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III Informes Especiales

Limitaciones de las autonomas de los gobiernos


regionales y municipalidades
Ficha Tcnica La autonoma municipal es la capacidad Los miembros del Consejo Regional son
de normar, disear sus polticas de gestin, elegidos en la misma forma y por igual
Autor : Anbal Salazar Trigoso* formular planes de desarrollo, tomar periodo. El mandato de dichas autoridades
decisiones y ejecutar con la participacin es irrenunciable, con excepcin de los casos
Ttulo : Limitaciones de las autonomas de los previstos en la Constitucin. Para postular a
de la poblacin, en cumplimiento de sus
gobiernos regionales y municipalidades
funciones y competencias otorgadas por Presidente de la Repblica, Vicepresidente,
Fuente : Actualidad Gubernamental, N. 86 - Di- la Constitucin y la Ley Orgnica de Muni- Congresista o Alcalde; los Gobernadores
ciembre 2015 cipalidades y que no pueden ser ejercidas y Vicegobernadores Regionales deben
por ninguna otra institucin. renunciar al cargo seis (6) meses antes
de la eleccin respectiva. La ley establece
Sumario La autonoma regional y municipal tiene
porcentajes mnimos para hacer accesible
tres dimensiones: poltica, econmica y
1. Introduccin la representacin de gnero, comunidades
administrativa.
2. Lmites a la autonoma municipal campesinas y nativas, y pueblos origi-
3. Interpretacin pragmtica de las tres auto- Autonoma poltica. Facultad constitucional narios en los Consejos Regionales. Igual
nomas que tiene el gobierno regional y la municipali- tratamiento se aplica para los Concejos
4. Algunas precisiones sobre la autonoma dad para dictar normas con naturaleza de ley, Municipales. Los Gobernadores Regionales
poltico-normativa de los gobiernos muni- como son las ordenanzas y los acuerdos, de estn obligados a concurrir al Congreso de
cipales obligatorio cumplimiento en su jurisdiccin,
de igual forma para formular y ejecutar sus
la Repblica cuando este lo requiera de
5. Conclusiones acuerdo a ley y al Reglamento del Congre-
planes de desarrollo regional o local.
Autonoma administrativa. Facultad so de la Repblica, y bajo responsabilidad.
1. Introduccin constitucional para aprobar su organizacin
interna y su presupuesto, organizar, regla-
Art. 194. Las municipalidades provin-
Considerando que en los Gobiernos re- mentar y administrar los servicios pblicos ciales y distritales son los rganos de
gionales y municipalidades no se est locales de su responsabilidad. gobierno local. Tienen autonoma
interpretando y aplicando adecuadamente Autonoma econmica. Facultad cons- poltica, econmica y administrativa
las autonomas poltica, econmica y admi-
titucional para crear, modificar y suprimir en los asuntos de su competencia. Las
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias municipalidades de los centros poblados
nistrativa que la Constitucin Poltica del y derechos municipales conforme a ley,
Per les otorga, en sus artculos 191 y 194 administrar sus bienes y rentas, fomentar son creadas conforme a ley. La estructura
la competitividad, las inversiones y el finan- orgnica del gobierno local la conforman el
respectivamente, modificados por la Ley
ciamiento para la ejecucin de proyectos Concejo Municipal como rgano normati-
N. 30305, para los fines de su correcta y obras de infraestructura de alcance e vo y fiscalizador y la Alcalda como rgano
aplicacin, los transcribimos textualmente. impacto regional y local, as como enajenar ejecutivo, con las funciones y atribuciones
Antes, presentamos la terminologa bsica sus bienes, respectivamente.
que les seala la ley. Los alcaldes y regido-
relacionada con el tema, para luego presen- res son elegidos por sufragio directo, por
tar las limitaciones de dichas autonomas. Art. 191. Los gobiernos regionales
tienen autonoma poltica, econmica un periodo de cuatro (4) aos. No hay
y administrativa en los asuntos de su reeleccin inmediata para los alcaldes.
