y el mate-
y claridad de metodologa, diseo, tiempo, recur- rial emprico que estn yendo a buscar.
sos y el conocimiento de cules son los insumos y Existe una preocupacin metodolgica con cual-
en su caso cules son los resultados que se preten- quier investigacin: por qu la gente contesta lo
den obtener. Sobre todo si se trata de un mercadeo que contesta en un determinado momento y quin
tcnico, en el que yo ya s cul es la respuesta que es el que pregunta. Me toc por ejemplo hacer un
quiero antes de hacer la pregunta. Ese es un buen trabajo en Guatemala en una zona donde haba
diseo cuantitativo comparativo, que depende de habido varios intentos de linchamientos, con un
cun representativa es la muestra. Sin embargo, nivel de violencia muy alto durante el conflicto
para m, trabajos comparativos son para sacar ms armado. Y claro, platicando con la gente sobre sus
preguntas para investigaciones particulares a ms mecanismos de resolucin de conflictos comunita-
profundidad. rios, me decan aqu todo es muy consensuado,
nunca hay grandes problemas. Luego revis los
4 Entonces podra definirse como uno de los libros del juzgado de paz local y me encontr con
pecados en un trabajo comparativo el hecho de asesinatos, intentos de violacin, intento de lincha-
ir a buscar las respuestas de antemano sin estar miento. Y son cosas que nadie te va a decir, porque
abierto a nuevas preguntas. a nadie le gusta la idea de que ellos son as. Tienen
Creo que s. Se corre el riesgo de sobredimen- una idea normativa muy fuerte de lo que son. Que
sionar la cosa que uno ha escogido como impor- puede que no corresponda con una realidad.
tante para estudiar. Por ejemplo, podemos pregun-
tarnos cunta gente recurre en distintos pases a un 4 Entonces lo que hay que investigar es qu
juicio civil por alguna razn. Se pueden sacar por- hay detrs de esas respuestas.
centajes y nmeros comparados, pero si en un pas Y qu hay detrs de esas preguntas.
la mayora resuelve ese tipo de conflictos por otras
vas, no formales, fuera del sistema oficial, mientras 4 Tambin puede suceder que un informe com-
que en otros pases hay una tendencia histrica de parativo est concebido para legitimar cierto
recurrir a los tribunales, el estudio te da como con- proyecto de un determinado grupo de poder.
clusin tal vez que hay que fomentar los mecanis- Con los estudios comerciales es ms claro, por-
mos de acceso a los juzgados. Y no necesariamen- que estn tratando de vender algo. Pero muchas
te esa es la conclusin. Eso para m es lo peligro- veces sucede lo mismo en un estudio comparativo
so, y es lo que pasa mucho en ciertas consultoras en el que se puede estar tratando de vender un

62
E N T R E V I S T A A R A C H E L S I E D E R

diseo institucional o cierto proceso de reforma. Es si trabajas con profundidad un pas, con una visin
inevitable, pero hay que hacer esas preguntas. Algo histrica de cmo se lleg a tener por ejemplo un
que se presenta como una verdad revelada, objeti- cdigo diseado de una manera determinada en un
va, cientfica hay que verlo con una sensibilidad pas y no en otro. Creo que cuando hay una base
muy crtica para entender cmo se llev a cabo y de literatura de distintas disciplinas como historia,
porqu. Aunque el porqu a lo mejor nunca va a antropologa, estudios polticos, estudios socio
ser totalmente transparente, s lo puede ser el legales, puedes tener una sensibilidad comparativa
cmo, y ese cmo te puede decir mucho del interdisciplinaria y luego en base a eso, lo que se
porqu. haga en trabajos comparativos ser til.
Otro ejemplo de un trabajo comparativo super-
4 Los estudios comparativos en los ltimos til es el Latinobarmetro. Sin duda sugiere ms pre-
aos se han convertido en una prctica cada vez guntas que respuestas, pero la gran virtud que tiene
ms usual entre acadmicos y organismos de es que tiene un diseo metodolgico impecable y
cooperacin internacional, consideras que esta muy riguroso, y lo mas importante- te da un mues-
afirmacin es correcta? treo a travs del tiempo. Por ejemplo, si en Paraguay
En general, y en el momento histrico en el que en 1990 el 60 por ciento de la poblacin crea que
estamos, con la dominacin de un modelo poltico la democracia era buena, y 5 aos despus esa cifra
en todo el mundo, y la ausencia de otros bloques pasa a ser el 50 por ciento, me sugiere preguntas de
con otros modelos se entiende porque se tiende investigacin; qu es lo que pasa aqu? En ese sen-
ms a los estudios comparativos. Los transplantes tido creo que los estudios longitudinales comparati-
legales e institucionales han tomado una dinmica vos pueden ser muy tiles. En s no te explican
mucho ms sistematizada de construccin y fortale- nada, sino que te dan un muestreo de opiniones en
cimiento de las democracias ms jvenes, que hace un determinado momento, y hay que leerlo con un
que tenga mucho ms sentido comparar un pas conocimiento de la historia reciente.
africano con uno determinado en el este de Europa
y al mismo tiempo con uno en Amrica Latina. 4 La generalidad que necesariamente involucra
Porque las preguntas son las mismas: cmo conso- un estudio en ms de un pas o regin, no hace
lidar algo tan vago como el estado de derecho o el superficial el tema objeto del trabajo, alcanzando
sistema democrtico. Es decir, la tendencia hacia resultados slo preliminares que generan distor-
ms estudios comparados es lgica si pensamos en siones en los resultados de las investigaciones?
el momento global y poltico en el que estamos. Y En general s se trata de resultados preliminares.
tambin lo es por el gran peso que tienen determi- Depende de cules son las preguntas, qu sea lo
nados actores a nivel internacional. Las multilatera- que se est comparando y con qu. Lo que se uti-
les tienen polticas que son mundiales en su alcan- liza mucho son las encuestas de victimizacin. Yo
ce. As como el Banco Mundial est promoviendo el las cito en mis trabajos: Guatemala tiene los ndices
acceso a la justicia en Centroamrica puede estar entre los ms altos en las encuestas de victimiza-
haciendo lo propio en el este de frica. cin de toda Amrica Latina, pero eso no me con-
testa la pregunta de cmo vive la violencia la gente
4 Ha mejorado la calidad de la informacin en Guatemala en comparacin con gente que la
llevando adelante ese tipo de estudios? vive en otro lugar. Hay que ser muy cuidadoso con
Yo creo que se trata de otro tipo de informacin sacar conclusiones fciles de ese tipo de trabajo
que se est recabando con este tipo de estudios comparativo. Vuelvo a decir, sirve de base para
comparados. Donde realmente tienes una riqueza sacar ms preguntas, que sean ms precisas. El fin
es cuando mucha gente ha hecho estudios particu- de ese tipo de trabajos es saber cules son las
lares con una sensibilidad comparativa, o al menos mejores medidas para una situacin precisa nacio-
con una claridad sobre los factores o elementos en nal, regional o local, y eso requiere de estudios
estudio que ayudan a poder hacer estos trabajos. muy minuciosos de una realidad muy compleja. Si
Por ejemplo, cmo entender la judicializacin de la me pones a escoger entre estudios ms etnogrfi-
poltica en Amrica Latina, un proyecto en el que cos y otros comparados con variables entre 500
estamos embarcados en mi universidad. Es necesa- municipalidades en todo el mundo, me quedo con
rio tener que ver distintas variables: cmo es el lo etnogrfico definitivamente, me dice mucho ms
diseo constitucional, quin tiene el poder de revi- y me sugiere ms preguntas. Va a ser ms rica
sin constitucional, cortes constitucionales o tribu- sobre esa realidad, aunque a veces se pierdan de
nales menores?; qu tan fcil es el acceso a pre- vista las variables ms estructurales, que s apare-
sentar un amparo o accin de proteccin; cules cen bien en los buenos estudios comparativos. Por
son los distintos patrones de movilizacin legal en ejemplo, muchos estudios antropolgicos britni-
los distintos pases. Todo eso lo vas a conocer bien cos, que estudiaban los usos y costumbres de las

63
POSIBILIDADES Y LMITES DE LA COMPARACIN EN LOS SISTEMAS J UDICIALES EN LAS AMRICAS

tribus en las colonias, escribieron bibliotecas ente- cias. Depende qu se est estudiando; si es la
ras sin tomar en cuenta el marco estructural del esclavitud, tiene mucho sentido comparar a Estados
colonialismo. No se pueden explicar de esa mane- Unidos con Brasil, pero para propsitos de estudiar
ra los usos y costumbres, tienes que verlo en un procesos de reforma poltica e institucional, s tie-
contexto ms amplio de cambios econmicos, nen razn estudios comparativos en Amrica
estructuras polticas y procesos histricos. Lo que Latina, aunque seguro qua hay regiones en las que
puede hacer un estudio comparativo es ir afinando tiene ms sentido. Tampoco tiene demasiado senti-
cules son las variables claves, aunque nunca do comparar un pas del tamao de Argentina con
habr una respuesta total, pero se podr salir de uno del tamao de Nicaragua, las realidades van a
una visin muy enfocada en una realidad local que ser muy distintas. La comparacin siempre es til,
tambin tiene problemas en sugerir las preguntas pero siempre estando muy claro el para qu y sus
indicadas. Creo que por eso son buenos los estu- limitantes.
dios comparativos, porque te hacen ver tu misma
realidad con nuevos ojos, cuestionar tus presuncio- 4 Siendo realidades tan diferentes las de
nes sobre tu realidad social. Amrica Latina y la de los pases del norte,
pueden realizarse estudios comparativos?
4 Es posible llevar adelante estudios compa- Existen posibilidades reales de comparacin?
rativos fructferos en Amrica Latina, teniendo Yo me preguntara cules son los pases del
en cuenta los diversos condicionantes culturales norte. Es decir, tiene sentido comparar a Espaa
y polticos? Cmo funcionan esos condicionan- con Estados Unidos? Tiene ms sentido comparar a
tes en el marco de los contextos reales de Espaa con Amrica Latina. Se han hecho estudios
Amrica Latina? muy ricos sobre transiciones democrticas compa-
Creo que s. Hay que tener muy en claro cules radas entre Portugal, Espaa y Amrica Latina. Son
son las variables y cules son las preguntas. Creo ms diferentes entre s los pases del norte, porque
que tiene sentido estudiar a Amrica Latina como no comparten una sola historia imperial. Pero en
un bloque por la historia colonial compartida de la ciertas cosas s es posible hacer la comparacin con
regin: muchas instituciones, prcti- Amrica Latina. Hay una escuela de
cas, usos y costumbres, formas de Ahora como tenemos estudios comparados post colonia-
integracin econmica son comparti- un solo imperio les sobre Amrica Latina que es muy
das, aunque con sus variables muy tal vez valgan las rica. Se han hecho comparaciones
particulares en cada pas. Uno podra comparaciones histricas del impacto diferenciado de
cuestionarse si Brasil podra entrar en el mundiales, porque distintos tipos de imperio. Ahora
grupo, con una trayectoria histrica estamos todos como tenemos un solo imperio tal vez
colonial republicana bastante diferente. dominados por valgan las comparaciones mundiales,
Yo creo que s, siempre que se tenga la un solo sujeto. porque estamos todos dominados por
sensibilidad suficiente hacia esas diferen- un solo sujeto.

64
El Ministerio Pblico en la Reforma
Procesal Penal en Amrica Latina:
Visin General acerca del Estado de los Cambios1

Mauricio Duce J.
Profesor e Investigador de la Facultad de Derecho
de la Universidad Diego Portales y Coordinador de Capacitacin
del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas.
mauricio.duce@cejamericas.org

Most of the reform processes that have taken place in the region have looked to install an accusa-
tory criminal model. This process has required that changes be implemented in public prosecutor's offi-
ces in order to adjust the institution to its new role and functions. This article examines the experiences
of the countries that have included changes in their public prosecutor's offices as part of the efforts to
reform their criminal procedure systems.

Las reformas al sistema de enjuiciamiento crimi- tema procesal penal tambin han avanzado en el
nal emprendidas en Latinoamrica desde mediados fortalecimiento de sus Ministerios Pblicos en las
de la dcada de los `80, junto con producir modi- ltimas dcadas.3
ficaciones muy relevantes en la estructura del pro-
ceso tradicional en la regin, tambin han tenido Los cambios producidos en el Ministerio Pblico
un impacto profundo en la reconfiguracin institu- han creado un escenario nuevo que no ha sido
cional del Ministerio Pblico.2 En una medida sig- objeto de anlisis ni de estudios muy profundos; no
nificativa, los cambios realizados al obstante, constituye una parte muy relevante de las
Ministerio Pblico son indispensables ...el modificaciones que han sufrido los siste-
para adecuar a dicha institucin de presente trabajo mas de justicia criminal en la regin. En
conformidad al rol y las funciones se detiene en la este contexto, el presente trabajo se de-
requeridas por el nuevo modelo pro- experiencia de los tiene en la experiencia de los pases que
cesal penal de carcter acusatorio, pases que han han enfrentado cambios a sus Minis-
que se han intentado establecer en enfrentado cambios terios Pblicos como parte de las re-
la mayora de los procesos de refor- a sus Ministerios formas a sus sistemas procesales pena-
ma en la regin. Por otra parte, es Pblicos como parte de les.4 En estos casos, las trasformacio-
posible observar como otros pa - las reformas a sus siste- nes realizadas a dicha institucin
ses de Amrica Latina que no han mas procesales penales. constituyen una apuesta muy fuerte
experimentado reformas a su sis- de los reformistas a la capacidad del

1 Agradezco los comentarios formulados a las versiones preliminares de este texto por varios amigos y colegas, en especial las de Andrs Baytelman, Juan Enrique Vargas y Cristin Riego.
En buena medida este trabajo representa la conclusin de una cierta reflexin colectiva junto a ellos y, en consecuencia, se trata de muchas ideas colectivas y no exclusivamente originales
del autor. Agradezco tambin los comentarios y sugerencias de mis colegas del Centro de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Diego Portales.
2 Una revisin general de lo ocurrido en 15 pases de la regin puede verse Julio Maier/Kai Ambos/Jan Woischnik (coordinadores), Las Reformas Procesales en Amrica Latina , Editorial Ad-
Hoc, Buenos Aires 2000, 896 pginas.
3 Ejemplos paradigmticos de esta situacin son pases como Mxico y Panam. En el caso especfico de Mxico, slo a fines del mes de marzo de 2004 el presidente Fox ha presentado un
proyecto de reforma sustancial del procedimiento penal en dicho pas a nivel de la justicia federal, el cual ha sido sumamente discutido. Informacin general sobre el proyecto puede verse
en la pgina web de la presidencia de Mxico: http://quetzalcoatl.2004.presidencia.gob.mx/actividades/comunicados/index.php?contenido=7839&pagina=17. Una ejemplo del debate gene-
rado por el proyecto en, Descalifica La Corte Reforma Judicial de Fox, El Universal, 11 de Noviembre de 2004, http://www.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=254928&ta-
bla=notas_H. Para tener una informacin completa acerca del Ministerio Pblico mexicano recomiendo revisar Gullermo Zepeda, Crimen sin Castigo: Procuracin de Justicia Penal y Ministerio
Pblico en Mxico, Centro para la Investigacin y el Desarrollo y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004, 462 pgs.
4 Si bien ello excluye el anlisis ms sistemtico de casos como el mexicano o el de Panam, existen varias de las cuestiones que sostendr en el presente trabajo que podran ser perfec-
tamente aplicables a los mismos.

65
Ministerio Pblico para generar cambios relevantes la mano de transformaciones de sus sistemas proce-
en las prcticas y rutinas de trabajo del sistema de sales. En segundo lugar, la evidencia emprica acu-
justicia criminal. Si bien los objetivos de los cam- mulada hasta el momento en la regin sobre estos
bios son complejos y variables con el tiempo, un temas es muy pobre, lo que limita los alcances de
propsito fundamental de estas reformas, muy mis conclusiones. La falta de informacin emprica
fuertemente presente desde sus inicios, es el de disponible obliga a descansar centralmente en la
asegurar la adecuada configuracin y asentamiento informacin producida en el contexto del desarrollo
de los nuevos modelos procesales de corte acusa- del Proyecto de Seguimiento de los Procesos de
torio que se ha pretendido instaurar en los diversos Reforma Judicial. Se trata de un proyecto de inves-
pases del continente. Para ello, el Ministerio Pbli- tigacin que entre los aos 2001 y 2004 fue ejecuta-
co ha sido objeto de modificaciones legales con el do por el Centro de Justicia de las Amricas (CEJA),
objetivo de adecuar su arquitectura institucional a en conjunto con varias organizaciones locales de
estos nuevos requerimientos, adems de los esfuer- diversos pases de la regin y cuyo objetivo central
zos sistemticos realizados para el fortalecimiento fue el evaluar el funcionamiento de los procesos
presupuestario, material y de recursos humanos. penales reformados. No se trata de investigaciones
especficas sobre el Ministerio Pblico, pero cada
A pesar de que se trata de un proceso de cam- una de ellas incluye mucha informacin til sobre el
bio an inconcluso, los pocos estudios prelimina- tema, lo que permite delinear algunas hiptesis o
res disponibles indican que los resultados obteni- lneas preliminares. Para los efectos de este trabajo
dos hasta el momento no son los esperados. Sin considero los informes nacionales realizados por
perjuicio de que es posible encontrar mltiples grupos de investigadores de: la provincia de
experiencias positivas en aspectos concretos a lo Crdoba-Argentina, provincia de Buenos Aires-
largo de la regin, me parece que como tendencia Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El
general, el Ministerio Pblico enfrenta en la actua- Salvador, Guatemala, Honduras y Paraguay.5 La ca-
lidad una serie de problemas muy significativos rencia de informacin emprica hace que este traba-
para satisfacer las expectativas que existen respec- jo se sustente en una porcin relevante, especial-
to de su rol en la consolidacin del proceso de mente en la seccin destinada a la presentacin de
reforma. En esta coyuntura es necesario abrir un problemas, en mi propia visin acerca de lo que est
debate intenso acerca de los lineamientos que debe ocurriendo en el rea. Por lo mismo este trabajo no
tener el futuro trabajo de la institucin en la regin. pretende presentar conclusiones finales, sino consti-
tuir una primera aproximacin a un tema que
Con el objetivo de contribuir al debate sobre la requiere estudios de mayor profundidad.
materia, en las pginas que siguen intentar pre-
sentar de una manera breve y panormica el esta-
do actual de los esfuerzos de reforma al Ministerio I. EL CONTEXTO GENERAL
Pblico en la regin, poniendo un especial nfasis ANTERIOR A LA REFORMA
en identificar algunos de los principales problemas
que enfrenta esta institucin en el contexto del fun- Como ya se sealaba en la presentacin, las refor-
cionamiento de los sistemas procesales reformados. mas que ha sufrido el Ministerio Pblico en la regin
Ello debera ayudar, a su vez, a identificar lneas obedecen a la necesidad de adecuar dicha institucin
futuras de investigacin en las cuales es necesario a los requerimientos de un modelo procesal que
obtener mayor informacin para poder realizar cambia de manera radical la funcin que los fiscales
diagnsticos ms especficos. cumplan en el proceso inquisitivo, vigente en Am-
rica Latina con anterioridad a la reforma.
Antes de iniciar su desarrollo es ...las
necesario presentar al lector algunas reformas que ha Revisemos este asunto con un poco
advertencias acerca de los alcances y sufrido el Ministerio ms de detalle. El Ministerio Pblico, tal
lmites de este trabajo. En primer lugar, Pblico en la regin como lo conocemos en la actualidad,
no se trata de un texto que examine de obedecen a la necesi- es principalmente producto de la revo-
manera exhaustiva lo que ocurre en dad de adecuar dicha lucin procesal penal que se intent
todos los pases de Amrica Latina, sino institucin a los reque- en la Europa continental en el siglo
que, como se seal con anterioridad, rimientos de un mode- XIX a travs de la instauracin del
se focaliza en aquellos que han llevado lo procesal que cambia denominado sistema inquisitivo
adelante estos procesos de reforma de de manera radical... reformado o mixto.6

5 Informacin general del proyecto puede revisarse en Cristin Riego, "Informe Comparativo: Proyecto de Seguimiento de las reformas Judiciales en Amrica Latina", en Revista Sistemas
Judiciales N 3, Buenos Aires 2002, pgs. 12 a 58. Ver especialmente pginas 12 a 17.
6 Para revisar antecedentes histricos sobre esta afirmacin vase Julio Maier, Derecho Procesal Penal II, Parte General Sujetos Procesales, Editores del Puerto, Buenos Aires 2003, pgs. 294 a 310.

66
Tanto desde un punto de vista de su diseo (muchos de ellos ni siquiera contemplaron formal-
como desde su operatividad en la prctica, es posi- mente la existencia de un juicio oral, como por
ble concluir que las funciones asignadas al ejemplo el caso de Chile). Esto mismo ha provoca-
Ministerio Pblico en el contexto de los sistemas do que en los pases de la Europa continental, en
inquisitivos reformados o mixtos eran muy secun- donde se intent instalar el modelo mixto, el rol del
darias. As, el rol de ste en la etapa de investiga- Ministerio Pblico haya sido menor que en Amrica
cin en estos sistemas fue menor. En estos mode- Latina, donde se mantuvieron estructuras inquisiti-
los procesales los fiscales del Ministerio Pblico vas ms ortodoxas, y el rol cumplido por el
cumplan funciones de carcter ms bien burocr- Ministerio Pblico ha sido, por regla general, abso-
tico y no como investigadores activos, cuestin que lutamente irrelevante. Producto de lo anterior se
normativamente era entregada a los jueces de ins- explican algunas de las caracterizaciones de la ins-
truccin y realizada en la prctica por la polica. En titucin en la regin, tales como que el Ministerio
esta etapa del proceso los fiscales tenan un rol Pblico es la quinta rueda del carro, un convi-
reactivo. Los jueces de instruccin, en cambio, ten- dado de piedra o que sus fiscales son soldados
an una actuacin proactiva que les permita con- sin armas ni generales. Con ms fuerza Binder
vertirse en los protagonistas principales del proce- concluye, al describir al Ministerio Pblico con
so penal. En la mejor de las hiptesis, el rol de los anterioridad a los procesos de reforma en la regin,
fiscales se traduca en una colaboracin menor a la que ...el Ministerio Pblico es una institucin
investigacin judicial por medio de la presentacin raqutica, acerca de la cual poco sabemos, que no
de algunos antecedentes y solicitud de diligencias hemos estudiado, que no tiene perfil poltico pro-
investigativas que el juez de instruccin, a su dis- pio, sin una historia importante y que genera des-
crecin, poda decretar o negar. Durante el juicio, confianza en los ciudadanos.8
por el contrario, la intervencin de los fiscales era
considerada en este modelo un aspecto esencial Como consecuencia directa de esta situacin de
para transformar al sistema inquisitivo ms ortodo- irrelevancia, algunos pases de la regin eliminaron
xo debido a que los juicios suponen la presencia y de su sistema procesal penal al Ministerio Pblico.
confrontacin de las partes. All se esperaba que En Chile se suprimen los promotores fiscales de
los fiscales adquirieran un protagonismo represen- primera instancia en el ao 1927 por considerarse,
tando a la sociedad. Sin embargo, el hecho histri- segn el propio texto del Decreto 426 de 1927,
co de que la etapa de instruccin se haya engulli- como funcionarios que no eran indispensables.9
do al juicio y que, en la prctica del sistema inqui- En la lgica del funcionamiento del sistema esta
sitivo reformado, los jueces asuman un decisin fue bastante racional ya que permiti un
rol protagnico en la produccin de la ...la ahorro de recursos econmicos al Estado
prueba en el juicio, releg tambin al eliminacin y de trmites superfluos al proceso. En
Ministerio Pblico a un papel secunda- del Ministerio Honduras ocurri un fenmeno similar.
rio en esta etapa.7 Lo anterior llev a Pblico del siste-
que en el funcionamiento concreto ma procesal penal Con todo, la eliminacin del
del sistema inquisitivo reformado, el no constituy la Ministerio Pblico del sistema procesal
Ministerio Pblico no tuviera la opor - regla general en la penal no constituy la regla general en
tunidad real de convertirse en un regin. Por el contra- la regin. Por el contrario, la mayora
actor relevante. Esto por el propio rio, la mayora de los de los pases lo mantuvieron, pero
diseo del sistema que no resultaba pases lo mantuvieron, con un perfil muy bajo. De esta
funcional a una opcin diferente. pero con un perfil forma es posible afirmar que la exis-
muy bajo. tencia de esta institucin no pas
Esta falta de relevancia de las de ser una abstraccin legal en una
funciones del Ministerio Pblico se dio con mayor buena cantidad de pases de la regin antes del pro-
fuerza en Amrica Latina, ya que los pases de la ceso de reforma.10 Un caso extremo de esta exis-
regin, con anterioridad a los procesos de reforma, tencia meramente formal estuvo constituido por el
mantuvieron un modelo procesal de componentes Ministerio Pblico de Guatemala con anterioridad a
ms inquisitivos que sus pares del continente euro- la reforma del ao 1992 en ese pas. En febrero de
peo en donde se pretendi instalar el sistema mixto 1991, la oficina del Ministerio Pblico tena slo 24

7 No slo por la prctica sino que incluso a nivel normativo el sistema inquisitivo reformado reconoci un rol preponderante de los jueces en la produccin de prueba en el juicio oral. Un
caso claro de esto son las facultades de interrogacin de testigos entregadas a los jueces de juicio oral en varios pases europeos. As, por ejemplo, en el sistema alemn vigente hasta hoy,
quien tiene la facultad de interrogar en primer trmino a un testigo es el juez y no las partes. Ello hace que el examen posterior de las partes sea subordinado a la actividad realizada por los
jueces.
8 Alberto Binder, "Funciones y Disfunciones del Ministerio Pblico Penal", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, Corporacin de Promocin Universitaria, Fundacin Paz
Ciudadana y Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 1994, Ob. cit. pg. 68.
9 Una breve historia acerca de los promotores fiscales chilenos y su extincin puede verse en Armando de Ramn, "Promotores Fiscales. Su Historia (1876 - 1927)", en Boletn de la Academia
Chilena de Historia N 100, Santiago 1989, pgs. 315 a 336.
10 En este mismo sentido vase tambin "El Ministerios Pblico en el Proceso de Reforma Penal en Amrica Latina", Entrevista a Julio Maier, en Pena y Estado N 2, Editores del Puerto,
Buenos Aires 1997, pg. 173.

67
fiscales para todo el pas con una poblacin que cendental en el rol del Ministerio Pblico en el pro-
superaba los nueve millones de habitantes. Ob- ceso penal. Este cambio ha implicado un potencia-
servadores de la poca reportaron que ...cuando miento de la institucin en la medida en que se le
los fiscales aparecan en los tribunales, los jueces han agregado nuevas facultades a la ya tradicional
preguntaban en algunas ocasiones que quines de ser el titular del ejercicio de la accin penal p-
eran ellos y que qu hacan all 11. Similares opinio- blica que lo convierte en el encargado de la perse-
nes acerca del funcionamiento del Ministerio cucin penal. Ello significa que se le ha adjudicado
Pblico antes del proceso de reforma tambin pue- la responsabilidad de llevar adelante la investigacin
den encontrarse en otros pases de la regin. preparatoria de los delitos,13 lo que acarre la inde-
fectible abolicin del modelo de juez instructor y,
Este escaso perfil y la irrelevancia de los roles adems, algunas facultades discrecionales para de-
desempeados por el Ministerio Pblico en la re- cidir acerca del ejercicio de la accin penal pblica.
gin tambin impactan en los aspectos organiza-
cionales de la institucin, la que se caracterizaba Estas nuevas facultades han ubicado al Ministe-
por una estructura muy dbil. Al respecto, Linn Ha- rio Pblico como uno de los protagonistas centra-
mmergren reporta que: les del nuevo modelo procesal. En buena medida
los sistemas de corte acusatorio que se han inten-
... incluso donde el Ministerio Pblico existe, su tado instalar en la regin han operado sobre el
organizacin ha sido dbil. Cualquiera sea la lgi- supuesto de contar con una institucin fuerte y
ca detrs de su estructura, esta ha sido congruente protagonista, responsable de llevar adelante la in-
con el sistema inquisitivo. Donde no se espera que vestigacin de los delitos, acusar a los presuntos
los fiscales hagan mucho, no hay necesidad de una responsables y ejercer facultades discrecionales re-
organizacin que apoye o monitoree su trabajo. levantes para mantener la carga de trabajo del sis-
Presupuesto, personal y sistemas de planificacin tema en volmenes razonables.
han sido casi inexistentes. Mecanismos de asigna-
cin de casos han sido similarmente no desarrolla- Este nuevo rol supona intervenir en la institu-
dos... la pobreza organizacional ha sido la regla cin realizando diversos cambios a su configura-
general e incluso ms extrema que en el caso de cin institucional, sus recursos y tambin en cuan-
los tribunales.12 to a sus objetivos estratgicos. Sin intervencin en
estas reas era absolutamente ilusorio pensar que
Segn se puede apreciar en el contexto anterior el cambio procesal poda traducirse en la prctica
a la reforma, el Ministerio Pblico estaba constitui- en una transformacin real en el funcionamiento.
do por una institucin con escasas y poco relevan- Estas tres dimensiones de cambios sern revisadas
tes funciones en el proceso y, como consecuencia a continuacin.
de lo mismo, con muy dbiles estructuras organi-
zacionales y de apoyo a su gestin. Al fin del da, A. Nuevos objetivos estratgicos
ste era un actor sin peso institucional y relevancia del Ministerio Pblico
funcional en los sistemas de justicia criminal ante-
riores a la reforma. El Ministerio Pblico en el nuevo modelo no
slo est llamado a cumplir ciertos roles procesales
de suma importancia para que el sistema pueda
II. EL NUEVO ESCENARIO funcionar, tales como ser el responsable de la
CREADO POR LA REFORMA investigacin preliminar y del ejercicio de la accin
penal pblica, sino que tambin debe cumplir con
El avance en la regin, desde modelos un conjunto de funciones orientadas a la consoli-
procesales fuertemente inquisitivos a sis- ...el dacin del modelo procesal propuesto,
temas de corte acusatorio o adversarial, nuevo modelo que exceden los aspectos estrictamente
tiene un impacto profundo en las fun- procesal ha procesales de su funcin.
ciones que el Ministerio Pblico cumple significado un
en el proceso y, en consecuencia, en la cambio trascen- Desde este punto de vista ms
configuracin institucional de este or- dental en el rol del general, en los esfuerzos de reforma
ganismo. Para los efectos que interesa Ministerio Pblico en del Ministerio Pblico en la regin se
en este trabajo, el nuevo modelo pro- el proceso penal. esperaba que dicha institucin fuera
cesal ha significado un cambio tras- capaz de contribuir en la consolida-

11 Vase Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, pg 84. (traduccin del autor).
12 Linn Hammergrenn, Institutional Strengthening and Justice Reform, Center For Democracy and Government USAID, 1998, pg. 36 (la traduccin es del autor).
13 A la luz de esta funcin normalmente se entregan facultades de direccin de las policas para los efectos de llevar adelante las diligencias de investigacin concretas.

68
cin de los nuevos sistemas procesales en al menos para cumplir con estos cometidos es imposible
tres reas especficas. En primer lugar, deba cola- concebir al nuevo sistema funcionando adecuada-
borar en forma decisiva para la abolicin del siste- mente en tanto el rol acusador no estar apropia-
ma inquisitivo vigente antes de la reforma. Se- damente personificado. Adems, el nuevo modelo
gundo, constituirse en el motor que impulsara el requiere que el Ministerio Pblico asuma el ritmo de
trabajo medular del nuevo sistema. Finalmente, trabajo del sistema para que ste funcione ptima-
deba asumir liderazgo en la promocin y protec- mente. Por todo esto, el Ministerio Pblico se con-
cin de los intereses de las vctimas. A continuacin vierte en una especie de motor del nuevo sistema.
me referir brevemente a estos tres aspectos.
Para graficar la importancia de estas funciones,
Uno de los objetivos centrales de la reforma en hay dos reas que a modo ejemplar dan cuenta de
Amrica Latina ha sido el reemplazo total de nues- cun crucial resulta el Ministerio Pblico para el
tros arcaicos sistemas inquisitivos por otros de nuevo sistema. En primer trmino, ste es una ins-
corte acusatorio. Sin embargo, esta no es una cues- titucin clave para desformalizar la etapa de inves-
tin fcil. La experiencia de la reforma europea del tigacin criminal, lo que ha demostrado ser uno de
siglo XIX es una buena muestra de ello. En esa los aspectos ms deficitarios del modelo inquisitivo
oportunidad, tal como en los esfuerzos actuales, vigente antes de la reforma en la mayora de los
uno de los objetivos centrales del Ministerio pases de la regin. Este modelo se caracterizaba
Pblico fue lograr la abolicin del modelo inquisi- por tener una etapa de investigacin burocrtica,
tivo.14 No obstante ello, la creacin del Ministerio ritualista y excesivamente formalizada. El nuevo
Pblico moderno no fue suficiente para el logro de sistema requiere, en cambio, que el Ministerio P-
este objetivo, ya que el sistema inquisitivo sobrevi- blico sea capaz de dinamizar el proceso de investi-
vi al cambio con una cara remozada, el sistema gacin criminal dotndolo de mayor flexibilidad,
inquisitivo reformado. En una importante medida desarrollando trabajo en equipos multidisciplina-
la supervivencia del sistema inquisitivo se explica rios, coordinando ms eficientemente el trabajo po-
por la falta de transformacin de la etapa de ins- licial, en fin, constituyndose en un puente de co-
truccin criminal la que constituye el corazn del municacin entre el mundo de la actividad policial
sistema. As, como puntualiza Binder, una contri- y el trabajo judicial dinmico. En segundo trmino,
bucin fundamental del Ministerio Pblico en la la actuacin del Ministerio Pblico es fundamental
regin para lograr la abolicin de la manera inqui- para el diseo de una poltica de control de la
sitiva de ejercer el poder penal es a travs del des- carga del trabajo que no slo posibilite a la institu-
mantelamiento de la estructura del actual sumario cin funcionar dentro de parmetros de eficiencia
criminal o etapa de investigacin.15 En su opinin, y calidad ptimos, sino tambin al sistema de justi-
esto debera llevar a recuperar la centralidad del cia criminal en su conjunto. El Ministerio Pblico es
juicio oral y consiguientemente a la reestructura- la institucin que dispone de las herramientas id-
cin completa del sistema. Frente a esto, la pre- neas para establecer una poltica de este tipo y
gunta que surge es cmo se logra este objetivo? La superar as uno de los males endmicos de la justi-
respuesta de Binder es que ello se logra mediante cia criminal en Latinoamrica: la sobrecarga de tra-
la desformalizacin de la etapa de instruccin y la bajo de sus distintos operadores. Es por ello que,
liberacin de la responsabilidad persecutoria del en la mayora de los procesos de reforma, se entre-
juez que interviene durante la investigacin. Ambas garon importantes facultades a los fiscales para que
cuestiones importan un cambio cen- no ejercieran la accin penal y recurrieran, en cam-
tral en la estructura de la investiga- ...el bio, a diversas manifestaciones del principio
cin y tambin en cuanto a los Ministerio de oportunidad, a salidas alternativas del sis-
roles de los distintos actores que Pblico tambin tema y la aplicacin de mecanismos de sim-
juegan en ella. deber jugar un plificacin procesal.
rol decisivo en la
En segundo lugar, la lgica del promocin y protec- En tercer lugar, el Ministerio Pblico
nuevo sistema opera en base a la cin de los derechos tambin deber jugar un rol decisivo en
idea de que una institucin fuer- de las vctimas en los la promocin y proteccin de los dere-
te estar a cargo de conducir la nuevos sistemas chos de las vctimas en los nuevos sis-
investigacin, formular cargos procesales. temas procesales. La vctima, actor tra-
en contra de los acusados y re- dicionalmente olvidado en la configu-
presentar a la sociedad en los juicios orales. Sin un racin de los sistemas inquisitivos, adquiere un
Ministerio Pblico poderoso que est capacitado nuevo protagonismo con los procesos de reforma

14 En este sentido ver Claus Roxin, "Posicin Jurdica y Tareas Futuras del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Proceso Penal , Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pg. 40.
15 Alberto Binder, Ob. Cit., pg. 80.

