regionales y municipalidades Ficha Tcnica La autonoma municipal es la capacidad Los miembros del Consejo Regional son de normar, disear sus polticas de gestin, elegidos en la misma forma y por igual Autor : Anbal Salazar Trigoso* formular planes de desarrollo, tomar periodo. El mandato de dichas autoridades decisiones y ejecutar con la participacin es irrenunciable, con excepcin de los casos Ttulo : Limitaciones de las autonomas de los previstos en la Constitucin. Para postular a de la poblacin, en cumplimiento de sus gobiernos regionales y municipalidades funciones y competencias otorgadas por Presidente de la Repblica, Vicepresidente, Fuente : Actualidad Gubernamental, N. 86 - Di- la Constitucin y la Ley Orgnica de Muni- Congresista o Alcalde; los Gobernadores ciembre 2015 cipalidades y que no pueden ser ejercidas y Vicegobernadores Regionales deben por ninguna otra institucin. renunciar al cargo seis (6) meses antes de la eleccin respectiva. La ley establece Sumario La autonoma regional y municipal tiene porcentajes mnimos para hacer accesible tres dimensiones: poltica, econmica y 1. Introduccin la representacin de gnero, comunidades administrativa. 2. Lmites a la autonoma municipal campesinas y nativas, y pueblos origi- 3. Interpretacin pragmtica de las tres auto- Autonoma poltica. Facultad constitucional narios en los Consejos Regionales. Igual nomas que tiene el gobierno regional y la municipali- tratamiento se aplica para los Concejos 4. Algunas precisiones sobre la autonoma dad para dictar normas con naturaleza de ley, Municipales. Los Gobernadores Regionales poltico-normativa de los gobiernos muni- como son las ordenanzas y los acuerdos, de estn obligados a concurrir al Congreso de cipales obligatorio cumplimiento en su jurisdiccin, de igual forma para formular y ejecutar sus la Repblica cuando este lo requiera de 5. Conclusiones acuerdo a ley y al Reglamento del Congre- planes de desarrollo regional o local. Autonoma administrativa. Facultad so de la Repblica, y bajo responsabilidad. 1. Introduccin constitucional para aprobar su organizacin interna y su presupuesto, organizar, regla- Art. 194. Las municipalidades provin- Considerando que en los Gobiernos re- mentar y administrar los servicios pblicos ciales y distritales son los rganos de gionales y municipalidades no se est locales de su responsabilidad. gobierno local. Tienen autonoma interpretando y aplicando adecuadamente Autonoma econmica. Facultad cons- poltica, econmica y administrativa las autonomas poltica, econmica y admi- titucional para crear, modificar y suprimir en los asuntos de su competencia. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias municipalidades de los centros poblados nistrativa que la Constitucin Poltica del y derechos municipales conforme a ley, Per les otorga, en sus artculos 191 y 194 administrar sus bienes y rentas, fomentar son creadas conforme a ley. La estructura la competitividad, las inversiones y el finan- orgnica del gobierno local la conforman el respectivamente, modificados por la Ley ciamiento para la ejecucin de proyectos Concejo Municipal como rgano normati- N. 30305, para los fines de su correcta y obras de infraestructura de alcance e vo y fiscalizador y la Alcalda como rgano aplicacin, los transcribimos textualmente. impacto regional y local, as como enajenar ejecutivo, con las funciones y atribuciones Antes, presentamos la terminologa bsica sus bienes, respectivamente. que les seala la ley. Los alcaldes y regido- relacionada con el tema, para luego presen- res son elegidos por sufragio directo, por tar las limitaciones de dichas autonomas. Art. 191. Los gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica un periodo de cuatro (4) aos. No hay y administrativa en los asuntos de su reeleccin inmediata para los alcaldes. Autonoma. El Diccionario de la Real Transcurrido otro periodo, como mnimo, Academia de la Lengua Espaola define competencia la autonoma como la potestad que dentro pueden volver a postular, sujetos a las mis- de un Estado tienen municipios, provincias, Coordinan con las municipalidades sin