Autonoma. El Diccionario de la Real Transcurrido otro periodo, como mnimo,
Academia de la Lengua Espaola define competencia
la autonoma como la potestad que dentro pueden volver a postular, sujetos a las mis-
de un Estado tienen municipios, provincias, Coordinan con las municipalidades sin mas condiciones. Su mandato es revoca-
regiones u otras entidades, para regirse interferir sus funciones y atribuciones. La ble, conforme a ley. El mandato de alcaldes
mediante normas y rganos de gobierno estructura orgnica bsica de estos go- y regidores es irrenunciable, con excepcin
propios. En una segunda acepcin seala biernos la conforman el Consejo Regional, de los casos previstos en la Constitucin.
que es la condicin de quien, para ciertas como rgano normativo y fiscalizador, el Para postular a Presidente de la Repblica,
cosas, no depende de nadie. Gobernador Regional, como rgano ejecu-
Municipalidad. Las municipalidades son Vicepresidente, Congresista, Gobernador
instancias descentralizadas correspondientes tivo, y el Consejo de Coordinacin Regio- o Vicegobernador del Gobierno Regional;
a los niveles de gobierno local, que emanan nal integrado por los alcaldes provinciales los Alcaldes deben renunciar al cargo seis
de la voluntad popular. Es una persona y por representantes de la sociedad civil, (6) meses antes de la eleccin respectiva.
jurdica de derecho pblico con autonoma como rgano consultivo y de coordinacin De aquellas tres autonomas, la poltica es
poltica, econmica y administrativa en los con las municipalidades, con las funciones
asuntos de su competencia. la ms importante, mientras que la eco-
y atribuciones que les seala la ley. El Con- nmica y la administrativa se consideran
sejo Regional tendr un mnimo de siete como soporte, instrumento y consecuen-
De ah que sea importante indicar que el (7) miembros y un mximo de veinticinco
reconocimiento de autonoma poltica, cia de la primera.
(25), debiendo haber un mnimo de uno
econmica y administrativa a los gobiernos (1) por provincia y el resto, de acuerdo La Constitucin alude a tres elementos
descentralizados regional y local tiene a ley, siguiendo un criterio de poblacin propios de toda autonoma poltica:
como fin propiciar y, ciertamente, facilitar el electoral. El Gobernador Regional es elegi- eleccin directa de sus autoridades, formas
cumplimiento de los deberes que el propio do conjuntamente con un Vicegobernador dedemocracia directa y facultades normati-
ordenamiento constitucional y las corres- Regional, por sufragio directo por un vas en materias importantes y propias de su
pondientes leyes orgnicas les ha asignado periodo de cuatro (4) aos. El mandato competencia (artculos 191, 192 incisos 6
en la forma de competencias y funciones. de dichas autoridades es revocable, con- y 7, y 199).
Estos deberes, adems, estn generalmente forme a ley. No hay reeleccin inmediata. La autonoma normativa de la que gozan
relacionados con la satisfaccin de intereses Transcurrido otro periodo, como mnimo, los gobiernos subnacionales, es decir, la
y derechos de las personas. los ex Gobernadores Regionales o ex Vice- de los gobiernos regionales y municipales,
* Experto en administracin pblica. Exdocente universitario en gobernadores Regionales pueden volver a puede definirse como aquella potestad que
Ricardo Palma y Alas Peruanas, asesor del Congreso de la Repblica. postular, sujetos a las mismas condiciones. la Constitucin les reconoce para dictar nor-

III 4 Actualidad Gubernamental N 86 - Diciembre 2015


rea Descentralizacin: Gobiernos Regionales y Locales III
mas jurdicas con rango de ley, respetando armnicamente. Sobre este particular, el
Estado y Sociedad. La dimensin democrtica
los lmites de su competencia territorial y Tribunal Constitucional ha sealado que del Estado requiere la legitimacin democrtica
material, ya que tal potestad normativa no La autonoma municipal no puede ser del poder a partir del valor del pluralismo, tanto
es de ninguna manera absoluta, sino solo ejercida de manera irrestricta, pues tiene en el plano poltico como en el territorial. Esto
de independenciaen materia de regulacin ciertos lmites que los Gobiernos Locales implica la apertura a la alternancia en el ejer-
normativa dado que las entidades territoria- deben tomar en cuenta. cicio del poder estatal, as como la diversidad
de opciones segn la perspectiva territorial. Es
les autnomas no son soberanas, sino entes En ese sentido, el supremo intrprete de evidente que la autonoma local est ligada a
cuyopoder es limitado y derivado. la Constitucin, el Tribunal Constitucional, la distribucin del poder con base territorial, es
La potestad normativa est reconocida a ya ha precisado el carcter restringido decir, al pluralismo territorial y a la descentra-
lizacin poltica. Sin embargo, en el caso de los
los gobiernos regionales en el artculo 192 del concepto autonoma de los rganos Gobiernos Locales, esta vinculacin tambin
incisos 6 y 7 de la Constitucin cuando creados por la Constitucin, establecien- se verifica en el mbito del poder pblico ad-
establece que son competentes para dictar do que la autonoma es la capacidad de ministrativo, toda vez que la descentralizacin
normas y regular actividades y/o servicios autogobierno para desenvolverse con administrativa es una continuacin necesaria de
en materia de agricultura, pesquera, in- libertad y discrecionalidad, pero sin dejar la descentralizacin poltica.