69
traducidos en la consagracin normativa de un la debilidad institucional del mismo en varios pa-
conjunto de derechos en su favor, buena parte de ses de la regin se converta en un activo ya que
los cuales deben ser articulados por el Ministerio daba espacio a realizar transformaciones importan-
Pblico, quien asume la obligacin de promoverlos tes en su estructura e incentivos de trabajo a pro-
y tutelarlos. Entre ellos se incluyen derechos tales psito del proceso de fortalecimiento institucional
como: el derecho a la informacin, reparacin, pro- que era necesario realizar para adaptarse al nuevo
teccin y asistencia. Es as, como un nmero proceso.
importante de pases han establecido en sus cons-
tituciones16, las leyes orgnicas del Ministerio
Pblico o cdigos procesales, un mandato intenso B. Las reformas a la regulacin
de proteger y promover los derechos de las vcti- normativa del Ministerio Pblico
mas en el proceso.
Lo primero que resultaba indispensable de mo-
Una pregunta interesante a esta altura tiene que dificar para permitir al Ministerio Pblico cumplir
ver con el hecho de por qu los promotores de la sus nuevas funciones eran las disposiciones consti-
reforma depositaron en el Ministerio Pblico las tucionales o leyes orgnicas, que contenan las
expectativas de que fuera capaz de satisfacer estos definiciones bsicas de la institucin en diversos
nuevos objetivos estratgicos. La respuesta es rela- pases de la regin. Por lo mismo, en forma para-
tivamente simple. En el contexto de los procesos lela a la reforma de los cdigos procesales penales,
de reforma en la regin, ste era el nico actor de buena parte de la regin ha avanzado en modifica-
quien se podan esperar cambios significativos de ciones a los estatutos legales en donde se contena
la naturaleza de los descritos. Los Poderes la regulacin bsica del Ministerio Pblico.
Judiciales en la mayora de los procesos no fueron
promotores entusiastas del cambio, sino ms bien El cuadro 1 presenta un resumen bsico de once
actores que representaban el mantenimiento del pases de la regin que han realizado reformas a
status quo. Las defensoras pblicas, por su parte, sus procesos penales, contrastando la fuente y
no tenan, por su rol en el sistema, suficiente fuer- fecha de reforma al Ministerio Pblico con la fecha
za que pudiera convertirlas en las instituciones de entrada en vigencia del nuevo sistema procesal
lderes del movimiento de reforma. As, el penal. Se agrega, adems, informacin acerca de la
Ministerio Pblico como institucin era el candida- ubicacin institucional del Ministerio Pblico en
to natural para invertir esfuerzos. En este sentido, cada pas.

Cuadro N1 17

Pas Ubicacin Institucional Fuente Reforma al MP Fecha entrada en


vigencia Proceso
Penal reformado
Argentina rgano autnomo o extrapoder Reforma Constitucional de 1994 5 de septiembre de 1992
(Sistema Federal) y Ley Orgnica del Ministerio Pblico
N 24.946 de 1998
Bolivia rgano autnomo o extrapoder Constitucin Poltica y Ley Orgnica 24 de marzo de 2001
del Ministerio Pblico N 1.469 de
1993
Colombia Afiliacin a la Rama Judicial, Constitucin de 1991 y Ley Orgnica 1991
pero con autonoma funcional del Ministerio Pblico, Decreto N
2699 de 1991
Costa Rica rgano dependiente del Poder Ley Orgnica del Ministerio Pblico N 1 de enero de 1998
Judicial 7.442 de 1994
Chile rgano autnomo o extrapoder Reforma Constitucional de 1997 16 de diciembre de 2000
(Ley N 19.519) y Ley Orgnica
Constitucional del Ministerio Pblico
N 19.640 de 1999
Ecuador rgano autnomo o extrapoder Constitucin de 1998 y Ley Orgnica 1 de julio de 2001
del Ministerio Pblico N 2000-19
de 2000

16 Por ejemplo en el artculo 250 de la Constitucin de Colombia y en el 80 a) de la de Chile.


17 El presente cuadro slo contiene la informacin de algunos pases de la regin que han emprendido reformas recientes en su legislacin procesal penal. La seleccin se ha basado en su
representatividad en el contexto regional de reformas. Fuente: elaboracin propia.

70
El Salvador rgano autnomo o extrapoder Ley Orgnica de la Procuradura 20 de abril de 1999
General de la Repblica de 22 de
diciembre de 2000
Guatemala rgano autnomo o extrapoder Reforma Constitucional por Acuerdo Junio de 1994
Legislativo 18-93 de 1993 y Ley
Orgnica del Ministerio Pblico
Decreto N 40-94 de 1994
Honduras rgano autnomo o extrapoder Ley del Ministerio Pblico, Decreto 20 de febrero de 2002
N 228-93 de 1993
Paraguay Afiliacin al Poder Judicial pero Constitucin del Paraguay de 1992, 9 de julio de 1999
con autonoma funcional Ley Orgnica del Ministerio Pblico,
Ley N 1562/00
Venezuela rgano autnomo o extrapoder Ley Orgnica del Ministerio Pblico 1 de julio de 1999
N 5262 de 1998

Dos breves observaciones respecto de este pri- para asegurar que los fiscales puedan cumplir con
mer cuadro. La primera es que se puede apreciar las funciones asignadas en el nuevo modelo proce-
claramente un paralelismo entre las reformas al sal penal. Es por eso que junto a dichas reformas
proceso penal experimentadas en cada uno de es posible observar en varios pases de la regin un
estos pases con las reformas emprendidas al Mi- proceso paralelo de fortalecimiento institucional de
nisterio Pblico. La segunda, tiene que ver con el los Ministerios Pblicos para que los fiscales pudie-
tema de la ubicacin institucional del Ministerio P- ran contar no solo con herramientas legales que les
blico ya que este ha sido tradicionalmente uno de permitieran actuar idneamente en los nuevos
los debates ms intensos que ha existido en la lite- procesos, sino tambin de recursos mnimamente
ratura especializada en la regin sobre esta institu- suficientes para ello.
cin. 18 Segn se puede apreciar en los
pases contenidos en el cuadro, la Las Sin que todava sea posible afirmar
opcin de configurar el Ministerio reformas lega- que este proceso de fortalecimiento est
Pblico como un rgano autnomo (ya les han constitui- concluido o que haya sido suficiente
sea extrapoder o dependiendo del do un primer paso para permitir que efectivamente los fis-
Poder Judicial, pero con autonoma indispensable -pero cales puedan cumplir con sus nuevas
funcional) es el que ha primado, en insuficiente por s funciones, es posible notar avances
oposicin a otras alternativas como su slo- para asegurar muy significativos en diversas reas
dependencia del ejecutivo o del que los fiscales pue- en numerosos pases de la regin.
Poder Judicial sin autonoma funcio- dan cumplir con las
nal (como por ejemplo en Costa funciones asignadas en Una primera rea donde es posi-
Rica). En consecuencia, se trata de el nuevo modelo ble observar avances es en materia
un tema cuya discusin ha sido procesal penal. de regulacin presupuestaria. As,
clausurada, al menos desde el por ejemplo, en Ecuador el presu-
punto de vista legal. Ello no quiere decir, como se puesto destinado al Ministerio Pblico para el ao
ver ms adelante, que respecto de las opciones 2001 era equivalente a U$ 7,65 millones. En cam-
adoptadas existen an muchas indefiniciones, bio en 2002, ao en que comenz a funcionar la
incluso a nivel normativo (vgr. relacin entre auto- reforma en dicho pas, la cifra se increment en un
noma y rendicin de cuentas). 158% para alcanzar un presupuesto de US$ 12,14
millones.19
C. Fortalecimiento Institucional
En El Salvador, el ao 1997 se destinaban cerca
Las reformas legales han constituido un primer de US$ 8 millones anuales al presupuesto del
paso indispensable -pero insuficiente por s slo- Ministerio Pblico, en tanto que al ao 2000 dicha

18 As por ejemplo puede revisarse: Alberto Bovino, "El Ministerio Pblico en el Proceso de Reforma de la Justicia Penal en Amrica Latina", en Problemas de Derecho Procesal
Contemporneo , Editores del Puerto, Buenos Aires 1998, pgs. 29 a 46; Alberto Bovino, Ministerio Pblico y Poder Ejecutivo, mimeo en poder del autor; Juan Bustos, "La Configuracin
Orgnica e Institucional del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, ob. cit. pgs. 173 a 180; Andrs DAlessio, "The Function of the Prosecution in the
Trasition to Democracy in Latin America", en Transition To Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, Westview Press, 1993, pg. 189 y siguientes; Philip B. Heymann, "Should
Latin American Prosecutors Be Independent of the Executive in Prosecuting Government Abuses", en 26 U. Miami Inter-Am. L. Rev., pgs. 535 a 559; Elizabeth Iglesias, "Designing the
Institucional and Legal Structure of Prosecutorial Power in the Transition to Democracy", en Transition to Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, ob. cit. pg. 269 y siguien-
tes; Andrs Montes, "Algunas Consideraciones sobre la Reforma Constitucional que Crea al Ministerio Pblico", Primer Congreso Nacional sobre la Reforma del Proceso Penal, Cuaderno de
Anlisis Jurdico N 39, Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, 1998, pgs. 135 a 154; Maximiliano Rusconi, "La Reforma Procesal Penal y la Llamada Ubicacin Institucional del
Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Nuevo Proceso Penal, Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pgs. 59 a 79 ; y Enrique Soller, La Separacin de los Poderes en la Repblica Argentina
Despus de la reforma Constitucional del ao 1994 Adis a la Doctrina de Montesquieu?, conferencia presentada en el VI Congreso Internacional del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Bogot-Colombia, abril de 1998.
19 Vase, La Evaluacin de la Reforma Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad Fundacin Esquel-USAID, Quito 2003, pgs. 51 y 52.

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cifra se haba ms que duplicado ascendiendo a Resulta difcil comparar estas cifras con las exis-
US$ 19 millones de presupuesto anual.20 Algo simi- tentes en pases desarrollados que cuentan con sis-
lar ha ocurrido en Guatemala, donde en el ao temas de orientacin similar a los de la regin debi-
1995 el presupuesto anual de la institucin llegaba do a la gran variedad existente en la materia. As, en
a US$ 11 millones para llegar al ao 2001 a ser de los extremos es posible encontrar pases como
US$ 45 millones.21 En Bolivia, entre el ao 2001 Estados Unidos en donde a nivel estatal para el ao
que fue en el que comenz a funcionar la reforma 2001 se contaba con 12,3 fiscales por cada 100.000
y 2003 el presupuesto asignado al Ministerio habitantes en ciudades con poblaciones superiores
Pblico se increment en un 55,42% y si se com- al milln de habitantes y 10,5 fiscales en ciudades
para dicho presupuesto con el existente el ao con poblacin entre 500.000 y 999.999 habitantes25,
1999, en el que la reforma procesal penal an no en contrapartida con pases como Japn que conta-
entraba en vigencia, se pueden apreciar diferencias ran con menos de un fiscal por cada 100.000 habi-
cercanas al 100%.22 tantes26. Con todo, ninguno de los dos ejemplos
parecieran constituir la regla general en el contexto
Finalmente, en el caso de Chile, la situacin es de otros pases desarrollados con sistemas procesa-
an ms radical debido a la inexistencia del les similares a los que se han intentado establecer
Ministerio Pblico con anterioridad al proceso de en Amrica Latina, los cuales tienen tasas que se
reforma. As, en el ao 1999 no exista presupues- ubican en franjas intermedias a las ya vistas.
to para dicha institucin y para 2003 (momento en
el cual la reforma estaba implementada en 12 de Un primer ejemplo est constituido por Canad,
las 13 regiones del pas) se contaba con un presu- con un proceso penal de caractersticas muy simi-
puesto superior a los $44 mil millones de pesos lares a la de los Estados Unidos, pero en donde la
(equivalentes a cerca de US$ 74 millones)23. tasa de fiscales era de 6,2 por cada 100.000 habi-
tantes para el ao 2.000/2.00127. Una situacin simi-
El aumento de presupuesto ha estado destinado lar ocurre en Alemania, cuya ordenanza procesal
en gran parte a mejorar las pobres condiciones de penal ha sido fuente de inspiracin para varios de
infraestructura y sistemas de soporte que posean los cdigos reformados de la regin. Es as como al
los fiscales del Ministerio Pblico en la regin. A la 31 de diciembre de 2002, la tasa en dicho pas era
vez, ha existido un esfuerzo muy relevante por de 6 fiscales por cada 100.000 habitantes28. Otro
aumentar en nmero de fiscales que cumplen fun- pas cuya legislacin procesal penal de 1989 ha
ciones en tal institucin, lo que constituye una sido fuente de inspiracin a los cdigos reformados
segunda rea de fortalecimiento institucional indis- en Amrica Latina es Italia. De acuerdo a las cifras
pensable para que el Ministerio Pblico pudiera disponibles en dicho pas para el ao 1997, la tasa
asumir sus nuevos roles procesales. El cuadro 2 era de 3,73 fiscales por 100.000 habitantes29.
contiene los datos acerca del nmero de fiscales por
cada 100.000 habitantes en diez pases de la regin. Si las tasas se comparan con las existentes en
Amrica Latina, se puede concluir que varios de
nuestros pases cuentan con cifras parecidas o
Cuadro N2 incluso superiores a las existentes en sistemas com-
N Fiscales por 100.000 habitantes24 parados pertenecientes a pases de mayor desarro-
Pas N fiscales por cada llo econmico (por ejemplo El Salvador, Colombia
100.000 habitantes y la provincia de Crdoba en Argentina). Consti-
Bolivia 3,7 tuyen una excepcin los casos de Bolivia, Ecuador
Colombia 8,6 y Paraguay, los que, de todas formas, no parecie-
Provincia de Crdoba 8,5 ran tener tasas de fiscales tan lejanas a un pas de
(Argentina) mucho mayor desarrollo econmico como Italia.
Costa Rica 6,5
Chile 4,3 Con las prevenciones sealadas acerca de la
Ecuador 2,7 comparabilidad de estas cifras, ellas parecen ser
El Salvador 9,9 bastante elocuentes para relativizar la afirmacin
Guatemala 4,5 que tradicionalmente se escucha en Amrica Latina,
Honduras 6,0 segn la cual los principales problemas de funcio-
Paraguay 3,2 namiento de los fiscales se deben principalmente a

20 Vase, "Segundo Informe Comparativo Seguimiento de los Procesos de Reforma Judicial en Amrica Latina", en Revista Sistemas Judiciales N 5, Buenos Aires 2003, pg. 55.
21 Idem pg. 58.
22 Vase, Daniel Mogrovejo (autor responsable), Informe Sobre la Implementacin de la Reforma Procesal Penal en Bolivia , La Paz, 2004, pgs. 50 a 52. En http://www.cejamericas.org/doc/
proyectos/bol-informe-final.pdf
23 Vase Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Evaluacin de la Reforma Procesal Penal: Estado de una Reforma en Marcha , Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 2003,
pg. 43. Cabe sealar que por tratarse de una institucin nueva el presupuesto del Ministerio Pblico en Chile no slo incluye los costos de operacin sino tambin los de inversin inicial

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la falta de recursos disponibles. Ello porque, al en Amrica Latina, que no obstante enfrentarse a
menos tratndose del recurso humano central de diversos problemas en los procesos de reforma a la
dicha institucin, los fiscales, las tasas revisadas justicia penal, se trata de procesos vigorosos y muy
indicaran que varios pases de la regin cuentan dinmicos30. Sin perjuicio de lo anterior, otra carac-
con cantidades equivalentes o superiores a la de terstica central de estos procesos es que han plan-
pases con mayor desarrollo econmico. Es eviden- teado ms dificultades de las esperadas para resol-
te que este problema es mucho ms complejo que ver los problemas que se crea hubieran estado en
la sola cantidad de fiscales y no quisiera simplifi- condiciones de responder con mayor rapidez. Este
carlo para efectos del argumento que presento, mismo diagnstico tambin es replicable tratndo-
pero las cifras revisadas tienden a mostrarnos que se del Ministerio Pblico. Es decir, es posible cons-
hay que buscar en otras reas explicaciones para tatar mucho dinamismo respecto de cambios en
los problemas que enfrentan los Ministerios ste, pero la posibilidad de que ellos hayan impac-
Pblicos en la regin, donde tradicionalmente la tado con la profundidad que se esperaba en la rea-
respuesta de falta de recursos no parece ser tan lidad es un proceso mucho ms complejo de lo
evidente. esperado.

III. QU HA PASADO CON LA Para realizar una presentacin ms ordenada,


REFORMA AL MINISTERIO PBLICO me parece que los problemas que pueden detec-
EN LOS NUEVOS SISTEMAS tarse en el trabajo del Ministerio Pblico en la
PROCESALES PENALES?: IDEN- regin pueden agruparse en dos niveles distintos.
TIFICACIN DE LOS PRINCIPALES El primero de ellos se refiere a lo que denominar
PROBLEMAS ENFRENTADOS problemas de rol institucional y el segundo a pro-
HASTA EL MOMENTO blemas de rol procesal. A continuacin se revisarn
ambas categoras.
Como se ha podido revisar en la seccin ante-
rior, los Ministerios Pblicos de la regin han sufri- A. Problemas de rol institucional
do importantes cambios legislativos con el objetivo
de redefinir no slo su arquitectura institucional, Para entender adecuadamente los problemas
sino tambin sus funciones para as compatibilizar- enfrentados por el Ministerio Pblico para satisfacer
las con los requerimientos del nuevo sistema. An adecuadamente las expectativas que se tenan en
ms, una importante cantidad de pases ha aumen- cuanto a su capacidad de consolidar a los nuevos
tado significativamente los presupuestos, las dota- sistemas procesales, es necesario revisar algunas
ciones de fiscales y la infraestructura del Ministerio cuestiones que exceden su actuacin procesal; stas
Pblico, con tal de consolidar el cambio que supo- son las que identifico con el nombre de rol institu-
ne el nuevo sistema. Asimismo, tambin se crearon cional. Bajo esta categora agrupo problemas que se
ciertas expectativas en torno a los objetivos estrat- refieren a aspectos de conduccin institucional o
gicos llamados a cumplir por parte del Ministerio comprensin del rol general de la institucin en el
Pblico en los nuevos sistemas reformados. En este nuevo sistema. Es decir, a aspectos problemticos
escenario, la presente seccin intenta avanzar en que no se vinculan con las funciones especficas de
identificar cules son los principales problemas que los fiscales en el proceso penal sino ms bien a la
el Ministerio Pblico ha tenido en este proceso de forma en que la institucin enfrenta el nuevo rol y
adaptacin institucional, para cumplir adecuada- desafos que suponen su insercin en el contexto
mente con sus nuevas funciones y objetivos estrat- de la justicia penal reformada en la regin.
gicos y avanzar algunas hiptesis que los explican.
Sobre la base de la evidencia emprica recopila-
Antes de entrar a la exposicin sobre los aspec- da en el proyecto de seguimiento de las reformas
tos especficos de lo ocurrido con el Ministerio judiciales en Amrica Latina y mi propia visin
Pblico, es necesario contextualizar, tal como lo acerca del trabajo de los Ministerios Pblicos en
hace el segundo informe comparativo del proyecto varios pases de la regin me parece posible iden-
de seguimiento de los procesos de reforma judicial tificar cuatro problemas relevantes de este tipo. El

para la construccin de inmuebles y dotacin fsica de las oficinas. El presupuesto tambin incluy partidas para la implementacin de la reforma en la Regin Metropolitana (que represen-
ta el 40% de la poblacin del pas) cuya puesta en marcha est prevista para junio de 2005.
24 Fuente: "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pg. 38. Con la excepcin de Bolivia, Colombia, Chile y Honduras. En el caso de Colombia la fuente es Plan De Desarrollo de la Justicia
1995-1998 y la poblacin calculada por Naciones Unidas para el ao 1996. En Chile la fuente es Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Ob. Cit. pg. 39. En Bolivia y Honduras los datos pro-
vienen de los informes nacionales en el proyecto de investigacin de CEJA del ao 2004.
25 Vase Carol De Frances, State Courts Prosecutors in Large Districs, 2001, Bureau of Justice Statistics, December 2001, pg. 2.
26 Vase, A. Didrick Castberg, Prosecutorial Independence in Japan, 16 UCLA PAC. BAS. L. J. 38, 44 (1997).
27 Vase, Canadian Center for Justice Statistics, Criminal Prosecutions, Personnel and Expenditures 2000/01.
28 Datos proporcionados por Stefan Brings de la oficina alemana estatal de estadsticas el da 7 de enero de 2004 por va de correo electrnico.
29 El clculo ha sido realizado sobre la base de los datos contenidos en David Clark, "Italian Styles: Criminal Justice and the Rise of an Active Magistracy", en Legal Culture in the Age of
Globalization, Stanford University Press, Stanford-California, 2003, pg. 247.
30 Vase, "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pgs. 36 y 37.

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primero de ellos se refiere a la falta de capacidad cosas a nivel institucional en el que todava se pri-
de identificacin de problemas e innovacin, el vilegia una aproximacin terica o dogmtica a los
segundo a la falta de comprensin de ciertas fun- problemas del sistema de justicia criminal por sobre
ciones de la institucin en el sistema de justicia cri- una entrada destinada a solucionar problemas con-
minal, el tercero se refiere a falta de liderazgo ins- cretos y especficos. Este defecto es predicable en
titucional y, el cuarto, a una escasa cultura de ren- buena medida a la comunidad legal de Amrica
dicin de cuentas. Latina y no pareciera ser slo achacable al
Ministerio Pblico. Con todo, el que esta institucin
A.1. Dificultades en la identificacin no haya sido capaz de alterar en su trabajo interno
de problemas y proposicin de esta tendencia constituye un problema grave para el
soluciones innovadoras mejoramiento continuo de la gestin institucional.

Un primer aspecto deficitario general se refiere Un primer paso para tener Ministerios Pblicos
a una cierta incapacidad institucional para identifi- renovados y con capacidad de reaccin consiste en
car cules son los ncleos problemticos y dificul- orientar una parte de sus recursos para la identifi-
tades que enfrentan los fiscales en el cumplimien- cacin de problemas (por ejemplo a travs del
to de sus funciones en los nuevos sistemas proce- monitoreo permanente de su trabajo) y para la pro-
sales. Salvo excepciones muy especficas, los duccin de informacin emprica confiable sobre el
Ministerios Pblicos de la regin no han podido funcionamiento del propio sistema. A partir de ello,
instalar en sus propias instituciones una capacidad es posible pensar, adems, en generar capacidades
que les permita producir informacin emprica destinadas al planteamiento de soluciones innova-
detallada acerca de la realidad del trabajo de sus doras de tales problemas. Como veremos, la falta
fiscales y, as, hacer seguimiento cotidiano de la de estas capacidades se hace notar en varios de los
misma. En muchas hiptesis, obtener informacin problemas especficos que se describen ms ade-
estadstica bsica acerca de la carga de trabajo de lante. En consecuencia, un desafo central para el
la institucin y del flujo de casos resulta muy difi- trabajo del Ministerio Pblico en el futuro es el de
cultoso. En otros, aun cuando la informacin esta- darle el carcter de funcin crtica a la produccin
dstica existe, ella no parece haber sido diseada de informacin. Ello no slo debe proyectarse a la
estratgicamente para obtener informacin relevan- institucionalidad general, sino que debe tambin
te sino simplemente para cumplir con el deber de ser un parmetro para el trabajo de las unidades
producir estadsticas, lo que lleva a que se gene- operativas de la institucin que son los lugares en
ren indicadores gruesos y generales que permiten donde se produce la informacin relevante. En la
avanzar poco en la comprensin ms fina del fun- medida en que la produccin de informacin sea
cionamiento de la institucin. slo considerada una suerte de obligacin legal for-
mal, pero sin relevancia en el propio trabajo inter-
En este contexto, no es de extraar que en no de evaluacin y planeacin institucional, segui-
forma paralela tampoco se haya desarrollado una r ocupando un rol secundario en los Ministerios
capacidad importante de innovacin para superar Pblicos de nuestros pases.
los problemas que la institucin enfrenta.
All donde existen dificultades para iden- ...respecto de A.2. Falta de liderazgo institucional:
tificarlos, pensar que se dispondrn de los problemas y Ministerios Pblicos horizontales
herramientas sofisticadas y novedosas obstculos, exis-
para enfrentar dichos problemas consti- te poco conoci- Un segundo problema de carcter
tuye una quimera. En consecuencia, miento fino y las general que me parece posible identifi-
respecto de los problemas y obstcu- respuestas para car es la falta de liderazgo a nivel ins-
los, existe poco conocimiento fino y enfrentarlos tienden titucional en el Ministerio Pblico. 31
las respuestas para enfrentarlos tien- a enfatizar soluciones Con esto uno no se refiere a un pro-
den a enfatizar soluciones muy tradi- muy tradicionales a blema de falta de cualidades perso-
cionales a problemas completamen- problemas completa- nales de quienes cumplen funciones
te nuevos. mente nuevos. de conduccin en los diversos
Ministerios Pblicos de la regin,
A esta altura me parece posible formular una sino ms bien a una cierta concepcin imperante en
hiptesis acerca del origen de este problema. En mi la regin que tiende a replicar la lgica de autono-
opinin, la fuente de stos radica -en gran medida- ma individual de los jueces. As, un fenmeno muy
en la persistencia de un cierto estilo de hacer las extendido es el de concebir que cada uno de los fis-

31 Sobre la materia vase especialmente Cristin Riego, Ob. Cit., pgs. 54 y 55.

74
cales operativos de las fiscalas goza de importantes cumpla con otra funcin relevante que deben cum-
niveles de autonoma para organizar su trabajo y plir los rganos pblicos en un sistema republica-
tomar decisiones acerca de la persecucin penal, no, como lo es el deber de rendir cuentas pblicas
sin poder aceptar instrucciones o directivas acerca y asumir responsabilidad por su gestin, tema que
de cmo llevar adelante su trabajo. Esto lleva a revisar a continuacin.
modelos de Ministerio Pblico completamente hori-
zontales, en los que no existe jerarqua que pueda A.3. Escasa cultura de rendicin de cuentas
imponer patrones de trabajo colectivos. Evidente-
mente la autonoma de los fiscales es un valor del Un tercer problema que me interesa destacar se
sistema a proteger, especialmente frente a la posibi- refiere a una falta de cultura generalizada de los
lidad de interferencias externas que puedan afectar Ministerios Pblicos de la regin a rendir cuenta
las decisiones de persecucin penal. Con todo, la pblica de su gestin. Se trata nuevamente de una
autonoma en el trabajo de un fiscal no parece ser caracterstica que no es imputable con exclusividad
un valor relevante tratndose de la necesidad de a dicha institucin ya que parece ser bastante ex-
actuar con criterios mnimamente comunes que per- tendida al resto de los rganos pblicos en Lati-
mitan aumentar la eficiencia del trabajo de la insti- noamrica. Con todo, en el escenario actual en
tucin y, en consecuencia, no parece ser razonable donde los problemas de criminalidad y delincuen-
de ser protegida para que cada fiscal haga su traba- cia constituyen parte de las preocupaciones centra-
jo del modo que le parezca. Es por estas razones les de la ciudadana y, en donde los Ministerios
que si al fenmeno descripto se suma la carencia de Pblicos han sido fortalecidos de manera impor-
sistemas de estandarizacin y seguimiento del tra- tante, la poca disposicin a entregar informacin
bajo de esos mismos fiscales32, el resultado es que para someter la gestin institucional al escrutinio
muchas cpulas a nivel regional tienen pblico resulta impresentable.
serios problemas para tener una con- Los
duccin institucional orientada a ciertos fiscales se per- La poca disposicin de los Ministerios
fines estratgicos por sobre el criterio ciben como ope- Pblicos a rendir cuenta se origina en
especfico de cada fiscal en concreto, radores estricta- varios y complejos factores. Me parece
orientado mucho ms fuertemente al mente jurdicos y posible presentar tres hiptesis que ex-
da a da en el cumplimiento de sus no como agentes plicaran este fenmeno. En primer lu-
funciones especficas que al cumpli- que cumplen una gar, me parece que no est claramen-
miento de objetivos institucionales funcin social rele - te instalada en los fiscales la idea que
ms abstractos 33. vante respecto de la la sociedad es un cliente al cual hay
cual exista la necesidad que rendir cuentas acerca de su
As, el panorama que se obser- de satisfacer expectati- actuacin. Los fiscales se perciben
va en muchos pases es que los vas concretas de la como operadores estrictamente jur-
fiscales -a niveles operativos- comunidad o "cliente". dicos y no como agentes que cum-
gozan de importantes grados de plen una funcin social relevante
autonoma y toman decisiones sin considerar una respecto de la cual exista la necesi-
visin general ms estratgica. En muchas ocasio- dad de satisfacer expectativas concretas de la
nes eso se explica en un contexto en donde insti- comunidad o cliente. As, en la mayora de nues-
tucionalmente tampoco existe una visin de con- tros pases los fiscales tienen una nocin muy res-
duccin global de la institucin que marque una tringida de su labor, sin percibir que las decisiones
pauta clara de accin a nivel operativo. de persecucin penal representan mucho ms que
una cuestin tcnica. Buena parte de este proble-
El problema descripto se traduce en que en una ma encuentra su fuente en la falta de liderazgo ins-
importante cantidad de situaciones no existe un titucional que permita traspasar una visin ms
interlocutor para exigir al Ministerio Pblico el compleja a los fiscales acerca de su rol en una
cumplimiento de las funciones que exceden los sociedad democrtica.
aspectos estrictamente procesales que estn en
manos de los fiscales a nivel operativo, por ejem- Una segunda hiptesis explicativa se refiere al
plo, como veremos, en materias de seguridad ciu- hecho de que las instituciones que intervienen en
dadana. Eso dificulta que el Ministerio Pblico los sistemas de justicia criminal de la regin no han

32 Un ejemplo de esto est constituido por el caso de Bolivia. En el informe del proyecto de seguimiento se reporta que en dicho pas a pesar existir la posibilidad de dictar instrucciones
generales tendientes a unificar el criterio de fiscales, ellas no han sido desarrolladas en actividades bsicas como la fijacin de criterios para el rechazo de denuncias o priorizacin de cau-
sas a investigarse en la etapa preparatoria. Vase Daniel Mogrovejo, Ob. Cit. punto 2.3.4 del informe.
33 Un ejemplo de esto es lo que ocurre en algunos pases, como por ejemplo en Argentina, en donde en varias provincias existe diferenciacin entre fiscales de la etapa de investigacin y
fiscales de juicio. En varios de estos casos ocurre que los fiscales de juicio no se sienten vinculados con las decisiones de los fiscales de las etapas preliminares, por lo que al ir a juicio oral
solicitan la absolucin del caso. Si bien se trata de situaciones que en un caso concreto pueden ser razonables, sistmicamente parecieran ser impresentables. Una institucin que ha llevado
adelante la persecucin penal por meses o aos, con eventuales restricciones a los derechos de los imputados, y luego masivamente no se hace cargo de esas decisiones, no pareciera tener
una justificacin pblica medianamente clara.

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estado acostumbradas a producir informacin acer- los problemas de seguridad ciudadana que afectan
ca de su funcionamiento. El secreto y la reserva se a la mayora de los pases de la regin.
han constituido en patrones normales de funciona-
miento respaldados por las normas legales de los En efecto, an cuando la solucin de los pro-
sistemas inquisitivos34. Esto ha generado una cultu- blemas de seguridad ciudadana no forma parte de
ra reacia a ser observados, analizados y criticados. los objetivos originales de buena parte de las refor-
mas procesales penales en la regin, durante la
Una tercera hiptesis que explicara la falta de ltima dcada ha existido una creciente preocupa-
rendicin de cuentas se deriva de una errada com- cin de la opinin pblica por el tema en la mayo-
prensin del significado de la autonoma institucio- ra de los pases de Amrica Latina. Una muy exten-
nal que se ha conferido a buena parte de los dida percepcin en la regin es que las tasas de cri-
Ministerios Pblicos de la regin, segn tuve opor- minalidad han aumentado drsticamente sin que el
tunidad de revisar en el cuadro N 135. As, sta ha sistema de justicia criminal haya sido suficiente-
sido entendida en muchos casos como inmunidad o mente capaz de manejar tal situacin. La conse-
como un estatuto jurdico que blinda a la institucin cuencia natural de esto ha sido un crecimiento sig-
frente al control pblico y crtica a su funciona- nificativo de las demandas ciudadanas exigiendo
miento 36. La autonoma, lejos de representar mayo- cambios que permitan aumentar la eficiencia del
res niveles de control y responsabilidad por parte sistema para investigar delitos y castigar a los cri-
de los Ministerios Pblicos, ha sido entendida como minales. Ello ha constituido un nuevo catalizador
un estatuto jurdico de proteccin frente a ellas37. de las reformas realizadas al proceso penal y
Ministerio Pblico en la regin.
De esta forma, no es poco comn encontrarse
con Ministerios Pblicos en la regin que bsica- No es este el momento de discutir cunto la
mente no son responsables ante nadie. Dicha falta reforma procesal penal y el Ministerio Pblico pue-
ha dificultado dinamizar los procesos de trabajo y den efectivamente contribuir con polticas eficaces
gestin de la institucin frente a evidentes inercias de seguridad ciudadana para la prevencin del
institucionales y ha generado problemas para cum- delito. El punto a destacar es que estas demandas
plir con las funciones procesales bsicas asignadas a han cuestionado seriamente el trabajo de los
los fiscales en los nuevos sistemas de justicia penal. Ministerios Pblico en la regin, los que se han
mostrado en general bastante insensibles frente a
A.4. Comprensin de rol: las otras las mismas.
demandas del Ministerio Pblico
en un Sistema de Justicia Criminal En mi opinin, dentro del marco limitado de
accin del sistema de justicia criminal y del
No ha sido fcil la instalacin del nuevo rol de Ministerio Pblico, la reforma tiene la potencialidad
persecucin penal en manos de los fiscales en de realizar importantes contribuciones para comba-
varios pases de la regin. En algunos, los jueces no tir los problemas de inseguridad y delincuencia.
han dado el espacio a los fiscales para intervenir de Ello, sin embargo, no es una consecuencia directa
forma relevante en el proceso38. En otros, en cam- e inmediata de la reforma, sino que supone el des-
bio, los propios fiscales no han tenido la suficiente arrollo de varios elementos muy especficos. Uno
fuerza para abrir un espacio adecuado en el siste- de los principales aspectos que ello requiere es que
ma al cumplimiento de sus roles (por ejemplo en el propio Ministerio Pblico asuma como parte de
sus relaciones con la polica). Sin embargo, poco a sus objetivos institucionales algunas acciones en la
poco se ha ido consolidando el rol de persecucin materia. As, por ejemplo, se pueden producir
penal que el nuevo proceso asignaba a los fiscales. mejoras relevantes en materias de prevencin si
No ha ocurrido lo mismo con otras demandas que ste logra niveles de coordinacin ms finos con
se han planteado al Ministerio Pblico y que exce- las agencias estatales a cargo de los programas de
den el mbito estrictamente procesal. Dentro de prevencin. Lo mismo si se hace uso de sus herra-
ellas, me parece que una de las ms significativas mientas procesales en forma que no sea contradic-
se refiere a la contribucin de esta institucin en toria con polticas criminales orientadas a la mejo-

34 Pensemos por ejemplo en el caso del sistema inquisitivo chileno con anterioridad a la reforma, el cual estableca el secreto del sumario tanto respecto de los terceros ajenos al procedi-
miento cuanto al propio imputado y su defensor.
35 Las relaciones problemticas entre nociones como autonoma o independencia y rendicin de cuentas son un tema que ha generado bastante literatura en materia de sistemas judicia-
les. Recomiendo revisar, entre otros, Mauro Cappelletti, The Judicial Process in Comparative Perspective, Clarendon Press, Oxford 1989, captulo 2 ("Who Watches de Watchmen?"), pgs. 57
a 113 y Giuseppe di Federico, "La Independencia del Ministerio Fiscal y el Principio Democrtico de Responsabilidad en Italia: Anlisis de un Caso Anmalo desde una Perspectiva Comparada",
en Revista del Poder Judicial N 48, Madrid 1997, pgs. 13 a 36.
36 Este fenmeno pareciera repetirse en otros sistemas fuera de la regin en donde se ha identificado que uno de los principales desafos para asegurar el deber de rendicin de cuentas
de las instituciones del sistema de justicia criminal se encuentra, precisamente, en la invocacin de distintos niveles de independencia y autonoma. Vase Philip Stenning, "Introduction", en
Accountability for Criminal Justice, University of Toronto Press, Canad 1995, pg. 7.
37 Para Chile vase, Mauricio Duce "Qu Significa un Ministerio Pblico Autnomo?: Problemas y Perspectivas en el Caso Chileno", en Apuntes de Derecho N 9, Facultad de Derecho
Universidad Diego Portales, Santiago, 2001, pgs. 8 a 11.
38 As, por ejemplo, todava en muchos pases la tendencia en los juicios orales es a que el protagonismo en la produccin de informacin en el juicio lo tengan los jueces y no las partes.

