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BOLETN MEXICANO

de Derecho Comparado 124


Nuevo Serie ArlO XLIi f\]lJrT1.124 Enero-Abril 2009

instituto de Investigaciones Jurkcos


Universidad Nacional Autnomo de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Director
Dr. Hctor Fix-Fierro

Secretario acadmico
DI'. .Juan Vega Gmez

Jf:fa del Departamento de Publtcacones


Dra. Elvia Lucia Flores Avalas

Ciudad Universitaria Ciudad de la Investigacin en Humanidades,


Circuito Maestro Mario de la Cueva - Mxico, D. F., C. P. 045] O.

De las opiniones sustentadas en los trabajos firmados responden


exc1usivamente sus autores. El hecho de su publicacin no implica en
manera alguna que este Boletn se solidarice con su contenido.

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Coordinadora editorial: Karla Beatriz Templos Nez.
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BOLETN MEXICANO DE DERECHO COMPARADO

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Coordinadora editorial
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UNAMj; Mercedes Pclcz (Inacipc); Mara de 1'vIontserrat Prcz Contreras;
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Nmero de certificado de licitud de contenido: 1327
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04-2002-060413380600-102

Primera edicin: 2009

DR 2009. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

INSTITUTO DE INVESTiGACiONES .JURiDlCAS

Circuito lVl:aestro ]'viario de la Cueva sin


Ciudad de la Investigacin en Humanidades
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ARTCULOS

Marco APARICIO WILHELJVlI La libre determinacin y la autorio-


ma de los pueblos indgenas. El caso
de Mxico .. . . . . . . . . . . . 13

Wilma ARELLANO TOLEDO Polticas y derecho de las telecornunica-


ciones en Amrica del Norte. La regu-
lacin de las telecomunicaciones en Ca-
nad y Estados Unidos: competencia y
servicio universal . . . . . . . . . . 39

Vctor BAZAN La integracin supranacional y el fe-


deralismo en interaccin: perspecti-
vas y desafos 59

Katia CASTALDO Le fonti del sistema comunitario di


Flor Maria AVILA protezione dei diritti dell 'uorno 125
HE,RNANDEZ

Luis T. DAZ MLLER Perspectivas de la hiotica en la so-


ciedad del conocimiento: reflexiones
en tranquilidad 155

Javier DONDt l\1ATUTE The Duty la ProsecuteHuman Rigths


Violations befare the Suprerne Court 01'
Mxico . . . . . . . . . . . . . . . 173
Lila GARCA Desorden mundial, orden migrato-
no .. o o 195

Luis Miguel REYNA Homicidio a peticin, instigacin y


ALFARa ayuda al suicidio en el derecho pe-
nal: una lectura constitucional de los
artculos 112 y 113 del Cdigo Penal
peruano . . . . . . . .. 235

Juan Antonio ROSAS Anlisis de la validez y eficacia


CASTAEDA probatoria de las grabaciones o bteni-
das a travs de "trampas de escu-
chas" .... o 253 o

Hctor SA1~TOS AZUELA El derecho constitucional de huelga y


el moderno derecho sindical . . 289

Alessandro SOIvlMA La cittadinanza nella societ del di-


ritto privato . . . . . . . . . . _ . 315

ESTUDIOS LEGISLATIVOS

1\1 uria GONZi\.LEZ ~lARTiN La Unin Europea como una foto--


grana en continuo movimiento. El
Tratado de Lisboa o 343 o

Andrs de la OLIVA La perverslOn jurdica del amparo


SANTOS constitucional en Espaa .... 355
BIBLIOGRAFA

Jos F< PALOMINO GARCA BELALJNDE, Domingo, El de-


J\![ANCHEGO recho procesal constitucional en jJerspee-
tiva < < . < < < < . . < < < < . . < < 391

Jorge Alberto SILVA SILVA LARA SAENZ, Leoncio, Procesos de tn


vestzg'acirt juridica . . . o o 397

Rubn SANCHEZ GIL LPEZ MEDINA, Diego Eduardo, El


derecho de los jueces. . o o o o 40 1

Ral JVrARQ':UEZROMERO PtREZ VAz(2UEZ, Carlos, Manual de re


daccin jurisdiccional para la Primera
Sala < . . < < . . o > < <. .
o il{) 7 > o o

Faustino l\;IARTNEz ZAGREfrELSKY, (~ustavo, El derecho dc-


J\![ARTNEZ til. lor:v, derechos, justicia . o o o 417

INFORMACI()N

Informe anual de labores del Instituto de Investigaciones


Jurdicas de la UNAM (septiembre de 2007 -agosto de
2008) .. < <. .
> o <. . < o o > < <. .
o > o o ~29

Hctor FIx-FmRRO

Al maestro Hctor Fix-Zamudio, en su aniversario de oro


como investigador o o<. . o o <<. < <<. <
o o o o <. /j. 79

Jorge CARrIzo
Palabras del doctor Jos Narro Robles, rector de la Universi-
dad Nacional Autnoma ele Mxico, en el homenaje al
doctor Hctor Fix-Zamudio por sus cincuenta aos como
investigador en derecho" " . . , " " , . . , " " , . . " " " . . 491

Palabras del doctor Hctor Fix-Zarnudio en su homenaje con


motivo de sus cincuenta anos como investigador del de-
recho > , " , o , > , " , o ,t95

Discurso del ministro Guillermo 1. Ortiz Mayagoitia, presi-


dente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, con
motivo ele la presentacin de la obra La ciencia del derecho
procesal constitucional. Estudios en homenaje a Hctor Fix;amudio 501
El maestro Hctor Fix-Zamudio , . . , " " , . . , " " . . ." 505

Palabras del doctor Domingo Garca Belaunde en la presen-


tacin de la obra La ciencia del derecho procesal constitucional.
Estudios en homenaje a Hctor Fix-",~mudio en sus cincuenta aos
como investzgador del derecho . " " " . " " " " " . . " " " 513
Obra homenaje al gran jurista Hctor Fix-Zamudio 519

Eduardo FERRER J\![A-GREGOR

Discurso del doctor scar C::ruz Barney para tomar posesin


de la Presidencia del Ilustre y Nacional Colegio de Aboga-
dos de Mxico " . o > " " " o , " " o > " " " o 525

Presentacin del libro Derecho administrativo del doctor Jos


Roldan Xopa" . " " 535
Sergio LPEz ..AYLLN

ndice temtico o > , " " o > " " o , " " > , " " o > " " 54,3
[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

LA LIBRE DETERMINACIN Y LA AUTONOMA


DE LOS PUEBLOS INDGENAS. EL CASO DE M:XICXJ*
Tl1E' SELFDETE1?AlIJVA710]{ A]vD AUTONOAfY OF lNDIGEiVOUS
PEOPLES: THE CASE OF MEXICO

Marco APARICIO VVILIIELIvn**

RESUIviEN: El texto se micia con una


aproximacin al derecho de libre detcr-
minacin tal y corno lo vienen enten- tWU5

diendo los pueblos indgenas. Se seala terms, thc


que por lo general los pueblos indgenas claim in terms flf autonomy
han e nfo cado su reivindicacin en Thc text also tries to
trminos de autonoma hacia el interior state rcsistcnces to thc
de los Estados. En segundo termino, se 01 the
aborda el por qu de las resistencias ternal Laic and intemaiiona!
estatales al reconocimiento del principio concrete case is
de autodeterminacin de los pueblos Fust. the
indgenas, tanto en los textos internos
corno en los internacionales. A. conti-
nuacin. el anlisis se traslada a un caso
concreto: el caso mexicano. Se abordan
en primer lugar los frenos puestos al
reconocimiento del derecho de autono- commumiics. as
ma en la reforma constitucional diencc.
de 2001. Seguidamente, se aborda la
cuestin de la escala de la autonoma
(posturas comunitaristas frente a regio-
Finalmente, el texto trata de la
prctica autonmica en las comunidades
al margen de la legalidad
vigente, corno prctica de desobediencia
civil colectiva.

Palabras clave: derechos indgenas, Descriptor: indigenous


pueblos indgenas, libre determinacin, se!(-determz'natzn, autonomv ..
autonoma.

* Articulo recibido el lo. de abril de 2008 y aceptado para su publicacin el 29


de mavo de 2008.
** Profesor de Derecho constitucional en la Universidad de Girona.
Boletin Mexicano de Derecho Comparado,
nueva serie, ao XLII, nm. 124,
enero-abril de 2009, pp, 13-38
MARCO APARICIO WILHELMY

SUMARIO: 1. Introduccin. Las de l(j~libre detaminacin. IL Las


aspiraciones de los pueblos ind~gei'ls u los miedos del soberanismo e5-
tatalista. II1. El reconocimiento de la libre determinacin de los indi-
gcnas en Mxico, IV. Bibliogrofi.

1. INTRODUCCIN. LAS LIBRES FORtvIAS


DE L'" LIBRE DETERMINACIN

Estara de ms decir que el derecho a la libre determinacin, por defini-


cin, puede dar forma a multitud de expresiones distintas. Pero no es as,
y entre otras cosas, sigue siendo necesario insistir en que autodetermina-
cin no es sinnimo de secesin.
Como concepto del derecho internacional pblico est claro que la
autodeterminacin engloba la posibilidad de la secesin para la crea-
cin de un Estado nuevo o para la incorporacin en uno ya existen-
te.! Pero al hablar de la demanda indgena de libre determinacin no
merece la pena detenerse slo en tal hiptesis porque, ya sea por po-
sibilismo, estratgico o claudicante, o porque la estatalidad es todava
en muchos casos un universo culturalrnente ajeno, si una cosa salta a
la vista en la prctica totalidad de las manifestaciones indgenas al
respecto es precisamente que se refieren a la vertiente respetuosa de
las fronteras estatales, como demanda de autonoma hacia el interior
del Estado.
Es ms, a menudo los propios puemos y organizaciones indgenas
plantean que su reclamo autonmico se intensifica" precisamente, co-
mo respuesta al debilitamiento de la capacidad de decisin de los
Estados frente al impulso de los poderes econmicos en el marco de

1 De todos modos, no hay que olvidar que, como seala Luis Rodrigucz-Picro en
referencia a la aplicacin que el derecho tuvo durante el proceso de descolonizacin,
"el criterio para la construccin de unidades estatales independientes fueron las fron-
teras, no los pueblos; la Doctrina del Agua Azul (o del Agua Salada) excluy a los en-
claves de indgena, al interior de los estados independientes, de la aplica-
cin del principio o derecho de autodeterminacin"; Rodrgllez-Piiiero, L., "La OIT
y Jos pueblos indgenas en el derecho internacional: del colonialismo al multicultura-
lismo", en Aparicio Wilhelrni, Marro Caminos luicia el reconocimiento. Pueblos in-
Girona, Publicacions de la Universitat de Girona, 2005,
p. i n.
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS 15

la globalizacin de orden neoliberal. El reconocimiento de los pue-


blos indgenas como sujetos polticos autnomos al interior de los
Estados supondra entonces una respuesta ame el adelgazamiento de
lo pblico, reforzando el aparato estatal a partir del ernpoderamiento
de los sujetos colectivos que 10 componen, sus distintos pueblos.
La autonoma se reclama, eso s, en trminos de autonoma polti-
ca real (eleccin de las propias autoridades con competencias y me-
dios para legislar y administrar en los asuntos propios incluyendo
el acceso a los recursos naturales-), de demarcacin de territorio
propio y, desde tal punto de partida, de replanteamiento de las rela-
ciones con las instituciones estatales (y de ah, en ocasiones, se llega a
un replanteamiento de la propia estructura e institucionalidad estatal
en su conjunto).
Buena prueba de todo ello la tenemos en la llamada Declaracin
de Quito ele 1990, en la que representantes indgenas de todo el con ..
tinente plantearon que:

La autodeterminacin es un derecho inalienable e imprescriptible de


los pueblos indgenas. Los pueblos iudigcnas luchamos por el logro
de nuestra plena autonoma en los marcos nacionales. La autonoma
implica el derecho que tenernos los pueblos indios al control de nues-
tros respectivos territorios, incluyendo el manejo de todos los recursos
naturales del suelo, subsuelo y espacio areo ... 2 Por otra parte, la auto-
noma significa que los pueblos indios manejaremos nuestros propios
asuntos, para lo cual constituiremos democrticamente nuestros pro-
pios gobiernos (autogobiernos).3

La autonoma, entendida como forma ele manifestacin interna de


la autodeterminacin, se puede dar a su vez en distintos grados, esto

2 Especial importancia tiene la referencia al subsuelo, dado que son bastantes los
casos en los que desde distintos gobiernos se ha justificado la concesin de autoriza-
ciones para explotaciones mineras o petrolferas en zonas indigenas con base en la ti-
tularidad estatal del subsuelo, restringiendo as los derechos sobre las tierras al suelo
sinctu sensu. IJn ejernp! especialmente gL1-ve es el referido a los permisos de explota-
cin concedidos a las empresas Rcpsol ..YPF y Petrobras, que afectan al hbitat del
pueblo Huaorani, situado en la Reserva de la Biosfera Yasun, en Ecuador.
3 Primer Encuentro Continental de los Pueblos Indgenas "'On aos de resistencia
indgena, negra y , Resoluciones, (.1JlitO, Conaie-Ecuarunari-CDDH, Corni-
sin de Prensa, 1990.
16 MARCO APARICIO WILHELMl

es, con mayor o menor amplitud de autogobierne, as como en el


marco de diferentes estrategias. Y ello variar enormemente en fun-
cin de multitud de factores entre los que debemos destacar aquellos
que afectan a la propia realidad del pueblo indgena de que se trate,
su presencia numrica, su presencia social y poltica, esto es, su capa-
cidad de presin, de amenaza, de negociacin con el Estado.
Se vuelve necesario, en este sentido, analizar cada realidad en su
propio contexto. As, merece la pena indagar cmo y cundo se ma-
nifiesta con claridad la reivindicacin de autogobierno; cmo se desa-
rrolla la prctica autonmica ms all del reconocimiento normativo
estatal existente; cmo se gestiona en lo cotidiano; cmo se defiende
y de qu modo la continua necesidad de su defensa influye en sus ca-
racteres; cmo crece; cmo se transforma; qu horizontes se trazan,
si es que son trazados; qu lmites establece la sociedad dominante,
hasta dnde es previsible que l1egue a consentir; de qu manera a
medida que avanza la prctica de la autonoma, avanza el cmpodera-
miento indgena y con l se mueve el horizonte de 10 deseable, por
unos, y de 10 aceptable, por otros.
Con todos estos datos es ms fcil entender tanto los puntos de
unin como las diferencias entre las realidades que existen entre los
dos polos representados en un extremo por los pueblos aislados o se-
miaislados de la arnazona (cuya supervivencia pende de un hilo por
la extensin del "proyecto civilizatorio" occidental en forma, por ejem-
plo, de extracciones petroleras) y" en el otro, los pueblos ayrnar y
quechua en Bolivia, o el pueblo maya de Guatemala que supone cer-
ca del 60% de la poblacin.
Por otro lado, la autodeterminacin debe entenderse a la vez co-
mo fin y como medio. El fin es el reconocimiento de la libre determi-
nacin y el medio muchas veces es la misma prctica cotidiana del
autogobierno.
Desde esta perspectiva, resulta interesante ver cmo la libre deter-
minacin se suele expresar en una prctica autonmica que a menu-
do brota de los resquicios del propio sistema jurdico y econmico."

4 Este apartado habra que llenarlo de experiencias especficas que 10 ilustraran.


Por poner slo un ejemplo puntual: en la regin colombiana del Canea, distintos
miembros de comunidade-s indgenas nasa pertenecientes al CRIC (Consejo Regional
Indgena del Oauca) han aprovechado las medidas de privatizacin de los servicios de
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS 17

ganando espacios de legitimidad en el terreno de su constante tensin


frente a los dictados de una legalidad que en gran parte es <~]ena.
y se trata de un derecho ancestral, sin duda, pero su reconoci-
miento no ha de fundamentarse slo en dicho carcter y en la necesi-
dad de una reparacin histrica. Va ms all de depender exclusiva-
mente del fundamento que le puede ofrecer el principio de "soberana
inherente't.> en la presencia previa, en el "nosotros estbamos antes".
Hay historicismo en la demanda, ya que si bien es cierto que la rei-
vindicacin por la libre determinacin es secular, pues secular es la
opresin y la resistencia a la misma, tambin es un proceso que vara
enormemente en funcin de quin y a quin se opnme, y cmo se
opnme.
Debemos, por ltimo, remarcar una idea esencial en la compren-
sin de la naturaleza de la libre determinacin de los pueblos, su ca-
rcter procesual. Como sefiala Erica L Daes, "el proceso de lograr la
libre determinacin es continuo, tanto para los pueblos indgenas co-
mo para todos los pueblos. Las condiciones sociales y econmicas
evolucionan constantemente en nuestro complejo mundo, como evo-
lucionan tambin las culturas y las aspiraciones de todos los pueblos.
Para que pueblos distintos puedan VIVIrjumas y en paz, sin explora-
cin ni dominacin sea dentro de un mismo Estado o entre dos
Estados vecinos- tienen que renegociar constantemente los trminos
de sus relaciones". 6

atencin mdica para crear U.11;1 empresa prestadora de servicios que atiende las nece-
sidades de salud de las comunidades, a partir de ellos mismos y de sus propios cono-
cimientos. De esta manera, se construye una prctica autonmica a de una
norrnatividad cuyo objetivo, lejos de pretender el cmpodcramicnto de las comunida-
des indgenas, busca por un lado librar al Estado de responsabilidades prcstacionalcs,
y por otro) el enriquecimiento de la empresa privada.
s Inherent sO('ereigni!v es el concepto utilizado por la jurisprudencia, tanto de las cor-
tes tribales courts, como por las del sistema jurisdiccional federal en los Estados
Unidos de Amrica para fundamentar los derechos de los pueblos y de los pobladores
indgenas que el ordenamiento debe respetar. Sobre esta cuestin, vase Anaya, J y
Rosser, E., "Sistemas de justicia indgena y derecho consuetudinario en los Estados
Unidos: entre colonizacin y autodeterminacin", en Aparicio vVilhelrni,j\;farco
(coord.), op. cii., nota l.
6 Daes, E. 1., "El artculo 30. del Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas: obstculos y consensos", en va rios auto-
res, Derecho a la Libre Determinacin de los Pueblos Indgenas. Ponencias de los
Participantes y Sntesis de las Discusiones, Nueva York, lB de mayo de 2002.
18 MARCO APARICIO WILHELMI

y se trata de un proceso que es nico en cada caso. Como seala


Luis Hemndez Navarro, refirindose a la lucha autonmica de los
pueblos indgenas en Mxico, "no existe el rgimen de autonoma
ideal, como no existe el proceso ideal para llegar a l. Esta demanda
autonmica expresa un proceso mucho ms profundo: el de la re-
composicin de los pueblos indios como pueblos". En este sentido,
segn este mismo autor, la diversidad de formulaciones nacionales de
la demanda de autonoma y, en general, de libre determinacin, ven-
dra a mostrar el desigual grado de reorganizacin y construccin de
identidades presentes en estos pueblos."
Hablamos, finalmente, de procesos polticos donde lo que est en
juego no es tanto la toma del poder como el ernpoderamiento. Pero
no valen rodeos, se trata de una disputa por el poder. Ahora bien" 10
que vara es el enfoque: mientras que la sociedad dominante habla
en clave de cuotas de poder, y a lo sumo se plantea hasta dnde ce-
del' y con qu condiciones; para lOS pueblos indgenas, en general, 10
que se discute es la misma significacin del poder, 10 que se busca es
recuperar su dimensin humana y colectiva.

Il. LAS ASPIRACIONES DE LOS PUEBLOS INDGENAS FRENTE


A LOS MIEDOS DEL SOBERANISMO ESTATALISTA

Como ya se ha sealado, en la exigencia de su libre determina-


cin, los pueblos indgenas estn, en general, lejos de discursos sece-
sionistas. Se podra decir, incluso, que al margen de la libre determi-
nacin, cualquier otra reivindicacin actual de los pueblos indgenas
podra realizarse sin necesidad de tener que conformar un Estado dis-
tinto, sin necesidad de separarse del Estado al que polticamente es-
tn vinculados. Es ms, en el contexto de las dinmicas del mercado
capitalista global, algunas de las amenazas que especialmente afectan
a territorios indgenas podran ser mejor enfrentadas por estructuras
polticas de dimensiones ms amplias, siempre y cuando, claro est,

(visitado el
06-01-06).
7 He rnndez Navarro, L., "La autonoma indgena como ideal. Notas a La rebelin
y la autonoma, de Hctor Daz-Polanco", Mxico, nm . .5, 1997,
p. 108.
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS 19

dichas estructuras fueran capaces de atender realmente a las necesi-


dades de los habitantes de los tales territorios.
Pese a ello, 10 cierto es que en el marco de las discusiones sobre la
Declaracin de Naciones Unidas (NNUU) sobre Derechos de los Pue-
blos Indgenas, finalmente, tras ms de veinte aos de discusiones,
aprobada por la Asamblea General en septiembre de 2007, los repre-
sentantes de los pueblos indgenas nunca quisieron aceptar una fr-
mula parecida a la del Convenio nm. 169 de la OITo 3 As es, los
pueblos y organizaciones indgenas han entendido que la restriccin
de la libre determinacin a su dimensin meramente interna, supon-
dra mucho ms que una renuncia necesaria en el marco de una I'lC>
gociacin: significara reconocerse como pueblos incompletos, objetos
de la regulacin de Estados frente a los que no pueden oponer
derechos preexistentes ni tampoco pueden dialogar en pie de
igualdad.
En definitiva, la razn del rechazo a que se les impongan condi-
ciones diferentes a las de los dems pueblos es poderosa, pues el ob-
jetivo del reconocimiento del derecho a la libre determinacin ele los
pueblos indgenas es el de su igualdad con los dems pueblos.9
Por su parte, muchos Estados, a pesar de que tanto la propia De-
claracin como otros instrumentos internacionales de NNUU se en-
cargan de acotar las implicaciones de la libre determinacin de los

10 Merece la pena citar dos preceptos: el artculo por el que se excluye la vincula-

cin entre el trmino "pceblos" v la libre determinacin reconocida en el sistema de


NNUU (artculo lo., tercer prrafo: "la utilizacin del trmino pueblos en e-;te Con-
venio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo
que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho interna-
cional"). Y el artculo 8.2 que consagra el derecho de los pueblos a conservar SL1S cos-
tumbres e instituciones) pero "siempre que stas no sean incompatibles con los dere-
chos fundamentales definidos por el sistema jurdico nacional ni con los derechos
humanos internacionalmente reconocidos".
9 Lger, JVL,"El reconocimiento dd derecho a la libre determinacin de los pue-
blos indgenas: amenaza o ventaja?", en Derecho a la Libre Determinacin de los
Pueblos Indgenas Ponencias de los Participantes y Sintesis de las Discusiones", Nue-
\/;1 'York, 18 de mayo de 2002)
Li;rcl)eterlri1igt'l1a..pc!f el 06.01 ..(6).
20 MARCO APARICIO WILHELMY

pueblos.l'' han mostrado una contumaz OpOS1Clona su reconocrmien-


too Lo mismo puede decirse de las instituciones internacionales.!'
Dnde estn las causas de esta frrea negativa? Difcilmente, co-
mo bien sabemos, pueden relacionarse con temidas amenazas a la in-
tegridad territorial, con peligros de desmembramiento, o de "balcani-
zacin", trminos utilizados con frecuencia por los representantes
gubernamentales para oponerse a las demandas indgenas.
No cabe duda que una de las razones ms poderosas se sita en la
voluntad de no renunciar al control territorial de zonas ricas en re-
cursos naturales y biodiversidad, especialmente en un momento de
desarrollo del capitalismo donde la acumulacin de capital se ve
amenazada por la insuficiencia de recursos energticos y el capital fi-
nanciero necesita nuevos espacios para la especulacin" como los que
acecha en el terreno de las patentes sobre conocimientos tradicionales
y de las biopatentes.l?
Pero las resistencias, mas all del poderoso argumento econmico,
son tambin de orden cultural, Y de dos tipos:

10 Por ejernp], el articulo IJ~O.) segn el cual, "los pueblos indgenas tienen el dere-
cho a mantener y fortalecer sus distintas caractersticas polticas, econmicas, sociales y
culturales, as como tambin sus sistemas jurdicos, sin perjuicio de sus derechos a partici-
par plenamente en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado, si esta es su
apelan so El articulo 400, tras una aparente actitud respetuosa: encierra
una concepcin restringida de la idea de pueblo cuando se trata de un pueblo
A partir del enunciado recin trascrito: parece ms bien que el objeto de la regulacin en
el que se est pensando es el de pequeas comunidades mas o menos aisladas, minoras
antes que en pueblos, porque si no dificilmem se podra entender esa auroexclusin de
los mbitos de torna de decisiones del Estado.
11 Un buen ejemplo lo tenemos en los esfuerzos del Banco Interamericano de De-
sarrollo por implantar la nocin de "gobernabilidad indgena" en el imaginario politi-
co de la regin, entendiendo que dicha gobernabilidad en trminos exclusivos de "au-
togestin de los pueblos indgenas que) en consonancia con las normas de derecho
aplicables y las formas de organizacin propias, plantea el reconocimiento de la rela-
cin especial que existe entre el territorio y la identidad tnica y cultural, el reconoci-
miento de la autonoma en la gestin de los espacios territoriales indgenas dentro de
los Estados de los cuales forman parte y una participacin efectiva de los pueblos in-
dgenas en el gobierno local, provincial y nacional". Banco Interamericano de Desa-
rrollo, Poltica operativa sobre pueblos 2006,

Cuestin desarrollada en Sncbez Rubio, D. JVUCVOS colonialismos del ca-


Protnedad intelectual, hiodinersidad y derechos de los Barcelona, Icaria, 2004.
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS 21

En primer lugar, hay que hablar de la incapacidad de entender la


libre determinacin fuera de los esq uemas conceptuales propios del
Estado-nacin, de la soberana estatal, de la unidad de poder y de
ordenamiento jurdico.
El punto de partida se ha situado en una realidad simulada, la im-
postura permanente de una nacin nica y homognea, donde el
Estado se ha presentado como sntesis imaginada de la sociedad y ha
basado su poder en un "principio tico-poltico de unificacin de cri-
terios que otorga al Estado como un hecho de verificacin legtima
de esta integracin histrica, la titularidad final de los recursos y las
decisiones sobre las formas de gestin de esos recursos'l.P
Frente a tal simulacin, emerge una realidad de sujetos colectivos
diversos, cuyas relaciones de convivencia exigen superar el viejo y su-
perado esquema del Estado-nacin, basado en la ptrea identificacin
entre pueblo, nacin y Estado.
La imposibilidad de seguir negando la presencia de pueblos diver-
sos, de distintas culturas, en una misma realidad estatal, ha de llevar-
nos a poder entender que es posible concebir una organizacin polti-
ca basada en la coexistencia de una pluralidad jurdica fruto de
distintos sujetos colectivos. Sujetos que en su libre determinacin op-
tan por conformar un espacio comn de convivencia, respetuoso de
sus identidades, pero a la vez capaz de englobarlos permitiendo un
dilogo intercultural entre iguales que fundamente la legitimidad de
los poderes.
Esta incapacidad propia del soberanismo estatahsta no slo afecta a
la relacin entre pueblos indgenas y Estados, sino que es general, co-
mo lo demuestra con intensidad el proceso de integracin europea.

Carda Linera, A., "Estado multinacional. Una propuesta democrtica y pluralis-


ta para la extincin de la exclusin de las naciones indias", 2006, indito.
14 1-\.81 es, la mayor parte de sus comentaristas siguen tratando de responder a 13
pregunta sobre quin tiene la ltima palabra en caso de conflicto entre un Estado y
la Unin Europea. De este modo, se dividen en dos: por un lado, aqullos que se afe-
rran con uas y dientes a la supremaca del Estado-nacin soberano y al carcter fi-
nalmente derivado de la UE; aqullos que consideran que la VE ha conseguido
emanciparse de sus progenitores Estados) para situarse casi como un "sper Esta-
do", en el que de nuevo la unidad del poder y del ordenamiento jurdico quedan ase-
guxados en 1.111;1 estructura piramidal donde los ordenamientos y el poder de los Esta-
dos estn subordinados.
22 MARCO APARICIO WILHELMY

El segundo freno, que en realidad constituye el presupuesto del


obstculo recin aludido" es el de la (a veces explcita, a veces irnpl-
cita) consideracin de la superioridad cultural del proyecto civilizato-
rio representado por la sociedad dominante y, en su nombre, por el
Estado, uno de lOS productos ms completos de dicho proyecto. Este
etnocentrismo es el que ha construido y sigue manteniendo Estados
monoculturales, monocivilizatorios y excluyentes, cuyo sustento ideo-
lgico es el de un liberalismo inconsecuente con sus propios funda-
mentas, pues rompe con el principio de igualdad al no reconocer la
igualdad entre las distintas culturas.
De hecho, el fundamento mismo de la libre determinacin de los
pueblos habra que situarlo, jurdicamente hablando, en el derecho a
la propia identidad cultural,
Muchos Estados han optado por no reconocer en absoluto tal de-
recho, bajo la argumentacin de que el Estado acoge por igual a las
distintas culturas de sus miembros, individualmente considerados, do-
tando a dicho argumento de una especie de "aconfesionalidad cultu-
ral". Otros Estados s han reconocido la diversidad cultural de la
(nica) nacin, pero en trminos eminentemente simblicos. Final-
mente, algunos Estados si han permitido avances en la articulacin
de la coexistencia de varios sujetos y sistemas jurdicos. con distintas
intensidades e implicaciones. l5
Pero en ningn caso se ha llegado a establecer como punto de par-
tida de la regulacin constitucional un verdadero principio de igual-
dad entre las distintas culturas. Ninguno de los Estados que ha reco-
nocido la diversidad cultural de sus pueblos ha renunciado a conser-
var la primaca de una cultura sobre las restantes. Tal conclusin se
hace inevitable al comprobar que, sin desmerecer la importancia de
algunos de los avances normativos ms relevantes.l'' lOS sistemas juri-
dicos estatales no han modificado en esencia una estructura institu-
cional y jurdica que sIgue respondiendo a lOSpresupuestos de una de

A modo de ejenrpio, podemos referirnos a tres realidades bien distintas: la crea-


cin de Nunaout en Q,ubec; el proceso que llev a la firma de los (despus incumpli ..
A..cuerdos de San Andrs entre el EZLN y el gobierno mexicano: o la ya vetera-
na autonoma de la comarca de Kuna-Tala, en Panam.
En especial, las reformas constitucionales de Colombia (1991)) Ecuador (1 Y
Venezuela
nQ
UBRE DETERTvlINi\CIN Y i\UTONOMA DE PUEBLOS INDGENAS ~.)

las culturas presentes en el territorio. la cultura del "individualismo


posesivo" 17
0

III. EL RECONOCIMIENTO DE LA LIBRE DETERMINACIN


DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN Ml'XICO

l. introduccin

Sin duda alguna, Mxico ofrece una de las expenenCias ms ricas


y complejas por lo que al reconocimiento de la autonoma de los
pueblos indgenas se refiere. Esta riqueza se debe a la extraordinaria
movilizacin social indgena a lo largo y ancho del pas. Uno ele los
movimientos indgenas que mayor agitacin poltica y jurdica ha
provocado, el movimiento zapatista, viene asumiendo la lucha por la
autonoma como demanda y prctica poltica principal.
En casi todas las declaraciones en las que est presente el Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), fundamentalmente a partir
del inicio de las conversaciones que daran lugar a los Acuerdos de
San Andrs (firmados en febrero ele 1996 entre dicha organizacin y
el gobierno federal mexicano), la "autonoma" ocupa un lugar cen-
tral. A modo de ejemplo, "nuestro pas es multicultural. Ello le da
una riqueza que requiere no slo reconocimiento jurdico sino condi-
clones materiales para su reproduccin", y el instrumento para asegu-
rar tales condiciones es la autonoma, "entendida como autogobierno,

17 Para comprobarlo, basta con un repaso de las vigentes Constituciones latinoame-

ricanas y su obsesin por asegurar que en ningn caso el reconocimiento de los dere-
chos de los pueblos indgenas podr contradecir los derechos individuales nacional e
internacionalmente reconocidos (cuando no, simple y llanamente, se condiciona el re-
conocimiento a su concrecin "en los trminos que establezca la Con ello. el
desarrollo dc la identidad indgena, aun aceptndose en cierta medida. queda supedi-
tado al respeto de un determinado marco jurdico que responde a los principios de
una nica cultura dominante. Habr que esperar a los resultados de los trabajos de la
Asamblea Constituvcntc boliviana que iniciar sus trabajos el 6 de agosto de 2006 pa-
ra ver Sl podemos hablar de un cambio de paradigma.
MARCO APARICIO WILHELMY

como derecho a darse o a quitarse sus propiOS representantes y deci-


dir sobre el camino propio". 19
La centralidad de la reivindicacin autonmica no es privativa de
las comunidades y organizaciones indgenas chiapanecas implicadas
en el movimiento zapatista, sino que se refiere a la totalidad de pue-
blos indgenas presentes en Mxico. As, el Congreso Nacional Ind-
gena (CNI, red que ha aglutinado diversos movimientos indgenas del
pas durante los ltimos diez aos) la ha asumido como bandera
del movimiento indgena y de la lucha por la reforma constitucional.
Como nos recuerda Lpez Brcenas, el CNI adopt como programa
de lucha los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indgenas suscritos
entre el gobierno federal y el EZLN en febrero de 1996, "los difun-
di por todo el pas, formul una propuesta de reforma constitucio-
nal para cumplir parte de los compromisos contenidos en esos docu-
mentos, exigi su cumplimiento, y cuando el gobierno federal
impuls una reforma constitucional que se aparraba de ellos acudi a
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin solicitando su anulacin,
sin que tuviera respuesta positiva't.I''
El debate alrededor de la autonoma indgena en Mxico es espe-
cialmente rico por varias razones:
1) Porque no se trata slo de una discusin acadmica o de polti-
ca institucional, sino que han sido los propios implicados los que se
han situado en el centro del debate para lograr difundir sus plantea-
mientos.
2) Porque se trata de un proceso que se ha ido nutriendo de cons-
tantes e intensas experiencias prcticas: frente a la lentitud y al blo-

18 "Declaracin poltica: autonoma, principio poltico y social bsico",


Mxico, Coordinacin del Foro y Delegados del Comit Clandestino Revolucionario
Indgena (CCRIJ-EZLN, agosto-noviembre de 1996.
"Autonomas indgenas: de la demanda a su construccin", 2004, indito. El
mismo autor cita COIYJO obras relevantes en el debate mexicano sobre autonoma 3
Bastida !vluoz, \V.~500 aos de resistencia: los indios de Mxico en la actualidad. Ha
cia la creacion del cuarto dc Mxico, Universidad Autnoma del Estado de
Mxico-Instituto Indigenista Interamericano, 200]: Velasco Cruz, S., El movimiento in-
)! la autonoma en lfxico, NIxico, UNAN!, 2003; Lpez Brccnas, F., Los moci-
mientes en Mxico: rostrosy caminos. Mxico, vJC editores-Centro de Orienta-
cin y Asesora a Pueblos Indgenas A. C., 200'; Perez Ruiz, M. L.. somos
.zat)atl'stas! rupturas entre el l<;;Ll'.fy las O~;'I1fi;iZI1ClOneS Mxico, Instituto
Nacional de Antropologa e Historia, 2005.
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS 25

queo de los procesos de reforma normativa e institucional, se han ido


sucediendo formas de "autonoma de hecho", de "autonoma sin per
miso". Es el caso de los municipios autnomos zapatistas en Chiapas,
o el de numerosas comunidades de Guerrero y de Oaxaca, por citar
algunas de las experiencias ms conocidas.
3) Porque ha recogido con nitidez una de las cuestiones capitales
del debate: la escala de la autonoma, esto es, el mbito subjetivo y,
con l, territorial, al que deben referirse las demandas y las pro-
puestas que se efecten.

2. La reforma constitucional de 2001

La centralidad de la cuestin autonmica en Mxico se puso de


manifiesto en el marco del conflictivo proceso que llev a la reforma
constitucional de 200 l. lvlerece la pena recordarlo empezando por
una mirada a la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial
enviada al Senado de la Repblica el 15 de marzo de 1998:

En nuestra Constitucin el concepto de "pueblo" tiene un carcter his-


trico. Se refiere a quienes participaron en los procesos que fundaron a
la nacin independiente y al Estado mexicano. El pueblo mexicano al
que se refiere la Constitucin es fuente de soberana pero no puede uti-
lizarse para definir sujetos especficos de derecho ... En el artculo 'too
constitucional, reformado en 1992, el concepto de "pueblo indgena"
comparte el carcter histrico y es fundamento de la definicin de M-
xico corno una nacin pluricuh.ural. Este concepto histrico, que reco-
nace races y procesos, tampoco puede definir sujetos de derecho
poltico, econmicos o sociales, mucho menos territoriales.

y SIgue:

Los conceptos de "pueblo" y "comunidad" no tienen un significado


unvoco. En esta iniciativa, "pueblo" se utiliza para referirse a grupos
tnicos con identidades y continuidades culturales que se reconocen en
los procesos histricos. "Comunidad" se refiere a los grupos sociales
26 MARCO APARICIO WILHELMY

que pueden identificarse en espaCIOS preCISOS O instituciones concre-


tas.2iJ

No es de extraar, visto el punto de partida, el frontal rechazo que


la reforma constitucional de 2001 implic tanto respecto de las de-
mandas de las organizaciones indgenas'" como del texto de reforma
propuesto por la Cocopa" Merece la pena subrayar las diferencias
entre uno y otro texto, pues sirve para comprobar la desactivacin
jurdica que conlleva la sustitucin ele la nocin de pueblo por la de
comunidad.
Donde mejor se ve es en el contraste entre la reforma del artculo
115 finalmente aprobada y la propuesta original de la Cocopa. Fren-
te al respeto del "ejercicio de la libre determinacin de los pueblos
indgenas en cada uno de los mbitos y niveles en que hagan valer su
autonoma, pudiendo abarcar uno o ms pueblos indgenas, de acuer-
do con las circunstancias particulares y especficas de cada entidad fe-
derativa" (artculo 11.5, IX, segn propuesta de la Cocopa), el vigente
articulo 115, en el ltimo prrafo de la fraccin tercera, establece
que "las comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, po-
drn coordinarse y asociarse en los trminos y para los efectos que
prevenga la ley".
La limitacin es triple. Una limitacin subjetiva: el sujeto slo pue-
de ser la comunidad; una limitacin territorial: la autonoma, en tr-

El texto se halla recogido en Grncz, M., "Iniciativa presidencial en materia in-


dgena. Los desacuerdos con los Acuerdos de San Andrs", en Garcia Colorado y
Sandoval Autonomia _'V derechos de los indios, Mxico, Instituto de Investi-
gaciones Legislativas, 2000, p. 193.
Recogidas de manera contundente y plstica en el marco de la "Marcha de la
dignidad indgena. La marcha del color de la tierra", que congreg a miles de pcrso-
nas, indgenas y no indgenas, en un recorrido por distintos estados entre Chiapas Ji
Distrito Federal a inicios de 2001, inmediatamente antes de la aprobacin de la refor-
ma constitucional. Esta movilizacin, que acab con una masiva concentracin ante
el Congreso de la Repblica, constituye una de las mayores movilizaciones sociales
que conoce la historia de Mxico. "La selva se desplaza", se dijo entonces.
La Cocopa (Comisin de Concordia y Pacificacin) era un rgano formado por
miembros de todos los partidos con representacin en el Congreso de la Repblica
(incluido el partido en el gobierno) el PHJ). Entre sus cometidos estuvo el de propo-
ner un texto de reforma constitucional como concrecin articulada de los contenidos
de los Acuerdos de San Andrs, firmados entre el EZLN (Ejrcito Zapatista de Libe-
racin Nacional) y el gobierno federal mexicano en febrero ele 1996.
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS

minos de coordinacin de autonomas comunitarias, nunca podr su-


perar el mbito municipal; una limitacin de eficacia jurdica: esa
controlada ampliacin del mbito autonmico queda derivada y sub-
ordinada a la regulacin legaP3
y la desactivacin es ta]24 que bien se puede decir, como hace
Francisco Lpez Brcenas, que en realidad "no se explica por qu es-
te derecho est reconocido slo a las comunidades indgenas, pues no

Se vincula este control normativo mterouesto a la previsin que realiza el refor-


mado articulo 20.: "las Constituciones y leyes de las entidades federativas establece-
rn las caractersticas de la libre determinacin y autonoma que expresen las
situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas en cada entidad, as como las nor-
mas para el reconocimiento de las comunidades indgenas como entidades de inters
pblico". Corno seala Francisco Lpez Brcenas, esta previsin "nulifica la posibili-
dad de los pueblos y comunidades indgenas de formar parte de las estructuras de go-
bierno ... Como bien se sabe, el inters pblico 'es el conjunto de pretensiones relacio-
nadas con las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas
mediante la intervencin directa y permanente del Estado'". Tal concepto contrasta
con el de entidad de derecho pblico, que es el modo en que la propuesta de reforma
del artculo 1l' constitucional de la se referia a la. comunidades indgenas. Y
es que "las caractersticas de las personas jurdicas colectivas de derecho pblico son
'la existencia de un grupo social con finalidades unitarias, permanentes, voluntad co
rnn, que forman una personalidad jurdica distinta a la de sus integrantes, poseen
una denominacin o nombre: con domicilio y un mbito geogrfico de actuacin; pa-
trimonio propio y rgimen jurdico especfico'. Cosas bien distintas ambas, como bien
se ve". Lpez Brcenas, F., "Autonomas indgenas: de la demanda a su construc-
cin" 2004, indito. La primera de las citas la extrae el autor de Cornejo Ccrtucha,
F" "Inters , Diccionario mexicano, Mxico, Porr;1-LJNAJv[ 1991, t.
I-,(), pp. 1779-1780; la segunda, de Acosta Romero, IvI., Teoria del derecho admi-
nistrativo, Mxico, Porra, 2000, pp. ] 13-118.
24 Frente a dicha dcsactivizacin, se materializa la "autonoma sin permiso" que
desde hace ;1iOS se viene consolidando en algunas zonas del territorio chiapanccc . Y
su impacto es fuerte, amenazante, por mucho que el gobernador del Estado afirmara
en el diario La (del 7 de agosto de que ';'V;1fll0S a cumplir diez aos con-
viviendo con los municipios autnOIY10S zapatistas y no pasa nada. Son formas de au-
togobierno, como cotidianamente en Chiapas se da en las comunidades, algo que se
ha dado por cientos de aos". COElO se recoge en el mismo diario, segn los comuni-
cados del EZLN, "son fimcin exclusiva de los gobiernos de Jos municipios autono-
rJl05 zapatistas: la irnparticin de justicia, la salud comunitaria, la educacin, la vi-
vienda, la tierra, el trabajo, la alimentacin, el comercio, la inforrnacin, la cultura y
el trnsito local". A modo de muestra, lajunta de Buen Gobierno Trots
zon del arco iris de la esperanza que es el ente encargado de la coordinacin de los
municipios autnomos de una de las cinco regiones zapatistas, abarca el territorio de
ocho municipios gubernamentales y un total de 30,000 km cuadrados.
28 MARCO APARICIO WILHELMY

dependiendo esta coordinacin o asociacin de la diferencia cultural,


no debera estar vedado a mnguna comunidad" .25

3. La escala de la autonomia

Como acabamos de comprobar, el vigente artculo 115 constitucio-


nal ha optado por contener el reconocimiento de los derechos de los
pueblos indgenas a partir de una serie de restricciones al reconoci-
miento de su autonoma poltica. Fundamentalmente, tales restriccio-
nes son consecuencia de una restriccin previa: la que afecta al sujeto
del derecho a la autonoma. Esto nos lleva aJ que sin duda ha consti-
tuido el debate central en el contexto mexicano: el debate sobre la
escala de la autonoma.
A grandes rasgos, y sin querer reproducir aqu toda la diversidad
de matices existentes, las opciones son dos: escala regional o escala
comunal o comunitaria. Para los regionalistas, la propuesta comunita-
ria implica, consciente o inconscientemente, una reduccin o sustitu-
cin del concepto de pueblo indgena por el de comunidad indgena.
y el peligro de dicha constriccin es evidente: "la comunidad encie-
rra el ejercicio de derechos hacia dentro y en el marco del horizonte
actual de cada una de ellas acostumbradas a la supervivencia, muy li-
gada al autoconsumo. En contraste, el concepto de pueblos proyecta
hacia fuera los derechos de la comunidad". 26
En la misma lnea, uno de los ms influyentes regionalistas'? sea-
la las dos grandes lineas que estn en disputa: la de quienes la reivin-
dican en el terreno regional y la de quienes la promueven en el espa-
cio exclusivamente comunal. Esta ltima perspectiva, segn el autor,
est encaminada a escamotear las condiciones y el entorno poltico
que haran viable la vida de los pueblos indios, y, por ello, es "a me-

Lpcz Brcenas, r., "A..utonOIT1;1S indigcnas.. ", cit. nota 23,


26 Gmez, ,VL, "Iniciativa presidencial en materia indgena ... ", cit., nota 20, p. 194.
Hctor Diaz-Polanco, quien adems de su trabajo acadmico particip directa-
mente en el diseo del rgimen autonmico de la costa atlntica en Nicaragua. Entre
sus obras se encuentra Autonoma La autodctermmacisn de los indios, Mxi-
co, Siglo XXI Editores, 199 l.
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS 29

nudo alentada por idelogos del Estado y secundada por indgenas


bajo su influencia" .'28
La idea de partida es clara: si slo se reconoce a la comunidad co-
mo sujeto de derechos, y concretamente como nico sujeto que pue-
de ejercer un poder autonmico, se impide que se d un proceso de
interrelacin y de reconstruccin que slo es posible en el contexto
regional. Adems, como seala Magdalena Crnez, se abona el terre-
no para los conflictos intercornunitarios, originados en la disputa por
los recursos en un contexto de escasez. Si la titularidad del derecho
es ms amplia, las posibilidades de conciliacin y negociacin tam-
bin se amplian.i?
Difcilmente se puede negar la entidad de los argumentos de la po-
sicin regionalista, entre otras cosas, al menos en el contexto mexica-
no, porque la comunidad es el refugio al que se ha confinado a la
poblacin indgena tras siglos de opresin y exclusin. Parece pues
necesario romper el cerco. Ahora bien, la duda, el conflicto, no est
tanto en si se debe o no romper el cerco, sino en cmo se debera
romper. y es ah donde buena parte de los llamados "cornunalistas"
o "cornunitaristas" discrepan de los planteamientos recin recogidos.
"No seria ms conveniente fortalecer a las comunidades, regresarles
derechos que les han sido conculcados, reconocerles la autoridad ne-
cesaria para que desde ah amplen la escala todo 10 que ellos deci-
dan?". No en vano, aade la misma autora, ha sido desde las comu-
nidades donde se ha operado la resistencia: con esa escala, y gracias
a ello, subsisten los pueblos indgenas. Por tal razn habra que re-
chazar el establecimiento de una escala de la autonoma "por decre-
to".30
Esa es la principal objecin frente a los planteamientos regionalis-
tas: un rechazo a la pretensin de formular una propuesta de rgi-

28 Diaz-Polanco, H., La rebelin la autonomia. Mxico, Siglo XXI editores,


1997. p. 1]2.
GlH->l1 M., "Iniciativa presidencial en materia indgena ... ", cit., nota 20) p. 194.
LJn buen ejemplo de ello 10 tenernos en el estado mexicano de Oaxaca, el reconoci-
miento en el mbito municipal de formas propias de eleccin de autoridades y con
ello de cierta autonoma oruaruzauva indgena no ha servido para atenuar os conflic-
tos
so Gmez, IvL, "El derecho indgena en la antesala de la Constitucin",
Mxico, febrero de 1996, p. 33.
30 MARCO APARICIO WILHELMY

men autonmico urnco vlido para el conjunto de los pueblos indios


del pas y, por as decirlo, "desde arriba". Tal planteamiento, seala
Luis Hernndez Navarro, no tiene viabilidad dada "su falta de res-
puesta a los problemas que se desprenden de la diversidad y hetero-
geneidad de los pueblos indios del pas". Cualquier iniciativa "debe
construir una referencia jurdica que sea un paraguas que permita la
construccin desde la diversidad y no una camisa de fuerza que limi-
te su expresin". 31
La propuesta cornunalista pasa por el reconocimiento de los pue-
blos indgenas como sujetos de los derechos, pero entendiendo que
"el concepto de pueblo indgena constituye una apuesta a su paulati-
na reconstitucin que no obliga a sus comunidades de manera mec-
nica a romper su unidad interna o transformarse y abrirse si no 10
deciden, pero permite un horizonte de futuro para aquellas que as
10 definan".32
Como seala Jaime Martnez Luna, de lo que se trata es de salir
de un crculo vicioso, ya que "una posible autonoma regional debe-
ra tener un piso comunitario articulado y vigente; una autodetermi-
nacin comunitaria necesita paraguas regionales que impidan el aisla-
miento". Y no resulta sencillo. Como seala este mismo autor desde
su experiencia como indgena zapoteco, "siempre hemos credo que
la organizacin de varias comunidades para enfrentar problemas con-
cretas es recomendable y necesaria para ciertos casos; sin embargo,
cuando la organizacin pretende la unificacin de territorios o de res--
ponsabilidades que atenten contra la comunidad, esto resulta peligro-

31 He rnndez Navarro, L., "La autonoma indgena corno ideal, .. ", cit., nota 7, p.
108. De esta manera responde el autor a las tesis de Hctor Daz-Polanco en su ames
citada obra La rebelion la autonoma. Aade el autor que "en Mcxico, no e; lo
mismo la propuesta de pueblos como el vaqui que conservan cierta territorialidad y
gobiernos propios en un espacio geogrfico relativamente compacto, que las iniciati-
vas de los nahuas, desperdigados por varios estados". Con tales argumentos, sostiene
que "el ensayo de Daz-Polanco prescinde de un anlisis detallado de la realidad ind-
gena como sujeto y de la pluralidad de sus propuestas", Hernndez Navarro, L., cit..
en esta misma nota, p, 08.
32 Gmez, lVI.,"Iniciativa presidencial en materia indgena ... ", cit., nota 20, p. 193.

Entiende la autora que "la autonoma de derecho debe por tanto ampliarse a unida-
des conceptuales que permitan fortalecer la autoconciencia como pueblos mediante
un proceso de reconstitucin, de reidentificacin. Para ello el espacio comunitario es
inviable", id., c., en esta misma nota.
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS 31

SO'".33Por ello, y dado que "la cornunalidad es nuestra manera de


pensar" ,34 "mientras no exista una estructura de participacin poltica
regional que se sustente en la cornunalidad, tampoco podr existir
una legtima organizacin regional". 35
El mismo autor reconoce que "la atomizacin ha significado para
nosotros la contraccin poltica. Tenemos el control poltico de nues-
tra comunidad, pero no se nos permite tener el regional; el querer lo-
grarlo ha hecho correr mucha sangre. Frente a la solidez de nuestra
organizacin comunitaria, la regional representa nuestro taln de
Aquiles. El Estado mexicano ha tenido mucho cuidado en que no es-
ternos juntos, en que no tengamos fuerza poltica" Pero, sea corno
>

fuere, insiste, "la organizacin regional ser decisin de las comuni-


dades en tanto responda a intereses precisos planteados por ellas mis-
mas".36
No se puede olvidar, ele todas formas, que la escala regional se
viene construyendo. Los pueblos indgenas y sus comunidades:

Han ido tejiendo hacia lo regional en sus organizaciones poltico-eco-


nmicas y existen hoy liderazgos no anclados al sistema tradicional ne-
cesariamente, que conforman un perfil de representantes que recono-
cen el papel de los ancianos, pero que en su mbito se dcscmpcfian
con otras funciones, directrices y prioridades. Es particular, su mbito
es lo regionaL .. El advenimiento de organizaciones regionales est con-

33 Martnez Luna, J, ",Es la comunidad nuestra identidad?", Mxico.


marzo-abril de 1995, p. 34.
34 El autor el significado: "la 'cornunalidad ' -----comollamamos al comporta-
miento resultado de la dinmica de las instancias reproductoras de nuestra organiza-
cin ancestral y actual---- descans en el trabajo; nunca en el discurso; es decir) el tra-
bajo para la decisin asamblea), el trabajo para la coordinacin (el el
trabajo para la construccin (el tequio), y el trabajo para el goce La cornu-
nalidad es y realizacin humana cotidiana, impregnada de las capacidades e
iniciativa de quienes forman parte de la comunidad. No obstante, la comunidad no es
simbolo de armona, ni la cornunalidad la expresin perfecta de lo csmico. Por el
contrario, enfrenta enemigos a di;1rio.,. nuestra esencia tambin es contradictoria, pe-
ro no recluctora a lo bueno ji lo malo, lo negro y lo blanco, sino correlacionadora de
todos los esfuerzos que buscan en la comunidad y a travs de la comunalidad. la sa-
tistaccin de las necesidades y aspiraciones". Ibidem, pp. 34 Y 35.
35 uu; p, 37
36 Ibidcm, p. 38.
32 MARCO APARICIO WILHELMY

solidando propuestas y redes para enfrentar aspectos econmicos, pro-


ductivos, incidiendo en las polticas pblicas del Estado y el mercado Y

En definitiva, y como conclusin, corno ha sabido identificar Ra-


mn Vera, en realidad el problema est en que las dos posturas, re-
gionalista y cornunalista, "no han amarrado sus goznes y siguen sin
potenciarse; parecieran resumir argumentos irreductiblemente opues-
tos. Lo real es que ambas son los contrapesos de un equilibrio ausen-
te. Su potenciacin entonces no est en asumir una postura interme-
dia sino en impulsar el tejido de una hacia la otra". 33

4,. La autonoma sin permiso: los municipios autnomos zapatistas

Como es sabido, el rgimen de dominacin colonial no logr m en


muchos casos lleg a pretender la desaparicin plena de los espacios
organizativos propios de los pueblos indgenas, sino ms bien un tipo
de subordinacin funcional a los intereses de la metrpoli. En ocasio-
nes, dicha relacin de subordinacin se hizo compatible con regmenes
que contemplaban ciertas formas de autonoma organizativa y deci-
sional en el seno de las comunidades autctonas.
Por su parte, el proyecto republicano apost por un discurso de
negacin consciente de la realidad indgena y de la heterogeneidad
cultural existente, obsesionndose por superar el carcter "incomple-
to" o "inautntico" de la nacin. Pero aun as, gracias a la debilidad
de la burguesa criolla, lo cierto es que la diversidad cultural persisno
refugindose en formas organizativas ms o menos alejadas del pro
yecto "nacional". Y as se ha mantenido hasta la fecha.
Por ello, hablar de autonomas supone hoy en da referirse a la
principal reivindicacin de los pueblos indgenas frente al Estado y su
ordenamiento jurdico, pero al mismo tiempo nos lleva al terreno de
sus prcticas cotidianas, de la persistencia y transformacin de sus
modos de vida y de organizacin al margen (parcialmente) de los es-
quemas de la sociedad dominante.