dustria, agroindustria, comercio, turismo, de pertenecer a una estructura general de
energa, minera, vialidad, comunicaciones, la cual en todo momento se forma parte, y 3. Interpretacin pragmtica de
educacin, salud y medio ambiente, pero que est representada no solo por el Esta- las tres autonomas
sujetando dicha facultad a aquellas normas do, sino por el ordenamiento jurdico que
inherentes a lagestinregional y de acuerdo rige a este. El contenido que se atribuya, a. La autonoma poltica se expresa o ma-
a la ley; adems, los gobiernos municipales as como el ejercicio de la autonoma terializa en que los gobernadores regionales
ejercen la potestad legislativa que le es reco- municipal, deben corresponderse con el y alcaldes son elegidos por el pueblo en
sufragio universal y soberano y no depen-
nocida por nuestra Constitucin y por la Ley marco constitucional y legal. En efecto, la den de ninguna otra autoridad, por lo cual
Orgnica de Municipalidades N. 27972. autonoma local no puede esgrimir como dichas autoridades pertenecen a diferentes
La Ley de Bases de la Descentralizacin, justificacin para sustraerse, por ejemplo, tiendas polticas o grupos independientes;
al cumplimiento de las normas generales por lo tanto, es la mxima expresin de
Ley N. 27783, seala claramente que dicha autonoma.
la autonoma de gobierno de los entes dadas por el Gobierno Nacional en el En el contexto de la autonoma poltica, la
regionales, consiste en la capacidad efec- marco de sus competencias, as como expresin es la facultad normativa y fiscaliza-
tiva de gobierno en sus tres aspectos, de tampoco a las leyes generales dictadas dora, considerando que el Consejo Regional
normar, regular y administrar los asuntos por el Congreso de la Repblica. y el Concejo Municipal, tienen la facultad de
dictar normas de estricto cumplimiento en su
pblicos de su competencia, sujetando su Asimismo, el ejercicio de las competencias respectiva jurisdiccin, tales como las ordenan-
ejercicio al principio de unidad de lanacin y funciones especficas de las municipali- zas, los acuerdos, resoluciones y decretos.
(artculo 8). dades se debe verificar en armona con las Otra manifestacin de autonoma poltica
polticas y planes nacionales y regionales radica en la representatividad que ejercen el
gobernador regional y el alcalde, a la regin
2. Lmites a la autonoma muni- de desarrollo. o a la provincia o distrito, respectivamente.
cipal Finalmente, el ejercicio de la autonoma De igual forma, la formulacin y aprobacin
La Defensora del Pueblo, en su Informe municipal no puede vulnerar ni amena- del plan de desarrollo regional concertado con
zar, per se, derechos constitucionales. En las municipalidades y la sociedad civil, la apro-
Defensorial N. 133 Uso o abuso de bacin del plan de desarrollo local concertado
la autonoma municipal? Desarrolla los esa lnea se inscribe el artculo VIII del con la sociedad civil, respectivamente.