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ra de niveles de seguridad ciudadana (por ejemplo de enjuiciamiento criminal inquisitivos. Es decir,
cuando perseguir o desestimar casos, cuando ocu- funciones estratgicas que asociadas al nuevo rol
par la suspensin a prueba del proceso, entre de persecucin penal entregado al Ministerio
otras). Por otra parte, una adecuada atencin a las Pblico, ste deba cumplir para afianzar el nuevo
vctimas, primeras personas en donde la sociedad modelo procesal acusatorio instaurado como con-
forma sus percepciones acerca del trabajo del sis- secuencia de la reforma.
tema, puede constituir una estrategia clave para
mejorar los niveles de confianza en el sistema y dis- Al igual que en la seccin anterior la evidencia
minuir las sensaciones de temor ciudadano. Los emprica recopilada en el proyecto de seguimiento
casos anteriores constituyen algunos ejemplos fren- de las reformas judiciales en Amrica Latina, suma-
te a mltiples experiencias que existen en el mbi- do a mi propia visin acerca del desarrollo de los
to internacional sobre la materia. procesos de reforma en la regin, me permiten
identificar principalmente cuatro problemas de
El problema es que, en varios pases El este tipo. El primero de ellos se refiere al
de la regin, el Ministerio Pblico no problema es que, escaso impacto que ha tenido el trabajo
ha mostrado sensibilidad en el tema y, en varios pases del Ministerio Pblico en dinamizar la
por el contrario, se ha manifestado de la regin, el etapa de instruccin criminal. El segun-
pblicamente reacio a asumir cual- Ministerio Pblico do se refiere a la limitada capacidad del
quier responsabilidad en materia de (...) se ha manifesta- Ministerio Pblico para controlar la
seguridad ciudadana, argumentan- do pblicamente rea- carga de trabajo del sistema. El terce-
do en muchos casos que dicha res- cio a asumir cualquier ro, se encuentra el hecho que el
ponsabilidad no forma parte de responsabilidad en Ministerio Pblico no se ha transfor-
sus funciones ni obligaciones. Esta materia de seguridad mado en un agente relevante en la
situacin ha impedido que la ciudadana... promocin y proteccin de los
reforma a los Ministerios Pblicos derechos de las vctimas.
haya servido como respuesta frente a las demandas Finalmente, en cuarto trmino, se encuentra la pro-
sociales en el tema. Adems, ello ha constituido un blemtica relacin del Ministerio Pblico con la
foco de crtica que ha llevado a deslegitimar a la polica y el cumplimiento de sus funciones investi-
institucin en frente de la opinin pblica y, en gativas. A continuacin se presentarn con mayor
muchas ocasiones, cuestionar la conveniencia de la detalle cada uno de estos problemas.
reforma en su conjunto.
B.1. Limitado impacto en dinamizar la
En mi opinin, resulta indispensable que el etapa de instruccin criminal 39
Ministerio Pblico abandone la concepcin rgida y
tradicional segn la cual le toca desempear el Como analic, una de las grandes expectativas
papel de una institucin cuasi-judicial cuyo nico que se tenan con la reforma al Ministerio Pblico
rol relevante es el procesal. Esto es un error desde en el contexto de los procesos de reforma a los sis-
el punto de vista tcnico, a la vez que desde un temas de enjuiciamiento criminal inquisitivos era su
punto de vista poltico constituye una muy mala aporte decisivo para desmantelar las estructuras tra-
estrategia de insercin institucional. En la medida dicionales de la investigacin criminal, que se
que el Ministerio Pblico asuma como parte de sus caracterizaban por su extremo formalismo, rigidez
responsabilidades contribuir a superar, al menos en y por el carcter altamente burocratizado de sus
una parte, los problemas de seguridad ciudadana, mtodos de trabajo. Con todo, la observacin del
eso fortalecer su posicionamiento institucional en trabajo de los fiscales en varios pases da cuenta
la regin. que los Ministerios Pblico reformados han tendi-
do a repetir los mtodos de trabajo del sistema
B. Problemas de rol procesal inquisitivo. As, en una buena parte de nuestros
pases la etapa de investigacin criminal sigue
En esta categora se incluyen problemas espec- siendo bsicamente una metodologa de trabajo
ficos que ha enfrentado el Ministerio Pblico en el destinada a la construccin burocrtica del expe-
cumplimiento de sus funciones ms bsicas y que diente al igual que en los sistemas inquisitivos ante-
han sido asignadas en virtud de la implementacin riores. La diferencia es que se trata de una labor
de los nuevos sistemas procesales- o que su recon- que han asumido los fiscales en vez de los jueces
figuracin deba de satisfacer en el proceso de des- de instruccin.
arrollo y consolidacin de la reforma a los sistemas

39 Este primer problema es especialmente destacado en el "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit, pgs., 37 a 39.

77
La falta de innovacin del Ministerio Pblico en organizar el trabajo que lleve a pensar modelos dis-
su forma de organizar el trabajo durante la etapa de tintos y flexibles para diversos tipos de situaciones
investigacin criminal que pudiera haber alterado en donde la experiencia acumulada indica, por
la dinmica establecida en el contexto de los siste- ejemplo, que la asignacin horizontal o por flujo
mas inquisitivos se refleja en varias cuestiones. Una puede ser ms idnea que la vertical o por cartera.
de las ms relevantes ha sido una tendencia a orga-
nizar al Ministerio Pblico de manera refleja a las Un segundo ejemplo en donde es posible cons-
estructuras judiciales. Es decir, como una copia al tatar una falta de innovacin en los modelos de
carbn de las mismas. Esto ha significado que las organizacin del trabajo del Ministerio Pblico se
fiscalas se han organizado como una sombra del refiere a la especializacin de funciones como cri-
modelo de organizacin judicial generndose as terio del mismo. Salvo casos de especializacin
varios problemas con ello. El principal que me inte- temtica para la investigacin y procesamiento de
resa destacar es que esta reproduccin del modelo algunas categoras especficas de delitos (tpica-
ha traspasado la lgica de organizar el trabajo judi- mente las unidades de investigacin por categoras
cial que no es la ms eficiente para el desempeo de delitos, por ejemplo drogas, sexuales, etc.) no
de una funcin completamente distinta como lo es existen otras formas de organizacin especializada
la de persecucin penal. La lgica de la organiza- del trabajo. Esto contrasta con mltiples experien-
cin judicial est pensada fundamentalmente en cias de especializacin funcional. As, modelos de
clave de proteccin de garantas, en cambio, la de especializacin funcional discriminan actividades
un Ministerio Pblico moderno debiera estar en claves de la fiscala y organizan su trabajo en torno
clave de aumentar la eficacia y racionalidad de las a las mismas. Por ejemplo, evaluacin y seleccin
actividades de persecucin penal que son su traba- de casos, litigacin de determinadas audiencias
jo central. especialmente complejas, persecucin penal de
casos de alto perfil pblico, entre otras. Nueva-
Uno de los ejemplos ms paradigmticos de mente el punto aqu no es sealar la inconvenien-
problemas de organizacin y falta de innovacin cia de la especializacin temtica, sino que marcar
en las metodologas de trabajo del Ministerio que existen mltiples y ms sofisticadas frmulas
Pblico se encuentra en los sistemas de asignacin para especializar un trabajo en una fiscala que tie-
de casos. El sistema que todava impera en una nen capacidad potencial de mejorar significativa-
gran cantidad de pases es el de asignacin indivi- mente los resultados de trabajo de las mismas y
dual de casos, reproduciendo la lgica de los siste- que normalmente estn ausentes en los Ministerios
mas jurisdiccionales. Esto significa que una vez Pblicos de la regin, mas por desconocimiento o
ingresado el caso a la fiscala, ste es asignado a un inercia de las formas ms tradicionales de trabajo
fiscal, el cual tendr competencia para conocer que por decisiones explcitas sobre la conveniencia
todo el caso (o al menos en la etapa procesal en de las mismas.
donde interviene ese fiscal ya que debido a la orga-
nizacin refleja muchos sistemas entregan a los fis- Un tercer ejemplo se da en el rea de adminis-
cales competencia por etapas del proceso). En tracin de las fiscalas. As, tampoco es posible
este modelo, cada fiscal litigar las audiencias que observar avances relevantes en la profesionaliza-
generan sus propios casos y slo l podr tomar cin de la administracin de las fiscalas y los ser-
decisiones en el mismo. Con ello se generan vicios de soporte tcnico. Buena parte de los
importantes espacios de tiempos muertos y no se Ministerios Pblicos de la regin siguen siendo fun-
aprovechan economas a escala, que formas de damentalmente el lugar de trabajo de juristas,
organizacin de trabajo ms colectivo u horizonta- desaprovechando as el conocimiento y experien-
les permitiran. En este sentido, es posible consta- cia acumulados en otras disciplinas que podran
tar una casi inexistencia de trabajo en aportar una mirada fresca e innovadora en la
equipos. Cada fiscal trabaja en su propio Los forma de organizar la gestin del trabajo
metro cuadrado sin permitir que otros aspectos relata- de los fiscales. El cmo organizar en
se inmiscuyan en cmo l lo lleva dos a modo ejem- forma ms eficiente el trabajo de un
adelante. Mi punto aqu no es afirmar plar se traducen en equipo de investigacin o procesa-
la inconveniencia absoluta de este una fuerte tenden- miento de informacin no es una
modelo de asignacin por cartera, de cia de los fiscales a materia en la cual un abogado tenga,
hecho en algunos casos puede resul- reproducir lo que los por formacin profesional, ms
tar ser el ms eficiente de acuerdo jueces de instruccin herramientas que un administrador.
con las caractersticas especficas de realizaban en el Por ello, la falta de incorporacin
una fiscala determinada. El punto contexto de los sistemas ms masiva de estos profesionales
a destacar es que no existe una inquisitivos. en la gestin del Ministerio
mayor innovacin en la forma de Pblico de seguridad es una de

78
las razones que explica la perpetuacin de las for- La entrega de estas facultades a los fiscales es lo
mas ms tradicionales de organizar el trabajo de los que, segn ya mencionaba en forma precedente,
fiscales. transformaban al Ministerio Pblico en la llave de
entrada del sistema. Sin embargo, la observacin
Los aspectos relatados a modo ejemplar se tra- del comportamiento de los fiscales en el uso de las
ducen en una fuerte tendencia de los fiscales a herramientas descritas da cuenta que el Ministerio
reproducir lo que los jueces de instruccin realiza- Pblico las ha sub-utilizado, particularmente a los
ban en el contexto de los sistemas inquisitivos. Es mecanismos de descongestin temprana (criterios
decir, seguir una pauta homognea, formalista y de oportunidad) y salidas alternativas. El cuadro
burocrtica de tramitacin de casos destinada como nmero tres contiene un resumen con el porcenta-
objetivo principal a la construccin del expediente. je de casos en los que se utilizan ambas herra-
Ello no slo tiene impacto en la reproduccin de mientas en nueve pases de la regin.
lgicas ineficientes de organizar el trabajo, sino que
tambin se traduce en vulneracin de principios
Cuadro N 3 40
bsicos del nuevo sistema tales como los de publi-
Uso de salidas alternativas y facultades
cidad, oralidad, inmediatez.
discrecionales del Ministerio Pblico
B.2. Limitada capacidad para controlar Pas % en que se usan
la carga de trabajo
Bolivia 40 %
La funcin ms bsica que un sistema de justicia Argentina (Crdoba) 1%
criminal debe estar en condiciones de satisfacer es la Costa Rica 64 %
capacidad de manejar razonablemente los casos que Chile 75 %
conoce, o bien, hacerse cargo del flujo de casos que Ecuador 2%
recibe. En este sentido, la variable principal que El Salvador 26 %
condiciona el correcto funcionamiento de un siste- Honduras 8%
ma de justicia criminal es el manejo y el control del Guatemala 4%
flujo de casos que recibe. En la medida que el siste- Paraguay 10 %
ma no desarrolle una poltica de control del flujo de
casos que le permita dominar la carga de trabajo,
resulta difcil que pueda operar dentro de parme- Segn se puede apreciar, con la excepcin de
tros mnimos de racionalidad y calidad. En este sen- Chile y Costa Rica, el ejercicio de estas herramientas
tido, la sobrecarga de trabajo de los sistemas de jus- en el resto de los pases es extremadamente bajo41.
ticia criminal pareciera ser el principal foco de pro- El impacto de esto ha sido que los sistemas refor-
blemas para el funcionamiento de los mismos. Por mados han debido trabajar con una gran cantidad de
estas razones, la mayora de las reformas procesales casos abiertos sin que los fiscales efectivamente pue-
establecieron un conjunto de criterios e instituciones dan realizar en aqullos actividades productivas de
que le permitan al Ministerio Pblico desarrollar investigacin. Ello ha reforzado el tratamiento buro-
una poltica de control de la carga de trabajo del sis- crtico de los casos y la reproduccin en la lgica de
tema, con el objetivo de superar la situacin que tramitacin que se les daba en los sistemas inquisiti-
impona la vigencia irrestricta del principio de lega- vos, a la vez que ha impedido que el nuevo sistema
lidad en el contexto de los sistemas inquisitivos. pueda priorizar su trabajo en los delitos socialmente
Dentro de las facultades que los sistemas reformados ms relevantes y en aquellos que el sistema tiene
han consagrado se le dieron al Ministerio Pblico efectivas posibilidades de investigacin. As, la ima-
facultades para desechar tempranamente casos recu- gen comn de un fiscal en la regin ser con una
rriendo a diversos criterios de oportunidad (mnima gran cantidad de casos abiertos al mismo tiempo,
gravedad, retribucin natural, etc.), buscar solucio- muchos de los cuales no tienen posibilidades reales
nes alternativas al sistema por medio de salidas alter- de ser resueltos o socialmente no resulta tiles per-
nativas (suspensin del proceso a prueba y repara- seguir criminalmente y que, no obstante ello, le
cin entre las principales) y sistemas de simplifica- generan diariamente al fiscal o a la polica una carga
cin procesal destinados a ahorrar trmites del pro- de trabajo que copa su tiempo y, adems, produce
ceso innecesario para ciertos perfiles de casos (pro- una sensacin de agobio que impide avanzar con
cedimiento abreviado, procedimientos por delitos rapidez en aquellos casos en que el sistema s ten-
flagrantes, entre otras). dra posibilidades concretas de hacerlo.

40 Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento. En el caso de Chile se ha utilizado Boletn Estadstico del Ministerio Pblico 2003 . Se incluyen suspensiones del proceso a prueba, acuerdos
reparatorios y el uso de criterios de oportunidad. No se incluyen procedimientos abreviados.
41 Debe sealarse que en los casos de Ecuador y Crdoba en Argentina el bajo porcentaje no slo se explica por problemas en el Ministerio Pblico sino debido a que la legislacin en
ambos pases entrega limitadas facultades a los fiscales para seleccionar su carga de trabajo en comparacin con el resto de pases contenidos en el cuadro.

79
Hay varias hiptesis que explican los bajos por- ciones respecto a las vctimas de los delitos. No
centajes mencionados. Me interesa detenerme en obstante haberse producido avances muy significa-
una de ellas. Muchos Ministerios Pblicos de la tivos en materia de diseo normativo de derechos
regin no han sido capaces de romper la dinmica a favor de las vctimas, todava es posible constatar
burocrtica de evaluacin o ms bien la inexisten- que el Ministerio Pblico no se ha convertido en un
cia de una evaluacin temprana de los casos que actor muy vigoroso en la promocin y proteccin
reciben, que fue heredada de la lgica de los siste- de los mismos.
mas inquisitivos anteriores a los procesos reforma-
dos. Es necesario recordar que en estos normal- Una primera cuestin que es posible constatar
mente existan versiones bastante extremas del en el rea, es la falta de una institucionalidad en el
principio de legalidad procesal, segn las cuales los Ministerio Pblico que se encargue de disear y
rganos de persecucin penal no podan interrum- ejecutar polticas en materia de promocin y pro-
pir o suspender tempranamente la persecucin teccin de los derechos de las vctimas. Salvo con-
penal. En dicho escenario todo caso ingresado era tados casos -y con problemas de cobertura territo-
procesado por el sistema y reciba algn tipo de rial- son pocos los Ministerios Pblicos que cuen-
tramitacin relativamente extendida en el tiempo. tan con algn tipo de institucionalidad especializa-
Algo similar ha ocurrido en muchos pases de la da en la materia. Esta situacin se refleja tambin
regin en los procesos reformados, pero en el con- en la falta de programas concretos de intervencin,
texto de sistemas que s han contemplado excep- como por ejemplo de informacin de las vctimas o
ciones importantes al principio de legalidad. As, la proteccin a las mismas.
evaluacin temprana de casos parece no constituir
una funcin crucial del trabajo de los fiscales, ni Frente a la falta de institucionalidad, operativa-
tampoco para la cual existan procesos especficos mente el vnculo con las vctimas queda en manos
de trabajo diseados con el propsito de realizarla de los fiscales. En este nivel tambin se detectan
de forma eficaz. Lo mismo ocurre con el trabajo varios problemas. En primer lugar, los fiscales no
para dar lugar a salidas alternativas tales como las perciben que las vctimas constituyen clientes res-
suspensiones del proceso a prueba o acuerdos pecto de quienes deben considerar su opinin para
reparatorios. En cambio, all donde esta funcin se tomar decisiones acerca de la persecucin penal de
ha especializado y el Ministerio Pblico ha estable- los casos. En segundo lugar, muchas veces tener un
cido como objetivo prioritario la seleccin de rol activo en la promocin de los derechos de las
casos, los resultados del sistema han mostrado vctimas entra en conflicto con la lgica de perse-
notables aumentos en el ejercicio de estas faculta- cucin penal y, esta ltima, prima finalmente en
des. As, por ejemplo, en el caso chileno durante el caso que hubiera una contraposicin de intereses
primer ao de funcionamiento, las tasas de deses- dejando a la vctima completamente insatisfecha
timacin de casos fueron relativamente bajas en respecto de sus pretensiones. Esto obedece no slo
comparacin con lo acaecido el segundo y tercer a la falta de sensibilizacin de los fiscales respecto
ao. La explicacin bsica de ese cambio obedece a la compresin de los problemas de las vctimas
a la introduccin de diversos mecanismos de eva- sino tambin debido a que normalmente la evalua-
luacin y la decisin temprana de casos que no cin de su trabajo se medir por resultados en la
estaban previstos por el Ministerio Pblico cuando persecucin penal ms tradicional. Un ejemplo tpi-
la reforma se puso en marcha. Ello se tradujo en un co donde se generan dinmicas de este tipo es tra-
aumento significativo de casos desestimados y una tndose de casos en los que fiscales privilegian la
rebaja muy importante de casos pendientes en persecucin penal por sobre el trmino del caso
manos de los fiscales42. utilizando mecanismos de reparacin a favor de la
vctima argumentando inters pblico por sobre
B.3. Limitado cumplimiento de ...uno la voluntad de esta ltima.
la funcin de promocin y de los proble-
proteccin de los derechos mas centrales En este escenario, uno de los proble-
de las vctimas que se observa es mas centrales que se observa es la falta
la falta de capaci- de capacitacin de los fiscales que les
Una tercera rea de problemas tacin de los fisca - permita sensibilizarse respecto de las
especficos que ha enfrentado el les que les permita necesidades de las vctimas, como
Ministerio Pblico para cumplir con sensibilizarse respec- tambin la falta de polticas institu-
las expectativas bsicas de su refor - to de las necesidades cionales que pongan dicho tema
ma se vincula con sus nuevas fun- de las vctimas... como una cuestin de relevancia en

42 Una explicacin detallada de esto con indicacin de las cifras concretas puede revisarse en Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Op. Cit. pgs. 91 a 96.

80
el trabajo de los fiscales. Esta sensibilizacin no los casos en que las relaciones entre la polica y el
significa slo cuestiones abstractas o puramente Ministerio Pblico han sido reguladas normativa-
discursivas acerca de la importancia de la vctima, mente en los nuevos cdigos procesales penales,
sino que el diseo de incentivos concretos, como ello ha sido en trminos bastante ambiguos gene-
por ejemplo evaluacin de desempeo, asociados rado serios problemas para la coordinacin entre
al logro del objetivo de satisfaccin real de los inte- ambas instituciones. A este respecto uno de los
reses especficos de la vctima en el proceso. aspectos problemticos ha sido el significado de
direccin funcional del Ministerio Pblico sobre
B.4. Ministerio Pblico y Polica: problemas la polica para los efectos de la investigacin preli-
de coordinacin y definicin de funciones minar. As, la polica ha argumentado que esta
direccin entra en conflicto con la cadena de
Las relaciones entre Ministerio Pblico y Polica mando institucional y, por otra parte, que ellos no
constituyen otro aspecto problemtico en el cum- son una institucin que se encuentre bajo la
plimiento de funciones de parte del Ministerio dependencia del Ministerio Pblico45. En el otro
Pblico. La coordinacin entre ambas instituciones extremo, muchos fiscales entienden que tal direc-
es un factor crtico para la implementacin exitosa cin les da un poder total sobre el trabajo policial
del nuevo sistema y el cumplimiento de las funcio- sin considerar la experticia de los investigadores
nes bsicas de los fiscales en el nuevo proceso. No policiales o incluso se cree que ello los autoriza a
obstante lo anterior, en varios pases de la regin sustituir el trabajo de los mismos por va de asumir
las relaciones entre stas son, al menos, deficientes la investigacin criminal como una funcin propia.
lo que, a su vez, genera problemas en la consoli-
dacin de la dinmica del nuevo proceso. Las cau- Todos estos problemas se han traducido en el
sas de esta situacin son variadas y complejas, pero funcionamiento concreto del sistema en una
me interesa enfatizar algunos problemas especfi- incomprensin y falta de comunicacin entre
cos que presenta la relacin Polica-Ministerio ambas instituciones. Es as como los programas de
Pblico que requieren ser confrontados en el tra- capacitacin del Ministerio Pblico regularmente
bajo futuro en esta materia. Antes de ello me inte- no incluyen las nociones ms bsicas acerca de tc-
resa destacar que este problema presenta dimen- nicas, herramientas y estrategias utilizadas por la
siones vinculados tanto a las funciones procesales polica en las investigaciones criminales que les
del Ministerio Pblico como a cuestiones permita comprender la lgica del mundo policial
de carcter institucional. Con todo, he Todos y las dificultades que enfrenta el trabajo
preferido reservar su anlisis en esta estos problemas concreto de los policas. Los programas
seccin para enfatizar el impacto del se han traducido de capacitacin policial tampoco se
problema en el asentamiento del en el funciona- caracterizan por desarrollar habilidades
nuevo modelo procesal en la regin. miento concreto y destrezas que les permitan a sus
del sistema en una agentes establecer relaciones construc-
La polica tradicionalmente no ha incomprensin y falta tivas con los fiscales. En este escena-
sido objeto de preocupacin por de comunicacin entre rio, es difcil esperar una efectiva y
parte de los acadmicos y reformis- ambas instituciones. coordinada relacin.
tas en Amrica Latina43. Adems, es
una institucin casi desconocida para la sociedad, Las problemticas relaciones
difcil de entender para quienes no tienen una rela- entre el Ministerio Pblico y la Polica me parece
cin cercana con el mundo policial. Esta falta de tambin pueden ser entendidas como un resultado
conocimiento explica en buena medida la existen- de la tensin generada por el surgimiento de un
cia de una brecha entre el mundo policial y el nuevo actor institucional que comparte el poder
mundo civil que se fortaleci durante los pero- que la polica sola tener en el antiguo sistema y, tal
dos de gobiernos no democrticos en la Amrica vez ms importante, un actor que tiene como uno
Latina. La consecuencia de esto es que la reforma de sus objetivos centrales el control del trabajo
a la justicia criminal en la regin no ha incorpora- policial. No obstante las reglas formales que esta-
do reformas significativas en la organizacin poli- blecen que a los jueces de instruccin les corres-
cial sino en casos muy especficos44. Ms an, en ponda un importante control de la actividad poli-

43 En este mismo sentido vase, entre otros, Alberto Binder, Ob. Cit., pg. 82; Maximiliano Rusconi, "Reformulacin de los Sistemas de Justicia Penal en Amrica Latina y Polica: Algunas
Reflexiones", en Pena y Estado N3, 1998, pgs. 189 y 190; y Mauricio Duce y Felipe Gonzlez, "Polica y Estado de Derecho: problemas en torno a su y Funcin y Organizacin", en Pena
y Estado N 3, 1998, pgs. 51 a 53. En este ltimo se sugiere que una de las razones de esta falta de preocupacin ha sido un entendimiento excesivamente formalista del proceso penal
como un conjunto de trmites y plazos de carcter judicial de acuerdo al cual slo los procedimientos judiciales son considerados parte del objeto de estudio del proceso penal por parte de
los juristas.
44 Una excepcin paradigmtica est constituida por el caso de El Salvador, donde una nueva fuerza policial ha sido creada. Sin embargo, la creacin de este nuevo cuerpo policial es el
resultado de la implementacin de los acuerdos de paz y no un producto del nuevo sistema de justicia criminal implementado en ese pas recientemente. Sobre la nueva polica de El Salvador
puede verse Gustavo Palmieri, "Reflexiones y Perspectivas de la Reforma Policial en El Salvador", en Pena y Estado N 3, 1998, pgs. 313-340.
45 Al respecto ver Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, pg. 275.

81
cial en la investigacin de los delitos, la polica en un debate sobre los mismos y de guiar futuras acti-
la regin haba desarrollado amplios espacios de vidades de investigacin que nos permitan profun-
autonoma en la prctica del sistema inquisitivo. dizar en sus causas y posibles soluciones.

En este complejo escenario, el Ministerio Como conclusin, me parece posible afirmar


Pblico ha carecido de sensibilidad para acercarse que los fiscales han tenido diversos problemas para
adecuadamente a las policas y desarrollar relacio- enfrentar y satisfacer parte de las demandas bsicas
nes constructivas para llevar adelante el trabajo de que han justificado la reforma procesal penal y los
investigacin criminal. En muchos casos el propio cambios experimentados en su propia instituciona-
Ministerio Pblico no tiene claridad acerca de los lidad. Con todo, no debe confundirse este diag-
roles y funciones y de la correcta divisin de labo- nstico crtico con una situacin de incumplimien-
res que debe haber entre fiscales y policas. El to absoluto de objetivos. Por el contrario, los infor-
Ministerio Pblico tiene que comprender que quien mes nacionales del Proyecto de Seguimiento de las
realiza por regla general las actividades de investi- Reformas Judiciales en Amrica Latina junto con
gacin concreta por razones de experticia profesio- mostrar varios de los problemas reseados en este
nal, cobertura territorial y medios disponibles es la trabajo tambin dan cuenta de mltiples experien-
polica. Debe tambin entender que hay una exper- cias exitosas en reas especficas de actuacin de
ticia que los policas disponen que debe ser apro- los fiscales. As, hay varios casos en los que han
vechada para el potenciamiento de la persecucin desarrollado experiencias muy exitosas de trabajo
penal. Por otra parte, debe ser capaz de en equipos entre fiscales y policas, en el estable-
mostrarle a la polica que sin una coordi- ...me cimientos de sistemas de evaluacin
nacin con su trabajo, los resultados de parece posible temprana de denuncias, en la creacin
sus investigaciones sirven de poco o afirmar que los de oficinas especializadas para la pro-
nada. En este sentido, los fiscales del fiscales han teni- teccin de vctimas, en la introduccin
Ministerio Pblico juegan un rol clave do diversos proble- de criterios modernos de administra-
en el nuevo modelo procesal al actuar mas para enfrentar cin, entre otras muchas que resulta
como verdaderas bisagras entre el y satisfacer parte de dificultoso enumerar con detalle en
mundo policial y judicial, o sea, como las demandas bsicas este trabajo.
un puente de plata para transformar que han justificado la
la informacin obtenida en la inves- reforma procesal penal En este contexto, los Ministerios
tigacin policial en un caso judicial- y los cambios experi- Pblicos de Amrica Latina deben
mente sustentable y ganable. El Mi- mentados en su propia profundizar las lneas de trabajo en
nisterio Pblico tiene una posicin institucionalidad. donde se han logrado implemen-
privilegiada en el diseo de los tar programas exitosos de accin.
nuevos modelos procesales para superar el abismo Ello parte, en primer lugar, por
existente entre ambos mundos. Con todo, la expe- un cambio muy relevante en la orientacin al tra-
riencia de varios pases de la regin indica que no bajo. Como se sealaba con anterioridad, sin una
ha sido suficientemente fuerte para asumir con pro- capacidad importante para producir informacin
tagonismo tal funcin, ni tampoco ha tenido la cla- emprica confiable acerca del funcionamiento del
ridad para comprender adecuadamente que en sistema y sin que esa capacidad se construya pen-
dicha funcin se concentran sus principales fortale- sando en la solucin de problemas concretos de la
zas en relacin con el trabajo policial. institucin ser imposible pensar que a corto plazo
los problemas descritos puedan superarse. Pero
junto con ello debe tenerse claridad acerca de cu-
IV. ALGUNAS CONSIDERACIONES les son los objetivos ms relevantes que la institu-
FINALES cin est llamada a cumplir en el contexto de un
sistema acusatorio y en un proceso de transforma-
Los procesos de reforma a los sistemas de justi- cin como lo han sido las reformas experimentadas
cia criminal en Amrica Latina an se encuentran en en la regin en los ltimos aos.
etapa de asentamiento, lo mismo con los cambios
experimentados por el Ministerio Pblico. En este Ambas cuestiones exigen liderazgo y capacidad
contexto, el objetivo central de este trabajo ha sido de innovacin en los Ministerios Pblicos que no
el de realizar una identificacin preliminar de los han estado presentes hasta ahora. Aqu se presen-
problemas que ste ha enfrentado hasta el momen- ta en mi opinin el gran desafo que exige la etapa
to, para satisfacer las expectativas que justificaron actual del proceso de reforma a la justicia criminal
estos con el propsito de contribuir al desarrollo de en la regin.

82
EL NUEVO
CODIGO PROCESAL PENAL PERUANO
Apuntes preliminares
respecto a su implementacin

Julio C. Espinoza Goyena


Secretario Tcnico de la Comisin de Alto Nivel
- Cdigo Procesal Penal 2003 - 2004.
jeg@proyectorpp.org

Last July 29 saw the publication of Peru's new Criminal Procedure Code in the official newspaper,
El Peruano, along with Legislative Decree 958, which regulates the implementation and duration of the
code. This article describes the reform process in Peru, which has been the object debate among the
country's most renowned jurists and in the community for nearly one year.

I. ANTECEDENTES Es fcil advertir que tiene un contenido altamente


complejo que ha requerido de una discusin espe-
El pasado 29 de julio fueron publicados en el cializada por cerca de un ao, en la que han parti-
diario oficial El Peruano el nuevo Cdigo Procesal cipado los ms destacados juristas de nuestro pas.
Penal as como el Decreto Legislativo 958, que
regula el proceso de implementacin y transitorie- Adems, es necesario tener en cuenta que el
dad de este nuevo cuerpo normativo. Ello en vir- Cdigo Procesal Penal aprobado va Decreto
tud a la autorizacin brindada por la Ley 28.269, Legislativo ha sido debidamente sometido a consi-
que delegaba en el Poder Ejecutivo la facultad de deracin de la opinin de la ciudadana, pues su
legislar mediante Decreto Legislativo un nuevo primera versin de fecha noviembre de 2003 fue
Cdigo Procesal Penal, las normas de implementa- publicada con la finalidad de recibir las observa-
cin as como cualquier otro asunto en materia ciones y crticas de todos los sectores. En ese sen-
procesal penal1. tido, es pertinente sealar que, desde el mes de
diciembre de 2003 hasta el mes de abril de 2004 la
Segn seala el dictamen de la Comisin de Comisin de Alto Nivel recibi y discuti cada una
Justicia que aprob la referida Ley 28.269, este de las observaciones formuladas por diversas insti-
mtodo legislativo, el de la delegacin de faculta- tuciones del Estado y de la sociedad civil, inclu-
des, se explica por tratarse de normas de gran yendo a CERIAJUS, que en su informe final ha apo-
extensin y de un contenido especializado. En efec- yado tambin la aprobacin del nuevo Cdigo
to, el Anteproyecto de Cdigo Procesal Penal ela- Procesal Penal.
borado por la Comisin Especial de Alto Nivel cre-
ada mediante Decreto Supremo N 005-2003-JUS, Sin lugar a dudas se ha dado un paso impor-
cuenta con 566 artculos, distribuidos en siete libros. tante en el camino hacia un nuevo modelo de jus-

1 Como antecedentes, debe tenerse en cuenta que mediante delegacin de facultades legislativas al Poder Ejecutivo han sido aprobados en nuestro pas el Cdigo Civil, el Cdigo del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales, el Cdigo Penal, el Cdigo de Ejecucin Penal, el Cdigo Procesal Civil y el Cdigo Tributario.

83
ticia penal 2. Sin embargo, la experiencia de los lti- Razones tcnicas: el nuevo Cdigo implica no
mos aos en nuestro pas nos ha enseado que la slo un cambio normativo de procedimiento sino
promulgacin de un nuevo Cdigo Procesal Penal tambin un cambio en las formas de trabajo de los
-con todas las complejidades jurdicas, polticas e operadores del sistema. Ello requiere de un com-
institucionales que ello conlleva- constituye slo el plejo y adecuado proceso de reingeniera en el que
primer peldao de todo un proceso de reforma que el enfoque multidisciplinario resulta fundamental.
empezamos a caminar y en el que el proceso de
implementacin resulta decisivo. Asimismo, dadas las caractersticas propias del
nuevo modelo es previsible que sus primeros pasos
presenten dificultades que deben ser resueltas y
II. EL MODELO PROGRESIVO DE asimiladas de manera inmediata, de manera tal que
VIGENCIA DEL NUEVO CDIGO pueda evitarse poner en jaque el nuevo sistema. A
este respecto resulta interesante una encuesta de
El modelo de implementacin que se ha esta- opinin realizada entre jueces, fiscales y abogados
blecido en nuestro pas, conforme lo indica la pri- en ejercicio, en diciembre pasado, segn la cual el
mera disposicin final del nuevo Cdigo, es el pro- 78% de los encuestados opinaba que el nuevo
gresivo (el Cdigo Procesal Penal Cdigo debe ser puesto en vigencia de manera
entrar en vigencia progresivamente en El progresiva en algunos distritos judiciales.
los diferentes Distritos Judiciales). modelo de Slo el 12% consideraba que deba
implementacin entrar en vigencia de manera inmedia-
Esta opcin gradual sigue funda- que se ha estable- ta en todo el pas6.
mentalmente la experiencia chilena cido en nuestro
de los ltimos aos en materia de re- pas, conforme lo Razones culturales: la gradualidad
forma procesal . Sin embargo, es pre-
3 indica la primera de la implementacin permitir a los
ciso recordar que ya el Proyecto de disposicin final del actores desarrollar un adecuado pro-
Cdigo Procesal Penal de 1995 4 nuevo Cdigo, es el ceso de aprendizaje. All donde el
propona el modelo de aplicacin progresivo. sistema importe un gran cambio
gradual del nuevo Cdigo5. cultural, el que exista un tiempo
de adecuacin y aprendizaje de las nuevas prcti-
Entre las principales motivaciones que justifican cas que el modelo conlleva, juega sin duda a favor
seguir el modelo de la progresividad podemos de la instauracin efectiva de los objetivos y prin-
sealar las siguientes: cipios que la reforma ofrece7.