37 Vera, R .. "Las fronteras de la enormidad", Mxico, nm. 45. agos


to-noviembre de 1995, pp. 42 Y 43.
38 Ibidcm, p. :3 7.
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS 33

Es as como paralelamente a los procesos de lucha por el reconoci-


miento jurdico-constitucional de la autonoma de los pueblos indge-
nas presentes en Mxico, han perdurado, en ocasiones, han resurgi-
do, en otras, y han desaparecido, tambin, autonomas de hecho, sin
reconocimiento de la normativa estatal: autonomas "sin permiso".
Uno de los mbitos que mayor impulso ha dado a estos espacios
de desobediencia civil colectiva, organizada, ha sido el de las comuni-
dades zapatistas de Chiapas. De todas formas, es importante sealar
que inicialmente muchas experiencias autonmicas surgen fuera de la
zona controlada por el Ejrcito Zapatista de Liberacin N acional
(EZLN) y son el resultado del descontento que une a toda la pobla-
cin contra autoridades oficiales consideradas ilegtimas, ineficientes y
corruptas. Se trata pues" primariamente, de una disputa por el
control del poder de decisin en un contexto de escasez y de
pobreza.
En muchos casos, dado adems el carcter marginal atribuido a
los pueblos y comunidades indgenas, los distintos gobiernos han ve-
nido tolerando, ms o menos y en funcin de los intereses econmi-
cos en juego, dichas prcticas, considerndolas como asuntos menores
de carcter local. Pero el panorama se modifica radicalmente des-
pus de los Acuerdos de San Andrs, firmados entre el EZLN y el
gobierno federal el 16 de febrero de 1996, pues stos ponen de mani-
fiesto que el reconocimiento de las autonomas modifica el modelo de
convivencia y de desarrollo, esto es, trasciende el mbito de lo local
para afectar a] Estado en su esencia, en la organizacin y en las fun-
ciones del poder.
Por todo ello, en el momento en que se pone de manifiesto la falta
de voluntad poltica del gobierno de Ernesto Zedilla de dar cumpli-
miento a los Acuerdos de San Andrs y de proseguir con jos espacios
de dilogo, el EZLN impulsa decididamente la organizacin autno-
ma de los ms de treinta nuevos municipios rebeldes creados tras el
levantamiento zapatista de 1994,.
Tales municipios se conforman como municipios autnomos zapa-
tistas, gobiernos locales autnomos que desconocen la organizacin
institucional del Estado mexicano y que hacen cumplir, en los he-
chos, e] contenido de jos acuerdos alcanzados con el gobierno. Hay
que recordar que segn los Acuerdos ele San Andrs, los municipios
MARCO APARICIO WILHELMY

son considerados como espacio privilegiado para el ejerClClo de la au-


torioma de los pueblos indgenas. Se lleg a pactar, asimismo, que
en los municipios con poblacin mayoritariamente indgena, se debe-
ra reconocer el derecho de los pueblos y comunidades indgenas pa-
ra elegir a sus autoridades tradicionales y municipales, de acuerdo a
sus usos y costumbres, y otorgar validez jurdica a sus instituciones y
prcticas. En particular, se acord reconocer "las figuras del sistema
de cargos, asamblea, consulta popular y cabildo abierto. Los agentes
municipales sern electos y removidos por los pueblos y comunidades
correspondientes, y no designados por el presidente municipal. Deben
respetarse los usos y costumbres que definan tiempos especficos de
duracin de cargos". 39
As pues, ya de manera temprana" la lucha zapatista sita corno
pieza central la consolidacin, desarrollo y expansin de la experien-
cia autonmica de hecho, de la "autonoma sin permiso", y por ello
la respuesta gubernamental se centra en acciones de desgaste, apoya-
das con mtodos de guerra de contrainsurgencia, dirigidas a los
municipios autnomos.
En agosto de 2003, en el marco del nacimiento de las Juntas de
Buen Gobierno, gobiernos autnomos regionales situados en cada
LUlO de los cinco "Aguascalientes'<? (que desde entonces pasaran a

[gualmente, se seal la conveniencia de mccamsmos que permitan la


participacin de las comunidades y los pueblos indgenas en los procesos electorales;
sin la necesaria participacin de los partidos polticos. Los municipios con poblacin
mayoritariamente indgena podrn desconocer a sus autoridades municipales cuando
stas incurran en responsabilidades y prcticas contrarias a derecho o a sus usos y
costumbres, y el congreso local buscar respetar y aprobar su decisin. Las comuni-
dades y los rnurucrpios con poblacin mayoritariamente indgena, en su carcter de
con facultades ya expresas en la podrn convenir y asociarse entre ellos
para emprender acciones regionalizadas que optimicen los esfuerzos y recursos, au-
mentando as su capacidad de gestin y desarrollo, y de coordinacin de sus acciones
como pueblos indgenas. Las autoridades competentes realizarn la transferencia, or-
denada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos pbli-
cos que se les asignen, y para fortalecer la participacin indgena en el gobierno; ges-
tin y administracin en sus diferentes mbitos y niveles", Acuerdos de San Andrs,
documento s.t, "Compromisos para Chiapas del Gobierno del Estado y Federal y el
EZLN. correspondientes al punto l.3 de las Reglas de Procedimiento"; inciso 1, "Pro-
puesta de reformas constitucionales en el estado de Chiapas", Mxico, Era, 1998.
'lO Los "Aguas calientes" (La Realidad, Roberto Barrios, Ovcntik, La Garrucha y
Morclia) son 10'; espacios de encuentro y gobierno regionales en las zonas de implan-
UBRE DETERTvlINi\CrN Y i\UTONOMYA DE PUEBLOS INDGENAS 35

llamarse "Caracoles"), el gobernador del estado de Chiapas, Pablo


Salazar, responda al anuncio de la siguiente manera: "vamos a cum--
plir diez aos conviviendo con los municipios autnomos zapatistas y
no pasa nada. Son formas de autogobierno, como cotidianamente en
Chiapas se da en las comunidades, algo que se ha dado por cientos
de arios" .11
Sin embargo, y pese a la aparente tranquilidad institucional, la
creacin de las Juntas de Buen Gobierno supone un paso de enorme
trascendencia en el camino hacia la consolidacin de una experiencia
autonmica con un carcter marcadamente contrahegernnico. Con
ellas, se apuesta por un proceso de regionalizacin que busca fortale--
cer la coordinacin entre los distintos municipios autnomos refor-
zndolos en sus funciones en materias como justicia, salud, educa-
cin, vivienda, tierra, trabajo, comercio, informacin, cultura y
trnsito 10ca1.-12 Adems, la dimensin territorial es considerable. Por
ejemplo, Morelia, sede de la Junta de Buen Gobierno Trots Choj,
abarca ocho municipios gubernamentales y un total de 30,000
kilmetros cuadrados.
Hay que insistir, finalmente, que los pueblos indgenas que partici-
pan ele la experiencia autonmica zapatista no son los nicos que
han optado por construir sus espacios de autogobierno.t" Como sea-

racin de la lucha zapatista en Chiapas, en palabras de Andrs Aubry, "son las go-
ras en que las comunidades van convirtiendo el Zapatista de Liberacin Na-
cional en con centros de desarrollo cultural asistidos por un sistema
educativo y bibliotecas, en la bsqueda de otro desarrollo econmico y productivo
con nuevo urbanismo rural tecnologa orgnica, salud preventiva y alternativa, Ji
otras actividades autogcsrionadas que son, en el seno mismo de la guerra, laboratorios
metdicos del ejercicio de la paz, o sea, de otra sociedad para una nacin renovada".
Aubry, l\.; "Ambiguo decreto, ambiguo desarrollo", La Mcxico, 29 de marzo
de 2001.
41 La 7 de agosto de 2003.
42 EZLN. "Chiapas: la treceava estela. Sexta parte: un buen go!JH~rrJ'O

43 El caso ms relevante es sin duda el de Oaxaca, donde 411 de los 570 munici-

pios existentes se rigen por el sistema de usos y costumbres para elegir a sus represen-
tantes, ejerciendo una autonoma local de derecho mientras se someta a las restriccio-
nes que la normativa impone: "en el marco del orden jurdico vigente, el Estado
respetar los lmites de los territorios de los y las comunidades indgr.nas den-
tro de los cuales la autonoma que esta ley establece", artculo 80. de la Ley
36 MARCO APARICIO WILHELMI

la Luis Hernndez Navarro, "el mUIllClplO y la asociacin de vanos


de ellos regionalmente han sido durante dcadas los espacios polticos
que muchos pueblos indgenas han utilizado para mantener vivos sus
sistemas normativos, la eleccin tradicional de sus autoridades y la
identidad cultural. En los hechos, ello ha ocasionado que las institu-
ciones gubernamentales asuman un funcionamiento 'hbrido', mitad
constitucional y mitad indgena". Y lo importante es advertir cmo
"los municipios autnomos y las juntas de buen gobierno retoman las
tradiciones y prcticas histricas, reinventndolas desde la experiencia
y la visin del mundo zapatista. Ellos son, simultneamente, un ideal y
una realidad. Los Caracoles son, pues, una institucin y la prefigura-
cin de una sociedad diferente't.?"

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[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES


EN Alvl:RICA DEL NORfE. LA REGULACIN
DE LAS 'TELECOMUNICACIONES EN CANADA y ES'TADOS
UNIDOS: COMPETENCIA Y SERVICIO UNIVERSAL*
TELECOMMUNICA 7fONS POLICIE'S A.ND lA l/V
J;V NORTH AMJ..lllC4

Wilma ARELLi\No TOLEDo**

RESUMEN: La regulacin y polticas de te- ABSTRA CT ti: and telccommuni-


lecomunicaciones en la regin de Am- thc North Amerzea
rica del Norte, regin de la que se estu- fize cases ~f tU)O couniries
diarn los casos de dos tiene haoe !TUl!!)i common dements t.hat are
muchos elementos en comn que estn QV the llberalirouon,
definidos por los procesos de liberali- ana conocrgcnce, as wel! as tlu:
zacin, glbalizacin y convergencia need to protect certaln social
tecnolgica, as COIY10 por la necesidad the universal sen-ice. In this issue
de proteger ciertos derechos sociales, cases in the Uniied Sta tes and It toas
entre los que se encuentra el servicio if the third couniry be-
universal. En esta entrega nos cen- to ihis lvlexico, Tls articlc
tramos en los ca;os de Estados Unidos reman the nd
y Canad. Se abordar en un nuevo el telecommunications m these two
trabajo el caso del tercer pas perte- countnes. to draw clear and SlZ'i-
neciente a esta regin, es decir, M- laritics. as counines to a same ronc
xico. En este articulo se revisar el economu: and
marco jurdico, las polticas y la regu-
lacin de las telecomunicaciones en
estos dos pases, para sacar en claro sus
difercncias y similitudes corno paises
pertenecientes a una nusrna zona eco-
nmica y geogrfica.

Palabras clazre; telecomunicaciones, Deseriptors: telccommunications,


comisin reguladora, polticas. servicio unu.ersal scroice.
universal.

* Artculo recibido el 2l de febrero de 2008 y aceptado para su publicacin el +


de agosto del 2008,
** Doctora en derecho de la informacin y las telecomunicaciones por la Universi-
dad Cornplutcns. Actualmente investigadora posdoctoral en el Instituto de Investi-
gaciones Jurdicas.
BoletnA1exicano de Derecho Comparado,
nueva serie, ao XLII, nm. 124,
enero-abril de 2009, pp. 39-57
40 WILMA ARELLANO TOLEDO

SUMARIO: 1. Marco reeulatorio para Norteamrica. I1. Las teleco-


en Estados Unidos. IrI. Las telecomunica
aones 1i su marco Canad, IV. Conclusiones, V. Bibliografa.

1. JVIARCO REGUL"'TORIO GENERAL PARA NORTEAMRICA

El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte ha sido piedra an-


gular ele las relaciones comerciales de la regin en los ltimos aos, desde
que fue puesto en prctica el lo. de enero de 199ik Su nombre original
es North American Free Trade Agreement (del cual provienen las siglas
NAFTA).
El madeja que fue utilizado para la elaboracin de este tratado fue
el TLC que ya haban firmado Estados Unidos (EUA) y Canad, y
que estaba en vigor desde 1989, Sin embargo, el TLCAN ha tenido
dimensiones mucho mayores, ya que es el segundo espacio de libre
comercio ms grande del mundo, despus del espacio econmico eu-
ropeo (que entr en vigor al mismo tiempo que el NAF'TA.).
Independientemente del terreno de los productos, que es el mayor
mbito del 'TLCAN, se encuentra en terreno de los servicios, donde
se integran las telecomunicaciones. En el sector servicios, el NAFTA
tiene la meta de permitir el acceso "al comercio transfronterizo de
servicios" tales como las telecomunicaciones y las telecomunicaciones
ele valor agregado, entre muchos otros. De igual manera, se prev el
acceso y uso de las actividades de telecomunicaciones para los pases
signatarios.
El apartado correspondiente a las telecomunicaciones es el captulo
XIII y contiene 1O artculos referentes a las condiciones que debern
prevalecer para los servicios de este sector entre los tres pases fir-
mantes. Los literales van del 1301 al 1310 Y contienen un anexo. Los
describiremos brevemente en las sigui emes lneas.
El artculo 1301 determina el mbito de aplicacin del TLC en
materia de telecomunicaciones e incluye tres tipos ele medidas: las
que adopte o mantenga una parte con respecto al acceso a las redes,

1 Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Canad y Mxico, 1992,


p, IV.
POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOlvmNrCACrONES 41

las que adopte o mantenga una parte en relacin con los serV1ClOS
mejorados o de valor agregado y, muy importantes" las medidas de
normalizacin "respecto a la conexin del equipo terminal u otro
equipo a las redes pblicas de telecornunicaciones't.?
El acceso de las partes a las redes de los pases vecinos es uno de
los puntos en donde el libre comercio hace honor a su nombre, debi-
do a lo siguiente:

Cada una de las partes garantizar que personas de otra parte tengan
acceso a, y puedan hacer uso de cualquier red o servicio pblico de te-
lecomunicaciones ofrecidos en su territorio o de manera transfronteri-
za ... Cada una de las partes garantizar que: a) la fijacin de precios
para los servicios pblicos de telecomunicaciones refleje los costos eco-
nmicos directamente relacionados con la prestacin de los servicios ...
ninguna disposicin de este prrafo se interpretar en el sentido de irn..
pedir subsidios cruzados entre los servicios pblicos de telecornunica-
ciones ... Cada una de las partes garantizar que no se impongan ms
condiciones al acceso de redes o servicios pblicos de telecomunicacio-
nes y a su uso, que las necesarias para: a) salvaguardar las rcsponsabili ..
dades de servicio pblico de los prestadores de redes o servicios pbli-
cos de telecomunicaciones.>

El articulo 1304 es el relativo a la normalizacin, lo cual nos pare-


ce importante en el sentido comparativo con el mismo proceso expe-
rimentado por la Unin Europea. El articulo 1305 guarda una rela ..
cin ms directa con la prestacin del servicio universal, ya que trata
de los monopolios, que" como hemos visto, influyen en las dimensio-
nes de esa garanta.
El contenido de este articulo est orientado a que las partes irnpi ..
dan que, en el caso de existir un monopolio que opere en alguno de
los tres pases, el mismo haga uso de su posicin dominante cuando
entre en competencia con otras empresas en la provisin de un deter-
minado servicio. En la prctica, se podra cuestionar ampliamente el
cumplimiento de este mandato.
Slo hace falta aadir que en el ltimo artculo, el de definiciones,
el concepto que se tiene ele "telecomunicaciones" es mucho ms ge-

2 Articulo 1301.
Artculo l302.
WILMA ARELLANO TOLEDO

neral que el que aparece en las leyes de los tres pases, ya que slo se
considera que las mismas son "la transmisin y recepcin de seales
por cualquier medio electromagntico"."

Il. LAS TELECOMUNICACIONES Y SU MARCO JURDICO


EN ESTADOS UNIDOS

1. Contexto general

Desde nuestro punto de vista en el documento conocido corno


Informe Gore, se inicia 10 que conocemos como la actual y ms fuer-
re lnea de accin y poltica de telecomunicaciones no slo en EUA
sino en el mundo. Adems, porque en ese documento se realiza una
importante alusin al servicio universal.
Es necesario mencionar que constitucionalmente es el articulo 1 de
la seccin 8, el de la clusula de comercio" el que faculta el control
federal de las telecomunicaciones. La mayor competencia se la otorga
al Congreso, pero en virtud de que resulta casi imposible que pueda
ejercer todas las funciones relativas al sector," tiene que delegarlas en
agencias especficas, como es el caso de la Federal Comrnunications
Comrnission (f'CC).
En EUl\ deben distinguirse, al igual que en el caso espaol, dos
niveles sustanciales de autoridad, ya que tanto a nivel federal como
local las autoridades tienen la facultad de regular sus mercados de te-
lecomunicaciones y de desarrollar polticas en ese mbito.
Los "niveles y esferas de autoridad" como los denomina Gil,6 for-
man parte del marco institucional de un pas y en el caso estadouni-
dense la relacin entre ambos no es jerrquica. Al plano federal con-
ciernen las atribuciones sobre las comunicaciones entre Estados,
mientras que a los Estados federados les corresponde la regulacin de
las telecomunicaciones dentro de su superficie.

+ Artculo 13l O.
5 Tcllo, Max, "Quin controla la TV en Estados Unidos?", Sala de Prensa, nm.
47, septiembre de 2002, p. 2.
C;, ()lga, Telecomunicaciones Ji en llados Unidos y 1v:actrid, Centro
de Investigaciones Sociolgicas-Siglo XXI Editores, 2002, p. l.
POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOlvmNrCACrONES 43

Lo anterior tiene una importancia tan emblemtica en EUA que


incluso en su Constitucin se encuentran perfectamente definidas las
competencias de los distintos niveles de autoridad, con el fin de "cla-
rificar a qu nivel de gobierno corresponden determinadas tareas"."
Existe adems una coordinacin adecuada para este papel institu-
cional y para la definicin de funciones entre las autoridades, ya que
los Estados federados tienen su propia constitucin aunque se some-
tan por supuesto a la Constitucin general del pas. Todos estos fac-
rores son los que confluyen para que las regiones tengan una impor-
tancia considerable.
Sin embargo, hay que hacer constar que no solamente estos dos
niveles de gobierno tienen funciones reguladoras en telecomunicacio-
nes. Tambin el Congreso, el Poder Ejecutivo, los tribunales y otras
agencias locales, adems de la FCC, poseen esta facultad.
Tambin hay que mencionar a otras agencias que tienen un papel
determinante, como es el caso de la Nacional Telecommunications
and Information Adrninistration (N Tli\)fi que proviene directamente
de la Oficina de Poltica de Telecomunicaciones que se haba creado
en 1970 con unos fines muy ambiciosos que no se cumplieron en su
totalidad, como la actuacin que el Ejecutivo deberla asumir frente a
los debates del Congreso y la FCC.
Por su parte, es muy amplio el papel que ejercen los tribunales es-
tadounidenses en las polticas y regulacin de telecomunicaciones, ya
que sus decisiones tienen un valor que incluso determina las funcio-
nes y decisiones de otros entes, como es el caso de la FCC. De he-
cho" no solamente los tribunales ejercen el control constitucional de
la FCC, sino que en su funcin de interpretar la legislacin de teleco-
municaciones; desempean un papel central en la regulacin de la
industria, completando la propia normativa vigente.
El papel de los tribunales se puede ejemplificar con dos actos clave
en la regulacin del sector como son el Consent Decree de 1956 y la
Modified Final ~7ud[Jt'ment,
,/ "-'--, de la g.ue hablaremos en su momento. Las

7 Idem,
8 La NTIA forma parte del Departamento de Comercio y su funcin fundamental
es asesorar al Ejecutivo en materia de telecomunicaciones y apoyarle en el proceso de
creacin y desarrollo de las polticas concernientes a stas, tanto en el plano nacional
como internacional, as como en los asuntos de asignacin de frecuencias.
WILMA ARELLANO TOLEDO

dos sentencias han tenido relevancia porque contribuyeron a modifi-


car de fondo la estructura del monopolio telefnico estadounidense.
La razn de que la jurisprudencia de los tribunales tenga tanta im-
portancia en los cambios de regulacin en EUl\ tiene su fundamento,
por supuesto, en el sistema prevaleciente en ese pas y que se deno-
mina common laio.

2. Federal Commumcatums Commission

La FCC es el rgano regulador por excelencia en materia de tele-


comunicaciones en EUA y es el ms antiguo de los que estudiamos
en los distintos pases, ya que data desde 1934, aunque tiene su ori-
gen en la Federal Radio Comrnission de 1927. La Ley de Radio es la
que ordena la creacin de esta ltima y la Ley de Comunicaciones
de 19Y} la que establece su instauracin como FCC.
Es una agencia independiente del Gobierno, aunque el Congreso
es la entidad a la que tiene que dar cuenta de sus actividades. Tiene
jurisdiccin en los 50 Estados, el Distrito de Columbia y las dems
posesiones de EUA Los mbitos que regula son principalmente las
comumcaciones interestatales e internacionales por radio, televisin,
satlite y cable.
La Comisin est compuesta por cmco comisionados cuyo nom-
bramiento realiza el presidente y ratifica el Senado para un periodo
de cinco aos. El presidente de la FCC tambin es elegido, de entre
los cinco comisionados, por el presidente de ElJA. Slo tres comisio-
nados puede ser miembros del mismo partido poltico y ninguno pue-
de tener intereses financieros en alguno de los campos regulados por
la Comisin. Este modelo es muy distinto al que prevalece en Mxi-
ca con la Cofctel, por ejemplo.
Por otro lado, las decisiones de la FCC deben ser legitimadas por
los tribunales.? a partir de la Ley de Telecomunicaciones de 1996.
Esta situacin marca una peculiar relacin entre ambas instancias

"De la evidencia presentada, se puede concluir que las sentencias de Jos tribuna-
les han sido decisivas P;1L1 apoyar el estatus y la capacidad de laF(JC~ para supervisar
la industria de telecomunicaciones"; Gil, OJga, op. cii., nota 6, p. ]:1.
POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOlvmNrCACrONES 45

que la autora citada compara con la existente entre la Comisin y el


Tribunal europeos.
La FCC forma parte del legislativo, de tal manera que cuando re-
gula "acta en una capacidad cuasi-legislativa ... y cuando interpreta
la ley ... conduciendo audiencias o decidiendo sobre disputas toma un
rol judicial".l Esta es la peculiaridad de la Comisin, que acta en
estos dos mbitos, pero tambin influye en el Ejecutivo, de tal forma
que tiene actividad en los tres poderes.

3. Nacional Telecommunications and Informaium Administratum

La NTIA es el principal consejero del presidente de FUA en ma-


teria de polticas de telecomunicaciones e informacin. Entre sus fun-
ciones se encuentran la de trabajar con las ramas ejecutivas de otras
agencias gubernamentales implicadas en el sector.
La NT'IA fue creada en 1978 y se compone de cinco reas funda-
mentales: la Oficina de Gestin del Espectro, la Oficina de Anlisis y
Desarrollo de Polticas, Oficina de Asuntos Internacionales, Instituto
para las Telecomunicaciones y Ciencias y la Oficina de Aplicaciones
de las Telecomunicaciones y la Informacin.
La ltima oficina que citamos tiene relacin con la prestacin del
servicio universal, debido a que se encarga de asistir a los gobiernos
estatal y local, a las entidades de educacin y salud, a las libreras,
agencias de servicios pblicos y otros grupos en el uso efectivo de las
tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones para mejorar
la provisin de servicios pblicos y avanzar en otras metas nacionales.
Adems de representar al Ejecutivo en las telecomunicaciones na-
cionales e internacionales y en las actividades de polticas de informa-
cin, esta agencia se encarga tambin de la gestin del uso federal
del espectro y de ejecutar el presupuesto para I&D en materia de te-
lecomunicaciones. De todo esto proviene su importancia.

4. Telecornmunications Act de J 996

El 3 de enero de 1996 el Congreso reforma la Commumcatums lct


de 193~ y en su lugar aparece la Telecommunicauons Act que se consi-

ro Tello, Max, op. cit., nota .i, p. 5.


WILMA ARELLANO TOLEDO

dera precisamente una reforma de la Ley de 1934 y no un reemplazo


total. De hecho, su enmienda no altera los principios fundamentales
de las telecomunicaciones en El]/\. Su principal fin consiste en intro-
ducir la competencia en el mercado de comunicaciones locales, es de-
cir, en el mbito de los Estados federados, ya que en otros niveles ya
se haba instaurado de acuerdo a las sentencias de los tribunales.
Ese aumento de poder de los Estados federados que le concede la
Telecommunicaiums Act no es desequilibrado, ya que entra en armona
con el poder federal.
En las primeras lneas de la ley se establece que se emite "para
promover la competencia y reducir la regulacin, asegurando bajos
precios y alta calidad en los servicios para los consumidores america-
nos en telecomunicaciones e impulsar el rpido desarrollo de las nue-
vas tecnologas en telecomunicaciones".
En el contenido de esta ley observamos una particularidad con res-
pecto a rodas las leyes de telecomunicaciones que analizamos de los
casos empricos de este captulo. Se trata de la regulacin de los con-
tenidos que circulan por las redes de telecomunicaciones. En general,
la regulacin de contenidos suele realizarse a travs de la poltica y
normativa audiovisual, pero en este caso, tambin se establecen re-
glas para el sector telecomunicaciones.
Por otro lado, en su titulo vn se establecen medidas relacionadas
con algunos servicios sociales sumamente interesantes, ya que se esti-
pula la provisin de servicios educativos y mdicos" y se regula la
proteccin de la intimidad de los usuarios.
En la seccin 253, apartado d), es en donde se establece el den>
cho de preempcin (o preeminencia) de las autoridades federales, en
particular la FCC, sobre las autoridades locales.
En el apartado f de esa misma seccin se hace alusin a los mer-
cados rurales que, como en otras partes de la ley, tienen considera-
ciones especficas, debido precisamente a las diferencias que guardan
con los mercados nacionales y/o urbanos.
A partir de la Ley de 'Telecomunicaciones de 1996, la regulacin
del servicio universal cambi en el sentido de que antes de ella era la
normativa federal, y la de los Estados en el plano local, las que defi-
nian los criterios del servicio.
POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOlvmNrCACrONES "17

Esta ley reconoce a las autoridades locales la capacidad incluso de


estipular normativas que garanticen la provisin del servicio universal
o de servicios universales.!! as como la proteccin del bienestar p-
blico y la salvaguardia de la calidad de los servicios de telecomunica-
ciones en su rea de jurisdiccin. Con todo esto, queda bajo control
de los Estados la regulacin social.
Con la ley de 1996 se modifican los criterios de servicio universal,
ya que se deben tomar en consideracin nuevos factores. Uno de
ellos es la forma de hacer funcionar los subsidios con las condiciones
que aparecen en los distintos periodos, pero sobre todo las condicio-
nes derivadas de la liberalizacin.
La salida que se plantearon los legisladores estadounidenses ante
esta disyuntiva subsidios-liberalizacin fue un esquema que a la larga
fue copiado por muchos pases. Se trata de la creacin de un fondo
de servicio universal con contribuciones de todos los proveedores de
servicios en este sector
Del mismo modo, para armonizar esa situacin y hacer efectiva la
prestacin del servicio universal frente a la liberalizacin en ElJA se
llev a efecto un mecanismo ms: la obligacin para distintos opera-
dores de prestar servicios en zonas desfavorecidas a cambio de permi-
tirles cargar tarifas de interconexin a otras empresas.
Es la seccin 2.54de la Telecotnmunications Aet de 1996, la que regu-
la lo relativo al servicio universal. Pero en la seccin precedente, en la
253 apartado se marcan los objetivos de cobertura para los merca ..
dos rurales, cuyas condiciones estn estrechamente ligadas al servicio
universal.
Entrando en materia de la seccin 254 se puede citar que la pri-
mera parte est relacionada con la creacin de un grupo de accin
que definir los contenidos, condiciones y principios del servicio uni-
versal, con el apoyo de la FCC. Este grupo deba crearse como mxi-
mo un mes despus de la puesta en marcha de la ley, y su nombre
fue Joint Board.

11 En stos se incluiran Jos accesos ;1 servicios avanzados. corno Internet, ;1 biblio-


tecas, escuelas y centro- de salud.
WILMA ARELLANO TOLEDO

Los principios en los que deber fundamentarse el serVICIOunrver-


sal, de acuerdo con el apartado b), son calidad y precio.l? acceso a
servicios avanzados.P acceso en zonas rurales y zonas de alto costo;"
contribuciones equitativas y no discriminatorias, l5 especficos y prede-
cibles mecanismos de soporte" y acceso a servicios avanzados de te-
lecomunicaciones para escuelas, centros de salud y bibliotecas.!?
La definicin del servicio universal de la Telecommunications Act esta-
blece los elementos que debe integrar, en general, sus modificaciones
y los servicios especiales (los de escuelas, centros ele sanidad y biblio-
tecas, tambin definidos con precisin en el apartado h de la misma
seccin 2:j,t). En general, el servicio universal coriceptualiza un "desa-
Hollado nivel de los servicios de telecomunicaciones" que la FCC es-
tablecer peridicamente, tomando en cuenta los avances en las tec-
nologas de la informacin y las telecomunicaciones. El Joint Board y
la FCC recomendarn y establecern, respectivamente, los elementos
que debe contener el servicio.
La seccin siguiente, la 255, desarrolla los principios relativos al
acceso de personas con discapacidad, mientras que la seccin 260,
apartado e, menciona elementos de la designacin de los proveedores
del serVICIO universal. Finalmente, en la seccin 714 propone la crea-
cin de un fondo para el desarrollo de las telecomunicaciones (Tele-
communications Deoelopment Puna) entre cuyos objetivos se encontrar el
estmulo y proteccin del servicio universal.

"Los servicios de calidad estarn disponibles a un precio justo, razonable y acce


sibJe"; seccin 25!L apartado b) 1.
';'El acceso a los servicios avanzados de tck-cornunicaciones e informacin ser
provisto en todas las regiones de la Nacin"; seccin 254, apartado b) 2,
14 "Los consumidores en todas las regiones de la nacin, incluyendo los de bajos
recursos y aquellos que se encuentren en zonas rurales, insulares y de alto costo) ten-
drn acceso a los servicios de telecornunicar.ione-s e informacin, incluyendo los servi-
cios de intercambio y telecomunicaciones avanzadas y servicios de informar.ion, que
sern razonablemente comparables a aquellos servicios provistos en zonas urbanas y
que estarn disponibles con tarifas razonablemente comparables con las tarifas cobra-
das por servicios similares en zona- urbanas"; seccin 254, apartado b) 3.
15 a ]021 operadores de servicios de telecomunicaciones quienes debern
realizar una contribucin equitativa y no discriminatoria para la preservacin y
ra del servicio universal; seccin 254, apartado b) 4.
Los mecanismos sern aplicados por palie del Estado; seccin 254, apartado b) 5.
i7 Las escuelas incluidas sern la elemental y secundaria, as como los centros de

salud y bibliotecas; seccin 2'+, apan ..ado h) 6.


POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOlvmNrCACrONES 49

S. Servicio universal Ji acceso a Internet

El acceso a Internet en EUA, mismo que se est convirtiendo en


uno ms de los elementos del servicio universal en muchos lugares de
Europa, y quiz la tendencia pueda ampliarse a otras latitudes, tiene
muy buenos niveles de cobertura.
En ElJA el servicio de Internet ha estado subsidiado por el Go-
bierno durante ms de tres dcadas, con una suma de alrededor de
12 millones de dlares por ao. Es por eso que ahora se discute en
ese pas la posibilidad de privatizar la red de redes en su totalidad.
La polmica sobre esta perspectiva ha sido amplia en ET.JA desde
hace una dcada, ya que, por ejemplo, "las comunidades acadmicas
sienten suya a Internet de hecho, as es an en buena medida) co-
mo uno de sus derechos ya conquistados y cotidianamente eJGC1-
dos".!"
De lo anterior podemos destacar dos cosas: por un lado, el hecho
de que la financiacin a Internet ha permitido su crecimiento expo-
nencial y notable a nivel mundial y, por el otro, que los ciudadanos
(aunque en principio sean los del rea acadmica, pero tambin el
resto) consideren a la red como un derecho conquistado. Por ambas
razones, el acceso a Internet toma tintes de servicio universal,

6. La doctrina sobre el senncto universal

Una vez que fue aprobada la Ley de 1996, el servtcio universal


inici su desarrollo de manera regulada, con los principios, por su-
puesto, que la normativa estableca. Sin embargo, una dcada des-
pus, el debate sobre muchos puntos relativos a la provisin del servi-
cio sigue vigente.
La primera preocupacin gira alrededor del entorno competitivo
de los Estados, con el cual el servicio universal debe tener coheren-
cia. Segn J ayakar y Sawhney,19 el servicio universal ha pasado por

18 Treja Delarbre, Ral La nueca Usos y mitos de Internet. Madrid.


Fundesco, 996. p. IV.
JayakaL Krishna y Sawhnev, Harrncct, "Universal Service Beyand Fstahlishcd
Prartice to Posibilite Space", Telecommunicauons nm. 28, 2004, p. 342.
50 WILMA ARELLANO TOLEDO

tres etapas: la de integracin de la red, la del monopolio regulado y


la de un sistema competitivo.
La primera etapa corresponde a la introduccin y la evolucin del
servicio telefnico en EUA. La segunda etapa a la vida de AT&T co-
mo monopolio. Y la tercera, a la etapa de la liberalizacin y la aper-
tura a la competencia, que se regula con la Ley de 1996 en materia
de telecomunicaciones. Es en esta etapa que la provisin del servicio
universal ha experimentado grandes cambios, por la evolucin en el
rema de los subsidios cruzados.
Esta nueva situacin ha generado un amplio debate y una serie de
propuestas para la proteccin de esta garanta. Pero la polmica se
ha extendido incluso al concepto mismo del servicio universal. Los
autores recin citados ofrecen un excelente esquema del contenido de
ambas discusiones, que versan sobre lOS ejes de la intervencin y el
denominado loci.
En consecuencia, el modelo clsico de servicio universal ser el
"paradigma atrincherado para un periodo considerable de la historia
de las telecomunicacioues'V? en ElJA .. El modelo ser y est siendo
determinado por las innovaciones tecnolgicas y de negocios.
Por otra parte, en relacin al mandado de la Telecommunicaiums Act
de desarrollar una cobertura de servicio universal a bibliotecas, es-
cuelas y centros de salud; en 2001 fije creado el programaE-rate (que
condensa la expresin education cuyo objetivo es precisamente ese
aspecto. Prev crear descuentos en una extensa variedad de servicios
de telecomunicaciones, acceso a Internet y a otros productos y servi-
cios. Esas rebajas van dirigidas a los tres colectivos antes indicados.

IIl. LAS TELECOMUNICACIONES Y SU MARCO JURDICO


EN CANAnA

l. Contexto general

De acuerdo con la entidad reguladora de las telecomunicaciones


de Canad, la Canadian Radio-telcvision and Telecommunications
Cornmission (CRTC), en ese pas se reconoci tempranamente que la

20 Ibidcm, p. 351.
POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOlvmNrCACrONES

radio, la televisin y las telecomunicaciones deben servir al inters


pblico. Por ello, el reto que se plantearon fue crear una infraestruc-
tura de comunicaciones para servir a la poblacin desfavorecida dis-
tribuida a lo largo de su territorio.
Ese desafo de los canadienses ha sido cumplido, segn lo que sos-
tiene la CRTC, y la infraestructura de cornunicaciones'" canadiense
se ha convertido en un modelo a seguir. La experiencia de servir a la
poblacin tambin se ha desarrollado en la regulacin y polticas de
telecomunicaciones y broadcasting en Canad, lo cual tambin se ha
convertido en un modelo a emular. Los observadores han admirado
la forma en que la CRTC ha logrado un excelente equilibrio entre
los intereses sociales y los intereses privados del sector.
El ejemplo de Canad ha llevado a su reconocimiento como lder
en asuntos sobre informacin y sociedad basada en el conocimiento.
Sobre todo porque una buena parte de ese equilibrio ha sido logrado
implementando elementos de autorrcgulacin de las empresas, lo cual
ha funcionado muy bien en ese pas norteamericano. La frmula, se-
gn el Gobierno de Canad, es la conocida como tax credits y desre-
gulacin,
La prueba del xito econmico de las telecomunicaciones en Ca-
nad se puede ofrecer con lo siguiente: segn la Gua KPJ'vlG, este
pas encabeza la lista del G7 corno el pas ms competitivo en cuan-
to a los costos para invertir en el sector de las telecomunicaciones. El
estudio, que realiza cada afio y se titula Competitioe Alternaiioes, presen
ta un anlisis global de los costos de produccin en telecomunicacio-
nes, en donde Canad ha quedado en un excelente sitio. Y no slo
eso, nueve de las diez ciudades ms competitivas del G-7 en cuanto a
costos, son canadienses.f
El sector de las Tl C, relacionado estrechamente con las telecomu-
nicaciones, gener ingresos de I 36,000 millones de dlares canadien-
ses en 2004.

21 Tecnolgicamente hablando, la infraestructura de comunicaciones de Canad ;e


encuentra en el segundo del de Jos del G-7,

Fuente: Aliernatioes: K1JAIG:( Cuide to Intemational Bussiness Costs, edicin


de 2006.
52 WILMA ARELLANO TOLEDO

Ahora bien, en lo relativo a la regulacin de las telecomunicacio-


nes en Canad, debemos mencionar que hasta 1990 ese pas se rega
por regulaciones federales, provinciales y municipales en materia de
telecomunicaciones. El mercado estaba organizado, como en todo el
mundo, en monopolios regionales o provinciales, pero con empresas
tanto pblicas como privadas.
A partir de la dcada de los noventa se inicia la apertura a la
competencia, y la liberalizacin entra en auge, con lo cual en 1993
se dicta la nueva Ley de 'Telecomunicaciones que supondr un enor-
me cambio en la regulacin del sector. En esos aos, las empresas es-
tadounidenses entran a competir con fuerza en el mercado de su ve
, .'
cmo pals.
La poltica de telecomunicaciones" histricamente, ha sido un tema
de debate en Canad, debido a la importancia que tanto las autori-
dades
_. C,_ corno
_, _ los ciudadanos
J_... __ J _. __~ oto "o-e,
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vista como una fuerza para la unidad nacional, un vehculo para el


desarrollo social y un elemento para la afirmacin cultural", 23 lo cual
ha implicado que tradicionalmente haya existido un buen grado de
intervencin pblica en reas culturales y de comunicacin.

2. Telecornmunications Act de 1993

El objetivo central de la Ley de Telecomunicaciones de Canad (la


Telecommunications Ad de 1993) es la de "que los canadienses tengan
acceso confiable al telfono y a otros servicios de telecomunicaciones
a precio accesible". 21 Esto es, la meta principal de la leyes el servicio
universal de telecomunicaciones, lo cual la hace una referencia inte-
resante.
Esta ley tiene como filosofa central el que las telecomunicaciones
juegen un importante papel en la preservacin de la identidad cana-
diense y la soberana nacional, por lo cual los objetivos de la poltica
en el sector'" son:

23 Rucias. Ana Luz, "La rq~'uLaclnde las telecomunicaciones en Mxico y Cana-


d: semejanzas y contrastes", Reoista Mexicana de Estudios Canadienses. nueva
nm. 3) 2002, p. 6.
24 Pgina web de la CRTG, disponible en 1.f.JWw.crtc.gua.
25 Seccin 7 de la Ley,
POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOlvmNrCACrONES

a) Facilitar el ordenado desarrollo del sistema de telecomunicacio-


nes en todo el territorio canadiense, cuya funcin ser salvaguardar,
enriquecer y fortalecer la estructura social y econmica de Canad y
sus reglOnes.
b) Suministrar servicios de telecomunicaciones fiables y asequibles,
y con alta calidad, accesibles a los canadienses tanto en el mbito ur-
bano como rural, y en todas las regiones del pas.
e) Incrementar la eficiencia y la competitividad de las telecomuni-
caciones canadienses en el plano nacional e internacional.
d) Promover que la propiedad y el control de las empresas de tele-
comunicaciones canadienses sean ejercidos por los canadienses."
e) Fomentar el uso de los equipos de transmisin canadienses para
las comunicaciones en territorio canadiense y con los puntos fuera de l,
f) Promover el incremento de la confianza en las fuerzas del mer-
cado para la provisin de los servicios de telecomunicaciones" y ga
rantizar que la regulacin, donde se requiera, sea eficiente y efectiva.
g) Estimular la investigacin y el desarrollo en el pas, en el campo
de las telecomunicaciones, e impulsar la innovacin en la provisin de
los servicios de telecomunicaciones.
h) Responder a los requerimientos econmicos y sociales de los
usuarios de los servicios de telecomunicaciones.
i) Contribuir a la proteccin de la intimidad de las personas.
Est claro que en las polticas de telecomunicaciones que se propo-
ne Canad, expuestos en esta ley, hay muchos elementos de protec-
cin a los usuarios y de equilibrio entre los intereses sociales y econ-
micos. Por supuesto, la proteccin del servicio universal est ms que
garantizada.
Particularmente, en los objetivos a) y b) est protegido el servicio
universal, aunque en esta ley no existe un articulado concreto que se
refiera a esta garanta. La razn puede ser que la proteccin a los
usuarios y al inters social es el primer objetivo de la ley, de las pol-
ticas de telecomunicaciones y de la CRTC. Es probable que por ello
no haga falta realizar una regulacin especfica.

26 Las autoridades canadienses han visto la necesidad de apoyar y fortalecer a la


industria y operadores de telecomunicaciones nacionales, frente a 13 fuerte aparicin
de competidores estadounidenses en su territorio.
WILMA ARELLANO TOLEDO

A la Telecommunications Act le corresponde, por supuesto, establecer


algunas de las facultades de la CRTC relativas a las licencias, servi-
cio universal, operadores y muchos otros temas. Sus funciones sern
explicadas en el apartado que le corresponde.
Uno de los puntos novedosos de esta leyes el relacionado con el
acceso a la informacin de la CRTC. En la seccin 39, la ley apunta
las condiciones para acceder a la misma, as como el rgimen de ex-
cepciones aplicable, el cual es similar a otros de acceso a informacin
pblica. Los casos en los que no se podr acceder a la informacin
son aquellos en donde la misma contenga secreto comercial, datos
confidenciales en materia financiera, comercial, cientfica o tcnica o
informacin que revele datos que puedan perjudicar a una empresa o a
la competencia.

3. Canadian Radio-te1evision and Telecommunications


Commission: la autoridad reguladora

La entidad a la que corresponde regular las telecomunicaciones en


Canad (aunque incluya otros mbitos de comunicacin, como en el
caso italiano o el estadounidense) es la Canadian Radiote1evision
and Telecornmunications Cornmission, que fue establecida por el
Parlamento en 1968.
Se constituye como una autoridad pblica independiente y su fun-
cin es regular, como su nombre lo indica, todas las actividades del
sistema de broadcasting canadiense y el sector ele las telecomunicacio-
nes como empresas y proveedores de servicios que se encuentran bajo
jurisdiccin federal.
El cuadro normativo en que se contextualiza la actividad de la
CRTC se compone de la Telecommunications Act de 1993 y de la Bread-
casting Act de 1991. Tambin debe tomar en consideracin para la
consecucin de sus objetivos a la Bell Cunada Act de 1987.
Los comisionados a que hace referencia su carta de organizacin
son ocho. Todos los miembros son nombrados por el Gabinete y 13
de ellos son de tiempo completo, mientras que otros seis son de me-
dio tiempo. Sus cargos son renovables cada cinco aos. Los cargos de
tiempo completo incluyen al presidente y a los vicepresidentes, de los
cuales uno de ellos es vicepresidente de broadcasting y el otro lo es de
POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOlvmNrCACrONES

telecomunicaciones. Slo los miembros de tiempo completo se involu-


cran en las decisiones sobre los procesos de telecomunicaciones, aun-
que todos los miembros participan en las decisiones sobre broadcastmg.
A pesar de ser una autoridad independiente, la CRTC debe infor-
mar al Parlamento de sus actividades, y 10 hace por medio del Minis-
terio correspondiente, pero adems puede ser sujeto de decisiones del
Gabinete.
En contrapartida, debe intervenir en aspectos relacionados con las
necesidades de los ciudadanos, industrias y otros grupos de inters.
Principalmente, su funcin es mantener el delicado equilibrio entre
los objetivos sociales, culturales y econmicos de la legislacin, siern-
pre en virtud del inters pblico.
Sin embargo, la funcin ms importante de la CRTC se enlaza di-
rectamente con la de su ley de telecomunicaciones, ya que se propo-
ne "asegurar que los canadienses tengan acceso a precios razonables
y con alta calidad, a los diversos e innovadores servicios de comuni-
caciones, competitivos en el mbito nacional como en el internacio-
nal".2! Este objetivo tiene una estrecha relacin con los fines del ser-
vicio universal.
La Comisin lleva a cabo una serie de actividades para escuchar
las peticiones y opiniones del pblico, celebrando consultas pblicas,
mesas de discusin y foros informales.

4. El serV1CWuniversal canadiense

El servicio universal en Canad tiene una importancia singular,


que quiz no se presenta en muchos pases. Esa garanta ha sido pro-
tegida muy claramente desde la liberalizacin de las telecomunicacio-
nes y la apertura a la competencia del sector.
El alto desarrollo de las telecomunicaciones en Canad hace nece-
sario que el concepto de servicio universal sea acorde con l y con la
convergencia tecnolgica. De tal manera que en ese pas, la discusin
sobre servicio universal est muy adelantada, ya que versa sobre la
posible expansin del servicio universal a los servicios avanzados de

Pgina Web de la CRTC, disponible en icunr.crtc.vc.ca.


56 WILMA ARELLANO TOLEDO

telecomunicaciones, mientras que en otros sitios a duras penas se


contemplan los aspectos esenciales.
Un segundo aspecto de debate sobre servicio universal que se su-
giere actualmente en Canad es respecto a la implicacin de las re-
des de informacin en el contenido de las transmisiones.
En resumen, las dimensiones del servicio universal en Canad son
completamente excepcionales. A. pesar de la magnitud de su territorio
y "de la diseminacin de su poblacin en reas muy distantes, hay
una penetracin telefnica en 990/0 de los hogares". 28 Adems, con
alrededor de 16,3 millones de lneas telefnicas y unas 85 empresas
la cobertura de fibra ptica es del 100%
La extensin del servicio universal que se pretende realizar es que
el concepto de servicio telefnico primario incluya servicios avanza-
dos de informacin. El resultado ser que dicho servicio telefnico
bsico incluya acceso a redes de cmputo pblicas, conectividad digi-
tal y datos a alta velocidad, traduccin automtica del idioma, capa-
cidad simultnea de datos y voz, capacidad interactiva de video.
La gama de servicios que se podran ofrecer a los ciudadanos es
inmensa y al mismo tiempo, sumamente interesante, ya que "la uni-
versalidad de servicios incluira, por un lado, conectividad" en los
distintos mbitos como hogares, centros educativos, bibliotecas, em-
presas y gobierno, pero adems, sera posible "recibir y producir in-
formacin [con] disponibilidad, operabilidad y fcil uso". 29
En referencia al otro punto de debate, es decir, al manejo de con-
tenido por las redes, la discusin es amplia. La razn es que en Ca-
nad, como mencionamos en el primer apartado, la comunicacin y
las industrias culturales tienen un valor esencial y han sido objeto de
intervencin pblica generalmente. En telecomunicaciones, esta dis-
cusin afecta sobre todo en un punto: el nivel de inversin extranjera
que debe permitirse.

28 Rudas, Ana Luz, al'. cit.. nota 23.


Ibidem, p. 6. "Se han hecho otras sugerencias de que se incluyan servicios esen-
ciales de contenido, como una fuente de noticias canadienses, fuente local del clima;
bases de datos sobre cuidado de la salud, sobre oportunidades de empleo; acceso a bi-
bliotecas e informacin; bases de datos para entretenimiento y educacin, sobre servi-
cios gubernamentales y una red de libre dilogo entre la comunidad", ld., cit., en esta
misma nota.
POLTICAS Y DERECHO DE LAS TELECOlvmNrCACrONES

IV. CONCLUSIONES

La principal conclusin a la que se puede llegar tras la revisin del


marco jurdico y la regulacin de las telecomunicaciones en estos dos
pases, es que en el caso estadounidense la tendencia marcada por la
liberalizacin ha sido ms comercial y orientada a la competencia.
Eso no obsta, desde luego, para que se protejan ciertos derechos so-
ciales como el del servicio universal.
Sin embargo, la diferencia que se establece con respecto a Cana-
d, es que en este pas la proteccin a la cultura, la inversin y los
derechos sociales en el mbito de las telecomunicaciones son muy
amplios. El servicio universal implica un concepto de mayor garanta
a la sociedad y en el cual se incluyen servicios avanzados de teleco-
mumcaciones.
La legislacin de ambos pases, ele cualquier manera, puede ser
importante referente para el caso mexicano, sobre todo en lo que tie-
ne que ver con el desarrollo del multicitado derecho.

V. BIBLIOGRAFA

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2002.
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'fELLO, Max, "Q.uin controla la 'IV en Estados Unidos?", Sala de
Prensa, nm. 47,. septiembre ele 2002.
[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

LA INTEGRACIN SUPRANACIONAL y EL FEDERALISMO


EN INTERACCIN: PERSPECTIVAS Y DESAFOS*
SUPPLilNATlOJVAL IJV7E'GRATlON IJV7ERACTING
l/11TH }~7)ERALlSM: PERSPECTIvES' A.N]) G1LilLLENGES

Vctor BAZAN**

RESUMEN: En esta contribucin, el AB8TRA. Cl': In this contribution, the auihor


autor afronta la sensible cuestin de si deals "[oh a sensice does the estab-
existe incompatibilidad entre el estable- lishment ,?l supranatumal blocks, tohich. tn-
cimiento de bloques supranacionalc s, lo zn-
que supone un movimiento de centrali-
zacin, y el federalismo intraestatal, que
por esencia contiene (o debera contener) and
una fuerte nota de descentralizacin tnicraction ql boili
poltica. Analiza adems un conjunto processes
de aspectos relevantes y conflictivos de pose: on
la interaccin de ambos procesos, entre ca! siructurcd Sta tes:
ellos, los desafios que la cornuni- eventual on subsiate eniitics; and luno
taria genera en Estados con estructura these entliies could take part tn thc
territorial y poltica compleja; el impac- communitvpr ocesses.
to que la imegracin supranacional
puede provocar en las entidades subes-
tatales, y el modo en que stas podran
participar en los procesos comunitarios.
en las fase s ascendente y/o deseen-
dente.

Palabras clave: Derecho de la inte-


gracin, federalismo, Mercosur, Unin
Europea.

* Articulo recibido el 29 de enero de 2008 y acepta-do para su publicacin el 4-


de septiembre de 2008.
** Profesor titular de Derecho internacional pblico de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales de la Universidad Catlica de Cuyo, San Juan, Argentina. Director
de la Seccin "Derechos Humanos" de la Asociacin Argentina de Derecho interna-
cional. Miembro correspondiente dd Instituto de Federalismo de la Academia Nacio-
nal de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, Argentina.

Boletn Mexicano de Derecho Comparado,


nueva serie, ao XLII, nm. 124,
enero ..abril de 2009, pp. 59-124
60 VCTOR Bi\ZAN

SUMARIO: I. Intraduccin y recoma II. Breves anotaciones


contextuales complementarias. UI. Los Estados del Mercosur
, .
constitucional aoanzar nacia
mas iniegratioas ms intensas? I\i. Ciertas cuestiones que surgen
de la inierrelacin de la integra: i/m supran aaonal y el federalismo, y de la
de instancias de al' los entes subesiatales. V. Acerca
de determinadas instancias de vinculacin y de las entidades
en la comunitaria VI. Alternativas de
participacin de los entes subestatales en el
VII. Epilogo.

1. INTRODUCCIN y RECORRIDO PROPUESTO

Es obvio que nada se descubre al recordar que la irrupcin de nuevos es-


pacios integrados plantea, correlativamente, renovados desafos, funda-
mentalmente en los esquemas estaduales de estructura territorial compleja.
De su lado, cabe advertir que el federalismo es un proceso dinmi-
co y con numerosas frmulas posibles de configuracin. Tanto, que
es ya clsica la afirmacin de Friedrich en cuanto a que existen tantos
federalismos coma Estados federales con sus mltiples variantes. 1
Se impone aqu un interrogante inicial: existe incompatibilidad
entre el establecimiento de bloques supranacumales, que supone un movi-
miento de centralizacin, y el federalismo intraestatal, que por esencia
contiene una fuerte nota de descentralizacin poltica?
La respuesta es, a nuestro criterio, negativa. No cabria predicar a
priori semejante contradiccin. Antes bien, lo deseable sera generar
una saludable relacin de cornplernentacin entre integracum (estructu-
ra comunitaria) y autonoma (federalismo u otros procesos de deseen-
centracin poltica) a partir de claras normas contenidas en la ley
fundamental de que se trate, que permitan al Estado nacional involu-
crarse en procesos integrativos preservando la pluralidad y las pautas
de descentralizacin ad intra.
Presentado en breves pinceladas el problema central que aqu nos
preocupa, daremos continuidad al trabajo al enfocar sumariamente

1 Friedrich, (;ar1, 'Teora y realidad de la constitucional democrtica, Mxico.


FCE, 1:-}J6, p. 207.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 61

algunos aspectos contextuales complementarios para ahondar en la


problemtica a la que se refiere el interrogante en torno a la campa
tibilidad o incompatibilidad entre la integracin supranacional y el
modelo estadual federal (o con acentuados rasgos centrfugos) y la
respuesta que arriesgbamos precedentemente.
Enseguida, formularemos un breve repaso iuscornparativo para ve-
rificar si los pases que originariamente suscribieron el 'Tratado de
Asuncin? (constitutivo del Mercosur) se encuentran preparados des-
de el plano de sus respectivas Constituciones y de la jurisprudencia de
sus correspondientes rganos de cierre de la jurisdiccin constitucio-
nal, para avanzar hacia etapas ms intensas y comprometidas en el
proceso de integracin, que supongan la efectiva transferencia (ce-
sin, atribucin, delegacin, traspaso, etctera) de funciones hacia
instituciones supranacionales para generar un escenario del que se
desprenda derecho comunitario con sus caractersticas de autonoma,
efecto directo y aplicacin preferente en los Estados miembros. Ade-
ms, y aunque no se trate de un socio primigenio, la situacin que
frente al Mercosur ha asumido Venezuela nos lleva tambin a reali-
zaren mirada prospectiva una alusin a la previsin constitucio-
nal de tal pas en el punto examinado.
Luego localizaremos determinadas cuestiones delicadas que surgen
de la interrelacin de la integracin supranacional y el federalismo, y
la importancia de buscar alternativas de participacin en aqulla, por
parte de los entes subestatales. Por cierto, no estarn ausentes algunas
respuestas surgidas de la praxis europea, tomada como matriz refe-
rencial y potencial fuente de la cual abrevar para extraer enseanzas,
pues este modelo comunitario (con ms de cinco dcadas de desarro-
llo) aunque con marcadas diferencias respecto del sistema del lvlerco-
sur, puede proporcionar cierta materia prima para capitalizar y ex-
trapolar a este esquema integrativo (o al menos tener en cuenta como
posibilidades de 11'[!,1' ferenda, aplicndose a Brasil, Argentina vVene-

2 E] Tratado de Asuncin fue suscrito el 26 de marzo de 199] por la Repblica


Argentina, la Repblica Federativa de Brasil, la Repblica dd Paraguay y la Repbli-
ca Oriental del Uruguay.
62 VCTOR Bi\ZAN

zuela,3 pases que -----con sus respectivas particularidades- han adop-


tado modalidades de estructuracin estadual federal,
A continuacin, pasaremos revista a algunas de las instancias que
en el marco europeo existen para la proteccin de los intereses de las
entidades infracstatales frente al proceso comunitario, esfera en la
que principal pero no exclusivamente enfocaremos al Comit de las
Regiones. De inmediato examinaremos cierras perspectivas de vincu-
lacin y participacin que se abren en la rbita del Mercosur para
Estados, provincias, regiones, municipios y ciudades, de acuerdo con
la nomenclatura que en la ley fundamental de cada enclave federal
se escoja.
A su tiempo, el eplogo vendr de la mano de las apreClaClOnes re-
capitulativas que se aadirn a las consideraciones conclusivas inter-
caladas en el nudo del trabajo.