lmites a la autonoma municipal, que por Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de b. La autonoma econmica se manifiesta
su importancia para nuestros lectores, es- Municipalidades al disponer que los en la facultad de administrar sus bienes
pecialmente para los alcaldes y regidores, Gobiernos Locales estn sujetos a las leyes y rentas, crear, modificar y suprimir
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias
presentamos a continuacin: y disposiciones que, de manera general y derechos municipales, conforme a ley,
En consonancia con lo sostenido anterior- y de conformidad con la Constitucin respectivamente.
mente, conviene precisar que la autonoma Poltica del Per, regulan las actividades Dicha autonoma, tambin faculta la enaje-
no equivale a soberana, sino que hace y funcionamiento del Sector Pblico; as nacin de sus bienes, la firma de convenios
como a las normas tcnicas referidas a los de apoyo financiero y la aceptacin de
alusin a un poder limitado, en tanto que donaciones.
cada organizacin territorial dotada de servicios y bienes pblicos, y a los sistemas c. La autonoma administrativa faculta
autonoma es una parte del todo. La so- administrativos del Estado. la aprobacin de su organizacin interna
berana, por otro lado, es un elemento del Uso o abuso de la autonoma municipal? y su presupuesto, organiza, reglamenta y
administra los servicios pblicos locales de
Estado en su conjunto y no de los niveles por su naturaleza son de observancia y su responsabilidad.
de gobierno que lo conforman. En esa cumplimiento obligatorio. Esta norma En trminos generales, desempea las
medida, en ningn caso puede oponerse tambin establece que el ejercicio de las funciones y competencias otorgadas por la
la autonoma en tanto institucin constitu- competencias y funciones municipales se Constitucin y las respectivas leyes orgnicas.
cionalmente protegida a la unidad estatal, debe hacer en correspondencia con las
sino que es precisamente dentro de esta polticas y planes nacionales, as como 4. Algunas precisiones sobre la
donde alcanza su verdadero sentido. La regionales.
autonoma poltico-normativa
garanta institucional de la autonoma mu-
nicipal no implica que los Gobiernos Locales La Defensora del Pueblo fundamenta que de los gobiernos municipales
gocen de una irrestricta discrecionalidad en la actividad que desplieguen los Gobiernos Podemos comenzar preguntndonos si
Locales, en el marco de la Constitucin, debe es un abuso o ya es una mala prctica
el ejercicio de las competencias y funciones afirmar la doble dimensin social y democrtica
que la Constitucin y las leyes les asignan, del Estado. La dimensin social se har patente institucionalizada, refirindonos a los atro-
toda vez que estas deben ser interpretadas y en el caso de Gobiernos Locales activos en pellos constantes y desaciertos reiterados
aplicadas en correspondencia con las dems la realizacin del orden constitucional y, por que comenten los gobiernos municipales
disposiciones constitucionales, conforme a tanto, en la continua transformacin de las en contra de los ciudadanos que a sim-
condiciones socioeconmicas de sus circunscrip- ple vista nos parece ms una suerte de
los principios de unidad de la constitucin ciones, teniendo en cuenta que el principio de
y concordancia prctica. Estas establecen la igualdad, reconocido en el artculo 2 inciso informalidad en la que se desenvuelven
que las disposiciones constitucionales 2 de la Constitucin Poltica, exige a todos los muchas municipalidades dejando en
deben ser interpretadas como parte de poderes pblicos incluyendo los niveles de go- claro que no se trata de una cuestin po-
un todo, de una unidad, donde todas bierno trabajar con miras a la superacin de la ltica o un acto de desacreditacin hacia
fragmentacin social y la separacin rgida entre
sus disposiciones deben ser entendidas nuestros autoridades municipales (que por

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III Informes Especiales
cierto no todo es malo, existen elementos Es pues recurrente que mltiples munici- de fiscalizacin o control que presta la
muy positivos y dignos de rescatar), pero palidades y gobiernos regionales incum- municipalidad y los cobros efectuados
para ser ms verdico en cuanto al mal plan reiteradamente con los tems arriba para financiar tales servicios.