Razones econmicas: la implementacin del Siguiendo esa lnea de ideas el Decreto


nuevo sistema procesal penal implica, en trminos Legislativo 957 establece que el nuevo Cdigo
econmicos, una inversin importante por parte del entrar a regir segn la progresividad siguiente:
Estado, por lo que, dadas las circunstancias del era-
rio nacional, resulta ms conveniente dividir ese El 1 de febrero de 2006 en el Distrito Judicial
costo en diferentes etapas. De este modo, el frac- designado para el inicio de la vigencia del
cionamiento de la implementacin conllevar, al nuevo Cdigo.
mismo tiempo, el fraccionamiento del presupuesto
estatal necesario. En efecto, sin perjuicio de un an- En los dems Distritos Judiciales del pas el
lisis preciso de la cuestin, existen ya suficientes Cdigo Procesal Penal entrar en vigor de
elementos de juicio como para considerar que el manera posterior, conforme al calendario oficial
proceso de aplicacin progresiva durar en el mejor correspondiente que ser aprobado por Decreto
de los casos cuatro aos. Supremo. La Comisin consider que la defini-

2 Conforme seala la exposicin de motivos de este nuevo texto normativo, luego de ms de seis dcadas de vigencia del Cdigo de Procedimientos Penales de 1940 asistimos al momen-
to de renovacin de dicho cuerpo normativo siendo ste el momento culminante de una etapa importante del proceso de reforma de la justicia penal que en nuestro pas lleva cerca de quin-
ce aos. En este lapso, marcado por una serie de avatares polticos, sociales y econmicos, han ocurrido hasta dos intentos fallidos de reforma de la legislacin procesal. En 1991 slo pudo
entrar en vigencia parcial el Cdigo Procesal Penal pues su aplicacin ntegra fue sometida a vacatio legis que se extendi por tiempo indefinido. Luego de la entrada en vigencia de la
Constitucin de 1993, se public el Proyecto de Cdigo Procesal Penal de 1995, texto que, luego de la discusin parlamentaria, fue aprobado en el Congreso pero observado por el Poder
Ejecutivo en octubre de 1997 y finalmente dejado en el olvido. Desde aquel entonces la reforma del proceso penal peruano ingres en un periodo de letana que se prolong hasta el ao
2003 en que, ahora ya en democracia, el Poder Ejecutivo impuls la creacin de la Comisin de Alto Nivel mediante Decreto Supremo N 005-2003-JUS del 14 de marzo de 2003 cuyo pro-
psito fue proponer las modificaciones y mecanismos legales para la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal. Esta Comisin presidida por el seor ministro de Justicia, estuvo inte-
grada por Csar San Martn Castro, Roco Montero Lazo, Rafael Donaire Otrola, Manuel Catacora Gonzles, Pablo Talavera Elguera, Pablo Snchez Velarde, Daniel Caballero Cisneros, Vctor
Garca Toma, Jorge Santistevan de Noriega, Jorge Villegas Ratti, Ricardo Vscones Vega, Carlos Caro Coria y Fidel Rojas Vargas.
3 A diferencia de la opcin seguida en pases como Bolivia, Ecuador o Venezuela en los que el cambio de cdigo se produjo de manera inmediata en todo el pas, en Chile el nuevo cdigo
se aplic de manera gradual, lo que implica la entrada en vigencia del nuevo sistema por etapas sucesivas en el tiempo, en determinadas regiones del pas, y respecto solo de los casos nue-
vos.
4 Publicado en el diario oficial El Peruano el 6 de abril de 1995.
5 En efecto, la novena disposicin transitoria del Proyecto de 1995 estableca que: "La vigencia del Cdigo Procesal Penal sta sujeta a la progresividad siguiente: 1. El Poder Judicial, el
Ministerio Pblico y la Polica Nacional determinarn coordinadamente, programas de aplicacin especial del Cdigo Procesal Penal, fijando un calendario que comprenda Distritos Judiciales
y, en su caso, proyectos piloto; 2. La aplicacin total del Cdigo Procesal Penal en los Distrito Judiciales o en las zonas o reas designadas para la ejecucin del proyectos piloto, se iniciar
en una primera etapa a los ciento veintes das de publicado el Cdigo. La vigencia del Cdigo a todo el pas se producir indefectiblemente dentro de los nueve meses de su publicacin; 3.
El cronograma, una vez coordinado y establecido por las indicadas instituciones, ser probada por Decreto Supremo del Sector Justicia".
6 Encuesta de opinin realizada el 5 de diciembre de 2003 por GTZ Cooperacin Tcnica Alemana.
7 Santelices, Fernando, Ponencia presentada en el Seminario Internacional: Hacia un nuevo proceso penal peruano, Lima, 3 al 5 de diciembre de 2003.

84
cin del calendario posterior deba hacerse va FECHA ARTICULOS LUGAR
Decreto Supremo en tanto ese tipo de norma A los 90 205 al 210 (Control de Todo el pas
resultaba la ms flexible para este fin. Tngase das de identidad, video-vigilancia
en cuenta que las exigencias materiales de la publicacin y pesquisas)
implementacin del nuevo Cdigo pueden
determinar que el calendario inicial que se pro- 1 de febrero Texto ntegro del CPP Distrito judicial
ponga deba estar sujeto a modificaciones. de 2006 inicial (Por designar)

1 de febrero 468 al 471 (Terminacin Todo el pas


El Distrito Judicial de Lima ser el lugar donde de 2006 anticipada)
culminar la aplicacin progresiva del Cdigo. Libro Sptimo (Cooperacin
La explicacin de esta pauta salta fcilmente a la Judicial Internacional)
vista si es que tenemos en cuenta que Lima, en Plazos de prisin preventiva
tanto capital, es el Distrito Judicial de mayor y detencin domiciliaria.
complejidad8. Disposiciones modificatorias
y derogatorias.
Sin perjuicio de lo antes sealado, esto es, de la
vigencia progresiva total del nuevo Cdigo, es
necesario tener en cuenta que tambin se ha esta-
blecido, de manera paralela, un sistema de vigen- III. EL PROCESO
cia progresiva parcial que, segn sealan los DE IMPLEMENTACIN
numerales 4 y 5 de la Primera Disposicin Final
del Decreto Legislativo 957, seguir la siguiente La reforma de la Justicia Penal es un proceso
cronologa: complejo que comprende varias etapas entre las
que, slo con fines metodolgicos, podemos dis-
A los noventa das de publicacin de tinguir las siguientes: etapa de motivacin, etapa de
la norma, esto es, el 29 de julio de Sin formulacin legislativa, etapa de imple-
2004, entrarn a regir en todo el pas perjuicio (...) mentacin y etapa de evaluacin y
los artculos 205 al 210, relacionados de la vigencia retroalimentacin.
con el otorgamiento de facultades progresiva total
policiales vinculadas al control de del nuevo Cdigo, Nuestro pas ya ha recorrido las
identidad, video-vigilancia y pes- (...) tambin se ha dos primeras, pues ya tenemos el
quisas. establecido, de marco legal necesario. Sin embargo,
manera paralela, un resulta claro que el cambio de
El 1 de febrero de 2006, esto es, sistema de vigencia modelo de enjuiciamiento penal no
la fecha en que inicie la vigencia progresiva parcial... se agota en lo meramente normati-
de todo el texto del Cdigo en vo, sino que ms bien implica un
el Distrito Judicial por designarse, tambin cambio estructural a la vez que
entrarn en vigor, simultneamente y en todo el cultural y que por lo mismo no podr realizarse de
pas las siguientes normas del nuevo Cdigo: la noche a la maana. En esa lnea, el proceso de
artculos 468 al 471, relativos al procedimiento implementacin tiene como objetivo general facili-
de terminacin anticipada; Libro Sptimo, tar y garantizar la correcta, eficiente y eficaz apli-
"Cooperacin Judicial Internacional"; las normas cacin del nuevo Cdigo, a travs de la formula-
que regulan los plazos de la prisin provisional cin y ejecucin de un Plan Nacional de
y detencin domiciliaria, y las disposiciones Implementacin; as como establecer los mecanis-
modificatorias. mos de evaluacin y seguimiento del mismo9.

En sntesis, el cuadro general de vigencia del Es dentro de ese orden de ideas y con ese pro-
nuevo Cdigo ser el siguiente: psito, que el Decreto Legislativo 958 crea la
Comisin Especial de Implementacin del Cdigo
Procesal Penal, como ente encargado de la con-
duccin y coordinacin del proceso de implemen-
tacin de la reforma procesal penal, integrada por
cinco miembros representantes del Ministerio de

8 Comprende las provincias de Lima, Huarochir y Oyn. La poblacin es de 5.250.607 de habitantes y la extensin territorial es de 7.471 Km.
9 Aspectos bsicos para la implementacin del nuevo cdigo de procedimiento penal, Repblica de Bolivia. Ministerio de Justicia de Bolivia. 1998

85
Justicia, quien la presidir, del Ministerio de Como podr advertirse esta etapa comprende
Economa y Finanzas, del Poder Judicial, del una serie de aspectos, muchos de ellos extra jurdi-
Ministerio Pblico y del Ministerio del Interior. cos, que hacen de sta una de las ms difciles, ms
Dicha comisin tendr las siguientes atribuciones: an, si tenemos en cuenta que en nuestro pas y en
general en Amrica Latina no existe una base de
Concretar las polticas institucionales para la ade- estudios empricos suficientes como para dotar de
cuada implementacin del nuevo Cdigo en el pilares ms firmes a la planificacin.
Distrito Judicial que se designe como el inicial.
De otro lado no debe perderse de vista, como
Disear la propuesta especfica del Plan bien lo ha sealado Alberto Binder, que esta etapa
Inmediato de Implementacin. no est libre de la puja poltica entre los sectores
proclives y reacios al cambio. Los sectores conser-
Elaborar el calendario oficial de aplicacin pro- vadores apuestan a la no entrada en vigencia, a que
gresiva del Cdigo. se produzca una catstrofe, a que el sistema se
derrumbe, y otras frases similares10. As, por ejem-
Formular los anteproyectos de normas que sean plo, la reaccin inmediata de los sectores vincula-
necesarios para la transferencia de los recursos dos a la Polica ha generado una serie de crticas al
presupuestarios a que hubiere lugar. nuevo Cdigo cuyo denominador comn es "ahora
no nos salva nadie"la intervencin de la fiscala
Establecer, en coordinacin con las entidades como conductora del proceso investigatorio gene-
concernidas, los programas anuales de adecua- rar un aumento inmediato en las tasas de delitos11.
cin, provisin de recursos materiales y huma-
nos que permitan la ejecucin de los Planes de
Implementacin progresiva del Cdigo, y pro- IV. DNDE SE INICIAR
poner los proyectos de reforma legal que el LA VIGENCIA DEL CPP?
caso requiera.
Una de las ms razonables interrogantes
Concordar, vigilar y efectuar un Una que se hace la comunidad jurdica es en
seguimiento de la ejecucin de de las ms dnde se iniciar la aplicacin del nuevo
los planes y programas de razonables inte- Cdigo, ms an si es que tenemos en
implementacin intra e inte- rrogantes que se cuenta que el Cdigo Procesal Penal no
rinstitucionales. hace la comunidad dice nada al respecto. Como podr
jurdica es en dnde se advertirse, la respuesta a esta interro-
Disear los programas de iniciar la aplicacin del gante contiene un alto grado de com-
capacitacin de corto, nuevo Cdigo... plejidad que exige, en primer trmino,
mediano y largo plazo en establecer cules sern los criterios o
cada una de las instituciones involucradas.

10 Binder, Alberto, Ideas y materiales para la reforma de la justicia penal , Ad hoc, Buenos Aires, 2000, p.47.
11 Roca Leoni, "Cuidado con el Cdigo Procesal Penal", en Diario Correo , Lima, 3 de agosto de 2004.

86
factores a tener en cuenta para elegir la sede del En primer trmino, la propuesta del Ministerio
distrito judicial de inicio. Sin perjuicio de un mayor Pblico segn la cual el nuevo Cdigo debe empe-
anlisis, es posible tener en cuenta como criterios zar a aplicarse en el Distrito Judicial del Callao 12.
definidores los siguientes: infraestructura, recursos Las consideraciones que sustentan este plantea-
humanos, logstica, cercana a la capital, densidad miento pueden resumirse en las siguientes: infraes-
poblacional, ndice delictivo, carga procesal. Si tructura adecuada, cercana a la capital, carga pro-
bien es cierto que ni el Cdigo ni el Decreto cesal promedio13. Una mirada panormica de la
Legislativo 958 -que regula el proceso de imple- carga procesal existente en el Distrito Judicial del
mentacin- resuelven esta interrogante, son cono- Callao puede apreciarse en el siguiente cuadro
cidas algunas propuestas institucionales planteadas correspondiente al ao 2003:
en los ltimos meses.

ESTADO DE LA DENUNCIA
Total Archivo Investigacin
FISCALA Formalizado Pendiente
Denuncia
Definitivo Provisional PNP Fiscala
1FPP-CALLAO 644 366 127 35 39 32 0
2FPP-CALLAO 608 311 85 14 82 90 0
3FPP-CALLAO 658 377 108 36 66 35 1
4FPP-CALLAO 631 327 83 15 92 109 4
5FPP-CALLAO 654 304 100 35 94 90 1
6FPP-CALLAO 656 369 139 26 70 26 6
7FPP-CALLAO 663 377 123 48 71 22 3
8FPP-CALLAO 657 333 113 25 80 39 55
9FPP-CALLAO 0 0 0 0 0 0 0
TOTAL 5171 2764 858 234 594 443 70

Otra de las propuestas planteadas es la del tenerse en cuenta que en dicha sede la carga pro-
Poder Judicial, que propone como sedes de inicio cesal sera ms manejable, conforme se apreciar
las provincias de Caete, Huaura y con mayor nfa- en el siguiente cuadro:
sis Ayacucho. Entre otras consideraciones, puede

Segn un primer estudio reciente realizado por tacin del plan piloto debido a que requieren
Iris Center, los Distritos Judiciales con mayor carga mayor trabajo de depuracin y descarga para alcan-
procesal no son sedes propicias para la implemen- zar niveles ptimos de trabajo14.

12 Informe presentado a la Comisin de Presupuesto del Congreso de la Repblica por la Fiscal de la Nacin el 7 de octubre de 2003.
13 Segn informacin brindada por la Gerencia General del Poder Judicial, la Corte Superior del Callao registr un ingreso de 13.254 expedientes en giro a las salas y juzgados penales y
mixtos durante el ao 2003 y adems, cuenta con diecisis dependencias judiciales que conocen asuntos penales: tres salas penales, once juzgados penales y dos juzgados mixtos. Asimismo,
dicha sede judicial cuenta en la actualidad con un mdulo corporativo penal y un mdulo de justicia en Ventanilla.
14 Iris Center, Evaluacin de la situacin de siete Distritos Judiciales como posible sede del Plan Piloto para la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal , Lima, mayo 2004.

87
No obstante dichas propuestas, debe contem- importantes con el nuevo Cdigo, sobre todo en el
plarse la posibilidad de que el inicio de la aplica- mbito de los Juzgados de la Investigacin
cin del nuevo cdigo se realice inclusive en ms Preparatoria y de los Juzgados de Juzgamiento
de un distrito judicial a la vez, debindose tener en (unipersonales o colegiados), conforme podr
cuenta para ello que la distribucin de competen- observarse en el siguiente grfico:
cias de los rganos jurisdiccionales sufre cambios

V. LA LIQUIDACIN DE CAUSAS Para estos efectos, los rganos de Gobierno del


DEL SISTEMA ANTERIOR Poder Judicial y del Ministerio Pblico dictarn
las directivas correspondientes para la correcta
Este modelo de implementacin gradual implica ordenacin del traslado de expedientes.
la entrada en vigencia del nuevo sistema en dife-
rentes etapas, esto es, en determinadas fechas y en Ms all de las implicancias administrativas y de
ciertos distritos judiciales del pas, respec- procedimiento que la liquidacin de causas
to slo de los nuevos casos que ingresen ... genera, este aspecto del proceso de
al sistema. De esta forma, conviven conviven durante implementacin trae consigo otro vin-
durante un determinado tiempo dos sis- un determinado culado a los recursos humanos que es
temas de enjuiciamiento criminal distin- tiempo dos siste- necesario considerar. Me refiero a la
tos: el del Cdigo de Procedimientos mas de enjuiciamien- distincin o ms precisamente selec-
Penales de 1940 y el del nuevo to criminal distintos: cin que el sistema debe hacer entre
Cdigo Procesal Penal. el del Cdigo de jueces viejos y jueces nuevos, esto
Procedimientos Penales es, la clasificacin de los jueces
Atendiendo a dicha situacin el de 1940 y el del nuevo que se encargarn de seguir cono-
Decreto Legislativo 958 propone lo Cdigo Procesal Penal. ciendo los procesos que se encon-
siguiente: traban en trmite con la legisla-
cin anterior al momento de entrar en vigencia el
Dos meses antes de la vigencia del Cdigo en el nuevo cdigo. Es fcil advertir que la expectativa
Distrito Judicial o Distritos Judiciales que corres- de los magistrados estar centrada principalmente
pondan, previa coordinacin, el Poder Judicial y en integrarse al nuevo modelo y no seguir ni
el Ministerio Pblico designarn jueces y fiscales siquiera como jueces liquidadores.
que continuarn, a partir de su vigencia, el tr-
mite de las causas segn el rgimen procesal Otra de las disyuntivas que se generar en este
anterior. momento tiene que ver con la seleccin de los jue-
ces que iniciarn la aplicacin del nuevo cdigo.
Dos semanas antes de la entrada en vigencia del Deben ser jueces nuevos? Es importante que el
Cdigo debern remitirse los procesos en trmi- candidato a juez del nuevo Cdigo no haya tenido
te a dichos Juzgados y Fiscalas. ninguna experiencia en la magistratura con el

88
modelo antiguo para evitar que al nuevo sistema mente tcnico que tenga en cuenta los diferentes
ingrese una mentalidad contaminada? Puede un factores que condicionen la progresividad. Deben
juez de Instruccin con aos de experiencia y de evitarse criterios "institucionalistas". Tngase en
carrera pero en el rgimen inquisitivo asumir el cuenta que del xito que se logre en la sede inicial
nuevo rol de juez que le asigna el nuevo Cdigo? depender en gran medida el avance del proceso
Estas interrogantes pueden parecer provocadoras de cambio en el resto del pas.
pero tendrn que resolverse llegado que sea el
momento. Cuarta: la capacitacin de los operadores es fun-
damental pues, ms que cambio normativo, el
modelo acusatorio asumido por el nuevo Cdigo
VI. REFLEXIONES FINALES conlleva un cambio cultural en el que debemos
progresivamente adquirir nuevos valores, nuevas
Primera: el proceso de implementacin es la actitudes, nuevas relaciones.
etapa ms compleja, difcil y a la vez decisiva para
el xito de la reforma. La adecuada planificacin Un espacio vital para este propsito ser el de
con el aporte multidisciplinario y emprico sern la formacin universitaria, que obviamente tambin
fundamentales. deber adaptarse a las nuevas exigencias. Segn
una encuesta de opinin realizada entre estudian-
Segunda: no debe extraarnos que tes de la Universidad Nacional Mayor
durante este perodo de planificacin ...el proceso de de San Marcos, el 68 % considera que
del cambio surjan sectores conserva- implementacin es la actual currcula de estudios en el
dores y resistentes al cambio que la etapa ms com- rea penal y procesal penal no tiene
apuesten y desarrollen estrategias pleja, difcil y a la vez los contenidos necesarios para un
orientadas a hacer fracasar el pro- decisiva para el xito adecuado estudio del nuevo mode-
ceso de reforma. de la reforma. lo de proceso penal15.

Tercera: la decisin respecto de cul debe ser el


distrito judicial donde se inicie la aplicacin del
nuevo Cdigo debe tener un fundamento pura-

15 Encuesta de opinin realizada por GTZ Cooperacin Tcnica Alemana entre el 10 y 11 de junio de 2004 en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos,
sobre una muestra de 288 encuestados.

89
REFORMA JUDICIAL EN
AMRICA LATINA
El Rol del Banco
Interamericano de Desarrollo

Julio Faundez Alan Angell


School of Law St. Antony's College
University of Warwick Oxford University
j.faundez@warwick.ac.uk alan.angell@latin-american-centrere.oxford.ac.uk

This is a revised version of a 2001 report for the Inter-American Development Bank Office of
Evaluation and Oversight. Its principal objective is to evaluate the IDB's strategy in legal and judicial
reform on the basis of case studies of Argentina, Colombia, Honduras and Uruguay, which offer a
good sample for evaluating the progress of the legal and judicial reform projects that are supported by
the IDB.

PREFACIO Tres factores han impulsado este proceso: las nue-


vas polticas econmicas basadas en principios de
Este informe es una versin revisada de un mercado que implican la actualizacin de viejas ins-
informe que preparamos en el ao 2001 para la tituciones y creacin de otras; la extensin de la
Oficina de Evaluacin del Banco Interamericano de democracia en la regin, que ha demostrado a la
Desarrollo. Las opiniones expresadas en este texto elite la importancia de los marcos polticos y lega-
son de responsabilidad de sus autores y no es la les estables; y las violaciones generalizadas de dere-
intencin representar la opinin del BID ni de sus chos humanos durante las dos dcadas anteriores,
funcionarios. Sin embargo, nos gustara agradecer a que subrayaron la importancia de tener mecanismos
los funcionarios del Banco, tanto en la sede en confiables y eficaces para controlar gobiernos.
Washington como en las Oficinas Locales, quines
respondieron a nuestras preguntas, nos dieron 2. Junto con otras agencias internacionales, el
documentacin y ayudaron a concertar BID ha desempeado un rol importante en el
entrevistas. Desde apoyo, promocin y conduccin de este
principios de la proceso. Desde la Conferencia realizada
Tambin estamos en deuda con los dcada de los en Costa Rica para estudiar el rol del BID
abogados, jueces, acadmicos, polti- noventa, prctica- en reforma legal en 1993 hasta fines de
cos y miembros de organizaciones no mente todos los 1999, hubo 23 prstamos y 46 operacio-
gubernamentales, quienes generosa- pases en la regin nes de asistencia tcnica diseados para
mente se dieron tiempo para res- han establecido pro- promover reformas legales en 18 de los
ponder a nuestras preguntas y acla- gramas de reforma 26 pases miembros del BID con una
rar las dudas. legal y judicial. inversin total de USD 435 millones.
Otras organizaciones internacionales
como el Banco Mundial, PNUD y
I. INTRODUCCIN varias agencias de cooperacin bilateral tambin
estn activamente involucradas en el proceso de
1. Desde principios de la dcada de los noven- reforma legal y judicial. Sin embargo, el rol del BID
ta, prcticamente todos los pases en la regin han es ms prominente que el de otras agencias, tanto
establecido programas de reforma legal y judicial. en cuanto al nmero de proyectos implementado

90
como en trminos de cobertura de pases. En todo lleg al poder. Por su parte, Colombia ha introdu-
caso, muchas de las observaciones contenidas en cido reformas constitucionales importantes en los
este trabajo tambin pueden aplicarse a los proyec- ltimos aos y tambin ha implementado una rees-
tos de otras agencias de cooperacin. tructuracin de su sistema legal en un intento a
enfrentar el dramtico aumento de violencia y cri-
Evaluacin del proceso de reforma minalidad. Honduras, uno de los pases ms pobres
de Amrica Latina, fue la seleccionada para recibir
1. Nuestro objetivo principal es evaluar la estra- un importante prstamo para reestructurar sus sis-
tegia del BID en reforma legal y judicial. Como temas legales y judiciales.
todos los prstamos del BID en este sector siguen
vigentes, todava no es posible hacer una evalua- Estos pases ofrecen una buena muestra para
cin final. Adems, debido a la naturaleza de la evaluar el progreso de programas de reforma judi-
tarea y el hecho de que nos concentramos en cinco cial y legal apoyados por el BID.
pases, nuestras observaciones en este estudio se
refieran principalmente a los pases que visitamos. 2. Realizamos una revisin minuciosa de los
Por ende este estudio no es un substituto por una documentos oficiales y publicaciones del BID en el
evaluacin completa del resto de los proyectos. rea de reforma legal y judicial, y tambin exami-
Esperamos, sin embargo, que ste contenga suge- namos los archivos de los proyectos que fueron
rencias tiles para el BID y otros especialistas res- puestos a nuestra disposicin en los pases que
pecto de temas estratgicos en el proceso de refor- visitamos. Tambin entrevistamos a los participan-
ma, especialmente sobre cmo mejorar su imple- tes en los proyectos y a otros individuos claves,
mentacin. entre ellos, altos funcionarios de los gobiernos, jue-
ces de Cortes Supremas y Cortes de Apelaciones,
2. Como esta es un rea nueva y compleja, no jueces de tribunales inferiores, abogados, cientistas
es sorprendente que hayamos encontrado ciertos sociales, periodistas, acadmicos y funcionarios
problemas en la concepcin, diseo y ejecucin de locales del BID y otras agencias de desarrollo.
proyectos. Sin embargo, estamos convencidos de Aparte de las entrevistas, visitamos un Centro de
que el BID y otras instituciones multilaterales debe- Mediacin en Uruguay, una Casa de Justicia en uno
ran reafirmar y fortalecer su compromiso con la de los barrios de Bogot, Escuelas Judiciales en
reforma legal y judicial, porque stos son compo- Costa Rica y Uruguay, los locales de Cortes finan-
nentes esenciales para mejorar la calidad de la ciados por el BID en Honduras y Facultades de
gobernabilidad en la regin. No obstante, es nece- Derecho en Colombia y Uruguay.
sario abrir un debate amplio sobre la mejor forma
de obtener estos fines. Este estudio espera contri- 3. La principal dificultad que identificamos
buir a esto con algunas recomendaciones para for- durante la preparacin de este estudio fue la falta
talecer la poltica del BID en esta rea. de informacin til y estudios empricos sobre
cmo realmente funcionan los sistemas legales en
Metodologa la regin. Es posible que esta debilidad sea atribui-
ble al hecho de que abogados formados en la tra-
1. El trabajo para este proyecto inclu- La dicin del derecho civil no valoran, o no
y dos visitas a la sede del BID en principal difi- tienen mucha experiencia con estudios
Washington, durante las cuales entre- cultad que identi- empricos. Los pocos disponibles sola-
vistamos a funcionarios a cargo de la ficamos durante la mente ofrecen estadsticas generales
implementacin de proyectos en el preparacin de este sobre el nmero de casos manejados
sector justicia. Durante nuestra visita estudio fue la falta por algunas categoras de cortes.
tambin entrevistamos a altos funcio- de informacin til y Prcticamente no hay trabajos que
narios del Banco Mundial y USAID estudios empricos examinen cmo las cortes en distin-
que trabajan en reforma legal y sobre cmo realmente tos pases y distintas reas del dere-
judicial. Los pases que elegimos funcionan los sistemas cho cumplen sus funciones. El rol
para nuestras visitas fueron: legales en la regin. de los abogados y otros profesiona-
Argentina, Colombia, Honduras, y les involucrados en la operacin de
Uruguay. Las dos ltimas tienen instituciones y los sistemas legales tampoco ha
sistemas judiciales fuertes que tienen como fama el sido el objeto de estudios serios. Las instituciones
ser independientes y honestos. La situacin de legales y judiciales de la regin tambin han sido
Argentina es muy especial, puesto que un proyec- ignoradas por los politlogos que se especializan
to importante negociado por la administracin de en Amrica Latina. Tampoco existen evaluaciones
Carlos Menem fue sumariamente cancelado poco de los proyectos en el rea de justicia, aunque
despus de que el presidente Fernando de la Ra algunas agencias internacionales han estado invo-

91
lucradas en proyectos en esta rea por ms de dos 3. Aunque la reforma legal es un rea legtima de
dcadas 1. Como consecuencia, los diseos de pro- actividad para el BID, sta sigue siendo un rea deli-
yectos se basan generalmente en modelos que se cada. El xito del BID en este mbito debera con-
encuentran en textos bsicos de economa y/o tribuir al fortalecimiento de sistemas polticos y con-
derecho constitucional. llevar mejores resultados de desarrollo. Sin embar-
go, un fracaso podra exacerbar las fallas de los sis-
4. Estamos concientes de que este estudio tiene temas polticos y socavar su legitimidad. Es por esta
muchas limitaciones. No obstante, esperamos que razn que la participacin del BID en la reforma
contribuya a promover un debate sobre este impor- legal requiere de prudencia y cautela extrema.
tante tema.
Lecciones de la experiencia

II. DERECHO Y POLTICA: 1. La mayora de los pases en la regin tienen


ASPECTOS CONCEPTUALES considerable experiencia en reformas legales. La
introduccin de stas generalmente se asocia con
Un rea polticamente sensible grandes cambios en polticas econmicas. Por
ejemplo, el ajuste poltico despus de la Gran
1. Reforma legal es un rea de actividad nueva Depresin de los aos 30 coincidi con importan-
para el BID. Enrique Iglesias, presidente de la ins- tes cambios legales. Tambin hubo varias campa-
titucin, ha dicho que la participacin del Banco as para modernizar sistemas polticos durante los
constituye un rechazo de la visin excesivamente aos 60, esfuerzos que se desarrollaron conjunta-
economista que ignora la incidencia de los factores mente con iniciativas de polticas inspiradas por la
polticos, sociales e institucionales en el proceso de Alianza para el Progreso. Ms recientemente, la
desarrollo2. Esta rea, sin embargo, es polticamen- mayora de los pases en la regin ha implementa-
te delicada, porque el derecho es un componente do reformas legales importantes para adaptar sus
esencial del sistema poltico. En efecto, es preciso sistemas legales con las reformas econmicas
recordar que una de las razones por las cuales el orientadas hacia el mercado. Desafortunadamente
BID y otros bancos de desarrollo no estaban invo- ni los acadmicos ni quienes disean polticas
lucrados en el tema legal era porque lo considera- pblicas han intentado evaluar sistemticamente
ban fuera de su jurisdiccin, por ser un tema de estas experiencias, aunque hay algunos estudios
carcter ms poltico que tcnico. valiosos de casos especficos 3.
La
2. La percepcin popular mayor- percepcin 2. Sin embargo, se aprendieron algu-
mente negativa de la ley en la regin popular mayor- nas lecciones en los aos 60 cuando
subraya su carcter poltico. La ley es mente negativa de USAID (Agencia de Estados Unidos para
vista como una herramienta de la ley en la regin el Desarrollo) pretendi introducir la
dominacin de las elites y no como subraya su carcter reforma legal en la agenda internacional
un instrumento para resguardar la poltico. La ley es de cooperacin. Este intento dur poco
libertad y autodeterminacin. Esta vista como una herra- porque sus proponentes se desilusio-
perspectiva negativa se expresa mienta de dominacin naron al darse cuenta de que la ley no
en el dicho para mis amigos: de las elites y no como es fcil de reformar. Segn una eva-
todo; para mis enemigos: la ley un instrumento para res- luacin de esta experiencia, prepara-
(atribuido al presidente brasile- guardar la libertad y da por sus principales proponentes
o Getulio Vargas). Esta visin autodeterminacin. acadmicos, el fracaso fue mayor
cnica de la ley por la elite es debido al hecho de que la ley en
complementada por una percepcin igualmente pases en vas de desarrollo est tan
cnica que corresponde a la mayora de las perso- condicionada por factores polticos que cualquier
nas comunes en la regin, quienes creen que la ley intento a fortalecer el sistema termina robustecien-
siempre favorece a los ricos y que en el caso del do las mismas relaciones de poder, lo que explica
derecho penal es mejor ser culpable y rico que ser las debilidades de los sistemas polticos y legales
pobre e inocente. prevalecientes4.

1 Para una evaluacin BID de proyectos sobre justicia, ver Assessment of Selected Activities Related to the Administration of Justice, IDB Internal Document, preparado por la Inter-American
Bar Foundation, 3 de febrero de 1999. Para una evaluacin de las actividades de USAID en el sector de la justicia, ver Gary Hansen, Weighing in on the Scales of Justice, USAID, Center for
Information Documentation and Evaluation (1995). El libro sobre Per de Linn A. Hammergren tambin contiene una evaluacin detallada del proceso de reforma en varios otros pases lati -
noamericanos. Ver The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America (Boulder, Colorado, 1998). Tambin ver Lawyers Committee for Human Rights, Building on Quicksand - The
Collapse of the World IDB's Project in Per, disponible en www.lchr.org/pubs
2 Enrique Iglesias, "Law, Justice and Development in Latin America in the Nineties" en Justice and Development in Latin America and the Caribbean, (IDB 1993), p 7.
3 Entre estos estudios valiosos estn: Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America; The Peruvian Experience in Comparative Perspective(Boulder, Col. 1998)
y Margaret Popkin, Peace without Justice: Obstacles to Building the Rule of Law in El Salvador (Pennsylvania 2000).
4 David M. Trubek y Marc Galanter, "Scholars in Self-Estrangement: Some Reflections on the Crisis in Law and Development Studies in the United States", en Wisconsin Law Review (1974) p.
1062. Ver tambin John Henry Merryman, "On the Origins, Style, Decline & Revival of the Law and Development Movement" en American Journal of Comparative Law Vol. 25 (1977) p. 457.