Il. BREVES ANOTACIONES CONTEX'TTJALES COMPLEMENTARIAS

En relacin con el sector temtico delimitado por el interrogante


que proponamos al inicio de esta contribucin, y la respuesta que
anticipbamos (en torno a la inexistencia de incompatibilidad de la
integracin supranacional y el federalismo o la descentralizacin in-
traestatales), Rolla puntualiza, mutatis mutandi, que "el derecho compa-
rado muestra cmo el empuje de la descentralizacin no alimenta las
tendencias centrfugas o particularistas en las experiencias donde el
sistema constitucional es capaz de identificar y codificar los valores
en torno a los cuales todos los sujetos del pluralismo se reconocen"."

3 La versin del federalismo venezolano de la Constitucin de 1999 de cuyos


puntos oscuros fue viabilizar la desaparicin del Senado) quedaba ms debilitada an
en el frustrado texto de la nueva Consutucin que propiciaba el presiclenteHugo
Chvez, aprobado el 2 de noviembre de 2007 por la Asamblea Nacional y que, en
definitiva, fuera rechazado por el pueblo en el referndum de 2 de diciembre del mis-
rno ao.
4 Rolla, Giancarlo. "La descentralizacin en Italia. Un dificil equilibrio entre auto-
nomia y unidad)), en Hernndez Antonio M. La dcscentralieoci/m del en
el Estado contemporneo. Crdoba, Asociacin Argentina de Derecho Constitucio-
nal-Instituto Italiano de Cultura de Crdoba-In-tituto de Derecho Constitucional y
Derecho Pblico Provincial y Municipal de la Facultad de Derecho y Ciencias Socia-
les de la Universidad Nacional de Crdoba, 200', p. 44.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 63

El problema no es precisamente reciente. Por el contrario, con fre-


cuencia cobra renovado impulso ya que aparecen cuestiones conlicti-
vas nuevas o se rcinvcntan aristas de otras que pareClan ya solventa-
das y superadas."
De hecho, basta con reparar que de los cuatro socios originarios
del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), nada ms y
nada menos que los dos primeros (los ms fuertes y poderosos de
aquel cuarteto inicial) presentan, con sus respectivas particularidades,
una conformacin estadual federal, al igual que Venezuela, que pre-
tende insertarse en dicho esquema integrativo sudamericano como
miembro pleno."
Otro tanto ocurre en la experiencia europea, en la cual-----segn la
acertada percepcin de Rolla- cuando se realiz el acto institutivo
de las comunidades econmicas, slo uno de jos Estados fundadores
tena una estructura de base federal o regional (Alemania), mientras
que en la actualidad se observa la existencia de diversos Estados re-
gionalizados (Alemania, Espaa, Blgica, Italia y Austria), o bien pro-
cesos de descentralizacin al interior de ordenamientos tradicional-
mente unitarios (Reino Unido y Francia)."
Entre un cmulo de aspectos relevantes y, por cierto, conflictivos,
pueden destacarse ejernplificativamente dos: por una parte, el impac-
to que la integracin puede provocar en las regiones, provincias, co-
munidades autnomas, etctera; y, por otra, el modo en que estos en-
tes podran participar en los procesos de decisin de la estructura
comunitaria, tema catalogado como "ineludible" por el autor citado

5 I..a cuestin nos interesa y preocupa desde hace bastante tiempo; incluso antes de
la reforma constitucional de 1994. AJ respecto, vase Bazn, Vctor, "Las provincias
desde la perspectiva de la integracin regional") en Hazn, Vctor y Snchcz, Alberto
Jrtegr'2ci;n perspectuaspara Latinoamrica, San .Juan, Fundacin Univer-
sitaria, 1994, pp. 205-218.
En 2004, Venezuela comenz a transitar su camino en el Mercosur por medio
del Acuerdo de Complemenraci Econmica del Mercosur entre Colombia, Ecua-
dor y Venezuela. Por su parte, el 4 de julio de 2006 se suscribi en Caracas el Proto-
colo de Adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela al Merco sur, el que se-
gn la informacin que pudimos recabar, slo Argentina y Uruguay han ratificado.
El artculo 12 de dicho Protocolo lo cataloga como "instrumento adicional al Tratado
de Asuncin", y determina que entrar en vigencia el trigsimo dia contado a de
la fecha de depsito del quinto instrumento de ratificacin,
7 Rolla, GiancarJo, /J. cit.. nota 4, pp. ,j.] y 42.
VCTOR Bi\ZAN

en ltimo trmino, quien aade que tal problemtica necesita de pro-


cedimientos adecuados de colaboracin entre los diversos niveles institu-
cionales que componen el ordenamiento nacional.f
En el mbito interno, la plataforma legitimante de tal relacin de
colaboracin es un esquema de federalismo de concertacin (o con-
vergencia) y participativo, que permita una vinculacin equilibrada
entre las instancias que forman la estructura federal y viahilice una
alternativa de desarrollo y crecimiento integrado ad intra y ad extra.
Paralelamente, tal paradigma equilibrado deber trasladarse al sis-
tema comunitario, y su cuadro de distribucin y ejercicio de compe-
tencias con cada uno de los Estados miembros, respetando las pautas
de atribucin, subsidiariedad, proporcionalidad Ji necesidad, sobre las que
volveremos.
Por lo anterior, en la praxis comunitaria europea -----que, como an-
ticipbamos, pese a las claras diferencias con el Mercosur es el con ..
texto del que se debe abrevar para extraer algunas enseanzas que
quiz resulten prospectivamente extrapolables, no sin beneficio de in-
ventario, a nuestro modelo integrativo-r- se ha reclamado la necesi-
dad de dar coherencia a la participacin regional en el proceso de
integracin europea, mediante la institucionalizacin de un dilogo
en dos frentes: el comunitario, permitiendo a las regiones comunicarse
con las instituciones de la Unin Europea (U E); y el interno del Estado,
suscitando una colaboracin entre las autoridades centrales y las au-
toridades regionales en relacin con dicho proceso."
Naturalmente, la cuestin se comprende a partir del resultado de
lo que se ha explicado como la reconduccin del concepto clsico
de "poltica exterior", al separar el "ncleo duro" (cuya diagrama-
cin compete al Estado) de un conjunto de acciones que giran en su
derredor, de "relieve internacional" o de "promocin exterior", con ..
secuencia del proceso de globalizacin o internacionalizacin, y cuya
real izacin puede y debe ser llevada a cabo por las entidades subesta-

8 Ibidcm, p. 42.
9 Prez C~onzle7., Manuel, "I..'acultades de los entes subnacionales en el siste-
ma comunitario europeo", en Drnas de Clmcnt, Zlata y Rey Caro, Ernesto J
de sobre )1 Mercosur, Crdoba, Marcos Lerner Editora,
2000, pp. ]S y 19.
INTEGRACIN SUPRANACIONAL y FEDERALISMO 65

tales bajo el pnnClplO liminar de la "lealtad constitucional", 10 tema


que tambin retomaremos.

III. Los ESTADOS PARTES DEL :LvfERCOST.JR ESTAN


CONSTITUCIONAL Y/O JURISPRUDENCIALMENTE PREPARADOS
PARA AVANZAR HACIA FORMAS INTEGRr\TIVAS MAs INTENSAS?

l. Planteo del problema

Buceando en la dimensin constitucional del proceso de integra-


cion mercosurefio, y partiendo del supuesto de que el objetivo final
de este es la creacin de un mercado comn (o de un estadio ms
avanzado) y que el momento actual depara apenas una unin adua-
nera sui generis (inmersa en una serie de vicisitudes como las ostensi-
bles asimetras de los pases componentes, una reciente crisis entre los
gobiernos uruguayo y argentino por los peligros de contaminacin
ambiental que podra generar el funcionamiento de plantas de pro-
duccin de celulosa sobre la margen del ro Uruguay, algunos cclicos
recelos entre Brasil y Argentina, entre otras cosas), se impone el inte-
rrogante planteado desde el epgrafe para intentar dilucidar si los so-
cios iniciales de] esquema integrativo se encuentran normativa y! o
jurisprudencialmente preparados para afrontar la implementacin de
una estructura supranacional '! receptora de competencias o potesta-
des atribuido-cedidas.l" delegadas o transferidas (de acuerdo con la

mutatis mutandi, Leguina, Joaqun, "Intervencin de apertura" en varios au-


tores, La accin comunitaria de los Lander, cantones 'Ji comunidades out/me-
mas, Bilbao, Universidad Carlos III de Madrid-Universidad del Pas Vasco-instituto
Vasco de Administracin Pblica, 1994, vol. 1, p. 16.
1: En tomo al tema. vase Bazn, Vctor, "Hacia la pervivcncia del Mercosur: ni-

velacin constitucional, establecimiento de instituciones supranacionalcs y efectiva


proteccin de los derechos humanos", en Bidart Campos, Germn J. y Gil Domn-
gucz, A..ndrs El derechoconstitucionaldel XXI. Diasnostico perspeaioas, Bue-
nos Aires, Ediar, 2000, pp. 275-309.
Puede consultarse con provecho, y con alcance que excede el caso espaol, el an-
lisis que formula Lpcz Castillo respecto de lo que denomina el tndem conceptual
de atribucin-cesin de competencias derivadas de la Constitucin que, a su criterio,
emplea el artculo 93 de la ley fundamental espaola. Lpez Castillo, Antonio, Consti
iucum e integracin. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1996, pp. 67 Y ss.
66 VCTOR Bi\ZAN

opclOn lingstico-sustancial que se escoja) por aqullos. Como puede


suponerse, tal paso tendra varias implicaciones, entre ellas, una
fuerte repercusin sobre el entramado federal en los Estados que
escogieron semejante modalidad de organizacin poltico-territorial
para articularse.
De cualquier modo, y si convergiera realmente la voluntad poltica
de avanzar hacia modalidades ms intensas de relacionamiento inte-
grativo, los pases componentes del modelo deberan encarar una
cornpatibilizacin constitucional que acuerde aplicacin preferente a
los instrumentos internacionales en general (incluidos los de integra-
cin regional) sobre el derecho interno, complementada con una
"clusula de habilitacin" para tomar parte de estructuras suprana-
cionales, Se corporiza aqu una asimetra gravitante: la jurdica, tra-
suntada en las diferencias normativo-constitucionales que se hacen
perceptibles en el particular.
No es un dato insignificante que por conducto de uno de los obje-
tivos centrales del Mercosur, fijado ya en el propio Tratado de Asun-
cin, se instal el compromiso entre los Estados partes ele armonizar
sus legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integra-
cin, 'Tal premisa, segn interpretarnos, no queda exclusivamente an-
clada en la exigencia de coordinacin de preceptos infraconstitucio-
nales, sino que se traslada adems al requerimiento de acondicionar
las Constituciones en caso de que exista real intencin poltica de
moverse hacia niveles integrativos ms intensos y demandantes como
seran un mercado comn o una unin econmica.

2. Rejaso iuscomparatuio

A. Argentina} Paraguay

Telegrficamente adelantamos que en los casos de Argentina y Pa-


raguay" sus respectivas Constituciones contienen disposiciones espec-
ficas para definir la valencia jerrquica ele los instrumentos interna-
cionales frente al derecho interno y, aunque con diferencias entre
ambas regulaciones, se trazan las lneas que enmarcan las normas de
habilitacin en el sentido adelantado.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO

a) Argentina

Respecto al rango de los documentos internacionales en la rbita


normativa interna.P se ha dado un importante paso, pues la reforma
constitucional de 1994" ha adjudicado a los instrumentos internaciona-
les (incluidos los de integracin y las normas que se dicten en su con-
secuencia) una Jerarqua superior a la de las leyes nacionales -----articulo 75,
incisos 22, prrafos 1 y 24", al tiempo de haber acordado jerarqua
constitucional a once instrumentos internacionales sobre derechos huma-
nos (enumerados en el artculo 75, inciso 22, prrafo 2) y a los que
en el futuro se les acuerde tal valencia (prrafo 3 de dicho inciso).14
Por tanto, podra decirse coloquialmente que existen instrumentos
internacionales relativos a derechos humanos que ostentan Jerarqua
constitucional originaria y otros que receptan jerarqua constitucional derivada.
Entre los primeros, es decir, los enumerados especficamente por la
ley fundamental, se encuentran: la Declaracin Americana de los De-
rechos y Deberes del Hombre; la Declaracin Universal de Derechos
Humanos; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales;
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su protocolo
facultativo; la Convencin sobre la Prevencin y la Sancin del Deli-
to de Genocidio: la Convencin Internacional sobre la Eliminacin
de todas las Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre
la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mu-
jer; la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,

Sobre la cuestin en el derecho comparado, entre otros trabajos de Hazn, Vc-


tor) "Conexiones y tensiones entre el derecho internacional de los derechos humanos
y el derecho interno en Latinoamrica", en Vclsqucz Ramircz, Ricardo y Bobadilla
Reyes, Hurnberto constitucional. derecho supranacumal e mtegracion en el de-
recho latinoamericano, Memoria dr: la Vll Comencion Launoomericana de Derecho de
Chile, 8 (1 12 de octubre de 2007), Lima, Grijley, 2007, pp. 269-307.
l+La atribucin de constitucional se hizo en las condiciones de vigencia de
los instrumentos internacionales citados en el aludido prrafo 2 del inciso analizado,
adems de consignar que aqullos no derogan artculo alguno de la primera parte de
la Constitucin decir, la parte dogmtica) y que deben entenderse complementa-
rios de los derechos y garantas por ella reconocidos. Asimismo, en el prrafo 3 de
ese inciso se ha estatuido el procedimiento para adjudicar tal valencia, luego de su
aprobacin por el Congreso, a otros tratados y convenciones sobre derechos humanos
ms all de los que la fundamental nomina primigcniamcntc.
68 VCTOR Bi\ZAN

Inhumanos o Degradantes, y ]21 Convencin sobre los Derechos del


Nio.
Ya en la segunda modalidad procedimental, esto es, los ungidos
con valencia constitucional ex post, se cuentan la Convencin Intera-
mcricana sobre Desaparicin Forzada de Personas, consagrada por la
2,t Asamblea General de la OEA, celebrada el 9 de junio de 1994- en
Belem do Par, Brasil, y a la que se le dispens tal cotizacin consti-
tucional por conducto de la Ley 24-.820, publicada el 29 de mayo de
1997; y la Convencin sobre ]21 Imprescriptibilidad de los Crmenes
de Guerra y de jos Crmenes de Lesa Humanidad, a ]21 que se ha
conferido esa vala mediante la Ley 25.778, publicada el 3 ele
septiembre de 2003.
A su tiempo" por imperio del aludido artculo constitucional 75,
inciso 24" prrafo 1, se faculta al Congreso a aprobar tratados de integra
cin que "deleguen" competencias )i jurisdiccin a organizaciones supraestatales
en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten e] orden
democrtico y los derechos humanos, advirtiendo que las normas die-
radas en su consecuencia tienen jerarqua superior a las leves.
En consecuencia, el precepto mencionado en ltimo trmino ha
brindado habilitacin constitucional, por ejemplo, para la creacin de
tribunales supranacionales receptores de la jurisdiccin delegada, termi-
nologa que, ms all de alojar alguna imprecisin, ha sido la escogi-
da por la norma bsica.
Adems, la disposicin nombrada (en su prrafo 2) ha efectuado
una distincin en cuanto al procedimiento y a las mayoras parla-

Es importante destacar que ya el dictamen preliminar del Consejo para la Con-


solidacin de la Democracia estimaba conveniente "establecer entre las facultades
asignadas al Congreso de la nacin la de delegar ciertas competencias a entes supra ..
nacionales) conforme lo establezca la Constitucin", advirtiendo que "si tal facultad
no ';e estableciera en la misma carta magna, el tratado en virtud del cual se delegasen
competencias a un ente supranaciorial, en principio, no gozara de leg;1lidad porq-ue
ira en contra de la misma Constitucin, ya que ningn tratado, segn el articulo 27,
podra contrariar los principios constitucionales". Adems, planteaba la modificacin
del entonces artculo 94 (actual articulo 10m, en orden a habilitar instancias jurisdic-
cionales internacionales superiores a la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, con
el objeto de adecuar nuestro ordenamiento jurdico positivo a los tratados inrernacio ..
nales y, particularmente, al Pacto de San Jos de Costa Rica". constitucional.
Dictamen de! para la Consolidacin de la Democracia. B-uenos Aires, Eude-
ba, 1986, pp. 82 Y 83.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO

mentaras requeridas para la aprobacin de dichos tratados, si stos


son suscritos con Estados latinoamericanos o con otros que no lo
sean; en el primero de los casos, se requiere la mayora absoluta de
la totalidad de los miembros de cada cmara; mientras que, en el l-
timo, con la mayora absoluta de los miembros presentes de cada c-
mara, y como primer paso, se declarar la conveniencia de la apro-
bacin del tratado y, como segunda fase, ser aprobado el mismo
slo con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de miembros
de cada cmara, despus de ciento veinte das de] acto declarativo.
Asimismo, en el prrafo final del artculo 75, inciso 24, se estable-
ce que la denuncia de los tratados a que se refiere el inciso exigir la
previa aprobacin de la mayora absoluta de la totalidad de los
miembros de cada cmara.
Por lo dems, la jurisprudencia de la Corte Suprema ele Justicia
viene acompaando sostenidarnente, al menos desde 1992 1"

Ekrnekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros)," el sitio prefe-


rente que los instrumentos internacionales ostentan de cara al dere-
cho vernculo;'?

b) Paraguay

Una respuesta constitucional equivalente a la argentina podra ex-


traerse de una interpretacin dinmica del artculo 145 de la Consti-
tucin paraguaya (de 1992) y de los artculos 137 y l l cuadro
normativo del que es dable predicar, por un lado, la convergencia de
una regla ele habilitacin, y por el otro, la primaca de los tratados,
convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados sobre
las leyes dictadas por el Congreso.

Fallos. 3 l~):1492 (7 de julio de 1992). .AJgn pronunciamiento anterior a


Ekmekdjian e/ Sofovich, sobre la interpretacin de la normativa de un instrumento
internacional, se patentiza embrionariamentc en el caso Firmenich, Mario E. (Fallos,
310:1476, de 28 de julio de 1987), acerca de la hermenutica "razonable" del artcu-
lo 7.' de la Convencin Americana 'cobre Derechos Humanos. Vanse considerando';
4, 6 Y 7 de la mayoria).
17 Sobre el tema, vase Bazn, Vctor. "El derecho internacional de los derechos
humanos y el derecho interno en el escenario argentino: convergencias y desencuen-
tros", El derecho, Buenos Aires, 16 de noviembre de 2007, pp. 110.
70 VCTOR Bi\ZAN

Tal artculo 1cl5 prev que la Repblica del Paraguay admite en


igualdad respecto de otros Estados- un ordenjurdico supranacional que
garantice la vigencia de los derechos humanos, la paz, la justicia, la
cooperacin y el desarrollo, en 10 poltico, econmico, social y cultu-
ral. La clusula advierte que dichas decisiones (relativas a la norma
de habilitacin segn nuestra lectura del tema) slo podrn
adoptarse por mayora absoluta de cada cmara del Congreso.
Dato especialmente relevante es, por ende, la decisin de dar vida
a una norma especfica sobre el "orden jurdico supranacional", sepa-
rada de las disposiciones relativas a los tratados internacionales, en
general, de lo que se deduce la concepcin autnoma que sobre
aquella temtica impregn la mirada del Constituyente.
Por su parte, el artculo 137, prrafo 1, establece un orden prelati-
vo de disposiciones que considera integrantes del derecho positivo na-
cional, en el que-----luego de entronizar en su cspide a la Constitu-
cin nacional- enuncia a los tratados, convenios y acuerdos
internacionales con anterioridad a las dictadas por el Congreso,
de donde los mencionados instrumentos internacionales -debida-
mente aprobados y ratificados tendran una jerarqua supralegal
ms infraconstitucional, apuntalada por el propio artculo 141
que precepta que "[IJos tratados internacionales vlidamente cele-
brados, aprobados por ley del Congreso, y cuyos instrumentos de ra-
tificacin fueran canjeados o depositados, forman parte del ordenamiento
lq;al interno con la jerarqua que determina el artculo J.'} 7". J 8
Otro aspecto no desdeable en la lnea anunciada es el prembu-
lo, segmento constitucional que -----como se sabe- ilumina axiolgica-
mente la labor de interpretacin de la ley fundamental, encargndose
de advertir que el pueblo paraguayo sanciona y promulga la Consti-
tucin "reconociendo la dignidad humana con el fin de asegurar la
libertad, la igualdad y la justicia, reafirmando los principios de la de-
mocracia republicana, representativa, participativa y pluralista, ratifi-
cando la soberana e independencia nacionales, e integrado a la comuni-
dad internacional". 19

18 L;1S cursivas son mas.


19 Idem,
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 71

Para concluir, y si bien queda en claro la cotiza non subconstitu-


cional de los instrumentos internacionales, debe igualmente destacar--
se que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Na-
cin, Sala Constitucional, se ha decantado por interpretar y declarar
expresamente el valor supralegal ele dichos documentos internaciona-
les; por ejemplo, en acuerdo y sentencia nm. 59/2001, de 20 de
marzo, y nm. 1262002, de 19 de marzo.

B. Brasil y Urul{UCI}

El paisaje cambia de fisonoma en los casos brasileo y uruguayo,


no slo por algunas carencias normativo-constitucionales (al no con-
tar con reglas que claramente fijen la ubicacin de los instrumentos
internacionales en relacin con los respectivos ordenamientos jurdi-
cos internos), sino tambin en funcin de ciertos criterios jurispruden-
ciales all predominantes.
Justamente, una cuestin indiscutible radica en que el vaco nor-
mativo en torno a la interrelacin de los instrumentos internacionales
y el derecho interno hace que la labor jurisprudencial que al respecto
realicen los respectivos rganos de cierre de la jurisdiccin constitu-
cional adquiera un claro valor aadido, desde que les corresponde
marcar los ejes interpretativos idneos para desentraar la posicin
asignable a los sealados instrumentos y normas consuetudinarias in-
ternacionales vis-a-vis el derecho domstico.

a) Brasil

Aun cuando el artculo 4'0., pargrafo nico, de la ley fundamental


ele 1988 establezca que "[l]a Repblica Federativa del Brasil buscar
la integracin econmica, poltica, social y cultural de los pueblos de
Amrica Latina, con vistas a la formacin de una comunidad latinoa-
mericana de naciones"; en principio y por el momento ello supone
una declaracin programtica. Sobre todo, porque en la jurispruden-
cia del Supremo Tribunal Federal (y salvo ciertas excepciones -por
ejemplo, en punto al artculo 9H del Cdigo Tributario nacional y en
materia de extradicin-r--) el criterio que prevalece en tomo a la rela-
cin entre ley federal y tratado internacional es el de paridad Jerrquica,
72 VCTOR Bi\ZAN

es decir que, en cualquier caso, este ltimo tendr cotizacin infra-


constitucional y en ocasiones podr ser inaplicado al quedar despla-
zado por la preferente vala de la ley interna, ya que en supuesto de
conflicto resulta operativa la pauta de sucesin normativa, o sea, que la
norma posterior deroga a la anterior, o la de especialidad, en cuanto a
que la norma especial se impone sobre la generaL
En realidad, tal solucin reconoce como gnesis el acople de dos
precedentes moldeados durante el rgimen militar (aunque debe con-
cederse que antes de ellos se mantena la postura ele que los tratados
internacionales tenan una posicin superior respecto a las leyes):
uno, de 1971, ventilado en el recurso extraordinario nm. 71.154,
-----re1.mino Osvaldo Triguero-----, en el que -----segn Fontoura-r-i'' el
razonamiento del Supremo Tribunal radic en analizar la Constitu-
cin en forma colectiva, y por tal va y utilizando un juicio analgi-
co, se colocaba al tratado a la misma altura de la ley ordinaria, esto
es, categorizando a ambos instrumentos como leyes de idntica natu-
raleza; otro, de 1977, al resolver el recurso extraordinario nm.
80.004 -rel. mino Javier de Albuquerque-, que concluy que la ley
ordinaria posterior al tratado poda modificar a ste. Agrega Fontou-
ra que en este ltimo fallo se utiliz una forma elegante para aplicar
un criterio dualista, usando el razonamiento de la teora monista, ya
que si bien no se negaba la existencia del tratado, se argumentaba que,
por la fuente diversa, internamente prevalecera el ordenamiento jur-
dico nacional, sin perjuicio de la responsabilidad estatal en el campo
internacional. 21
No obstante lo expuesto, es preciso advertir que se observa cierto
progreso en el panorama brasileo en relacin con los instrumentos in
temacumales sobre derechos humanos, fundamentalmente a partir de la
Enmienda Constitucional nm. 45 de 20tH, que incluy el 30. al
artculo 50. de la Constitucin federal, disponiendo que "[1]os trata-
dos y convenciones internacionales sobre derechos humanos que fue-

Fontoura, Jorge, ';'Solucin de controversias en el derecho comunitario. Los 'irn-


en la construccin de un sistema" ~en varios autores, Solucum de controoersias
ruinara "Solucin de controversias y medios institucionales para la resolucin de los
conlictos de intereses", Buenos Aires, 15 y 16 de noviembre de 199'), Buenos Aires,
Ministerio de Relaoione r Exteriore, Comercio Internacional y Culto, J 996, p. 28.
Idem,
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO

ran aprobados, en cada Cmara del Congreso nacional, en dos tur-


nos, por tres quintos de los votos de los respectivos miembros, sern
equioalentes a las enmiendas constitucionales". 22
Asimismo, en la actualidad est gestndose un debate que qmza
plasme en una importante modificacin jurisprudencial del Supremo
Tribunal Federal, al conceder ya oficialmente valencia supralegal aun-
que infraconstitucional a los documentos sobre aquella materia, lo que
se est discutiendo en tres procesos distintos que sern resueltos
conjuntamente: RE 466.343/SP (rcl. mino Ccz.ar Peluso), HC
B'7.585/TO (rel. mino Marco Aurelio) y RE 349.'703/RS (rel. mino
Gilrnar Mendes); existiendo bsicamente tres tesis concurrentes en el
seno del Tribunal: a) Celso Mello plantea que tratados de derechos
humanos son incorporados con el estatus de derecho materialmente
constitucional (artculo 50., 20., de la Constitucin federal); b) Gil-
mar Mendes entiende que poseen estatus supralegal (invocando para
fundar tal posicin las decisiones del Tribunal Constitucional alemn
-Bundesoefassungsgericht en el caso de "Maastricht"); y c) que cuan-
do la Constitucin feeleral autoriza la prisin del depositario infle! ele-
be ser interpretada restrictivamente.
Pese a tal avance en materia de derechos humanos (no exento de
ciertas dudas interpretativas.P persisten algunos obstculos, pues por
ejemplo tenemos entendido que se mantiene (aunque ahora en cabe-
za del Supremo Tribunal de Justicia) la exigencia de homologacin
de sentencias extranjeras y la concesin de exequaiur a las cartas roga ..
torias (articulo 105.1, 'i", de la Constitucin), sumado a que Brasil

Las cursivas son mas.


En efecto, para el ministro GilnlarMendes, Jos tratados de derechos humanos
suscritos por Brasil de la Enmienda Constitucional nmero 45
jerarqua equivalente a las enmiendas constitucionales: no obstante. en lo que se re-
fen: a los tratados ratificados e incorporados al derecho brasileo antes de dicha en-
mienda, ellos no tienen jerarqua constitucional sino supralegal. Por SIl parte, el mi-
nistro Celso de Mello mantiene una posicin nlUY semejante a la de Gilmar Mendes,
con la diferencia de que considera que los tratados de derechos humanos anteriores a
la mencionada enmienda podran ser considerados como materialmenre constitucio-
nales y no slo con jerarqua suprak-gal. Bandeira Galindo. George Rodrigo, po-
nencia "I ..a justicia constitucional y el derecho internacional: un anlisis de la juris-
prudencia reciente del Supremo Tribunal Federal del Brasil", XI Seminario
Internacional "Cortstitucioualismo o,' democracia en Iberoamrir.a", Suero, Tribunal
Constitucional de Bolivia, 29 de julio a lo. de agosto de 2008.
VCTOR Bi\ZAN

an no ratifica la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tra-


tados. De hecho, en alguna oportunidad resolvi que "los actos inter-
nacionales, una vez regularmente incorporados al derecho interno, .le
siten en el mismo plano de oalidez eficacia de las normas infraconstitucuma-
les... [consagrndose] la tesis ... de que existe, entre tratados internacionales
.J lt!yes internas brasileas, de carcter ordinario) mera relacin de paridad norma
tiva".24
Como sntesis del estado actual de la cuesnon, Bandeira Galindo
afirma que la tendencia a considerar tratados internacionales con je-
rarqua supralegal se limita a lOSrelativos a lOS derechos humanos, ya
que en relacin con tratados de otras materias no existe por el mo ..
mento ningn indicio en punto a que la posicin del Supremo Tribu-
nal Federal pueda ser modificada. Pese a ello" postula que tal trans-
formacin sera muy conveniente, pues en primer lugar es muy dificil
identificar lo que es en realidad un tratado de derechos humanos, ya
que diversos tratados internacionales tocan aspectos de derechos hu ..
manos y no reciben ese rtulo; y, en segundo lugar, el desarrollo
ocurrido en el plano de la proteccin internacional de derechos hu-
manos precisa extenderse a otras ramas del derecho internacional,
porque de nada servir que solamente las normas internacionales so..
bre derechos humanos sean desarrolladas y otras normas entre nacio-
nes no lo sean, por ejemplo" las del derecho internacional econmico
o las de la cooperacin internacional en materia penal. 25

24 Supremo Tribunal Federal de Brasil in re Carta Rogatoria nm. 8.279-4,


Repblica Argentina, sentencia de 4de mayo de 1998. El prrafo transcrito trasunta-
ba el criterio del Supremo Tribunal Federal respecto de la solicitud de exequatur de
una rogatoria sustentada en el Protocolo de Medidas Cautelares aprobado por el
Consejo IvIercado Comn del Iv1ercosur. Con posterioridad a tal fano, el mencionado
Protocolo fue incorporado al ordenamiento jurdico del vecino por medio del
Decreto nm. 2.626, de 15 de junio de 1998. Las cursivas son mas. En sentido
anlogo a la resolucin impresa a la citada Carta Rogatoria nm. 8.279-4, y adems
de los dos precedentes a los que hicimos referencia en el texto (RE, nm. 71.1 '+ ji
RE. nm. vase 1\Dl, nm. 1.480-DE, 1'e1, mino Cdso de Mello,; K1J
70/333; RT] 100/1030; RT '54/434. La Buenos Aires, 11 de agmto de
J 998, pp. 4-6,
25 Bandeira Galindo, George Rodrigo, o,. cit., nota 23.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 75

b) Uruguay

El contexto constitucional uruguayo tambin se caractertza por la


ausencia de normas sobre el emplazamiento jerrquico de los instru-
mentos internacionales frente al derecho interno. Tampoco cuenta
con una clusula ele habilitacin que permita atribuir facultades o
competencias a organismos supranacionales, A nuestro juicio, en el
enlace de ambos elementos radica el ncleo del problema, por
supuesto, desde el plano jurdico.
Por lo dems, si existe consenso doctrinario en el sentido de que el
Tratado de Asuncin no ofrecera una incompatibilidad con la carta
magna de ese pas (que entrara en vigor en 1967), sobre todo en una
etapa predominantemente caracterizada por la intergubernamentalidad,
no hay acuerdo absoluto acerca de si una profundizacin del ligamen
signada por la transferencia (cesin, atribucin, delegacin, traspaso,
etctera) de competencias hacia organismos supranacionales habilita-
dos para emitir normas de aplicacin directa" inmediata y preferente
sobre el derecho interno, resultara inconstitucional, en particular
vis-a-vis la previsin del artculo 4,0. ele la ley fundamental, que dispo-
ne: "La soberana en toda su plenitud existe radicalmente en la na-
cin, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes".
La postura que responde afirmativamente al interrogante, a la que
adherimos, es sustentada entre otros autores por Gros EspieH,
quien entiende que "desde el momento en que los rganos se inte-
gran con individuos independientes de la voluntad de los Estados sig-
natarios, como es el caso de los tratados de integracin europea ... la
cuestin se hace ms dificil, obligando a encarar. en el caso de Umguay. una
reforma constitucional para poder llegar a admitir esa posibiluiad" ,26

Quiz se dej escapar una buena oportunidad, en ocasin de la re-


forma constitucional plebiscitada el 8 ele diciembre de 1996,27 y algu-

Gros Espicll, Hctor, "El Tratado de Asuncin. Una aproximacin a Sil proble-
mtica jurdica", Revista de la 'Facultad de Derecho, Montevideo, Universidad de la Rep ..
blica, nm. 1, 1991, p. 16.;citado por Landoni Sosa, Angel, "La solucin de conflic-
tos en el~,1ercosur~~, Rccista del de de La Plata. Buenos Aires, ao
XXXIV, nm. 54, marzo-junio de 1994, p. 332. Las cursivas son mas.
Diario del 9 de enero de 1997.
76 VCTOR Bi\ZAN

na ulterior para introducir una clusula de habilitacin en la Cons-


titucin nacional, al estilo de la previsin argentina, que despejara
dudas, no dejara sujeta a labilidades interpretativas una cuestin de
suma trascendencia como la que abordamos y que exhibiera la ver-
dadera decisin poltica de generar una disposicin constitucional que
permita sin ambages a Uruguay integrar estructuras supranacionales,
Al respecto, en lnea con 10 anticipado, concidirnos con Risso Fe-
rrand cuando afirma que la cuestin de la jerarqua de los tratados
internacionales en el ordenamiento interno uruguayo debe ser objeto,
reforma constitucional mediante, de una solucin clara, superando la
actual incertidumbre jurdica" nunca deseada ni admisible en un pro-
ceso de integracin; para lo cual propone que la Constitucin habili-
te el pasaje a instancias superiores de integracin (con traspaso o de-
legacin de atribuciones a entes supranacionales), previendo no SlO
esta modalidad sino tambin la existencia del derecho comunitario
derivado, con disposiciones expresas y claras acerca de su jerarqua
jurdica respecto a las normas propias del derecho interno.s?
Para concluir, cabe advertir que en algn momento la Suprema
Corte de Justicia interpret, con alegado apoyo en Justino Jimnez de
Archaga y Supervielle, que "cabe compartir la tesis que la ley ulterior
al tratado. inconciliable con supone su derogacin".30 Este criterio fue ex-
puesto por el mximo tribunal uruguayo in re "G. S.,.J. con A. del U.
y C. U. S. A., Reinstalacin, Casacin", Ficha 357/989, Montevideo,
de 20 de junio de 1990Y

C. Venezuela
Con visin prospcctiva y aguardando el desarrollo de Jos acontcci-
mientos, incluimos en este punto a Venezuela, que como vunos}"

Hasta donde alcanza nuestra informacin, ulterior modificacin constitucional a


la plebiscitada el g de diciembre de 1996, fue la sometida a idntico procedimiento
plebiscitario el 31 de octubre de 2004.
Risso Ferrand, Martin, Derecho constitucional, 2a. ed. actualizo y Montevi-
deo, Fundacin de Cultura Universitaria, 2006 t. I, pp. 383 Y 384.
30 Las cursivas son mas.
El texto de la sentencia cornpulsarsc en Re!ista de Derecho Constitu
Politice, Montevideo. t. VIL nm. 37, junio-julio de 1990, pp. 3239. El
fa transcrito luce en p. 38.
Nota 6 a pie de pgina.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO

ha exteriorizado su voluntad de mcorporarse plenamente al Mer-


COSUT.

De un veloz recorrido por su normativa constitucional (de 1999) pue-


de concluirse que, al menos desde el plano normolgico, presenta va-
rios aspectos positivos de cara al involucramiento en procesos integra-
tivos, aunque quiz en el "debe" pueda contabilizarse que, al igual
que Brasil, no ha ratificado la Convencin de Viena sobre el Dere-
cho de los Tratados, adems de que muestra alguna jurisprudencia
preocupante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Jus-
ticia (1'5.1) que, aunque vinculada al tema de los derechos humanos,
deja al descubierto ciertas aristas conflictivas que exceden tal tpico.
A continuacin desgranaremos los aspectos positivos, dejando para
el final una brevsima alusin al citado antecedente jurisprudencial
que gener polmica doctrinal.
a) En primer lugar, cuenta con un sistema de control de constitu-
cionalidad previo de los instrumentos internacionales. En efecto, es de
competencia de la Sala Constitucional del T~J, verificar a solicitud
del presidente o presidenta de la Repblica o de la Asamblea nacio-
nal; la conformidad con la Constitucum de los tratados internacionales suscritos
por la Repblica antes de su ratificacin (ordinal 50.).33 Siendo as, cuando
menos en la dimensin terica, si la Sala Constitucional no encuentra
bice de tal calibre al documento internacional en cuestin, ste no
podra (al menos no debera) ser atacado en el futuro por medio de
una fiscalizacin represiva o posterior, ni tampoco plantearse luego una
accin de inconstitucionalidad contra la ley que lo aprueba.
Juzgamos que tal solucin (contralor constitucional . de los ins-
trumentos internacionales) es fundamental en procesos de integracin
supranaciona], pues en la prctica (y como afirma Brewer-Caras) lle-
vara a la ratificacin de los tratados respectivos slo despus de la
verificacin de su constitucionalidad por el Tribunal Supremo, y evi-
tar, as, la impugnacin posterior de la ley aprobatoria de los trata-

Texto constitucional "corregido", y que vara del aprobado en el referndum de


15 de diciembre de 2000 y publicado el 30 de diciembre de 1999, que estableca la
"conformidad de la Constitucin con los tratados internacionales" ----nfasis propo---
Brewer-Caras, Allan R .. "La constitucional en la Constitucin venezola-
na de 1999", en Fcrrer Mac-Crcgor, Eduardo Derecho constitucional.
2a, ed., Mxico, Porra-Colcgio de Secretarios de la Suprema Corte de de la
Nacin, 2001, p. 94B).
78 VCTOR Bi\ZAN

dos, como ocurriera en los casos de los tratados relativos al Acuerdo


de Integracin de la ahora Comunidad Andina, 10 que sucedi r-rva-
le aclarar por nuestra parte- con anterioridad a la entrada en vigen-
cia de la actual Constitucin."
b) En segundo Jugar, cuenta con una "norma de habilitacin", el
artculo 153, el que luego de advertir que la Repblica promover y
favorecer la integracin latinoamericana y caribea, en aras de
avanzar hacia la creacin de una comunidad de naciones, defendien-
do Jos intereses econmicos, sociales, culturales, polticos y ambienta-
les de la regin, que podr suscribir tratados internacionales que con-
juguen y coorcnnen esfuerzos para promover el desarrollo comn de
sus naciones, y que aseguren el bienestar de Jos pueblos y la seguri-
dad colectiva de sus habitantes; agrega que, para tales fines" "podr
atribuir a o~gani;aciones supra nacionales. mediante tratados) el dercicio de las
competencias necesarias para llevar a cabo estos de integracin" (cursi-
vas mas).
e) Por ltimo, el segmento final de la norma citada en el subapar-
tado anterior es muy importante, ya que despus de sealar que las
normas que se adopten en el espectro de los acuerdos de integracin
sern consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente,
consagra los caracteres bsicos del derecho comunitario, al mencio-
nar que tales normas sern "de aplicacin preferente a la Iegislacin
interna" (cursivas mas).
En linea con ello se ubica otra regla relevante localizada en el aro.
ticulo 318, prrafo 1, donde si bien se prev que la unidad monetaria
de la Repblica Bolivariana de Venezuela es el dispone que
"[eJn caso de que se instituya una moneda comn en el marco de la
integracin latinoamericana y caribea, podr adoptarse la moneda
que sea objeto de un tratado que suscriba la Repblica".
d) El polmico decisorio de la Sala Constitucional al que nos refe-
ramos es la sentencia 1942, de 15 de julio de 2003, que reitera la
doctrina de su predecesora 101 Y que no fue precisamente bien
recibida por la doctrina especializada.l"

lciern.
35 Dictada en techa 12 de Junio de 2001.
36 Vcase, por ejernpl, Avala Corao C);1rlOS, "La sentencia 19!j~2 DS, la proteccin
internacional de la Iibertad de expresin", en varios autores, Derecho constitucional e ins-
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO

Tal pronunciamiento convalid el delito de desacato, al conocer


de una accin de nulidad por inconstitucionalidad contra varios ar--
tculos del Cdigo Penal que establecen esa figura o permiten la utili-
zacin de otras normas de la legislacin penal de la misma manera y
con idnticos fines. Al efecto, y luego de recordar la previsin del ar-
tculo 23 constitucional en cuanto a que las disposiciones de los trata-
dos, pactos y convenciones relativos a derechos humanos adquieren
rango constitucional, estando equiparadas a normas contenidas en la
Constitucin, puntualiz que aquella clusula establece una preoalencia
de normas. pero no de fallos o dictmenes de instituciones, resoluciones de organis
rnos; etctera. En otras palabras, pero siempre siguiendo la posicin
delineada por la Sala, la nombrada prevalencia no alcanza a los in-
formes u opiniones de organismos internacionales que pretendan inter-
pretar el alcance de las normas de los instrumentos internacionales,
pues el nico capaz de interpretarlas, con miras al derecho venezolano, es el juez
constitucional; conforme al artculo 335 de la vigente Constitucin, en especial, al
intrprete nato de la Constitucin de 1999, y que es la Sala Constitucional.
En consecuencia, esta ltima molde un criterio discutible en
cuanto a la interaccin del derecho internacional de los derechos hu-
manos y el derecho interno, vehculo de una involucin interpretativa
en la materia, al blandir un concepto de soberana hace tiempo supe-
rado y que dej de acatar las obligaciones emergentes de los tratados
internacionales relativos a dicho campo temtico, al considerar que
las recomendaciones contenidas en los informes adoptados por la Co--
misin Interamericana "no son obligatorias" y que las sen ten cas de
la Corte Interarnericana, "para ser ejecutadas dentro del Estado, ten-
drn que adaptarse a su Constitucin", con lo cual, adjudica al juez
nacional facultades de control y escrutinio de los pronunciamientos
de dichos rganos protectorios interamericanos.F
Adems de poner en entredicho lo dispuesto por el artculo 23
constitucional, la resolucin dej en un cono de sombras a la previ-

tuucionalidad democrtica, VIII Congreso Venezolano de Derecho Constitucional, Valen-


cia, Venezuela, Asociacin Venezolana de Derecho Constitucional, del 26 al 28 de
noviembre de 2003, t. 1, pp. 433505.
Debe tenerse presente que Venezuela es Estado parte de la Convencin Ameri-
cana de Derechos Humanos desde el 9 de agosto de 1977, Y de acuerdo con el ar-
tculo 62 de sta, reconoci la competencia contenciosa de la Corte Interamericana el
24 de junio de ] 981_
80 VCTOR Bi\ZAN

sin del articulo 31 que en su prrafo 1 determina que "toda


persona tiene derecho, en los trminos establecidos por los tratados,
pactos y convenciones sobre derechos humanos ratificados por la Re-
pblica, a dirzgir peticiones o quejas ante los rganos internacionales creadospa-
Fa tales fines, con el objeto de solicitar el amparo a sus derechos humanos", 38
agregando en su segundo prrafo que el Estado adoptar conforme
a procedimientos establecidos en la Constitucin y la ley-, "las medi-
das que sean necesarias para dar cumplimiento a las decisiones emanadas de los
rganos internacionales previstos en este artculo". 39
Finalmente, es de destacar que la cuestin generada por la senten-
cia nm. 1942 fue planteada ante la Comisin Interarnericana de
Derechos Humanos, la que, a su vez, solicit medidas provisionales a
la Corte Interarnericana de Derechos Humanos. tstas fueron conce-
didas por el Tribunal, pero ante el incumplimiento del Estado vene-
zolano y la denuncia realizada en tal sentido por la Comisin Intera-
mericana, aqul emiti una resolucin conjunta en fecha 4 de mayo
de 2004-, relativa a las medidas provisionales respecto de Venezuela
en cuatro casos, entre los que se cuenta el que aqu nos ocupa. Entre
otros puntos, declar a) que por haber reconocido su competencia,
Venezuela est obligada a cumplir las elecisiones ele la Corte Intera-
mericana de Derechos Humanos, la que tiene el poder, inherente a
sus atribuciones, de supervisar el cumplimiento de las mismas: y b)
que dicho Estado tiene la obligacin de implementar las medidas
provisionales ordenadas por la Corte y de presentar, con la periodici-
dad que sta indique, los informes requeridos y, adems, que la
facultad de la Corte incluye evaluar los informes presentados, y
emitir instrucciones y resoluciones sobre el cumplimiento de sus
decisiones.

D. Balance

al E] trayecto analtico que nos condujo por algunos de los plie-


gues del derecho y la jurisprudencia comparados de los pases que in-
tegran el Mercosur (y de Venezuela, que aspira a incorporarse plena-

38 L;1S cursivas son mas.


39 Idem,
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 81

mente a l), pone al descubierto una heterogeneidad de soluciones


que conspira contra la posibilidad de cumplir los ambiciosos propsi-
tos declamados -particularmente, el advenimiento de un mercado
comn u otra estructura integrativa superior, parlo que si confluye
una real voluntad poltica no dejara de ser aconsejable intentar una
nivelacin constitucional y jurisprudencial que brinde el sustento ne-
cesario para que germine saludablemente el modelo intcgrativo
seleccionado.
b) No debera perderse de vista que el derecho comunitario tiene
como caracteres predominantes su autonoma, el efecto directo y la aplica
cin tnmeduuav fmferente de sus normas, caractersticas que ------encon-
junto-- convergen hacia la prevalencia del orden jurdico comunita-
rio en relacin con las normativas internas de los Estados que
conforman el espacio regional de que se trate.
Lo dicho amerita un par de consideraciones explicativas que deli-
nearemos a continuacin, por cierto, sin visos de taxatividad.
En primer lugar, y como explica Alonso Garca, la naturaleza auto
noma del ordenamiento jurdico comunitario se traduce en un sistema
institucional propio, en cuyo marco se produce derecho y se controla
el respeto de la constitucionalidad-legalidad comunitaria.t'' Tal natu-
raleza autnoma, aade el referido autor, incluye la participacin de
los ordenamientos jurdicos nacionales: verticalmente, por medio de sus
propias estructuras, complementarias del aparato institucional comu-
nitario en su doble vertiente de produccin jurdica y de control ju--
risdiccional; y horizontalmente, aportando concepciones y tcnicas na-
cionales en la configuracin de las reglas de juego del sistema
cornunitario.v'
Por su parte, uno de los caracteres salientes del derecho comunita-
rio es el de la primacia, respecto del cual Puente Egida se encarga de
aclarar que, bien interpretado, ese principio significa que en caso
de contradiccin de una norma comunitaria con arra regla de un sis-
tema jurdico de un Estado miembro (cualquiera sea su rango norma-
tivo) "el juez nacional ha de aplicar en el caso concreto la comunitaria e ina-
plicar la nacumal" (cursivas en el original), tratndose "de un estricto

'lO Alonso Garca, Ricardo, Derecho comunitario derechos nacionales. Autonoma, znt:cgr,ci()n
e interaccin. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1999, p. 15.
41 Idem,
82 VCTOR Bi\ZAN

problema de apncacion preferente, porque al hacerlo as, el juez na-


cional no induce en la regla inaplicada un principio de nulidad o
anulabilidad, tsta sigue siendo plenamente vlida y susceptible de ser
aplicada en cualquier otro supuesto en el que no haya esa incompati-
bilidad", de lo que deduce el autor que la primaca nada tiene que
ver con el principio de jerarqua norrnativa.v
e) Dentro de esas lneas contcxtuales, concretamente y para los ca-
sos de Brasil y Uruguay, aquella nivelacin normativa podra venir
de la mano de sendas reformas constitucionales que atribuyan la legi-
timacin suficiente para crear entes supranacionales receptores de
competencias o atribuciones dispensadas por esos Estados.
De su lado, en los supuestos de Argentina y Paraguay, y con sus
peculiaridades, puede concluirse que sus sistemas constitucionales se
encuentran suficientemente acondicionados para emprender semejan-
te intensificacin del ligamen integrativo,
Finalmente, y siempre desde la vertiente normativa, el contexto ju-
rdico venezolano tambin estara adaptado para avanzar hacia es-
tructuras intcgrativas ms complejas, incluso con un interesante plus
de tutela preventiva al haberse institucionalizado en la ley fundamen-
tal un modelo de control de constitucionalidad precio de los tratados
internacionales, lo que impedira (al menos desde una ptica especu-
lativa o terica) "sorpresas" ulteriores cuando el instrumento en cues-
tin ya est vigente, sorteando el riesgo de que el Estado incurra en
responsabilidad internacional, Sin embargo, y para evitar una lectura
parcializada del enfoque, cabe llamar la atencin sobre el discutible
criterio que la Sala Constitucional del T~U sentara en la reseada
sentencia nm. 194,2, brindando una devaluada cotizacin a los pro-
nunciamientos de los rganos protectorios interamericano s en materia
de derechos humanos (comisin y corte interamericanas) al entender-
los sometidos al control y escrutinio posteriores por parte del juez
nacional a los fines de su eventual cumplimiento.

4~ Puente Egido, Jos, "El impacto del derecho comunitario europeo en la Consti-
tucin Espaola", en Drnas de Clernent, Zlata Estudios de derecho internacional.
En al Ernesto ]. Caro, Crdoba, Drnas-Lerner editores, 2002, t. JI,
p. 1654.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 83

IV. CIERTAS CUESTIONES CONFLICTIVAS QUE SlJRGEN


DE LA INTERREtACIN DE LA INTEGRACIN SUPRANACIONAL
y EL FEDERALISTvl0, y DE LA HlJSQ.UEDA DE INSTANCIAS
DE PARTICIPACIN DE LOS ENTES SUBESTATALES

1. Perfiles de la cuestin

Bsicamente, el propsito de este segmento del trabajo es enfocar


algunos aspectos de inters relativos, por ejemplo, a la posibilidad de
que las entidades infranacionales desplieguen cierto tipo de actividad
en el mbito internacional o de que se generen a su respecto alterna-
tivas de participacin en el proceso integrativo en los planos interno
o externo.
En definitiva, se trata de amortiguar con recursos descentralizan tes
el impacto que sobre tales esferas infraestatales puede provocar el fe-
nmeno integrativo, que genera vectores centrpetos cobijados en el
ente comunitario.
En cada pas de estructura compleja debern buscarse espacios en
el espectro interno o en el internacional para habilitar vas de actua-
cin en el proceso de integracin por parte de los estados" el Distrito
Federal y los municipios, en el caso del Brasil; las provincias, las re-
giones (aunque no sean instancias polticas), los municipios y la Ciu
dad Autnoma de Buenos Aires (CABA), en el supuesto de Argenti-
na; y los Estados, el Distrito Capital, las dependencias federales y los
territorios federales, en el mbito de Venezuela.
Ms all de todo ello, se mantienen vivas naturalmente las posibili-
dades que per se tales entidades subestatales puedan buscar ad extra o
las que el propio contexto normativo comunitario pudiera depararles.
Por supuesto, siempre dejando a buen resguardo los lmites estableci-
dos por las respectivas configuraciones constitucionales y los repartos
cornpetenciales que stas diseen.