funcionamiento en el que se conducen mencionados, recayendo todo el peso En el caso del otorgamiento de licencias
la gran mayora de municipalidades cita- sobre el ciudadano de a pie peor an si para establecimientos en donde se expi-
mos algunas estadsticas elaboradas por sumamos los actos de abuso de autoridad, den bebidas alcohlica, cuando la Muni-
la Defensora del Pueblo en ese sentido. prepotencia y corrupcin, situacin que cipalidad Distrital de Miraflores estableci
Casos examinados dan cuenta de los deslegitima el estado de derecho y causa como lmite mximo las 23 horas para
siguientes problemas: desesperanza en la poblacin. la venta de bebidas alcohlicas en dicho
Por todo ello, necesitamos de entes y pro- distrito; Indecopi inaplic dicha medida
Procedimientos administrativosy tasas incor- por ser ilegal y transgredir el Decreto
porados al TUPA sin cumplir con la exigencia
fesionales competentes que orienten a los
legal de aprobacin mediante ordenanzas ciudadanos sobre la defensa de sus dere- Legislativo N. 757.
municipales chos y sobre todo organismos fiscalizadores Nos volvemos a preguntar, de acuerdo con
Falta de ratificacin de las ordenanzas in situ que denuncien de inmediato tales la Ley Orgnica de Municipalidades, acaso
municipales distritales que aprueban tasas situaciones, tambin hace falta medidas
administrativas estas no estn facultadas para regular y fis-
Cobro de tasas que carecen de fundamento sancionadoras efectivas que recaigan direc- calizar actividades comerciales o prestacin
legal tamente sobre autoridades y funcionarios de servicios? No les corresponde velar por
Cobro de tasas por cada componente o que cometan abuso de autoridad y negli- la seguridad vial y ciudadana? Acaso la
etapa de losprocedimientosadministrativos gencia en el cumplimiento de sus funciones. venta de alcohol no incide directamente
de autorizacin
Monto de tasas que no responden alcos- Respecto a las licencias de funciona- en accidentes de trnsito? En ese orden de
todelservicioefectivamente prestado miento ideas consideramos que muchas veces la
Exigencia de requisitos ilegales al interior de autonoma municipal y su ius imperium se
los procedimientos administrativos Las facultades municipales se encuentran
ve limitada y perjudicada por decisiones de
Incumplimiento de plazos legales reconocidas de manera expresa en el
otra entidad incompetente para tal.
No informan sobre ejecucin depresupues- inciso 3.6 del artculo 83 de la Ley Org-
to nica de Municipalidades, el cual dispone
No entreganinformacinsobre expedientes
que, en materia de abastecimiento y
5. Conclusiones
judiciales en trmite
No informan sobre expedientes administra- comercializacin de productos, las muni- Las autonomas que la Constitucin Poltica
tivos en trmite cipalidades son competentes para otorgar otorga a los gobiernos regionales y mu-
No informan sobre expedientes administra- licencias de apertura de establecimientos nicipalidades se interpretan y aplican de
tivos extraviados diferente manera, haciendo uso y abuso de
comerciales e industriales y de actividades estas, lo que da a entender que las oficinas
profesionales, as como para controlar su de asesora jurdica y asesora tcnica no
La actuacin municipal rebasa lmites de au- funcionamiento de acuerdo a lo estipu- cumplen sus funciones adecuada y oportu-
tonoma poltico-normativa afectando dere- lado en dichas licencias. Esa funcin se namente o es que los titulares hacen caso
chos y legtimos intereses de la ciudadana ejerce con el ius imperium, materializado omiso a dicho asesoramiento, perjudicando
(patrimonio, libertad de empresa, acceso a de esta manera al administrado y finalmente
en autorizar, disciplinar y compatibilizar a la poblacin en general.