92
Por qu el derecho hoy? 2. El derecho es as un artefacto complejo. Su
complejidad es an ms complicada por el hecho
1. La preocupacin del BID por la reforma legal de que la ley del Estado o el sistema legal formal,
comenz cuando los funcionarios del Banco se die- no siempre es el nico orden legal en una sociedad.
ron cuenta de que los objetivos de desarrollo eco- A menudo hay las que compiten entre s -general-
nmico frecuentemente se frustran debido a las mente, pero no siempre reconocidos por los siste-
fallas y debilidades de las instituciones mas legales oficiales- que tienen que ser acomoda-
legales.5 Como la ley tiene un rol clave La dos. La coexistencia de varios rdenes
en el marco institucional y penetra cada preocupacin legales -comnmente conocido como
aspecto de las polticas pblicas, es del BID por la pluralismo legal- aade otro nivel de
natural que el BID se interese en la reforma legal complejidad al proceso de reforma
reforma legal y judicial. Las nuevas comenz cuando los legal. Una de las varias manifestacio-
polticas econmicas orientadas hacia funcionarios del nes de pluralismo legal en Amrica
el mercado implementadas a lo largo Banco se dieron cuenta Latina y el Caribe es el orden legal
de la regin, han venido a subrayar de que los objetivos de de comunidades indgenas 8.
la importancia del derecho y su desarrollo econmico
papel en la regulacin del mercado. frecuentemente se frus- 3. El derecho tambin es ubi-
tran debido a las fallas y cuo. Aunque hay instituciones
2. Sin embargo, existe una debilidades de las legales especializadas -como las
corriente de opinin algo escpti- instituciones legales. cortes- el derecho tambin es un
ca acerca de la relacin entre el componente de cada poltica
desarrollo econmico y los sistemas legales, o que pblica y como tal contribuye a la formacin de
por lo menos cuestiona, debido a la falta de infor- una amplia variedad de polticas relacionadas a los
macin emprica, si existe verdaderamente una impuestos, el comercio, la competencia, reduccin
relacin de causalidad entre las estructuras econ- de pobreza y las relaciones laborales. La ley est,
micas y legales6. Este tema debera ser objeto de entonces, presente en todas partes aunque no
mayor debate e investigacin, pero con respecto al siempre tiene un rol prominente.
resultado todava hay una justificacin final para
involucrarse en reforma legal en el sentido de que, 4. Como el derecho y la ley son artefactos com-
como enfatiza un documento del Banco Mundial, plejos compuestos por una red de instituciones y
un sistema legal eficaz es un fin, un bien pblico procesos interrelacionados, quienes disean la
justificado en sus propios trminos 7. reforma legal deben tener en cuenta todas las inter-
conexiones dentro del sistema legal para obtener
Un artefacto complejo y ubicuo buenos resultados 9. Por ejemplo, no siempre ser
posible resolver los problemas de justicia penal
1. Si el derecho es un componente tan impor- enfocndose solamente en cmo las cortes aplican
tante en el proceso de desarrollo tenemos que pre- la ley penal. La Legislatura y el Poder Ejecutivo no
guntar qu entendemos por derecho. La respuesta pueden ser descuidados porque ellos tambin des-
a esta interrogante no es obvia. El derecho incluye empean roles importantes en decisiones sobre la
las normas en actas legislativas, en los cdigos y formacin de las polticas pblicas en justicia
reglamentos. Pero tambin incluye las prcticas penal. Muchas veces un enfoque excesivo o exclu-
formales e informales que acompaan la interpre- sivo en una sola institucin -como la judicatura-
tacin y aplicacin de las reglas. Por ende, el dere- slo ofrece una visin parcial de los problemas.
cho o el sistema legal, comprende un grupo com-
plejo de actores sociales e instituciones especializa- La ley y la poltica: una relacin difcil
das: cortes, fiscalas, y la profesin legal. El dere-
cho tambin involucra una forma de razonamiento 1. Los procesos legales y polticos son diferen-
que requiere de especialistas. Finalmente, el dere- tes, pero estn ntimamente relacionados. General-
cho es tambin una ideologa que expresa aspira- mente se reconoce que la ley deriva su autoridad y
ciones que no siempre son realizadas. eficacia del proceso poltico, y por ende se dice a

5 Ver Edmundo Jarqun y Fernando Carillo (eds.), La Economa Poltica de la Reforma Judicial (BID, 1997)
6 Por ejemplo, Richard Messick del Banco Mundial, opina que se sabe muy poco del enlace entre la funcin econmica y la reforma judicial. "Judicial Reform and Economic Development:
A Survey of Issues", en The World Bank Research Observer, vol. 14, No. 1 (febrero 1999), pp. 117-36. Richard Posner comparte esta posicin, afirmando que "...economic progress is possi -
ble without much - perhaps without any law." 'Creating a Legal Framework for Economic Development, The World Bank Research Observer, Vol. 13, No. 1 (febrero 1998) pp. 1-11. Pero Posner
s admite que "If it is not possible to demonstrate that as a matter of theory that a reasonably well-functioning legal system is a necessary condition of a nation's prosperity, there is empiri -
cal evidence showing that the rule of law does contribute to a nation's wealth and its rate of economic growth." p 3.
7 Legal Vice-Presidency, World Bank, Initiatives in Legal and Judicial Reform, mayo 2001, p. 6.
8 Sobre el pluralismo legal en Amrica Latina ver, por ejemplo, Raquel Yrigoyen, "Judicial Treatment of Cultural Diversity and the Special Jurisdiction in Per" en Beyond Law, Vol. 7(23) 2001,
pp. 195-221.
9 Nstor Humberto Martnez se refiere a esta interrelacin y la necesidad de considerar factores no judiciales cuando afirma "Cunto se invierte en cultura de paz? ...En el mediano y largo
plazo es ms rentable un dlar invertido en el sector extrajudicial que aquel que hoy se orienta a indigestar de funcionarios judiciales." Diez Pecados de la Reforma Judicial en Amrica Latina,
Corporacin Excelencia en la Justicia, Bogot, 1997, p. 9.

93
menudo que el derecho es la prctica de la polti- Segn las encuestas, la opinin pblica quiere
ca por otros medios. Sin embargo, el derecho tam- que se capture y castigue severamente a los
bin es considerado como la personificacin de la delincuentes, sin tomar en cuenta que esto
justicia y la neutralidad. puede ser contrario a los principios del Estado
de Derecho y as, los polticos susceptibles al
2. No es fcil establecer la delimitacin precisa populismo no tienen incentivos para apoyar una
entre el derecho y la poltica. Jueces y otros opera- reforma ms amplia.
dores del sistema legal aplican estndares tcnicos Los polticos que deben implementar polticas
para interpretar la ley y se supone que esto los pro- de austeridad econmica generalmente no dan
tege de las presiones directas del sistema poltico. prioridad a la reforma judicial, porque sta es
Sin embargo, la interpretacin legal no es un pro- parcialmente financiada por el presupuesto
ceso mecnico de deduccin lgica a partir de nacional.
reglas generales. Tambin responde y refleja las El aumento en la independencia y autoridad de
presiones sociales, polticas y econmicas del la judicatura no entusiasma a los polticos, ya
ambiente. Como resultado, el sistema legal necesa- que ello reduce su poder discrecional.
riamente refleja los atributos del sistema poltico al
cual pertenece. Los pases que cuentan con un sis- 3. La formacin de una coalicin para la refor-
tema poltico estable y fuerte tienden a tener bue- ma tiene que proceder caso por caso dependiendo
nos sistemas legales mientras que aqullos con sis- de los niveles de compromiso identificados a todo
temas polticos dbiles e inestables generalmente nivel, desde los polticos a los abogados: incluso,
carecen de sistemas legales eficaces. Debido a la como en el caso de El Salvador, el proceso puede
estrecha relacin entre sistemas legales y polticos, incluir la movilizacin de estudiantes de derecho
cualquier intento serio y comprensivo de reforma como agentes de reforma.
legal involucra necesariamente una reforma al sis-
tema poltico. Por lo tanto, para tener xito, los 4. Sin embargo, la opcin de esperar hasta que
promotores de reformas legales deben siempre se cree una voluntad poltica debe descartarse, por-
tomar en cuenta la dimensin poltica del derecho. que podra llevar a una postergacin indefinida de
la reforma. Un proceso inicial de reforma con obje-
El problema de los incentivos tivos limitados, pero siempre con el apoyo de alia-
para la reforma dos en el sistema poltico y legal puede, en el
mediano plazo, derivar en un proceso de reforma
1. Reformar es difcil, a menos que generalizado. ste es el argumento de Linn
haya una voluntad poltica para reformar Reformar Hammergren, una de las expertas ms
sistemas legales. La idea de crear incen- es difcil, a influyente. sta fue tambin la poltica de
tivos para la reforma provoca proble- menos que haya USAID en la dcada de los noventa 10.
mas para las agencias externas, porque una voluntad
esto puede ser visto como una inter- poltica para refor- Independencia judicial
ferencia en las polticas internas del mar sistemas legales.
pas involucrado. Es necesario tener 1. El concepto de independencia
presente que lo mismo podra decirse respecto de judicial, uno de los pilares centrales
la reforma legal. del constitucionalismo moderno, condensa la com-
pleja relacin entre los procesos legales y polticos.
2. Los polticos carecen de incentivos suficientes Mientras que reconoce que la funcin judicial es
para dedicar tiempo y esfuerzo a la reforma judicial clave para el Estado, el constitucionalismo asigna
porque: esta funcin a instituciones especializadas, que
deben permanecer separadas y diferenciadas de los
A diferencia de una nueva escuela o un centro otros dos rganos del Estado. Dentro de este
de salud o carretera, sta no produce un bene- esquema, la judicatura como rgano del Estado
ficio electoral inmediato. forma parte del sistema poltico y, como tal, su res-
Ofrece pocas oportunidades para los tipos de ponsabilidad est establecida en la Constitucin.
clientelismo que acompaan, por ejemplo: la Sin embargo, dada la naturaleza de sus funciones
construccin y las obras pblicas. debe gozar de independencia y autonoma11.

10 Ella ha escrito, por ejemplo, que "Despite the warnings that justice reform should not be attempted until 'will' is adequate, Latin American projects have managed to make progress by
building will as implementation proceeds. Their experience suggests another reason for not delaying reforms - the potential for introducing counter-hegemonic changes (especially as regards
heightened judicial independence and professionalism) before elites realize their full implications." Linn Hammergren, Political Will. Constituency Building, and Public Support in Rule of Law
Programs (USAID, PN-ACD-023) agosto 1998. P2.
11 Para un buen estudio terico de la relacin entre independencia y democracia, vea Christopher M. Larkin, "Judicial Independence and Democratization: A Theoretical and Conceptual
Analysis" en American Journal of Comparative Law Vol. 44 (1996), pp. 605-626. Para un estudio general del problema de independencia judicial en Amrica Latina, vea Jos Mara Rico,
Justicia Penal y Transicin Democrtica en Amrica Latina (Mxico, 1997) pp. 178-208.

94
2. En cierta manera, la definicin de indepen- una comunidad12. Se expresa, por ejemplo, en el
dencia judicial es simple. Significa que las cortes tipo de razonamiento jurdico, en el formalismo
deben operar libres de intervencin gubernamental. excesivo de opiniones legales, la prominencia de
Sin embargo, como stas forman parte de un com- notarios pblicos en ciertos sistemas legales, la ten-
plejo de instituciones estatales, los lmites exactos dencia de individuos de resolver sus disputas a tra-
de su independencia no siempre son fciles de vs de las cortes, el contenido y estilo de la educa-
identificar. Un Estado en el cual la administracin cin legal y las creencias populares sobre la auto-
de la justicia est politizada y es llevada a cabo por ridad de la ley en general.
jueces sin experiencia tcnica, sin autonoma finan-
ciera y designada arbitrariamente por el gobierno, 2. Aunque impreciso, el concepto de cultura
es claramente un Estado en el cual no existe la inde- legal se refiere a la forma en que se hacen las cosas
pendencia judicial. La dificultad, sin embargo, radi- a nivel local. En el contexto de la reforma legal se
ca en que algunos Estados permiten que la judica- emplea ste para advertir a los que implementan
tura tenga un margen de autonoma en cier- las reformas que los modelos de ley o razonamien-
tas reas no polticas mientras reservan las ...se to legal importados no siempre son fci-
reas ms polticas (como seguridad nacio- invoca la les de trasplantar. En otras palabras, se
nal, por ejemplo) para tribunales controla- nocin de cul- invoca la nocin de cultura legal para
dos por el Poder Ejecutivo. Por ende, tura legal para hacer notar que modelos universales de
aunque es fcil saber cundo no existe hacer notar que reformas legales no siempre ofrecen la
independencia judicial, el concepto de modelos univer- mejor solucin y que probablemente
independencia judicial no puede ser sales de reformas no funcionarn cuando son transplan-
determinado a travs de indicadores legales no siempre tados de un pas a otro. Aunque en
cuantitativos precisos. ofrecen la mejor solu- los debates sobre reforma legal se
cin y que probable- tiende a exagerar la importancia de
3. Aparte de sus aspectos consti- mente no funcionarn cultura legal, stas son reales y hay
tucionales, el concepto de indepen- cuando son transplanta- que tomarlas en cuenta porque
dencia judicial involucra por lo dos de un pas a otro. constituyen barreras invisibles,
menos a otros dos aspectos que que frecuentemente frustran los
frecuentemente se olvidan: la independencia de objetivos de la reforma legal. Su
los jueces frente a las partes que aparecen ante las importancia es confirmada en un estudio reciente
cortes, y en la relacin jerrquica dentro del Poder sobre sistemas legales financiado por el Banco
Judicial. Cuando las cortes no son percibidas como Asitico para el Desarrollo13.
agentes honestos -o sea, cuando son vistas como
entidades que siempre favorecen a los que tienen Conclusiones
poder e influencia- su legitimidad y autoridad se
deteriora. Del mismo modo, si los jueces no se 1. Hemos emprendido esta evaluacin con un
sienten libres cuando emiten sentencias o porque sentido de lo que se puede lograr en esta rea. No
no gozan de la seguridad de inamovilidad o por la se puede esperar que un pas desarrolle un sistema
cultura autoritaria dentro de la judicatura, no se legal que exceda el nivel general de desempeo de
puede afirmar que sean verdaderamente indepen- su sistema institucional en general. Un pas con un
dientes. De esta manera, no son slo los gobiernos sistema poltico dbil y graves inequidades de
los que potencialmente constituyen una amenza a recursos econmicos y poder, no desarrollar un
la independencia judicial. Desigualdades dentro de sistema legal capaz de corregirlas14. No hay ningu-
la sociedad civil o un rgimen autoritario dentro na receta universal de mejores prcticas que sea
de la judicatura tambin menoscaban la indepen- inmediatamente aplicable a todos los pases.
dencia judicial. Ninguno tiene un sistema legal perfecto. La reforma
legal es un tema de debate poltico y controversia
La cultura legal incluso en los ms desarrollados. Otras agencias -
como el Banco Mundial y USAID- tampoco tienen
1. A menudo se usa el concepto de cultura legal un rcord de grandes logros. El objetivo del BID
para referirse a las peculiaridades de los sistemas debera ser participar en la reforma legal para que
legales. Se trata de las ideas, actitudes, expectativas sta se convierta en una plataforma desde la cual el
y opiniones sobre el derecho de los miembros de pas pueda desarrollar su propio programa de refor-

12 Sobre el concepto de cultural legal ver Lawrence M. Friedman, The Legal System: A Social Science Perspective (New York, 1975) pp. 15-16.
13 K. Pistor y P. A. Wellons, The Role of Legal Institutions in Asian Economic Development 1960-1995, (Oxford, 1998), p. 283.
14 Arturo Israel del Banco Mundial ha dicho que "it is unlikely that a social program could be operated at a level of performance superior to that of the average for the country". A Guide
for the Perplexed: institutional aspects of social programmes, SOC- 105, p. 24. Este punto tambin puede ser aplicado a sistemas legales.

95
mas legales. Segn lo ha dicho Alberto Binder, se III. ESTRATEGIA Y PRCTICA:
trata de alcanzar un punto de no retorno15. UNA EVALUACIN GENERAL

2. El BID tiene prestigio y autoridad considera- Evaluacin del sector


ble en la regin, por esto est en condiciones de
influir positivamente en la direccin de la reforma 1. La evaluacin general del BID de los sistemas
legal16. legales de los pases de la regin podra ser resu-
mida de la siguiente forma: la mayora de las leyes
3. Nos gustara reiterar algunas observaciones y reglamentos estn obsoletos y no son aplicados
que son temas recurrentes en este informe: de una forma adecuada; la capacitacin de los jue-
ces es deficiente y ellos a menudo desconocen la
No existen muchos estudios empricos sobre los ley y a menudo tambin son corruptos; las cortes
resultados de procesos de reforma. Ser difcil, si tienen sobrecargo de trabajo, estn mal administra-
no imposible, mejorar el diseo de los proyectos das y el pblico no las respeta. Como resultado, los
a menos de que este problema sea corregido. derechos constitucionales fundamentales no son
Adems, el enfoque de los estudios que se reali- protegidos, hay un aumento de violencia y crimi-
cen debera ser integral. Los proyectos de refor- nalidad y la seguridad legal y personal sigue dete-
ma deberan estudiarse como parte de procesos riorndose18.
generales dentro de un amplio contexto poltico,
social y econmico, y no en forma aislada. 2. La intervencin del BID en reformas legales y
judiciales, que se basa en esta evaluacin, ha
La falta de una evaluacin adecuada resulta en incluido una variedad de actividades, entre ellas:
una tendencia general de aceptar ciertas suposi-
ciones que no han sido sujetas a verificacin La redaccin de leyes y reglamentos en diversas
emprica. Por ejemplo, la independencia judicial reas del derecho como, por ejemplo, comer-
es correctamente considerada un elemento cial, bancario, penal, administrativo y derecho
indispensable de la justicia. Sin embargo, hay de la familia.
que definirla con mucho cuidado, hay que ubi- Financiamiento para mejorar la infraestructura
carla dentro del contexto nacional institucional de los tribunales.
en general y tiene que ser balanceada con res- Financiamiento para introducir sistemas infor-
ponsabilidad. Una corte constitucional con juris- mticos modernos, especialmente para la com-
diccin excesiva puede socavar instituciones pra de computadores.
representativas -como el Congreso- que son fr- Apoyo para el establecimiento de Consejos de la
giles y que requieren de fortalecimiento 17. Judicatura, para mejorar las estructuras adminis-
trativas y polticas de recursos humanos de las
Lo que es apropiado para un pas no siempre es judicaturas.
adecuado para otro. En esta rea siempre existe Apoyo y diseo de programas de capacitacin
el riesgo que los promotores de la reforma pre- para jueces y personal de apoyo.
suman que existe un modelo nico que sirve Promocin de mtodos alternativos para la reso-
igual a todos los pases. El xito de la reforma lucin de conflictos (MARCs) para mejorar el
legal depende en gran parte del contexto polti- acceso a la justicia y alivianar la carga de traba-
co y generalmente es ste el que delinear el jo de las cortes.
perfil de la reforma legal en cada pas. Diseo de programas de educacin cvica.
Apoyo y diseo de polticas pblicas para pre-
venir la violencia.

15 Seala que "It is necessary to analyse the process to see at what stage there is a 'point of no return' - a point at which one can say that the process of reform has been consolidated as
such. But this does not mean that this point is defined by a reduction in the number of problems facing the judiciary. On the contrary, it could be the opposite - a new judicial system, full
of new problems, of new actors, of new instruments - but with a clear future, taken out of the blind alley in which it had been placed by its historical and political development." Informe
para el PNUD, en prensa, 2001, pp. 705-6.
16 La relacin con la democracia fue subrayada en una entrevista con Graciela Lpez, la Directora de la Unidad de Prevencin de Crimen en el Ministerio del Interior de Uruguay. 'We need
this kind of help to aid us to sustain democracy. There are many tensions in Uruguay as a product of the period of dictatorship - having the involvement of third parties helps to overcome
those tensions." Entrevista, Montevideo, marzo 2001.
17 Otra suposicin hecha sin mucha verificacin es el rol del sistema legal en el desarrollo econmico. La veracidad de esto en la prctica y las formas que podra tomar an no han sido
demostradas. Sin embargo, Douglass Webb del Banco Mundial ha reportado un avance: "We do have some interesting recent work by Ross Levine of the University of Viriginia who has pro -
vided research indicating that, 1 Better functioning financial markets cause faster economic growth and 2 countries whose laws protect minority shareholder rights and where the regulatory
system rigorously encourages corporate information disclosure tend to have better developed financial markets. This research suggests that the characteristics of national legal and regulatory
systems exert a major influence on stock market development and on the quality of bank lending and therefore on economic growth." De "Legal and Institutional Reform Strategy and
Implementation: A World Bank Perspective" en Law and Policy in International Business (invierno 1999). Richard Posner, una figura importante del movimiento de derecho y economa, afir-
ma que es posible que la eficiencia econmica no sea amenazada incluso en pases que desvan de la idea capitalista del Estado de Derecho. "One need only reflect on the economic suc-
cess... of East Asian nations such as China and Vietnam in which the rule of law is weak; and on the fact that England, with one of the finest judicial systems in the world, was for many
decades among the poorer economic performers in the industrial world". Richard A. Posner, "Creating a Legal Framework for Economic Development", en The World Bank Research Observer,
Vol. 13, N 1 (febrero 1998) p. 2.
18 Estas opiniones son expresadas en Hugo Eyzaguirre, Institutions and Economic Development: Judicial Reform in Latin America, IDB, DPP Working Paper, No. 103, febrero 1996, pp. 6-13;
ver tambin Malcolm Rowatt, "Judicial Reform in Latin America and the Caribbean: Operational Implications for the Bank"en M. Rowat, W.H. Malik, y M. Dakolias, Judicial Reform in Latin
America and the Caribbean, World Bank, Technical Paper No. 280 (1995): ''I think the principal obstacles to private sector development, in terms of the functioning of the courts, are ineffi-
ciency and delays, corruption and a lack of transparency and predictability in decisions".

96
La base conceptual de la poltica del BID 4. Otro aspecto importante del enfoque del BID
es que no concibe el derecho slo como el con-
1. Para el BID el proceso de reforma legal y junto de leyes promulgadas por el Estado, sino que
judicial se ubica dentro del marco ms amplio de la lo considera como un vehculo que facilita y da
modernizacin del Estado. Segn lo establece un forma a la interaccin social. De all el nfasis que
informe oficial del Banco (Report on the Eighth pone el BID en el fortalecimiento de formas de
Replenishment), la reforma legal y judicial es un vida asociativa que expresan y promuevan la auto-
proceso integral que comprende todos los aspectos determinacin de los individuos y los grupos en
del sistema legal: el diseo y creacin de estructu- sus relaciones econmicas, polticas y culturales.
ras regulatorias adecuados, la implementacin de En otras palabras para el BID la modernizacin del
polticas a travs de agencias pblicas, adjudicacin Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil son
de disputas civiles, y aplicacin justa y equitativa procesos complementarios22.
del derecho19.
Reforma legal y el proceso
2. Este enfoque de la reforma legal es integral y de desarrollo
constituye un rechazo de enfoques lega-
listas y tecnocrticos que conciben la ...la reforma legal 1. Como ya hemos anotado, la par-
reforma legal slo como el reemplazo y judicial es un ticipacin del BID en la modernizacin
de normas anticuadas por modernas. proceso integral del Estado y la reforma legal se basa
Reconoce que las leyes no se hacen que comprende en el diagnstico de que instituciones
respetar solas y que no operan en un todos los aspectos dbiles producen resultados deficien-
vaco. De acuerdo con esta perspecti- del sistema legal: el tes en materia de desarrollo econ-
va, la reforma legal no slo involucra diseo y creacin de mico. Segn esta perspectiva, la
el diseo de legislacin nueva20. estructuras regulato- reforma institucional no es un fin
Aunque puede parecer obvio, men- rias adecuados, la sino un elemento instrumental en el
cionamos este punto porque en los implementacin de proceso de alcanzar otro objetivo:
ltimos aos otras agencias inter- polticas a travs de el desarrollo econmico. Entonces,
nacionales y varios donantes bila- agencias pblicas, adjudi- cmo relaciona el BID sus activi-
terales que se han involucrado en cacin de disputas civiles, dades en el rea de reforma legal
la reforma legal, han concentrado y aplicacin justa y equi- con el proceso de desarrollo?
la mayora de su energa en el tativa del derecho.
diseo de nueva legislacin, 2. El BID adopta un enfoque
ignorando la etapa de implementacin. amplio en esta rea, pero an no
ha producido un anlisis detallado de lo que ello
3. La visin de BID es acertada. La redaccin de involucra. Los dos documentos centrales del BID
leyes es slo un componente del proceso de refor- que hacen referencia a este tema (Eighth
ma y muchas veces no es siquiera necesario. Para Replenishment Document y Frame of Reference
tener vigencia, las normas en los cdigos y regla- Documents) claramente relacionan la reforma legal
mentos deben ser interpretadas, aplicadas y ejecu- y judicial con la reforma institucional general. En
tadas. Este proceso presupone un marco complejo este respecto, la intervencin del BID responde a
de instituciones y personal especializado como ser- una preocupacin general con el mejoramiento de
vidores pblicos, jueces y funcionarios de polica y la calidad de gobernabilidad. Segn este enfoque,
de las crceles. Por ende, es completamente apro- sin embargo, la intervencin del BID en reforma
piado que el BID ubique la reforma legal y judicial legal podra incluir -y en la prctica incluye- prcti-
en el marco ms amplio de la modernizacin del camente todas las reas de procedimiento y sustan-
Estado. Segn uno de los documentos estratgicos cia de la ley desde derecho civil, derecho comercial,
del BID publicado en 1996, la modernizacin del finanzas, derecho medioambiental, la familia, rela-
Estado debe ser integral y cubrir todo el marco ins- ciones laborales y hasta derecho penal y las institu-
titucional dentro del cual se desarrollan las activi- ciones centrales del sistema legal tales como los sis-
dades econmicas, sociales y polticas21. temas nacionales de cortes, agencias administrativas,
Defensoras del Pueblo, comisiones sobre igualdad,

19 IDB Board of Governors, Report on the Eighth General Increase in the Resources of the Inter-American Development Bank (agosto 1994) pp. 23-29.
20 Aunque uno debera hacer notar que algunas autoridades afirman que habra que enfatizar el diseo de leyes: "Legal reform is an important part of the modernization process of poor
countries, but the focus of such reform should be on creating substantive and procedurally efficient rules of contract and property rather than on creating a first-class judiciary or an extensi-
ve system of civil liberties", Posner, Op. Cit. p 9.
21 IDB Strategic Planning and Operational Policy Department, Frame of Reference for Bank Action in Programs for Modernization of the State and Strengthening of Civil Society, (marzo
1996) p. Ii.
22 Ibid. p. 5.

97
servicios carcelarios, la polica y el sistema educa- rar sistemas de justicia y la calidad de gobernabili-
cional. La lista de instituciones es vasta debido al dad en los pases que los reciben.
hecho de que segn este enfoque la reforma legal y
judicial forma parte de lo que se ha descripto en 4. Hace poco el BID co-auspici en Costa Rica
dcadas anteriores como desarrollo poltico. un taller sobre acceso a la justicia23. Aunque ste no
fue diseado para producir una estrategia sobre
Reforma legal y acceso a la justicia acceso a la justicia, las ponencias presentadas re-
nen varios puntos interesantes. Al desarrollar esta
1. La frase acceso a la justicia es utilizada en los estrategia el BID no debe concentrarse exclusiva-
documentos de prstamo, para referirse a los obje- mente en el acceso a las cortes. Debera tomar una
tivos del proyecto de reforma especfico o perspectiva ms amplia y explorar junto con
identificar uno de sus componentes. La abogados y acadmicos de la regin, la
stos generalmente incluyen tanto medi- frase acceso a la posibilidad de introducir medidas para
das como el establecimiento de oficinas justicia es utiliza- eliminar la jerga tcnica innecesaria
de defensa pblica, adems de varias da en los documen- de textos legales y eliminar las forma-
actividades diseadas para introducir o tos de prstamo, lidades excesivas que caracteriza la
aumentar la provisin de asistencia para referirse a los prctica legal en la mayora de los
legal a los pobres. Sin embargo, estas objetivos del proyecto pases de la regin. Tambin debe-
actividades generalmente no son de reforma especfico ra desarrollar polticas para capaci-
componentes importantes en los o identificar uno de sus tar asistentes sociales y otros profe-
prstamos. Es ms, no siempre es componentes. sionales en temas legales. El obje-
fcil determinar cmo cada uno de tivo del BID debera ser asegurar
stos se vincula con el resto del proyecto. que las medidas de acceso a la
justicia sean ampliamente conce-
2. Lo importante no es si el enfoque al acceso a bidas y estn adecuadamente integradas en la
la justicia del BID es nuevo, sino si es realista y estrategia general de reforma para cada del pas.
coherente con otros componentes de los proyectos
de reforma. Para saber qu se puede alcanzar en Reforma legal y resolucin
cada pas de una forma realista es esencial tener de conflictos
ms informacin y un mejor entendimiento de los
sistemas polticos y legales del pas. 1. Como parte de su trabajo en el rea de refor-
ma legal y judicial, el BID tambin ha estado invo-
3. Se podra afirmar, por supuesto, que todo lo lucrado en la promocin de mecanismos alternati-
que el BID hace en el rea de la reforma legal y vos de la resolucin de conflictos (MARCs). Una
judicial est diseado para aumentar el acceso a la evaluacin provisoria de estas actividades se
justicia. Pero, tiene un significado ms preciso el encuentra en el informe preparado para FOMIN
trmino acceso a la justicia? Generalmente se usa por Fernando Mantilla-Serrano24.
el trmino en un sentido procesal para describir el
acceso igualitario a la justicia. Pero, incluso como 2. Hay por lo menos tres razones que explican
una meta exclusivamente procesal, igualdad en la la popularidad de los MARCs entre los funcionarios
justicia es un ideal que incluso los pases ms ricos del BID y los de gobiernos: primero, a menudo son
no logran alcanzar. Entonces, cmo podra echar proyectos independientes y, como tales, son relati-
races en sociedades que sufren de inequidades vamente baratos y fciles de administrar; segundo,
sociales y econmicas? No debera el acceso a la es fcil persuadir a las Cmaras de Comercio y otras
justicia en tales sociedades incluir algo ms que asociaciones privadas de comercio de apoyar estos
slo un objetivo procesal? No deberan programas proyectos porque involucran una promesa de la
tambin buscar entender cmo la distribucin des- reduccin o eliminacin de los costos judiciales; y,
igual de recursos afecta resultados legales y judi- tercero, son percibidos como importantes en el
ciales? No es paradjico que mientras la mayora mejoramiento de la eficiencia de cortes ordinarias.
de los pases en la regin tienen un excedente de En todos los pases que visitamos los MARCs hab-
abogados, la mayora de los ciudadanos en estos an sido introducidos hace poco bajo los auspicios
pases carecen de asistencia legal? Sin duda estas directos del BID (p.ej. Colombia, Uruguay, Costa
interrogantes no pueden ser ignoradas si la meta Rica y Honduras) o como parte de programas
general de los programas de reforma legal es mejo- financiados por otras agencias (Argentina).

23 J.Thompson, Acceso a la Justicia y Equidad, Estudio de Siete Pases de Amrica Latina , San Jos, 2000.
24 Fernando Mantilla Serrano, Consultora para la Evaluacin de los Primeros Tres Aos de Programas de Mediacin y Arbitraje Comercial Aprobados por el Fondo Multilateral de Inversiones
(FOMIN), Washington, s.f.

98
3. No hay duda alguna de que los MARCs pue- legales y polticos. De all la urgente necesidad de
den desempear un rol importante en cualquier efectuar dos tareas descriptas en este captulo: la
programa de reforma legal. Sin embargo, el BID clarificacin de la relacin entre reforma legal y el
simplemente ha transferido modelos de MARCs proceso de desarrollo y una evaluacin detallada
desarrollados principalmente para su uso en los de los sistemas polticos y legales en los pases en
Estados Unidos, a pases en la regin sin constatar los cuales se implementa la reforma legal.
si tales modelos se adecuan a las condiciones loca-
les o si son compatibles con otros componentes de Los objetivos de reforma
proyectos de reforma legal. Frecuentemente los
que proponen la introduccin de los MARCs no 1. La pregunta sobre los objetivos del BID en el
hacen ningn esfuerzo por entender la naturaleza sector justicia est ntimamente relacionada con el
de los conflictos en comunidades especficas ni los tema de los objetivos de desarrollo de reforma
mtodos que las personas locales usan para resol- legal. Est tratando de hacer ms eficientes los sis-
verlos25. Los proponentes de los MARCs tambin temas judiciales y legales o est tratando de intro-
han demostrado escaso inters en el ducir cambios sustantivos a la ley y las institu-
derecho del trabajo, rea de derecho en ...el ciones legales? La respuesta es que el
el cual la mayora de los pases en la BID busca (...) BID busca cumplir ambos objetivos:
regin tiene experiencia considerable hacer ms efi- hacer ms eficientes los sistemas exis-
con mtodos informales de resolucin cientes los sis- tentes y tambin est comprometido
de conflictos. temas existentes y con la introduccin de cambios legales
tambin est com- importantes para adaptar estructuras
4. Tambin es importante asegu- prometido con la estatales a condiciones econmicas y
rarse que los MARCs sean coheren- introduccin de cam- polticas contemporneas. Sin embar-
tes con los objetivos de otros com- bios legales impor- go, en la prctica el BID pone mayor
ponentes del proyecto de reforma. tantes para adaptar nfasis en hacer ms efectivo el sis-
Por ejemplo, los MARCs no debe- estructuras estatales a tema legal y judicial vigente, rele-
ran socavar el sistema de cortes condiciones econmicas y gando as a una posicin secunda-
que prevalece en el contexto, polticas contemporneas. ria la meta de alcanzar mejoras sos-
porque esto ira en contra del tenibles y de largo plazo en la cali-
objetivo de fortalecer las judicaturas. En esta dad de gobernabilidad.
conexin es pertinente preguntar si los MARCs que
remueven conflictos comerciales importantes de la 2. Una proporcin importante de los prstamos
jurisdiccin de las cortes locales y los refieren a ha sido distribuido a reas que ni los polticos ni jue-
paneles de arbitraje en Nueva York, Londres, Pars, ces consideran controvertidas. Por eso se ha puesto
son coherentes con los MARCs propuestos por el nfasis en el desarrollo de sistemas informticos
BID. No es sorprendente entonces que muchos de para agencias estatales y cortes, y en la provisin de
los abogados y jueces que entrevistamos expresa- financiamiento para construir cortes. stas son reas
ron serias reservas respecto de las virtudes de los de polticas que haban sido ignorados por la mayo-
MARCs. Tambin hay temas polticos ms amplios ra de los pases en la regin. No obstante, ni edifi-
que deberan ser tomados en cuenta. Por ejemplo, cios ni sistemas de informacin nuevos pueden
los MARCs a veces pueden beneficiar a los grupos resolver los temas ms amplios de gobernabilidad,
ms poderosos o mejor organizados de la sociedad. que son la base sobre la cual el BID justifica sus acti-
Por otro lado, no es seguro que las cortes estn en vidades en el rea de reforma legal26.
condiciones para garantizar que los MARCs cum-
plan con los requisitos bsicos del debido proceso. 3. El enorme atractivo de la informtica y el des-
arrollo de infraestructura ha inducido al BID a enfo-
5. Sin duda los MARCs pueden ser tiles para la carse demasiado en la judicatura27. Estas dos reas
reforma legal, pero no es fcil ni simple introducir- no slo son atractivas porque los polticos y jueces
los en un nuevo contexto. Tendrn una mejor pro- no las consideran amenazantes, sino tambin por-
babilidad de producir resultados a largo plazo si los que ofrecen la promesa de dar soluciones rpidas y
que los promueven y disean tienen una mejor simples a problemas antiguos que parecan imposi-
comprensin del funcionamiento de los sistemas bles de resolver: moras judiciales y la congestin de

25 Para un estudio de cmo una comunidad local en Ayacucho est tratando de reconstituir la sociedad civil y el proceso de introducir MARCs interesantes, ver Faundez "Legal and Judicial
Reform in Developing and Transition Countries: Making Haste Slowly" en Faundez, Footer and Norton (eds.), Governance, Development and Globalization , Londres, 2000, pp. 24-49.
26 Comentando el impacto de computadores y nuevos edificios Vargas hace notar que: "...las cosas se siguen haciendo igual, pero en un falso ambiente de modernidad." Juan Enrique
Vargas, Las Reformas Judiciales en Amrica Latina Como Experiencia de Poltica Pblica, (manuscrito, s.f.) p.84.
27 Este punto ha sido notado por varios comentadores. Ver, por ejemplo, Kevin Davis y Michael J. Trebilcock, "What Role do Legal Institutions Play in Development", octubre 1999 (ponen -
cia preparada para el congreso IMF sobre reformas de segunda generacin) p. 108. Disponible en el sitio Web del IMF. Nstor Humberto Martnez comparte esta opinin: "La reforma se ha
formulado en un espacio vital reducido al poder judicial.....se ha dejado de lado una accin comprensiva sobre el sistema legal mismo". Diez Pecados de la Reforma Judicial en Amrica
Latina , Corporacin Excelencia en la Justicia, Bogot, 1997, p. 9.