2. El caso argentino

A modo de caso testigo, plantearemos ciertos puntos temticos in-


teresantes (algunos, con aristas confl ictivas) que surgen de la Consti-
tucin argentina a partir de la reforma constitucional de 1994.
VCTOR Bi\ZAN

A. La rcgumalieacum

El artculo ] 24 constitucional acuerda a las provincias la facultad


de crear regiones para el desarrollo econmico y social, y establecer r-
ganos con facultades para el cumplimiento de sus fines,
Tal premisa debe leerse en lnea con el artculo 125, parte inicial
que permite a las provincias la celebracin de tratados parciales para
fines de administracin de justicia; de intereses econmicos y trabajos de utilidad
con conocimiento del Congreso; y con el artculo 126
que paralelamente les proscribe ejercer el poder delegado a la nacin
y la celebracin de tratados parciales de carcter poltico.
De tal trama normativa surge que la regin no es una nueva Ins-
tancia poltica en el sistema institucional argentino. Pero, sin duda, es
una importante herramienta de oxigenacin federal, mas siempre co-
mo vehculo descentralizador, es decir, como advierte Hernndez, no
destinada a centralizar el pas o violar las autonomas provinciales y
municipales.t>
Aprovechamos este segmento del trabajo para reiterar nuestra po--
sicin en punto a que la creacin de regiones en los trminos del artculo
12~ ele la Constitucin federal es una facultad proinncial y no del go-
bierno nacional, lo que obviamente no significa que ste deba desen-
tenderse del proceso de regionalizacin, pues otra de las innovaciones
vehiculadas por la reforma de 1994 y, en este caso, trasvasada al ar-
tculo 75, inciso 19, prrafo 2, es la atribucin conferida al Congreso
en punto a proveer al crecimiento armnico ele la nacin y promooer
,Dolfticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de
)' regiones; iniciativas para las cuales el Senado ser Cmara de origen.
En otras palabras, las regiones no pueden ser pergeadas por ley
del Congreso y de espaldas a las provincias o en contra ele la volun-
tad de stas, pues como agudamente ha advertido Gelli:

[NJ o se trata de que el Estado federa] planifique una superestructura


compuesta por regiones por sobre las provincias que implique, en los
hechos, un corrimiento de los lmites de stas. Por el contrario, la re-
gionalizacin se constituye en un instrumento de los entes locales para

'Li Hernndez Antonio Maria, ro! de las


v mumainos. Buenos Aires, Depalma, 2000, p. + l.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 85

solucionar problemas comunes, maximizando las ventajas comparativas


de cada una de las provincias que acuerdan crear una regin, aunque
slo pueden hacerlo en materia econmica y sooial"'

Por lo dems, la poltica de regionalizacin ad intra y ad extra (en el


contexto integrativo del Mercosur) podr coadyuvar, como ha sucedi-
do en Europa, y naturalmente teniendo en cuenta las significativas
diferencias y evitando mimetismos jurdicos artificiales, a la bsqueda
de grados ms avanzados de cohesin social y territorial, y de desa-
rrollo econmico equilibrado.
En lnea con ello, y para cerrar este punto, coincidimos con Sthli
respecto de las tres cuestiones centrales que plantea acerca de la exis-
tencia de una poltica regional en el marco de un esquema de inte-
gracin, las que tienen que ver con los objetivos generales persegui-
dos: la democratizacin del proceso integrador, la incorporacin a
ste de una nueva dinmica y la correccin de los desequilibrios.">

13. La actundad internacional de las provincias

N tese que el mencionado artculo 124- de la carta fundamental


prev que las provincias "podrn tambin celebrar convenios interna-
cionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la
nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o al
crdito pblico de la nacin; con conocimiento del Congreso
. ."
nacionar.
La cuestin ha suscitado numerosas dudas en la doctrina, tanto en
el grado de lcgitirnacin de las provincias para actuar internacionalmen-
te, y al alcance de tal actividad eventual, como al calibre semntico
de la expresin "con conocimiento del Congreso nacional".
La problemtica recepta importancia no slo desde el plano espe-
culativo o acadmico, sino fundamentalmente desde la ptica del re-
fuerzo del federalismo, la revalorizacin de las gestiones que en el
mbito internacional les es lcito desplegar a las unidades provinciales

44 Gelli, Maria Anglica, Constitucion de la nacum comentadav concordada, 2a.


ed. ampl. ji actualiz., Buenos Aires, La Ley, 2003, p. 86l.
45 Stahli, Jorge) "Participacin de las regiones internas de los Estados en los proce-
';0-; de integracin", indito.
86 VCTOR Bi\ZAN

y el rol que pueden jugar en el terreno de la integracin supranacio-


nal, naturalmente dentro de los lmites establecidos por la ley funda-
mental, lo que supone dejar a buen resguardo el principio jurdi-
co-axiolgico de lealtad constitucional que, justo es decirlo, no solamente
vincula a las entidades infraestatales respecto del gobierno central, si-
no que, en retroalimentacin, tambin compromete a ste con
relacin a aqullas.
Un enfoque exegtico del segmento del precepto citado lleva, en
primer trmino, a puntualizar, desde una dimensin genrica, que ta-
les actividades de alcance internacional o gestiones internacionales de las pro-
vincias, resultan legitimadas a partir de una percepcin flexible de las
"relaciones internacionales", cuya conduccin y responsabilidad -----co-
mo es de sobra conocido- recaen exclusivamente en el Estado Iede-
ral en cuanto a lo que corporizara el "ncleo duro" de aquellas
relaciones.
Correlativamente, la mencionada laxitud interpretativa de dicha
expresin permitira pensar en un "ncleo blando" que habilita la
realizacin de actividades de tenor internacional por parte de los en-
tes subestatales, o lo que, por ejemplo, y mutatis mutandi, la doctrina
italiana denomina "auioit promoeionali' ("actividades de promocin
exterior"), encaminadas justamente a la promocin del desarrollo
econmico" social y cultural que las regiones pueden desernpefiar con
acuerdo del Gobiemo'16 el caso argentino, las provincias lo deben
hacer "con conocimiento del Congreso nacional").
Dicho en palabras de Casanovas y La Rosa, al margen de las "re-
laciones internacionales", en sentido estricto, y de la celebracin de
tratados internacionales, cabe "articular un mbito de accin exterior
que se fundamente en los poderes e intereses propios de las entidades
infraestatalcs y se ajuste a lo que es la prctica constitucional e inter-
nacional actual en los Estados de estructura compleja". 47

46 Agostini, NIara Vakria, "Lneas de evolucin de la accin de las regiones italia-


nas en el exterior y de su participacin en el proceso de adopcin de decisiones co-
munitarias", en varios autores, La accum exterior comunitaria de los Lander. .. ~cit., nota
10, p. 24.
47 Casanovas y La Rosa, Oriol, "La accin exterior de las comunidades autnomas

y 81.1- participacin en la celebracin de tratados internacionales", en varios autores, La


accion cxteriorv comunitaria de los Lander ... , cit., nota 10, pp. 5'7 Y 58.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO

Aclarado lo anterior, y retomando en particular el tramo del ar-


ticulo 12'~ referido a las actividades que ad extra estn facultadas a Ile-
var adelante las provincias, la terminologa "convenios internaciona-
les" que pueden celebrar, suponemos que ha sido pensada para
transmitir un mensaje que exteriorice una distincin categorial enrai-
zada en una valencia jurdica ms tenue y menos formal que la de
"tratados internacionales", que quedan inmersos -estos ltimos- en
la rbita competencial exclusiva del Estado nacional en el maneJo de
las relaciones internacionaless'' ("ncleo duro").
Justamente, la celebracin de "convenios internacionales" por las
unidades provinciales queda supeditada a la compatibilidad "con la

+10 En general, hay consenso doctrinario acerca de que, en el contexto de nuestra


ley fundamental, e intcrpretando Ia voluntad del constituyente reformador, la expre-
sin "convenios internacionales" representa un escaln jerrquico inferior a la de
"tratados internacionales", reservados al Estado nacional (poderes Ejecutivo y Legisla-
tivo) en el marco de una frmula lxica empleada por ejemplo en los articulas 27, 31
Y '75, incisos 22, 23 Y 24. Sin embargo, es preciso recordar que desde un plano gen-
rico y en el mbito del derecho internacional, entre ambas denominaciones existen
lazos de afinidad semntica. Es que la Convencin de Viena sobre el Derecho de los
Tratados, de 23 de mayo de ] 969, que entrara en el 27 de enero de 1980. ha
determinado que a los efectos de tal Convencin, "se entiende por 'tratado' un acucr-
do internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho interna-
cional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos y
cualquiera que sea su denominacin particular" artculo 2,1. 1\1 explicar la ci-
tada definicin, De la Guardia puntualiza que, segn tal Convencin y para Jos fines
de su texto, "todo convenio ser un 'tratado' siempre que: al sea un acuerdo interna-
cional; b) baya sido celebrado por escrito; e) se concluido entre Estados: d) est
regido por el derecho internacional, y e) cualquiera sea su denominacin particular y
aunque conste en un instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos" (De la
C~uardia, Ernesto, Derecho de los tratados internacionales, Buenos Aires, baco, 1997, p.
Justamente al desarrollar este ltimo elemento de la definicin, es decir, "cual-
quiera sea su denominacin particular, y aunque conste en un instrumento nico o
en dos o ms instrumentos conexos", el citado autor recuerda que la Convencin se
adhiere al criterio contemporneo y generalizado en cuanto a la utilizacin del trmi-
no "tratado)', que abarca a "todos los acuerdos internacionales sobre los que existe
una gran variedad de denominaciones, C01Jl0 convencin, protocolo, arreglo, declara-
cin, carta, pacto, convenio, acta, acuerdo, estatuto, concordato; canje de notas, no-
tas reversales, minutas aprobadas; memorndum de acuerdo, modus cioendi. etctera"
pp. 114-115). Por su parte, en el mbito del derecho comparado latinoameri-
cano existen Constituciones que plasman en sus textos las nomenclaturas "tratados o
convenio'; internacionales", por la'; de Bolivia y Ecuador: sobre el particular,
vase el libro de Bazn,\Tctor, constitucional control de consiuucionalidad de los
tratados internacionales. Una msum de derecho comparado, Mcxico, Porra, 2003.
88 VCTOR Bi\ZAN

poltica exterior de la nacin y la no afectacin de "las facultades


delegadas al Gobierno federal o al crdito pblico de la nacin" >

Puede acordarse o no con los lineamentos lxicos adoptados por el


Constituyente reformador de 1994 para trazar los lmites a las activi-
dades provinciales de alcance internacional, mas lo que si queda cla-
ro es que en tal diseo lingstico se inserta la matriz del citado prin-
cipio de "lealtad constitucional", que en el particular las provincias
deben acatar para preservar la intangibilidad del reparto de compe-
tencias acordado con el Estado nacional.
En definitiva, y en lo que hace al objeto de tales "convenios inter-
nacionales", parece claro que el mismo debe girar en torno a cornpe
tencias exclusivas de las provincias o concurrentes con la nacin.
Por su parte" no menor polmica trae consigo la frmula escogida
en punto a que tanto la creacin de regiones como la celebracin de
convenios internacionales deben realizarse "con conocimiento del
Congreso nacional".
Liminarmente, nos apresuramos a aclarar que, desde nuestra pti-
ca, "conocimiento" no origina la exigencia de consentimiento, apro-
bacin ni autorizacin, sino de comunicacin al Poder Legislativo.
Tal posicin reconoce varios puntos de sustentacin: en primer lu-
gar, por cuanto desde el plano semntico "con conocimiento" slo
supone el resultado de "hacer saber" o "informar", 10 que dista con-
ceptualmente de "consentimiento", "aprobacin" u otros trminos
equivalentes; en segundo lugar, porque durante los trabajos y debates
de la Convencin Constituyente se manejaron varias opciones termi-
nolgicas para la redaccin de este tramo de la norma en cuestin,
entre los que se cuentan los mencionados en ltimo trmino, decan-
tndose finalmente por la expresin "con conocimiento", quereite-
ramos- exhibe una carga de significado distinta de las enunciadas,
adems de que no cabe predicar de los constituyentes una actuacin
desprevenida o inopinada en la seleccin del texto particular; y, por
ltimo, refuerza nuestra percepcin el distanciamiento que en el pun-
to se da en relacin con la Constitucin ele ElJA, una de las fuentes
de la ley fundamental argentina, que exige el "consentimiento" del
Congreso para que el Estado celebre convenio o pacto alguno con
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 89

otro Estado o con una potencia extranjeras? (artculo 1, seccin X,


ap. 3).
Cuestin complicada es predeterminar qu sucedera en caso de
que el Congreso estuviera en disconformidad con el acuerdo regional
o que el convenio internacional violara los lmites impuestos constitu-
cionalmente. En tales hiptesis, y siempre que las vas previas del
dilogo democrtico fracasaren, cabra al Estado nacional la articula-
cin de una accin judicial ante la Corte Suprema de Justicia en
contra ele las provincias (o la CAllA.) actuantes o, en un supuesto ex-
tremo y si eventualmente quedaran reunidas las pautas diseadas por
el articulo 60. de la Constitucin, disponer la intervencin federal
(artculos 75, inciso 31, o 99, inciso 20, dem), en cuyo caso, GelJi su-
giere que los senadores representantes de las provincias en cuestin o
de la CAllA, deberan defender "las razones y justificacin de los Esta-
dos locales",5o
Apoyndose en Fras, Hcrnndez-" advierte que un pronunCla-
miento negativo del Congreso no dejara sin efecto el acuerdo, como
sera el caso de la desaprobacin.
Finalmente, y para airear posibles cuestionamientos en el desplie-
gue de la accin exterior de las provincias, Zarza Mensaque ofrece
como alternativa que por medio de un acuerdo previo entre el Esta-
do federal y aqullas, "el Congreso dicte una ley convenio que esta-
blezca los aspectos sustanciales y procedimental es que deben respetar
los Estados locales para que los convenios que suscriban sean vli-
dos".52

49 La norma en cuestin. refirindose al apartado 2 del mismo artculo, expresa


que sin el "consentimiento" del Congreso "ningn Estado podr ... celebrar convenio
o pacto alguno con otro Estado o con una potencia extranjera"; el texto en espaol
ha sido consultado en Cascajo Castro, Jos Luis y Garca lvart-z, Manuel
s, .3a. ed., Madrid, Tecnos. 1994: p, 68,
Constitucione extranjeras contemporneo __ 1

50 GelJi, Maria Anglica, /!. cit.. nota 44, p. 863. Las cursivas son mas.
51 Frias, Pedro J, Derecho Buenos Aires. Depalma, 1987. p. 104;
aludido por Hernndez y .. , cit., nota 43,
p. IJ4.
52 Zarzai\1ensaque, Alberto, "Las provincias en las relaciones interjurisdicciona-
les". en Drnas de Clment. Zlata y Rey Caro. Ernesto de
cit., nota 9, p. 59.
90 VCTOR Bi\ZAN

C. Una proteccum adicional/Jara el federalismo en los procesos


de integracin?

Es importante destacar que durante los debates de la Convencin


Constituyente de 1994, que deparara el texto actualmente vigente, se
plante la incorporacin de una especie de "clusula federal" dirigida
a proteger al federalismo frente a los tratados internacionales en ma-
teria de integracin.
Justamente se postulaba que en la norma contenida en el hoy ar-
ticulo 75, inciso 24, prrafo inicial, adems del respeto por el orden
democrtico y los derechos humanos como principios por preservar
en lOS tratados de integracin que deleguen competencias y jurisdic-
cin a organizaciones supraestatales, se incluyera al "sistema federal"
asegurando a las provincias la efectiva participacin en la decisin de
los asuntos que las afectasen directamente.
La fundamentacin de la mocin puede ser sintetizada, siguiendo
las palabras del convencional Gabriel Llano, cuando afirmaba que en
el nuevo inciso que se pretenda agregar al entonces articulo 67 (hoy
75) exista una omisin, "porque al Congreso nacional se lo va a fa-
cultar a delegar competencias, pero en esa delegacin de competen-
cias se tiene que respetar el mbito de competencia reservado a las
provincias".53 Aada que:

Si van a existir por ah organismos supranacionalc con facultades de


dictar normas obligatorias que van a tener una validez superior a nues-
tras leyes y que segurarlente tendrn contenido econmico y si estas
normas van a tener una decisiva incidencia en el desarrollo de algunas
economas regionales. yo creo que hay que completar esta norma con
el respeto al sistema federal de gobierno. Es me animara a pro
poner que haga alusin a la efectiva participacin de las provincias.>"

As, y luego de aludir a la experiencia alemana de los Ldnder por


medio de los observadores, propuso completar la regla de la siguiente
manera: "y que respete los derechos humanos, el orden democrtico,

53 "Versiones taquigrficas de la Comisin de Redaccin'), Obra de la Coni)cncin Jva--


cional 1994, Buenos Aires, La Lev-Ccntro de Estudios .Jurdicos y Socia-
les. Ministerio de Justicia de la Nacin, 1997, t. IV, p. 4144-.
5+ Idem,
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 91

el sistema federal a travs de la efectioa participacin de las provincias en dichos


organismos" .55

Finalmente, la propuesta no prosper, manifestndose, para des-


cartarla, que el modelo constitucional argentino cuenta con las reser-
vas realizadas y prescritas en la Constitucin para sostener su sistema
federal, por lo que se entiende que la aprobacin por las distintas
instancias federales, como es el caso de la Cmara de Senadores, que
requerir una mayora calificada para tratar estos temas, cubrira las
necesidades que las provincias reclamen durante un proceso de inte-
gracin.t"
Sea como fuere y ms all de no haber fructificado la aludida pro-
posicin i--To que para algn sector de la doctrina es una muestra
ms del dficit federal de la reforma constitucional- es interesante
la reflexin de Sabsay cuando afirma que la circunstancia ele que el
Constituyente haya apostado por un modelo federal de concertacin
que ubica al pas en camino hacia el fortalecimiento ele la periferia
para reequilibrar' el excesivo vigor que han acusado las fuerzas centr-
petas en la historia de nuestro federalismo, har "posible contrarrestar
l;gualmente la excesioa concentracum de poder que puede resultar del proceso
de integracin continental que hemos inaugurado junto a las naciones limtrojs";58
aunque no deja de advertir que tales comentarios se circunscriben a
la descripcin de las disposiciones constitucionales y no a las expe-

55 Idem, I..as cursrvas son mas.


56 Dalla Via, Alberto R_o: l~Ianual de derecho constitucional, Buenos Aires, Lexis N e-
xis, ~:004, p. 68B, quien aclara que las objeciones fueron respondidas en los trminos
indicados en el texto al que se refiere esta nota por el convcncionaljuan Pablo Cafie-
ro, miembro informante de la Comisin de Integracin y 'Tratados Internacionales.
Sobre el tema de la proteccin del federalismo frente a los tratados internacionales en
materia de integracin y lo que denomina "el lmite federal de la supra nacionaliza-
cin", consultarse Farrando Ismael, "El municipio en la perspectiva de la
integracin", en Prez Guilhou, Dardo et al., Derecho y 2a.
ed. actualiz., vol. 1, particularmente pp. 356 Y 3'i7 (nota
57 Vcase, en ese sentido, por ejernpl0, Castorina de Tarquini, Maria Celia, (CEl fe-
dcralismo", en Prez Guilhou, Dardo et al., ,. cit.. nota anterior, pp. 138-l41.
58 Sabsay, Daniel Alberto, "El federalismo en la Constitucin y las posibilidades de

reconstruccin que brinda la reforma de 1994", en varios autores, Constitucin de la na-


cin Con motioo del sesquicentenario de su sancin, Santa Fe: A..sociacin Argentina
de Derecho Constitucional, 2003, 1. Il, p. 375. Las cursivas son mas.
VCTOR Bi\ZAN

riencias en materia de aplicacin, pues "ms all de las asplraClones


del Constituyente, la labor legislativa no las ha acompaado". 59
Por nuestra parte, slo acotamos que en ste como en otros puntos
temticos, la hora actual impone como desafio impostergable la revi-
talizacin del Senado para la asuncin y el cumplimiento genuinos
de su rol como Cmara de representacin de los intereses de las pro-
vincias en nuestro esquema estatal federal.s" tamo en relacin con el
plano internacional como en la dimensin endgena.v!

59 Idem,
60 Mutatis muiandi, y concentrndose en el caso de Mxico pero con utilidad genri-
ca, al tratar el tema del poder de celebrar tratados internacionales y su vinculacin
con el sistema federal, Serna de la Garza plantea la conveniencia de redefinir el dise-
o bsico de] poder de celebracin de tales instrumentos, uno de cuyos puntos esen-
ciales tiene que ver con la "revitalizacin del Senado como cmara de representacin
de los estados", establecindose en el sistema de distribucin de competencias la exis-
tencia y eficacia de controles sobre la decisin poltica de] presidente de celebrar un
tratado que recaiga sobre materias reservadas a las entidades federativas En ese pun-
>

to, el autor citado la necesidad de pensar en "un Senado que, una vez revita-
lizado como cmara federa], pudiese intervenir en el proceso de celebracin de trata-
dos internacionales, pero desde la negociacin misma del in;trumento", y no slo
como instancia de aprobacin o rechazo de un documento que fuera negociado ex-
clusivamente por e] Ejecutivo federal. Concluye aseverando que "un Senado
en una verdadera cmara de representacin de los intereses de los estados es la mejor
garanta de que los tratados internacionales celebrados por el presidente de la Rep-
blica no afecten de manera adversa a las partes integrantes del pacto federal. Serna
de la Garza, Jos Mara, "La lgica centralizadora del sistema federa] mexicano", en
Valads, Diego y Serna de la Garza, Jos Mara Federalismoy regionalismo,
Mxico, Tribunal Superior de Justicia del Estado de Puebla-UNANL Instituto de
Investigaciones Jurdica;, 2005, pp. 578-582.
61 Baste recordar que, por ejemplo, en materia de coparticipacin federal impositi-
va -----unode los temas ligados al "fortalecimiento de! federalismo" pregonado por la
Ley 24.309) declaratoria de la necesidad de la reforma constitucional de 1994: Y rei-
1

vindicados en su oportunidad como logros de sta-----se hace perceptible la brecha en-


tre lo pautado normativamente y las pretericiones en e! mbito fctico, ya que tanto
el rgimen coparticipativo (a instrumentarse por una ley convenio con el Senado co-
1210 Cmara de origen), t01YlO la reglarnentacin del organismo fiscal federal aludidos
por el artculo 75, inciso ~:, debieron haber sido establecidos antes de la finalizacin
de 1996, de acuerdo con la disposicin transitoria sexta, lo que an no ha ocurrido.
No es precisamente agradable constatarlo ni decirlo, pero es igualmente dificil disi-
mular que la sombra de las omisiones inconstitucionales traducibles en la falta de de-
sarrollo legislativo de varios aspectos contenidos en la letra de la Constitucin, conti-
na siendo frondosa en el esr.enario jurdico nacional.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO

D. /Y los municipios?

Naturalmente, los municipios no pueden quedar al margen del


proceso integrativo, y a partir de la autonoma que les reconoce expli-
citamente la ley fundamental en el artculo 123, pueden desplegar ac-
tividades ele gestin internacional, observando ciertos lmites entre los
que se cuentan los impuestos por la Constitucin de la provincia a
la que pertenecen, y naturalmente los fijados por la norma superior
ele la nacin.
En tal sentido, y si bien es cierto que la carta magna no depara
expresamente a los municipios una norma eq uivalente al articulo 124
respecto de las provincias, Barrera Butclcr advierte que el contexto
social del mundo globalizado impone considerar que tambin la atri-
bucin ele celebrar acuerdos en el orden internacional queda com-
prendida en el principio constitucional de autonoma municipal, pues
el mbito de interrelacin e interdependencia que condujo al recono-
cimiento de tal atribucin a las provincias (aun antes de la reforma
ele 1994), apunta a la misma direccin respecto de los municipios,
que tienen mltiples vnculos convencionales en el plano internacio-
nal, por e;jemplo, la prctica reiterada de los "hermanamientos de
ciudades", que vinculan con lazos de cooperacin recproca a munici-
pios de diversos pases y continentes. W

3. La experiencia europea

Abandonando el marco del derecho argentino, emprenderemos un


breve recorrido por la experiencia europea, limitndonos a presentar
algunas posibilidades de participacin de las colectividades territoria-
les en la dinmica supranacional y a enfocar cuestiones delicadas que
surgen del impacto de sta en los Estados con estructura compleja
(regional, federal, federo-regional o con incipientes signos centrfu-
a partir del afianzamiento del csquema comunitario, de un lado,

62 Barrera Hutck.r, Guillermo, "Facultades de las entidades subnacionalcs en la ce-


lebracin de gestiones y convenios internacionales", en Hernndez Antonio M.
(dir.), La dcscentralimcin del .. , cit., nota 4, pp. 213 Y 214,.
VCTOR Bi\ZAN

y del crecimiento del nmero de Estados que procuran acrecentar sus


procesos de descentralizacin ad intra, por el otro.

A. Participacin de las colectividades territoriales


en el proceso comunitario

Ligado a lo que anticipbamos, en la praxis integrativa europea


existen Estados con una normativa avanzada en materia de participa-
cin regional, tal como resalta Prez Gonzlez, quien cita el caso de
Blgica (devenida en poca relativamente reciente en Estado federal),
donde los entes federados participan activamente en la poltica comu-
nitaria que neva a cabo el Estado, plasmndose en 1993 una nueva
reglamentacin constitucional y legal de las relaciones internacionales
de las comunidades y regiones belgas.63
Sin abandonar los contornos de Europa, se aprecia que no todos
los Estados resuelven de idntico modo la participacin de las entida-
des subestatales en las mencionadas fases ascendente y descendente,
pues algunas ponen el acento en aqulla y otros en sta.
As, en Alemania, a partir de ]21 suscripcin del Pacto de Lindan
de 195'7, los Ldnder (Estados miembros del Estado federal) participan
en la etapa ascendente de la celebracin de los tratados internacionales
que pueden afectar su competencia o intereses.v' Cuando slo con-
cierne a stos, el Bund (poder central) est obligado a escuchar el pa
recer regional, pero si ya el tratado atae sustancialmente a las com-
petencias exclusivas, la opinin de los Lander debe ser tenida en
cuenta de forma determinante por e] Bund al momento de celebrar el
tratado en cuestin.f''' Por su parte, debe adems computarse la figura
delUindenbeobachter (observadores de los Liinder), que participa como
miembro de la delegacin alemana al Consejo de Ministros en las
sesiones que aborden temas que afecten a aqullos,
Una situacin similar, aunque con sus propias particularidades, se
da tambin en Austria, en donde ------corno recuerda Prez Gonz-
lez-- con motivo de su mgreso a la UE se modific la Constitucin

6" Prez Gonzlcz, Manuel, "Facultades de Jos entes ... ", cit., nota 9, p. 21.
64 uu; p. 20.
65 Idem,
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 95

federal al establecer un acuerdo entre la Federacin, los Ldnder y mu-


nicipios" en asuntos de integracin europea, que permite un modelo
de participacin regional en cuestiones atingentes al mbito de accin
autnoma de los Ldnder, o sea susceptibles de afectar sus intereses,
previendo la posibilidad de que ellos den un parecer conjunto sobre
cualquier materia perteneciente a su competencia legislativa, as co-
mo la posibilidad de que los mismos enven representantes a las ne-
gociaciones que versen sobre materias que en el plano interno sean
de su competencia exclusiva o que conciernan a sus intcrcses.s''
En su turno, el sistema italiano atiende preferentemente a la fase
descendente de aplicacin de los actos comunitarios dentro del Estado,
fijndose norrnativamente una serie de pautas que debe seguir el po-
der central para la aplicacin del derecho comunitario en las regio-
nes,67 tema que retomaremos con ms detalle en el subapartado in-
mediatamente siguiente.
En esta faz descendente, y entre otros puntos de inters, emerge
un interesante aspecto de la cuestin. Radica en que en el marco co-
munitario una va importante de formacin de su normativa es la de
las "directivas", que en palabras de Puente Egldo, constituyen una
categora especial normativa con las que, en aplicacin de la tcnica
de las "leyes marco", la disposicin comunitaria deja una amplia la-
bor de desarrollo a los rganos legislativos internos de los Estados,
que les permiten -----siempre que se respeten las lneas centrales que fi-
.1'1-- normas singulares adaptadas a las particularidades de cada
pas.68
y es justamente en este mbito de desarrollo del derecho comuni-
tario ad tntra donde los entes infraestatales pueden tener protagonis-
mo, cuestin q uecomo ha ocurrido en Espaa 69 tal vez podra

66 Prez C~onzlez, Manuel, "Ponencia de sntesis: "La accin exterior y cornunita-

ria de los Landa; cantones y comunidades autnomas: un ensayo de recapi ..


tulacin'". en varios autores, La accin exterior y comunitaria de los Lander, <, cit., nota
>

10, pp. 33'i y 336.


67 Prez Gonzlc, Manuel, "Facultades de los entes,.,") cit. nota 9, p. 21,
68 Puente Egido, Jos, /J. cit.. nota ,t2, p. 1651.
Puente Egida releva varios casos resueltos por e] Tribunal Constitucional espaol
en Jos que respectivamente se expidi a favor de la competencia preferente del Esta-
do Central, aunqu sin excluir por completo la participacin de las comunidades au-
tnomas (STC, de 20 de diciembre de 198B [Pleno], nm. 598 y L403119B6 Y
VCTOR Bi\ZAN

generarles algn conflicto cornpetencial con el Estado central, aunque


10 ideal sera que tales inconvenientes sean evitados o resueltos a par--
tir de la pauta de "confianza o lealtad federal" y en un deseable
marco de cooperacin entre ambos estamentos polticos. 10
Como frmula sintetizadora de las vas de participacin de las en-
tidades subnacionales en los procesos de adopcin de decisiones en la
estructura cornumtaria europea sobre materias ele competencia de
aqullas o susceptibles de afectar sus intereses, que se han vertebrado
en Europa en diversos Estados miembros polticamente descentraliza-
dos, Prez Gonzlez distingue entre participacin directa, que supone la
presencia de representantes regionales en instituciones u rganos de

857/ 1989 [acumulados]), o a t.rvor de stas, mas sin excluir del todo la competencia
dd Estado central (STC, de 29 de octubre de 1992, recurso de inconstitucionalidad
nE1 1.31411986 y STC, de 8 de enero de 1983 [Pleno], nm. 1.04311986 y
336/ El citado autor analiza el tema desde la perspectiva del efi-cto mutante
que en la Constitucin interna de cada Estado miembro puede tener la aplicacin y
el desarrollo del derecho comunitario en el orden jurdico de cada Estado, preguntn-
dose en el caso espaol si por la accin general del derecho comunitario, las mismas
categoras jurdicas con las que fue elaborado el derecho constitucional espaol
te no pueden y hasta deben ser re elaboradas, ejemplificando con la nocin de "com-
petencia exclusiva", tanto en el Estado corno en las comunidades autnomas, y con-
cluyendo "que en la Constitucin o en los Estatutos [de Autonoma] fue pensada
corno 'verdaderamente exclusiva", el 'Tribunal Constitucional tiende cada vez ms a
interpretarla en determinadas circunstancias como competencia compartida".
Puente Egido: Jos: 0ll, cit., nota 42) pp. 1651 Y 1659-166.5.
1

70 Castorina de Tarquini seala que en el proceso del Mercosur se deber proceder

con cautela, y privilegiar la participacin y el control provinciales, objetivo que m~ce-


sitar previamente que los intrpretes del federalismo desarrollen sus relaciones sobre
la base de ciertos presupuestos que surgen de nuestro derecho y que, redimensiona-
dos, debern incorporarse al comunitario. :En ese contexto, ubica a los principios de
y de En la visin de la autora, el primero de ellos importa
de parte del gobierno central y de los gobiernos locales un comportamiento encami-
nado al mantenimiento de la unin, debiendo el gobierno nacional abstenerse de to-
da medida que lesione o restrinja los intereses provinciales, los que a su vez colabora-
rn en la consolidacin de la unin nacional; mientras que el segundo de aqullos
supone un derecho y un deber y correlativos entre los Estados locales y el
nacional: ste tiene el derecho de mantener su integridad y el deber de preservar la
de los Estados miembros, los que a su vez tienen el deber de consolidar la unin,
condicin de su propia existencia, y el derecho a que sta k-s sea reconocida y respe-
tada. Castorina de Tarquini, Mara Celia, Federalismo e nt,sgf;lci,5n, Buenos Aires,
Ediar-Instituto Argentino de Estudios Constirucionales y Polticos, 1997, pp. 70,:77.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO

la UE, e indirecta, que incluye diversos mecanismos internos para m-


fluir en la posicin que ante aqullas asuma el Estado."!

B. Responsabilidad internacional del E,tado por accumes Ji omtstones


de las entidades infraestatales

Tampoco cabe soslayar otra importante faceta del problema: la


responsabilidad internacional o comunitaria del Estado por los he-
chos u omisiones cometidos por los entes territoriales subestatales en
violacin de obligaciones precisamente internacionales o comunitarias
asumidas por aqul.
Mutatis mutandi, el problema reconduce a un principio general que
marca que desde el prisma del derecho internacional todo Estado es
libre de escoger su modelo de configuracin estadual y su sistema in-
terno de organizacin territorial, lo que supone una premisa iusinter-
nacional de respeto por la auto organizacin intraestatal derivada de
la soberana del Estado que surge de su condicin de sujeto del orde-
namiento internacional y del principio de no intervencin en asuntos
internos.t?
Es que, como recuerda Mangas Martn, dada la unidad del Estado
para el derecho internacional, las conductas de sus rganos y ele sus
entidades territoriales se atribuyen al Estado, y en el caso de viola-
cin de una obligacin internacional o comunitaria de ste, el hecho
ilcito internacional de la entidad territorial o del rgano estatal en
cuestin ser considerado como hecho del Estado susceptible de ge
ncrar la responsabilidad internacional de ste.73
Como conclusin provisional, debe por ende concederse que el m-
cumplimiento de las obligaciones comunitarias en que incurran regio-
nes, provincias, comunidades autnomas, etct.era, en principio vincu-
la y compromete internacionalmente al Estado miembro, sin perjuicio
de las medidas que en eJernno de sus atribuciones constitucionales

71 Prez Gonvalcz. Manuel, "Ponencia de sntesis.. ", cit. nota 66, p, 333.
72 Martin, Araccli, "La ejecucin del derecho comunitario por las cornuni-
dades autnomas: la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Eu-
ropeas", en varios autores, Comunidades autnomas) Comunidad Relaciones
coinstitucionales, Valladolid, Cortes de CastiiJa y Len, 1991, p. 183.
73 Idem,
98 VCTOR Bi\ZAN

pudiera ste emprender en el mbito interno contra aquellas entida-


des subestatales por violacin del principio de lealtad constitucional y
el incumplimiento del derecho comunitario.
Naturalmente, tal respuesta deja espacio para la duda puesto que
si bajo el manto de la autonoma emergente del federalismo las insti-
tuciones subnacionales exigen una mayor participacin en las fases
ascendente y/o descendente, ello supone un correlativo agravamiento
del nivel de responsabilidad propia derivada de aquel requerimiento
de obtener mayor dosis de protagonismo en el proceso.
La dubitacin referida tiene alguna consistencia, aunque, por lo
pronto, la "indiferencia" del derecho comunitario por la estructura
constitucional interna?" de los Estados miembros de la estructura co-
munitaria, pareciera apuntar precisamente a obturar de modo pre-
ventivo una atomizacin del nivel de respuesta que hara decaer el
tenor de efectividad de tal responsabilidad, primariamente en cabeza
de los Estados, por incumplimiento de las obligaciones asumidas en
la rbita comunitaria. Por lo dems, aunque obvio, es ciertamente
imprescindible recordar que la responsabilidad de la provincia, re-
gin, comunidad autnoma, etct.era, en el contexto internacional s-
lo podra existir en cuanto se les haya reconocido personalidad o subjeti-
vidad internacionales, presupuesto para viabiliz.ar la responsabilidad
emergente de sus acciones y omisiones en tal esfera.
Sin embargo, lo expuesto hasta aqu en modo alguno excluye
emprender soluciones de carcter preventivo, 10 que supone la copar-
ticipacin del poder central y de las entidades infraestatales cuando
se trate de la asuncin de obligaciones internacionales vinculadas a
competencias en cabeza de estos entes y no del Estado, 10 que, en las
certeras palabras de Remiro Brotns, colocara a ste en una situa-
cin lamentable, "chocando hacia afuera con quien le exige el cum-
plimiento y hacia adentro con quien, siendo el titular de la compe-
tencia, se excusa para incumplida, alegando que al no haber
intervenido en el proceso de elaboracin nadie le puede imponer un
hecho consumadot.?"

H Tornarnos la expresin relativa ;1 la "indiferencia de] derecho comunitario pOI la

estructura constitucional interna de los Estados miembros" en ibidem, p. 185.


75 Remiro Brotns, Antonio, "La responsabilidad por incumplimiento de las comu-
nidades autnomas. Posibles soluciones", en varios autores, oiJ. cit., Ilota 72, p. 21 l.
INTEGRACIN SUPRANACIONAL y FEDERALISMO 99

En esta lgica, tampoco debe soslayarse el marco que proporciona


el principio de "cooperacin leal" entre la estructura comunitaria y
los Estados miembros, en cuanto a respetarse y asistirse mutuamente
en el cumplimiento de las misiones derivadas del respectivo tratado
institutivu." De tal premisa, entre otras cuestiones, deriva la obliga-
cin de los Estados de adoptar todas las medidas generales o particu-
lares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
que surgen del tratado en cuestin o de los actos de las instituciones
comunitarias.

V. ACERCA DE DETERMINADAS INSTA1'CIAS DE VINCULACIN


Y PAR'TICIPi\CIN DE LAS ENTIDADES INFRAESTATALES
EN LA EXPERIENCIA COMUNITARIA EUROPEA

En una doble dimensin, de un lado las regiones euro


visualizando
peas y, del otro, las ciudades tiente a la experiencia
comunitaria euro-
pea, presentaremos sumariamente dos instancias que, aunque diver-
sas, tienen propsitos convergentes: el "Comit de las Regiones" y
Eurocities.

1. El Comit de las Regiones77

A, Gnesis

El Comit de las Regiones (Comit) fue creado en 1992 en el Tra-


tado de Maastricht, y comenz a funcionar en 1994.

76 Las notas para conceptuar al principio de "cooperacin leal" fueron tornadas del

articulo 1.5 del Tratado de Lisboa qLle----como veremos in extenso ms adelantc-r- sus-
tituye al Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa y modifica
principalmente el Tratado de la Unin Europea (TUE) y el Tratado Constitutivo de
la Comunidad Europea CrCE). Por conducto de dicha norma se inserta al TUE el
artculo :1 bis, en cuyo apan ..ado :3 se efecta la referencia especfica a la mencionada
pauta de ';'cooperacin leal" y 81.1-21 implicancias.
77 Algunos de los datos refe.ridos en este segmento del texto fueron extrados de

y de
100 VCTOR Bi\ZAN

Como se ha sostenido, su implementacin respondi a la necesidad


de afrontar dos temticas centrales: en primer lugar, la constatacin de
que gran parte de la normativa comunitaria se aplica en Jos niveles
local o regional, de 10 que se desprende claramente la importancia de
que representantes de stas participen en la elaboracin de dicha
normativa; y, en segundo lugar, se tema que la Unin Europea evo-
lucionara dejando de lado a Jos ciudadanos, es decir, de espaldas a
stos, por 10 que se repar en la conveniencia de incorporar al proce-
so comunitario a los estamentos gubernamentales ms proxlmos a
aqullos.
La implementacin del Comit por el Tratado de Maastricht se
inscribe en un contexto de mayor calado, pues supuso el reconoci-
miento del fenmeno "regional" por parte del Tratado de la Unin
Europea TUE) Juego de que los tratados constitutivos de las comuni-
dades europeas lo ignoraran abiertamente. Esa "sensibilidad" ante la
cuestin regional, adems de la creacin del Comit, se plasm -al
menos en otros dos importantes aspectos: a) permiti la participa-
cin de autoridades regionales en el Consejo, y b) instituy el princi-
pio de subsidiariedad, tema ste que nos tiende el puente hacia el
punto que abordaremos a continuacin.I''

B. Composicumy naturaleza del Comit. Los principios de subsidianedad


)i proporcionalidad

Est compuesto por 344 representantes de las comunidades locales


y regionales, designados por un periodo de cuatro a110Spor el Conse-
jo, segn el detalle que indica la tabla en la siguiente pgina.I"
Debe recordarse que el Tratado de Niza, adoptado en diciembre
de 2000, no modific el nmero ni la distribucin de los escaos por
Estado miembro en el Comit, aunque fij como tope mximo de
miembros de ste la cantidad de 350. En su tumo, el proyecto de Tra-

78 Fernndez Segado, Francisco, "Las comunidades autnomas ante las relar.io-


Hes internacionales: un paradigma del dinamismo evolutivo del Estado autonmico
, en Valadcs, Diego y Serna de la Garza, Jm Maria op. cit., nota
60, p. 370.
79
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 101

Nmero I
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
de retirescntantes
J -----.:1 I

Alemania, Francia, Italia y Reno Unido 24


1
Polonia v Esnaa ') I ,:

Rumania 1.5 I

---~~i;~:-~~~;~~~~~~s'~ri<:~l~:;;~;:-;~~:~:~e-c~~:.~:-(--::::---~-::~l-;,:::::------------------------------------------------1-2---1
_I~i.f.:l.~!!:l.~!.~,~,
__JI:!!~,~~~~'_J~i!,~!!~.f.:l.j!~L!~~?L_~!~,9.!!i,~
__y r:i.f.:l.!!~.f.:l.~]L~ ,9 1

Estonia, Letonia v Eslovcnia


________________ -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------1
.1 ,<
7 i

_____
Chion' v Luxewburgo
.:. = = .::__
..L :. __ .o! I.. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------':i
6 I

M~~ 5
1
Total 344 ,:

tado por el que se estableca una Constitucin para Europa (hoy en vas
de sustitucin por el Tratado de Lisboa r-r-en adelante, tambin TL-----, si
es que ste finalmente se aprueba en los Estados miembros de la llE) ,
previ llevar el mandato de los integrantes del Comit de cuatro a cinco
aos, 10 que el TL mantuvo.
El Comit es bsicamente un rgano consultivo de la Unin Europea,
aunq ue con vocacin poltica, eo que permite a los entes territoriales ha-
cer oir su voz en el proceso decisorio comunitario.
Una aproximacin taxonmica, para catalogar tales competencias
consultivas, puede vertcbrarse del siguiente modo: a) Dictmenes de ca-
rcter preceptu en las siguientes materias: educacin, cultura, salud pbli-
ca, redes transeuropeas de transpone, cohesin econmica y social
(todos estos campos temticos ya competan al Comit antes del Tra-
tado de rnsterdam), comn de transportes, empleo, poltica

gOLa afirmacin en cuanto al desarrollo de competencias consultivas del e omit


como "rgano con creciente vocacin poltica", corresponde a Morcno Vzqucz , Ma-
nuel, Comit de las ) Union Valencia, Polo Europeo jean Monnet, Uni-
versitat de Valcncia-Tirant ]0 Blanch, 2001, pp. l78 Y ss.
102 VCTOR Bi\ZAN

social, Fondo Social Europeo, formacin profesional y juventud, y


medio ambiente (estos asuntos fueron aadidos por dicho Tratado);
b) Consultas faculuuioas (discrecionales) que pueden dirzgrfe el Consqo, la Co
misinv el Parlamento Europeo; y e) Dictmenes que motu propriopuede ela-
borar el Comit.
Paralelamente, su rol politiw consiste en facilitar la mejor aplicacin de
los principios de subsuliariedad y proporcionalidad en la Unin Europea.
En otro plano, el principio de subsidianedad puede caracterizarse
como aquel que tiene por objeto garantizar que las decisiones se tomen
lo ms cerca posible del ciudadano, comprobndose constantemente que la
accin que vaya a ernprenderse a escala comunitaria se justifica en
relacin con las posibilidades que ofrecen los niveles nacional, regio-
nal o local. Concretamente, se trata de una premisa segn la cual la
Unin, salvo en sus mbitos de competencia exclusiva, slo interviene
en la medida en que su accin sea ms eficaz que una intervencin en
los marcos nacional, regional o 10ca1.
Al decir de Leguina, constituye un principio delimitador de com-
petencias entre la Unin y los Estados miembros, y es la norma de
reparto de tareas de la organizacin federal y uno de los ejes de la
arquitectura europea.i" pugnando por que las decisiones polticas se
adopten en el mbito ms prximo al ciudadano para lograr la ma-
yor eficacia posible; adems, est firmemente ligado a los principios
de projJorcionalidad y de necesidad, con arreglo a los cuales la accin de
la Unin no debe exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos
del tratado institutivo.
Es preciso advenir que el proyecto de Tratado (que estableca una
Constitucin para Europa) prevea reforzar el citado principio de
subsidiariedad, especialmente al obligar a las instituciones a mantener
informados a los parlamentos nacionales durante todo el procedi-
miento legislativo. Asimismo, proyectaba implementar un mecanismo
de "alerta rpida o temprana" (Eiu!y Waming sobre el respeto
del principio de subsidiariedad, que permitira a los parlamentos na-
cionales solicitar a la Comisin el rcestudio de una propuesta legisla-
tiva cuando estimen que sta no se ajusta al mencionado principio.

101 Leguina, Joaqun, fJ, cit. nota 10, pp, 16 Y HL


INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 103

Debe advertirse que el debate sobre la inclusin del procedimiento


de "alerta rpida" no ha sido del todo pacfico" pues r-r-entre otras
razones- se lo objeta por constituir una forma de restar protagonis-
mo al Parlamento Europeo por "la puerta pequea", retardar la fun-
cin legislativa de la lJE y considerar como ms que probable que
los parlamentos nacionales lo aprovechen para hacer consideraciones
que nada tengan que ver con la subsidiariedad.s?
A tales ataques dialcticos se ha respondido que el mecanismo en
cuestin supone simple y llanamente atribuir a los parlamentos nacio-
nales la posibilidad de que se pronuncien sobre una cuestin que
afecta directamente a los Estados y entes territoriales de stos, en
punto a que las normas que la Unin pretende aprobar aplica co-
rrectamente aquel principio y no invade competencias que no le son
propias;83 adems, y en cuanto a la tacha relativa a la posibilidad de
abrir la puerta a que los parlamentos locales efecten consideraciones
desconectadas del problema de la subsidiariedad, se ha replicado que
aunque ello sea cierto, no se trata en realidad de un problema, pues
ya est la Comisin para desestimar los informes remitidos en esos
trminos, sino ms bien de una va para seguir avanzando en el for-
talecimiento democrtico (agregamos por nuestra parte, para paliar
en cierta medida el dficit de tal ndole que se imputa a la DE) y de
participacin de los parlamentos de los Estados miembros en las
cuestiones cornunitarias.v'
En el apartado siguiente abordaremos algunos aspectos adicionales
de esta temtica.

C. FOI Tratado de Lisboa, el Comit de las Regiones, la cohesin


territoriaiy las autonomas regionales y locales

No puede dejar de mencionarse que el Consejo Europeo de 21 y


22 de junio de 2007 fue trascendente. En efecto, llamados el 23 ele

82 En la presentacin de tales cuesrionamicntos, Aranda se encarga de rebatirlos


defendiendo el mecanismo de "alerta rpida": vase Aranda AJvarez,Elviro, "El for-
talecimiento de los parlamentos en la Unin Europea: la incorporacin del JVar-
realidad constitucional,Madrid, Universidad Nacional de Educacin
a Distancia, nm. 1.5, enero-junio de 200.s, pp. 292 Y 293.
lbidcm, p. 292.
lA Ibidcm, p. 293.
VCTOR Bi\ZAN

julio del mismo afio a pronunciarse sobre el futuro de la Unin Eu-


ropea, los jefes de Estado y de Gobierno convinieron iniciar una
Conferencia Intergubernamental para redactar un tratado de reforma
de los actuales instrumentos institutivos, antes de la finalizacin de
2007.
Como consecuencia de ello, el jueves 13 de diciembre de 2007,
aqullos suscribieron el 'TL en el Monasterio de los Jernimos de esta
ciudad. Bsicamente, se prev que dicho instrumento modifique los
dos textos fundamentales de la Unin Europea: el 'TIJE Y el 'TCE,
por lo cual, este ltimo fue nombrado Tratado de Funcionamiento
de la Unin Europea; adems del Tratado Constitutivo de la Cornu-
nidad Europea de la Energa Atmica; asimismo, se insert un
conj unto de protocolos.
El de Lisboa representa una versin edulcorada del tratado por el
que se estableca una Constitucin para Europa (que naufrag tras la
derrota de los referenda llevados a cabo en Francia y Holanda) y, sin
mencionar la palabra "Constitucin", busca acondicionar las institu-
ciones comunitarias para adecuar su funcionamiento a la cantidad de
Estados miembros que hoy componen la UE (27). Los jefes de Estado
y de Gobierno de stos se comprometieron en las conclusiones de su
reunin a buscar una "ratificacin rpida" del tratado, que se espera-
ba fuera aprobada definitivamente antes del 31 de diciembre de
2008, para que entre en vigencia de cara a las elecciones al Parla-
mento Europeo de junio de 2009. Obviamente, los planes y la agen ..
da primigenia debieron modificarse a causa del "no" irlands al tra-
tado por medio del referndum celebrado el 12 de junio de 2008,
aunque luego de debatir la incidencia que tal episodio podra tener
en el proceso aprobatorio general, el Consejo Europeo decidi pocos
das despus (el 20 de junio) proseguir el trmite de ratificacin con
los pases que an no lo haban aprobado y replantear el tema en la
Cumbre de octubre del ao en curso.f"

85 la nota de 20 de junio de 2008, "European Council to further and


rcturn to Lisbon Trcaty in October; mcanwhile, ratification continucs", que puede
consultarse en
Por lo dems, y hasta donde llega nuestra informacin, con posteriori-
dad al "no" de Irlanda, el Tratado file aprobado por el Reino Unido (e J8 de junio),
Chipre (el 3 de julio). Holanda (el 8 de julio), Blgica (ellO de julio), Espaa de
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 105

El artculo 60. del TL establece que el mismo sera ratificado por


las altas partes contratantes de conformidad con sus respectivas nor-
mas constitucionales (ap. 1) Y entrara en vigor el lo. de enero de
2009, siempre que se hubieran depositado todos los instrumentos de ra-
tificacin o, en su defecto, e] primer da del mes siguiente al del de-
psito del instrumento de ratificacin del ltimo Estado signatario
que cumpliera dicha formalidad (ap. 2).
En su introito, el TL enuncia como propsitos genricos a los si-
guientes: completar el proceso iniciado por los Tratados de rnster-
darn y Niza, a fin de reforzar la eficacia y la legitimidad democrtica
de la HE y mejorar la coherencia de su accin.
Cabe destacar que por el articulo 1.4 del TL se modifica el artcu-
lo 20. del TUE" en cuyo ap. 3, prrafo 3, en ]0 que atafie a los inte-
reses de las entidades subestatales, se pone de manifiesto que la UE
fomentar la cohesin econmica, social y territorial decir, se corn-
plernenta su objetivo de cohesin econmica y social a] hacerla extensi-
va al plano territorial) y la solidaridad entre los Estados miembros;
adems, respetar la riqueza de su diversidad cultural y lingstica (prra-
fo 4). Vinculado a lo que mencionbamos, de hecho se modifica el
Protocolo sobre la Cohesin Econmica y Social, que pasa a llamar-
se Protocolo sobre la Cohesin Econmica, Social y Terruarial.
,11utatis mutandi, se ha puntualizado que el concepto de cohesin tern-
tonal va ms all de la idea de cohesin econmica y social, amplin-
dola y reforzndola; asi, con aqulla se pretende "ayudar a lograr un
desarrollo ms equilibrado reduciendo las disparidades existentes, im-
pidiendo los desequilibrios territoriales y aumentando la coherencia
tanto de las polticas sectoriales que tienen una repercusin territorial
como de la poltica regional", para asimismo mejorar la integracin
territorial y fomentar la cooperacin entre las regiones.86
Por su parte, el artculo 1.5 del TL deroga el artculo 30. del TUE
e inserta el artculo 30. bis, en cuyo ap. 2, y en lo que aqu interesa,

julio) e Italia (31 de julio); con lo cual sumaron -basta fines de julio de 2008- 24
los Estados miembros de la HE que lo han aprobado.
!36 el Tercer Informe sobre la Cohesin Econmica y Social. Una Nueva Aso-
ciacin para la Cohesin, Convergencia, Competitividad y Cooperacin, Luxernbur-
go. Comisin Europea, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Euro-
peas, COM \20(4) 107 de lB de febrero de 2004, p. 27.
106 VCTOR Bi\ZAN

estipula que "DJa Unin respetar la igualdad de los Estados miem-


bros ante los tratados.s? as como su identidad nacional, inherente a
las estructuras fundamentales polticas y constitucionales de estos,
tambin en lo referente a la autonomia local] regional". 813
En relacin con el Comit de las Regiones, por el artculo 1.14
del TL atinente al ttulo III ("Disposiciones sobre las instituciones") del
TTJE, el artculo 90., al'. 4 de ste especifica que el Parlamento Eu-
ropeo, el Consejo y la Comisin (algunas de las instituciones de la
lJE) estarn asistidos por un Comit Econmico y Social y un Comit
de las Regiones que ejercern funciones consultivas.
Una previsin homloga se ubica en el captulo relativo a los
"rganos consultivos de la Unin", particularmente en el al'. 1 del
nuevo artculo 256 bis del Tratado de Funcionamiento de la HE que
se inserta. A su tiempo, en el ap. :3 de tal artculo se determina que es-
te ltimo Comit estar compuesto por representantes de los entes re
gionales y locales que sean titulares de un mandato electoral en un
ente regional o local, o que tengan responsabilidad poltica ante una
asamblea elegida. Por ltimo, el ap. 4 establece que los miembros de]
Comit no estarn vinculados por ningn mandato imperativo, ejer-
ciendo sus funciones con plena independencia, en inters general de
la Unin.
Es especialmente significativa la clusula que acuerda al Comit de
las Regiones el derecho de recurso) para salvaguardar sus prerrogativas, ante el
Tribunal de Justicia de la VE artculo 230, prrafo 3, del orCE, que
o

proyecta modificar el artculo 2.214 'b' del TL).


Ya en el mbito del Protocolo sobre la Aplicacin de los Principios
de Subsidiariedad y Proporcionalidad''? (uno de los que el TI. identi-
fica como los protocolos que debern ir anexos al TUE, al Tratado
de Funcionamiento de la UF:, y en su caso, al 'Tratado Constitutivo de
la Comunidad Europea de la Energa Atmica), el artculo Ho. del ci-

En el artculo Io., 3, del TVE (segn la redaccin diseada por el ar-


tculo 1.2.b del TL) se advierte que cuando en el texto se refiera a "los Tratados" ha-
r referencia al propio T'LJEy al Tratado de Funcionamiento de la 1JE, aclarando
que ambos tratados tienen el mismo valor jurdico, para luego establecer que la UE
sustituir y suceder a la Comunidad Europea.
813 Las cursivas son mas.
8')Dicho protocolo fue aprobado primigcniamcntc pOI el Tratado de Amsterdanl
en 1997.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 107

tado protocolo, luego de pautar que el Tribunal de Justicia de la UE


ser competente para pronunciarse sobre los recursos por violacin
del principio de subsidiariedad por parte de un acto legislativo (p-
rrafo 1), seala que el Comit de las Regiones de conformidad con
los procedimientos establecidos en el artculo 230 del 'Tratado de
Funcionamiento de la DE tambin podr interponer recursos contra actos
legislativos para c~yo adopcin el tratado nombrado en ltimo trmino requiera su
consulta (prrafo 2). De su lado, y en funcin del artculo 90. del pro-
tocolo que referenciarnos, se especifica que la Comisin presentar al
Consejo Europeo, al Parlamento Europeo, al Consejo y a los parla-
mentos nacionales un informe anual sobre la aplicacin del artculo
30. ter del TUE (referido a los principios de atribucin, subsidiarle-
dad y proporcionalidad aplicables a las competencias ele la Unin, y
que sustituye al artculo 50. del TCE); informe que deber remitirse
asimismo al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones.
Bsicamente, en su artculo 60., prrafo 1, el mencionado protoco-
lo contiene la facultad de todo parlamento nacional o de toda cma-
ra de uno de esos parlamentos de dirigir a los presidentes del Parla-
mento Europeo, del Consejo y de la Comisin, un dictamen
motivado que exponga las razones por las que considera que el pro-
yecto de acto legislativo (siempre en un plazo de ocho semanas a
partir ele la fecha ele transmisin de ste) no se ajusta al principio de
subsidiariedad; atribucin que se correlaciona con el artculo 30., p-
rrafo 1.. de] Protocolo sobre el Cometido ele los Parlamentos Nacio
nales en la Unin Europea (que por el TI. tambin anexa). Por lo
dems, el articulo 70. del Protocolo sobre la Aplicacin de los Princi-
pios de Subsidiariedad y Proporcionalidad diagrama las distintas al-
ternativas procedirnentales que seguir la cuestin que tratamos, que
esencialmente constituye el mecanismo de alerta rpida o temprana al
que referamos anteriormente.

D. Sucinto balance del acctonar del Comit. Prospectioa

En cuanto al balance de la labor del Comit existen criterios di s-


cordantes porque, para algunos, su injerencia real ha sido muy
discreta y modesta, mientras que, para otros, las regiones europeas
han ganado en presencia activa en Europa a travs del Comit, fun-
lOS VCTOR Bi\ZAN

darnentalmente, por merito de los informes que preceptivamente debe


proporcionar al Consejo, la Comisin y el Parlamento en los temas
vinculados a la poltica regional.
Sea como fuera, aunque perfectible, sin duda es un rgano con
cierta trascendencia como instancia ele articulacin, contencin y par-
ticipacin en el proceso comunitario europeo de las entidades que
Prez Oonzlez denomina poltico-territoriales ubicadas en un plano
inmediato inferior al Estado (regin, en sentido estricto) y de otras
entidades territoriales menores (rnunicipiosr.i" o, como destaca \10n:-
no Vzquez, como rgano vertebrador de los intereses regionales y
locales en la Unin Europea.I"
Asimismo, se ha reivindicado su papel como facilitador o platafor-
ma ele intercambio entre las regiones, por ejemplo, en materia de
clusters y desarrollo regional. 92 Cabe advertir que los clusters tienen por
objetivo agrupar geogrficamente a empresas y agentes del mismo
sector: fabricantes, universidades, asociaciones, etctera, para cons-
truir un polo de cornpetitividad.F'
El Comit es igualmente significativo desde el punto de vista simb
lieo, en tanto como se anticipaba encarna uno de los reflejos de
la mutacin del paradigma sobre la "cuestin regional" entre los tra-
tados institutivos de las comunidades europeas que la ignoraron, y el
'fUE, que mostr su preocupacin al respecto, canalizndola -----entre
otras manifestaciones que ya fueron colacionadas- en la instaura-
cin de aquel rgano preponderanternente consultivo.
Ya de cara al futuro, Delebarre v-rpresidente del Comit [a fines
de 2007]-- ha identificado como un desafio importante la evolucin
institucional de la UE, recordando que el mandato conferido a la
Conferencia Intergubernarnental que cristalizara en el TL:

Preserva lo esencial de los logros obtenidos por los entes territoriales en


el proyecto de tratado por el que se establece una Constitucin para
Europa, como el reconocimiento del respeto de la autonoma local y

P1'ez Gonzlez, NIanucl, "Facultades de los entes",", cit. nota 9, pp, 17 Y 26,
1\101'eno Vzquez , Manuel, ,, di" nota 80, pp, 125 Y ss
Hnizdo, Pctr, "Una oficina en Bruselas: algo ms que una cuestin de pres-
tigio ... ", v Municipios de Boletn de del Comii de las
Bruselas, nm. 56, verano de 2007) p. 9.
Idem,
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 109

regional por la Unin, el mantenimiento del protocolo sobre la aplica-


cin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, la intro-
duccin de la cohesin territorial y la diversidad cultural y lingstica
entre los objetivos de la Unin.?"