mas condiciones. Su mandato es revoca- regiones u otras entidades, para regirse interferir sus funciones y atribuciones. La ble, conforme a ley. El mandato de alcaldes mediante normas y rganos de gobierno estructura orgnica bsica de estos go- y regidores es irrenunciable, con excepcin propios. En una segunda acepcin seala biernos la conforman el Consejo Regional, de los casos previstos en la Constitucin. que es la condicin de quien, para ciertas como rgano normativo y fiscalizador, el Para postular a Presidente de la Repblica, cosas, no depende de nadie. Gobernador Regional, como rgano ejecu- Municipalidad. Las municipalidades son Vicepresidente, Congresista, Gobernador instancias descentralizadas correspondientes tivo, y el Consejo de Coordinacin Regio- o Vicegobernador del Gobierno Regional; a los niveles de gobierno local, que emanan nal integrado por los alcaldes provinciales los Alcaldes deben renunciar al cargo seis de la voluntad popular. Es una persona y por representantes de la sociedad civil, (6) meses antes de la eleccin respectiva. jurdica de derecho pblico con autonoma como rgano consultivo y de coordinacin De aquellas tres autonomas, la poltica es poltica, econmica y administrativa en los con las municipalidades, con las funciones asuntos de su competencia. la ms importante, mientras que la eco- y atribuciones que les seala la ley. El Con- nmica y la administrativa se consideran sejo Regional tendr un mnimo de siete como soporte, instrumento y consecuen- De ah que sea importante indicar que el (7) miembros y un mximo de veinticinco reconocimiento de autonoma poltica, cia de la primera. (25), debiendo haber un mnimo de uno econmica y administrativa a los gobiernos (1) por provincia y el resto, de acuerdo La Constitucin alude a tres elementos descentralizados regional y local tiene a ley, siguiendo un criterio de poblacin propios de toda autonoma poltica: como fin propiciar y, ciertamente, facilitar el electoral. El Gobernador Regional es elegi- eleccin directa de sus autoridades, formas cumplimiento de los deberes que el propio do conjuntamente con un Vicegobernador dedemocracia directa y facultades normati- ordenamiento constitucional y las corres- Regional, por sufragio directo por un vas en materias importantes y propias de su pondientes leyes orgnicas les ha asignado periodo de cuatro (4) aos. El mandato competencia (artculos 191, 192 incisos 6 en la forma de competencias y funciones. de dichas autoridades es revocable, con- y 7, y 199). Estos deberes, adems, estn generalmente forme a ley. No hay reeleccin inmediata. La autonoma normativa de la que gozan relacionados con la satisfaccin de intereses Transcurrido otro periodo, como mnimo, los gobiernos subnacionales, es decir, la y derechos de las personas. los ex Gobernadores Regionales o ex Vice- de los gobiernos regionales y municipales, * Experto en administracin pblica. Exdocente universitario en gobernadores Regionales pueden volver a puede definirse como aquella potestad que Ricardo Palma y Alas Peruanas, asesor del Congreso de la Repblica. postular, sujetos a las mismas condiciones. la Constitucin les reconoce para dictar nor-
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rea Descentralizacin: Gobiernos Regionales y Locales III mas jurdicas con rango de ley, respetando armnicamente. Sobre este particular, el Estado y Sociedad. La dimensin democrtica los lmites de su competencia territorial y Tribunal Constitucional ha sealado que del Estado requiere la legitimacin democrtica material, ya que tal potestad normativa no La autonoma municipal no puede ser del poder a partir del valor del pluralismo, tanto es de ninguna manera absoluta, sino solo ejercida de manera irrestricta, pues tiene en el plano poltico como en el territorial. Esto de independenciaen materia de regulacin ciertos lmites que los Gobiernos Locales implica la apertura a la alternancia en el ejer- normativa dado que las entidades territoria- deben tomar en cuenta. cicio del poder estatal, as como la diversidad de opciones segn la perspectiva territorial. Es les autnomas no son