99
las cortes. No cabe duda que la introduccin de la buena gobernabilidad. Este tema es particular-
nueva tecnologa y construccin de nuevos edificios mente relevante en jurisdicciones de derecho civil,
son un primer paso bastante obvio en los pases en dada la importancia de la distincin entre derecho
los cuales los jueces todava usan mquinas de privado y pblico.
escribir y trabajan en oficinas inadecuadas. Pero la
congestin judicial y moras no se resuelvan sola- 6. Otro aspecto que ha sido ignorado concierne
mente con nueva tecnologas y edificios. Aqu con- a la educacin legal y profesin legal32. En general
viene hacer notar que cuando pases desarrollados se reconoce que la educacin legal en la regin es
como el Reino Unido han intentado mejorar el des- extremadamente pobre. El aprendizaje se basa en
empeo de las cortes no han empezado con la la memorizacin de reglas y los estudiantes no reci-
introduccin de nuevas tecnologas sino con una ben capacitacin alguna para mejorar sus destrezas
evaluacin cuidadosa y un debate amplio sobre las analticas o comprensin del rol de la ley en los
normas procesales28. Otros pases como los Estados sectores pblicos y privados. Si el objetivo es mejo-
Unidos han descubierto que ni la introduccin de rar el sistema legal, es esencial que se preste mayor
computadores ni la implementacin de nuevos atencin a la educacin de quienes tendrn a su
mtodos de resolucin de conflictos, necesariamen- cargo trabajar en el sistema legal reformado 33.
te conducen a una mejora en la rapidez con la cual
las cortes procesan los casos 29. 7. Otro tema estrechamente relacionado a la
educacin legal concierne al rol del Estado y de los
4. La experiencia sugiere, entonces, que no hay colegios de abogados en la regulacin de la profe-
soluciones fciles para mejorar el desempeo de sin legal. Cambios recientes en la provisin de
las cortes. El BID debera asegurarse de que las educacin superior en la regin han resultado en
medidas previstas en sus acuerdos de prstamos un aumento enorme en el nmero de escuelas de
sean realistas y que tomen en cuenta la variedad de derecho y egresados. Hay una necesidad urgente
factores que afectan la eficiencia de las cortes. de tomar en cuenta esta situacin porque si no se
Como sugiere la experiencia de los Estados Unidos, resuelve se socavarn los objetivos del proceso de
estos factores son a menudo externos a la judicatu- reforma.
ra y tienen que ver con el proceso poltico o la
forma en que la profesin legal responde a cam- 8. Si la reforma judicial y legal permanecen fir-
bios en las normas de procedimiento judicial 30. memente en la agenda de desarrollo, entonces el
BID debera jugar un rol ms activo y central en el
5. Debido a que el BID ha concentrado su tra- desarrollo, la promocin y diseminacin de cono-
bajo casi exclusivamente en la judi- cimiento y experiencia en esta rea. Este acerca-
catura, ha descuidado otras reas miento le permitira al BID, mejorar su apoyo
del sistema legal o que su impor- Es tcnico de proyectos individuales y contri-
tancia haya sido minimizada31. urgente y nece- buir a la consolidacin de gobernabilidad y
Por ejemplo, no se ha prestado sario aclarar la reforma legal en la agenda de desarrollo.
atencin suficiente al derecho posicin del BID
pblico y a la modernizacin sobre los objetivos Criterios Operacionales
de los procedimientos admi- de la reforma y su
nistrativos. Mejoras en esta relacin con el proceso 1. Es urgente y necesario aclarar la
rea son importantes porque de desarrollo, para as posicin del BID sobre los objetivos de la
la legalidad de decisiones fortalecer los aspectos reforma y su relacin con el proceso de
gubernamentales y la aplica- operacionales de la refor- desarrollo, para as fortalecer los aspec-
cin uniforme de las regula- ma legal y judicial. tos operacionales de la reforma legal y
ciones son elementos claves para judicial.

28 El informe interino y final de Lord Woolf estn disponibles en el sitio Web del departamento del Lord Chancellor: www.open.gov.uk/lcd. Lord Woolf ha reseado su informe en "Civil
Justice in the United Kingdom", American Journal of Comparative Law Vol. 47 (1997) 709. Sobre los problemas que el Lord Chancellor est experimentando en Bretaa con la introduccin
de un plan de unos 319 millones de libras para introducir computadores en las cortes, ver Frances Gibb, The Times, 28 junio 2001, "Computer delay wrecks plan for swifter justice".
29 Para una resea del Acto de Reforma Civil Estadounidense de 1990 ver Terence Dunworth and James Kakalik, "Preliminary Observations on Implementation of the Pilot Program of the
Civil Justice Reform Act of 1990", Stanford Law Review, Vol. 46 (1994), pp.1303-1338. Una resea til de este artculo se encuentra en el sitio Web del Rand Institute for Civil Justice:
www.rand.org/publications/RB/RB9022/. Para una evaluacin definitiva del Acta de Reforma Civil ver The Final Report to Congress by the Judicial Conference of the United States on the Civil
Justice Reform Act of 1990 (www.uscourts.gov/publications/html).
30 Para un interesante estudio que explica porqu las estrategias de reforma que los Estados Unidos han intentado usar para agilizar casos en el rea de justicia civil han fracasado, vea
Michael Heise, "Justice Delayed?: An Empirical Analysis of Civil Case Disposition Time" en Case Western Reserve Law Review, Vol. 50 (2000), pp. 813-849. Segn Heise, "civil case disposi-
tion time resists traditional reform efforts that focus on case management variables" (818). Para l, los variables que afectan el tiempo de disposicin de casos caen fuera de la mira de inten -
tos de reforma tradicionales que son orientados haca el procedimiento. De all su fracaso en trminos de intentos a aumentar la rapidez con la cual se procesan los casos (848).
31 Es interesante hacer notar que algunos funcionarios del Banco han cuestionado la tendencia de crear prstamos que se concentran mayormente en la judicatura. Durante la etapa de
diseo de prstamo CR-0073 a Costa Rica, el representante local del Banco critic el proyecto alegando que se concentraba exclusivamente en la modernizacin de la judicatura en vez de
atender a los problemas del sistema legal en general. Al final parecera que el Banco no consideraba estos comentarios de una forma adecuada.
32 Para una declaracin reciente de la importancia de capacitacin legal, vea Akua Kuenyehia, "Improving the Reform Process through Legal Training", en R. V. Van Puymbroeck,
Comprehensive Legal and Judicial Development (World Bank, 2001) pp. 299-305.
33 "Because quality justice systems do not arise without directed, systematic, and energetic efforts, reform and reeducation must proceed hand in handQuality justice systems cannot be
maintained and improved without real commitment to the systematic organization of a range of enterprises devoted to continuing learning". Neil Gold, "Legal Education in Changing
Societies", en M. Rowat, W.H. Malik, and M. Dakolias, Judicial Reform in Latin America and the Caribbean , World Bank, Technical Paper No. 280 (1995). Pp. 113-124.

100
2. En 1996 el BID en su Strategy Paper estable- Cdigo de Procedimiento Civil y uno de la
ci varias consideraciones operacionales, de las Judicatura. Un componente importante del prsta-
cuales las ms importantes son: mo es la capacitacin relacionada con los nuevos
cdigos. Aunque el perodo del prstamo est por
Emprender evaluaciones generales y sectoriales terminar, el diseo de stos todava no ha comen-
del Estado en cada pas para posibilitar que la zado. Por ende, parece que no se consideraron
autoridad del pas y el BID identifiquen priori- debidamente las secuencias de las medidas cuando
dades programticas y la secuencia a seguir. el proyecto fue diseado.
Asegurarse de que los programas establecidos
sean compatibles entre s y con la estrategia 7. El prstamo a Honduras tambin plantea inte-
general del BID para ese pas. rrogantes sobre hasta qu punto la sostenibilidad
Desarrollar programas que, aunque comprensi- de proyectos fue debidamente considerada duran-
vos, sean tambin selectivos y contengan medi- te la etapa de diseo. En este caso, el tema est
das secuencialmente organizadas de una forma relacionado al lugar de la Corte Suprema dentro del
adecuada para asegurar su continuidad y soste- sistema poltico. Los miembros de la Corte Suprema
nibilidad. de Honduras son elegidos por el Congreso y cam-
bian cada cuatro aos despus de cada eleccin
3. Estas consideraciones operacionales son cla- presidencial. El mtodo y momento en que se efec-
ras, pero el BID no las ha cumplido estrictamente. ta la seleccin de estos miembros plantea dudas
En cambio, las operaciones de campo en el BID se acerca de la independencia poltica de la Corte. Su
han apoyado en diagnsticos que, como explicare- falta de independencia -adems de otros proble-
mos a continuacin, no se basan en una compren- mas- es bien conocida dentro de Honduras y
sin ntima y detallada de la evolucin y el rol de recientemente han sido documentadas completa-
las instituciones polticas y legales. Estos diagnsti- mente y con autoridad en un informe bien publici-
cos son generalmente evaluaciones que comparan tado preparado por la respetada Oficina de Dere-
el desempeo de sistemas legales reales con estn- chos Humanos36. Por ende, es sorprendente que de
dares de un modelo ideal34. acuerdo a las clusulas del prstamo el presidente
de la Corte Suprema, a travs de la Unidad Ejecuto-
4. La capacidad del BID para establecer criterios ra, (UE) que est ubicada en la Corte Suprema y
claros para la seleccin de reas de actividades, su bajo su control directo, tiene asignando control
secuencia y sostenibilidad tambin ha sido afectada efectivo sobre los componentes del prstamo. El
por la falta de evaluaciones cuidadosas del sector. poder del presidente de la Corte Suprema de con-
trolar las actividades de la UE se ve fortalecido por-
5. Por ejemplo, el prstamo concedido a Argen- que la Oficina del BID en Honduras no tiene expe-
tina contena un gran nmero de actividades y se riencia alguna en el rea de justicia. De esta mane-
asemejaba ms a una lista de compra que a una ra, el proyecto queda en manos del presidente de
estrategia coherente para la reforma. La decisin de la Corte quien, por su parte, permanece en su
excluir a la Corte Suprema del proyecto, la que sin cargo hasta las prximas elecciones presidenciales.
duda fue vista en el momento como una inteligen- Dado este contexto no es sorprendente que el pro-
te medida tctica, no funcion como se esperaba. yecto se haya concentrado mayormente en el des-
Exacerb tensiones polticas tanto dentro de la arrollo de infraestructura, mientras el diseo de dos
judicatura como entre sta y el gobierno. Por otro Cdigos cruciales y la capacitacin han sido igno-
lado, la incorporacin de la asociacin de cortes rados. Dadas estas condiciones, tenemos serias
provinciales en el proyecto parece haber sido un dudas sobre la sostenibilidad del proceso de refor-
mero gesto que no fue debidamente discutido con ma en Honduras a largo plazo.
las partes involucradas 35.
8. Los temas de sostenibilidad y secuencia son
6. En Honduras el diseo del prstamo, plantea problemticos incluso en Costa Rica, un pas en el
interrogantes respecto de si la decisin sobre la cual el prstamo de modernizacin de justicia ha
secuencia de medidas bajo el proyecto fue seria- funcionado bien. Una proporcin importante del
mente considerada. El prstamo propone varias prstamo (ms del 40%) ha sido dedicado a la intro-
actividades, entre ellas el diseo de un nuevo duccin de un sistema de computacin para el des-

34 Juan Enrique Vargas, un experimentado consultor para agencias multilaterales, afirma que diagnsticos tienden a ser demasiado alejados de las realidades polticas adems de aburri -
dos, largos y repetitivos. Juan Enrique Vargas, Las Reformas Judiciales en Amrica Latina Como Experiencia de Poltica Pblica, (manuscrito, s.f.) p.122.
35 Assessment of Selected Activities Related to the Administration of Justice, documento interno BID preparado por la Inter-American Bar Foundation, 3 de febrero 1999. El apndice sobre
Argentina menciona que las cortes provinciales fueron aadidas al proyecto en una etapa muy tarde despus del colapso de una propuesta para crear un Centro para Estudios de la justicia.
P. 5. Esto fue confirmado durante nuestras entrevistas con jueces provinciales en Buenos Aires en marzo de 2001.
36 Comisionado Nacional de Derechos Humanos, La Necesidad de Proteger la Independencia Judicial: Informe Especial, Tegucigalpa, 6 de abril, 2000. Ver tambin Comisionado Nacional
de Derechos Humanos, Derechos Humanos: Dos Aos de Realidades y Retos 1998-1999, Tegucigalpa (1999), pp. 39-40, 57-59.

101
pacho judicial en Goicoechea, un suburbio de San usada lo suficiente para ayudar a formular proyec-
Jos, cuyas cortes representan 20% de las cortes del tos o apoyarlos cuando estos enfrentan problemas.
pas. El acuerdo del prstamo describe este compo- Los vnculos entre la cooperacin tcnica y los
nente como un proyecto piloto y, como tal, se espe- prstamos deberan ser ms estrechos. Como expli-
ra que una vez terminado sea cuidadosamente eva- camos en ms detalle en la prxima seccin, en
luado antes de proceder a la prxima etapa. nuestras entrevistas descubrimos que el personal
local involucrado en los proyectos constantemente
9. Dado el tamao del proyecto, Goicoechea pide ms apoyo del BID en la etapa de ejecucin
sorprende que sea descripto como piloto. El BID de los proyectos. Lo ideal sera que el BID consi-
ya est planificando un segundo prstamo para dere aumentar los recursos destinados a la coope-
extender este componente del proyecto al resto del racin tcnica y use estos recursos para apoyar las
pas sin emprender la evaluacin comprensiva con- actividades contempladas en los prstamos.
templada en el documento del prstamo. La nica
evaluacin del proyecto Goicoechea sobre la cual El BID y el Proceso de Reforma
recibimos informacin fue comisionada por la UE y
no fue preparada por un experto en computa- 1. Recientemente el BID introdujo cambios
cin 37. Aunque nuestra impresin general del pro- importantes a su estructura interna para responder
yecto es positiva, como sealamos en la prxima al aumento en la demanda de prstamos en el rea
seccin, hay varios aspectos que el BID debera de gobernabilidad y reforma legal. Sin embargo, el
investigar antes de apoyar la extensin de la expe- BID sigue aplicando un enfoque tradicional en la
riencia Goicoechea al resto del pas. implementacin de los prstamos. Entrega sta a
Unidades Ejecutoras locales, las cuales se supone
Los Instrumentos - Prstamos usarn consultores para resolver los problemas tc-
y Cooperacin Tcnica nicos que surjan durante la vida del proyecto. Este
modelo supone que las UE locales pueden fcil-
1. En general se acepta que el pro- En mente acceder a un cuerpo de conoci-
ceso de reforma legal es largo. Sin general se acepta miento tcnico en esta rea. Sin embar-
embargo, los plazos estipulados en que el proceso de go, a diferencia de la ingeniera civil o
los prstamos para la ejecucin de reforma legal es la hidrologa, no existe conocimiento
los proyectos son bastante cortos. Es largo. Sin embargo, cientfico o prctico que pueda ser
claro que el marco temporal que el los plazos estipula- fcilmente utilizado por quienes estn
BID maneja est determinado por dos en los prstamos a cargo de ejecutar la reforma. Aun-
el ciclo poltico de cada pas. Sin para la ejecucin de que consultores externos pueden
embargo, los objetivos de los prs- los proyectos son proveer y de hecho facilitan ayuda
tamos en el rea legal no pueden bastante cortos. valiosa en algunos aspectos de los
ser alcanzados dentro de este pla- proyectos, es un error presumir que
zo. Por lo tanto recomendamos que el BID consi- la mayora de los problemas que
dere nuevas modalidades que permitan perodos enfrenta un proyecto, puede ser solucionado por
de compromiso ms largos. ellos, quienes muchas veces no conocen bien los
aspectos centrales del sistema legal y poltico.
2. El rol y la forma de asistencia tcnica tambin Dadas estas condiciones no sorprende que en vez
deberan ser reexaminados. Aunque la cooperacin de ofrecer consejos genuinos, los consultores exter-
tcnica no-reembolsable del BID es ms pequea nos simplemente transplantan modelos legales for-
que el portafolio de prstamos, no deja de ser neos que normalmente vienen de sus propios pa-
importante. ses sin hacer un intento serio de adaptarlos a las
condiciones locales. Como los proyectos normal-
3. Aunque a veces la cooperacin tcnica se usa mente dependen de varios consultores de distintos
para desarrollar o complementar actividades con- pases, sus recomendaciones fragmentadas a veces
templadas en los prstamos, en la mayora de los incluso se contradicen y pueden socavar seriamen-
casos es utilizada para financiar congresos o des- te la coherencia del proceso de reforma 38.
arrollar MARCs en el rea comercial. sta no es

37 Santos Pastor, Informe sobre el Segundo Circuito de San Jos (Goicoechea), abril 2001.
38 El peligro de importar reglas de procedimiento de una forma no cuidadosa ha sido estudiado a fondo por Mirjan Damaska ("The Uncertain Fate of Evidentiary Transplants: Anglo-American
and Continental Experiments," American Journal of Comparative Law, Vol. 45(1997), pp. 839 - 852). Vale la pena citar sus conculsiones sobre la importacin de reglas de investigacin: "The
transplantation of fact-finding arrangements between common and civil law systems would give rise to serious strains in the recipient justice system. The interaction between the contem -
plated transplant and the new environment must be carefully studied, and the question must always be considered whether the recipient culture is prepared - or can be readied - to live with
the wider effects of contemplated reform. As the examples in the changes of proof-taking methods demonstrate, these wider effects cannot easily be contained: various elements of fact-fin -
ding activity are too closely intertwined. In seeking inspiration for change, it is perhaps natural for lawyers to go browsing in a foreign law boutique. But it is an illusion to think that this is
a boutique in which one is always free to purchase some items and reject others."(pp.851/2).

102
IV. EL PROCESO si fuera una entidad separada del resto de la estruc-
tura institucional nacional40.
Introduccin
El 2. Como consecuencia se tiende a
1. El BID ha estado involucrado en el BID ha estado ofrecer un diagnstico excesivamen-
sector justicia desde mediados de la involucrado en el te tcnico, y enfatizar aspectos for-
dcada del noventa. Ha tenido un pro- sector justicia males o legalistas del sistema de
grama de actividades muy amplio que desde mediados de justicia41. Se da por sentado que la
cubre casi todos los aspectos del siste- la dcada del noven- meta es la independencia judicial,
ma legal, como la asistencia en el ta. Ha tenido un pro- pero no se toma en cuenta que en
diseo de cdigos, el mejoramiento grama de actividades ciertos contextos polticos sta
de la administracin de justicia, la muy amplio que cubre puede ser un problema. En
ayuda para desarrollar MARCs y pol- casi todos los aspectos Colombia, por ejemplo, muchos
ticas para promover el acceso a la del sistema legal... consideran a la Fiscala como un
justicia para los pobres. Estado dentro del Estado que
tiene metas propias que no siem-
2. Los tems que representan la mayora de los pre coinciden con las otras instituciones del siste-
gastos son la construccin de infraestructura (US$ ma legal42. La participacin poltica de la judicatura
60 millones), administracin general (US$ 54 millo- de Costa Rica ha aumentado considerablemente a
nes) y sistemas de informacin (US$ 44 millones). partir de la creacin de la Sala Constitucional de la
Los otros tems importantes en el presupuesto Corte Suprema y ha sido acusada de socavar insti-
general de US$ 213 millones son capacitacin (US$ tuciones representativas como el Congreso.
26 millones) y proyectos especficos de moderniza-
cin de la justicia (US$ 20 millones). Actividades 3. A menudo, ciertos supuestos contenidos en
relacionadas a acceso a la justicia representan casi los diagnsticos tienden a ignorar que los sistemas
US$ 58 millones del total. Existen 22 proyectos en legales son el producto de una compleja evolucin.
marcha que tienen un componente de acceso39. En muchos casos se describen en forma muy nega-
Esta es una cobertura impresionante y consideran- tiva que tiende ms a condenar que a explicar.
do que fueron desarrollados en un perodo relati- Entender cmo los sistemas legales se han desarro-
vamente corto, no sorprende que existan proble- llado e identificar sus mritos y deficiencias es
mas en su implementacin esencial para un diagnstico adecuado.

3. Esta seccin del informe explora el proceso 4. Por esta razn, recomendamos que los diag-
de reforma en sus cuatro etapas: el diagnstico ini- nsticos no sean hechos exclusivamente por abo-
cial del problema, diseo del proyecto de reforma, gados. Si la reforma legal es, como afirma el BID,
proceso de implementacin y finalmente la evalua- una parte del proceso general de reforma estatal,
cin del proyecto. debera ser efectuado por expertos en diversas
reas de las ciencias sociales. Por ejemplo, es nece-
El Diagnstico sario calcular los efectos que el ciclo electoral ten-
dr sobre el proyecto, lo que requiere de un espe-
1. El BID considera la reforma legal como parte cialista en ciencias polticas. Una de las dificultades
de la modernizacin general del Estado. Sin embar- que enfrentan los proyectos de reforma en
go, la evidencia demuestra que, en cada caso par- Colombia, es que todos los aos el Congreso tiene
ticular, frecuentemente no existe un anlisis acaba- que cumplir un proceso complicado de votaciones
do sobre esta relacin. Los diagnsticos se concen- para aprobar el presupuesto de la contraparte esta-
tran casi exclusivamente en el sector judicial como tal. Existe, por lo tanto, una gran incertidumbre

39 Christina Biebesheimer y Mark Payne, Assessment of Inter-American Development Bank Experience in Justice Reform (borrador documento SDS/SGC enero 2001) p. 16. Estamos muy
agradecidos a Christina Biebesheimer, quien nos permiti leer esta contribucin valiosa al debate sobre el rol del Banco en reforma de justicia. Al parecer una falta de recursos no es un pro -
blema importante para la mayora de los pases. Tampoco es cuestionable si hay una correlacin entre recursos y eficiencia en esta rea. 'There is no clear correlation between judicial resour-
ces and judicial efficiency. Countries not suffering from delays and corruption and with a high degree of public satisfaction or confidence in their judiciary (such as Denmark, Japan, Germany
and the Netherlands) tend to devote less of their government's budget to the judiciary than do Latin American countries such as Argentina, Brazil and Mexico which are in the bottom 20%
of the public's confidence. More specifically, government spending in countries with a developed judicial system as a percentage of total government spending is as follows; Norway 0.8%,
Netherlands 0.4%, Japan 0.5%, Denmark 1.2% and Germany 0.9%. By contrast, judicial spending in those countries with the heaviest backlog and longest delays are Venezuela 1.3%, Peru
1.5%, Ecuador 1.4%, Argentina 2.2% and Paraguay 5.1%', Edgardo Buscaglia y Thomas Ulen, "A Quantitative Assessment of the Efficiency of the Judicial Sector in Latin America" in
International Review of Law and Economics (junio 1997) p. 282.
40 Ver por ejemplo el diagnstico en otros aspectos completos y admirables de Uruguay de Juan Enrique Vargas Viancos, Diagnstico de los Poderes Judiciales de la Repblica Oriental del
Uruguay, Informe de Consultora julio 1994. Ver tambin William E. Davis, Colombia: Modernization of Justice Project: A Brief Analysis of Current Situation and Recommendations for Project
Development Strategies (Informe preparado para el BID, 1993).
41 Alberto Binder, uno de los especialistas ms prominentes en esta rea, es muy crtico de la calidad de las diagnosis hechas por las varias agencias multilaterales, afirmando que tienden
a ser "documentos cuasi empricos, cuasi diagnsticos, que en realidad tienen una fundamentacin muy endeble en la realidad y por lo general una muy fuerte fundamentacin en el deber
ser... Ello ha llevado a que en general los diagnsticos hayan tenido poca influencia en el inicio de los procesos de reforma judicial y poca influencia tambin en la determinacin de sus con -
tenidos por sus prioridades. Ms bien han servido como un modo de legitimar o de formalizar el inicio de un programa de cooperacin internacional. Inclusive se ha trabajado ms en la ela -
boracin conceptual de indicadores de evaluacin sin notar que faltaba la informacin ms bsica sin la cual cualquier indicador dejara de funcionar". Informe PNUD , pp. 688- 689.
42 Para una evaluacin crtica de la Fiscala, ver Rodrigo Uprimny, "El Desafo de la Reforma al Proceso Penal: Ajustes Puntuales o Reestructuracin Integral de la Fiscala y de la Investigacin
Criminal en Colombia", en A. Fuentes y J.E. Granados, Garantismo, Eficiencia y Reforma Procesal Penal en Colombia (Corporacin Excelencia en la Justicia, Bogot, 1999), pp. 74-99.

103
acerca de la sostenibilidad de la reforma, porque pesar de contar con personas comprometidas y
un cambio de liderazgo en el Congreso podra ser muy motivadas que estn ansiosas por mejorar su
fatal para el futuro del proyecto. Un plan sobre calidad. Por supuesto que este tema est relacio-
seguridad ciudadana en Uruguay tiene grandes nado al enorme problema de la baja calidad y
posibilidades de xito debido principalmente a las excesiva cantidad de egresados en derecho.44 Pero
buenas relaciones entre la unidad ejecutora del la reforma de escuelas de derecho es un proyecto
proyecto y los Ministerios de Educacin y Trabajo. de tan largo plazo que las Escuelas Judiciales son
Esta colaboracin es importante en proyectos que esenciales para el xito de la reforma en general.
buscan reducir la criminalidad en la juventud. Un
diagnstico eficaz tiene que tomar en cuenta estos 8. Es comn escuchar quejas de jueces y aboga-
factores; si el xito del proyecto depende de la dos sobre su falta de participacin en la prepara-
colaboracin de agencias fuera del sector de justi- cin de diagnsticos45. stas provienen de jueces,
cia, cun probable es que esto ocurra? tanto de cortes superiores como de inferiores, que
estn seriamente comprometidos con la reforma y
5. Tambin es deseable que el diagnstico refle- que no los motivan los intereses personales, como
je lo ms completamente posible las opiniones de a veces se tiende a caracterizar a los jueces en
expertos locales. Los consultores internacionales, Amrica Latina.
por muy capaces que sean, necesariamente carecen
de conocimiento profundo de la institucionalidad lo- 9. Los diagnsticos enfatizan que la solucin al
cal que es necesaria para la preparacin de un diag- problema de ineficiencia judicial tiene que ver con
nstico que refleje fielmente la realidad nacional. la necesidad de ms y mejor tecnologa. En gene-
ral, esta observacin es acertada, pero es necesario
6. La etapa de diagnstico se vera fortalecida si tambin considerar la capacidad del sistema para
hubiese una idea ms clara de cmo proceder de absorberla, siendo posible que sea limitada. Estas
una etapa a otra. Por ejemplo, en Argentina se limitaciones pueden ser tcnicas, como en el caso
tom la decisin de excluir a la Corte Suprema del del proyecto piloto en el Segundo Circuito en Costa
proyecto de reforma porque se deca que ella esta- Rica. All hubo largas demoras porque las conexio-
ba fuertemente politizada y que gozaba de poco nes de Internet del nuevo edificio no eran compa-
respeto dentro y fuera del sistema legal. Pero esa tibles con el nuevo sistema informtico.
decisin cre ms tarde problemas para el desarro-
llo de otras instituciones parte del proyecto, por 10. Los aspectos culturales vinculados con la
ejemplo, el Consejo Nacional de la Magistratura, introduccin de nuevas tecnologas no deben des-
del cual el Presidente de la Corte Suprema era cuidarse. Varios jueces en Costa Rica se quejaron
miembro de su consejo ejecutivo . En Colombia, las por no haber sido consultados sobre la introduc-
etapas de un proyecto destinado a mejorar la segu- cin de nuevos sistemas informticos y por la falta
ridad ciudadana a nivel municipal no coincidan de capacitacin adecuada. Como ellos -algunos los
con el ciclo electoral en Cali y Medelln, dos de las ms partidarios de la reforma y progresistas en su
tres municipalidades involucradas en el proyecto, y profesin- siguen utilizando sus sistemas informti-
ambas tuvieron problemas con los alcaldes nuevos, cos antiguos en lugar del nuevo. Si un choque cul-
quienes no estaban dispuestos a aceptar los pro- tural como este ocurre en una de las judicaturas
yectos de sus predecesores. Como consecuencia, ms modernas y eficientes en Amrica Latina, es
partes importantes del proyecto han debido ser fcil imaginarse la magnitud del problema en siste-
canceladas. mas judiciales menos institucionalizados.

7. Los diagnsticos deberan poner ms nfasis 11. Es necesario tambin prestar ms atencin
en la capacitacin. Por ejemplo, no se presta aten- a la sostenibilidad de los sistemas informticos.
cin suficiente al rea de capacitacin judicial a tra- Cmo se absorber el costo de actualizacin?
vs de las Escuelas Judiciales -ninguno de los pa- Qu pasa si la compaa de software termina su
ses que visitamos otorga atencin a estas institu- contrato con la judicatura y los expertos locales no
ciones y en algunos casos ellas son simplemente tienen suficiente experiencia para enfrentar nue-
ignoradas-. La Escuela Judicial ha sido excluida por vos problemas?46
la Corte Suprema y privada de recursos, y eso a

43 Este punto fue presentado por un miembro del Consejo, el juez Claudio Kiper durante una entrevista en Buenos Aires en marzo de 2001.
44 Un experto afirma que "The experience of judiciaries throughout the region demonstrates that judicial schools can do little to create knowledgeable and efficient judges if the law gra -
duates have serious basic deficiencies in their legal training. Thus one finds that many judicial schools are primarily engaged in emergency basic legal training, trying to fill the educational vacuum
that should have been filled by the law schools". Luis Salas, "From Law and Development to Rule of Law" en Pilar Domingo and Rachel Sieder, Promoting the Rule of Law (2001) p 29.
45 Esta afirmacin fue repetida por los participantes de una reunin en Argentina con un grupo de ms de veinte jueces y abogados y de nuevo en entrevistas con jueces en Costa Rica.
46 Una encuesta reciente del rcord de nuevos sistemas computacionales arroj una evaluacin tenebrosa: "A US government-sponsored survey of court computerization continues to search
for one court system where donor provided computers have been maintained". Rick Messick, International Support for Civil Justice Reform, (manuscrito 2001).

104
El Diseo manera en que la sociedad civil est organizada.
Por ejemplo, en Uruguay, en nuestras entrevistas
Apoyar y Crear Consenso para la Reforma encontramos un nivel general alto de satisfaccin
con el sistema legal, pero muy poca presin de
1. La etapa de diseo del proyecto es La la sociedad civil para efectuar reformas.
clave para el xito general. Errores pue- etapa de diseo Al parecer esto no socava la legitimi-
den resultar en distorsiones de las metas del proyecto es dad del proceso de reforma en aquel
originales o incluso pueden interrumpir clave para el pas.
el proceso. Ms all de otras considera- xito general.
ciones, es necesario tomar en cuenta el Errores pueden 5. Una de las metas expresadas
contexto nacional poltico y legal. En resultar en distor- por el BID, es que las reformas en el
otras palabras, el diseo del proyecto siones de las metas rea legal deberan ser polticas del
debe ser coherente con la estrategia originales o incluso Estado y no del gobierno de turno50.
general .
47
pueden interrumpir En algunos pases parece extrema-
el proceso. damente difcil alcanzar esta meta,
2. Para apoyar y crear consenso como por ejemplo en Argentina. En
no es suficiente hablar con los actores principales aquellos casos es necesario proce-
al comienzo del proyecto. ste es largo y compli- der con cautela para garantizar la sostenibilidad del
cado. Por ejemplo, el no haber llevado a cabo un proyecto. Esto involucra consultas con una base
proceso adecuado de consultas con las partes amplia de actores fuera del gobierno. Es importan-
result en una crtica muy publicitada del prstamo te evitar la identificacin del proyecto con un
del Banco Mundial a Venezuela48. Durante esta grupo poltico o partido determinado para que as
etapa la presin por hacer el prstamo, como la la propiedad del proyecto sea verdaderamente
describen algunos observadores, puede tener efec- nacional.
tos perversos49.
6. Nuestras entrevistas revelaron quejas repeti-
3. Las ONGs pueden jugar un rol importante das sobre la escasa inclusividad del proceso de
como expresin de la voz local en el proceso de diseo. Los Colegios de Abogados en Argentina y
diseo. Tanto Argentina como Colombia tienen Uruguay expresaron su apoyo a la reforma, pero
ONGs con expertos reconocidos y capaces de sus miembros dijeron estar desilusionados por
hacer una contribucin muy positiva al debate y haber sido marginados del proceso. En Costa Rica,
prctica de la reforma legal. Pero las ONGs no algunos jueces de la Corte de Apelaciones expre-
deberan ser consideradas como representantes de saron su preocupacin por la falta de participacin
la comunidad en general o expresiones de un con- en el diseo del proyecto y la forma en la cual la
senso social general. Las ONGs pueden o no ser Corte Suprema domina el proceso de cambio. En
representativas. Siempre hay un riesgo de que algunos pases la comunidad acadmica tambin
ONGs sean creadas, porque hay un proyecto parece haber sido ignorada: el decano de la
importante que est siendo desarrollado que resul- Escuela de Derecho en una importante universidad
tar en importantes consultoras. estatal en Uruguay no saba que haba un proyecto
de modernizacin judicial. En contraste, la comuni-
4. La participacin de la sociedad civil en pro- dad acadmica legal en Colombia ha participado
yectos de reforma legal es mencionada como algo activamente en diversas etapas de la reforma.
deseable por todas las agencias que trabajan en
esta rea. Pero el proceso de participacin es extre- 7. Un punto de partida del proceso de diseo
madamente complejo. Hay muchas preguntas debera ser apoyar el desarrollo de consensos. A
sobre la definicin de la sociedad civil y cmo menos que ya exista un cierto grado de ste antes
organizarla para permitir una participacin adecua- del comienzo del proceso de reforma, esto crear
da y representativa en los proyectos. Sobre este problemas de sostenibilidad51.
tema no hay reglas fijas. Mucho depende del con-
texto local, la naturaleza de las demandas, y la

47 Binder pone hincapi en este punto: "Lo que tambin va quedando claro es que la reforma judicial es un proceso que no puede darse el lujo de carecer de una estrategia. Ni la impor-
tancia del tema, ni las expectativas sociales, ni los escasos recursos con que cuentan nuestros pases lo permiten. Un proceso de reforma judicial sin una estrategia de intervencin tiene las
ms grandes posibilidades no de fracasar - lo que sera grave - sino de ser superficializado - lo que sera todava peor, porque agotara las energas y la voluntad poltica y sacara el tema
del la preocupacin pblica por mucho tiempo con un gravsimo perjuicio para el desarrollo institucional de la regin." Informe , p. 711.
48 Christina Biebesheimer insiste fuertemente en este punto en "Justice Reform in Latin America and the Caribbean: the IDB perspective", en Pilar Domingo y Rachel Sieder, Promoting the
Rule of Law , (2001).
49 Banco Mundial, Ownership and Conditionality, p 10.
50 Edmundo Jarqun coment esto en una entrevista en Washington en abril de 2001.
51 Como lo dijo un informe OECD, "Knowing the potential for support or opposition to legal reform amongst political elites and organised constituencies (such as bar associations, com -
mercial associations and ngos) is especially crucial for deciding whether investments in legal and judicial reform can yield significant positive results". DAC Expert Group on Aid Evaluation,
Evaluating Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance, OECD 1997 p 28.

105
8. Por lo tanto, una parte importante del proce- tos problemticos. Adems no hay evidencia de
so de diseo debe ser determinar el grado y pro- que esta estrategia haya producido buenos resulta-
fundidad del consenso existente sobre la reforma. dos. La solucin obviamente es combinar cambios
Se puede concluir que no es posible que un pro- en las estructuras de las instituciones con algunas
yecto de reforma alcance sus metas sin un consen- culturales.
so y, por ende, no debera ser emprendido hasta
que las condiciones cambien. Este punto es muy Prioridades para la reforma
relevante en el caso de Honduras. Segn un con-
sultor, el objetivo principal de muchos 1. La seleccin de prioridades para reformar en
proyectos desde hace ms de diez aos Un sistemas legales que son deficientes en
ha sido establecer una verdadera carre- buen diagnstico muchas reas es difcil. Un buen diag-
ra judicial. Los altos funcionarios judi- es indispensable nstico es indispensable para identifi-
ciales en este pas decan estar de para identificar car prioridades en las reas para la
acuerdo con esta meta y eso les per- prioridades en las reforma. En trminos generales, sin
miti obtener abundantes recursos reas para la refor- embargo, la seleccin de reas para
para evaluar y capacitar al personal ma. En trminos ge- reformar en los documentos de prs-
judicial. Sin embargo, doce aos ms nerales, sin embargo, tamo del BID tiende a asemejarse a
tarde la meta an est lejos de ser la seleccin de reas una lista para las compras. Todos
alcanzada52. para reformar en los los tems en la lista pueden ser
documentos de prsta- deseables, pero no todos son
9. El costo de tratar de comenzar mo del BID tiende a ase- alcanzables simultneamente. Es
un proceso de reforma sin apoyo mejarse a una lista para indispensable hacer una seleccin
local no slo puede llevar al fraca- las compras. sobre la base de criterios priorita-
so del proyecto, sino tambin rios claros.
puede tener consecuencias negativas para el resto
del sistema legal. Esto es particularmente impor- 2. Tambin hay que considerar quin selecciona
tante en pases pequeos con una capacidad limi- las reas prioritarias. Es peligroso dejar la seleccin
tada para absorber lo que para ellos son cantidades en las manos de un solo grupo, sean jueces o pol-
muy grandes de fondos que provienen de institu- ticos. El proceso tiene que ser el producto de un
ciones multilaterales y bilaterales, muchas veces sin proceso amplio de consulta.
ninguna coordinacin.
3. La propuesta de establecer prioridades no
10. La construccin de consenso puede ser for- implica una recomendacin para la adopcin de
talecida si hay una institucin representativa con una poltica que fragmente las reas de la reforma.
una base amplia involucrada en todas las etapas Es indispensable no perder de vista que el Poder
del proceso de diseo y por supuesto en las Judicial es una entidad y no la suma de partes. En
siguientes etapas del proceso de reforma. Por esto otras palabras, es necesario considerar el impacto
recomendamos que, en la medida que sea posible, que la reforma en un sector de la judicatura podra
se incorpore a las asociaciones de jueces y colegios tener en otros sectores. Por ejemplo, en Colombia
de abogados en el diseo de la reforma. se fortaleci la Fiscala excesivamente hasta el
punto de que hoy muchos la consideran como el
11. A veces se plantea el problema como una cuarto poder del Estado. Sin embargo, no se tom
cuestin de alternativas entre reformar las institu- en cuenta la necesidad de apoyar los rganos de
ciones o cambiar la cultura. Los que abogan por defensa pblica (en Colombia, la Defensora del
la segunda alternativa se concentran en la capaci- Pueblo) de manera que el equilibrio de poder se
tacin del personal -especialmente a niveles infe- tilda abiertamente en favor de la agencia de la
riores- ya que segn ellos esto es ms urgente que Fiscala54.
los cambios institucionales. As, los recursos son
canalizados hacia un grupo de jueces reformistas, 4. El informe de Biebesheimer y Payne presen-
quienes se presumen cambiarn la cultura irrespe- ta la siguiente pregunta: Debera el BID hacer un
to de la presencia o ausencia de reformas constitu- poco de todo en el rea de justicia -o sea, esen-
cionales o legislativas desde arriba53. Este argumen- cialmente adoptar una estrategia de responder a la
to se basa, sin embargo, en un nmero de supues- demanda en el momento en que emerge- o debe-

52 Salas, Op Cit p. 7.
53 Pero esta filosofa participatoria ha fracasado frecuentemente. "First because judicial superiors are often afraid that reform judges may assume an inordinate amount of power and may
even engender the seeds of judicial unions. Secondly, judicial turnover is very high, especially in those countries in which judicial independence is most threatened. Thirdly, while the theory
of changing judicial culture through internal change sounds plausible, it has seldom been thoroughly tested, especially in third world settings." Ibid. p 25.
54 Un miembro del Consejo de la Judicatura en Colombia nos expres su preocupacin por el exceso de poder de la Fiscala y la expansin de su radio de actividades en el terreno pura -
mente poltico.