2. Eurocities

Simplemente, a modo ilustrativo, daremos aqu una brevsima no-


ticia sobreE'urocitles,95 como instancia de vinculacin y participacin
de las ciudades europeas en sectores temticos de la poltica comuni-
taria en los que estn involucrados intereses comunes de aqullas.
Se trata de una red de metrpolis europeas fundada en 1986 que
rene a los gobiernos locales de ms de 130 ciudades importantes de
alrededor de 30 pases europeos, y cuyo objetivo primordial es consti-
tuirse en la voz de aqullas en las instituciones comunitarias, gene
randa un espacio de dilogo sobre todos los aspectos de la normati-
va, polticas y programas de la DE que tengan impacto en las
ciudades y sus ciudadanos.
Cabe acotar que acta en una amplia gama de reas temticas
que incluyen desarrollo econmico y poltica de cohesin; prestacin
de servicios pblicos; medio ambiente; transporte; empleo y asuntos
sociales; cultura, educacin" informacin y sociedad de conocimiento;
gobernanza y cooperacin internacional.
Para encuadrar contextualmente su gestin,E'urocities percibe que
Europa afronta una serie de grandes desafos que requieren una efec-
tiva respuesta de parte de las autoridades pblicas, entre las que se
incluye asegurar la prosperidad econmica y el desarrollo sustentable
de ciudades y regiones, crear nuevas oportunidades de empleo, forta-
lecer la cohesin social y proteger el ambiente para las futuras gene-
raciones. Entiende que los desafio s slo podrn ser adecuadamente
encarados si los diferentes niveles ele la administracin pblica (ciuda-
des y regiones, gobiernos nacionales e instituciones europeas) trabajan
conjuntamente.

9' Delebarre,MicheJ, "Editorial", (ie Boletn de


del Comit de las Hruse.las, nm. 57, octubre-dir.iembre de 2007. p. 2.
95 En torno a las actividades y ;11 rol de Eurocities, vase para ampliar icioic.curoa
110 VCTOR Bi\ZAN

Finalmente, y a salvo las lgicas diferencias existentes entre ambos


entes, podra trazarse un paralelismo entre Eurocuies y Mercociudades
(sobre la que volveremos), siendo esta ltima la principal red de mu-
nicipios del Mercosur, creada en 1995, y que constituye un til refe-
rente en el mbito de proteccin de los intereses locales en dicho
proceso integrativo sudamericano.

VI. ALTERNATIVAS DE PARTICIPACIN DE LOS ENTES SUBESTATALES


EN EL PROCESO INTEGRATIVO MERCOSURE'\[O

Exploraremos sumariamente a continuacin algunas posibilidades


actuales y prospectivas de articulacin y actuacin en el mbito del
Mercosur que van despumando o consolidndose para estados o pro-
vincias, regiones, municipios, departan-lentos y ciudades de sus
Estados miembros.
En esa direccin, haremos una breve alusin sucesivamente al Par-
lamento del Mercosur; al Foro Consultivo de Municipios, Estados Fe-
derados, Provincias y Departamentos del Mercosur y a la red deno-
minada Mercociudades.

l. Sobre el Parlamento del Mercosur

Cabe destacar que el Protocolo Constitutivo del Parlamento del


Mercosur (PCPlIvl) fue suscrito por los presidentes de Argentina, Bra-
sil, Paraguay y lJruguay el 9 de diciembre de 2005, a partir de la de-
cisin nm. 23/05 emanada de la XXIX Reunin del Consejo del
Mercado Comn (C1VIC::).96
Dentro de la estructura institucional del Mercosur, el Parlamento
-----que reemplaz a la Comisin Parlamentaria Conjunta- es el r-
gano de representacin de los pueblos de aqul, unicameral, indepen-
diente y autnomo (artculo lo. del PCP1Vl). Comenz a funcionar el
7 de mayo de 2007.

'J6 Para consultar el texto de la decisin y el Protocolo (COElO de otros instrumentos


relevantes sobre el vase Hacia el Parlamento del Mercosur. Una de docu
mentes. 2a. ed., Montevideo, Fundacin Konrad Adenauer-Cornisin Parlamentaria
Conjunta del Mcrcosur, 2006, pp. 2l,,32.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 11

El modo de eleccin de los "parlamentarios'?"? variar gradual-


mente de acuerdo con las siguientes pautas: a) En el actual estadio,
los integrantes fueron elegidos ele entre los miembros de los parla-
mentos nacionales; b) En una etapa posterior, desde 2011, sern ele-
gidos por voto directo, y e) En la fase subsiguiente, a partir de 2015,
adems de voto directo, la eleccin ser simultnea para garantizar la
representatividad democrtica.w
En realidad, tal determinacin progresiva obedece a la interaccin
de los artculos lo. y 60., incisos 1 y 4, Y la. y 3a. disposiciones tran-
sitorias del PCPIVL
As, el artculo l o., al tiempo de estipular que el Parlamento estar
integrado por representantes electos por sufragio universal, directo y
secreto
'- _,." ~ , esta
. ~, _blece
__ '-lue
_ l. _ _. [l]a
__!' _ constitucin
.
.L' . _ del Parlamento se rea
_'o _'.L _ "-'oC .. izar 0'
_ _, _...... ._ J_ .L . _ ,_. . .!. .. _,(._ 0(... 0( .

travs de las etapas previstas en las disposiciones transitorias del pre-


sente protocolo". Mientras tanto, el artculo 60., inciso 1, pauta que
aquella eleccin -con las caractersticas mencionadas- se realizar
por los ciudadanos de los respectivos Estados partes, y el inciso 4 de
tal articulo 60. determina que a propuesta del Parlamento, el C\;1C
establecer el "Da del Mercosur ciudadano" para la eleccin de los
parlamentarios, de forma simultnea en todos los Estados panes.
A su tiempo, la 1a. disposicin transitoria establece que, a los fines
de 10 previsto en aquel articulo lo., se entender lo siguiente: por
"primera etapa de transicin", el periodo comprendido entre el 31 de
diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010; Y por "segunda
etapa de transicin", el periodo comprendido entre el 1o. de enero
de 2011 Y el 31 de diciembre de 201t A su tiempo, la 3a. disposi-
cin transitoria determina que para la primera etapa de transicin,
los parlamentos nacionales establecern las modalidades de designa-
cin ele sus respectivos parlamentarios, entre los legisladores ele los
parlamentos nacionales de cada Estado parte. Aade que, con el fin
de poner en prctica la eleccin directa de los parlamentarios (articu-
lo 6.1 del PCPM) antes de la finalizacin de la primera etapa de
transicin, debern efectuar elecciones por sufragio directo, universal
y secreto de parlamentarios, fijndose que la primera eleccin previs-

97 La denominacin que reciben sus integrantes consta en el articulo 5. prrafo 2,


del PGPM.
"8 Tal informacin puede ubicarse en
112 VCTOR Bi\ZAN

ta en el artculo 60., inciso i~, tendr lugar durante 2014. Finalmente,


a partir de la segunda etapa de la transicin, todos los parlamenta-
rios debern haber sido elegidos de conformidad con el artculo 60.,
inciso l.
Entre los propsitos del Parlamento se cuentan los de asumir la pro-
mocin y la defensa permanentes de la democracia, la libertad y la
paz; impulsar el desarrollo sustentable de la regin con justicia social
y respeto a la diversidad cultural de sus poblaciones, y garantizar la
participacin de los actores de la sociedad civil en el proceso de inte-
gracin (artculo 20., respectivamente, incisos 2, 3 Y 4).
Por su parte" en el marco de los p,icipos que postula la institucin
parlamentaria, pueden resaltarse, por ejemplo, el pluralismo y la tole-
rancia como garantas de la diversidad de expresiones polticas, socia-
les y culturales de los pueblos de la regin; la cooperacin con los
dems rganos del Mercosur y mbitos regionales de representacin
ciudadana; la promocin del desarrollo sustentable en el Mercosur y
el trato especial y diferenciado para los pases de economas menores
y para las regiones con menor grado de desarrollo; y la equidad y la
justicia en los asuntos regionales e internacionales (artculo 30.,
respectivamente, incisos 1, 3, 7 Y 8).
Luego de bosquejar rpidamente algunos lineamientos del Parla-
mento rnercosureo, es hora de acotar que, si logra consolidarse de-
mocrticamente, tal estructura puede constituirse tambin en una ins-
tancia de actuacin y/o de control por parte de las entidades
infraestatales de los pases miembros con estructura compleja en cues-
tiones que resulten de inters de aqullas o que se vinculen a sus
competencias especficas o concurrentes con el Estado nacional de
acuerdo con el reparto efectuado por las respectivas Constituciones.
En cuanto a la potencial utilidad que para los entes infranaciona-
les puede ostentar la institucin parlamentaria rnercosurefia, no debe
olvidarse que en la parte considerativa de la nombrada decisin
CJ'vlC nm. 23/05, entre otros aspectos de inters, se dej en claro
que su instalacin:

Con una adecuada representacin de Jos intereses de los ciudadanos de


los Estados partes, significar un aporte a la calidad y equilibrio institu-
cional del Mercosur, creando un comn en el que se el
)) las diversidades de la Ji que a la democracia, la
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 13

la represeutaiioidad. la transparenciay la social en el desarrollo del


ceso de y de sus normas. 99

Pensando prospectivarnente, debera existir-----en palabras y he-


chos- un fluido dilogo y una franca cooperacin entre el Parla-
mento del Mercosur y los poderes legislativos nacionales (fundamen-
talmente, en el caso de nuestro pas, a travs de la Cmara de
Senadores)" para que entre otras cuestiones, y supuesto el avance del
esquema hacia etapas ms intensas de relacionamicnto, se preserven
los principios de subsiduuiedad y proporcionalidad, y puedan aquellos r-
ganos nacionales comunicar fundadamente al Parlamento del Merco-
sur y al resto de las instituciones competentes, que en casos concretos
existe el riesgo de que determinados proyectos normativos de la es-
tructura integrativa vulneren la premisa de subsidiariedad, pues sta
consonancia con la de proporcionalidad) supone una combinacin
de esfuerzos para "evitar la tendencia hacia el centralismo burocrti-
co" .100
Es decir, ni ms ni menos que una suerte de sistema de "alerta r-
pida o temprana", como el que en Europa prefigura el Tratado de
Lisboa, y que surge de la interrelacin del texto que ste imprime al
artculo 30. ter, ap. 3, in fine, del TUE, en cuanto a que los parla-
mentos nacionales velarn por el respeto del principio de subsidiario-
dad de acuerdo con e! Protocolo sobre la Aplicacin de los Principios
de Subsidiaricdad y Proporcionalidad, y articulo 60., prrafo I , de
este protocolo, correlacionado con e! artculo 30., prrafo 1, de! Pro-
tocolo sobre el Cometido de los Parlamentos Nacionales en la lJE.
Segn lo adelantado, el principio de subsidiariedad deber engarzar-
se y funcionar armnicamente con el de proporcionalidadr" (y el ele ne-
cesidad, con el que ste se asocia), por virtud del cual el contenido y
la forma de la accin ele la estructura comunitaria no excedern ele

9" Prrafo 5. Las cursivas son mas.


'Tratado de la Union 'l extos consolidados de los tratados comunitarios, notas
de Herrninio Losada Gonzlcz, Madrid, Secretaria de Estado para las Comunidades
Europeas, J 992, p. XXVII.
Sobre el tenia, y mutatis mutandi. vase Louis, jean.,-\liC1:or, 1;;1 ordenamiento
comunitario: SiL ed, corro y act., Luxemburgo, Comisin Europea, Oficina de Publica-
ciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 1995, p. 105.
l\iJ VCTOR Bi\ZAN

lo necesario para alcanzar los objetivos del tratado constitutivo en


cuestin.lv?

2. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados. Provincias


y Departamentos del Mercosur

Por medio de la decisin nm. 4 11 (}t, de 16 de diciembre de


2004, el Consejo del Mercado Comn cre el Foro Consultivo de Mu-
nicipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Merco-
sur, que viene a suceder a la Reunin Especializada de Municipios e
Intendencias.
La implementacin del Foro constituye un importante logro de los
entes locales, pues no es precisamente un dato menor que el rgano
supremo del Mercosur y, como tal, conductor de la poltica del pro-
ceso integrativo (el C:LvlC), reconociera que el Foro que se creaba es
til para "estimular el dilogo y la cooperacin entre las autoridades
de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los Esta-
dos partes del Mercosur' (artculo 1
Debe recordarse que el citado Foro, que ser integrado por repre-
sentantes designados por los Estados partes, de municipios, estados fe-
derados, provincias y departamentos integrantes de sus respectivos te-
rritorios, podr proponer medidas destinadas a la coordinacin de
polticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los
habitantes de tales entidades, as como formular recomendaciones por
intermedio del Grupo Mercado Comn, es decir, del rgano ejecuti-
vo del Mercosur,
Finalmente, no es sobrcabundantc computar que dentro de las es-
trategias de descentralizacin que en este caso conduzcan a la reali-
zacin de actividades de alcance internacional por parte de los entes
locales, ellas se desenvuelvan -----como mutatis mutandi se puntualiza-
ra -l03 en las siguientes reas principales de accin: el llamado "her-

El concepto brindado en el texto sig-ue: en lo pertinente, el fijado por el articulo


30. ter, ap. 'L l , del TUE, segn lo proyectado por e! artculo 1.6 de! TL
'os Oddone, Nahuel y Granat, Leonardo, "Una integracin diferente: el caso
de Mcrcociudadcs", Ohsercatono de la Economia Latinoamericona. Revista Acadmica de Econo-
ma, nm. 3R febrero de 2005:; disponible en Internet en (.{.JI..Di ..t!, eumed. nct/cutsecoti/eco
1
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 15

manarniento" entre ciudades de diferentes pases; la participacin en


organismos internacionales y en programas de cooperacin interna-
cional; y la vinculacin con embajadas y representaciones del
exterior.

3. Mercociudades

Representa una instancia generadora de un espacio de vinculacin


y actuacin de las entidades municipales en lOS marcos de integracin
internacional, presentndose adems como la principal red de muni-
cipios del Mercosur y un referente destacado en los procesos de inte-
gracin.104
Desde 1995, arlo de su fundacin, ha venido bregando por "favo-
recer la participacin de Jos municipios en el proceso de integracin
regional, promover la creacin de un mbito institucional para las
ciudades en el seno del Mercosur y desarrollar el intercambio y la
cooperacin horizontal entre las municipalidades de la reglOn , con-
tando con ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uru-
guay, Venezuela, Chile, Bolivia y Per.lUS
En otras palabras, el fundamento de su creacin obedeci, por una
parte y como se ha sostenido, a la necesidad de implementar un con-
t.exto institucional donde las ciudades pudieran expresar su opinin
sobre el rumbo del proceso integrador y, por la otra, a desarrollar un
terreno de convergencia e intercambio entre las ciudades, que permi-
tiera desenvolver polticas ms eficaces y adecuadas a lOS tiempos de
la globalizacin.106
Ya en relacin con Jos ambiciosos objetivos a lOS que propende,
desplegados en el artculo 20. de su Estatuto, pueden subrayarse
-SlO a titulo ejcmplificativo-r- los siguientes: favorecer la participa-
cin de las ciudades en la estructura del Mercosur, persiguiendo la
codecisin en las reas de su competencia; impulsar la creacin de
redes de ciudades a travs de unidades tcnicas operativas que desa-
rrollen diversas acciones, programas y proyectos de inters comn in-

\04 Vase
~05 Idem.
,06 Oddone, Nahucl y Granato, Leonardo, oiJ. at., nota 103.
116 VCTOR Bi\ZAN

terrnunicipal, adecuados al proceso de integracin; coordinar la pla-


nificacin y promover acciones vinculadas al crecimiento y al
desarrollo urbano de las ciudades; colaborar en la planificacin de las
polticas y planes de desarrollo de las ciudades, tomando en cuenta la
necesidad de mejorar la calidad de vida; impulsar la adopcin de po-
lticas que adecuen los proyectos locales al nuevo espacio regional; y
difundir una cultura democrtica y dernocratizadora en los niveles re-
gional y nacional, estableciendo una relacin ms estrecha de
cooperacin para, a travs de las municipalidades, definir polticas
sociales adecuadas.
Para cerrar estas lneas" debe advertirse que Mercociudades r-r-que,
como vimos y dejando a buen resguardo las diferencias entre ambos
organismos, tiene cierta afinidad en cuanto a sus objetivos con Euroa-
ties (red de metrpolis europeas)- esencialmente reconoce como pro-
psito institucional central lograr su reconocimiento en la estructura
del Mercosur. Por 10 pronto, su prdica para abrir un margen de
participacin de las ciudades en ste ha sido, en cierta medida, recep-
tada primero con la creacin de la Reunin Especializada de Munici-
pios e Intendencias del Mercosur, y luego con su sucesor, el aludido
Foro Consultivo de JVIunicipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del Mercosur.

VII. EpLOGO

Como es de suponer, las anotaciones precedentes no presentan to-


dos los aspectos conflictivos o interrogantes que se suscitan en la inte-
rrelacin de dos procesos relevantes como la integracin supranacio-
nal y el federalismo. En consecuencia, nos hemos limitado a enfocar
algunos de sus puntos de contacto, tanto en la experiencia comunita-
ria europea como en la praxis integrativa del Mercosur, en su etapa
actual y su prefiguracin prospectiva,
Del itinerario panormico emprendido pueden extraerse las si-
guientes observaciones finales que vienen a aadirse a ciertas aprecia-
ciones conclusivas ya intercaladas en otros segmentos de este trabajo:
l. No corresponde predicar a priori una incompatibilidad entre el
proceso de integracin supranacional, que contiene una importante
nota de centralizacin, y el federalismo intraestatal, que supone un
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 117

eJerCICIOde descentralizacin. Por el contrario, lo deseable sera ge-


nerar una saludable cornplernentacin y armonizacin entre los ele-
mentos de esa relacin binmica, a partir de claras normas conteni-
das en la Constitucin, que permitan al Estado involucrarse en
prcticas comunitarias, preservando paralelamente la pluralidad y las
lneas centrfugas al interior del mismo, tema este ltimo que tam-
bin debera quedar literalizado entre los objetivos del tratado consti-
tutivo en cuestin, al menos genricamente como el respeto por las
autonomas locales por parte de la estructura supranacional,
En otras palabras, concertar coherentemente el principio de "auto-
noma institucional" en la auto organizacin del Estado, con el des-
pliegue y la aplicacin del derecho comunitario ad intra y la participa-
cin de los entes subestatales ad extra.
2. Como afirma Garca de Enterria, el respaldo que a todas las
polticas vinculadas con la irrupcin de los nuevos espacios econrni-
cos integrados, desde la Unin Europea al Mercosur y, ms an, la
imposicin real de una globalizacin de la economa que las nuevas
tcnicas hacen posible y las exigencias del desarrollo econmico pare-
cen imponer, prestan una perspectiva nueva y obligada a todo el mo-
vimiento de relocalizacin inexorable de los centros de decisin.lv?
3. En torno a la integracin supranacional y su relacionarniento
con las modalidades estaduales complejas, la referencia al paradigma
europeo es inexcusable, porque, de una parte, aquel proceso lleva
ms de cinco dcadas de desarrollo y, de la otra, se han incrementa-
do intensamente Estados de estructura federal o regional, Estados
regionalizados o experiencias de descentralizacin en naciones tradi-
cionalmente unitarias.
Sin embargo, si bien cabe abrevar en una praxis tan avanzada co-
mo la de Europa, deben paralelamente evitarse los implantes jurdi-
cos artificiales, sorteando "las distorsiones y los espejismos" 108 de la
visin iuscornparada. Dicho en otros trminos, cabe tener presente
la utilidad que aporta la observacin de las vivencias extranjeras co-

Garca de Enterria, Eduardo, "Prlogo", en Hernndez Antonio Maria, Inte-


_v . " cito, nota 43, p, X'V.
La grfica expresin es de Lpez Guerra, Luis, "Estudio preliminar", en varios
autores: Las sentencias bsicas del Tribunal Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Po-
lticos y Constitucionales, Boletn Oficial del Estado, 2000, p. ;}l.
118 VCTOR Bi\ZAN

mo matriz para el posterior examen comparativo, pero sin perder de


vista que lo apropiado es extraer de tal operacin slo lo aplicable a
la cultura, la idiosincrasia y la realidad jurdicas donde el plexo nor-
mativo proyectado est llamado a operar, pues especficamente en el
caso del federalismo (o de los federalismos, en la visin de Fricdrich),
al tiempo de ser un proceso complejo y dinmico, cada contexto na-
cional y local tiene particularidades intransferibles.
El resultado de la indagacin, por tanto, no puede ser sino con be-
neficio de inventario, extrapolando lo que se revele consistente con la
arquitectura y la ideologa jurdicas del sistema en el que se preten-
dan aplicar aquellas experiencias, y evitar, as, artificiales mimetismos.
4. En el mbito del Mercosur, y partiendo de la base de que exis-
tiera verdadera voluntad poltica de construir progresivamente una es-
tructura supranacional ms avanzada y demandante, los pases com-
ponentes del modelo deberan acometer una cornpatibilizacin
constitucional, pues desde un prisma iuscornparado se observan
ostensibles asimetras.
Insistimos en la necesidad de que medie sincero empeo poltico,
ya que ni la elaboracin de normas ni la creacin de instituciones tie-
nen efectos taumatrgicos. Por ende, nada solucionarn o modifica-
rn si no las mueve una sincera decisin estratgica de asumir corn-
prornisos ms slidos en el marco integrativo.
Lo ideal sera que las respectivas leyes fundamentales contengan
normas que claramente pauten el valor que frente al derecho interno
tendrn los instrumentos internacionales, y que prefiguren una clu-
sula de habilitacin para la cesin" atribucin" traspaso" delegacin o
transferencia de competencias a entes supranacionales, paralelamente
a un acondicionamiento jurisprudencial, para que la potencial arqui-
tectura institucional que se genere no se derrumbe por falta de
consistencia jurdica.
Recurdese que el derecho comunitario presenta como lneas fiso-
nmicas especficas la autonoma y el efecto directo e inmediato de
sus normas, caractersticas que conducen a su aplicacin preferente
sobre el ordenamiento jurdico interno de los Estados que componen
el espacio regional en cuestin.
Del recorrido comparativo realizado, surge que las configuraciones
constitucionales de Argentina y Paraguay se encuentran suficiente-o
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 19

mente preparadas sobre el particular, al igual que Venezuela hipo-


tticamente se lo incluyera en la nmina sobre la base de su preten-
dida incorporacin plena a las filas del Mercosur), no as las de Brasil
y Uruguay, acerca de las cuales calificada doctrina postula la necesi-
dad de llevar adelante sendas reformas constitucionales para legitimar
la creacin de organizaciones supranacionales recipiendarias de com-
petencias o atribuciones dispensadas por tales Estados miembros, al
tiempo de req uerirse r-vpara completar el acondicionamiento conve-
niente- un correlativo acompaamiento jurisprudcncial de los res-
pectivos rganos de cierre de la jurisdiccin constitucional, es decir,
el Supremo Tribunal federal brasileo y la Suprema Corte de Justicia
uruguaya.
S. Si se lograra salvar la asimetra jurdica y contar con la volun-
tad poltica necesaria, abriendo paso a estructuras integrativas ms
complejas y exigentes (sin diluir las identidades nacionales), entre
otros aspectos relevantes que surgen de la interaccin del espacio su-
pranacional y el federalismo, cabra prestar especial atencin al im-
pacto que el proceso integrativo pudiera provocar en las entidades in-
fraestatales y canalizar las energas para concebir cauces idneos que
permitan a stas participar de dicha experiencia.
Ello debera cristalizarse en algunas de las fases, ascendente o de ce-
lebracin de los tratados internacionales, que pueden afectar los m-
bitos competencia] o de intereses de tales entes locales, o descendente o
de aplicacin de la normativa comunitaria en el escenario intranacio-
na]; asimismo, sera aconsejable viabilizar la vinculacin de stos con
sus pares del mismo Estado o de otros, para ganar peso especifico y
hacer or sus reclamos en el rea integrada.
En otras palabras, y aunque suene reiterativo, se impone la necesi-
dad de consolidar un dilogo en dos frentes: el comunitario, permitien-
do a las instancias subestatales en cuestin comunicarse con las insti-
tuciones de la estructura supranacional; y el intraestatal, generando
una coordinacin entre los gobiernos centrales y los locales en lo que
atae al proceso de integracin.
6. Las actividades que en la rbita internacional pueden desplegar
estados y provincias _por qu no?, tambin municipios, aunque s-
tos con un doble orden de limitacin: las Constituciones nacional y
provincial o estadual que correspondan), se entienden a partir de una
120 VCTOR Bi\ZAN

relectura de la concepClOn clsica de relaciones internacionales, sepa-


rando el ncleo duro de stas" reservado al poder central, del ncleo
blando, que pueden llevar adelante los entes subnacionales, respetando
el principio de "lealtad constitucional".
7. Ligado a ello, Hernndez plantea con acierto que la integracin
regional importa [agregamos por nuestra cuenta: principalmente] dos
desafos fundamentales para las provincias: de un lado, alcanzar los
objetivos del desarrollo econmico y social y del desarrollo humano,
con la magnitud de los cambios polticos, econmicos, educativos,
culturales y sociales por afrontar, comenzando con una tarea de com-
patibilizacin de la legislacin; y, por otro, cumplir con las obligacio-
nes inherentes a la integracin supranacional, como parte de un Esta-
do miembro del Mercosur.w''
Ya en un plano general (esto es, que involucra no slo a nuestro
pas), en la dimensin interna, los retos esbozados deberan tener co-
mo matriz legitimante un federalismo de concertacin y participativo
que permita una relacin equilibrada entre las instancias que compo-
nen la estructura federal (nacin; Estados o provincias; municipios,
departamentos; etctera, de acuerdo con la terminologa empleada
constitucionalmente por cada pas) y posibilite un proceso integrado
de crecimiento y evolucin ad extra y ad intm.llo
No menos importante es que tal esquema equilibrado se traslade a
la propia estructura comunitaria y su sistema distributivo y de ejerci-
cio de competencias con cada uno de los Estados miembros, preser
vando los patrones de atribucin, subsidiariedad. projJorcionalidad111 y necesi
dad, o sea, respectivamente: a) Que la estructura comunitaria acte
dentro de los lmites de las competencias que le atribuyen los Estados
en los tratados institutivos para lograr los objetivos que stos determi-
nan, pautndose que toda competencia no atribuida a ella correspon-

Hernndez (h.), Antonio Maria, Integracion y glbliz:,acin ... , cit.. nota 43, p. GO.
llO Sobre el particular, vase Barn KT101l de Bertoloui, Silvina, "La provincia en
los procesos de integracin. Relaciones del Estado nacional y las provincias con el
Merco sur", en Prez Guilhou, Dardo el al.. op. c., nota 56, pp. 181-199.
;1; Vase, sobre el punto, el artculo 1.6 dd TL, que introduce el artculo 30. ter

del TUE, fuente de la que se han extrado algunas pautas para perfilar los principios
de atribucin (al que tambin se refiere el articulo .' del TL, que deroga el articulo
300 e incorpora el artculo 30, bis del 'TLJE),subsidioricdad v volcadas en
el texto.
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO 121

der a los Estados miembros; b) Que las decisiones polticas se adop-


ten en el contexto ms cercano al ciudadano para obtener el mayor
grado de eficacia posible, por lo que el ente comunitario, en los m-
bitos que no sean de su competencia exclusiva, intervendr slo en
caso y en la medida de que los objetivos de la accin pretendida no
puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miem-
bros, ni en el nivel central ni en los niveles regional o local; y c) Por
virtud del tercero y el cuarto principios, que el contenido y la forma
de la accin de la entidad comunitaria no excedan de lo necesario
para alcanzar los objetivos del tratado constitutivo.
8. En el marco de anlisis del derecho comparado, y dentro de los
anunciados lmites, habra que tener presente la praxis del Comit de
las Regiones en Europa (para la eventual extrapolacin de algunas
de sus pautas ante una hipottica vinculacin comunitaria ms inten-
sa que la que hoy caracteriza al Mercosur), rgano que resulta til
como instancia ele articulacin, contencin y participacin de las enti-
dades subestatales en el proceso comunitario europeo; estructura ar-
monizadora ele los intereses regionales y locales; y matriz facil itadora
de intercambios regionales para el desarrollo de aqullas,
La principal labor del Comit gira al comps ele su rol consultivo,
fundamentalmente en el plano de los dictmenes preceptivos que
brinda al Consejo, la Comisin y el Parlamento y los que motu propru.
puede realizar. Ya en cuanto a la esfera poltica, su actividad se orien-
ta a allanar la aplicacin de los principios de subsidiariedad y pro-o
porcionalidad en la Unin Europea.
Por ltimo, el Tratado de Lisboa -----que, de lograr en algn mo-
mento su efectiva plasmacin, esencialmente modificar al TUE y al
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (que pasar a deno-
minarse 'Tratado de Funcionamiento ele la UE)- consagra ciertas
premisas relevantes para los entes territoriales, por ejemplo: la inclu-
sin de la denominada "cohesin territorial" (paralelamente a la
cohesin econmica y social) como finalidad de la Unin; el recono-
cimiento del respeto por parte ele sta ele la autonoma local y regio-
nal, y el mantenimiento del Protocolo sobre la Aplicacin de los
Principios de Subsidiariedad y Proporcionalidad, reconocindosele le-
gitimacin al Comit de las Regiones para interponer recursos ante
el Tribunal de Justicia de la Unin por violacin al principio de subo.
122 VCTOR Bi\ZAN

sidiariedad, rgano que tambin recepta habilitacin para actuar ante


dicho Tribunal en defensa de sus prerrogativas.
9> Algunas posibilidades actuales y prospectivas de articulacin y
actuacin en el dominio del Mercosur que van apareciendo o afian-
zndose para estados o provincias; regiones; municipios, departamen-
tos y ciudades, pueden localizarse en el Parlamento del Mercosur; el
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y De-
partamentos del Mercosur, y la red denominada Mercociudades, es-
pecficamente para ciudades y municipios.
En lo tocante al Parlamento del Mercosur, una vez que se consoli-
de, debera mantener un constante y fluido dilogo con los poderes
legislativos nacionales (principalmente, en el caso argentino, a travs
de la Cmara de Senadores, que deber revitalizarse y asumir cabal-
mente su rol como interlocutora y defensora de los intereses provin-
ciales), para que entre otras cuestiones, y supuesto el avance del es--
quema hacia etapas ms intensas de relacionarnicnto, se preserven los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y puedan aquellos
rganos nacionales comunicar fundadamente al Parlamento rnercosu-
refio y al resto de las instituciones competentes, que en casos concre--
tos existe el riesgo de que determinados proyectos normativos de la
estructura integrativa vulneren la premisa de subsidiariedad, que en
retroalimentacin con la de proporcionalidad coadyuva a mitigar la
tendencia centralista del proceso de integracin.
Por su parte, tanto el Foro Consultivo de Municipios, Estados Fe--
derados, Provincias y Departamentos en el mbito del Mercosur, co-
mo la red Mercociudades r-rpor supuesto, cada uno de ellos conforme
a sus posibilidades materiales y esferas cornpetenciales-r-, constituyen
iniciativas plausibles para logTar cauces de vinculacin y participacin
de las entidades subestatales en el proceso mercosureo, y espacios
para facilitar la cooperacin horizontal entre ellas y con miras a un
desarrollo ms equilibrado que disminuya las disparidades y los dese-
quilibrios econmicos, sociales y territoriales.
10> Respecto a la intervencin de las colectividades territoriales en
la denominada fase ascendente, podran, por ejemplo y mutatis mutandi,
tenerse en cuenta la experiencia alemana (tambin contenida en la
Constitucin austriaca) que prefigura la actuacin de los Ldnder en
la etapa de celebracin de los tratados internacionales que pueden
~nQ
INTEGRACrN SUPRANACrONAL y FEDERALISMO .1L,.)

afectar su competencia o intereses; y la figura del Ldndersbeobachter, u


observadores de los Ldnder, que toma parte como miembro de la de-
legacin alemana al Consejo de Ministros de las sesiones que abor-
den temas que afecten a los Liinder,
Ya en relacin con la fase descendente de aplicacin y desarrollo del
derecho comunitario derivado dentro del Estado, por varias razones
se abren distintas perspectivas para las entidades subnacionales. As,
ilustrativamente, cabra recordar un dato fctico que marca que la
mayor parte de la normativa comunitaria se ejecuta en stas, con lo
cual, es particularmente relevante su intervencin en la correspon-
diente etapa aplicativa. De su lado, y con no menor trascendencia,
aparece otro aspecto de la cuestin y que estriba en que en el plano
comunitario las "directivas" fijan lineamientos generales dejando sitio
para su desarrollo ulterior por parte de las instancias estatales inter-
nas, rea en la que puede germinar una va cierta de participacin
de los entes locales en equilibrada coordinacin con los Estados
nacionales.
Ciertamente, y de su lado, la actuacin de los niveles infraestatales
en los procesos de adopcin de decisiones en la estructura comunita-
ria sobre materias de competencia de aqullos o susceptibles de afec-
tar sus intereses, puede ser: directa, mediante la presencia de represen-
tantes en las instituciones u rganos de sta: e indirecta, por medio de
diversos mecanismos internos para influir en la posicin que ante la
rbita supranacional adopte el Estado al que pertenecen.
11. Para terminar, y aunque aparezca desconectado del tema cen-
tral que abordamos en el presente trabajo, mencionamos que cual-
qmer decisin que se tome para gobernar el futuro del Mercosur, en
ste como en cualquier proceso de integracin ser siempre rele-
vante toclo cuanto se haga para compatibil izar eficiencia tcnica con
democracia.U? en vas de procurar la convergencia de una modula-
cin no traumtica de las relaciones que genera la tensin mercado,
por una parte, y democracia y derechos humanos, por la otra.
Insistimos en la necesidad de no obviar la dimensin humanista de los fe-
nmenos tntegratioos, pues en parfrasis de Monnet -----idelogo de la in-

Ciuro Caldani, Miguel Angel, El derecho unioersal. fiara la de


una nueva era, Rosario, Fundacin para las Investigaciones Jurdicas, 2001, p. 95.
VCTOR Bi\ZAN

tegracin europea-----, con la cornunitariedad no se persigue la mera


coalicin de Estados, sino la unin de hombres.U> debiendo deste-
rrarse la percepcin que indica que la perspectiva crematstica es la
nica vlida y posible para visualizar los procesos de integracin.
As, derechos humanos y democracia son recaudos jurdica y axio-
lgicamente imprescindibles en cualquier intento serio de integracin
supranacional, y sustento esencial de su legitimidad.' J '*
Finalmente, y como ensea Fras, la integracin evitar que quede-
mos ms solos en un mundo ms unido, pero la integracin es el re-
conocimiento de la interdependencia de los pueblos y personas con
su propia identidad;' J 5 premisa irrecusable si verdaderamente se de-
sea transitar con provecho los nuevos senderos del federalismo 1 16 en los
pliegues del proceso comunitario.

,\3 La frase textual es "no coaligamos Estados, unimos hombres", aludida por Mar-
cclino Oreja Aguirre, en Vega Mor.oroa, lsabel La integracion cconomica europea.
VaJladolid, Lex Nova, ]996, p. ]5.
; 14 Vase, por ejemplo, Bazn, Vctor, "El Mercosur en prospectiva: la dimensin

constitucional del proceso intcgrativo. La opcin en bVOI de la seguridad


jurdica comunitaria y de la proteccin de los derechos fundamentales", El Derecho,
Buenos Aires, 10 de diciembre de 1998, pp. 10-16.
Fras. Pedro.]., "Las responsabilidades morales y polticas", Ls hrananos del
XXI, Crdoba, f
La frase que cierra el trabajo esta obviamente tomada del ttulo de La Pergola,
Antonio, Los nueces senderos del Madrid, Centro de Estudios Constituciona-
les, 1994.
[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

LE FONTI DEL SISTEMA COIVIUNITARIO DI PROTEZIONE


DEI DIRITTI DELL'l]OlVIO*
Tl1E' BASES OF THE COiVliVIUNITY SlS7ElvI OF HUlvIAN
RlGHTS PROTECTION

Katia CASTALDO**
Flor Maria VUA HERNANDEZ***

RESUMEN: El sistema comunitario de ABSTRACT: The communitarian protection


proteccin de los derechos humanos tiene system of human rights has essentially
esencialmente naturaleza pretorial. Es, pretorian nature. This, in effect, the work of
en efecto, el trabajo de uno de los ms one of the most significant organisms of the
significativos organismos de la Unin European Union, the Court of ]ustice of the Eu-
Europea, la Corte de Justicia de la ropean Community, that made possible the
Comunidad Europea, al que se le debe proper and really creation, in the lack of norms
la verdadera y propia creacin, en la and in the lack of an own catalog of funda-
escasez de referencias normativas, de un mental rights, of a protection system of treaties
verdadero y propio catlogo de los of a great originality. An activity, such as this,
derechos fundamentales y de un sistema it's been possible by the Court of ]ustice
de tutela da los tratados de acentuada thanks to the resource of the common constitu-
originalidad. Una actividad tal ha sido tional traditions of the members Sta tes, and
posible por la Corte gracias al recurso other fonts such as the Declaration of Funda-
a las tradiciones constitucionales comu- mental Rights, no matter it has not juridical
nes de los Estados miembros y otras effect, have been an important cultural func-
fuentes cuales la Carta de los derechos tion.
fundamentales, que, si bien no es jurdi-
camente vinculante, ha sabido cumplir
una funcin importante de tipo "cul-
tural".

Palabras claves: derechos humanos, Descriptors: human rights, European Un-


Unin Europea, Estados miembros, ion, State members, Declaration, common con-
Carta, tradiciones constitucionales co- stitutional traditions.
munes.

* Articulo recibido el 28 de febrero de 2008 y aceptado para su publicacin el 2


de junio de 2008.
** Universita Degli Studi de Napoli, Italia. katiacatal@yahoo.it.
*** Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela. fmavila@libero.it.

Boletin Mexicano de Derecho Comparado,


nueva serie, ao XLII, nm. 124,
enero-abril de 2009, pp. ]25-154
126 CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

SUMARIO: 1. 1 diritti fndamentali nei trattati istitutivi. II. 1 diritti uma-


ni come principi generali dell'ordinamento giuridico europeo: le tradieioni cos-
titurionali comuni e il ruolo delta Corte di Giustizia delta CE. III. Tradi-
zioni costituzionali comuni e identita europea. IV. La Carta dei Diritti
Fondamentali dell'Unione Europea. V. Il Trattato di Lisbona. VI. Con-
clusioni,

1. I DIRITTI FONDAMENTALI NEI TRATTATI ISTITUTIVI

Il sistema di protezione dei diritti dell'uorno in ambito comunitario rrvcs-


te, di certo, tratti peculiari e di accentuata originalit derivante dalla na-
tura precipua dell'ordinamento comunitario: n organizzazione interna-
zionale n organismo di natura statale eppure in grado di incidere
profondamente sulla vita dei cittadini dell'Unione. 1 diritti fondarnentali
nell'ordinarnento giuridico comunitario hanno fatto proprio tali tratti di
originalita, mostrandosi come un caso sui generis di tutela dei diritti, in
cui tradizione e mutamento si intrecciano nel tentativo di garantire un
equilibrio tra le esigenze giuridiche e politiche dell'Unione e i bisogni dei
singoli che si trovan o a vivere nei suoi mobili confini,
L'attenzione degli organismi e delle istituzioni cornunitarie verso i
diritti fondarnentali dell'individuo non e,
tuttavia, nata insierne con il
processo di integrazione, rna si e
imposta successivamente ed in ma-
niera sempre crescente con I'evolversi e il progredire in termini di
arnpiezza ed intensita di tale processo. Si e
trattato, peraltro, di uno
sviluppo non agevole perch ha richiesto vere e proprie revisioni
strutturali di un impianto organizzativo rnodellato su una idea diversa
e parziale delle inalit dellUnione. Non deve, dunque, costituire
fonte di stupore che "agli albori del processo di integrazione" alla tu-
tela dei diritti fondarnentali fosse riservato uno spazio assai Iirnitato
a11'interno dei tre trattati istitutivi delle Cornunit.' Al momento della
101'0 redazione non si ritenne, infarti, di dover inserire aloma procla-

Condinanzi, M .. "[1 'Iivello comunitario' di tutela dei diritti fondamentali


dcll'individuo", in Bilancia, P e De Marco, E. (a CUL1 di), La tutela multiiu.ello dei diritti.
Punti di: crisi, momcnii (b: stahilirrarione, Miln, 2004, p. 38.
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 127

mazione formale in questo senso.? Una tale rnancanza affonda le sue


radici essenzialrnente nena natura di organizzazione a contenuto eco-
nornico che rivcstiva alle origini la Comunit, In un tal tipo di asset-
to la politica o, quantomeno, tutto ci che non rientrava nell'arnbito
della poltica "cconornica", era lasciato ai rnargini. La strategia dei
"piccoli passi" a ridosso della catastrofica esperienza della secorida
guerra mondiale ave va 'imposto' ai padri fondatori di delineare un'Eu-
ropa costruita su un "interlacciamento sempre piu stretto delle ecorio-
rme nazionali" nella quale poco spazio era riservato a tutto quanto
non fosse strettamente funzionale alla creazione di un rnercato co-
mune."
Non eun caso, dunque, che il trattato istitutivo della Comunit
eco no mica europea del 1957 prevedesse solo alcune posizioni sogget-
tive qualificabili come fondamentali e segnatamente: la liberta di cir-
colazione dei lavoratori nel territorio della Cornunita, la liberta dei
cittadini di uno Stato membro di stabilirsi nel territorio di un altro
Stato mernbro, la libera prestazione dei servizi, la libera circolazione
dei capitali, nonch la liberta di coricorrenza (artt. 48 e 59, ora artt.
39 e '}9).!} Come evidente si trattava, tuttavia, di diritti di natura
economica, profondamente legati all'obiettivo del trattato, che era

su una tale rnancanza, rna anche sulla possibilita cornunquc di dar vita ad
un adeguato sistema di controllo dell'azione comunitaria, gi:l l'articolo dell'autorevole
ex giudice della Corte d Giustizia (9 ottobre 19677 ottobrc Pcscatorc, Picrrc,
"Fundamental S Rights and Freedorns in the Svstcm 01' tbe European Cornmunitics",
Thc American rif Laro, vol. lB, nm. 2~ verano de 1970, pp. 3A<1,351.
Robles Morochn, C;" "La protczionc dei diritti ondamentali nell'Unione
Europea", Ars Intcroretandi. Annuano (b: Ermeneuiica Giuruhca. vol. 6: (}iust;~zia internarumalc
e interpretaeione, Padua. CEDAJ\iI. 2001. p. 252.
+ Non possono, invccc, identificarsi come atrributive di diritti fondamentali le di s"
posizioni in cui si propone di elevare il tenore di vita dei cittadini cornunitari 2.
3, 39, ' 1, 117, o quelle in c.ui si acccnna ai potcri di controllo del Parlamento
europeo 137 e e alle garaJ1Ze di indipcndeuza che devano dare i mernbri
della Corte di giustizia tart. j Altrettanto forzare i: l'inserirnento tra le fonti cornu-
nitarie di diriui fondarncntali di tutte le norrnc che agevolano la completa attuazione
delle quattro liberta su cui si fonda la realizzazione del m ercato , sul tema. Mar-
coux, L., "Le concept de droits fondarncntaux dan s le droit de la Cornmunaut co-
norniquc europenne", Recue de Dro Intcrnational et de IJro 1983; p. 719;
Manc.ini, F., "La tutela dei diritti dell'uomo: il ruolo della Corte d go;tizia delle Co-
munita europee", Rioista 'I rimcstrale (h Diriiio C Procedura Cioilc, 1989, p, 1; Tesauro, C~.)
Dinito comuniiario, Padua, 2003, p. 78.
128 CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

quello di costituire una integrazione economica sempre pi forte.


Essi, dunque, costituivano diritti connaturati all'essenza stessa della
Cornunit: "trattandosi di corollari dell'unione cconornica, la Comu-
nita non poteva non rispettarle. Anzi, il suo scopo fondamentale era
proprio quello di rcnderle effettive, impedenc!o agli Stati di adottare
prescnZlOm contrarie, che ne ostacolassero l'esercizio, nel proprio te-
rritorio, da parte dei cittadini degli altri Stati rnembri della Comu-
nit". 5
e
Pertanto, se vera che, in tal modo, si vincolava gli Stati a garan-
tire certi, specifici, diritti non piu solo ai propri cittadini, rna anche a
degli altri Stati aderenti, questi diritti non erano, tuttavia, rico-
nosciuti m quanto innati nella persona urnana, ma unicamente in
quanto funzionali alla realizzazione di un rnercato comune. Le nor-
me contenute nei trattati avevano, dunque, in linea di principio, rno-
tivazioni di carattere socio-economico che trascendevano la tutela de-
Ha persona in quanto tale. La Cornunit era, infatti, ai suoi primordi,
estranea ai diritti degli indi vidui: essi cioe erario irrilevanti per I' ordi-
narnento comunitario, che era completamente privo di compctenza in
materia.f Dei diritti si occupavano gli Stati, sede privilegiara della loro
tutela'; o, in subordine, la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, quan-
do gli Stati avessero mancato al loro precipuo compito di tutela.f

5 Gcnnusa, M,E., "La tutela dci diritti ondamentali nell'Unione Europea: tratti
di continuita e discontinuita nella giurisprudenza comunitaria" ~ llPot'ico, 71
2006, pp. 2'-74.
5 Cfr. Rolli, R., "Hrevi osservaz.ioni in tema di diritti fondamentali ncll'ordinarnen-
to comunitario", in Gambino, S, (a Costituiion italiana e diritto comunitario,
f: tradirion: costiturionoli comuni. jormarionc de! dintto costiturionale
ewopeo, Miln, 2002, p. 305.
, Lo Stato moderno nclla sua qualita di "entit istituzionale organizzata" ha co-ti ..
tuito in Occidente da Hobbcs in poi la sede non solo del riconoscimento formule dei
diritti, ma anche delta loro pratica realizzazione. 11poten: statalc, nena sua dimensio-
ne organizzativa, ha, infaui, costituzionalrnente la capacita di po ter prornuovcrc i di-
ritti umani e di garantirne la tutela. Allcgrctti, lJ., "1 diritti fondamentali tra tra ..
dizione statale e nuovi livelli di potcre", in Carrino, .L!\.. (a cura di); Diritio e
nell'ei dei dirii, Npoles, 2004, pp. 13 Y ss. anche, sul tema del rapporto dirit-
ti-Stato, ,-\fJa:::.z'POt'iCl:. L 'etd moderna e reta Holonia, 2001.
8 Ballarino. 'r., Lineomenii dI: dintto comunitario e dell'l inion europea, Padua, 1997;
p. 192. Ma vedi anche Toth, A. G., "Th Individual and European Law", Thc lnicr-
national and Comj,(r,1ti;e Laa: vol. 24, nm. 4, octubre de 1975, p. 665,
anche, su! punto, Relazione del 4..2..1976 prescntata al Parlamento europeo e al Con ..
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 129

In una sorta, dunque, di considerevole "miopia"? la Cornunit rite-


neva di dover tenere nel giusto conto solo la dimensione produttivisti-
ca dcll'individuo, Era, infatti, prevalente l'idea dell 'assoluta inutilit
della questione stessa della protezione comunitaria dei diritti sulla ba-
se de] rilievo che la cormotazione essenzialrnente economica e socialc
del trattati non avrebbe potuto consentire interferenze con valori co-
me quello del rispetto per la vita umana, della liberta personalc, di
pensiero , di opinione politica, etctera.l'' Non mancava, tuttavia, chi,
in dottrina, sottolineava gi allora come i1 potere attribuito alla (~o-
munit di disciplinare le attivit economiche non potesse non avere
ripercussioni nel campo dei diritti ondarnentali; in particolare lirniti
alle irnportazioni, alle esportazioni, la regolamentazione dei prezzi,
I'organizzazione dei rnercati agricoli e le regole sulla concorrenza
non potevano non scontrarsi con il diritto essenziale della propriet e
con il diritto alla libero esercizio di certe professioni. 1
Anche sul piano istituzionale si rnostravano, pcraltro, delle spinte
nei confronti di un riconoscimento deIla tutela dei diritti fondarnenta-
Ii a livello comunitario, prova ne la proposta di introdurre nel
Trattato di Roma un arto 3 che prevedeva l'obbligo di rispettare "les
Iiberts publiques et les droits fondamentaux des individus". La possi-
bilita dell'inserimento di una tale previsione normativa all'interno del

siglio, sulla tutela dci diriui fondamentali all'atto della crcazione e dcllo sviluppo del
diritto comunitario. Bollettin dclle Comunii supplemcnto 5/76.
{Josi Mancini, F" 0ll. cii., nota 4, p. 3.
A tal riguardo stato acutamente osservato che "it is politics and not econornics
that constiture a real danger zon in this respect. .. the Communiry institutions are
characterized by a lack rather than an c.xccss of political . Pcscatorc, P., "Thc
Protcction of Human Rights in the European Communities" Common lvfarket Luw Re-
1972, p. 73. Nello srcsso scnso 1,. Dubois ("Le rle de la Cour des Cornmunau-
ts curopcnncs. Objet et port de la protecuon". Reoue de Droit Intemational et de Droit
1981, p. il quale evidenzia come I'assenza d un competenza globale,
simile a qLldla degJi Stati, conduce ad escludcre possibilita di interfcrenza
tra le rnansioni attribuite alla Comunit e la sfera pcrsonale dell'individuo.
11 Sorcnscn, NI., "Punti di contauo tra Convonzionc europea dd dirilti ddl'uo-
mo e il diritto delle Cornunita europee", Rioista di Diritto 1978, p. 163. Sullo
stcsso piano Dauses, M. A., "La protcction deo;droits ondamentaux dan s I'ordre juri-
dique cornmunautaire", J~Tl}E) 1984, p, 40.3, per il qualc "Les interfaces entre pou-
voir cornmunautaire et droits individuels lrnentaires sont nornbrcuses".
130 CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

testo dei trattati istitutivi incontro, tuttavia, vivaci opposizioni.l? Uno


"strano atteggiarnento" questo confrontato, soprattutto, con I'entusias-
mo con cui, all'indornani del secondo conflitto mondiale, era stata
accolta la Dichiarazione dei diritti dell'uomo, giustiticato, forse, dal
rimare da parte di alcuni dcgli Stati che si apprestavano a ratificare il
trattato, che un catalogo scritti di diritti dell'uorno potesse potenz.ial-
mente espandere i poteri attribuiti alla Comunit.l''
Tirnore che avrebbe, poi, dovuto inevitabilmente cedere all'avan-
zarsi del processo di intcgrazione in quena significativa transizione da
"Comunit economica europea" a "Comunit europea" che trova la
sua rnassirna espressione testuale nel passaggio formalmente san cito
dallart. G 1 del Trattato UE. Un percorso, tuttavia, che si era g-ia
maturato nei Iatti e che aveva imposto una maggiore attenzione
dellUnione europea nei confronti dei diritti dell'uorno. In mancanza,
tuttavia, di un Bilis o/ RZ!!,hts scritto il compito di approntare un cara-
logo comunitario di diritti umani fu affidato ad uno degli organi do-
tati di maggiore autorevolezza in arnbito comunitario, la Corte di
Giustizia dellTJE, che, in un'operazione errneneutica di grande pre-
gio, ha saputo dar 'lita ad un ethos costituzionale in grado di bilancia-
re i valori nazionali con le esigenze e le vicende della Comunit,
Qjiesta operazion, come vedrerno, e
stata resa possibile per mezzo
del ricorso alla categora dei principi generali del diritto comunitario
europeo.