soberanas, sino entes En ese sentido, el supremo intrprete de evidente que la autonoma local est ligada a cuyopoder es limitado y derivado. la Constitucin, el Tribunal Constitucional, la distribucin del poder con base territorial, es La potestad normativa est reconocida a ya ha precisado el carcter restringido decir, al pluralismo territorial y a la descentra- lizacin poltica. Sin embargo, en el caso de los los gobiernos regionales en el artculo 192 del concepto autonoma de los rganos Gobiernos Locales, esta vinculacin tambin incisos 6 y 7 de la Constitucin cuando creados por la Constitucin, establecien- se verifica en el mbito del poder pblico ad- establece que son competentes para dictar do que la autonoma es la capacidad de ministrativo, toda vez que la descentralizacin normas y regular actividades y/o servicios autogobierno para desenvolverse con administrativa es una continuacin necesaria de en materia de agricultura, pesquera, in- libertad y discrecionalidad, pero sin dejar la descentralizacin poltica. dustria, agroindustria, comercio, turismo, de pertenecer a una estructura general de energa, minera, vialidad, comunicaciones, la cual en todo momento se forma parte, y 3. Interpretacin pragmtica de educacin, salud y medio ambiente, pero que est representada no solo por el Esta- las tres autonomas sujetando dicha facultad a aquellas normas do, sino por el ordenamiento jurdico que inherentes a lagestinregional y de acuerdo rige a este. El contenido que se atribuya, a. La autonoma poltica se expresa o ma- a la ley; adems, los gobiernos municipales as como el ejercicio de la autonoma terializa en que los gobernadores regionales ejercen la potestad legislativa que le es reco- municipal, deben corresponderse con el y alcaldes son elegidos por el pueblo en sufragio universal y soberano y no depen- nocida por nuestra Constitucin y por la Ley marco constitucional y legal. En efecto, la den de ninguna otra autoridad, por lo cual Orgnica de Municipalidades N. 27972. autonoma local no puede esgrimir como dichas autoridades pertenecen a diferentes La Ley de Bases de la Descentralizacin, justificacin para sustraerse, por ejemplo, tiendas polticas o grupos independientes; al cumplimiento de las normas generales por lo tanto, es la mxima expresin de Ley N. 27783, seala claramente que dicha autonoma. la autonoma de gobierno de los entes dadas por el Gobierno Nacional en el En el contexto de la autonoma poltica, la regionales, consiste en la capacidad efec- marco de sus competencias, as como expresin es la facultad normativa y fiscaliza- tiva de gobierno en sus tres aspectos, de tampoco a las leyes generales dictadas dora, considerando que el Consejo Regional normar, regular y administrar los asuntos por el Congreso de la Repblica. y el Concejo Municipal, tienen la facultad de dictar normas de estricto cumplimiento en su pblicos de su competencia, sujetando su Asimismo, el ejercicio de las competencias respectiva jurisdiccin, tales como las ordenan- ejercicio al principio de unidad de lanacin y funciones especficas de las municipali- zas, los acuerdos, resoluciones y decretos. (artculo 8). dades se debe verificar en armona con las Otra manifestacin de autonoma poltica polticas y planes nacionales y regionales radica en la representatividad que ejercen el gobernador regional y el alcalde, a la regin 2. Lmites a la autonoma muni- de desarrollo. o a la provincia o distrito, respectivamente. cipal Finalmente, el ejercicio de la autonoma De igual forma, la formulacin y aprobacin La Defensora del Pueblo, en su Informe municipal no puede vulnerar ni amena- del plan de desarrollo regional concertado con zar, per se, derechos constitucionales. En las municipalidades y la sociedad civil, la apro- Defensorial N. 133 Uso o abuso de bacin del plan de desarrollo local concertado la autonoma municipal? Desarrolla los esa lnea se inscribe el artculo VIII del con la sociedad civil, respectivamente. lmites a la autonoma municipal, que por Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de b. La autonoma econmica se manifiesta su importancia para nuestros