106
ra buscar el desarrollo de excelencia de ltima 8. Es urgente prestar atencin al hecho de que
generacin en varias reas (estrategia nicho o algu- la capacitacin no slo es necesaria para abogados
na que combine algo de ambos? La respuesta es y jueces, sino tambin para los profesionales en
que es importante que el BID tenga un men reas de servicio social. stos tienen una dimensin
amplio de experticia para ofrecer en proyectos legal importante, como es el caso de la rehabilita-
sobre gobernabilidad en general y reforma de jus- cin de delincuentes juveniles en los proyectos de
ticia en particular55. Seguramente esta respuesta es seguridad ciudadana. La capacitacin en aspectos
correcta porque es muy difcil separar los aspectos bsicos del derecho sera muy provechosa para
de la reforma legal sin considerar sus enlaces con asistentes sociales, especialistas en educacin, pro-
otros sectores. Por ejemplo, el funcionamiento efi- fesionales en asuntos laborales y profesionales en
caz de los MARCs depende de cmo se relaciona el sector de la salud. Es importante promover acer-
con el sistema legal en general56. camientos inter-disciplinarios a los problemas de la
violencia y criminalidad, y los jueces mismos se
5. El caso de la Fiscala en Colombia subraya beneficiaran de perspectivas desarrolladas en el
otro problema, esta vez dentro de la institucin rea de poltica social. En las cortes constituciona-
misma. Aunque el poder de los fiscales les los jueces tienen que tomar en cuenta las posi-
ha aumentado, ellos no gozan de ina- bilidades y realidades polticas. Los jue-
movilidad, porque carecen de una es- Creemos ces en otras cortes se beneficiaran si
tructura en su carrera. Ellos son nom- que las priori- tuvieran un mayor conocimiento de
brados por el Fiscal, quien cambia cada dades y etapas de cmo otras profesiones contribuyen a
cuatro aos y remueve funcionarios en la reforma deben fortalecer las instituciones legales. En
la Fiscala con plena discrecionalidad. ser estipuladas en algunas reas las reformas funcionan
En estas circunstancias, los esfuerzos forma clara. En este bien -el caso de la reforma tributaria
para capacitar fiscales se transforman sentido creemos en el Per- pero enfrentan grandes
en una gran prdida de tiempo . 57 tambin que la problemas cuando se enfrentan con
capacitacin debera problemas legales.
6. Muchas veces la lista de com- tener especial
pras producida por el BID es prioridad... 9. Creemos que las prioridades y
incompleta: faltan algunos items, o le son dadas etapas de la reforma deben ser
una importancia secundaria. Por ejemplo, hay una estipuladas en forma clara. En este
notable falta de atencin a la capacitacin de jue- sentido creemos tambin que la capacitacin debe-
ces y abogados, aunque s se pone nfasis -correc- ra tener especial prioridad y no aparecer en los
tamente a nuestro juicio- a la capacitacin de los proyectos como un componente suplementario
administradores de las cortes. Tambin se presta que no se ejecuta seriamente. Esto de nuevo llama
poca atencin al derecho administrativo, laboral y la atencin a la necesidad de tener una estrategia
pblico. Para la mayora de las personas estas reas coherente que tome en cuenta los diversos com-
son de suma importancia en su vida diaria. stas ponentes del proyecto de una manera integral y
podran ser mejoradas mediante la introduccin de coordinada.
MARCs, pero los MARCs no pueden reemplazar un
marco regulatorio eficaz. Coordinacin de Donantes

7. La capacitacin de jueces y abogados es fun- 1. Parecera obvio que no se debera emprender


damental y particularmente importante cuando se ningn proyecto de reforma legal sin tomar en cuen-
efectan cambios tcnicos importantes. Nos impre- ta los de otras agencias. Esto ocurre en algunos
sion el entusiasmo por los cambios demostrado casos -aunque no siempre se mantiene durante la
por muchos jueces y abogados. Sin embargo, casi duracin del proyecto. En su comienzo el plan para
invariablemente estas mismas personas se quejaron la modernizacin judicial en Honduras fue planifica-
de la falta de capacitacin y ausencia de consulta do en coordinacin con otras agencias que estaban
sobre sus necesidades. presentes en el pas y sector, pero la coordinacin
termin cuando otras agencias bilaterales entraron
con sus propios proyectos de reforma legal.

55 Op cit, pp. 21-24.


56 Anthony Wanis-Smith, reportando sobre la experiencia boliviana, hace esta afirmacin: "The excellent though limited results provided by the Centers (of ADR) are not channeled directly
into any learning opportunities for the formal legal system and will have little, if any, discernible impact on the court systems in terms of emulation. An explicit linkage between the courts
and the commercial ADR providers does not exist. If it did, the Centers would gain political access that can lead to leverage and advocacy, while the government would benefit from the les -
sons that could be applied to the court system In the program design phase, impact of ADR programs should be an explicit part of strategic planning. Lateral links to law school faculties
and students, bar associations, professional associations of ADR practitioners and the general public can all strengthen and multiply the positive effects of ADR programs by educating poten -
tial users, supporters and practitioners." "Implementing ADR in Transitioning States", Harvard Negotiation Law Review, Spring 2000.
57 Alfredo Fuentes, decano de la Escuela de Derecho de la Universidad de los Andes, Bogot, dijo en una entrevista que "It was badly designed even though it was the biggest reform of
the legal system. It employs about 22000 people - it has immense power and a gigantic structure but there is no career structure so it is not efficient. The fiscales are appointed and this in
an institution that has half of all judicial personnel". Interview, Bogota, March 2001.

107
2. Se debe enfatizar que esto no es un elemento cortes. Pero ste crea una impresin engaosa de
que limita a los proyectos del BID. Todas las agen- progreso ya que frecuentemente el progreso en un
cias reconocen la necesidad de coordinacin, y tam- sector judicial puede traer consigo congestin en
bin admiten que en la prctica esto no ocurre. algunos casos y demoras en otros.

3. Existen varias razones que explican esta situa- 5. Una vez ms, estas dificultades subrayan la
cin, desde falta de informacin hasta la "caza fur- importancia de un buen diagnstico que tome en
tiva de proyectos". Dada su influencia y autoridad cuenta los factores -tanto legales como no- que
en la regin el BID debera tomar medidas para causan tales demoras.
asegurarse que se comparta informacin entre las
agencias de desarrollo y para que los proyectos se Flexibilidad
complementen y no cubran los mismos temas58.
1. El cambio institucional no es slo complica-
Excesivo Optimismo do. Muchas veces las distintas etapas tienen conse-
cuencias no anticipadas que deben ser tomadas en
1. Los prstamos del BID en el Los cuenta antes de proceder a la prxima. Es
rea de la justicia revelan un optimis- prstamos del indispensable que la respuesta a estos pro-
mo exagerado sobre lo que se BID en el rea de blemas sea flexible y que el BID est invo-
puede lograr en un plazo relativa- la justicia revelan lucrado en ella, tanto a nivel local como
mente corto. Esto no se justifica. un optimismo en la sede en Washington.
Todos los proyectos que examina- exagerado sobre lo
mos estaban sujetos a demoras, que se puede lograr 2. Esto apunta a la mayor participa-
que a veces eran importantes. en un plazo relativa- cin de las instituciones centrales del
mente corto. BID en la administracin del proceso de
2. Un proyecto significativo - reforma, ya que los cambios durante el
como el de la modernizacin judicial en Ar- periodo del proyecto puede alterar su
gentina- fue cancelado por el gobierno59. Otro - naturaleza. Por ejemplo, en Colombia el proyecto
para la seguridad ciudadana en Colombia- tiene de apoyo a la Fiscala tuvo un cambio importante
una tasa de desembolso mnima, debido a los pro- de direccin cuando se abandon la meta de crear
blemas polticos del entorno. una carrera funcionaria para asegurar estabilidad a
los fiscales y en su lugar los recursos se usaron
3. Esto plantea una interesante interrogante: para fortalecer el poder del jefe del servicio.
por qu no se toma en cuenta la lentitud y com- Aunque los recursos transferidos no fueron consi-
plejidad del proceso de reforma? Cualquier res- derables, el cambio de direccin s lo fue. Es aqu
puesta a esta pregunta tendra que proceder sobre donde se hace necesario una interaccin ms cer-
una explicacin que va caso por caso, para cons- cana entre las oficinas locales y la sede central del
truir una imagen general. En el caso de la judicatu- BID para asegurarse que los proyectos no pierdan
ra en Uruguay el diagnstico no tom en cuenta los su rumbo.
obstculos polticos relacionados con la implemen-
tacin del proyecto. Es ms: tambin parece claro 3. La necesidad de participacin ms cercana en
que la Corte Suprema -un rgano muy tradicional- los proyectos por parte de los rganos centrales del
estaba en desacuerdo con algunos aspectos del BID es un aspiracin generalizada que est refleja-
proyecto y por eso demor su aprobacin. Es casi da en el documento interno del BID titulado Task
imposible evitar demoras y hasta cancelaciones, a Force on Country Office Work Procedures. La per-
menos que exista voluntad poltica y un compro- cepcin en las oficinas locales del BID es que la
miso con el proceso. sede central en Washington no se interesa en lo
que ocurre despus de la aprobacin del proyecto.
4. Parece errado medir la rapidez de la imple- Segn este informe, lo que las oficinas locales
mentacin enfatizando un promedio de aumento piden es ms apoyo tcnico60.
de casos que proceden en las cortes. Es razonable-
mente fcil medir este elemento en comparacin 4. Una interaccin ms cercana entre la sede y
con otros indicadores del funcionamiento de las las oficinas locales por una parte y los encargados

58 Luis Salas comenta que "it is surprising that donors stress the need to establish sophisticated information systems and databases for recipient judiciaries, have failed to do the same
among themselves." En "From Law and Development to Rule of Law: New and Old Issues in Justice Reform in Latin America" en Domingo y Seider (en prensa) pp. 14-45.
59 El cuento de cancelacin es complicado. Algunas partes del proyecto funcionaban bien. En una entrevista Mariano Ciafardini de la Unidad de Polticas Penales del Ministerio de Justicia
dijo que "Our component -criminal justice- worked well and we could not have done what we did without the support of the IDB. Indeed we wanted to continue our part of the project but
the Minister of Justice would not accept it -so the project ended". Interview Buenos Aires March 2001. Tambin nos han comentado que muchos componentes del proyecto han sido conti -
nuados por el gobierno actual con sus propios fondos. Sin embargo, la carta del gobierno de Argentina que cancelaba el prstamo es una fuerte crtica del proyecto y cmo fue manejado.
No sabemos qu repuesta se dio a esa carta, ni si ha sido objeto de una evaluacin en el Banco a nivel local o central.
60 IDB, Task Force on Country Office Work Procedures and New Delegations, Final Report June 2000, p 7.

108
de administrar proyectos, por la otra, ayudara a tema poltico, la autonoma de los jueces frente a la
prevenir cambios no deseables y a facilitar aqullos jerarqua institucional del Poder Judicial no es tan
que s lo sean. Adems esto permitira que los cam- clara. Si la UE carece de autonoma es difcil evitar
bios se realicen en un marco de mayor responsabi- situaciones, como en el caso de Colombia donde el
lidad y transparencia. fiscal despidi al director de la UE y nombr en su
lugar a alguien de su exclusiva confianza.
Implementacin
6. En general, es aconsejable que la UE est ubi-
La Unidad Ejecutora cada dentro de la institucin que est siendo refor-
mada. Sin embargo, es igualmente aconsejable que
1. La Unidad Ejecutora (UE) es clave para la el BID ejerza cierto control en el proceso de dise-
implementacin exitosa de los proyectos. Es el o de los trminos de referencia de la UE y en el
punto de contacto entre el sistema legal local y el mecanismo de seleccin de su personal. Sera posi-
BID. La forma en que se disean los trminos de ble, por ejemplo, fortalecer la autonoma de la UE
referencia y la manera en que se selecciona el di- mediante la creacin de un consejo consultivo
rector de la UE son de suma importancia. Adems compuesto por miembros de distintas reas del sis-
su ubicacin institucional es tambin importante61. tema legal. Este modelo se adopt en Costa Rica. El
Comit Nacional para Mejorar la Administracin de
2. Los proyectos de reforma legal son amplios Justicia (CONAMAJ) en Costa Rica est compuesto
en alcance y cubren varias instituciones. El ubicar por altas autoridades de los tres poderes del
a la UE dentro de una institucin puede crear Estado, miembros del colegio de abogados y pro-
resentimiento entre las otras. Conviene hacer notar fesores de la Escuela de Derecho de la Universidad
que la alternativa de tener una UE en cada una de de Costa Rica. La tarea de ste es coordinar todos
las cinco instituciones involucradas en el proyecto los aspectos del proyecto. Aunque en la prctica el
-como en el caso del proyecto cancelado en Comit Nacional no funcion muy bien, el mode-
Argentina- fue una mala idea que no funcion en lo, en trminos generales, parece adecuado.
la prctica.
7. Tambin hay un problema con la escala de
3. Al ubicar la UE en la Corte Suprema se corre el sueldos pagados a los miembros de la UE, que
riesgo de captura por la Corte. La falta de entusias- generalmente son considerablemente ms altos a
mo por la reforma de la Corte Suprema en Uruguay los que prevalecen en el sector justicia. Esta dispa-
se manifest en sus intentos por controlar la au- ridad puede crear resentimiento y obstaculizar la
tonoma de la UE, especialmente mediante el nom- labor de la UE.
bramiento de funcionarios de su confianza a la UE62.
Relaciones entre las Oficinas
4. En el caso de Costa Rica el progreso del pro- Locales y la Sede
ceso de reforma ha sido exitoso en muchos aspec-
tos. Un presidente de la Corte Suprema progresista 1. Estamos concientes de las muchas tareas que
y un director de la UE eficiente crean una fuerza ejecutan las oficinas locales y de la complejidad de
dinmica para la reforma. Pero la cercana entre los los proyectos del sector legal. Proyectos en este
dos significa que la UE tiende a reflejar las pers- sector requieren de mucho tiempo, atencin,
pectivas de la Corte. reas de menor inters para la paciencia y experiencia. A diferencia de proyectos
Corte, que nosotros creemos merecen mucho ms de infraestructura, que aunque tengan problemas
atencin -como la Escuela Judicial- no ocupan un de implementacin por lo menos pueden ser eva-
lugar privilegiado en la agenda de la UE. luados al final del proceso, es difcil medir el xito
de un proyecto de reforma legal.
5. Esto plantea un dilema difcil. El caso de
Costa Rica demuestra las ventajas de las buenas 2. En la sede central del BID en Washington hay
relaciones entre la Corte Suprema y la UE, pero al un departamento cuya misin es proveer el marco
mismo tiempo aclara que esto puede afectar la intelectual para reformas en este sector. Mientras
autonoma de la UE. Mientras que la judicatura de sta es una funcin indispensable, la aplicacin de
Costa Rica tiene real independencia dentro del sis- estas ideas a las circunstancias especficas de los

61 Un oficial del Banco Mundial con mucha experiencia argumenta que la UE debera ubicarse dentro de la institucin que se est reformando en pos de la sustentabilidad. Existe mucha
argumentacin a favor de esta forma de organizacin puesto que ayuda a la institucin a "tomar propiedad" del proyecto, lo que puede ayudar a crear consensos para la reforma. Por otro
lado, otro experto, Alberto Binder, argumenta en contra de esto y nota que el peligro de poner la UE en la Corte Suprema con la explicacin de que la CS es el producto de una estructura
excesivamente vertical y que por ende tiene poco sentido aumentar tal verticalidad al poner la UE bajo su control.
62 El director de la Corte Suprema reconocido por sus intenciones reformistas afirm en una entrevista que el director de la UE debera ser el Director General de Administracin de la judi -
catura. Entrevista con Jorge Marabotto, ex presidente de la Corte Suprema, Montevideo, marzo de 2001. Pero el igualmente reformista director general nombrado para dirigir el proyecto del
Banco tuvo problemas con la CS y fue reemplazado por el actual (marzo 2001) titular, quien fue un candidato algo reticente y quien dijo en una entrevista que "my field is not administra -
tion and certainly not dealing with the IDB". Interview Tavare de Gregorio, Montevideo March 2001.

109
distintos pases es una operacin engorrosa. Esto 2. Un rea an ms delicada es el tema de cmo
requiere atencin por parte de la sede para evitar el mal manejo financiero y la corrupcin podran
que el marco conceptual de los proyectos se dilu- afectar los proyectos del BID. El Banco Mundial y
ya durante la etapa de implementacin. USAID han reconocido estos problemas y esta-
Las blecido mecanismos para promover
3. Las oficinas locales no tienen recur- oficinas locales no denuncias de fraude. El Banco
sos suficientes para dar apoyo tcnico tienen recursos Mundial tiene un Comit especial
adecuado durante la implementacin de suficientes para dar que se encarga de este asunto: el
proyectos. Para solucionar este proble- apoyo tcnico ade- Oversight Committee on Fraud and
ma, funcionarios de la sede deberan cuado durante la Corruption. ste examina todas las
mantener contacto cercano con las ofi- implementacin de denuncias de fraude y corrupcin, y
cinas locales. Esto asegurara mejor proyectos. Para solu- determina cundo y cmo deben
coordinacin entre las etapas de cionar este problema, ser investigadas. Tiene tambin
diseo e implementacin. funcionarios de la sede una lnea telefnica que opera da
deberan mantener con- y noche y a la que se puede lla-
4. Tambin es necesario que las tacto cercano con las mar gratis desde cualquier lugar
oficinas locales tengan acceso a las oficinas locales. en el mundo. USAID hace uso del
experiencias de otros pases. Nos Inspector General's Office, enti-
impresion el nmero de funcionaros que expresa- dad que cuenta con un presu-
ron el deseo de tener ms oportunidades para puesto anual de USD $30 millones, para investigar
intercambiar perspectivas e informacin con sus casos de administracin financiera, corrupcin y
pares en otras oficinas de la regin. Un sitio intra- fraude -y su sitio web ofrece informacin sobre
web accesible sera un paso positivo haca este fin. cmo contactarse con la organizacin para realizar
una denuncia64.
5. La necesidad de dar ms capacitacin al per-
sonal de las oficinas locales fue un tema mencio- 3. sta es un rea en que se deberan tomar todas
nado a menudo en nuestras entrevistas. Los pro- las medidas posibles para maximizar la transparen-
yectos de reforma legal y judicial son complicados cia, y donde debera dejarse claro a quin y cmo se
y requieren de un personal que entienda tanto los pueden dirigir las quejas sobre corrupcin.
temas polticos como los legales que estn en
juego. La mayora de los que no son abogados con- El Rol de Consultores
sideran que el trabajo de lidiar con temas legales es
complejo. Si la meta es tener proyectos que fun- 1. No hay ninguna duda sobre el rol indispen-
cionen bien, hay una necesidad obvia de mayor sable que juegan las consultoras en el proceso de
capacitacin para los que administran los proyectos reforma. Sin embargo, cuestionamos el gran nme-
en todos los niveles63. ro de consultoras que los proyectos han generado.
Tambin debatimos el gran nmero de consultores
Control y Responsabilidad extranjeros, ya que a nuestro juicio los locales
conocen mejor el contexto institucional y poltico y
1. El proceso involucrado con la reforma de ins- adems sus honorarios son ms razonables65.
tituciones, en las cuales hay un ambiente de
corrupcin es difcil y delicado. Sin embargo a 2. La crtica ms comn que encontramos fue
menudo la corrupcin es un sntoma de debilidad acerca del nmero de consultoras que el BID re-
institucional, de falta de independencia y controles quiere para cada proyecto. Casi todos los entrevis-
no apropiados en la esfera judicial. Para reducir los tados tenan las mismas quejas. Las principales son:
niveles de corrupcin es necesario corregir estas
deficiencias. Las consultoras hacen ms lento el proceso de
implementacin66.

63 El documento interno del BID Assessment of Selected Activities Related to the Administration of Justice , que fue preparado por la Inter-American Bar Foundation el 3 de febrero 1999
hace otro punto sobre la necesidad de continuidad en la participacin de personal del BID (p.17).
64 Hay un comentario interesante en un documento sobre Argentina del Banco Mundial. "Much is being said about corruption in Argentina. On a global scale the Bank's program is well
designed to reduce incentives and scope for corruption. Still, there have been allegations of corruption in Bank projects. Management seems ready to act aggressively to deal with this pro -
blem. It has used the Bank-wide hotline to receive denunciations, which, to this moment has not produced any evidence of wrongdoing." In the footnote it adds. "The complaints are recei -
ved by the Oversight committee, reviewed/discussed with the Buenos Aires office in terms of validity, after which a decision is made on whether to pursue further investigations. The BA offi-
ce also gets complaints and allegations directly - usually by mail or fax without an identifiable contact. These are also submitted to the Oversight committee." World Bank, Operations
Evaluation Department, Argentina Country Assistance Evaluation July 2000, p 7.
65 Por supuesto esto no se limita a la experiencia del BID. Douglass Webb del Banco Mundial afirma que: "In Guatemala the Bank was asked in 1966 by the government to consider finan -
cing a judicial reform program. There was no lack of information about the problems of the judicial sector. By our count there had already been more than 50 reports on various aspects of
the judicial system, financed by 22 donors - this for a country of 10 million and with 419 judges. More than $17million had already been spent, mostly to meet the costs of foreign experts,
study tours and some training. Yet there had been very little involvement by members of the Supreme Court in any of this activity, and little sign of improvement in the functioning of the judi -
cial system. The Bank's recommendation which was accepted by the government was that rather than further studies there should be a process of community consultation' then describes
a full programme of consultation with all sectors, involving over 30% of the judges attending one or more workshops - and for a cost of $50,000." "Legal and Institutional Reform Strategy
and Implementation: A World Bank Perspective" en Law and Policy in International Business Winter 1999.
66 Segn el equipo Seguridad Ciudadana en Bogot, entrevistas de marzo de 2001.

110
Ocupan tiempo valioso del personal judicial67. cuantitativos son ms acertados. En el mbito de la
Muchas veces cubren el mismo tema y hacen educacin, por ejemplo, un aumento o una dismi-
necesario repetir las mismas explicaciones a dis- nucin en la tasa de matriculas puede ser tomado
tintos consultores68. como un indicador ms o menos fiel del impacto
Consultores externos no saben lo suficiente del proyecto. Se puede medir la calidad a travs de
sobre el contexto local69. exmenes estandardizados de desempeo de los
Las diferencias de sueldo entre consultores alumnos en, por ejemplo, idiomas o matemticas.
internacionales y locales causan resentimiento 70. Se pueden tambin utilizar encuestas de los apo-
Hay resentimiento sobre el uso excesivo de derados como otro indicador del nivel de satisfac-
empresas consultoras estadounidenses impor- cin con la mejora de provisin educacional.
tantes en lugar de consultoras locales71.
2. Los indicadores cuantitativos, sin embargo,
3. Estos puntos nos parecen vlidos. El proceso juegan un rol limitado en reformas legales. Una
de creacin de consensos y el trabajo de capacita- mejora en la velocidad del proceso judicial podra
cin mejorara si se aumentara el nmero de con- decir poco o nada sobre la calidad de justicia. Es
sultoras nacionales y redujera el de internaciona- ms, dada la interrelacin entre los varios compo-
les. En lo posible los consultores locales deberan nentes en el sistema legal, mejorar el procesamien-
ser elegidos entre las instituciones que tengan la to en un rea puede simplemente aumentar los
capacidad de beneficiarse de la consultora y usar- cuellos de botella en otros. El procesamiento ms
la para construir futuras actividades de investiga- expedito de casos en el rea de poltica penal y el
cin en esta rea72. aumento en el nmero de sentencias puede ser
contraproducente si las crceles tienen un serio
4. Encontramos tambin quejas repetidas sobre problema de hacinamiento y una administracin
el proceso de licitacin internacional para consul- tan mala que sirven principalmente como escuelas
toras, ya sobre ciertos montos ellas discriminan para el crimen.
injustamente en favor de consultoras grandes con
sede generalmente en los Estados Unidos. 3. Mejoras en informtica pueden pro-
sta fue complementada por la denuncia La ducir indicadores satisfactorios a nivel
adicional de que al ganar la licitacin las evaluacin de cuantitativo y tambin pueden ayudar a
consultoras grandes contratan a consul- proyectos producir lo que parece ser una tasa de
tores locales en posiciones subordina- legales no puede desembolso satisfactoria del prstamo
das. Es necesaria una mayor transpa- basarse en la BID. En la prctica, sin embargo, tales
rencia en el rea de la contratacin de metodologa de indicadores no son adecuados para
consultores73. una sola disciplina. medir la calidad de justicia o la sos-
tenibilidad del proceso de reforma.
Monitoreo y Evaluacin
4. La evaluacin de proyectos legales no puede
1. La importancia de la evaluacin es fundamen- basarse en la metodologa de una sola disciplina.
tal no slo para cada proyecto particular, sino tam- Los economistas pueden medir el xito de una
bin como fuente de lecciones para mejorar la pla- reforma econmica especfica, pero el proceso de
nificacin de nuevas reformas. A menos que exista evaluacin de la reforma legal requiere no slo
un sistema adecuado de evaluacin no ser posible anlisis legal, sino tambin anlisis poltico, econ-
tener informacin acertada sobre lo que funciona y mico y de otras ciencias sociales.
lo que no en una reforma legal especfica. Si esto
no ocurre no habr aprendizaje institucional, que 5. Reforma legal tambin es un proceso muy
contribuya a mejorar el proceso de reforma legal. largo, y es difcil -si no imposible- evaluarla de una
forma adecuada antes de que las reformas hayan
Los Problemas tenido tiempo para incorporarse como parte de la
cultura del sistema legal, y eso puede ser una cues-
1. La evaluacin de la reforma legal es ms com- tin de una generacin y no solamente de unos
pleja que las evaluaciones de otras reformas insti- pocos aos.
tucionales, porque en otras reas los indicadores

67 Segn Graciela Lpez, de la Unidad de Prevencin de Crimen en Montevideo, entrevista de marzo 2001.
68 Segn Juez Kliper del Consejo de la Magistratura, Buenos Aires, marzo 2001.
69 Segn Roberto Saba y Marcos Salt, profesores de derecho, Buenos Aires, marzo 2001.
70 Este punto fue mencionado en entrevistas en todos los pases.
71 Segn Hctor Chayer de la ONG FORES en Buenos Aires, entrevista, marzo de 2001.
72 Luis Salas afirma que "Rule of Law projects are seldom awarded to local NGOs - the bulk go to large consultancy firms whose commitment to reform is limited by the availability of
funds", Op. Cit., p. 31.
73 "Local bidders must meet demanding financial and project management requirements which restricts bidders to major international firms who have the financial capability and imple-
mentation experience.", Op. Cit . p 32.

111
6. El informe del Task Force on Country Offices disciplinarios77. Sin embargo, los autores afirman
manifest su preocupacin sobre la calidad de las que esta informacin no permite evaluaciones cua-
evaluaciones del BID. ste seala que son defi- litativas sobre la justicia ni de la imparcialidad de
cientes74. Cabe hacer notar, sin embargo, que ni las decisiones de las cortes.
USAID o el Banco Mundial lo hacen mejor en esta
rea75. El tema de la calidad del monitoreo del pro- 4. El BID ha desarrollado una tcnica de moni-
greso de proyectos no slo es clave para el xito toreo con su metodologa del Marco Lgico, la cual
de un proyecto especfico, sino tambin para provee una lista de factores que pueden ser che-
aprender de experiencia para mejorar diseo de queados mientras avanza el proyecto. Sin duda
proyectos para el futuro. esto es valioso para los que estn involucrados en
la administracin directa del proyecto y quienes
Midiendo Desempeo estn encargados de la fiscalizacin general. Sin
embargo, es ms fcil medir los factores
El
1. Actualmente, se mide el desempeo Marco Lgico que se prestan a evaluacin cuantitativa
casi exclusivamente en trminos del permite medir (el nmero de personas capacitadas, com-
monitoreo de desembolsos y en detri- putadores instalados, un aumento en la
la adminis-
mento de aspectos cualitativos del pro- tracin efectiva rapidez con la cual se procesan los
yecto. Segn el informe del Task Force del progreso del casos). Es menos claro que si el Marco
on Country Offices, las evaluaciones del proyecto, pero es Lgico evala el resultado final del pro-
BID se enfocan ms a los desembolsos yecto en trminos de mejoras generales
menos til para
que al impacto de los proyectos76. en el sistema legal, de un aumento en
medir su impacto
el acceso a la justicia, en trminos de
sobre la calidad y
2. Cmo evitar evaluaciones sim- las metas de desarrollo econmico o
eficiencia del
plistas y lograr que ofrezcan un cua- de la disminucin del nivel de con-
sistema legal.
dro ms exacto del proyecto de la flicto social. El Marco Lgico permite
realidad? Una forma es pedir ayuda a los que medir la administracin efectiva del
estn directamente involucrados en el sistema progreso del proyecto, pero es menos til para
legal, como usuarios o participantes en el proceso medir su impacto sobre la calidad y eficiencia del
de la administracin de justicia. Existen varias estra- sistema legal. Esto subraya una vez ms el hecho
tegias para efectuar esto. Es comn usar encuestas que la evaluacin slo se puede construir sobre la
generales de opinin pblica sobre la posicin de base de un diagnstico adecuado. Mejor desempe-
la judicatura relativa a otras instituciones del o de las instituciones judiciales no necesariamen-
Estado, como una reflexin de confianza pblica. te implica un mejor ejercicio del sistema legal.
Otra alternativa es realizar encuestas entre los jue-
ces y abogados. Esto es ms valioso, pero es posi- 5. La evaluacin de los cambios en la informti-
ble que tanto los jueces como los abogados tengan ca requiere cuidadosa atencin. Estos componentes
intereses especficos y sus opiniones pueden por lo son extremadamente caros y muchas veces se
tanto carecer de objetividad. Otra estrategia es efec- enfrentan con problemas de adaptacin, especial-
tuar una encuesta de expertos, pero aqu hay pro- mente por parte del personal. Al parecer, proyectos
blemas relacionados de cmo saber cun represen- como el piloto del Segundo Circuito en Costa Rica
tativas son las opiniones de los expertos. Sin tienen slo un consultor involucrado en su monito-
embargo, el uso de este tipo de informacin es til reo, lo cul no parece suficiente dada la magnitud
siempre que la evaluacin de los datos sea siste- de los cambios que se estn implementando y la
mtica y longitudinal. dificultad de asegurar sostenibilidad de largo plazo.

3. El uso de indicadores cuantitativos es tambin 6. Es importante distinguir entre los objetivos del
valioso (aunque hay que proceder con mucho cui- prstamo y el impacto del proyecto en el sistema
dado). stos incluyen, como indica el documento legal. Esta distincin implica que debera haber un
de Christina Biebesheimer y Mark Payne, informa- grupo de objetivos especficos para el desempeo
cin sobre el nmero de casos pendientes, tiempo del prstamo, pero que hay que considerar el
que toma la resolucin de los casos, nmero de impacto de desarrollo general del proyecto, lo cual
casos resueltos, los resultados de las apelaciones y requiere el reconocimiento de factores ms amplios.
el nmero de jueces sometidos a procedimientos Tambin hay que enfatizar que mientras sea posible

74 Task Force Report, p 23.


75 Cuando preguntamos sobre la evaluacin en una reunin con personal de USAID en Washington nos dijeron que se haba hecho poco en los ltimos diez aos en parte porque simple-
mente no tenan el tiempo ni el personal suficiente para hacerlo bien. Y se expres la opinin de que lo que hicieron fue demasiado limitado a xitos o fracasos especficos administrativos.
Entrevista, abril de 2001.
76 Task Force Report, Annex III p1.
77 Christina Biebesheimer y Mark Payne, Assessment of Inter-American Development Bank Experience in Justice Reform, documento borrador enero 2001, p. 8.

112
estimar el desempeo del prstamo en un sentido 3. El BID debera aclarar su estrategia y asumir
limitado dentro de un plazo relativamente corto, un rol ms prominente en el desarrollo y disemi-
determinar su impacto en el desarrollo general es nacin de conocimiento sobre la reforma legal y
un proceso mucho ms largo. Al final el objetivo de judicial. Esto no debera ser considerado un ejerci-
estos proyectos tiene que ver con efectuar cambios cio meramente acadmico. El BID est de hecho
en culturas legales, y se trata de un proceso lento y involucrado en este tipo de actividad a travs de su
complicado incluso en los pases ms desarrollados. trabajo en economa de desarrollo. Por ende, en el
Dados los enormes cambios recomendados para los rea de reforma legal y judicial, tambin debera
sistemas legales latinoamericanos es necesario ser asumir la responsabilidad de mejorar y diseminar
realistas sobre lo que pueden lograr y tener pacien- conocimiento sobre el rol de la ley e instituciones
cia, ya que el proceso de cambio se desarrollar en legales en el proceso de desarrollo. Hay un dficit
un perodo de varios aos. importante de investigacin en esta rea, y la
mayora de las publicaciones disponibles son exce-
sivamente doctrinarias o tericas. Muchos supues-
V. SOBRE EL FUTURO tos no han sido probados empricamente. El BID
podra hacer mucho para promover investi-
1. No cabe duda de que los proyectos El gacin emprica en este tema.
BID en reforma legal y judicial han teni- BID debera
do logros importantes. Han puesto la ley aclarar su 4. Nuestra conclusin es que el BID
y la reforma legal en la agenda de des- estrategia y debe seguir trabajando en el rea de
arrollo; creado conciencia sobre la asumir un rol reforma legal y judicial, pero con caute-
importancia poltica y econmica del ms prominente la. Se trata de un rea delicada. Adems
derecho; elevado el perfil y estatus en el desarrollo y el derecho es un artefacto complejo
econmico de los jueces; introducido diseminacin de que puede servir muchos objetivos,
medidas para proteger grupos vulne- conocimiento sobre tanto buenos como malos. De all la
rables y actualizar estndares legales la reforma legal y necesidad de proceder con cautela.
en algunas reas claves. judicial.