II. 1 DIRITTI UMANI COME PRINCIPI GENERALI DELL'ORDINAMENTO


GIURIDICO EUROPEO: LE TRADIZIONI COSTITUZIONALI COMUNI
E IL RUOLO DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLA CE

Quella dei principi generali del diritto comunitario costituisce una


categoria concettuale entrata ormai da tempo all'interno dell'ordina-
mento cornunitario.l" Elaborati al fine di individuare i Iirniti all'eser-

Zukeg, IvL, "Fundamental Rights and theLaw OI the Europcan Cornmu-


Common Market Lan: Rana. 1971, p. 446.
vVeiler, J. 11, J-L, 11 sistema comunitario: stndiura e processo Bolonia.
1985, p. 609.
14 per una definizione dell'ambito e della portara dei principi, Capotorti, F.,
"IJ diritto non scritto della Comunita econornica europea", in Biscottin], G. (a cura
LE FONTI DEL 5I5TE1',lA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 131

C1ZlOdei poteri da parte delle istituzioni comunitarie, pnnClpl rap-


presentana fonti non scritte del diritto europeo: veri e propri
parametri di Iegittimit degli atti comunitari -anche nell'applicazio-
ne di quest'ultimi da parte degli ordinamenti interni-, i principi cos-
tituiscono, dunque, norme idonee a creare diritti e obblighi 15 in gra-
do di alimentare, incessantemente, quel diritto comunitario non
scritto" motore di un'evoluzione costantemente in fieri verso un'inte-
grazione sempre piu stretta fra gli Stati dell'Unione.
In questa loro funzione 'fondativa' dell'attuale assetto dell'ordine
europeo, un molo di particolare rilievo hanno ormai da tempo assun-
to, tra i principi, i diritti fondamentali della persona che hanno finito
per porsi sempre piu come i "no di" del processo di integrazioneY
Non deve essere, infatti, mancato di sottolineare ulteriormente come
proprio il riconoscimento della tutela dei diritti abbia segnato nella
storia dell'integrazione comunitaria il punto di passaggio da una co-
munit di tipo esclusivamente economico ad un'unione giuridica di
valori.
A rendere possibile una tale transizione e
stata, come anticipato,
l'opera della Corte di Giustizia che in "un atto di coraggioso judicial
activism"18 ha creato un "sistema di principi fondamentali non scritti"

di), T orol roionde di dirio comunitario, Miln, 1983, pp. l5'] Y ss. Sul ruolo dei principi
genera1i ncll'elaborazione dr-i diriui fondarnentali, pi in particolarc, Marinclli,
C., "I principi generali dei diritto comunitario", Riv. it. dir. com., 1994, pp. 521
Y SS.; A..zzcna, L., 'mtcgr,a.z,()fle attnuierso i dirit; Du! cittadino italiano al cittadino europeo,
Turin, 1998, pp. 30 Y ss., e Toriello, F., 1 de! diritto comunitario. JI molo
delta comparacione, J\;1iln, 2000, pp. 90 Y SS., 160 Y ss.
Tesauro, G., "Il molo della Corte di Giustizia nellelaborazione dei principi ge-
ncrali dell'ordinarnento europeo e dci diriui Iondamcntali", AJe, Annuario 1999. La
Costiturionc Padua, 2000, pp. 298 Y ss.
C si riferiso- a qucllo che viene de finito il commune europaeum, sul qualc
si veda Haberle, P., "La cultura giuridica europea", in Ridola, P. (a cura di), La costi-
turione europea tra cultura e mcrcato. Roma, 1997, pp. 1' Y ss.
BiJancia,F.) 1 come sorrastaiali di: cunlta. Turn, 2002;
pp. 123 Y ss. e Tesauro, G., "Il molo della Corte di Gustzia ...", cii., nota 15, pp.
305 Y 306.
18 Non bisogua, infatti, dirncnticare che le basi giuridche su cu si fondava finizia-
tiva della Corte non crano tali da giustificare il ricorso a fonti comunitarie non scrit-
te: solo l' arto 215 del Trattato di Roma rinvia ai "principi generall cornuni ai diritti
degli Stati mernbri" con riferimento esclusivo all'ambito delJa rcsponsabilita extracon-
132 CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

costituiti dai diritti fondamentali traendoli dalle tradizioni costituzio-


nali comuni degli Stati mernbri.l'' Se, infatti, agli albori del processo
di integrazione europea, il problema della tutela dei diritti fondamen-
tali nella Comunit non era avvertito come un "imperativo giuridico
e poltico", n a livello comunitario n dagli Stati parte integrante
della Cornunita, costituendo la Cornunit europea del carbone e
dcllacciaio (CECA), prima, e la Cornunit econornica europea
(CEE), poi, non enti politici a fini generali, rna organizzazioni econo-
miche a cornpetenze enurnerate, I'elaborazionc e l'afferrnazione dei
principi dell'effetto diretto e del primato del diritto comunitario-? im-
posero "I'irnperativo giuridico e politico di trovare una strada per
proteggere i diritti fondarnentali a livello comunitario", problema re-
so ancora pi acuto dal noto deficit comunitario del sistema istituzio-
nale europeo.v' Cosa sarebbe successo se un regolamento comunitario
avesse violato un diritto fondamentale riconosciuto a un cittadino da-
lla propria Costituzione nazionalc, ipotcsi qucsta verificabile all'inter-
no di una Comunita che sernbrava giudicare irrilevanti, perch ester-
m allc sue competcnze, i diritri dell'uomoi':

In altr] termini, come ci sarebbe potuti aspetrare che le Corti costitu-


zionali e le altre Corti supreme degl Stati membri dotati di Carte cos-
tituzionali nazionali e di un relativo coritrollo di cost.iruzionalit -----co-
me a quei tempi erario la Germania e l'ltalia- potessero accettare i
principi delleffeuo dirett e de] primato delle norrnc comunitarie, sen-
za I'assir urazione che i diritti fondamentali sarebbero stati protetti
alliruerno dell'ordinamenro comunitario e che i singoli non avrehbero
perso alcuna delle garanzie previste dalle costituzioni nazionalir"

rrattuale della Cornunir. su] punto, Cartabia, M., inoiolabili ed mt,zgr,71.r,ne


europea, J\ililn, 199.5, pp. 26 Y ss.
19 Cartabia, M. yWeiler, J. H. H., L'Italia m Profili istiiurionali e costiiu-
rionati, Bo]onia, 2000, pp. 218 Y 219.
Per la portara e il significato di tali principi con riferirnento ai dititti fondamen-
talio Staiano, S., "1 diriui fondarnentali nelle giurisprudenze costituzionali e nelle
prospettivc dell'Unione europea", in Scudiero,M. (a cura di), 11 diritto cosiiturionalc co-
mune europeo. e dirdi! Npolcs, 2002, pp. 822 Y ss.
u; p. 2l8. Sul tema anche,Weiler, J H. H., u sistema comunitario europeo, 80-
lonia, 1985.
Cartabia, M. y vVeiler, J. H. H., L'ltalza in cit., nota 19, p. 218.
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 133

Di qui, quindi, innanzitutto I'elaborazione, da parte delle Con]


costituzionali italiana e tedesca, della teoria dei controlirniti.F' per la

Con la teoria dei controlimiti I'attenzione e posta, come vedremo, sull'esigenza


di salvaguardare principi e diritti fondamentali degli ordinamenti interni nei confronti
della Comunit europea. In Italia I'elaborazione dei "controlimiti" da parte della
Corte costituzionale trae origine dalla sent. 27 dicembre 1965, n. 98, in cui oggetto
della controversia erano le attribuzioni giurisdizionali della Corte di giustizia della
Cornunit europea: in particolare, veniva contestato -in relazione agli artt. 102 e
113 Cost. ed alla VI disp. transo Cost.- I'art. 2 della 1. 25 giugno 1952, n. 766, che
ha reso esecutivo in Italia il Trattato CECA, nella parte in cui immette nell'ordina-
mento statale gli artt. 33, 41 e 92 del Trattato rnedesimo, riguardanti le competenze
giurisdizionali della Corte di giustizia, con previsione di una giurisdizione esclusiva sui
ricorsi avverso i provvedimenti dell'A!ta autorita comunitaria. In particolare veniva
rilevato il contrasto di tali norme con principi fondamentali dell'ordinamento costitu-
zionale, quali I'attribuzione della funzione giurisdizionale a magistrati ordinari istituiti
e regolati dalle norme dell'ordinamento giudiziario, il divieto di istituzione di giudici
straordinari e di giudici spcciali, la garanzia ad ogni cittadino della piena tutela dei
diritti e degli interessi legittimi contro gli atti della pubblica amministrazione. In pro-
posito la Corte costituzionale ha osservato che gli artt. 102 e 113 Cost. "concernono
soltanto la tutela dei diritti e degli interessi che sono attribuiti ad ogni soggetto per la
sua posizione nell'ordinamento interno, e non dei diritti e degli interessi che gli deri-
vano dalla sua posizione in un ordinamento estraneo come quello della CECA"; e,
quin di, ha ammesso che anche in ambito giurisdizionale possano essere attribuite alle
Cornunit competenze precedentemente assegnate allo Stato, purch ci avvenga
"senza pregiudizio del diritto del singolo alla tutela giurisdizionale, [in quantoJ que sto
diritto e tra quelli inviolabili dell'uomo, che la Costituzione garantisce all'art. 2
Cost.". Nella successiva sent. n. 183 del 1973 la Corte sosteneva che "in base all'art.
II della Costituzione sono state consentite limitazioni di sovranita unicamente per il
conseguimento delle finalita ivi indicate; e deve quindi escludersi che siffatte limitazio-
ni possano comunque comportare per gli organi della CEE un inammissibile potere
di violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionalc, o i diritti ina-
lienabili della persona umana. Ed e ovvio che qualora dovesse mai darsi all'art. 189
(ora art. 249) una si aberrante interpretazione, in tale ipotesi sarebbe sempre assicura-
ta la garanzia del sindacato giurisdizionale di questa Corte sulla perdurante compati-
bilita del Trattato con i predetti principi fondarnentali". Tale riserva all'apertura
dell'ordinamento italiano a quello comunitario viene confermata in maniera pressoch
letterale nella successiva sent. n. 170 del 1984, rilevando come "le osservazioni fin
qui svolte non implicano , tuttavia, che I'intero settore dei rapporti fra diritto comuni-
tario e diritto interno sia sottratto alla competenza della Corte, [la qualeJ ha, nella
sent. n. 183 del 1973, gia avvertito come la legge di esecuzione del Trattato possa an-
dar soggetta al suo sindacato, in riferimento ai principi fondamentali del nostro ordi-
namento costituzionale e ai diritti inalienabili della persona urnana" (7 Cons. diritto); e
ancora, sia pur sempre come obiter dictum, nelle sent. n. 1146 del 1988 e n. 203 del
1989. Cfr. Celotto, A., "Carta dei diritti fondamentali e Costituzione italiana: verso il
'Trattato costituzionale' europeo", reperibile all'indirizzo Internet http://www.associa
CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

quale il riconoscirnento Gel prirnato del diritto dell'Unione trova, tut-


tavia, un limite inderogabile in que1 "nucleo intangibile' da parte di
qualsia manifestazione giuridicamente apprezzabile di potere costitui-
t.o costituito dai principi suprerni degli ordinamenti nazionali, "che
non certo un giudice pu rimuovere ma solo un procedirnento, una
decisione costituente, che rinvii ai popoli sovrani dell'Europa". 2'1 La
giurisprudenza costituzionale italiana, in particolare, rinvia, in tema
di contrasto fra norme cornunitarie e principi supremi dell' ordina-
mento costituzionalc, ad un controllo di costituzionalit coinvolgente
qualsiasi norma de] Trattato per come e
interpretata e applicata dalle
istituzioni comunitarie.P'' La Corte italiana ha, dunque, evocato per
s non solo "un controllo, necessariamente di carattere eccezionale,
sul rispetto delle condizioni di costituzionalit dell'adesione dell'Italia
alJa Cornunit europea", ma la possibilita "di svolgere un ordinario
controllo di legittimit costituzionale del diritto comunitario, anche se
in riferimento ai soli principi e diritri fondamentali della Costituzio-
ne ... vale a dire quei principi che la Corte stessa, con giurisprudenza
orrnai costante, considera incornmensurabili rispetto alle altre norme
costituzionali'l.s''
E' chiaro, dunque, che il problema della tutela dei diritti nello spa-
zio comunitario non avrebbe rischiato di cornprornettere solo il prin-

zionedeicostituzionalisti. it/materiali/convegni/romaO 2062 8/celotlo.html. Cfr. Ruggeri, 'T rattato


costituzionale, europeizzazione dei "controlimiti" e tecniche di risoluzione delle anti-
nomietra diritto comunitario e diritto interno (profili problematici)", disponibile online
sul forum di Qyaderni Costiturionali, all'indirizzo http://wwwjorumcostituzionale.it/site/in
dex.php?option=content&task=view&id=223. Cfr. anche Groppi, "La primaut del derecho
europeo sobre el derecho constitucional nacional: un punto de vista comparado", Re-
vista de Derecho Constitucional Europeo, nm. 5, enero-junio de 2006, disponibile online all-
'indirizzo http://www.ugr.es/~redce/.
24 Gambino, S., "La Carta e le Corti costtuzionale. 'Controlirniti' e 'protczionc
equivalente', Politu:a del Diruto; nm. 3, 2006, p. 41.5. Per la teoria dei controlimiti
passa, in realta, la piu ampia questionc dei rapporti tra ordinarnento comunitario ce!
ordinamenti nazionali che non sono ad oggi ne di "cornpiuta intcgraz.ionc" ne di
ra scparazionc", rna, piuttosto, a "rnezza via" Ira I'uno e I'altra. Ruggeri, A.,
"Tradizioni oostituzionali 'comnni' e 'conrrolirniti, tra teoria delle fonti e teoria dell'in-
tcrprctazionc", in Falzca, P. ct al. (a cura La Corte costitu;:Jonale e le Corti
Turin, 2003, pp. 508 Y ss.
In parucolarc nclla sent. n. 232/1989, su cui fra gli altri, Cartabia, M., Prin-
inoiolahili.s.. cit., nota 18, pp. 112 Y ss.
26 Cartabia, M., inmotabili ... , cit., nota l8, pp. 116 Y 117.
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 135

ClplO della diretta applicabilit dei regolamenti; avrebbe anche messo


in dubbio 10 stesso significato, la stessa "honta" del processo di inte-
grazione europea. Facilrnente el si sarebbe potuti chicderc se davvero
fosse auspicabil la creazione di un'organizzazione come la Comunit
europea, se poi al suo interno la tutela dei diritti non era assicurata
perch non esisteva nessuno che si facesse garante del loro rispetto.
Era inevitabile, quindi, che, afronte di queste considcrazioni, la
Corte di Giustizia, "esercitando arditamente i suoi poteri di interpreta-
zione giurisdiziouale" approntassc un 'catalogo' di diritti fondamenta-
Ii sulla base, come gi sopra anticipato, delle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati mernbri (oltre che di alcuni trattati internazionali)
ovvero a quel patrimonio di regole costituzionali che i singoli ordina-
menti degli Stati mernbri dell'Unione europea si troyano a condivide-
re.?? Le basi legali, giustificative di un tal tipo di 'intervento ricostrut-
tivo ' sono da reperire nelle disposizioni dei trattati delle Comunit
econorniche europee che definiscono e delimitano le cornpetenze de-
Ha Corte di Giustizia, che e,
appunto, chiamata ad assicurare "il ris-
petto del diritto noll'interpretazione e nellapplicazione del. .. Tratta-
to" (art. 220 TCE, verso cons.), avvalendosi in ci delle previsioni di
cui all'art, 288 T'CE (verso cons.) sui "principi generali cornuni ai di-
ritti degli stati membri". E da qui che ha tratto origine e sviluppo la
giurisprudenza comunitaria in terna di principi generali, che la stessa
Corte comunitaria ha in seguito, prima prudentemente e quindi con
determinaziorie, "invocato quali parametri della legittimit degli atti
ernanati dagli organi delle Cornunita", 28 trattandosi, in quanto di
"norme idonee a creare diritti ed obblighi".29

27 Pizvorusso. A. Il oatnmom
1 costiturionale
europeo, Bolonia, 2002, p. 29.
~g (;3;; a, (~'; "Principi del dmtto (dir. intern.)", E~12c.
Dir., p. 542.
Tesauro, G., "IJ molo della Corte di Giustivia ...", l., nota 15, p. 298, an-
che Adinolfi, A., "1 principi generali nella giursprudenza comunitaria e la loro in-
fluenza sugli ordinamcnti degli stati rnembri", Riv. Ital. Dit. Pub. Com.. vol. I, 1994,
pp. 56] Y SS.; Pescatorc, P., "Le recours, d.ms la jurisprudence de la Cour de justice
des Cornmunauts europennes, a des norrncs dduitcs de la comparaison de droits des
Etats rnernbres", Reou Intcrnationale de Droit ] 980, pp. 337 Y SS.; Capelli, V.;
"1 principi generali come fonte d diritto" ~Diritto Comunitorio e Scambi Internarionali.
1986, p, 541.; e,~a, e" "Aspctti problcrnatici della tutela dei diritti fondamentali
nell'orrliname-nto comunitario", Ricista di Dintto Internae., ] 9B8, p. 574.
136 CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

In quest'ambito, eminentemente giurisprudenziale, trova colloca-


zione il "fondamento giuridico dei diritti ondamentali della persona,
concepiti come parte integrante cd appono necessario ad un sistema
giuridico che si assurne pienamente come 'Cornunit di diritto:", 30 in
breve, la formazione di una "componente indefettibile de] diritto cos-
tituzionale comune europeo". In assenza di stringenti previsioni dei
trattati quanto a] suo ruolo di garante de] rispetto del diritto nena
interpretazione e nell'applicazione dei Trattati, infatti, la Corte ha in-
dubbiamente operato "espandendo ultra vires" i poteri e le facolt ad
essa legalmente dlle disposizioni del Trattato CE in tema di responsa-
bilit extra-contrattuali ed utilizzando, come t'; stato bene sottolineato,
"il riferimento ai principi general anche nelle rnaterie per le quali es-
so non e previsto" q uanto meno esplicitarnente, nei trattati istitutivi
quale modo per elaborare regole concrete muo:,endo dalla considera-
zione degli ordinarnenti degli stati mernbriv.U E per tal via, dunque,
che la Corte di Giustizia ha potuto elaborare un vero e proprio cata-
logo di diritti fondamentali, bench lirnitato nella sua estensione alla
sola categora dei diritti civili, ene] quale appaiono situazioni giuridi-
che soggettive relativo alleffettivit della tutela giudiziaria e soprattut-
to alla materia economica't.t? Ata] scopo la Corte di Giustia, come

30 Scnt. CGCE del 23 de abril de 1986, causa 294/83, in Racc. 1986, pp.
1339 Y 1365.
Caja, G., del dirio ... , cii.. nota 28; p. 543.
3% Garnbino, S. y Moschella, Ci., "L'ordinamento giudiziario tra diritto comparare,
diriuo comunitario e CEDU" Politice del Diritto, nm. 4, diciembre de 2005, p. 545.
Pagano, E., "I dirini ondamentali nella Comunita europea dopo Maastrir.ht", fl
Dirio dell'Unione 1996, nm. 1; che richiarna la seguente giurisprudenza
comunitaria a sostegno dell sue tesi: su] diritto di difesa e su] contraddiuorio (Transo-
cean Marine Paints, 23 ottobre 19'n, Raee., p. 1063; Mo]i, 27 ottobre ] 977, Raee., p.
1971; Hoffinann La Roche, 13 febbraio 1979, Racc., p. 461: S.A. Musique Diflusion, 7
giugno 1983, Racc., p. 1825; NBIM (Micheln) 9 novemhre 1983, Racc., p. 3461;
AZKO n, 23 settembre 1986, Racc., p. 258.5: Hoechst, 21 settembre 1989, Racc., p.
2859: Dow Hcnclux, 17 ottobre 1989, Racc., p. 3137; Dow Chemical Ibcrica, 17 ot-
robre 1989, Racc., p. 3 sul proccsso cquo (Dupuy, 1 aprilc 1987, Racc., p.
1.5(1): sul diritto all'assistenza legale e alla riservatezza della corrispondcnza fra
avvocato e diente M. & S., 18 maggio 1992, Racc., p. 1 su] controllo giu-
risdizionale degli atti amministrativi interni (Johmton, ];j. maggio 1986, Racc., p.
1663; UNECTEF (Hey1ens), l' ottobre 1987, Raee., p. 4097; Oleifir.io Borelll, 3 dl-
cernbre 1992, Racc., p. 1-63 su] principio nulla poena sine culpa (Hanscn, JO lu-
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 137

gm anticipato, ha fatto ricorso, sotto il profilo metodologico, alle tra-


dizioni costituzionali cornuni agli stati rnernbri come rierirnento per
"ricrnpire di contenuto rnateriale" i principi genera1i de] diritto co-
munitario.
Sotto questo aspetto, dunque, le tradizioni costituzionali comuni
costituiscono "fonti di ispirazione" per il giudice comunitario al fine
di dare concretezza ai principi generali. Piu precisamente esse rap-
presentano una fonte esterna o, meglio, una delle fonti 'esterne' all'or-
dinamento giuridico cornunitario-" a cui i giudici comunitari hanno
fatto ricorso nel loro sforzo di dar vita ad un impianto di diritti fon-
damentali a livello comunitario in grado di funzionare come "criterio
di giudizio della legittimit delle azioni degli organi comunitari, sia,
per certi versi, di quella degli Stati mernbri't.> Le tradizioni costitu-
zionali cornuni costituiscono, dunque, unapplicazione, da parte della
Corte, di quella tecnica che la dottrina comparatistica definisce come
ricorso al "diritto transnazionale", 35 per la quale una regola vigente

glio 1990, Racc., p. I-2911) e sull'irrctroauivit delle norme pcnali !,Kirk, 13 novcrn-
hre \991, Racc., p. 1-4023).
E, inaui, il caso di ricordarc che i giudic cornunitari, ncl loro sforzo di appron-
tare anche nei confronti degli organi e delle istituzioni comunitarie garanzie dei diritti
fondarncntali pari, in ccrta misura, a quclle degli ordinamenti costituz.ionali degli Sta-
ti membri, ha fatto piu volte riferimento ad accordi internazionali quali iJ Patto inter-
nazionale per i diriui civili e politici, alla Carta sociale europea, alla ccntoundicesima
Convenzione dellOrganizzazionc internazionale del lavoro cd, in particolare, alla Con-
venzinne europea per la salvaguardia dei diritti dell'uorno e delle liberta fondamcnta-
li. sul punto, segnatamente, le sentenze della Corte di Giustizia 21 settembre
1989, cause riunite 46/87 e 227 188, Hoechst/ Cnmmissione (Racc. pago punto
13; 6 marzo 2001, causa C-2H!99 P, Connollv/T'omrnissionc, Racc. pago I-161L
punto 37 e 22 ottobre 2002, causa C-94/00 Roquette Freres SA e Directeur gnral
de la concurrcncc, de la consornmation et de la rpression des fraudes, dovc al punto
23 si legge: "Occorre ricordare in propsito che, secondo una costante giurispruden-
za, i diriui fondamentali fauno parte integrante dci principi general del diritto dci
quali la Corte garantisce l'osservanza e che, a tal fine, quest'ultima si ispira alle tradi-
zioni costituzionali comuni ag1i Sta ti membri e alle indicazioni fornite dai trattati in-
ternazionali relativi alla tutela dei diritti dell'uorno a cui gli Stati rnernbri hanno coo-
perato o aderito. La C:EDU rivcstc, aquesto proposito, un particolar significato".
34 Cos.zolino, L., "Le tradizioni costituzionali cornuni nella giurisprudenza della
Corte di Giustizia CE", in Falzca, P. et al. cura di), oiJ. cit., nota 2'L p. O.
sul punto, Ferrarcse, J\/L :R.~"Il linguaggio transnazionale dei diritti", Rirista
di Diritto Costiturionalc, 2000~ pp. 74 Y ss., Hiberle,P., "Linee di sviluppo deBa
prudenza della Corte Costituzionale tedcsca in materia di diritti fondamcntali", in
138 CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

all'interno di un certo ordinamento 'llene applicata in un altro ordi-


narnento nella quale tale regala non prevista esplicitamente nella
propria legislazionc, "per effetto di un'inf1uenza di carattere cu1turale
che induce i giuristi operanti in relazione a un ordinamento a recepl-
re concetti 0, appunto, principi elaborati altrovc". 36

lII. TRADIZIONI COSTITUZIONALI COMUNI E IDENTIT EUROPEA

Sotto la spinta dell'incornpletezza dell'ordinamento giuridico co-


munitario la Corte di Giustizia fu, dunque, costretta negli anni set-
tanta del secolo trascorso a rivolgersi ag1i ordinarnenti costituzionali
degli Stati mernbri per repcrire quei principi giuridici indispensabili
per pronunciare le sue sentenze.V La pietra miliare di un tale, nuo-

Cnmstnudenra costiturionale. pp. 2881 Y ss., spee. pp. 2899-2900 e Pizzorusso, A., Sistemi
MiJn, J998, pp. 321 Y ss.
Piz.zorusso, A., JI patnmomo ... , cit., nota 27, p. 17.
In precedenza l'atteggiamento della Corte di Giustizia nei coufronti delle richies-
te dei giudizi nazionali di invalidare atti cornunitari per contrasto con i diritti fonda-
mentali contenuti nelle Carie costituzionali degE Stati mernbri era stato di sostanziale
chiusura, limitando si a negare una tale possibilita sulla base della considerazione che
in tal modo si sarebbe creara una subordinazione delle norme comunitarie alle singo-
le disposizioni nazionali. Ad cscmpio, nel ricorso per annullarnento, presentato a nor-
IDa dell'art 6.5 no. 4 del trattato CECA, centro la decisione dellAlta Autorit del
27-11-1957 da pane Fricdricli Stork EH Co., ditta tcdcsca cornmerciante carbone all'in-
grosso -----incui il richiedcntc invocava I'annullamcnto dclla dccisionc sulla base dclla
circostanza che l'Alta Autorit avcva ingiustarnentc trascurato di considerare che le
delibere in contestazione dovevano csscrc valutatc in base al diritto tcdesco, secondo
il qualc sarebbero state nulle per contrasto con gJi artt. :2 e 12 della Costituzione te-
desea Grun,dgi:sel'Z), che tutelano rispcttivamcntc il libero sviluppo della persoualit
umana e il libero esercizio di uu'attivita professionaJe-, la Corte, dopo avcr chiarito
che in base all'art. 8 del trattato CECA I'Alta Autorit era tenuta ad applicare ';0]0 il
diritto della Cornunit, aferrnava che, secondo quanto disposto dallart, 31 del tratta-
to CECA, suo compito era "scrnpliccmcntc" garantire il rispctto de] diritto nellinter-
prctazione e ncll'applicazionc del Trattato e dei rcgolarncnti di esecuzione, non po-
tendo di regola pronunciarsi in merito alle norme dei diriui nazionali. "N consegue
-----cosiconcludcva la Corte-----che anche la censura relativa al fatto che LAJta Auto-
rit con la sua decisione avrebbe violato i principi fondamentali della Costituziune te-
desea (in particolare degJi artt. 2 e 12) non pu esserc presa in considerazione dalla
Corte" Atteggiamento, questo, tenuto dal giudice comunitario nonostanre I'avvor.ato
generale Lagrange (vedi le conclusioni dell' 11-l2-] 958, p. avessc suggerito alla
Corte di far riferimento ai principi generali cornuni ag1i Stati mernbri : "il
tient pas la Cour ... d'appliquer, do moins dircctcmcnt, les rgles de droit interne,
LE FONTI DEL 5I5TE1',1A COMUNITARIO DI PROTEZIONE

vo, orientarnento giurisprudenziale da parte del giudice comunitario e


rappresentata dalla sentenza Stauder del 1969,3H con la quale, per la
prima volta, il giudice comunitario afferrna che "i diritti fondamentali
della persona fanno parte dei principi generali del diritto comunitario
di CUl la Corte garantisce 1~osservanza".
Dal momento, dunque, che la tutela dei diritti fondamentali im-
pregna casi profondamente la cultura costituzionale di tutti gli Stati
mernbri della Comunitcosi ragiona non e
pensabile che un tale
principio, cosi diffuso e cosi sentito, non sia considerato vigente an-
che nell'ambito comunitario: esso non pu non essere anche un prin-
cipio generale del diritto comunitario" anche se nel trattato non trova
un riconoscirnento espresso:

e
lV1a se un principio generale del diritto comunitario, non solo tutti gli
organi della Cornunita sano tenuti a rispcttarlo, ma la ga.ranzia della
sua osservanza rientra plenamente nclle attribuzioni della Corte, la cui
competenza primaria e
proprio quclla di assicurare il risprtto, da parte
degli Stati, da parte del cittadini, ma anche da parte degli orgam della
Cornunita, dei principi del diritto cornunitario.i'"

mme constitutionelles ... Elle pcur s'en inspirer ventuellernent pour y voir I'cxprcs-
sien d'un principe gnra1 de droit susceptible d)~trepris in considration pour rap-
plication du traite". L'attcggiarncnto della Corte non muta neanche nel caso n.
40/6j. che vede contrapposti il sigo Sgarlata e altri produttori italiani di alla
Comrnissione della CEE. Poich il ricorso era stato presentato a norma dellart, 173,
c. 2, la Corte, verificato preliminarmente se i regolamenti e le dccisioni impugnare ri-
guardassero direuamente e individualmente i ricorrcnti (come specificatamcntc richie-
de la norma), nega che vi siano le condiz ioni pey proporre ricorso ai sensi dell'art.
173, c. 2, e rigctta I'istanza. Nclla scntcnza del 1-4-1965 la Corte. Qucsta volta il ra-
gionalnento della Corte sernbra inecceuibile. salvo tener conto delle argomcntazioni
dci ricorrcnti: se fosse negata loro la possibilita di avvalersi dell'art. 1'73, in conse-
guenza dcll'intcrprctazionc restrittiva del suo disposto. sarebbero privi di ogni tutela
giurisdizionale, sia nell'ordinarnento comunitario che in qucllo interno, il che contras-
terebbe coi principi fondarnentali in tutti i pacsi Membri. La Corte pero rifiu-
ta di addentrarsi ncll'argorncnto e sostiene di non potergli attrihuire un pe';o preva-
lente rispeuo al tenore chiaramente resrrittivo dell'articolo 173 che ha ji compito di
applicarc. CGCE, sent. del j.2l9'9, causa l/'a, Friedrich Stork et Ca. c. Alta
Autorit CECA, in Roce. 1959, p. 45.
310 CGCE scntenza del 12 novembre 1969, causa 29/69, in Racc. 1969, 1'.420.
s') anche per urr'analisi piu completa della ginrisprudenza comunitaria in mate-
ria, Germu';a, NI. E., op. cit.. nota 5, pp. 25..74.
CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

e
Questa sua pOSIZlOne poi stata ribadita con magglOre chiarezza
nel 1970, con la sentenza Internationale Handelsgesellschaft.t" in cui
si afferrna che la salvaguardia dei diritti fondamentali (~ informata
alle tradizioni costituzioriali cornuni agli Sta ti mernbri e che percio va
garantita nell'ambito della struttura e delle finalit della Cornunit, e
in altre pronunce successive.
Nel 1992, poi, que sta giurisprudenza della Corte di giusrizia e
sta-
La formalmente recepita nel Trattato di Maastricht sullUnione Euro-
pea, che nell'art, F, par. 2 stabilisce: "l'Unione rispctta i diritti fonda-
mentali quali son o garantiti dalla Convenziorie europea per la
salvaguardia dei diritti delluomo e de lle liberta foridamentali
(CEDU), firrnata a Roma il 4 novernbre 1950, e quali risultano dalle
tradizioni costituzionali cornuni degli Stati rnernbri in quanto principi
generali del diritto comunitario".
n
successivo Trattato di Arnsterdam e
intervenuto nuevamente in
materia di tutela dei diritti fondamentali in arnbito comunitario ag-
giungendo alla prescrizione del vecchio arto F, trasferita senza varia-
zioni nell'art. 6, par. 2, I'affcrmazione in base alla quale "I'Unione si
fonda sui principi di liberta, dernocrazia, rispetto dei diritti dell'uorno
e delle liberta fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono
cornuni agli Stati rnembri" (art. 6, par. 1). Inoltre, all'art. '6, riconos-
ce espressamente alla Corte di giustizia la cornpetenza di esercitare il
controllo giurisdizionale sullattivit delle istituzioni cornunitarie an-
che sotto il profilo del loro rispetto dei diritti fondamentali e delle
tradizioni costituzionali cornuni agli Stati mern bri della Cornunit.v'
Va, tuttavia, precisato che l'art, 6 non costituisce tuttavia una vera e
propria clausola di rinvio e, per questo, non pu produrre I'effetto di
trasformare i principi e le regole dedotte dalle tradizioni costituziona-
Ii cornuni in una fonte del diritto europeo, limitandosi ad individuare
un "complesso di indirizzi" a cui organi e le istituzioni comunita-
rie devono attenersi scnza, tuttavia, costituire, di per s, diritto euro-

'lO CGCE sentenza de] 17 dicembre 1970, causa 11170, in Raer. 1970, D. 1125,
41 E
da rilevare che I'art 6, n. 2, del Trattato DE "non ha detcrminato una nova-
zione della tonte, per cui i riconoscirnento delle tradizioni costituzionali cornuni come
fonte del diritto comunitario deve essere tuttora considerato come risultato di una re-
gala giurisprudenzia1e e non di una rcgola derivan te dall'accordo degli stati (i qua1i si
sono limitati a subirla), PlzZOruSSO, A" JI patnmonio. cit. Ilota 27, p, 21.
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 141

peo.'l2 Ne risulta, pertanto, confermato il riferimento alle tradizioni


costituzionali cornuni come "strumenti dinterpretazione" privilegiati,
non avendo il Trattato di Maastricht operato una novazione della
fonte ed, anzi, avendone in qualche modo conerrnato la natura
giurisprudenziaJe della stessa,
Al diritto pattizio disponibile pu dirsi, pertanto, essersi aggiunto
in via giurispruelenzia1e altro diritto desunto dagli ordinamenti statali,
Dalle tradizioni costituzionali sono stati, infatti, estratti "principi ge-
nerali del diritto comunitario" in grado di produrre norrne irnmcdia-
tamente vincolanti operative come diritto nell'ambito dell'ordinamen-
to comunitario e, quindi, in base al principio della superiorit
dellordinamento comunitario e del principio dell'effetto diretto, al-
meno nelle materie appartenenti alla cornpetenza delle istituzioni co-
munitarie. 1 principi generali cosi dedotti dalle tradizioni costituzio-
nali comuni costituiscono, inatti, 'diritto' che la Corte di Giustizia
eleve applicarc, a norma dell'art. 230 173) del Trattato CE, "al
pari di qualsiasi norma giuridica esplicitarnente stabilita dai tratta-
ti".43 L'elaborazione dei principi gencrali del diritto comun itario
cornpiuta dalla giurisprudenza comunitaria sulla base delle tradizioni
costituzionali cornuni costituisce, peraltro, una forma di produzione
normativa "parallela" aquella dei trattati, che fonda la sua forza
sullautorit che le fonti non Iegislative sono in grado di assumere ...
in modo anch'esso sostanzialmente originario. L'indagine sul conte-
nuto materiale della giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema
di principi e di diritti fondarnentali cornunitari, peraltro, si presta ad
una riflessione cui la dottrina costituzionale, e gi in precedenza que-
Ila internazionalistica, ha dedicato crescente attenzione, quella della
"possibilit che la giurisprudenza della Corte possa indirettamente fa-
vorire un riavvicinamento degli ordinarncnti nazionali attraverso una
circolazione dei principi dagli ordinarnenti di alcuni Stati rnembri a
quello comunitario e poi, da questo, negli ordinamenti di altri Stati
membri".H E per que sto, dunque, che eventi qua1i la modifica dei
trattati nel senso di un rnaggiore riconoscimcnto dei diritti fondarnen-
tali e, come vedrerno l'adozione della Carta di Nizza, non possono

pp. 25<:6 e 181 y ss.


pp. 18 Y ]9.
Adinolfi, A., 1 cit., nota 29, p. 52+.
CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

inciden: sulla persistenza e I'utilita di una tale fonte, il cm valore


precipuo sta consiste nell'alimentare quel:

Feriomeno osmotico che ha fin ora virtuosamente caratterizzato il pro-


ccsso circolarc instaurarosi fea la giurisprudenza comunitaria e le giuris-
prudcnzc cnstituzionali nazioriali mutuamente alimentandosi, sorio
state in grado di fornire un contributo determinante allincrerncnto de-
Ha standardizzazioue verso l'alto del contenuto e della tutela dei diritti
della pcrsoua.r"

Favorendo, per tal, via una integrazione piu stretta ed armomca


t.ra gli Stati dell'Unione.
t come, dunque, se ordinamento interno e ordinarnento comunita-
rio esprirnessero per mezzo delle tradizioni costituzionali cornuni
quell'csigenza viva e fondante di vivero runo per mezzo dell'altra,
quel "disperato bisogno di alimentarsi senza sosta runo dagli altri e
tutti assieme di comporsi in sistema", grazie a quei diritti fondamen-
tali veri e propri "collanti", "fonte ed espressione ad un ternpo di una
cultura giuridico-politica che si riconosce e da se medesima si rigene ..
ra e rinnova attorno ad un patrimonio di valori dotato di formidabile
capacit di aggregazione e di espansionc't.v' Artraverso le tradizioni
costituzionali cornuni e, ovviamente, la loro elaborazione da parte
della Corte passa, dunq ue" il perrnearsi di q uel processo di "circola ..
zione dei principi dagli ordinamenti di alcuni Stati mernbri a quello
comunitario a quello comunitario e poi, da questo negli ordinamenti
di altri Stati membri"47 in un rapporto di cooperazione tra ordina-

45 De Vcrgottini, G., "Tradizioni costituztonali Comuni e Costituzione europea",


relazione al convegno Identita Europea e Tutela dei Diritti. Costituzione UE e Inte-
rcssc Nazionak-, repcribile all'indirizzo Internet

4-6 1!\.., internazionali dci diriui, Costituxione europea; Costituvione


nazionale: prospcuive di ricornposizionc delle onti in sistema", relazion all'incontro
di studio su La Giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, organizza ..
to da] Consiglio Supcriore della Magistratura, Roma, 28 febbraio-? marzo 2007, re-
peribilc all'indirizzo Internet

cii., nota 29, p. ~)24.


LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 143

menti che sr trovan o necessariamente a coabitare.r'' L'Unione euro-


pea non pu, del resto" essere pensata se non a partire da 'suoi' Stati
in quanto "soggetti storici" portatori di tradizioni che si ritrovano ad es-
sere comuni, od in parte comuni, per essersi sviluppate ed afferrnate
nell'arnbito di un cornune spazio giuridico -10 spazio europeo- che
vive di "una suma comune. che muove dalle storie dei singoli Sta ti na-
zionali, ma che trascende ciascuna di esse".49 Eppurc I'Unione Euro-
pea e qualcosa d'altro rispetto alle diverse identita nazionali. L'iden-
tita europea attitudinc allapertura e al dialogo: pluralit di storie
eppure rigenerazione e rifondazione continua.s'' capacita di interroga-
re le proprie culture abbattendo le frontiere dei Iocalisrni regionali,
delle piccole patrie e dei nazionalisrni ottusi e di unificarsi, dunque,
intorno alle "grandi idee", alle "grandi utopie' e ai "grandi rnartiri",
pouendosi come "laboratorio ... intellettuale al servizio dcll'uma-
nita".51
Lo spazio europeo, allora, s' costruisce su "questo Iivello di parte-
cipazione", come insierne delle "relazioni che legano fra loro le so-
ciet delle varie part del continente, pUl' nella diversit egli interessi
e dei coinvolgimenti nel tempo" .52 Un 'Europa costruita da "uomini
di spirito aporto", capaci di comunicare, di intendersi, dai cui avi e
disceso un certo europeo d'oggi, disponibile alla visione unitaria.
In Europa il "Gemus loci" ha saputo farsi "Genius Europae"; cioe la
Iettura del locale e
ispirata e si ispira a valori non strettamente locali:
la cultura europea annette il particolare al generale ed 'capace' "di
fare dei rniti locali dei miti globali", mantenendo comunque sempre
vivo il legame con le sue radici profonde "pur nel mutare continuo
degli stili, dei modi di rappresentazione",

413 sul punto, Garnbino, S., "Il diritto costituzionale europeo: principi struttura-
li e diritti fondamentali", isv id.. Costu;:Jonc italiana e diritto cOrnunitario"':1 cito, nota 6,
p. 27.
49 Ioi, p. 26
50 Ossola, C., "Europa, Europa ... ", in Orsola, C. (a cura di), miti di identita.
Venecia, 2001, p. XXX.
Turri, L, "Lo spazio europeo: alla ricerca di una geografa mitica", in Orsola, C.
(a cura oj), cit., nota anterior, p, 2!t
52 Ioi, p. 24. La costruzione dcllo spazio europeo ha, del resto, come souolinea lo
stesso autore, radici lontane. Ha origine nella Romanas e proseguita attraverso ]3
Chnstianitas fino ai giorni nostri.
CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

L'identita europea, che si costruisce per mezzo di una tale variet


di orizzonti, si definisce, tuttavia, per contrapposizione, per riferimen-
to e distinzione, attraverso, cioe la dialcttica del comune e del di-
verso.t"
L'identit europea (~, allora, anche logos della scissionc, interroga-
zione sul differire, che e sempre interrogazione sullidentita, ')'1 Tale
interrogazione ha carattcrizzato la coscicnza europea non solo e non
tanto nei confronti di ci che non e
europeo, ma anche all'interno
srcsso dcllessere europeo, che c
unit insierne con la variet. Per tal
verso l'identit europea si presenta come identit radicalmente pro-
blernatica, in quanto disposta a rnettere in questione con le altrui la
propria opinione, e consapevole "che ogni costruzione sistematica
poggia su di una base problernatica, nasce cioe da un problema, di
cui porta con s i segni e i condiziona.enti, ed esplica la sua virtualit
misurandosi con I'esperienza" .55 Europa, allora, e
armonia: "connes-
sione riuscita delle parri" , "connessione del diffi:renti",56 "dialettica
congiunzione degli uornini't''? e, dunque, politica.
L'identit europea, dunquc, ha i carattcri di una "costruzione sto-
rico-sociale dinamica e multiforme", in cui coesistono "tradizione e
mutamento, radi identificabili e potenzialit indefinite: il suo para-
digma e individuabile nel continuo superamento di Iimiti interni ed
esterni".58 L'individuo europeo" se europeo ed in quanto europeo,
contiene in s la molteplicit: la sua identit c
uri'identit comprensi-
va, non escludente.s'' Ma I'Europa e
anche cultura e, dunque, I'iden-

53 Chabod, F., Stona dellidea Bari 1997, p. 23 e C;'entile, F., "Il problc-
rna Europa tra ideologa e politica", in Castellano, D., Ji contributo dclla cultura alrunJ
europea, Npoles, 1990, p. 92.
5'} Cacciari, 11., Miln, 1994 cd in particolarc si legga a
p. j 6: ,,~~ apparire incancellabile dell'Altro che costringe a far tomo in s. Senza
sapcrc la propria identita, risultera impossibile affrontare l'altro".
55 C+entile, F., op. cit., nota .53, 97.
56 Cacciari, Iv!., op. cit., nota pp. 132 Y 133.
57 (}entile, F., op. cit.. nota 53, p. 97.

5!3 Zanichelli, M, "L.'Europa come scelra", vol. TI, 2002, p. 924.


In qucsto sonso l'identit europea diflcrisce sostanzialmente dall'identit naziona-
le: si pu essere, infatti, al conternpo curopci ed italiani. Da1 punto d vista dell'iden-
tita europea, infatri, come scrive 'vVeler, "l"Io non e un cittadino francese che vive in
Europa, ma e un lo francese cd europeo, ;1110 stesso modo in cui una persona (~ COl1-
ternporaneamente di scsso masr.hilc, buddista e fan dei Sex Pistols". Weiler, J" La
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 145

tita europea e identit dal momento che, se "proprio di una


culturale,
e
cultura di non essere idntica a se stessa" e se ogni cultura e
"cultura dell-
'altro", allora I'Europa ha sempre formato la propria identit nella
"non-identit a s", nella "diferenza con s". 60 La identita europea,
in quanto identit culturale, "trova l'Altro dentro il soggetto stesso e
coniuga I'identit con I' alterit". 61
L'identit europea e,
in questo senso, unidentit "meticcia", "unitas
multiplex, ridefinizione cognitiva del s attraverso I' altro, Iungo il cri-
nale di un costante processo di rincgoziazione dellc differenze fra
identit".62
La Corte di Giustizia si e~,allora, posta con il rierirnento alle tra-
dizioni costituzionali al centro di que sta grande costruzione continua-
mente progredente che I'identit europea. Ne1 suo faticoso compito
di sostenere il processo dintegrazione sovranazionale il giudice comu-
nitario si eposta come amministratrice e risolutrice delle disarmonie
e le potenziali configgente che potevano riguardare diritto comunita-
rio e diritto interno ai singoli Stati, con particolare riferimento pro-
prio alle temariche della protezione dei diritti fondamentali.v" In
questo senso e,
dunque, corretto afermare che le tradizioni costitu-
zionali hanno costiruito il tramite per il quale, verificata qualitativa-
mente la compatibilita con i diversi ordinarnenti nazionali, la Corte si
posta come il centro di un difficile equilibrio tra le diversit, ricer-
cando, con particolare riferimento ai diritti fondamentali, di volta in
volta una soluzione conforme agli obiettivi e alla struttura dell'ordi-
narnento comunitario e, tuttavia, "in grado di essere accettata dagli

Costitu.aon 8010nia: 2003: po 199, IY1a


1 1 sul punto, anche Dclanty, (j,;
"L'idcntit europea come costruzio ne sociale", in Passerini, L. (a cura Identit.: culiu-
ralc europea, Idee; sentimcnti, relaeioni, , Florencia, Scandicci, 1998, p. 47,
60 Derrida,J,OK!{i 1991, pp, 14-Y 15, rna ;ilegga anche, pe]' una conferrna
di come una tale idea di cultura possa ben definire I'ideruita europcaI'opcra di Cae-
ciari ed in particolarc Cacciari, M., op. cit. nota 54,
Passerini. L,., "Introduzione. Dalle ironie dell'identita all'identit dcll'ironia", ])1
id. cura di), op. cii., nota 59, p. 13.
6% Scoditti, E., La costiturione sen;a Unione europea e narioni, Bari, 2001, p.
55~ e scmpre u si legga: "TI meticciato e tanto piu forte ed evidente quanto stahili
e marcare seno le identit che attr averso di esso si intersecano". In que sto scnso, allo-
ra, Fide-ntit europea (" unidcntita rneticcia in quanto "la vog1ia di diventare curopei
si bilancia perfeuame te con quella di restare francesi o italiani".
63 Gambino, S., "La Carta e le Corti costituzionale ...", cit., nota 24, p. 414-.
CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

Stati mernbri, incaricati m ultima istanza ad applicare il diritto cornu-


nitario" ,64

IV. LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI


DELL'UNIONE EUROPEA

Lo scorso 12 dicernbre a Strasburgo i Presiden ti della Cornmissio-


ne europea, del Parlamento e del Consiglio hanno 'nuevamente' fir-
mato e proclamato solennernente la Carta dei diritti fondarnentali
dell'Unione europea, aprendo la strada alla firma, il successivo 13 di-
cembre, del Trattato di Lisbona, Si chiude cosi, in qualche modo,
una vicenda che ha la sua origine piu immcdiata nella proclarnazione
del Consiglio europeo riunito a Nizza dal 7 al 9 dicernbre 2000, ma
che ha, in realta, anteccdenti pi risalenti,
L'esigenza di una 'costituzionalizzazione' dei diritti urnani in ambi-
to comunitario pu, infatti, farsi risalire al 16 novem bre 1977, data
in cui il Parlamento Europeo, che aveva pi volte chiesto che si defi-
nissero i diritti fondamentali vigenti nell'Unione europea approvo la
prima risoluzione che invitava la Cornmissione a elaborare proposte
in tema di diritti fondamentali, alla luce della Convenzione europea
dei diritti dell'uorno del 1950, del Patto internazionale delle N azioni
Unite del 1966 e dei diritti civili e politici previsti dalle Costituzioni
degli Stati mernbri.v- Altre iniziative si sono succedute negli dal

64 Cozzolino, L., op. cit., nota 34, p. 33.


65 A tale iniziativa nc seguirono altre tra cui il progetto di Trattato dell'Unione di
Altiero Spinelli del 1984, il rapporto De Gucht del 1989 vi stata una plctora di atti-
vita non giurisdizionali, le cui principali csprcssioni seno state numero se risoluzioni ed
intcrrogazioni nel Parlamento europeo su una varieta infinita di questioni riguardanti
i diritti fondamentali si va dalla risoluzione del 16 novernbre J977 che invitava la
Cornrnissione ad elaborare proposte in tema di diritti fondamentali aJla Iuc della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo del 1950, del Patto internazionale delJe
Nazioni Unite del 1966 e dei diritti civili e politici previsti dalle costituzioni degli Sta-
ti rnernbri, al progcuo Spinell di Trattato dell'Unione europea approvato il 14 feb-
braio ] 984 che prevedeva entro 5 anni una dichiarazione dei diriui fondamcntali; da-
lla risoluvione del 12 aprile 1989 sull'adozione d una dichiarazione dei diriui e dcllc
liberta fondamentali (il rappono De Gucht) alle risoluzioni del 199] sulla cittadinanza
dcll'Unionc; dalla risoluzione del 10 febhraio 1994 sulla Cosrituz ione dell'Unione eu-
ropea Hcrman) a quella del J9 novembre 1997 sul Trattato di Amsterdam
(rapporto DcVigo- ed in parte anche quclla del 14 dir.ernbre- 2000 in cui la
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 147

progetto di Trattato dell'Unione d Altiero Spinelli del 1984 al rap-


porto Herrnann del 199'~ su un'ipotesi di costituzione europea.v'' Tut-
tavia solo nel 1999 che il processo finalizzato alla rcdazione di una
Carta europea dei diritti fondamentali inizia a farsi pi concreto. In
quell'anno, infatti, In scguito al cinquantesimo anniversario della Di-
chiarazione universale dei diritti dell'uomo, si era iniziato un dibattito
sull'opportunit di rcdigere i1 catalogo dei diritti fondamentali, corn-
presi i diritti economici e sociali dei cittadini europei, da basare tra
I'altro sulla giurisprudenza della Corre europea dei diritti dell'uorno
d Strasburgo.
La Cornrnissione europea ha, pertanto, inscrito la prosecuzione
dell'indagine sulla tutela dei diritti fondamentali nell'Unione europea
nel suo programma di azione sociale 19982000 e, in attuazione di
questa decisione, stato costituito un Comitato d esperti, presieduto
da] prof Spiro Sirnitis e composto di altri orto giuristi,67 il q uale nel
febbraio ] 999 ha depositato un suo rapporto con cui son o stati ana-
lizzati i risvolti giuridici connessi alla Carta europea dei diritti fonda-
mcntali, Il compito assegnato al Cornitato di esperti cornprendeva
due ordini d problematiche riguardanti da una parte I'individuazione
dei contcnuti della Carta, dall'altra la determinazione della posizione
che essa dovrebbe as sume re nel sistema delle fonti del diritto
com unitario>
Il gruppo d'esperti ha discusso tali questioni 111 ser rrunroni che
hanno avuto luogo dal marzo 1998 in poi e ha presentato il suo rap
porto nel febbraio 1999, il quale analizzando fattori e le condizioni
da tener presente nei futuri sforzi volti a promuovere il riconoscimen-
to esplicito dei diritti fondamentali, frmula una serie di raccornanda-
zioni per garantire un espresso riconoscirnento dei diritti fondamenta-
Ii e migliorame la protezione, Il cornitato Simitis si (~ trovato ad

costituzionalizzazioue dei Trattati viene prospettata nell'ottica di un ampliamente de-


gii Sta ti mernbri dcllUnionc, che un ripcnsamcnto cornplcssivo del sistema
comunitario. Paciotti, E., "La Carta dei diritti fondarnentali delJ'Unione europea:
una novita istituaionak:", 'leona Politica, nm.L, 2001, p. 27.
66 Paciotti, E., "La Carta: i contenuri e gli attori", in Manzclla, A. el al., Riscrioere i

dintt: in La Carta dci jOJ7cimentnIl dcll'Unione eurcpea. Holonia, 201, pp. 9 Y ss.
67 n gruppo di csperti era cornposto da: S. Simitis C. BeB, L. Betten.
J A. Frowcin, P. K. Koshincn, L. Martn Rctortillo, A. Pizzorusso e J. Rossetto.
CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

affrontare una serie di questioni di vano ordine.v'' Innanzitutto ques-


tioni di ordine sostanziale inerenti alla selezione dei diritti da inserire
nel catalogo, in ragione delle diverso culture giuridichc e tradizioni di
cui ciascun paese membro della Cornunita e
portatore.
In secondo luogo questioni di ordine formaje, prima fra tutte que-
He di deinire il rango da attribuire al Bill (!! Rights.69 Per quanto con-
cerne il primo ordine di questioni il Cornitato ha prefigurato un cata-
logo dei diritti foridamentali "aperto" (e non quindi rigidamente
chiuso). La garanzia dei diritti, quindi, stata concepita come proces-
so aperto, in arrnonia con la tendenze presenti in molte esperienze
costituzionali europee, tra cui quella italiana che all'art, 2 Costo con-
templa una clausola aperta e quella tedesca che configura il principio
della Fre Entfaltung del' Persnlichkeit (libero sviluppo della
personalit),
La soluzione di considerare il riconoscimento esplicito dei diritti
fondarncntali come un processo aporto dovrebbe consentire all'Unio-
ne europea: "la possibilita di adattare i principi a cui essa si ispira ai
bisogni di una societa caratterizzata da mutarnenri costanti, che po-
rranno sempre nuove side sul piano dei diritti fondamentali, come
rivela l'esperienza nel campo delle tecnologie dellinformazione e
delle cornunicazioni e della biotecnologia".
Per quel che concerne problema inerente alla posizione della
Carta nell'arnbito delle fonti di diritto comunitario, va rilevato che iJ
Comitato Simitis ha sostenuto che "il testo contenente i diritti andr
inscrito in una parte speciale o in un titolo particolare dei trattati".
A seguito del rapporto Simitis il processo per la redazione di una
Carta dei diritti ha subito unirnprovvisa accelerazione di cui le tappe
principali sono:

1Il 3 e 4 giugno 1999 il Consiglio europeo di Colonia ha ritenu-


to che fosse utile riunire in una Carta i diritti foudamentali
riconosciuti nell'Unione, per dare Joro maggiore visibilita, Se-
condo le aspettative dei capi di Stato o di Govemo, tale Car-

68 Azzer, L, "Catalogo dei diritti e Costituzione europea: relaxione del gruppo di

csperti in materia di diritri tondameutali (c.d. Cornitato Sirnitis)", in Foro italiano,


1999, p. 212.
6') Lcnaerts, K. e De Srnijtcr , E., "1-\ EiH of Rights for the Europcan Union", Cara-
mon Market Lato Rcoia. 200], p. 652.
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE 149

ta doveva cornprender i principi generali sanciti dalla Con-


venzione del 1950 del Consiglio d'Europa, quelli risultanti
dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati mernbri, i di-
ritti fondamentali attribuiti ai cittadini dell'Unione, i diritti
econornici e sociali enunciati nella Carta social e europea e
nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondarnentali dei la-
voratori ed i principi derivanti dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia e dalla Corte europea dei diritti dell'uorno.
1.5 e 16 ottobre 1999: il Consiglio europeo di Tarnpere, che
e
si occupato in via esclusiva della creazione di uno spazio di
liberta, sicurezza e giustia nell'Unione europea" ha consentito
tra I'altro di stabilire la cornposizionc, il meto do di lavoro e le
rnodalit pratiche dell' organo che sarebbe stato incaricato di
elaborare il progetto della Carta dei diritti fondarnentali,
17 dicernbre 1999: tale organo viene costituito e viene deno-
minato Convenzione,
QI 2 ottobre 2000: il progetto viene adottato.
13 e L1 ottobre 2000: il Consiglio europeo di Biarritz appro-
va all'unanirnita il progetto e lo trasrnette al Parlamento eu
ropeo e alla Cornmissione.
QI 14, novernbre 2000: il Parlamento esprime il proprio accordo.
QI 6 dicemhre 2000: la Cornrnissione esprirne il proprio accor-
do.
7 dicernbre 2000: a Nizza, i presidenti del Parlamento euro-
peo, del Consiglio e della Cornmissione firman o e proclama-
no solennemente la Carta in norne delle tre istituzioni, Tutta-
via, i capi di Stato e di Governo riuniti a Nizz a decidono di
non inserire nel trattato riferirnenti alla Carta, il che significa
che, nonostante il valore politico riconosciutole (per la prima
volta un unico testo riunisce i diritti civili e politici classici ed
i diritti econornici e sociali), la Carta non ha valore giuridico
vinculante.

Nella decisione riportata nell'allegato IV alle Conclusioni della


Presidenza del Consiglio europeo riunito a Colonia il 3-,1- giugno
1999, si afferrna che la garanzia dei diritti fondamentali non solo cos-
tituisce un valore fondante dell'Unione rna e
anche alla base della le-
gittimit dell'ordinamento comunitario stesso. Elaborare una Carta di
150 CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

tali diritti viene, dunque, sentito, come un passaggio fondamentale


"al fine di sancirne in modo visibile I'importanza capitale e la portata
per i cittadini del] 'Unione", un atto di tipo precipuamente simbolice
al fine di sancire il "passaggio da unEuropa dei rnercati a un'Europa
poltica, da uri'Europa della moneta a unEuropa dei diritti".70
La Carta dei diritti fondarnentali dell'Unione europea riprende in
un unico testo, per la prima volta nella storia dell'Unione europea, i
diritti civili, politici, economici e sociali dei cittadini europei nonch
di turte le persone che vivo no sul territorio del] 'Unione, 71
Il problema dello status giuridico, ossia del carattere giuridicamen-
te vincolante della Carta mediante I'inserirnento nel TUE, stata so- e
llevata per la prima volta dal Consiglio europeo di Colonia che ne
ha avviato i lavori il 3A giugno 1999. La Dichiarazione sul jluro
dell'Unione allegata all'atto finale dell'ultima Conferenza intergoverna-
tiva del 79 dicernbre 2000 ha successivamente affidato tale q uestione
ad un Iungo "processo" "conformemente alle conclusioni del Consiglio
europeo di Colonia", Queste conclusioni prevedevano appunto, dopo
la fase dell'elaborazione (da parte di unapposita Convenzione), dopo la
fase della proclamazione (da parte del Consiglio, deHa Convenzione e
del Parlamento europeo), una fase di csame della "eventualit e delle
modalita necessarie per integrare la Cana nei Trattati", In attesa di
un tale atto finale la Carta, entrata di fatto, in virtu della proclama-
zione, nell'ambiente giuridico dell'Unione, ha svolto ad ogg un'im-
portante funzione culturale. In particolare la sua "redazione per prin-
cipi", attraverso l'inquadramento dei singoli diritti in categorie di
valori (dignita: artt. 1-5; liberta: artt. 6-19; uguaglianza: artt. 20-26; soli-
darietd: artt. 27-38; cittadinanea: artt. 39-46; giustizia: artt. 47-50), ha re-
so possibile un agevole inserimento della Carta nella formula dell'art.
6 del TUE.72 Per tal via, dunque, la sua effettivit stata garantita e
dalla concreta giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale, appli-
cando lo stesso meto do utilizzato per le tradizioni costituzionali co-

70 Paciotti. E., "La Carta: i contenuti ...", C., nota 66, p. 11.
71 Per unanalisi dei contenuti della Carta si rinvia a Pazc, V., "La Carta dei diritti
fondarnentali dellUnione Europea. Uu'analisi tcorica", Tcori Politica, nm. 1, 2003,
pp. 69 Y ss.
Manzclla, A'''I "Dal rnercato ai diritti", in id. et al., Rl~.scyi,;cre i diritti in Euro-
/la ... ) cit., nota 66, pp. 29 Y ss.
LE FONTI DEL 5I5TE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE L'jl

rnurn, delle quali, peraltro, da piu parti e


stato affermato esserne la
Carta una ricognizione, ha finito per, in qualche modo, inserirla gi
da tempo nel sistema delle fonti dei diritti.