lectores, es- Municipalidades al disponer que los en la facultad de administrar sus bienes pecialmente para los alcaldes y regidores, Gobiernos Locales estn sujetos a las leyes y rentas, crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias presentamos a continuacin: y disposiciones que, de manera general y derechos municipales, conforme a ley, En consonancia con lo sostenido anterior- y de conformidad con la Constitucin respectivamente. mente, conviene precisar que la autonoma Poltica del Per, regulan las actividades Dicha autonoma, tambin faculta la enaje- no equivale a soberana, sino que hace y funcionamiento del Sector Pblico; as nacin de sus bienes, la firma de convenios como a las normas tcnicas referidas a los de apoyo financiero y la aceptacin de alusin a un poder limitado, en tanto que donaciones. cada organizacin territorial dotada de servicios y bienes pblicos, y a los sistemas c. La autonoma administrativa faculta autonoma es una parte del todo. La so- administrativos del Estado. la aprobacin de su organizacin interna berana, por otro lado, es un elemento del Uso o abuso de la autonoma municipal? y su presupuesto, organiza, reglamenta y administra los servicios pblicos locales de Estado en su conjunto y no de los niveles por su naturaleza son de observancia y su responsabilidad. de gobierno que lo conforman. En esa cumplimiento obligatorio. Esta norma En trminos generales, desempea las medida, en ningn caso puede oponerse tambin establece que el ejercicio de las funciones y competencias otorgadas por la la autonoma en tanto institucin constitu- competencias y funciones municipales se Constitucin y las respectivas leyes orgnicas. cionalmente protegida a la unidad estatal, debe hacer en correspondencia con las sino que es precisamente dentro de esta polticas y planes nacionales, as como 4. Algunas precisiones sobre la donde alcanza su verdadero sentido. La regionales. autonoma poltico-normativa garanta institucional de la autonoma mu- nicipal no implica que los Gobiernos Locales La Defensora del Pueblo fundamenta que de los gobiernos municipales gocen de una irrestricta discrecionalidad en la actividad que desplieguen los Gobiernos Podemos comenzar preguntndonos si Locales, en el marco de la Constitucin, debe es un abuso o ya es una mala prctica el ejercicio de las competencias y funciones afirmar la doble dimensin social y democrtica que la Constitucin y las leyes les asignan, del Estado. La dimensin social se har patente institucionalizada, refirindonos a los atro- toda vez que estas deben ser interpretadas y en el caso de Gobiernos Locales activos en pellos constantes y desaciertos reiterados aplicadas en correspondencia con las dems la realizacin del orden constitucional y, por que comenten los gobiernos municipales disposiciones constitucionales, conforme a tanto, en la continua transformacin de las en contra de los ciudadanos que a sim- condiciones socioeconmicas de sus circunscrip- ple vista nos parece ms una suerte de los principios de unidad de la constitucin ciones, teniendo en cuenta que el principio de y concordancia prctica. Estas establecen la igualdad, reconocido en el artculo 2 inciso informalidad en la que se desenvuelven que las disposiciones constitucionales 2 de la Constitucin Poltica, exige a todos los muchas municipalidades dejando en deben ser interpretadas como parte de poderes pblicos incluyendo los niveles de go- claro que no se trata de una cuestin po- un todo, de una unidad, donde todas bierno trabajar con miras a la superacin de la ltica o un acto de desacreditacin hacia fragmentacin social y la separacin rgida entre sus disposiciones deben ser entendidas nuestros autoridades municipales (que por