2. Estos son logros impresionantes. Pero no es


fcil discernir su impacto a un largo plazo sobre la ACRNIMOS
gobernabilidad o el proceso de desarrollo. Los
componentes del proyecto de reforma podran AT: Asistencia Tcnica.
fcilmente revertirse o simplemente dejar de existir CS: Corte Suprema.
una vez que el apoyo financiero externo termine, a DS: Desarrollo Sostenible.
menos que exista una comprensin clara de cmo BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
contribuye a mejorar la gobernabilidad. Sin duda MARC: Mtodos Alternativos de Resolucin
que es imposible eliminar este riesgo. Sin embargo, de Conflictos.
una estrategia clara para la reforma puede hacer ME: Modernizacin del Estado.
mucho para minimizarlo. Adems permitira al BID OL: Oficinas Locales.
tener un estndar para seleccionar reas prioritarias PPMRs: Project Performance Monitoring
para la reforma y decidir si debe o no involucrarse Report (Informe de Monitoreo de Ejecucin
en reas delicadas y controvertidas como son otor- del Proyecto).
gar financiamiento para la construccin de crceles UE: Unidad Ejecutora.
o para capacitar a la polica. USAID: United States Agency for International
Development.

113
reseas biliogrficas
reseas bibliogrficas
En busca de una Justicia Distinta.
Experiencias de reforma en Amrica Latina

Luis Psara (compilador), varios autores,


Consorcio Justicia Viva,
Lima, abril de 2004, 601 pginas.

Bajo la atenta mirada de Luis Psara, compilador reformas a la justicia adoptadas en la Constitucin
de esta edicin, junto a la colaboracin del Instituto de 1991, para luego evaluar los avances y las limita-
de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Na- ciones de las reformas, en que se anexan indicado-
cional Autnoma de Mxico, y el Consorcio Justicia res que describen, entre otros, el esfuerzo financie-
Viva de Per, fue posible que diez reconocidos estu- ro, y los progresos en materia de polticas de acceso
diosos y expertos de los procesos de reforma a los sis- alternativo a la justicia. El artculo adems seala los
temas de justicia, nos entreguen su visin y las carac- problemas existentes en la administracin de justicia
tersticas ms importantes de estos cambios aconteci- en un contexto de conflictividad criminal a la que se
dos en esa rea desde hace ya ms de dos dcadas. ve enfrentada la sociedad colombiana debido a las
acciones terroristas y de violacin de derechos
De esta forma, y no antes de la revisin del art- humanos.
culo titulado Reformar la Justicia: de qu se trata?,
a cargo de Roberto G. Mac Lean U., quien a travs Mauricio Duce, es el autor del artculo que des-
de una exhaustiva recopilacin de notas y entrevis- cribe la situacin actual del proceso de implementa-
tas con jueces, funcionarios y usuarios de diversos cin de la reforma procesal penal en Chile, comen-
pases del orbe, durante las misiones del Banco zando por los inicios de la gestacin de reforma,
Mundial, y otras que forman parte de su archivo describiendo el contexto general, el impulso al cam-
personal, entrega "explicaciones jurdicas sobre el bio dado por la sociedad civil chilena, y las distintas
amor, para reformadores entusiastas, jueces valien- instancias de trabajo por las que atraves la refor-
tes, legisladores responsables, juristas perceptivos y ma, as como tambin las resistencias a este proce-
abogados empeosos", en el que asevera que la so de cambios. Duce, magster en Derecho por la
nica meta con sentido poltico, econmico o social Universidad de Standford, y coordinador de capaci-
de las reformas es el mejorar el servicio que da el sis- tacin del Centro de Estudios de Justicia de las
tema a los usuarios, el primer captulo da cuenta de Amricas, CEJA, relata en su artculo los alcances de
las experiencias de reformas nacionales de Brasil, la reforma y sus principales caractersticas, para ter-
Colombia, Chile, Mxico, Per y Venezuela, mien- minar enumerando los principales desafos y avan-
tras que el segundo revisa temas generales asocia- ces obtenidos luego de tres aos de funcionamien-
dos e inherentes a los cambios estructurales en los to gradual de este nuevo sistema de justicia criminal
sistemas de justicia reformados. chileno.

Mara Tereza Sadek, doctora en Ciencia Poltica y La experiencia y los movimientos de reforma en
profesora de post grado del departamento de Mxico son descritos y contextualizados por Hctor
Ciencia Poltica de la Universidad de Sao Paulo, Fix- Fierro, abogado licenciado por la Universidad
entrega un diagnstico de la situacin actual del Autnoma de Mxico y Doctor en Derecho por la
pas en el tema, y examina las principales propues- Universidad de Bremen, quien antes de iniciar su
tas de reforma existentes en el pas, que permitan artculo advierte el cambio que se ha producido en
hacer del sistema de justicia una prestacin jurisdic- la esfera de la discusin en torno al tema, sealan-
cional ms eficiente. do que si bien hace diez aos no exista un amplio
debate pblico o cientfico sobre el tema, - como ya
En el caso de Colombia, se analizan las tenden- se haca en otros pases de Latinoamrica- con el
cias recientes entre los aos 1993 a 2003, tal como cual pudiera iniciarse el debate hoy esa situacin ha
lo dice el ttulo del artculo escrito por Alfredo cambiado de manera importante.
Fuentes Hernndez, doctor en Derecho, Master en
Derecho de la Universidad de Harvard y master en Hctor Fix-Fierro parte repasando los cambios
Economa de la Universidad de Boston. El autor sufridos en el sistema judicial a partir de 1917, luego
comienza por describir las caractersticas de las se refiere a la "transicin judicial" que se produce

114
reseasreseas
bibliogrficas
bibliogrficas

entre el 1987 y 1994, "ya que a partir de la reforma El tema del fortalecimiento de la independencia
acontecida en el 87 se marca un nuevo rumbo en las judicial est a cargo de Margaret Popkin, Directora
instituciones judiciales", seala. No en vano, Fix- Ejecutiva de la Fundacin para el Debido Proceso
Fierro titula a este captulo " de Poder de Tercera Legal, quien tomando como premisa la independen-
a Tercer Poder". cia judicial, como precondicin para la imparciali-
dad, hace un resumen de algunas reformas empren-
En las siguientes pginas, el autor reflexiona didas para el fortalecimiento de la misma y sus resul-
sobre el proceso de reforma mismo, y sus perspecti- tados, adems de analizar el motivo por el cual las
vas para el corto plazo, tomando en cuenta un an- reformas no obtienen los resultados esperados.
lisis del comportamiento y las propuestas de cambio
de importantes actores. Para cerrar el captulo, Juan Enrique Vargas,
Director Ejecutivo del Centro de Estudios de Justicia
Linn Hammergren, a travs del sugerente ttulo, de las Amricas, CEJA, analiza primero el significado
"La experiencia peruana en reforma judicial: tres de la Eficiencia Judicial, y el cmo se ha enfrentado
dcadas de grandes cambios con pocas mejoras", la congestin judicial, para en segundo lugar hacer
adelanta en los sustantivo cul es el contenido de su una revisin de las medidas para aumentar la capa-
trabajo. En efecto, revisa los ltimos 30 aos de cidad de respuesta de los sistemas de justicia. En
experiencia en Per, evala su impacto en el Poder tercer lugar se vislumbra cmo los criterios de efi-
Judicial, y entrega algunas conclusiones relativas a ciencia deberan incorporarse a una definicin del
las prioridades de estos momentos, a la vez que espacio propio del poder judicial, para finalizar con
enuncia algunos mtodos que pueden usarse para algunas de las lecciones aprendidas que dejan los
lograr un avance en el tema. cambios en la gestin.

Finalmente, para concluir esta primera parte, Por ltimo, Luis Psara, compilador del libro,
Rogelio Prez Perdomo, Decano de la Facultad de extrae a manera de conclusiones el anlisis de los
Estudios Jurdicos y Polticos de la Universidad textos contenidos en esta edicin, captulo en el que
Metropolitana de Caracas, entrega una descripcin plantea una interrogante al titular su artculo:
del funcionamiento del sistema judicial hasta 1998, Lecciones Aprendidas o por Aprender?
para despus introducirse en la dcada del 90 y sus
cambios en el sistema judicial.
Por Ximena Cataln
El captulo II y como antes lo mencionramos CEJA
agrupa los tres Grandes Temas, que trae consigo la ximena.catalan@cejamericas.org
reforma judicial, esto es, el acceso, la independencia
y la eficiencia, todos ellos planteados desde la expe-
riencia regional.

El primero, "Acceso a la justicia", escrito por


lvaro Fernandino, Abogado costarricense,
Coordinador del Programa de Justicia de USAID en
Guatemala, en el que seala la nocin terica y el
marco normativo de acceso, para despus ahondar
en un anlisis estratgico del mismo. Los mecanis-
mos de acceso a la justicia es otro punto importan-
te en el que profundiza Fernandino, para terminar
con las conclusiones correspondientes.

115
noticias
noticias
| El Salvador, San Salvador
Presidentes de Cortes Supremas de Iberoamrica
se reunieron en VIII Cumbre

En el tema referente a los Sistemas de Infor- Cinco fueron las reuniones preparatorias que die-
macin Estadstica fue encargado a CEJA pro- ron forma a la agenda temtica de la reunin, a la
mover la capacitacin en las unidades estadsti- documentacin de trabajo y de sustentacin, y las
cas de los poderes judiciales. declaraciones finales definitivas.

Durante dos das debatieron las autoridades asis- En especfico, el caso de los sistemas de informa-
tentes a la VIII Cumbre Iberoamericana de Presi- cin estadstica, que por primera vez form parte de
dentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos la agenda temtica, se aprob como una accin
de Justicia celebrada en San Salvador, El Salvador, para el logro de las declaraciones, "el promover la
lugar en el que se discutieron y analizaron los prin- capacitacin de los miembros de las unidades esta-
cipales desafos y dificultades a los que se enfrenta dsticas en los poderes judiciales de Iberoamrica en
la administracin de justicia en los diversos pases de procura de la especializacin de sus integrantes con
Iberoamrica. la colaboracin entre otros, del Centro de Estudios
de Justicia de las Amricas".
Con la asistencia de representantes, autoridades
invitadas y observadores de 22 pases, se realiz este Los documentos y declaraciones definitivas fina-
foro que entre otros temas pas revisin a los actuales les pueden encontrarse en www.iberius.org
temas y preocupaciones hemisfricas, entre ellos, la
carrera judicial, escuela judicial, financiacin de la jus-
ticia, globalizacin y seguridad jurdica, lucha contra la
corrupcin y sistemas de informacin estadstica.

| Santiago, Chile | AG de la OEA


X Reunin del Fue elegido nuevo miembro
Consejo Directivo de CEJA del Consejo Directivo de CEJA

Los das 9 y 10 de diciembre de 2004 se realiz En la ltima sesin plenaria realizada en el marco
la reunin anual del Consejo Directivo, el mximo del XXXIV Perodo Ordinario de Sesiones de la
rgano del Centro de Estudios de Justicia de las Asamblea General de la Organizacin de los Estados
Amricas, CEJA. Est integrado por siete miembros Americanos, fue elegido como nuevo miembro del
elegidos a ttulo individual por la Asamblea General Consejo Directivo del Centro de Estudios de Justicia
de la OEA, por un trmino de tres aos. La tarea del de las Amricas el Dr. Germn Garavano de la
Consejo es definir estrategias y polticas de la insti- Repblica de Argentina.
tucin y aprobar anualmente el plan de trabajo que,
de acuerdo a las directrices de las Reuniones de Junto con la eleccin de otras autoridades que
Ministros de Justicia de las Amricas (REMJA), pre- debern representar a algunos rganos del sistema
sent el Director Ejecutivo de la entidad. interamericano, se procedi a votar por la candida-
tura del Dr. Garavano, quien actualmente es Juez y
Consejero del Poder Judicial de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires. El Dr. Garavano, asumir su cargo
a partir de enero, durante el perodo 2005-2008.

116
noticias
noticias

| Revista Sistemas Judiciales


III Reunin Anual
del Comit Editorial

El encuentro se realiz el pasado 10 de diciembre


en Santiago de Chile con el objetivo de hacer una
evaluacin y revisin de la revista y sus polticas edi-
toriales. Tambin fueron ejes del trabajo del Comit
Editorial las temticas, fuentes de informacin y
posibles autores de las ediciones futuras.

| Conferencia internacional en Canad


La enseanza judicial en un mundo de retos y cambios

Del 31 de octubre al 5 de noviembre se desarroll organizaciones educativas judiciales y su acercamien-


en Ottawa, Ontario, Canad, la II Conferencia to a la poblacin.
Internacional sobre Capacitacin del Poder Judicial:
La enseanza judicial en un mundo de retos y cam- Entre los temas se trataron la educacin para jue-
bios, proyecto realizado en conjunto entre la ces nuevos, el uso de contexto social, y cmo crear
International Organization for Judicial Training (IOJT u una organizacin internacional para estos fines.
Organizacin Internacional de Capacitacin Judicial) Tambin se profundiz sobre los acercamientos com-
y el National Judicial Institute of Canada (NJI o parativos a la educacin del personal y administrado-
Instituto Judicial Nacional de Canad). Al evento asis- res de las cortes, y su rol en promover independencia
tieron jueces y otros dirigentes de la enseanza judi- y tica judicial.
cial de todo el mundo, con el fin de discutir e inter-
cambiar opiniones y experiencias sobre una variedad Mayores informaciones del programa y asistentes
de cuestiones relativas al origen y forma de impartir dirigirse a la pgina de la Conferencia:
esta instruccin, adems del desempeo eficaz de las www.nji.ca/internationalForum

| Via del Mar, Chile


Encuentro de las Amricas para la Resolucin Pacfica de Conflictos

Ms de 400 asistentes de 13 pases de la regin Durante el evento se abarc el tema de la media-


participaron en el III Encuentro de las Amricas, cin entendida como un mecanismo de ayuda a las
inaugurado el mircoles 22 de septiembre en Via personas en la resolucin de disputas en forma rpi-
del Mar, Chile, por el presidente de la Corte Suprema da y econmica, en comparacin a los procesos judi-
de Chile, Marco Libedinsky, y el Ministro de Justicia ciales, ya sea en cuestiones de negocios, entre veci-
de ese pas, Luis Bates, quien realiz posteriormente nos, familiares, dentro de una comunidad o en dis-
una clase magistral. putas en el interior de organizaciones.

El evento permiti conformar un espacio de inter- La actividad fue organizada en conjunto por el
cambio de experiencias e informacin en el rea de la Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA),
mediacin, en distintos mbitos de aplicacin dentro el Ministerio de Justicia de Chile, la Fundacin Media-
de la regin. Para esto cont con grandes expertos dores en Red, y la Universidad Diego Portales.
internacionales que encabezaron las mesas de traba-
jo del Encuentro, divididas en mediacin familiar, Acceda a las exposiciones desarrolladas en el
penal, escolar, poltico-social y formacin de profe- evento en: www.cejamericas.org
sionales.

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| Organizado por CEJA | En Buenos Aires, Argentina


Finaliza tercera etapa del programa Se lanz la Red Nacional
interamericano de capacitacin para el Desarme

Considerado como la tercera etapa del Programa El 18 de noviembre qued formalmente organi-
Interamericano de Formacin de Capacitadores para zada la "Red Argentina para el Desarme. Por una
la Reforma Procesal Penal, durante la semana del 13 sociedad sin violencia", conformada por INECIP
al 17 de septiembre se realiz en Santiago, Chile, el junto a otras entidades de la sociedad civil que, con-
curso Destrezas de Litigacin en un Sistema Oral, en juntamente, han llegado a la conclusin de que las
el que participaron profesionales de 19 pases de las armas de fuego agravan la situacin de inseguridad
Amricas. y violencia que afecta a las personas cotidianamen-
El programa de capacitacin, que cuenta con el te, y que las polticas pblicas hasta ahora existentes
financiamiento de la Agencia Canadiense de son insuficientes para dar una solucin efectiva a
Cooperacin Internacional (CIDA), comenz en este problema.
marzo de 2004 con un curso bsico e introductorio, La "Red argentina para el desarme. Por una
para continuar durante los meses de julio a agosto sociedad sin violencia", se nutre de la labor de orga-
con la etapa intermedia que funcion a travs de la nizaciones que vienen trabajando desde el ao 2000
modalidad de E- Learning. en redes regionales del interior del pas y de mane-
A partir de ahora, la idea es que los alumnos ra aislada e independiente en todo el territorio
capacitados repliquen sus conocimientos en sus res- nacional, y est formada por INECIP, Espacios,
pectivos pases. FLACSO-PPGA (Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales), Red Solidaria -todas organizacio-
Para conocer ms detalles acerca de este programa nes miembros de la Red Mundial IANSA-, La
visita la pgina www.cejamericas.org/capacitacin Comuna (Rosario), Espacios Santa Fe, APP
(Asociacin para Polticas Pblicas), Asociacin Civil
La Casa del Sur y Fundacin Lebensohn.
La Red fue presentada en una conferencia de
| San Pedro Sula, Honduras prensa en la que participaron representantes de las
II Seminario Interamericano distintas organizaciones que la conforman, y que
sobre Gnero y Justicia fueron acompaados por Rebecca Peters, directora
de IANSA (International Action Network on Small
Cmo se persiguen los delitos sexuales en los Arms), la red de control de armas de fuego ms
nuevos sistemas de justicia de las Amricas, fue grande del mundo; Lidia de Burry, la abuela platen-
una de las principales interrogantes a respon- se que desde hace tres aos canjea armas; Marcia
der en este encuentro. Lisboa, de Desarme.org de Brasil, donde se est lle-
Con el tema de la persecucin penal de los deli- vando a cabo una exitosa campaa sobre el tema; y
tos sexuales como eje central, se realiz los das 25 por el periodista Diego "Chavo" Fucks.
y 26 de noviembre en San Pedro Sula, Honduras, la
segunda versin del Seminario Interamericano sobre
Gnero y Justicia, evento que cont con el patroci-
nio de la Corte Suprema del pas anfitrin, y que
tuvo por objeto generar una discusin y anlisis en
torno a la persecucin de los delitos sexuales, en los
casos cuyas vctimas son mujeres.
El objetivo de esta actividad organizada por el
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas fue
dar respuesta a una serie de inquietudes en relacin
a la perspectiva de gnero y administracin de justi-
cia, que despiertan los nuevos sistemas acusatorios
que se han dado lugar en la regin.
El I Seminario Interamericano se realiz en
noviembre del 2003, y tuvo como sede de encuen-
tro la ciudad de Via del Mar, Chile, oportunidad en
la que GTZ actu como coorganizador.

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| San Juan, Puerto Rico | Buenos Aires, Argentina


Se realiz la XIV Reunin Se cre la
de Cortes Supremas de Justicia Escuela Judicial del INECIP
de Centroamrica, El Caribe
y Mxico Frente al escenario de transicin por el que atra-
viesan la mayora de los sistemas judiciales de la
En el evento CEJA present los informes estads- Regin, y con el objetivo de enriquecer y profundi-
ticos por pases encargados por las Cortes Supremas zar la reflexin acerca de la capacitacin judicial que
en la XIII Reunin efectuada en Santo Domingo, dicho contexto requiere, se cre la Escuela Judicial
Repblica Dominicana, el ao 2003. del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias
Penales y Sociales.
Con la aprobacin de la Declaracin de San Juan, La Escuela Judicial del INECIP apunta a analizar y
finaliz la Decimocuarta Reunin de Cortes desarrollar nuevos modelos organizacionales para
Supremas de Justicia de Centroamrica, El Caribe y los Centros o Escuelas Judiciales, que respondan
Mxico, cuyo objetivo fue conocer los avances judi- adecuadamente a las necesidades y condiciones del
ciales y los desafos futuros que cada uno de los contexto Latinoamericano; profundizar y renovar
poderes judiciales asistentes enfrentan en sus res- tanto la teora como la prctica en materia de capa-
pectivos pases. citacin judicial; y establecer vnculos entre quienes
trabajan en el mbito de la capacitacin judicial pro-
Adems de la revisin de la situacin judicial moviendo el intercambio de informacin y proyectos
actual de los pases participantes, se incluyeron desarrollados en el rea.
temas como los fundamentos del sistema acusatorio Entre los servicios que la Escuela brinda se
garantista, la capacitacin de los actores procesales, encuentran el diseo de programas de capacitacin
la experiencia del Centro Interamericano para la y asistencia tcnica para la implementacin y segui-
Administracin de Justicia y de Poltica Pblica, el miento de proyectos; el asesoramiento y consultora
financiamiento privado de la Justicia, y la presenta- en gestin de la capacitacin; la formacin de capa-
cin de Informes Estadsticos a cargo de CEJA. Las citadotes; la promocin y difusin de artculos,
autoridades reunidas reafirmaron entre otras cosas bibliografa y novedades; y la deteccin de necesi-
la relevancia de compartir las herramientas inform- dades de capacitacin.
ticas y experiencias de cada Poder Judicial con obje-
to de "dotar a los sistemas judiciales de tecnologa
moderna y eficiente, que agilice la adjudicacin de
controversias judiciales, facilite el acceso a la ciuda-
dana a la justicia y viabilice la transparencias de los
procesos judiciales".

La exposicin de los informes por parte de CEJA


respondi a la solicitud hecha en la XIII Reunin de
recopilar y presentar indicadores judiciales con el fin
de conocer el estado de la administracin de justicia
en algunos pases.

Fue precisamente en cumplimiento de ese man-


dato que CEJA organiz un taller de estadsticas
judiciales en Honduras, en agosto del presente ao,
en el que hizo entrega a los representantes de cada
pas un modelo de recoleccin de estadsticas judi-
ciales (matriz), y un documento explicativo para su
utilizacin, relevando de esa manera la informacin
para la elaboracin de los indicadores exhibidos
durante la Reunin.

Acceda a las resoluciones de la Reunin en


www.cejamericas.org

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| Repblica Dominicana
En vigencia nuevo Cdigo Procesal Penal

La nueva legislacin implica profundos cam- juicio. El Presidente de Repblica Dominicana, Leonel
bios en el sistema de procedimiento penal, que Fernndez, declar durante la ceremonia de presen-
desde el mixto pasar al acusatorio. tacin del nuevo Cdigo al medio periodstico domi-
nicano RD Noticias que la entrada en vigencia del
La justicia de Repblica Dominicana cuenta a par- nuevo Cdigo Procesal Penal no es suficiente y agre-
tir del ltimo trimestre del ao 2004, con un nuevo g: "La reforma judicial va acompaada de una rees-
Cdigo Procesal Penal, que establece la obligatorie- truccturacin profunda de la Polica, y una reforma
dad del juicio oral para sancionar a cualquier ciuda- carcelaria que, a su vez, forman parte de la moderni-
dano a una pena o medida cautelar. Adems, el zacin del Estado, la economa y la sociedad en la
Ministerio Pblico ser el encargado de la investiga- Repblica Dominicana".
cin, la persecucin y la accin penal con el auxilio de
la Polica. Fue el actual presidente quien en 1997, form
una comisin de juristas y acadmicos, junto a acti-
Queda establecido que la audiencia preliminar vistas de la Comisin Nacional de Derechos
ser oral y pblica y que deber realizarse dentro de Humanos, con el fin de constituir el foro de Apoyo a
un plazo no menor de 10 das, ni mayor de 20 des- la Reforma Procesal Penal.
pus de concluida la investigacin. En este sistema, el
juez de la instruccin tendr una funcin de control La coordinacin de ese comit fue asumida por la
o garanta, ya que velar por el buen desarrollo de la Fundacin Institucionalidad y Justicia (FINJUS), la cual
fase de instruccin, debiendo decidir sobre las solici- solicit la asesora del Instituto de Estudios
tudes de medidas cautelares realizadas por el fiscal; Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP),
garantizar los derechos del inculpado, la vctima y de con sede en Buenos Aires, Argentina.
los dems intervinientes en el proceso; y resolver
todos los incidentes que se promuevan durante esta Vea el sistema de justicia de Repblica
etapa y en la Audiencia Intermedia. Dominicana en el Reporte sobre el Estado de la
Justicia en las Amricas de CEJA, en www.cejameri-
El Cdigo tiene, entre sus principios fundamenta- cas.org/reporte
les, la garanta de una justicia rpida y cumplida, y la
creacin de opciones para solucionar conflictos, a fin
de que casos menores se resuelvan sin que lleguen a

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agenda
agenda
07 al 11 de marzo de 2005 | Washington, D.C., Estados Unidos
Sptima reunin del Comit de Expertos del Mecanismo de
Seguimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin

Contacto: Comit Organizador, e-mail:SDSouza@oas.org


Idiomas: Espaol
Organiza: Organizacin de los Estados Americanos (OEA)

En el 2001 se reunieron los Estados Parte en la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin a fin de
establecer un Mecanismo de Seguimiento para la implementacin de dicha Convencin. A partir de esa
fecha, y establecido el Mecanismo de Seguimiento, se han realizado varias reuniones exploratorias sobre el
estado de implementacin de la Convencin en los pases firmantes. En su sptima reunin, el Comit con-
siderar los proyectos de informes de Mxico, Trinidad y Tobago, Honduras, El Salvador, Repblica
Dominicana y Bahamas. Dicho proceso continuar en las siguientes reuniones, de acuerdo con la secuencia
adoptada para la primera ronda de anlisis.

10 al 13 de marzo de 2005 | Punta del Este, Uruguay


3 Congreso Interamericano de Defensoras Pblicas -
1 Congreso de la AIDEF

Contacto: Secretara del Congreso; aidef2005@personas.com.uy


Idiomas: Espaol
Organiza: Asociacin Interamericana de Defensoras Pblicas - AIDEF
Patrocina: Centro de Estudios de Justicia de las Amricas CEJA.

Este congreso convocar los siguientes temas:


Nios y adolescentes en conflicto con la ley penal
Derecho de familia y cooperacin entre defensoras pblicas de la AIDEF
Extradicin
Derecho alternativo y minoras tnicas
Estatutos del trabajador inmigrante
Responsabilidad mdica
Anlisis comparativo de las leyes de violencia domstica en la regin
Derecho humanos. Pacto de San Jos de Costa Rica
Defensa gratuita obligatoria del indagado
Independencia y calidad de la defensa pblica.

Pgina Web del Congreso www.aidef2005.com

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Poltica Editorial

Sistemas Judiciales es una publicacin La revista tiene especial inters en los resultados
semestral del Centro de Estudios de Justicia de las de investigaciones sobre el estado de la adminis-
Amricas, CEJA, editada en conjunto con el Instituto tracin de justicia en los pases de las Amricas,
de Estudios Comparados en Ciencias Penales y lo mismo los trabajos que documenten experien-
Sociales, INECIP. cias de reformas en marcha, o presenten diag-
nsticos sobre cambios necesarios.
Su propsito es fomentar la discusin y el inter- La revista tiene una fuerte vocacin instrumental.
cambio de informacin y experiencias sobre el fun- Son de inters para la revista aquellos temas que
cionamiento de la justicia en los pases de las refieran lecciones novedosas de cambios realizados
Amricas. Es tambin un canal de difusin para los en el sector justicia o refieran a instrumentos o
productos y actividades de CEJA y de las redes con experiencias de utilidad para los pases que estn
las que trabaja. implementando cambios en sus sistemas judiciales.
La revista quiere servir como medio para el deba-
La revista se identifica con el ideario democrtico te sobre esas experiencias y, por lo tanto, acoge
y se siente comprometida en la tarea de aportar a la en sus pginas los trabajos que planteen ngulos
construccin de sistemas judiciales eficaces, oportu- distintos o visiones contrapuestas a artculos ya
nos, transparentes y respetuosos de los derechos de publicados.
las personas.
No son temas de la revista:
La revista considera los temas del sector justicia
en un sentido amplio, desde una perspectiva regio- Los anlisis tericos, doctrinarios
nal, multidisciplinaria, con fuerte vocacin por la o simplemente conceptuales.
informacin emprica. Su enfoque es preferente- La exposicin o denuncia de casos judiciales
mente el de las polticas pblicas. concretos.
La contingencia interna de los pases.
La revista se dirige a un pblico tambin amplio.
Incluye entre sus lectores a expertos en la temtica Los artculos sern inditos.
judicial pero tambin a las personas informadas, no La revista no paga por los artculos.
especializadas, con inters en reas afines (polticas
pblicas, derechos humanos, otros). Los puntos de vista expresados en los artculos
son responsabilidad personal de sus autores y no de
Por tanto, Sistemas Judiciales las instituciones que editan la revista.

No es una publicacin acadmica, pero se pro- Los artculos pueden ser escritos en cualquiera de
pone servir como puente entre la Academia y los los cuatro idiomas oficiales de la regin (espaol,
expertos que trabajan en terreno en las reformas ingls, francs, portugus) y se publican en el idio-
judiciales. ma en que son escritos.
No es una publicacin masiva, pero aspira a ser
leda por un amplio pblico. Para todos los casos, los editores de la revista se
reservan el derecho de aceptar o rechazar los artcu-
Son temas de la revista: los recibidos, y a solicitar enmiendas a artculos ya
aceptados.
Todos aquellos asuntos de actualidad o debate
que presenten informacin relevante sobre el La revista autoriza la reproduccin o traduccin,
funcionamiento de los sistemas de justicia en el total o parcial de los artculos publicados en sus
continente o fuera de l (toda vez que sean un pginas, toda vez que se seale claramente el autor
aporte a los temas que se discuten en la regin). y se indique la siguiente atribucin:
La revista privilegia preferentemente aquellos tra-
bajos que muestran cercana emprica con los Reproducido con autorizacin Revista
tpicos que describen y muy especialmente los Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia
que abordan esos tpicos desde una perspectiva de las Amricas, CEJA [Instituto de Estudios Com-
regional. parados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP]

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La revista se edita en forma impresa. Una selec- Contrapunto
cin de artculos de los dos ltimos nmeros vigen- Extensin: 4 a 16 pginas. Estos artculos son
tes y la totalidad de los contenidos de los nmeros rplicas a trabajos previos publicados en la revista.
anteriores, estarn disponibles en el sitio web de Deben identificar con claridad los puntos de vista
CEJA. especficos rebatidos y documentar las razones del
contra-argumento o visin alternativa.
Gua para Autores
Biblioteca personal
Sistemas Judiciales es una publicacin abierta a la Extensin: 3 a 5 pginas. Se trata de un artculo,
comunidad vinculada al mejoramiento del sector tipo columna, que presenta recomendaciones de
justicia y, por tanto, acoge en sus pginas artculos, lectura y novedades bibliogrficas relativas, de pre-
en los trminos descritos en nuestra Poltica ferencia pero no exclusivamente, al tema central del
Editorial. nmero.

Los autores pueden enviar artculos para las Los artculos deben incluir un ttulo breve (en nin-
siguientes secciones de la revista: gn caso superior a ocho palabras). Puede usar-
se un subttulo para especificar el tema puntual
Tema Central del trabajo.
Dossier Todos los artculos van firmados. El nombre del
Notas generales autor (y coautor, si lo hubiere), van seguidos por
Contrapunto la indicacin del cargo y la institucin en que se
Biblioteca personal desempea, y su direccin de e-mail.
Todos los artculos deben incluir un abstract o
Los artculos tienen una extensin y formato resumen, en ingls o en espaol, en no ms de
especfico, segn la seccin. Para todos los casos, la diez lneas.
extensin se indica en nmero de pginas, medidas
en formato Word, tamao carta, letra Times New Recomendaciones de estilo
Roman, cuerpo 12, espacio simple.
Use un lenguaje claro, directo y sin tecnicismos.
Tema central Si se ve obligado a emplear trminos especializa-
Extensin: 8 a 16 carillas. Estos artculos abordan dos, indique una breve explicacin entre parn-
un tpico especfico en profundidad, de preferencia tesis. Un buen ejemplo a menudo es ms escla-
abordados por autores con vasta experiencia o co- recedor que una cita al diccionario.
nocimiento en el tpico. Evite el lenguaje localista. Considere que el lector
puede estar en Jamaica o en Tierra del Fuego.
Dossier La revista tiene especial inters por artculos
Extensin: 1 a 2 pginas. Documentan las inicia- donde la informacin contextual y descriptiva es
tivas actuales en desarrollo o discusin en el pas, en apoyada con informacin estadstica. Si va a in-
relacin con el tpico central, con un enfoque des- cluir tablas o grficos, escoja un modelo sencillo
criptivo, no evaluativo. Por lo general, se tratar de y datos sintticos.
respuestas acotadas e infor-mativas a un breve cues-
tionario. Citas

Notas generales Basta con indicarlas entre comillas, con una nota
Extensin: 4 a 8 pginas. Mismo formato que las al pie para identificar su fuente. En lo posible, se
notas del tema central, aunque en un estilo ms sin- sugiere evitar la nomenclatura (Autor: Ao) al tr-
ttico. Esta seccin est abierta a toda la diversidad mino de la cita.
de temas posibles, en lnea con lo descrito en la
Poltica Editorial.

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Notas al pie Ej.: Louis, Patrick Pierre (2002): Le systeme juri-
dique hatien: entre ordre etatique et ordre coutu-
Se recomienda acotar el uso de las notas al pie mier, Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Ao II, Nro.
para indicar las fuentes bibliogrficas o para referir 4, pp. 103-110
aquella informacin que forzosamente queda fuera
de contexto al citarla en el cuerpo del texto. b) Libros

Referencias bibliogrficas Nombre y apellido del autor o editor principal de


la obra, Ttulo del libro, (datos del traductor, si los
Las referencias deben ser informadas en notas a hay), Institucin, Editorial, Ciudad, Ao, pginas.
pie de pgina. Se recomienda para ello guiarse por Ej: Mary McClymont y Stephen Golub (eds), Ca-
cualquiera de los siguientes dos sistemas, a saber: los minando hacia la Justicia. El trabajo en el rea del
que indican el ao entre parntesis despus del Derecho de los donatarios de la Fundacin Ford,
autor, o los que indican el ao al final de la referen- (versin castellana al cuidado del Programa de
cia. A continuacin se dan detalles de ambos: acciones de inters pblico de la Facultad de De-
recho de la Universidad Diego Portales), Fundacin
a) Publicaciones peridicas Ford, Santiago, 2001, 401 pginas.

Nombre y apellido del autor principal, Ttulo del c) Captulos de libros


Artculo, Nombre de la publicacin, Institucin que
edita, si la publicacin no es muy conocida, Nombre y apellido del autor del captulo, Ttulo
Volumen y Nmero de la Edicin, Fecha, Pginas. del captulo, en Nombre y apellido del autor o edi-
Ej.: Patrick Pierre Louis, Le systeme juridique tor principal de la obra, Ttulo del libro, [Institucin],
hatien: entre ordre etatique et ordre coutumier, Editorial, Ciudad, Ao, pgina.
Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Ao II, Nro. 4, Ej: Silvina Ramrez, Cambios en el sistema de
diciembre de 2002, pp. 103-110 justicia y sociedad civil en Argentina (1983-2002),
en Justicia y Sociedad Civil. El papel de la sociedad
O bien civil en la reforma judicial, Centro de Estudios de
Justicia de las Amricas, Ediciones del Instituto,
Apellido del autor principal, Nombre (Ao): Buenos Aires, 2003, pp. 39-147.
Ttulo del Artculo, Nombre de la publicacin,
Institucin que edita, si la publicacin no es muy
conocida, Volumen y Nmero de la Edicin, Pginas.

Los artculos deben ser enviados, preferentemente va correo electrnico,


a alguna de las siguientes personas y direcciones:

Ximena Cataln Paula Mallimaci Barral


[Coordinadora de Prensa [ Coordinadora de Edicin ]
y Comunicaciones de CEJA ]
Ediciones del Instituto
Revista Sistemas Judiciales (INECIP)
Centro de Estudios de Justicia Talcahuano 256, 1 Piso (C1013AAF)
de las Amricas, CEJA Buenos Aires, Argentina
Holanda 2023, Providencia, Santiago, Chile Tel./Fax: (54-11) 4372-0570
Tel.: +(562) 274-2933 E-mail: ediciones@inecip.org
Fax +(562) 341-5769
E-mail: ximena.catalan@cejamericas.org

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