servicios pblicos, identidad). Entorpece y las condiciones legales que sern necesa- Las autonomas que la Constitucin Poltica
deslegitima el proceso de descentralizacin. rias para el otorgamiento, y, en revocar la otorga a los gobiernos regionales y mu-
La extensin de esta problemtica torna autorizacin cuando se verifique que esta nicipalidades se interpretan y aplican de
insuficientes a los mecanismos de control. contraviene el orden pblico por inopor-
diferente manera, haciendo uso y abuso
de los mismas, lo que da a entender que
Recomendaciones que formula la De- tuna, por haber cambiado el orden legal las oficinas de asesora jurdica y asesora
fensora del Pueblo o por incumplimiento de parte. tcnica no cumplen sus funciones adecuada
y oportunamente o los titulares hacen caso
Es muy ilustrativo mencionar las recomen- Sin embargo, la Comisin de Eliminacin omiso a dicho asesoramiento, perjudicando
daciones que formula la Defensora del de Barreras Burocrticas de Indecopi (an- de esta manera al administrado y finalmente
Pueblo a los gobiernos municipales. En teriormente conocida como la Comisin a la poblacin en general.
efecto, entre las ms importantes tenemos No cabe duda que una ordenanza municipal
de Acceso al Mercado) fij, mediante o las normas regionales de carcter general
las siguientes: Resolucin N. 188-97-TDC, que al poseen rango de ley, posicionado jerr-
Los procedimientos administrativos y
momento de establecer un cobro por quicamente en el ordenamiento jurdico,
licencia de funcionamiento la munici- ms especficamente amparado en nuestra
tasas que se incorporen al TUPA deben carta magna y contemplado en el sistema
ser aprobados previamente mediante una palidad deber probar que los cobros jurdico-administrativo del Estado peruano,
ordenanza. realizados corresponden a la prestacin como expresin de la autonoma.
En el caso de las municipalidades distritales,
la ordenanza debe ser ratificada previamente
racional y efectiva de un servicio pblico Las ordenanzas o normas regionales no
de fiscalizacin o control individualizado pueden limitar los derechos fundamentales
por el Concejo Provincial y el acuerdo de con- de la persona que estn normados por la
cejo debe ser publicado en el diario oficial. en el contribuyente, y, asimismo, que los carta magna.
Solo se pueden crear tasas si una ley autoriza montos que cobra para financiarlo son Las ordenanzas definen la potestad de
su creacin, tal como lo exige el principio racionales; asimismo, dicha Comisin se fiscalizacin o control del cumplimiento
delegalidadtributaria. de las decisiones del gobierno local en su
El monto de tasas debe responder nica y arrog la funcin de requerir a las mu-
jurisdiccin.
exclusivamente al servicio que efectivamente nicipalidades que acrediten en su caso: Las autonomas normativas municipal
se presta. si la licencia corresponde a la prestacin y regional no pueden excederse de sus
Todas las tasas cuyo pago es exigido a las efectiva de un servicio pblico administra- potestades jurisdiccionales, ni de sus com-
personas deben estar incorporadas debida- petencias constitucionales, ni pueden salirse
mente en el TUPA de cada municipalidad.
tivo de fiscalizacin y control; si la materia
o contravenir el marco legal que encierra el
No se pueden cobrar tasas administrativas objeto de fiscalizacin guarda coherencia ordenamiento jurdico peruano.
por cada componente o etapa de los pro- con el inters pblico definido por la ley Los gobernadores regionales, alcaldes y
cedimientos administrativos de autorizacin, o interpretado a travs de la licencia; funcionarios competentes, para disear sus
ni por la presentacin de cada documento o polticas, acciones y tomar decisiones que
requisito exigido legalmente.
si la municipalidad ha individualizado
podran exceder las autonomas otorgadas
Los procedimientos de autorizacin y control adecuadamente a los administrados que por la Constitucin, deberan consultar y
previstos en el TUPA nicamente podrn se encuentran sujetos al servicio pblico asesorarse previamente por instituciones,
contener requisitos autorizados legalmente. de fiscalizacin o control, conforme el profesionales calificados y experimentados,
La publicidad de los actos normativos mu- mandato de la ley; si existe una razonable para evitar una gestin inconstitucional que
nicipales. vulnere los derechos fundamentales.
equivalencia entre el costo de los servicios

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