V. IL TRATTATO DI LrSBONA

Il 13 dicernbre dello scorso anno e


stato firrnato a Lisbona dai ca-
pi di stato e di governo dei 27 paesi mernbri dell'Unione il nuovo
Trattato di Lisbona che modifica il trattato sull'Unione europea e il
trattato che istituisce la Cornunit europea.?" Dopo il tentativo, falli-
to, di dar vita, nel 2004, ad un "nuovo" trattato costituzionale per
I'Europa il processo di riforrna comunitaria ha, dunque, scelto, al ter-
mine di una 'intensa' pausa di rilessione e alla vigilia del semestre di
presidenza tcdesca del Consiglio;" di accantonare I'ambizioso proget-
to di una costituzionalizzazione formaje dell'ordinarnento europeo e
di ripercorrere la via, piu soft, della revisione dei trattari preesistenti:
non un nuovo trattato (abrogativo e sostituivo dei precedenti), ma
una modifica ai trattati originari, in particolare una modifica del trato
tato di Nizza del 2000 sul quale sono state apportate le irmovazioni e
le integrazioni previste dal mandato negoziale definito dai capi di
Stato e di governo.i" Uri'architettura pi snella rispetto alla 'costitu-
zionc' del 2004 che non rinuncia, tuttavia, ad irnportanti novit in
grado di favorire e potenziare uri'unione sempre piu stretta tra gli
Stati europei." Dal lato dei diritti fondamentali, in particolare, il
Trattato di Lisbona costituisce senzaltro un significativo tentativo di
arnpliarnento e rafforzamento della loro protezione in ambito euro-
peo. Tre, a tal proposito, le novit di maggior rilievo: il valore attri-
buito alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, l'ade-
sione alla CEInJ e I'arnpliamcnto dei casi in cui g1i iridividui

73 Sui tratti salir-mi del nuovo trattato Schauble , W., "[1 Trartato di Lisbona cn
me espression dell'unita culturale europea", nJYL 4, 2008, rcpcr ibilc
all'indirizzo internet
74 Sulle attivit che hanno preceduto la firma del trattato di Lisbona, Dastoli, P.
\1.) "Chi ha paura del super ..Stato europeo", Il Mulino, nm. 4, 2007, pp. 750 Y ss.
75 Santanicllo, :R., "A.genda dell'lJnione"j II j1ulino: nm. 4, 2007, pp. 727 Y ss.
1

Si tratta di quella che Manzella definisce una "tecnica meramente emendativa".


su] puntov Manzclla, A., "Un trattato necessitatn", nm. IL 2008,
rcperibilc all'indirizzo interne:
152 CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

potranno impugnare un atto delle istituzioni."? Di grande rilievo e


certo I'adesione alla Convenzione Europea per i Diritti dell'Uorno la
qualc, tuttavia, e
assoggettata dal Trattato ad una decisione presa
all'unanimit, il che probabilmente ne ritardera I'adozione. L'adesio-
ne alla CEDU chiuderebbc una viccnda controversa ed assai discussa
in ambito dottrinario" e farebbe della Convenzione una nuova fonte
del sistema comunitario di protezione dei diritti dell'uomo. Tuttavia
il negoziato che dovra portare non potra non tener conto del "(non
facilc) equilibrio fra due diverse csigcnze: da un lato di salvaguardare
le peculiarit dell'ordinamento comunitario e la sua autonornia e
dall'altro di preservare i rapporti fra gli Stati mernbri e la Cedu"J9
Il Trattato di Lisbona ampla anche, comne anticipato, la legitti-
mazione processuale degli individui ad impugnare gli atti cornunitari
davanti alla Corte di Giustizia:

Infatt], rnentre oggi possono fado solo se gli atti li riguardano 'diretta-
mente ed individualmente', il che. come dimostra la prassi, costituisce
un ostacolo prcssoch insorrnontabile quando si tratta di rcgolamenti e
direttive----con il Trattato di Lisbona sara sufficiente che un atto Ii ri-
guardi soltanto direttamentc, semprc che latto non richicda misure di
esecuzione nazionali o europee (perch in tal caso e
su queste ultime e
non sullatto che dovra inccntrarsi il ricol'So)---

Per quanto riguarda piu in particolare la Carta dei diritti fonda-


mentali I'art. 6 del Trattato di Lisbona conferisce ad essa "lo stesso
valore del Trattato" attribuendolc, cosi, nonostante la rinuncia ad in-
serirla all'interno dei trattati, valore giuridicamente vincolate per tutti
i pacsi aderenti all'Unione ad eccezione di Gran Bretagna e Polonia

77 Sulla genesi e la portata del nuovo trattato Ziller, J, "IJ nuovo trattato euro ..
peo: una valurazione cornplessiva", nm. 21, 2007, rcperihilc all'indi-
nzzo interne: Per
quanto riguarda la 'por tata innovativa' con riferimento al sistema di protczionc dei
diritti dell'uorno del Trattato di Lisbon, per un primo commento Rossi, L. S., 1
diritti fondamen nel Trattotc di Lisbona, rcperibilc all'indirizzo Internet ioioio.curopcar:

per tutti, Cartabia,M. (a cura di), f diriui in aone, Bolonia, 2000,


79 Rossi, L S., op. c., nota 77
LE FONTI DEL SISTE1',IA COMUNITARIO DI PROTEZIONE

che potranno avvalersi della c.d. clausola di "opt out".80 IJ contenuto


dei diritti garantiti dall'ordinarnento comunitario (e dagli Sta ti mem-
bri quando applicano quest'ultimo) ne risulta, in tal modo, arnpliata:
le istituzioni europee sono chiaramente vincolate al rispetto della
Carta e si potra chicdere l'armullarnento di un atto dell'Uf. che sia
con essa incornpatibile.
e
t necessario, tuttavia, aggiungere che al momento ingiustiicato
nutrire un 'eccessiva euforia sul Trattato di Lisbona che, ancora in via
di ratifica, ha E'.;iadovuto incassare il pesanre no irlandese'" che getta
lunghe ornbre c profonde incertezze sul suo futuro.

VI. CONCLUSIONI

La Carta, come abbiamo avuto modo poco piu sopra di analizza-


re, ha assunto un valore fondativo per la cornunit politica europea,
in rispo sta al mandato di Colonia per il quale la tutela dei diritti fon-
damentali costituiva per l'Unione il suo "principio fondatore" e il
"presupposto indispensabile della sua legittimit". 82
Rispetto ad un tale quadro orarnai consolidato la proclarnazione
forrnale della Carta costituisce un elemento significativo, ma che non
dovrebbe inficiare il molo essenziale svolto nell'elaborazione dei dirit-
ti da parte della Corte di Giustizia. Certo grazie alla Carta i cittadini
europei disporranno di un yero e proprio catalogo scritto di diritti
giuridicamente vincolanti per le istituzioni, gli organi e organisrni
dell'Unionc, nonch pcr g1i Stati membri quando attuano il diritto

80 Per quanto riguarda la qucstione dcll'opting out inglesc e polacco il protoco-


]]0 7 del Trauato di Lisbona, Protocollo dclia Carta dei diritti jondamcntoli
delr[IE' na delta Polonia e del Lf{egno Uni ed in particolarc rart. 1 per il qualc
"La Cana non estende la competenza della Corte di giustizia dellUnione europea o
di qualunquc altro organo giursdiziona1e della Polonia o del Regno Unito a ritenere-
che le leggi i regolarrlt:nti o le disposizioni, le pratichc o I'azione amministrativa della
j

Polonia o del Regno Unito non siano conformi ai diritti, alle liberta e ai principi ton-
damcntali che cssa riafferma".
Per un primo cornrncnto sulla mane ata ratifica dell'Irlanda Allcgretti, U., "Il
Trattato di Lisbona dopo il NO irlandese" e Bassanini. F e Tiberi, G" "Il Trauato
di Lishona e la 'Ir-zione irlandcsc'", nm. l2, 2008, repcrihilc all'indi-
rizzo internet
102 Manzolla, A., "Un catalogo dei diritti", JI Mulinc, nm. 1, 2001, pp. 34 Y ss.
1511 CASTALDO / AVIIA HERNANDEZ

dell'Unione. Come sottolineato dal Presidente della Cornmissione eu-


ropea Jos Manuel:

Firmando e proclamando la Carta, i Presiden ti del Parlamento euro-


peo, del Consiglio e della Cornmissione suggellano pubblicamente la
loro volonta irrevocabile di renderla giuridicamente vincolante per le
istituzioni dcll'Unionc. 1 diritti dci cittadini curopci ne risulteranno raf-
forzati in settori cruciali corne la dignita umana, le Iibert fondamenta-
li, l'uguaglianza, la solidariet, la cittadinanza e la giustizia ... Rinvian-
do a ll a Carta nel t.ra tt at.o [di Lisbo n a] .. ['Unione compie un
importante passo avanti nella costruz ione europea.

Un grande valore simbolico, dunque, sancito dalla nuova formula-


zione dell'art. 6 del TCE che al numero H prevedera, in caso di rati-
fica del trattato stcsso, che "L'Unione riconosce i diritti, le liberta e i
princip] sanciti nella Carta dei diritti fondarnentali dell'Unione euro-
pea del 7 dicembre 2000, adattata l 12 dicembre 2007 a Strasburgo,
che ha lo stesso valore giuridico dei trattati".
Il riconoscimento della Carta come fonte primaria del diritto co-
munitario non inficia, tuttavia, il riferirnento alle tradizioni costituzio-
nali cornuni che troyano un esplicito riconoscimento anche nella nuo-
va formulazione dell'art, 6. Riferirnento inevitabile visto il carattere
proprio dei diritti, il loro essere cioe profondarnente legati, al di l
della loro dichiarata universalit, al contesto storico e sociale di riferi-
mento. Un catalogo rnai chiuso, dunque, a cui la Corte di Giustizia
potra fortunatamente apportare costantemente il S110 autorevole
contributo.
[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

PERSPECTIVAS DE LA mOTICA EN LA SOCIEDAD


DEL CONOCIMIENTO: REFLEXIONES
EN T'RA.N(~UILIDAD*
BIOETHICAL PE]?STECTIVES J;V A li..7VOT1/LEDGEBAS1i1J
SOClETY- COiVIPOSEIJ OBSER Jj1710NS

Luis T. DAZ MtTLLER**

RESUMEN: El artculo trata de las ABSTRACT This article talks about Bioethics
perspectivas de la biotica y las nuevas m the denom-
tecnologas en la denominada sociedad Know!ed,e Ltjormulatcs cen-
cognitiva. Plantea los ternas centrales tral tou.ards
que conducen a la transicin hacia to neto
nuevas civilizaciones. Formula interro- and suggests sa.eral
gantes y sugiere hiptesis sobre el fu- (~f these societies
turo de las sociedades ante la tercera dustnal Rcoolution.
revolucin industrial.

Palabras clave: sociedad de] conoci- Descript ors: ncio


miento, nuevas tecnologas, civilizacio- tcchnologies, Reoo
nes, tercera revolucin industrial, fu- lution.
turo,

* Articulo recibido el 24 de junio del 2008 y aceptado para su publicacin el 18


de septiembre de 2008. Este texto es parte de una conferencia del autor en el semi-
nario organizado por el Instituto de Medicina Genmica (Inmegen) y la Universidad
de las Naciones Unidas rJJNU, en enero de 2008.
** Profesor e investigador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM:
miembro de la Academia Mexicana de Bioctica, del Consejo Latinoamericano de la
Paz y de la Academia de Derechos Humanos; correo electrnico:
dorounam. mx.

Boletn Mexicano de Derecho Comparado,


nueva serie, 0.110XLII~ nm. 124,
enero-abril de 2009, pp. 155172
156 LUIS T. DAI': MLLEH

SUMARIO: I. Introduccion, Il. El desarrollo de la


Mundial: la biouca social. In. Transiciones que atraoiesan
de 1989. IV. Biotica y sociedad del conocimiento: las nuevas tec-
V. Derecho" humanos} medicina goznc,a.
coso VI. Rt17excnes: la

1. INTRODUCCIN

La duracin de nuestra vida aumenta cuatro meses cada dos aos. Una
nia que nazca hoy tiene una posibilidad sobre dos ele llegar a los cien
afias. La vida se ha prolongado; esta es una muestra de la llegada de la
sociedad del conocimiento o sociedad cognitiva.
Al mismo tiempo, el proceso de la mundializacin, tambin llama-
do globalizacin por los autores anglosajones, significa fundamental-
mente un enorme caudal y torbellino de flujos, redes, intercambios,
mensajes y principalmente mercados que atraviesan las aejas? ron-
teras de los Estados nacionales. Las contrataciones de estrellas del
ftbol y el tenis constituyen un buen ejemplo.
Estos procesos de mundializacin de la ciencia y la tecnologa en-
trafian nuevas y numerosos desafos: robtica, informtica, gentica,
biotecnologa, nuevos materiales, microprocesadores. Se trata de un
salto histrico fundamental, de un nuevo trance, de nuevos caminos
que conducen hacia una nueva civilizacin.
Las perspectivas de anlisis que queremos sugerir consisten en re-
tomar las herramientas del enfoque del desarrollo y de los derechos
humanos para plantear algunas lneas de trabajo ante la perspectiva
de esta transicin fundamental: la aurora de la civilizacin cientifi-
co-tecnolgica.'
Por lo tanto, las ideas-fuerza que presento en este ensayo se refie-
ren, grosso modo, a:

<IIl Las discusiones sobre el desarrollo y la democracia: la bioti ..


ca social.
<lI Las transiciones paradigmticas que, a mi JUlClO, caracterizan
al siglo XXI.

Hobsbawm, Eric, Guerra y paz; en el XXi, Barcelona, Crtica, 2007.


PERSPECTIVAS DE LA BIOf~TrCA !-17

La revolucin del conocimiento y de las nuevas tecnologas.


Las relaciones entre estos sistemas y conjuntos con los aspec-
tos y dimensiones ticas y jurdicas de la biotica y la medici ..
na genom1ea.
<lI Concluyo con algunas ideas vinculadas a la nocin de auiopie-
.lIS en la perspectiva de la sociedad del conocimiento, tema
central de la nueva civilizacin cientfico-tecnolgica que se
anuncia: se trata de plantear una visin de conjunto o inte ..
grada (rnainstreanzzg).
Empiezo por la cuestin del desarrollo. En efecto, los modelos de
desarrollo, en especial en la regin latinoamericana, desafan a las
ciencias del conocimiento con un antiguo y clsico dilema: el crec-
miento con equidad," base fundamento de la biotica social.
Me parece que el progreso cientfico-recnolgico, como motor del
desarrollo, requiere de un profundo sentido biotico: el establecimien-
to de prcticas ticamente aceptables para la vida en todos sus aspec-
tos: la pobreza, el bienestar, la salud, los derechos de las mujeres y
los nios hasta llegar a los temas del cambio climtico y del medio
ambiente.t
Desde la Primera Revolucin Industrial hasta nuestros das, la ma-
yor parte del desarrollo tecnolgico estuvo consagrado a elevar la es-
cala, el volumen y la velocidad de la produccin, como en la pelcula
clsica de Chaplin Tiempos modernos. El vapor, el automvil y el arde ..
nadar constituyen los grandes smbolos de las tres grandes revolu-
cienes industriales conocidas hasta ahora. Con toda seguridad, el
genoma y el proteorna estn marcando las huellas de la Cuarta Re-
volucin Industrial" o revolucin cientfico-tecnolgica.
Esta tercera y cuarta Revolucin Industrial o revolucin del cono-
cimiento transita hacia una nueva sociedad, todava en penumbras, y
una nueva civilizacin. IV[e parece que el tiempo, la distancia y la
energa constituyen los senderos que organizan esta transicin estruc ..
tural: la sociedad del conocimiento requiere de nuevos actores y nue ..

2 Rodrguez, Octavio, El csiructuralismo Mxico, CEPAL.Siglo XXI, 2006.


Oliv, Len, La ciencia y la tec~!ologia en la sociedad del conocimiento, Mxico, FCJE.
2007.
4 Diax Mllcr, Luis T., El sndrome de Cenicienta. Globali;al1 de la ciencia: de-
rechos humanos, Mxico, Porra, 2008.
158 LUIS T. DAI': MLLEH

vos procesos que podran ser estudiados por la biotica del conoc-
miento.
No se trata tan slo de utinzar ms eficazmente las computadoras,
las redes, los organismos genticamente modificados (OG.M). Se trata
de establecer una adecuada relacin entre los sistemas cientfico-tec-
nolgicos y la sociedad.> la estructura condiciona la funcin, la fun-
cin condiciona (pero no determina) la estructura. Las ideas de co-
municacin e interconectividad se encuentran en el centro de este
nuevo paradigma: el estudio de los sistemas complejos y emergentes
adquiere, por tanto, una interesante prioridad.?
La sociedad del conocimiento va mucho ms all que el mero
avance de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, por-
que no se trata tan slo del empleo de "instrumentos tecnolgicos"
(telfonos mviles, computadoras, Internet): se trata de percibir el
mundo corno una nueva dimensin. Para no ingresar en la histrica
discusin sobre cultura y civilizacin. En todo caso, debe repararse
que el LIctor consumo acenta cada da su influencia en trminos de
su prevalencia en las relaciones sociales: las cadenas de tiendas trans-
nacionales.
Es ms, se discute y rcdiscutc la importancia ele la educacin y de
la cultura en la generacin de nuevos conocimientos. En est.e sentido,
un acuerdo nacional para la calidad ele la investigacin cientfica po-
dra avanzar en el diagnstico y resolucin de los problemas cientfi-
co-tecnolgicos que necesitan ser contestados y planeados por los pa-
ses subdesarrollados: la educacin como motor del desarrollo.
El cambio tecnolgico, en consecuencia, se encuentra en el vrtice
del trnsito hacia la sociedad del conocimiento. Las comunicaciones
y las nuevas tecnologas apuntan en este sentido: (~podrn los pases
subdesarrollados beneficiarse ele los resultados del Proyecto Genoma
y Proteoma? El problema actual consiste en la privatizacin del co-
nocimiento.?
El trnsito agnico de la sociedad industrial, tan propia de la
Inglaterra victoriana y elel mundo ele Charles Dickens, caracterizada

:. Gillo, Bertrand, Introduccin a la historia de las tcnicas, Barcelona, Crtica. 1999,


6 Johnson, Stcvcn, Sistemas emergentes, Mxico, Turnr-r-Ft lli, 200l.
Fundacin Heinrich BoH. paientadorLa de la de! conoci
miento, Mxico, Frente 8 Vuelta, de 2005.
PERSPECTIVAS DE LA BIOf~TrCA

por la mquina de vapor y la produccin fabril, est dando paso a]


sistema (:;/'1' basado en la informacin, los servicios, las cornumcacio-
nes y, a ]0 lejos, el mundo de la genmica.
El caso de las neurociencias, pieza fundamental de las ciencias del
futuro, permite avanzar en e] estudio del derecho en conexin con
enfermedades cuya solucin no se encuentra an resuelta. Me intere-
sa destacar la importancia de la interccnectioidad, la importancia de
considerar las relaciones mente-cerebro-conciencia como factores in-
terdcpcndientes e interconectados: se trata de pensar a] hombre y a] mundo
con una visin de conjunto.
Con estos desarrollos cientficos puede pensarse en el surgimiento
de una nueva biotica, Es el caso del medio ambiente, las amenazas
telricas, el cambio climtico, la prolongacin de la vida, las terapias
gnicas, que conducen a un nuevo modelo de ciencias de la salud y
de la vida."
Con una cierta V1S1Onestratgica, podramos decir que la revolu-
cin de las comunicaciones, las tecnologas y la informacin, irnpron-
tan y constituyen los nuevos factores de] poder mundial en transicin
(China, India, Rusia, Sudfrica, Brasil):9 los actores emergentes.
En este planteamiento de la biotica asociada a la revolucin del
conocimiento es importante analizar estos factores en una perspectiva
transdisciplinaria,

Il. EL DESARROLLO DESPUS DE LA SEGUNDA GUERRA


MUNDIAL: lA motTlcA SOCIAL

Despus de la Segunda Guerra Mundial, se empieza a producir el


trnsito dbil desde el desarrollo industrial al desarrollo tecnolgico:
la crisis del petrleo (por ejemplo, en 1973) y la energa condujeron a
un serio replanteamiento de los lmites de la sociedad y de la econo-
ma mundial.
Hasta hoy puede observarse que estos tpicos no han sido resuel-
tos. En esta misma lgica, la biotica social o del desarrollo se asoci

8An~gre, Claude, La sociedad oulneroble. Los retos de la Barcelona.


Paids, 2007.
Diaz MJler, Luis T., The Big Money. Munduilimcio, aeniocraaa derechos humanos,
Mxico, UNAM, 2008 (en prensa).
160 LUIS T. DAI': MLLEH

a las cuestiones de la Salud. Como indica el artculo 25 de la Decla-


racin Universal de los Derechos Humanos (19,t8): las polticas de
desarrollo se relacionaron directamente con el nivel de vida (salud,
educacin, trabajo) y la calidad de la vida (agua, medio ambiente). 10
Esta implicacin del desarrollo con la salud pblica se relaciona,
last but not least, con las circunstancias socio-econmicas: podra decir
que se plantea la ecuacin virtuosa de la salud: cuanto menor es el grado
de desigualdad socio-econmica, mayor y saludable es la vida de la
sociedad.
En otras palabras, la vigencia de la hiotica social podra indicar
que una sociedad ms democrtica y solidaria podra conducir a me-
jores niveles de salud. An ms, la cohesin social sera un aglutinador
virtuoso de las calidades de las polticas de salud. En el fondo, se
plantea el tpico de la universalizacin de los derechos humanos y de
las polticas pblicas!' para alcanzar la plena efectividad de la bioti-
ca social o del desarrollo.
La idea de una biotica social, adems, se relaciona con la calidad
del enromo ambiental. El estudio de R. Putnam (1993), por ejemplo,
sobre el gobierno local apunta hacia los niveles de desarrollo demo-
crtico y vigencia de la biotica social: trata sobre el grado de impli-
cacin de la gente en su vida en comunidad en ciertas regiones de
Italia. Pumarn calcul un ndice de comunidad cvica que revel que a
mayor participacin en la comunidad social, se produce una mayor
tendencia a la igualdad y a la mejora de la calidad de la vida. La
importancia del entorno, como muestra R. Putnarn, es un tema fasci-
nante de salud y biotica social.
Con la rnundializacin, y la desintegracin (relativa) de las unida-
des nacionales, el avance del individualismo y las estructuras de desi-
gualdad (la concentracin del ingreso) empiezan a desaparecer las co-
munidades estables y se plantea un deterioro de la salud. Aparece un
tema-clave de la biotica social: el derecho a la salud como un dere-
cho social o de segunda generacin.
Ahora bien: como el derecho a la salud, segn pienso, exige una
obligacin de hacer por parte del Estado, el retiro y desrnantelamien-

10 Allcgr e, Claude, oj), cit., nota 80


11 Vega F., Humberto,En de la Santiago, Debate, 2007.
PERSPECTIVAS DE LA BIOf~TrCA 161

to del ente estatal supone una desvalorizacin de la calidad y de los


servicios de salud. De ser as, esto pondra en tela de juicio la eficacia
misma de las polticas neoliberales.l"
Se trata, me parece, de una enorme contradiccin. Porque el Esta-
do de bienestar (EH), a] desertar de sus funciones sociales, deja el
campo libre a un Estado abstencionista, inerme, sin preocupacin por
las deudas sociales que constituyen la carga de la mayora de la po-
blacin.
La biotica social, por tanto, ante el vaco existente, adquiere un
mayor valor e importancia. Consiste en una biotica directamente re-
lacionada con los asuntos del desarrollo, Y el desarrollo corno valor
supremo de la dignidad humana.

Ill. T'RANSrCIONES QUE ATRAVIESAN EL SIGLO XXI:


DESPUS DE 19B9

l. Se trata de una nueva civilizacin?'3

Por lo pronto, qUlslera plantear como una hiptesis de conjunto


que la evolucin de ciertos procesos de transicin est conduciendo
hacia una nueva civilizacin o sociedad del conocimiento.
Estamos en presencia de un conjunto de procesos transicionales
que abarcan la totalidad de las tendencias de] mundo de hoy.

2. De la guerra fria a la mundializacum

Con la cada del muro de Berln, la reunificacin de la Alemania


dividida, y el desmembramiento del imperio sovitico!" se dio paso a
una nueva forma, compleja y expansiva, de reorganizar los asuntos
mundiales. Esta primera tendencia, de carcter integral, servir como

La Oficina Internacional del Trabajo, el Tratado deVersalJes y la Liga de las


Naciones corresponden a 1919, y constituyeron hitos importantes en la formacin de
los derechos sociales.
En general, Diamond, Jared, Armas) grmenes), acero, Mxico, Mondadori, 2007.
1+ Idem,
162 LUIS T. DAI': MLLEH

paraguas de las otras transiciones que conducen a la sociedad cogniti-


va, o sociedad del conocimiento.

3. Del bloque occidental al sudeste de Asia

Esta transicin global, todava tenue, comienza a perfilarse con el


auge de China, India, la nueva Rusia. Se trata de una recompOS1Clon
del mundo con una fuerte tendencia hacia la emergencia de Asia, en
donde no queda claro por qu no se ha planteado el tema de los de-
rechos humanos como un asunto fundamental (Tibet).
El deterioro del bloque occidental, a propsito de la guerra de
Irak y la crisis de hegemona de los Estados Unidos, permite apuntar
hacia la creacin de un nuevo balance de poder: con la trada asiti-
ca (China, India, Japn) como poder balanceador de la presencia es-
tadounidense.l>

4. Del Estado burocrtico autoritario a las transiciones (interminables)


a la democracia

El trmino de los autoritarismos no significa necesariamente el co-


mienzo de la democracia. Los oscuros vericuetos (legales, polticos,
econmicos) dejan una huella en el conjunto del sistema poltico, y
especialmente, en la conciencia de la gente.
Para no hablar de los sistemas de justicia, del control constitucio-
nal, del rgimen del mercado y el "espritu fustico". La sombra del
perdn y el olvido, el tema de la justicia y la impunidad, arroja su
inquietud sobre el sistema poltico. No se superan los crmenes del
pasado, a pesar de las comisiones de dilogo, de punto final, de co-
misiones de la verdad.l'' y reconciliacin.
Existe, por as decirlo, un "discreto encanto" del continuismo al
interior del sistema presuntamente en transicin. El carcter inclusivo

Bessis, Sophic, Las ernerg,l'lcws del Inundo: economa. alteridad, Ovicdo, Ediciones
Nobcl, 2005, en que aparece un tema central y no resuelto: la mundializacin de la
modernidad.
Pinto) ?vfnica, 1"!~!derecho internacional, y en un escenario
Buenos Aires, FCE. 20(H.
PERSPECTIVAS DE LA BIOf~TrCA 163

del rieoliberalismo, incluso en la conctencia y en la mente (corrup-


cin) de los antiguos dirigentes opositores, permite la vlgenna del
modelo autoritario.

:j. Del Estado de bienestar al ;;stado neoliberal

El desmontaje y retiro del Estado de bienestar en Latinoamrica


trajo consigo un aumento de las deudas sociales. La propia nocin de
"Estado" se ha visto desvalorizado: el caso de la seguridad social es
un caso extremo (Chile).
El propio trnsito hacia el Estado neoliberal se vio impulsado por
las dictaduras militares: desaparicin de los sindicatos, represin, aho-
gamiento de la sociedad civil, Un escenario o laboratorio de experi-
mentacin ideal.
Un neoliberalisrno subdesarrollado constituye una caricatura de
ncoliberalismo: privatizaciones, deuda externa, enfermedades sociales,
desempleo, etctera. En esta impronta, puede observarse que la pro-
pia insercin regional en el proceso de la mundializacin no puede
ser ms desigual, asimtrica y desequilibrada: con slo pensar en los
trminos en que se da la competitividad con aguda concentracin del
ingreso.'?

6. De la modernidad a la posmodernidad

Resulta interesante plantearse el tema de la cnSIS de las utopas y


de los modelos de sociedad y desarrollo. is Esta idea guarda estrecha
relacin con una explicacin que se da en torno a la cada de la
URSS: el trmino del socialismo del Este por el agotamiento de las
redes y patrones de la sociedad industrial. Ser que el marxismo, en
sus expreSIOnes como Cuba o la URSS, no lleg a las puertas de la
modernidad?

17 Fischer, n. I<_. Elfinal de los proyectos, Barcelona, Gedisa, 1997


18 Jmce, Alain, El del caos, F(JE, Buenos Aires, 2003.
16/j LUIS T. DAI': MLLEH

7. Del Norte hacia el Sur

La concentracin del ingreso y de los poderes econmicos y polti-


cos en el Norte (industrializado) est reclamando nuevas formas de
organizacin e integracin en el Sur: bloques de asociaciones de pro-
ductores, de pases exportadores de materias primas y de organizacio-
nes de derechos humanos, por ejemplo. Esta tendencia se divisa co-
mo una perspectiva de futuros conflictos, para no mencionar el
fenmeno de las mlgraClones.

8. De la sociedad industrial a la sociedad del conocimiento

Constituye mi tesis central-? que el cmulo de todas estas transicio-


nes desembocar en la sociedad cognitiva o sociedad del conocirnien-
to.2 Su centro o "ncleo duro" est constituido por las nuevas tecno-
logas: microelectrnica, gentica, robtica, biotccnologia.
y mi segunda tesis central es que estas transiciones conducen,
segn mi parecer, hacia una nueva civilizacin, en los trminos que
plantearon Spengler, Vico, Amold Tonybee, Eric Hobsbawn, desde
distintas perspectivas.
Estas transiciones y procesos transicionales conducen, a su vez, a
dos nuevos subprocesos:
a) De una concepcin liberal de la ciencia hacia una concepcin
mercantilista. Un fenmeno que comprueba 10 que anteriormente
afirmo est constituido por la concentracin de la produccin cientfi-
ca en los superpoderes y en los grandes laboratorios: el proteorna es
un buen ejemplo.
b) A la aplicacin del Principio de Mc l'herson, que establece una
relacin inversa entre los periodos histricos de auge y de cada de la
justicia econmica con las etapas de mayor o menor predominancia
de las relaciones de mercado en la sociedad.
En el fondo del asunto, se trata de la vigencia de la econorma nor-
mativa y de la economa positiva: la argumentacin epistemolgica

I);1z j\1ller:1 Luis 'r. The Big Moncy..; cit., nota 9.


20 CHiv, Len, cit.. nota 3.
/.i.
PERSPECTIVAS DE LA BIOf~TICA 165

sobre el predominio de la tica o de la poltica (las conferencias Hei-


delberg de Max Weber, 1919).

IV. BmTICA y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO:


LAS NUE VAS TECNOLOGAS

10 La biotecnologa consiste en la utilizacin de organismos, siste-


mas y procedimientos biolgicos para actividades industriales, manu-
facturas y de servicios: una biotecnologia al servicio del desarrollo.
Se producen, por tanto, numerosas reas de conexin entre la bio-
tecnologa y la biotica: ingeniera gentica, biotecnologa humana,
agrcola e industrial, patentes y marcas, medio ambiente, ADN, bio-
seguridad, seguridad alimentaria, biologa evolutiva, fecundacin asis-
tida."!
La biotecnologa puede prevenir o reducir el deterioro ambiental y
elaborar biornateriales que sirvan ele materia prima en la manufactu-
ra de procesos de bajo impacto, limpieza de contaminantes, purifica-
cin de aguas ele desechos, mencionando solo de paso la enorme po-
lmica sobre los organismos genticamente modificados (GIV[).
La biotecnologa, y su punta de lanza" la ingeniera gentica" plan ..
tea problemas bioticos de enorme importancia: clonacin, biotecno-
logia humana, procesos biotecnolgicos industriales, vislumbrndose
la posibilidad de resolver o prevenir la aparicin de muchas enferme-
dades: Huntington, Alzheimer. Es posible hablar de una biotica de
la biotccnologia,
2. La existencia de nuevos materiales. Por ejemplo, las arcillas
ahora son utilizadas como semiconductores, en la revolucin de las
comurncaciones.
3. Desarrollo de la ingeniera gentica. La eficacia de las tcnicas
de ingeniera gentica est fuera de duda. Es interesante el experi-
mento realizado con los mamut de Siberia o los bebs burbuja.I? Ha-

21 Brena, Ingrid y Daz Mllcr, Lus T., Biotu:a iotecnologia. Mxico, UNAM.
2005.
22 Allcgrc, Claude, ,. cit., nota 8, p. ] 02; Silver (Princeton) establece la distincin
entre ricos'), y "genes naturales"; Sil-ver, Lee, Edcn: and
in a Braoe Nea World, Nueva York, Avon Books, ]997.
166 LUIS T. DAI': MLLEH

cer nacer un mamut utilizando muestras de ADN o la creacin de un


ambiente estril para realizar un trasplante de mdula sea.
4. Redes neuronales. Regresamos a mi idea de la comunicacin e
intercoriectividad: la interdependencia de los actores.F' asunto muy
interesante para el anlisis de los sistemas financieros.
5. Nuevas tecnologas . Microprocesadores y microelectrnica. La
relacin entre la microelectrnica y la gentica puede conducir a
grandes y todava recnditos descubrimientos.
6. Microprocesadores. Cobran importancia cada da mayor en la
guerra de mercados: China.
7. Informtica y robtica. La inteligencia artificial (lA).
B. Autopoiesis, La idea que sostengo consiste en plantear dos no-
cienes-fuerza sobre la evolucin de los sistemas biolgicos: la nocin
de interconectividad y autopoiesis (auto organizacin).
Pareciera que las nuevas tecnologas estn interconectadas a travs
de redes de interdependencia. Se tratara del principio de interconec-
tividad basado en nuevos sistemas de comunicacin.s"
El dilema a discutir consiste en saber si estos sistemas o nuevas
tecnologas, si bien estn interconectados y son interdependientes,
pueclen autoorganizarse? En este sentido, se produce el planteamien-
to de N. Luhmann sobre los sistemas autopoiticos de comunica-
cin}" nocin o teora originalmente expuesta por H. Maturana y
Francisco J. V arela. 26 Como conclusin provisoria, quiero afirmar
que estas teoras parecen incompletas o, con mayor justicia, se trata
de nociones "abiertas" cuya realidad est en discusin.

V. DERECHOS HUMANOS Y MEDICINA GENMICA:


ASPECTOS TICO-jLJRDICOS

l. Es discutible la cuestin sobre si el patentarniento de genes o se-


cuencias de genes es lesivo para la dignidad del ser humano. No se

Daz IvIHer, Luis T., "Redes neuronales y sistemas autopoiticos en sistemas fi.-
nancicros", en id., Fl sndrome de Cenicienta .. " cii., nota 4, capitulo X.
2 UNESCO. Claves fiara el .'{XI. Barcelona. Crtica, 2002.
Luhmann, N" (),;an,iZlcin Y decisi/m. Autopoiesis, accum J) entendimiento comunicatioo.
Barcelona, Antropos, 2005, pp. 127 Y ss.
26 Zeleny, Michel, Autopoiesis. A of organiration, Nueva York, 19tH.
PERSPECTIVAS DE LA BIOf~TrCA 167

admite que parte de la informacin gentica que lo caracteriza pueda


ingresar en la esfera patrimonial de un sujeto.
2. En los Estados Unidos se han otorgado ms de 60 mil patentes
sobre genes y molculas vecinas. Es decir, se pone en tela de juicio la
inapropiabilidad del genoma humano.
3. Es posible el otorgamiento de patentes sobre informacin gen-
tica? Se postula que no es patentable porque afecta la dignidad de las
personas.
4. El nacimiento del bioderccho permite que se unifiquen los cam-
pos de la biotica y los derechos humanos. Incluso, se habla de la
biopoltica,
5. El derecho genmico protege la dignidad humana; especialmen-
te, en materia de autodeterminacin gentica, privacidad, no discri-
minacin por razones genticas, en que los derechos humanos tienen
un importante papel qu cumplir: los derechos humanos "emergen ..
tes".
6. Es posible la libertad absoluta de investigacin en dicha mate-
ria?27
7. Apropiacin del material gentico: Aqu se presenta la discusin
sobre las patentes y el acceso al material gentico. Mxico posee es..
casas patentes en esta materia.
En materia de informacin gentica y patentes, observamos el te-
ma de los nuevos productos farmacuticos relacionados con la salud
humana: los consorcios transnacionales y las tendencias rnonoplicas
del control de medicamentos.
8. La legalizacin ms importante del patentarniento gentico 10
encontramos en la Directiva Europea 98/44 sobre Proteccin de
Innovaciones Biotecnolgicas:
a) Prohbe el patcntarniento del cuerpo humano y de cualquiera de
sus elementos, incluida la secuencia parcial de un gen, en razn de que
no constituyen invenciones patentables,

r7 Universidad Complutense, y del hombre: la respuesta biotica; Ma-


drid, EUDEMA, 1992.
168 LUIS T. DAI': MLLEH

b) A continuacin, se permite el patentarniento de un elemento


aislado o secuencia parcial de un gen. 28 Por supuesto, se trata de una
con tradicci n,
9. Problemas. a) El patentamiento de microorganismos.'' en este
punto, se retoma la apropiacin privada de la materia vida. El caso
"Roube-Taube" (1969) abri las puertas a los procesos de seleccin
animal: patentes de procesos o patentes de productos? Esta discusin
termina, por lo pronto, con la produccin gentica de una bacteria a
fines de enero de 200B.
b) El rgimen jurdico de las invenciones genticas. El "caso Cha-
crabarty" (1980) ampli la discusin sobre el patentamiento de seres
vivos. En 19BB, la Suprema Corte de los Estados Unidos permiti el
patentamiento de un ratn al que se le haba incorporado un gen
parcialmente cancergeno: el caso del ratn de Harvard,
La ingeniera gentica qued fuera del patentarniento, El propsito
consiste, segn la Moratoria Mundial sobre la Biotecnologa de Inge-
niera Gentica (1999), suscrita en la Reunin sobre Bioseguridad de
Cartagena del mismo ao, en que la "vida no puede ser tratada co-
mo una mercanca, en todo o parte, incluidos aquellos que deseen
manipularla con el fin de disefar nuevas formas de vida para conve-
niencia y provecho de los seres humanos". 30 No deben existir paten-
tes sobre los organismos o sus partes. En el mismo sentido" se pro-
nunci la Declaracin de los Cientficos del Mundo, donde se
manifest el acuerdo de que se prohban las patentes sobre los orga ..
nisrnos vivos, lneas de clulas y genes.3\
e) La proteccin legal de las obtenciones vegetales. Es el caso del
germoplasrna.
En breve, puedo decir:
L ()le la biotica, los derechos humanos v la medicina genmica
ocupan un lugar importante en las ciencias del futuro: la interdepen-

Lisker, Rubn y Armcndarcs, Salvador, Introduccin a la humana, NIxico,


El Manual Moderno, 19(H. Es importante considerar la Convencin sobre Derechos
y Dignidad Humana con relacin a la biornedicina (Consejo de Europa,
Daz Mllcr, Luis T .. Derecho de la tecnologia, Mxico, Porra, 199.5, p. 99.
30 Wan-Ho, Mae, sueilo o Barcelona, Gedisa, 2001.
Idem,
PERSPECTIVAS DE LA BIOf~TICA

dencia de disciplinas (robtica y gentica) contribuir al desarrollo de


grandes "saltos cientficos" >

2, Es el caso de la medicina genrnica y la donacin, donde el te-


ma en discusin versa sobre la prohibicin de crear un ser humano
genticamente idntico a otro, ya sea vivo o muerto.F
3. Es interesante destacar que la tendencia hacia la prolongacin
de la vida impronta los derechos sociales, como es el caso de las jubi-
laciones y el seguro de enfermedad, pues se relacionan no slo con la
cxigibilidad de Jos derechos sociales (DESe), sino adems, con la im-
portancia que la vigencia de la renta bsica adquiere da a da.
4. Con la rnundializacin cambia el concepto de vida. Es el caso
del estudio realizado con los seniors de Dinarnarca.P Estos jubilados
de primera clase viven menos sujetos a enfermedades y prolongan su
duracin de vida (hospitales, medio ambiente, seguros reales). Au-
menta, por tanto, la curva de duracin de vida en los pases desarro-
Hados.
5. La medicina genmica, Adquieren mayor importancia los prin-
cipios de responsabilidad y precaucin en el tratamiento jurdico de
las actividades relacionadas con el gen ama. La discusin radica en la
posibilidad de la patentabilidad de] cuerpo humano: ciertamente, el
cuerpo no puede ser una "invencin patentable". 3'1

VI. REFLEXIONES: LA MUNDIALIZACIN DESIGUAL


DEL CONOCIMIENTO

1. El proceso de la mundializacin est creando un reparto desi-


gual y elitista del conocimiento. Un poder cientfico hegemnico, in-
cluso en la industria de la moda y de los artculos deportivos.l"
2, La cuestin de fondo reside en el estatuto epistemolgico de la
biotica: el genoma humano, la manipulacin gentica, la terapia g-
nica, la clonacin, la biotecnologa, la robtica aplicada a la gentica,

Genticamente idntico: significa compartir la misma carga molecular gentica.


Ridlev, Matt, Genoma, Madrid, Taurus, 2000.
Allegrc, CJaude, op. c., nota 8, p. 68.
34 ldem.
35 Werner, Klaus y Weis, Hans, El libro n~gro de los marcas, BucnovAires, Sudameri-
cana, 2003.
170 LUIS T. DAI': MLLEH

experimentacin en ernbriones, nuevas drogas y frmacos, as como


la prolongacin de la vida, constituyen asuntos fundamentales para la
nueva biotica,
3. Patentar la vida est prohibido; sin embargo, es posible patentar
material biolgico. En el fondo del asunto: se prohbe o no patentar se-
res humanos.
4. Un gen, como unidad nica e irrepetible, como una unidad fsi-
ca, fundamental y funcional de la herencia, constituye la matriz bsica
de la medicina del siglo XXI. El ADN es la molcula que contiene el
cdigo de informacin gentica, y se relaciona con las enfermedades
hereditarias y las resultantes de respuestas corporales del medio arn-
biente. La mente y la conciencia sern patentables?
S.El patrimonio gentico del individuo se ha convertido en un te-
ma acucian te debido a la ciruga molecular que puede presentarse en
el ADN.
6. Es necesario dejar constancia de un asunto importante: se ha
conseguido unir la informtica con la biologa. Se trata de las opera-
ciones tcnicas relacionadas con la manipulacin gentica (Irapuato,
Guam~iuato, en Mxico): la bioinforrntica.
7. Genoma humano y derecho internacional es un tema funda-
mental. Aqu podemos referirnos a las patentes sobre material genti-
co humano, es decir, a la apropiacin del material gentico o estatu-
to de los recursos genticos humanos. Ya se acepta la recoleccin de
materiales genticos con fines de investigacin y experimentacin.
8. El fin de la sociedad petrolera ("los aos felices": 1945-1970) es-
t dando paso a la transicin hacia la sociedad del conocimiento o
sociedad de la tecnologa; el control de la alta tecnologa por las
grandes potencias permite la creacin de un sistema cientfico-tecno-
lgico marginal y subordinado en los pases perifricos.
9. El Instituto Venter, en enero de 2008, anunci la creacin de
un organismo artificial de una bacteria. (.lu regulacin jurdica tie-
nen estos experimentos? Consisti en la produccin de un genoma
sinttico ele una bacteria, primer paso hacia la creacin de un orga-
nismo vivo artificial.
Tiene que ver con la biotecnologia: produccin de biocom busti-
bles, tratamiento biolgico de residuos txicos. Se trata de la mayor
PERSPECTIVAS DE LA BIOf~TrCA 171

estructura de ADN jams fabricada, segun la revista Science de 2,+ de


enero de 2008.
E] objetivo final consiste en insertar un cromosoma sinttico en
una clula y lograr la creacin (invencin) de un primer organismo
vivo artificial. Otro objetivo consiste en la produccin de biocornbus-
tibles. Anteriormente se haba producido con xito la transferencia
del genoma de una bacteria a otra, como se seal anteriormente.
10. Asuntos relacionados con la industria farmacutica. El proble-
ma consiste en la limitacin del monopolio ele 20 aos que otorga e]
derecho de patentes. En la actualidad, Jos TRIP (derechos de propie-
dad intelectual) contemplan medidas especiales para acortar la dura-
cin de las patentes y producir preparados ele tipo genrico:36 las po-
sibilidades de acceso a medicamentos para los pobres, como se seala
en los principios ticos de la Declaracin de Helsinki (octubre de
2000).
11. Los mecanismos auto-organizativos de la realidad (autopoiesis).
La caracterizacin de los sistemas vivientes como sistemas autopoiti-
cos podra definir a los sistemas vivos en cualquier parte del univer-
SO:}7 debemos pensar en la organizacin del individuo como una
organizacin autopoitica: qu resultados podernos esperar en el
campo del conocimiento?
Para concluir, en este ensayo he pretendido arrojar algunas luces
sobre los nuevos caminos del conocimiento. Especialmente, en lo que
atae a la ciencia del gen ama y a la construccin de la sociedad cog
nmva,
Estos nuevos caminos plantean nuevos horizontes epistemolgicos.
El futuro se abre como un sendero incierto, repleto de complejidades,
signado por la diversidad, repleto de interdependencias complejas: el
porvenir no est escrito.
El trnsito del molino de agua a la sociedad industrial y a la socie-
dad del conocimiento significa una nueva forma de observar el futu-
ro: supone concebir y percibir. 33 En mi opinin, la incertidumbre es-
t en relacin con la rapidez del cambio, la fugacidad de] tiempo, el

lciern.
37 Marurana R., Humberto y Yarda G., Francisco, De mouinas seres moos.
sis: la 07g'111i,:aciTi de lo Santiago: Universitaria, 1994,
38 Malaska, Permtti, "Inventando el futuro", en UNESCO, op. cit., nota 24, p. 39.
172 LUIS T. DAI': MLLEH

acortamiento de la distancia: la aceleracin de la capacidad humana


para modificar el planeta mediante la tecnologa y la actividad eco-
nmica, rumbo a la sociedad tecnolgica.
La crisis global en que vivimos sera mejor llamarle rnundializa-
cin, remite al principio de la universalidad de los derechos huma-
nos. La sociedad del conocimiento est en la base de la revolucin de
la microelectrnica y de la genrica. Estamos en presencia de la aso-
ciacin estratgica del futuro que ilumina nuevos caminos de investi-
gacin.
Los avances en la fsica de partculas, los descubrimientos de la
cosmologa cuntica, la naturaleza del tiempo, el tema del medio arn-
biente, los progresos en biotecnologa, la tecnologa de la informacin
y la inteligencia artificial (lA), estn desafiando al espritu y la razn
humana. Debemos aprovechar estas oportunidades para disear el fu-
turo de otra manera,
[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

THE DUT'{ TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS


BEFORE THE SUPREl'"lE COlJRT OF lvlEXICO*
lA OBLlGACION DE PROC;ESAR VlOLACIO]v1~S DE DERECHOS
!JUJiL4.NOS A.JvTE L4 SUPREii1A CORTE DE JUSTICIA
DE' LA NA cio
Javier DONDt l\1ATUTE**

RESUMEN: En el presente articulo el ABS'TP..ACT in this article the author


autor explora los casos en que la Su- cases token
prema Corte de Justicia de la Nacin (1 Mexico,
de Mxico ha resuelto casos derivados de man iolations
la obligacin internacional de los Esta- are ai its coreo In
dos de procesar violaciones a los dere- and Caoallo cases are
chos humanos v crmenes internaciona- l-{igh Court established
les. En particular se analizan los casos the unioersal
Gonzlez y Cavallo en los que se fij tlic Interamcncan
postura en tomo a la jurisdiccin uni- en su.
versal: la interpretacin de la Conven- dec!aration. In the Echeoc-
cin Interamericana sobre Desaparicin na the Court had to deal with the
Forzada de Personas, en particular en on ene
lo que corresponde a la declaracin tory Limitations lo TVar Cnmes
interpretativa formulada por Mxico en
la que se le pretenda dar efectos pros-
pectivos al tratado y el caso Ecbeverria, Bascd on thcs cases, the conclusion is thal the
por el que se pretendi procesar a este of the Court is ambioalent.
ex presidente por genocidio, en amplia-
cin de la Convencin sobre Impres-
criptibilidad de Crmenes de Lesa Hu-
manidad y Crirnene- de Guerra. Con
base en estos casos, se llega a la conclu-
sin de que la p ostu ra de la ju-
dicatura es ambivalente y poco clara.

Palabr-as clave: obligacin de procesar, Des crip tors: lo prosecute, human


derechos humanos, Suprema Corte. Supreme Court.

* Artculo recibido el .5 de agosto de 2008 y aceptado para su publicacin el 10


de octubre del 2008. 1 would Iike to thank Isabel Montoya Ramos for hcr invaluable
cornrnents and revision of this texto
** Professor-Researcher frorn the National Institute of Penal Sciences,Mexico.

Boletn Mexicano de Derecho Comparado,


nueva serie, ao XLII, nm. 124,
enero-abril de 2009, pp, 173-193
lH JAVIER DONDt MATUTE

SUMARIO: 1. Introduction. 11. Dutv to prosecute human molauons.


Ill. Tlatelolco Case: the ohl~gation lo (internaionalt cnmcs. IV. The
Case: a to unioersaljurisdiction, V Caoallo Case;
the current appmach to unioersaljurisdictiou. VI. The InterAmerican Con
oention [ Forced Disappearance of Persons. VII. The Echeoerria Appeal.
VIII. Conclusion,

1. INTRODUCTION

Several cases rcgarding International Criminal Law have reachcd the


Supreme Court 01' Mexico (SCM) in recent years. The object 01' this pa-
pel' is to evaluare the approach talen by the country's High Court in
cornparison to modern understandings on this field and to expose those
not familiar with these holdings to their reasoning,
The chosen approach will look at cases that have been heard by
the SC::M, regarcJing distinct and still controversial issues in Interna-
tional Criminal Law, which have a common theme: the dutv to pros-
ecute human rights violations. This obligation can be very controver-
sial, especially regarcling its exact scope. Therefore, in ordcr ro
establish an objective basis for cornparison, the SC?vl holdings will be
measurcd against the American Convention on Human Rights
(ACHR) and its interpretation by the nter-American Court of Hu-
man Rights (Inter-Arnerican Court). Thus the first part of this article
will establish the Inter-Arnerican understanding of this obligation.
The second pan. of this papel' will consider the cases in turno The
first case to be exarnined by the SCI\iI will be the Tlatelolco Case in
which the First Chamber ordered the Prosecutor's Office to investi-
gate the alleged massacre that took place in Tlatelolco Plaza in 1968.
Secondly, two cases involving universal jurisdiction will be analised,
The Gonzlez Case which is an carly decision oC the First Charnber
of the SCJVI in which universal jurisdiction principie was recognised
(although not in the Mcxican legal systern) as carly as 1932. This is a
precedem of a more notorious, ami certainly more recent decision 01'
the SCJ'vL the Cavallo Case, where Miguel Cavallo (an argentine
army oficer) was extradited to Spain on charges of genocide, torture
and terrorism; where Spain based its jurisdiction cm its national law
which implernents universal jurisdiction, Thirdly, the Forced Disap-
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 75

pearance Case where the SClVI was called to interpret the nter-Ame-
rican Convention on Forced Disappearance 01' Persons (ICFDP) re
garding issues of retroactivity and statute of lirnitations. Fourthly, the
Echeverra Appeal which dealt on a concrete application 01' these is-
sues will be analysed,

Il. DUfV TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VlOLATIONS

In the case of those states party to the AC::HR the obligation 10


prosecute human rights violations derives frorn Article 1 as inter-
preted by the Inter-Arnerican Court, While the text of this precept
does not have any obvious criminal connotations, irr Vclsquez Ro-
driguez the nter-American Court stated that "States must prevent,
investigate and punish any violation 01' the rights recognizcd by the
Convention" .'
Any doubts as to the prosecutorial nature of this dietum have be en
superseded by more recent cases where it has been clarified that
'punish' means criminal sanctions.? The leading case which dealt with
this issue is Barrios Altos, where the Inter-Arnerican Court Iooked at
the self-amnesty laws in Peru and determined that they were meant
"to prevent the investigation and punishment 01' those responsible for
serious human rights violations such as torture, extrajudicial, sumo
mary 01' arbitral execution and forced disappearance, all of thern
prohibited because they viola te non-derogable rights recognized by
international human rights law"." Consequently, legal obstacles 01'
this nature are violations of the duty to prosecute human rights viola-
nons.
In Trujillo Oroza, which dealt with the inability of Bolivia to pros-
ecute for the forced disappearance of the vicrim, the nter-American
Court reaffirrned the need to cornbat impunity for human rights vio-

Case Rodrguez 1'5. Honduras. Judgment ofJuly 29, 1988. Serie; C.


No. 4, para 166.
2 See Werle, Gerhard, f Intemational Criminal Lau.. Ncthcrlands, TMC
Asser Prcss, 2005, pp. 62 Y 63. This has becn affirrned by the European Court and
the UN Human Rights Committee.
" Case Barrios-Altos os. Per. Judgment of March 14, 2001. Series C, No. 75,
para. 41.
176 JAVIER DONDt MATUTE

Iations as a way to complv with the ACHR.'l It is also important to


note that the decision ernphasised that the application of statute 01'
Iimitations was one 01' the reasons why the crimina] proccedings had
been ineffective."
This proposition would seem ro be at odds with the Inter-Ameri-
can Convention on Forced Disappearance 01' Persons, which was ap-
plicd in this case, since this treaty docs not contain an absoluto bar
on statutes 01' Iirnitations for this crirne. Anide VII does rnention that
statutes of Iimitation do not apply to this crime.However, in a sec-
ond paragraph it mentions that "if there should be a norm of a fun-
damental character preventing application of the stipulation con-
tained in the previous paragraph, the period of Iimitation shall be
equal to that which applies to the gravest crime in the dornestic laws
of the corresponding State Party".
This paragraph was not considered in the nter-American Court's
decision, but should be taken into account in the overall scherne re-
garcling the duty to prosecute.
The rnatter of statute 01' Iimitations was also considered in the
Bulacio Case, which dealt with the extrajudicial execution of the vic-
timo The Intcr-Arnerican Court's dictum mentioned that these national
provisions could be an obstacle for the irnplernentation of obligations
under international law and, consequently, a violation of the pacta
sunt sercanda principle. If statute of Iirnitations constitutes an obstacle
1'01' the cornpliance 01' the ACHR or the judgrnents thereof, then the
human rights would be devoid of effective protection.f
This over all duty to prosecute was reaffirrncd in Alrnonacid
Arellano where it was found that the victim had been subjected to an
extrajudicial execution during the first rnonths of the Pinochet re-
glme, in the context of a widcsprcad persecution of political oppo-

4 Sce Case Trujillo-Oroza cs. Bolivia. Reparations (Art. 63(1) American


Convenction on Human Rights). Judgment 01' February 27, 2002. Series C, No. 92,
para. lO!.
5 Ibidem. para. 104.
Sce Case Hulacio vs, Argentina, Judgment 01' Scptcmber ]8, 2003. Series e, No,
lOO, para.117.
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 77

nents, m what was considered a cnme against humanity.? vVhile the


Inter-American Court Iirnited its holding to the question of arnnesties,
ir bascd its decision on the Genera] Assern bly's proposition that
crirnes against humanity must be prosecuted regardless of the place
and time of comrnission.f a proposition that could be interprctcd as
allowing for universal jurisdiction in these cases." However, the appli-
cability of universal jurisdiction in these cases is still unclear since no
pronouncernent on universal jurisdiction has officially been made by
the nter-American Court.!"
In lght of the above, the nter-American Court has held that there
is a general dutv lo prosecute human rights violations, such as forced
disappearance, extrajudicial executions and torture, regardless of the
procedural obstacles such as statute of Iimitations, This obligation
seerns to be Iirnited to human rights violations which take place
within the territory of the State concerned, despite de dictum in
Almonacid Arellano.!!