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III Informes Especiales cierto no todo es malo, existen elementos Es pues recurrente que mltiples munici- de fiscalizacin o control que presta la muy positivos y dignos de rescatar), pero palidades y gobiernos regionales incum- municipalidad y los cobros efectuados para ser ms verdico en cuanto al mal plan reiteradamente con los tems arriba para financiar tales servicios. funcionamiento en el que se conducen mencionados, recayendo todo el peso En el caso del otorgamiento de licencias la gran mayora de municipalidades cita- sobre el ciudadano de a pie peor an si para establecimientos en donde se expi- mos algunas estadsticas elaboradas por sumamos los actos de abuso de autoridad, den bebidas alcohlica, cuando la Muni- la Defensora del Pueblo en ese sentido. prepotencia y corrupcin, situacin que cipalidad Distrital de Miraflores estableci Casos examinados dan cuenta de los deslegitima el estado de derecho y causa como lmite mximo las 23 horas para siguientes problemas: desesperanza en la poblacin. la venta de bebidas alcohlicas en dicho Por todo ello, necesitamos de entes y pro- distrito; Indecopi inaplic dicha medida Procedimientos administrativosy tasas incor- por ser ilegal y transgredir el Decreto porados al TUPA sin cumplir con la exigencia fesionales competentes que orienten a los legal de aprobacin mediante ordenanzas ciudadanos sobre la defensa de sus dere- Legislativo N. 757. municipales chos y sobre todo organismos fiscalizadores Nos volvemos a preguntar, de acuerdo con Falta de ratificacin de las ordenanzas in situ que denuncien de inmediato tales la Ley Orgnica de Municipalidades, acaso municipales distritales que aprueban tasas situaciones, tambin hace falta medidas administrativas estas no estn facultadas para regular y fis- Cobro de tasas que carecen de fundamento sancionadoras efectivas que recaigan direc- calizar actividades comerciales o prestacin legal tamente sobre autoridades y funcionarios de servicios? No les corresponde velar por Cobro de tasas por cada componente o que cometan abuso de autoridad y negli- la seguridad vial y ciudadana? Acaso la etapa de losprocedimientosadministrativos gencia en el cumplimiento de sus funciones. venta de alcohol no incide directamente de autorizacin Monto de tasas que no responden alcos- Respecto a las licencias de funciona- en accidentes de trnsito? En ese orden de todelservicioefectivamente prestado miento ideas consideramos que muchas veces la Exigencia de requisitos ilegales al interior de autonoma municipal y su ius imperium se los procedimientos administrativos Las facultades municipales se encuentran ve limitada y perjudicada por decisiones de Incumplimiento de plazos legales reconocidas de manera expresa en el otra entidad incompetente para tal. No informan sobre ejecucin depresupues- inciso 3.6 del artculo 83 de la Ley Org- to nica de Municipalidades, el cual dispone No entreganinformacinsobre expedientes que, en materia de abastecimiento y 5. Conclusiones judiciales en trmite No informan sobre expedientes administra- comercializacin de productos, las muni- Las autonomas que la Constitucin Poltica tivos en trmite cipalidades son competentes para otorgar otorga a los gobiernos regionales y mu- No informan sobre expedientes administra- licencias de apertura de establecimientos nicipalidades se interpretan y aplican de tivos extraviados diferente manera, haciendo uso y abuso de comerciales e industriales y de actividades estas, lo que da a entender que las oficinas profesionales, as como para controlar su de asesora jurdica y asesora tcnica no La actuacin municipal rebasa lmites de au- funcionamiento de acuerdo a lo estipu- cumplen sus funciones adecuada y oportu- tonoma poltico-normativa afectando dere- lado en dichas licencias. Esa funcin se namente o es que los titulares hacen caso chos y legtimos intereses de la ciudadana ejerce con el ius imperium, materializado omiso a dicho asesoramiento, perjudicando (patrimonio, libertad de empresa, acceso a de esta manera al administrado y finalmente en autorizar, disciplinar y compatibilizar a la poblacin en general. servicios pblicos, identidad). Entorpece y las condiciones legales que sern necesa- Las autonomas que la Constitucin Poltica deslegitima el proceso de descentralizacin. rias para el otorgamiento, y, en revocar la otorga a los gobiernos regionales y mu- La extensin de esta problemtica torna autorizacin cuando se verifique que esta nicipalidades se interpretan y aplican de insuficientes a los mecanismos de control. contraviene el orden pblico por inopor- diferente manera, haciendo uso y abuso de los mismas, lo que da a entender que Recomendaciones que formula la De- tuna, por haber cambiado el orden legal las oficinas de asesora jurdica y asesora fensora del Pueblo o por incumplimiento de parte. tcnica no cumplen sus funciones adecuada y oportunamente o los titulares hacen caso Es muy ilustrativo mencionar las recomen- Sin embargo, la Comisin de Eliminacin omiso a dicho asesoramiento, perjudicando daciones que formula la Defensora del de Barreras Burocrticas de Indecopi (an- de esta manera al administrado y finalmente Pueblo a los gobiernos municipales. En teriormente conocida como la Comisin a la poblacin en general. efecto, entre las ms importantes tenemos No cabe duda que una ordenanza municipal de Acceso al Mercado) fij, mediante o las normas regionales de carcter general las siguientes: Resolucin N. 188-97-TDC, que al poseen rango de ley, posicionado jerr- Los procedimientos administrativos y momento de establecer un cobro por quicamente en el ordenamiento jurdico, licencia de funcionamiento la munici- ms especficamente amparado en nuestra tasas que se incorporen al TUPA deben carta magna y contemplado en el sistema ser aprobados previamente mediante una palidad deber probar que los cobros jurdico-administrativo del Estado peruano, ordenanza. realizados corresponden a la prestacin como expresin de la autonoma. En el caso de las municipalidades distritales, la ordenanza debe ser ratificada previamente racional y efectiva de un servicio pblico Las ordenanzas o normas regionales no de fiscalizacin o control individualizado pueden limitar los derechos fundamentales por el Concejo Provincial y el acuerdo de con- de la persona que estn normados por la cejo debe ser publicado en el diario oficial. en el contribuyente, y, asimismo, que los carta magna. Solo se pueden crear tasas si una ley autoriza montos que cobra para financiarlo son Las ordenanzas definen la potestad de su creacin, tal como lo exige el principio racionales; asimismo, dicha Comisin se fiscalizacin o control del cumplimiento delegalidadtributaria. de las decisiones del gobierno local en su El monto de tasas debe responder nica y arrog la funcin de requerir a las mu- jurisdiccin. exclusivamente al servicio que efectivamente nicipalidades que acrediten en su caso: Las autonomas normativas municipal se presta. si la licencia corresponde a la prestacin y regional no pueden excederse de sus Todas las tasas cuyo pago es exigido a las efectiva de un servicio pblico administra- potestades jurisdiccionales, ni de sus com- personas deben estar incorporadas debida- petencias constitucionales, ni pueden salirse mente en el TUPA de cada municipalidad. tivo de fiscalizacin y control; si la materia o contravenir el marco legal que encierra el No se pueden cobrar tasas administrativas objeto de fiscalizacin guarda coherencia ordenamiento jurdico peruano. por cada componente o etapa de los pro- con el inters pblico definido por la ley Los gobernadores regionales, alcaldes y cedimientos administrativos de autorizacin, o interpretado a travs de la licencia; funcionarios competentes, para disear sus ni por la presentacin de cada documento o polticas, acciones y tomar decisiones que requisito exigido legalmente. si la municipalidad ha individualizado podran exceder las autonomas otorgadas Los procedimientos de autorizacin y control adecuadamente a los administrados que por la Constitucin, deberan consultar y previstos en el TUPA nicamente podrn se encuentran sujetos al servicio pblico asesorarse previamente por instituciones, contener requisitos autorizados legalmente. de fiscalizacin o control, conforme el profesionales calificados y experimentados, La publicidad de los actos normativos mu- mandato de la ley; si existe una razonable para evitar una gestin inconstitucional que nicipales. vulnere los derechos fundamentales. equivalencia entre el costo de los servicios
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