'i Sce Case Almonacid-Arellano et al. cs. Chile. Prcliminary objcctions, Mcrits,
Reparations and Costs, Judgment o' Septcmbcr 26, 2006. Series C, No. 1.54,
para.l Gt.
8 lb idenr , para. 106.
Compare Case Jorvic 'ij'. Gcrmanv, Application, 17 July 2007, paras. 68 y 69.
Where the Europcan Court of'Human Rights upheld the State's law providing for
universal j urisdic tion.
While no majority opinion o' the Inter-Arnerican Court has upheld the
use 01' universal jurisdiction, it is a rccurring thcme in the individual votes ofJudge A.
A. Caneado 'Trindade: see Case Mvrna Mack-Chang i!S. Guatemala. Judgment of No-
vernber 25, 2003. Series C, No. 10 para. 10 IJudge Cancado-Trindadc
, Opinion).
"Said initiative has providcd ncw impetus to thc struggle of the international comrnu-
nity against irnpuniry, as a per se violation 01' human righrs, by afirming and crystal-
lizing the intcrnational criminal responsibility of the individual for said violations,
thus seeking to prevent future crimes. Criminalization of grave violatio ns 01' human
rights and of international humanitarian law has, in our time, bccn exprcssed in the
cnshrinement of the principie al' universal jurisdicrion" (Citations omitted).
11 See Case Fairn Garbi y Sals Corrales os. Honduras. Judment al' March 15,
1989, Series C, No. 6, par. 161; see also Werle, Gerhard, op. cit., nota 2, p. 65. The
duty to prosecutc within thc triad human rights-duty of protcction-duty to prosecute
extends to human rights within the borden of the State o' commission, since its sov-
ercigntv ends therc.
178 JAVIER DONDt MATUTE

III. TLATELOLCO CASE: THE OBLIGATION 1'0 PROSECUTE


(INTERNACIONAL) CRIJVlES

The case dealt with the cornplaint filed by a group 01' people who
participatcd in the 2 October ] 968 events in Tlatelolco Plaza,where
a group of soldiers fired upon students who were protesting against a
series of human rights violations by the govemmenr. The cornplain-
ants considered that the actions of the militar)' allegedly cornrnitted
constitutcd genocide, kidnapping and abuse 01' power.l? Sincc, the
cornplaint was filed on 2 October 199B, the prosecutors considered
that the charges had to be disrnissed because the statute 01' Iimitations
on genocide, which is the more serious of the crimes alleged, had ex-
pired. Thus the SClVl was called to decide whether the Prosecutors
Office had a duty to investigate the alleged crirnes.
Before solving this issue it is relevant to note that the SC~l did not
have original jurisdiction to consider this review since it did not in-
volve the direct interpretation of the Poltica! Constitution of the
Mexican United States (Constitution). However, because 01' its 'nter-
est and transcendence' its extraordinary jurisdiction to hear appeals
dircctly from federal tria] courts was evokcd based on the believe that
the case "dealt with facts that have historical transcendence in the
conscience of the Mexican pcople, this alone is reason enough 1'01'
the First Charnber of the Suprerne Court to exercise its extraordinary
jurisdiction to resolve this case" ,13
The SeJ'vI did not consider any aspects of International Law or In-
ternational Criminal Law in its decision, but the outcome is relevant
1:0 these issues. It was noted that the statute of limitations vares de-
pending on the crime. Therefore, although the charges were filed al-
Ieging specific crirnes, it is the Prosecutor's duty to investigare the
facts and to make a deterrnination as to which crime (if any) will be
prosccuted before considering whether the statute of Iirnitations bars

12 Amparo en Revisin 968/98, 30 January 2002, First Charnbcr, Resultando


Segundo (On fije with author),
13 Ibidcm, considerando primero. "Hechos notorios respecto de los cuales han
tenido tal trascendencia histrica en la conciencia del pueblo mexicano, que
constituye razn sufir.icntc, para que esta Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin discrecionalmente ejerza la facultad de atraccin y conozca del
asunto" (Authors translation).
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 79

prosecution. Consequently, the case should be fully investigated be-


fore a decision is rnade.l!
While the legal aspects 01' the case did not involve the determina-
tion 01' certain issues such as the applicability 01' the statute 01' limita-
tions on crimcs against humanity or genocidc, it was held that every
criminal cornplaint has to be fully investigated by the authorities, es-
pecially where international crimes, such as genocidc, are allcgcd.
The SCrv! held that fol1owing every cornplaint there must be an
investigation, which may lcad to prosccution, It is important to stress
that this case was heard because of the possibility that international
crimes vvere cornmitted as evidenced by the historical significance
that was highlighted in the decision. It is doubtful that the SCl\!I
would have heard the case ir genocide was not charged.
Consequently, this case stands for the proposition that historical
events which may Iead to the prosecution of international crimes, lile
genocide, have to be investigatcd (although not necessarily prose-
cuted), regardless of procedural obstacles such as a statute of limita-
tions, Thus, this decision is compatible with human right standards
and international treaties which provide for prosecution of certain of-
fences, Converscly, this case could also be cited for the argument that
criminal prosecutions are acceptable mechanisms to deal with past
events" thus undermining fact-finding procedures, such as truth corn-
missions, which do not provide for criminal prosecutions.P

IV. THE GONZ\LEZ CASE: A FTRST APPROACH 'TO UNIVERSAL


JURISDICTION

The recogrntion o universal jurisdiction by the SC?vl is trulv re-


mare. In ] 932, the SCJ'vf considered a case in which embczzlcrnent
(abuso de conJionza) charges were confirrned against a Mexican citizen,
Jos Ramn GonzJez, allegedly cornrnitted against foreigners and

14 Ibidcm, considerando dcimo primero. "Es cierto que la prescripcin de la accin


penal se extingue por el simple transcurso de] tiempo, pero para que opere, debe en
primer lugar determinarse qu delito o delitos constituyen los hechos denunciados.
para ]0 cual, necesariamente debe iniciarse un procedimiento penal, mismo que
cornienz a con la apertura de la correspondiente averiguacin previa",
15 SeeWerie, Gerhard, op. cit., nota 2, pp. 65-70.
180 JAVIER DONDt MATUTE

based on acts cornrnitted abroad.l'' Among the issues the SClVI had
to consider whether the crime Iell within the jurisdiction 01' the State
of Campeche or whether it was a federal crimc, based on article 6 of
the Federal Penal Code which states that all crirnes cornmitted with a
foreign elerncnt fall with the jurisdiction 01' the federal courts.
While the case did not revolve around any aspects linked to uni-
versal jurisdiction, the SCJVr felt it was necessary to givc an overview
01' the principies which regulate the jurisdiction 01' States vis--vis
other States. Thus it gave brief definitions of the territorial, active
personality, passive personality and protective principles.!? However it
also gave a definition of the universal jurisdiction principie:

I-Aastly, a principlc inspircd on a cosmopolitan criminal law, which has


a tcndcncv of becn a systern of absoluto justicc, considers punishablc
those acts that are cornrnirted in any place 01' against any person} re-
gardless of who is thc person affec:tcd, so long as the delinqucnt has no!
been sentenced elsewhere or is found within the tcrritory of the State
which can punish; this theory has alrcady becn Iimitcd by lcgislatures,
by the recognition of impunity outside the relevant State, by only mak-
ing criminal those acts which are considcred so in the place where they
were cornmitted.!"

While the sCJvr clearly stated the universal jurisdiction principle is


not part of Mexican Iaw.19 it did recognize its existence in acadernic
circles and in sorne foreign laws. However, it also mentioned that this
principle is severely Iimited by the non bis in idem principie, the pres-
ence 01' the accused in the territory 01' the State where the crime was
cornrnittcd and by a variant 01' the specificity principie, since the

16 Amparo pena] en revisin 3647/31, First Chamber, 2] dejulio de 1932 (On lile
with author).
17 Ibidem, considerando segundo.
18 Idan. "Por ltimo, un sistema inspirado en el derecho penal cosmopolita, que

tiende a ser instrumento de absoluta, considera punibles aquellos actos que han
sido cometidos en cualquier lugar o por cualquier persona, sea cual fuere el
propietario del bien jurdico atacado, con tal de que el delincuente no haya sido
castigado en el extranjero o se encuentre dentro del territorio del Estado que ejerza
la represin; dicha teora ha sido limitada, en la mayor parte de las legislaciones por
el reconocimiento de la impunidad fuera de determinado Estado, de aquellos hechos
que no son delitos sino en el lugar donde fueron cometidos"
19 Ibidcm. considerando tercero.
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 181

principle does not applv when the coriduct is considered a crrme only
in the territory of its cornrnission.
This case did not dcal with human rights violations and it pro-
poses a veIY restrictivo view of that universal jurisdiction entails. In
fact, the SC:M went on to criticize this principle as too broad." How-
ever, these statements in 1932 can be viewed as progressive. This
case also dcals with another issue which did not come to the fore-
front until the Cavallo Case.

V. CAVALLO CASE: THE CURRENT APPROACH


TO UNIVERSAL JURISDICTION

This case dealt with the extradition of lIv1iguel Cavallo, an argen-


tine navy officcr accused of gcnocidc, torture and terrorisrn in Spain,
regarding events that took place during the military dictatorship in
Argentina," in a clear example of an extradition rcquest in order to
exercise universal jurisdiction.22 For the purposes of International
Criminal Law, the SCJVl made irnportant decisions regarding the
scope of the exercise of universal jurisdiction; which tumed on two
diverse issues: the principles of self-determination and non-interven-
tion and the jurisdiction of the Spanish courts. Additionally, the
sCJvr also considered the starute of Iimitations of al] the crirnes.
These issues will be considered in turno
Cavallo's defence argued that the Convention on the Prevention
and Punishment of the Crime of Cenocide (Cenocidc Convention)
contravened the principies of self-determination and non-interventiori,

Ibidem, considerando segundo.


21 Amparo en revisin 140/2002, 10 dc junio dc 2003, Tribunal pleno, resultando
primero. Available at:
22 Universal jurisdiction may be dcfincd as the possibility of cvcry statc lO prosc-
cute crime, ofinternational conccrn. See Hcnavides, Luis, "The Univcrsalj utisdiction
PrincipIe: Nature and Scope~~,.Anuario Mexicano de I)erecho Internacional, vol. 1, 2001; p.
26; Rclva, Hugo, "La jurisdiccin estatal y los crmenes de derecho internacional",
Ra.isla Relaciones Internacionales, nm. 20, 2001, p. 3; Prinr.eron Univcrsity Program in
Law and Public Alairs, Thc Princeton 011 Unioersal 28 pnnCI-
ple l.
182 JAVIER DONDt MATUTE

which are included in the Constinrtion.P which incorporated thern


frorn the U nited N ations Charter. Firstl y, the sCJvr gave definitions
01' these principles, It considcrcd that self-detennination "is the right 01'
the people to decide Ior themselves which political, economic and so-
cial organization thev wish to adopt". 24 On the other hand, non-in-
tervention means "that no State shall intervene in the political, eco-
nornic and social decisions of another State, so that the right to
national sovereignty of each State can be exercised". 25
Bascd on these definitions, the Cenocide Convention does not con-
travene any of these principles, since its only goal is to reach cooper-
ation among states party in the prosecution of this crirne. This is evi-
denced by Articles V, VI and VII of the convention which refer to
national law 1'01' the application of the convention, the establishment
of territorial jurisdiction and extradition. Therefore, since the func-
tion of the Genocide Convention depends on national law, there can
be no violation of the citcd principies, Morcover, this international
treaty establishes a systern by which its implernentation has to be bal-
anced with the (constitutional) rcquiremcnts of each State, accorc1ing
to Article V of the Genocide Convention.26

23 Sce Political Constitution of thc Mexican Unite d Srates (Constitution), art. 89,
fraccin X. Available al
Cnst'ituc;~GnPlitica/ConstitucionI)olit;~ca.htm (For an Englisb
%4 Amparo en revisin 1402002, ojJ, cit., nota 21, considerando dcimo segundo.
"Dicho principio consiste en el derecho de los pueblos a disponer de si mismos, de
manera interna para escoger la forma de gobierno que consideren conveniente y
de manera externa o internacional como el derecho de los pueblos para pertenecer al
Estado que elijan, presentndose tambin de manera negativa, como el derecho de li-
bre determinacin que tiene la poblacin a la independencia, entendida como la
imposibilidad de ser canjeada o cedida en contra de SLl voluntad, o de manera
positiva, como la facultad que tiene la poblacin a separarse del Estado a que
pertenece, ya sea para incorporarse a otro o para formar un nuevo Estado".
ldem. "El principio ... de no intervencin estriba en la no intervencin de un
Estado sobre otros en las indicadas decisiones internas a fin de que pueda libremente
y de manera pacifica ejercer su derecho corno nacin soberana".
26 Idem. -;\A..virtud de dicha Convencin se busc la cooperacin internacional para
la prevencin y sancin del delito de genocidio sin limitarse la autodeterminacin de
los porque no se interfiere en las decisiones que stos asuman sobre su
organizacin poltica interna, puesto que en el articulo \1 de la propia Convencin, se
pact que [as partes contratantes se comprometan a con arreglo a sus
respectivas Constituciones, las medidas legislativas necesarias para asegurar la
aplicacin de dicha Convencin, mientras que en el VI se estableci que las personas
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 183

It was particularly irnportant to the SCI\iI that the Genocide Con-


vention was an instrument designed to "prevent and sanction what is
considered the heinous activiry that has caused great losses to human-
ity". Consequently, these foreign policy principles cannot be obstacles
for the fight against genocide or any other international crirne, espe-
cially those that involve human right.s violations.P?
This argument is extremely irnportant because there are a great
nurnber of international treaties that seek the collaboration of states
in the prosccution of crimes such as torture and forced disappearance
of persons. Therefore, these foreign policy principles, despite the fact
that they have international recognition, cannot be an obstacle for
the implernentation of these treaties, In other words, sorne flexibilitv
has to be afforded when international treaties designed to prosecute
crimes which coneern the international community are at odds with
these principle.
The other aspcct that was challcnged dealt with the jurisdiction of
the Spanish courts. Considering that universal jurisdietion was t.o be
exerciscd, the SCJ\![ had to make a holding on this issue. In other
words, graming the extradition request would mean consenting to
Spairi's use of universal jurisdiction,
The SCl\;l's analysis started with the Constitution, which states
that, the legal ramework for extradition is made IIp 0[' the Constitu-
tion, applicable international treaties and the Statute on International

acusadas de genocidio o de uno cualquiera de los actos enumerados en el artculo ni


serian juzgados por un tribunal competente del Estado en cuyo territorio el acto fue
cometido, o ante el Tribuna] Internacional que fuese competente respecto a aquellas
de las partes contratantes que hayan reconocido su jurisdiccin. y en el artculo VII
se estableci que para los efectos de la extradicin el genocidio y los otros actos
enumerados en el artculo IIr no seran considerados como delitos polticos,
comprometindose las partes contratantes a conceder la extradicin conforme a su
legislacin y los tratados vigentes; normas con las cuales no se advierte que se afecte
en algn aspecto los principios internacionales de no intervencin v
autodeterminacin de los pueblos".
27 Iciern. "La Convencin para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio,

era un instrumento que buscaba la cooperacin internacional para la prevencin y


sancin de lo que se consideraba un flagelo odioso que ha inflingdo grandes prdidas
a la humanidad, como lo era el delito internacional de genocidio cometido tanto en
tiempos de guerra como de paz, la misma no poda constituir un mecanismo que
limitara la autodeterminacin de los pueblos ni tampoco interfiriere en las decisiones
que stos asumieran sobre su organizacin poltica interna".
JAVIER DONDt MATUTE

Extradition, Therefore, it was deern essential to look into these lega]


norms to determine ir the Mexican authorities are obliged to evoke
the jurisdiction or the State that seeks extradition before granting it,
The SCrvl decided that neme of these legal instruments provided
for such rcquirement, Moreover, in Iight of the principles of reciproc-
ity and good faith among states, the extraditing State may trust that
the person involved will be tricd before a competent court, Addition-
ally, it was argued that determining the jurisdiction of foreign courts,
is an undue infringernent on the sovcrcignty of the statc that sceks
prosecution, because Mexican courts would be applying foreign Iaw,
which they are not permitted to do. lVloreover, it is for the Spanish
courts to determine if they have jurisdiction over the crimes alleged
once the trial starts, not within the context of the extradition pro-
ceeclings.28
The SClVI added that only Article lOor the Statute on Interna-
tional Extradition mcntions sornething regarcling the jurisc!iction of
foreign courts, It basically requires J'vIexico to ask for assurances that
the person to be extraditcd will be judged before a competent and
permanent tribunal and according to due process standards. There-
forc, it is not required to qucstion the jurisdiction of the extraditing
court, only an assurance that this tribunal will have jurisdiction, Con-
sequently, the jurisdiction of the Spanish courts was not considered in
the decision.s?
This reasoning de facto allows or the use of universal jurisdiction,
since the jurisdictional analysis icompience de la comptence) is beyond
the scope 01' the extradition process. Only if an emerging norm 01' in-
ternational Iaw forbids the exercise of universal jurisdiction, the states
agree in extradition treaties (01' protocole thereo) not to exercise it,

210 ldem. "En el procedimiento de extradicin a requerimiento de Estado extranjero,


no es factible que las autoridades de Mxico analicen la competencia del tribunal del
pas requirente, ya que de lo contrario sera necesario realizar un anlisis o estudio de
la legislacin interna del requirente, a fin de determinar la legalidad o ilegalidad
de la determinacin de competencia efectuada por el tribunal que emiti la
resolucin judicial con base en la cual se pide la extradicin, vulnerndose con ello
la soberana del Estado requirente, porque se conculcara la facultad de dicho tribu-
nal para analizar esa cuestin cuando fuese oportuno en el proceso penal
correspondiente" .
29 Idem,
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 185

01' the Statute on International Extradition is rnodified in the same


way, wil1 there be an obstacle in gnmting extradition to a state that
wishes to cxercise universal jurisdiction.
In conclusion, the irnportance of this line of reasoning is that states
will have to look into their individua] legal frameworks on cxtradi-
tion. If the jurisdiction of the requesting state need not be analysed
or if no prohibition on the use of universal jurisdiction is found, then
the extradition cannot be denied on this ground. This extends to
crirnes such as genocide where the duty ro prosecure outside the bor-
ders is under dispute.t" Conversely, if a state objects on the use of
universal jurisdiction this should be stated in its legal frarnework, in-
cluding its extradition treaties.s!
This decision has another important consequence. The lack of ob-
jections presented by IVfexico (not onlv based on this ruling but also
cm the grant of extradition by the Ministry of Foreign Affairs) can be
intcrprcted as important indicia that an evolving rule of international
custornary law allowing for the exercise of universal jurisdiction is
starting to for111.32
On this point the positions of the Inter-American Court and the
SCl\;l diverge. On one hand, the human rights tribunal has no clear
position on the exercise of universal jurisdiction as a tool to prosecute
human rights violations. On the other hand, the sCJvr has created a
mechanism which allows for its use on foreign soil and arguably has
contributed in ascertaining that it forrns part of customary interna-
tional law.

VI. THE INTER-AMERICAN CONVENTION OF FORCED


DISAPFEARANCE 01' PERSONS

On this case, the government of Mexico City challenged the con-


stitutionality of the reserve and declaration that were added to the

30 Sce Wcrlc, Gcrhard, a/J. cit., nota 2. p. 64.


31 But see Casscl, Douglas, 'Jurisdiccin universal penal". Iter Cruninis, Mxico,
nm. 1, 200', pp. 39 Y 40. Arguing that the importancc of the dcc.ision is only (me of
result not jurisprudcncc.
Sce Ratner, Steven and Abrarns, .Jason S., Accountabiluy Human Rlghts Atrociiies
tn Intemational Lato. thc 2a, ed., Great Britain, Oxford Univer-
Prcss, 2001, p. 168.
186 JAVIER DONDt MATUTE

Inter-Arnerican Convention of Forced Disappearance of Persons


(IGFDP) by the President and the Senate upon ratification. The re
serve states tnat the jurisdiction 0(' the military courts to try cases of
forced disappearance should not be excluded, since this jurisdiction is
expressly allowcd by the Constitution, The SC?vf did not reach this
point because it found that Mexico City did not have standing to
make this challenge.I"
However, it did analyse the declaration, which states that the
IGFDP may not be applicd retroactively, sincc this would be a viola-
tion of Article 1i~ of the Constitution, which recognises the principie
of Iegality which contains an ex post facto clause, Mexico City arguecl
that this was an obstacle on its criminal jurisdiction and ability to try
this crirne. This argument is based on the constitutional distribution
of powers between the federal and state courts, which give the states
prirnary jurisdiction over criminal matters,
The SC1\;1 adrnitted that Mexico's dcclaration was designcd to give
the ICFDP only prospective effects, However, it decided it was neces-
sary to analyse the nature of the crime involved in relation to the
time of commission; in other words, whether torced disappearance is
a continuous crime 01' noto The relevance of this, rested on the fact
that if a case of torced disappearance was cornmitted prior to the
conventiori's entry into force, but continued to be cornrnitted alter
the bar on the jurisdiction imposed on lVfexico City, the city's courts
would still be able to prosecute these cases.P
1'0 ascertain the nature of the crime the SCIV[ looked at Article III
of the ICDFP which expressly mentions that Iorced disappearance is

Art. j 3 o' the Constitution 01 Mexico indicares that "rnilitary jurisdiction prcvails
for crimes and faults against military discipline; but under no cause and for no cir-
cumstance lYJay military courts extend their jurisdiction ovcr pcrsons which are 110t
rnemhers o' the [a]rmed torces". See Cnnstitution, op. cit., nota 23.
34 See Controversia Constitucional 33/2004, 29 June 2004, Tribunal Pleno,
considerando sptimo (On lile with the author). The SC'M considercd that the scopc
of the reserve, which only rnentions that in certain cases forced disappearancc of per-
sons may he tried before military courts, does not exclude the criminal jurisdiction 01'
the courts 01' Mexico therefore the reserve does not alect its intcrcsts.
35 Ibidcm. considerando octavo.
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 187

a continuous crime and the legal definitions provided by the Federal


Penal Code to confirm this conclusion.t"
The Federal Penal Code defines perrnanent cnmes as those which
its "consurnmation takes place over a period of time", 37
Thus ir concluded that the authorities of i\lexico City could prose-
cute cases 01' forced disappearance that take place after the ICDFP
entcrcd into force; those that were cornrnitted befare this date, but
continued to be committed afterwards; but cases that took place be-
fare wcre entirely barred.v' The SCJ\![ addcd that a case of torced
disappearance ceases to take place when the person if found (albeit
death or alive).39
It should be noted that this decision, taken by the SCIV[ as 'a
wholc' was based on a previous resolution 01' the First Chamber, in
an extraordinary appeal where the defendants, who at the time were
mernbers of severa! law enforcernent agencies, were charged with the
kidnapping of a civil rights activist in 1975. At the time, forced disap-
pearance was not a crime, so the cornplaint was filed 1'01' kidnap-
ping.'fO In that case, the Charnber reachcd a similar conclusion: kid-

36 Idem.
:P Federal Penal Code, art. 7, fracc. Il. "El delito es: .. , [pJennanente o continuo,
cuando la consumacin se prolonga en el tiempo" (Authors tr anslation).
310 Controversia constitucional 33/2004, op, cit. nota 34. "Ahora bien, tomando en
consideracin que conforme al principio de irretroactividad de la ley que se ha
explicado con anterioridad, las disposiciones contenidas en las no se deben
aplicar hacia el pasado, afectando hechos realizados o consumados antes de que
aquellas entren en vigor, es inconcuso que tratndose de delitos de consumacin
instantnea la nueva ley no puede regir conductas o hechos de consumacin anterior,
pues resultaria retroactiva) lo cual se encuentra prohibido constitucionalrnente. En
cambio. si debe aplicarse la nueva normatividad sin incurrir en el vicio apuntado a 1

aquellos hechos constitutivos de delito continuo o permanente cuando aunque hayan


empezado a realizarse antes de que aquella entrara en vigor, se continen
cometiendo, esto es, se prolonguen despus de su.vigencia, en cuyo caso sta resultar
aplicable; tal es el caso del delito de desaparicin forzada de personas que la
Convencin mencionada, cuya naturaleza es permanente o continua, porque se
consuma momento a momento durante todo el tiempo que el sujeto se en-
cuentre desaparecido",
ldem.
'lO See Recurso de apelacin extraordinaria 12003, .5 de noviembre de 2003,
Primera sala, resolutivo segtmdo (On file with author).
188 JAVIER DONDt MATUTE

nappmg is a continuous crirne; therefore the statute of Iimitations


starts to run alter the victirn is freed.t!
While the reasoning behind the affirmation that foreed disappcar-
ance of persons is a continuous crime has been upheld by the
Inter-American Court,42 the decision is consistenr.with the rule on
statute of limitations as expressed by the IGFDP, since this regional
treatv only calls for lcngthy tirneframc.t'' It is also interesting ro note
that this is also the case with regad to the International Convention
[01' the Protection 01' AH Pcrsons frorn Enforced Disappcarance which
has been recentlv ratified by Mexico.?"

VII. THE ECHEVERRA }\PPEAL

The First Chamber 01' the SC1\;1 had the opportunity to apply its
criteria on statute of lirnitations in the follow up to the Tlatelolco
Case where former Presidcnt Echevcrra and mernbers of his regirnc,
including the then 'Minister of the Interior' Mario Augusto Jos
Moya y Palencia, were indicted on charges of genocide and other hu-
man rights violations, not only for this mas sacre but also for crimes
that were cornrnitted as a consequence.t"
This extraordinary appeal befare the SCl\!I resulted frorn a Federal
J udge's declaration that the sta tute of Iimitations had run out on
genocide. The Prosecutors Office appealed this decision, which
reached the SCl\!I, whieh elected to use its extraordinary jurisdiction
again.46 Despite the fact that the SCJVr allowcd for the trial to move
on, it dismissed several argurnents from the Prosecutors Offiee that
are worth mentioning.
Firstly, the First Charnber refused to apply the Convention on the
Non-Applicability of Statutory Limitations ro War Crirnes and

41 Ibidem; considerando octavo.


42 Sce Case Blake Vj. Guatemala . .Judgmcnt of July 2, 1996. Series C, No. 27,
para. 39.
International Convention [01' the Protcction of AJl Persons frorn Enforccd Disap-
pearance, E/CN.4/2005/WG.22!'vVP lIRev.4 (ICPPED), Art. VII.
H ICPPED. Arto 8. This trcatv was ratified on March 2008.
45 Sce Recurso de apelacin 1I2004-PS. 15 de Jumo de 2005. Primera sala.
resultando primero (On fije with author).
46 Ibidcm. resultando cuarto.
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 189

Crirnes against Hurnanity retroactively. The mam argument of the


SC:;JVlwas that there is a balance of interests at stake. On one hand,
there is the interest of the international cornmunity ro prosecute with-
out any legal obstacles war crirnes and crirnes against humanity. On
the other hand, the need to rcspcct individual frecdoms, such as
those ensured by the Constitution and in particular the security of
the person through the cnforcerncnt of the non-retroactiviry of the
statute of Iirnirations.F In this context the SeJVI argued that sacrific-
ing individual freedoms in favour of a defuse protection on race, na-
tion 01' any other 'personaliscd entitv' is dangerous and can lead to
totalitarian rule, which is exactly what these international norms are
trying to avoid.t''
Secondly, the SCJVl also refused to determine that the Prosecutor's
Office under the Echeverra regime was not an independent and irn-
partial institution to try the President and the Minister of the Inte-
rior, since the Prosccutor was subordinate to the President, thus no
feasible prosecution could take place at that time.t? The SeJVI argu-
ing solely on a constitutiona] basis sustained that the Prosecutors Of-
fice is the only institution that may initiate criminal trials; therefore it
could havc done this without interference frorn the exccutive, sincc at

47 But see Corcucra, Santiago, "Los efectos de la ratificacin por Mxico de la


Convencin sobre la Imprescriptibilidad de los Crmenes de Guerra y de los
CJr1YJenes de Lesa Humanidad", in GarcaRarnirez. Sergio ct al. La a la
OJtints Penal, Mxico, UNAM, 2003, p. 75. Refusing
the convention retroactivelv would be contrary to its objec; and purposc.
48 Recurso de apelacin 1I2004PS, oiJ. cit., nota j.5, considerando sptimo. "El
gran peligro que el sacrificar los derechos individuales frente a una
pretendida existencia de derechos de la humanidad, la raza, la nacin u otra entidad
personificada, difusa y totalizadora de este tipo, es el reproducir la mecnica de
argumentacin totalitaria frente a la cual estos derechos sirven como defensa; y hacer
a un lado la legalidad positiva por una pretendida 'kgalidad superior' que encama a
la justicia o algn otro valor que un juzgador considere relevante en un momento
determinado. Los argumentos totalitarios han seguido esta mecnica de argumen-
tacin y Jos resultados han sido siempre nefastos para la humanidad que pretenden
proteger y que utilizan como fundamento". But scc "Corte Suprema de la Nacin
Argentina. Recurso de hecho en la causa Arancibia Clavel, Enrique Lautaro
-Homicidio calificado y asociacin ilcita y otros", Judgment of AUg....
ist 24, 2004, in
Mxico, nm. l. 2006, p. 23. Thc Argcntinian Court
has considered that the interests of the international community override individua]
such as those derived from the irnplcrncntation of statute o' Iimitations.
49 See Ratncr, Gerhard, op. cit.. nota 2, pp. ]4j. Y 145.
190 JAVIER DONDt MATUTE

the time the alleged crirne took place the decisions to indict were not
reviewable by constitutional mandate. ',1)
The SCM sidestcppcd the issuc, since challenge implicd a de facto
assessrnent 01' the executive's powers not a de iure analysis which evi-
dently prevailcd. The SCM acknowledged this and defended its posi-
tion by stating further that the statute 01' limitations as set out in the
Federal Penal Cocle dependa 01' a legal analysis 01' thc crirne and
the time transpired since its cornmission; thus no study of the particu-
lar circumstances is necessary. Anything else, it argued, would be
'dogmatic affirmations', 51
The SCM did reach the conc1usion that proceedings could con ..
tinue based on the fact that the Constitution expressly rnentions that,
absent an impeachrnent, "[t[he terrns 01' the statute of limitations
shall be interrupted while the public officer holds any of the offices
referred under Article 111",52 which includes the President and the
Ministcr 01' the Interior. However, this provision was added in 1982,
thus the Servl had to argue why this norm could be applied retroac-
tively, The argument is based on tINO prcrnises: firstly, the Consritu-
tion must be interpreted as a whole and, secondly, unless otherwise
providcd all constitutional arnendrnents must be applicd retroactivcly,
Thereore, the prohibition against ex pos: facto application of criminal
norms Iinds an exception in the Constitution itself which is con-
firmed by the irnplicit desire 01' the participants in the reform to have
that provision applv to past events.P
Consequently, the forrner President and the Minister 01' the Inte-
had to be impeached ]01' a prosecution to tale place, but sin ce
this did not happen, the statute 01' limitations was suspended for the
time that they rernained in office, so it started to run in 1976 when
they both left office. As a result, the 30 year statute 01' Iimitations 1'01'
genocide had not run out. 54

50 Recurso de apelacin 1I2004-PS, al'. cit.. nota 45, considerando sptimo.


Idcm.
Sce Constitutiori, op. cit., nota 23, ano 1] 4, par. 2, For its part, art. ] 11 estab-
lishes among others things, the public oflicers who can be prosecured.
Recurso de apelacin ] 12004-PS. ap, cit. nota 45,
54 Ibidcm. considerando octavo.
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 191

This holding is based on an interesting proposltlon, which is that


individual rights should supersede the interests 01' the international
cornrnunity to prosecute intcmational crimes or human rights viola-
tions, Thus the principie 01' non-retroactivity was favoured over the
non-applicability of the statute of lirnitations.v However, this Iine of
reasoning contravenes current understandings 01' the duty to prose-
cure, which havc few if any limits recogniscd in International Crimi-
nal Lmv.56
Moreover, the SCJ\![ did not tackle the issue whethcr the Conven-
tion on the Non-Applicability of Statutory Lirnitations to War Crimes
and Crirnes against Hurnanity could be applicd as part of interna-
tional custornary Iaw. In a previous case (not involving human rights
issues) the SCJ\![ stated that every government agency is bound by in-
ternational customary law.>? despite the fact that the Mexican Consti-
tution does not expressly mention this as a SOUTce 01' law.5H
If the SCi\I had followcd its own precedent it would have had to
look into whether this international treaty had become part 01' inter-
national customary law and whcther this took place befare the al-
leged acts were cornmitted (it would not be necessary to establish a
precise date). Thus it let this question was let unresolvcd.
Gn this matter there are also wide and diverging views between
the Inter-Arnerican Court and the SCJV1. The regional tribunal seerns
to favour prosecutions free frorn legal obstacles such as arnnesties and
statutes 01' Iimitation. Trujillo Oroza and Almonacid Arellano stand
for this proposition, Conversely, the SCM: would uphold individual
rights over the interests 01' the international comrnunity, especially re-
garding criminal prosecutions.

55 Sce Casscse, Antonio, Intemational Criminal Law, NewYork, Oxford Univcrsity


Press, 2003, p. 3 19. Thc appropriatc intcrprctation seems to be that the non-applica-
tion 01' Sratute of Limitations is onlv mandatory for genocide, crimes against human-
and torture.
Ibidcm, pp. 312-321, Other possibl obstacles are arnnesties, the ne bis in idem
principlc and irnmunities.
57 See Controve rsia constitucional 5/2001.
58 rticle-133 of the Mexican Constitution only rnentions international treaties as
part of the "Suprernc Law 01' the llnion", cxcluding all other sources of international
law, such as custornary law.
192 JAVIER DONDt MATUTE

VIII. CONCLT.JSION

The scope of jurisprudential developments In the SC.c\f on human


rights violations is ambivalent, On one hand, it has pushed the Iirnits
of universal jurisdiction, First by actuallv recognising its cxistence
even before World War II, then by implernenting a "dori't ask dori't
ten" with regard to toward the jurisdiction of a rcquesting State, ir
opened the door for a broad application of extraterritorial principles,
such as universality.
This in turn is also an ironic position because in both cases involv-
ing universal jurisdiction analysed, the SCM seerns comfortable with
other countries exercising the jurisdictional policy, but from the dis-
cussion it is clear that they would not allow it if JVlexico were to use
it, absent clear congressional intento
In any event the Tlatelolco Case would seern to suggest that
crimes, especially international crimes which constitute human rights
violations, such as genocide when cornrnitted in Mexico have to be in-
vestigatcd and if chargcs are confirrncd, they must be prosecutcd.
This position may be at odds with the Almonacid Arellano reasoning,
although it is not entirely clear whether crimes involving human
rights violations are subject to universal jurisdiction, Therefore, it
cannot be convincingly argucd that there is a discrcpancy betwecn
both Courts on this issue.
However, the SCJVl has also been very rigid in its application of
criminal Iaw principies such as non-retroactivity and statute of limita-
tions. Several cases deal with statutes of Iimitations, which is a thorny
issue even at the international level. ',Vhile the nter-American Court
has cited this as an obstacle for the prosecution 01' human rights vio-
lations, since it is a \vay to avoid the dury to prosecute, this proposi-
tion is not affirrned in individual treaties: the ICFDP does not create
an obligation to withdraw al] statutes oC lirnitations for the crime of
forced disappearance, merel y stating that the timeframe rnust be
Iengthy, Thus it would secm that only those crirnes considered in the
Convention on the Non-Applicability of Statutory Limitations lO "Var
Crirnes and Crirnes against Humanitv are subject to this obligation,
The SCJVI would seern to concur with this proposition as evi-
denced by the Echeverria Appeal, in which a reading of the impeach-
THE DUTY 'TO PROSECUTE HUMAN RIGHTS VIOLATIONS 193

ment clame of the Constitution was a way to suspend the statute of


Iirnitations, which would arnount to a lengthy tirnefrarne.
In every case, the position of the SGIVI is firmly fixcd on the Ictter
of the Constitution, frorn which the SCrvl will rarely divert, even in
extraordinary appcals when ir docs not act as a coristitutional court,
At a minimurn, the propositions that there is a duty to prosecute
international crimes and human rights abuses and that foreign courts
may use of universal jurisdiction, even for genocide, absent a legal
prohibition, are irnportant contributions ro the developrncnt of thcse
principles, al' at a minirnum add to the notion that these are rules
under international custornary law,
[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRATORIO*


T1/0RLD DISORDER, M1GRATORI' ORDER

Lila GARCiA**

RESUlv!EN: El llamado proceso de la AB8TRACT' The so-called 01


globalizacin y SL1S consecuencias han iraiion ~~and iis consequences hace (enterca' the
puesto en el de las discusiones academ: discussions in the )tJ: nnd
acadmicas el y hasta la existencia istence '':/' the Stoicnation. In ilus
misma del Estado nacin. En este mar- this pape". deals the relationships
co, este trabajo aborda las relaciones structural clonents
entre sus elementos cstructurantes and
bcrana, territorio y poblacin) y el im- on the numan
pacto preciso de las mismas en la per- tha!
sona humana y las asunciones fun-
cionales que esta estructura implicaron do
para el individuo: nacionalidad, ciuda- in to these
dana, ser extranjero, ser migr ante. mooement?
Qu replanteos trae la crisis de aque-
llos elementos fundamentales respecto a
estos ltimos conceptos dependientes,
muy particularmente a la movilidad
humana?

Palabr-as clave: migracin, ciudada- Descriptors:


na, globalizacin, extranjeros, derechos i::ation, aliens,
humanos.

* Articulo recibido el 25 de julio del 2008 Y aceptado para su publicacin el 12


de septiembre de 2008.
** Aspirante a maestra en relaciones internacionales por la Universidad Nacional
de La Plata. Becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas
(Conicet), Argentina.

Boletn Mexicano de Derecho Comparado,


nueva serie, ao XLII, nm. 124,
enero-abril de 2009, pp. 195234
196 LILA CARCA

Dos cosas amenazan al mundo: el or-


den y el desorden.
VALRY

SUMARIO: 1. Estado del arte. Desorden. Il. Orden: ciuda-


dania Ji migracum. III. Resultantes. El desorden

"Nuevo orden mundial", "sistema mundo", "mundo global" y, finalmen-


te, "globalizacin", son slo algunos de los trminos acuados para in-
tentar explicar el devenir de la historia en los ltimos tiempos y, sobre to ..
do, intentar aprehender el proceso de desintegracin del Estado nacin
como realidad (el fenmeno del secesionismo);' pero tambin como con-
cepto, en tanto el proceso globalizador expande y contrae los pilares
-----susasunciones Iuncionales-r- sobre los cuales se asentar territorio, so ..
berana, poblacin, y dentro de sta, las categorias ciudadano, nacional,
extranjero, migrante. (~Causas?, es posible citar varias, pero la ms im-
portante quiz sea el fin del matrimonio "mercado-Estado nacional", a
raz del desborde experimentado por este ltimo a causa del primero. En
efecto, cuando las fronteras del mercado dejaron de coincidir con las na-
cionales comenzaron varios procesos desde adentro (corrosin, irrupcin,
agotamiento: crisis) y desde afuera" por presin de aquellas fuerzas "tras-
nacionales" que ya haban sido liberadas. Como consecuencia, "los Esta-
dos ya no poseen las capacidades necesarias para modificar sus estructu-
ras sociales, ni renen los elementos que constituan la base de su
legitimidad";" esto explica, en parte, no slo la aparicin ele nuevos acto-
res no estatales en la arena poltica, sino incluso las vas modernas de
construccin de legitimidad poltica: desde los empresarios mexicanos de las
"Farmacias de descuento" o "Dr. Ahorro" hasta la carrera del empresa-
rio argentino Mauricio Macri, y actual jefe de la ciudad de Buenos Aires,

Corno seala Angel Tollo, al referirse a las guerras contemporneas, stas son
resultado no de un proceso de unificacin de Estados, sino de su desmantelamicntu,
secesiones que "\10 tienen nada que ver con las guerras de independencia de otras
. Tello, Angel, "Repensando la estrategia: defensa y seguridad en el Cono
Sur") Transitando los inicios de! .,Y,Yl Las relaciones internacionales de Chile ."
Mxico, Buenos Aires, Nuevo Hacer, 2006, pp, 23-34, especialmente p. 24.
% Tokatlian, Juan Gabriel, Hacia una nueca internacional. 1;; de Nsior
Kirchner. Buenos Aires, Grupo Editorial Norma, 20(H, p, 45.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO

ex presidente, adems, de una de las asociaciones deportivas ms impor-


tantes de la Argentina.
En este marco, el presente trabajo examina las idas y vueltas entre
la migracin, la ciudadana y la nacionalidad en el marco de la des-
configuracin del Estado.

1. ESTADO DEL ARTE. DESORDEN

l. Mar de fondo: algunas pinceladas sobre la globalizacum

En Eje Manco Paz, Jos Mara Paz escribe a travs de la pluma de


Andrs Rivera los captulos correspondientes a "La Repblica", con
maysculas. Luego Rivera escribe sobre Rosas, los captulos de "La
estancia", con minsculas. Que cada captulo no corresponda respec-
tivamente a uno y otro responde a lo que el hombre rubio, alto, sa-
no, hermoso" les escriba: "etpais es una estancia"; la Repblica es el
relato del destierro en una casona de Buenos Aires que piensa el pas;
la estancia es la historia desde el ojo de la tormenta poltica que slo
piensa sobre s misma y quien quiere personificarla.
El Mac \Vorld y la Jihad de Benjamn Barber; la estancia y la Re-
pblica de Andrs Rivera; la sociedad de dos velocidades, las paradojas
de la globalizacin o su cnica lgica: profundas dicotomas y desi-
gualdades en el siglo XXI sobre las cuales se predica tanto la nove-
dad de su inscripcin en el libro rcord de las injusticias escandalosas
corno su carcter de exacerbacin sobre un "ms de lo mismo". El
impactante crecimiento exponencial del desarrollo tecnolgico, espe-
cialrnente pregonado para mejorar el bienestar de toda la especie hu-

:; Hablar de velocidades, sin embargo, ;igniicara tanto la irrealidad de que (i) en


algn IY101YJento el mundo del subdesarrollo alcanzar a los desarrollados corno
que los desaventajados de una sociedad alcanzarn a quienes corren por
delante (y encima) de ellos. Como reconociera Brunncr, pese a los importantes ade-
lantos ocurridos en el continente, "persiste la interrogante respecto de si Amrica La-
tina llegar un da a ser un continente dcsar rollado" Brunncr. Jos Joaqun, "Globa-
lizacin y el futuro de la educacin", Seminario acerca de las Prospectivas sobre la
Educacin en Amrica latina y el Caribe, Chile, agosto de 2000. Vase tambin La-
rrain,Jorge, "La trayectoria latinoamericana a la modernidad", Estudios 1997,
p. 66,
198 LILA CARCA

mana," corre paralelo a un no menos impresionante y vergonzoso de-


terioro sustancial de los niveles de calidad de vida de vastos sectores
ele poblacin del al cuarto mundo, que diariamente engruesan
las filas de la pobreza y la exclusin."
La literatura sobre globalizacin registra los siguientes puntos en
comn (ms all de que estemos o no de acuerdo con las posturas
que resumenj:" i) ineludible referencia al fenmeno en toda la pro-
duccin cientfica de los ltimos diez afios,? caracterizada adems por
ii) falta de acuerdo sobre el trrnino," 10 que lleva a iii) un constante
esfuerzo de cada autor por definirlo? y explicar su iv) trascendencia a

4 Vanse, al respecto, las escalofriantes conclusiones (le un investigador del MIT


sobre las posibilidades de la tecnologa informtica: nos relevan hasta de preocupar-
nos por nuestro espacio fsico-ambiental, pues ser posible generar una realidad vir-
tual, al igual que nosotros mismos. Kurzweil, Rav, La era de las
trad. de Marco Aurelio Galmarini, Buenos Aires, Planeta, 1999.
5 Vase el informe presentado por el experto independiente encargado de la cues-
tin de los derechos humanos y la pobreza extrema, Leandro Despouy; ECOSOC,
presenlido POI' el experto encargado de la cuestin de los derechos la
extrema (Lcandro Despouy). E/CN.4/Sub.2/1996/13. Tambin, Informe de]
Programa de Naciones Unidas para el Desarrolle, sobre desarrollo humano 2003,
especialmente pp. 1.5-17; Repone The Realization 01' Econornic, Social and Cultural
Rights: Globalization and its Irnpact on the Full Enjovmcnt 01' Human Rigbts
(E/CN.4/Sub.2/2000/ especialmente prrafos 25-40 y 4l-.50; ECOSOC, Informe
presentado por el experto independiente encargado de la cuestin de los derechos hu-
manos y la pobreza extrema (Arjun Sengupta), "Los derechos humanos y la pobreza
extrema" E/CN/U200.5/']9, 11 de febrero de 200.5; Informe del Programa de Na-
ciones Unidas para el Desarrollo, sobre desarrollo humano 2005, "Desigualdad so-
cial y desarrollo humano".
6 En el desarrollo de esta parte convergen tanto los enfoques sociolgicos como de
las relaciones internacionales. Dentro de este ltimo, existen dos lecturas claramente
diferenciadas: la econmica-comercial nfasis en el mercado como centro de la
agenda) y la que contempla la globaJizaci6n corno proceso poltico.
7 Guiddens, Anthonv, The Tlrd Oxford, 1999: Bauman, Zygmunt, La
acin. Consecuencias humanas, trad. de Daniel Zadunaisky, Buenos Aires, FCE, 1999;
Beck, Ulrish, Q,u es la Falacias del gloha,iis~~o, respuestas a la Bar-
cclona, Paids, 1998; Amin, Sarnir , El en la era de la Barcelona.
Paids, 1999, Y Arnin, Samir. Los de la globai'i,~a:ci.n,Mxico, Siglo XXI. 1997.
Fcrrero, Mariano y Filibi Lpcz, Igor, "Globalizacin, espacio, ciudadana. No-
tas preliminares para una filosofia poltica de la sociedad mundial", Revista de
(iones Poltica: y Santiago de Compostela, vol. 3, 2001, ppo 3-24,

q IJn compendio de las definiciones en puede ser encontrado en Rocha,


Alberto, ":El sistema poltico mundial del ;iglo X.XI. Un rnacro-mctapoliti ..
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 199

todos los niveles (social, cultural, poltico, etcterai.!" desde su mdula


econmica inicial; v) se trata de un proceso asimtrico" inevitable
(enfoque sociolgico) o irreversible (condicin del contexto mundial
para el enfoque poltico) en varios grados: desde los partidarios que
patentan la falta de alternativas a ellas, pasando por la aceptacin fa-
talista hasta la asuncin de su evidencia para buscar estrategias o di-
bujar el nuevo mapa del mundo; vii) contradictorio -el orden y el
desorden de Paul Valry; Vlll) su incidencia en la estructura domi-
nante del ltimo siglo y medio: el Estado, y en particular, el Esta-
do-nacin, provocada bsicamente por la desaparicin del vnculo
entre el espacio de reproduccin de la acumulacin y el de gesuou
poltica y social.!' Adems, el impacto en diversas disciplinas a dado
lugar, en los ltimos aos, a trabajos muy interesantes en torno al in-
dividuo: formacin y rescate de la individuacin en la masa.l? en
Internet: la educacin, el rescate de los valores y la tica para di-

co", Revista San Salvador, Universidad "Francisco Gavidia" , ao m.


nm. 1, enero-marzo de 2000. 16/j
]\;1;:-18 metforas en Ferrero y Filibi Lpez , .'.J}J. cit., nota anterior.
Como afirma .Jos Luis Len, la globalizacin se asocia con una apretada agenda
donde se inscriben importantes elementos polticos (el dilema del Estado nacin, la
gobernabilidad planetaria, el papel de los organismo', internacionales). sociales (la crea-
cin de la "sociedad civil global"), culturales (consumo como paradigma del xito) y
econmicos (expansin acelerada del capital financiero y la fragmentacin de los pro-
cesos productivos en distintos puntos del Len, .Jos Luis. "EJ orden mundial
de la posguerra fria" en varios autores, Poltica internacional contempornea; Mcxico, 'Tri-
llas, 2000, pp. 225-255; especialmente pp. 228 Y SS.
II Amin, Samir, Los .. ) cit., nota 7; p. 97. Amin explica "la creciente contra-
diccin entre la uansnacionalizacin del capital (y. en general, de la globalizacin de
la vida econmica de los pases capitalistas del mundo), por un lado, y la persistencia
de la idea de que el Estado es el nico sistema poltico que existe en nuestro mundo,
por otro"; Amin, Samir, El eO!7!l!!LmO ." c.. nota 7 p. 7.5. Por la transicin desde el
Estado social al Estado de capital (desaceleracin de la expansin econmica, agota-
miento de Jos mercados internos y xodo del capital): (j-OIZ, Andr, Miserias de! presen-
te, de lo Buenos Aires Paids 2003, pp. 2125.
Virno, Paolo, Cuando el verbo se hace carne, y naturaleza humana. trad. de
Emilio Sadicr, Buenos Aires Tinta y Limn, 2004; Mezzadra, Sandro, Derecho
de sueos, trad. de Miguel Santucho, Ma-
drid, 2005.
Ardvol, Elisenda y Vavrcda. Agnes, "Identidades en lnea, reflexivas" ,
2002,
14 Bocchi, Gianluca y Ceruti, Mauro, Educarion: e Miln, Raffadlo
Cortina, 2004; Hrunncr, ,. cit., nota 3.
200 LILA CARCA

versas arcas del conocimiento.l- derechos hurnanos.l'' relaciones inter-


nacionales;'? la ciencia ponuca en general. 18
Desde el punto de vista epistemolgico, es posible apuntar la glo-
balizacin como nuestro horizonte de significacin o condicin de
pensamiento, ms la denunciada combinacin con ciertos dispositioos
hermenuticos que le atribuyen el ser causa inmediata de una variedad
de consecuencias que reconoceran varios orgenes: el de la "sobre de-
terminacin ideolgica" de la globalizacin, por lo cual es unvoca-
mente neo-liberal; el de los "efectos por afinidad electiva", entre "la
globalizacin, las ideas neo-liberales y ciertos efectos de correspon-
dencia, correlacin, cercana" semejanza" relacionarniento, paralelis-
.
n10 o smtorna '" ..19
Las contradicciones que la globalizaci6n plantea (que origina, en
parte, la mencionada falta de acuerdo sobre su definicin) pueden ser
vistas corno "el refugio ms a mano durante la crisis" o la expansin,
en algunos casos explosin, en uno y otro sentido ante la falta de li-
mites claros, incluso ideolgicos, derivados de la rnultipolaridad insta-
lada en el sistema internacional: una realidad no estable, fluyente, en
la cual los conceptos no tienen el peso definicional que otrora.t" donde

Renaut, Alain, dp la tico: trad. de Jos L. Gil Aristu, Barcelona, Galaxia


Gutcnbcrg editores, 1998: Carnps, \lictoria; Paradojas del mdioidualismo. Barcelona; Cr-
tica, ] 999.
Nino, Carlos S., derechos humanos; Buenos Aires, Depahna 2005; Prez Lu-
1

o. Amonio, "Sobre los valores fundamentadores de Jos derechos humanos". en Mu-


guerza, Javier, Los fund,QmC7i1'OS de los derechos fundamenta/es. Madrid, 1989; Guarig]ia,
Osvaldo, Una tica para el XXL derechos humanos en un posmeioiisico.
Buenos Aires, FCE, 2001.
17 Hoflman, Stanlcy, Duties Bordiers. On the l uniis and Possibilities ~lEthical in
Intemaiionol Poli/les, Syracusc Univcrsity Press, 1981; Peiias, Francisco Javier, "Libera-
lismo y relaciones internacionales: la tesis de la paz democrtica y sus crticos",
ta . Reoista de Filosofa Moral Poltica, nm. 16, rnavo de 1997, pp. l19140.
Ulloa, Ana Lilia, "Democracia sustancial y el coto vedado a los derechos huma-
nos", Isonomia; pp. 191218, u.ioio.cerrantesrirtual.com; Valls, Ramn, para la biatica,
),1 de a ratos para la Barcelona, Gedisa, 200.3.
Brunner, p. nota 3, p. 11. Si bien las reflexiones del autor se refieren espec-
ficamente al sistema educativo, es posible examinarlas con respecto a otros sistemas.
20 Por un lado, se estiran conceptos para abarcar nuevas realidades; por otro, pero
a su vez consecuencia de esto, el esquema definicional manejado por los tericos va
vacindose de contenido. Para el campo, seala Jos Luis Len cit., nota 10, p.
"el mundo parece estar transitando hacia una era en la que varios factores de
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 201

tanto se registra la dilucin de las identidades (en Internet, en el con-


sumo masivo) como la exacerbacin de las mismas (el extremo indivi-
dualismo), el hincapi en el desarrollo de mecanismos regionales de
integracin al tiempo que se lanza la diplomacia de los municipios,
dilucin de las fronteras nacionales (por accin de las multinaciona-
les, por el reconocimiento de distintos niveles de integracin econ-
mica) que por otra parte se fortifican con muros y alambradas para
el factor productivo "trabajo",
Segn el principio de trato nacional (Organizacin Mundial de Co-
mercio), cualquier producto o servicio de los pases participantes que
traspase las fronteras de un Estado debe tener el mismo tratamiento,
para todos los efectos, que el de un producto nacional de dicho Esta-
do. "Si naciera de nuevo" mejor ser una patente farmacutica". El
"factor humano" parece constituir el ltimo bastin sobre el cual los
Estados apuntan su revancha por los restantes movimientos sobre
los cuales parecen tener cada vez menor participacin: los Esta-
dos-nacionales convirtindose en Estados penales.
Esto slo est empezando: es un resultado de la extincin de la
tradicional lucha ideolgica que determin buena parte del siglo
veinte -la "tranquilidad mental" de la bipolaridad ('Tello)-21 o bien
se trata de la nueva (clsica) lucha de la divisin para reinar: como
deja ver Bauman.V por ejemplo, el separatismo da lugar a Estados
(presa) dbiles.P Aqu, la promocin de la democracia como el siste-
ma que permitir a sus beneficiados elegir libremente los productos
que consurnen.v! Esta situacin de inestabilidad donde los Estados se

poder identificados por los tericos tradicionales de relaciones internacionales .. <

den la importancia que mantuvieron en anteriores".


TeiJo, op. ai.. nota 1, p. 28.
22 Baurnan, oj). cit.. nota '7.
A modo de ejemplo, vase que los tres estados federales de Europa del Este (la
ex URSS, Yugoslavia y Checoslovaquia) se han fracturado. dando lugar a ms de 22
estados nuevos y sumamenre frgiles, resta acotar; Rarnonet, !gnacio, "Crisis del fin
de , cn varios autores, Escenarios de la glbai'i;:a:ci6.n, Rosario, Horno Sapicns, 1998,
pp. 15-30; especialmente p. 16, En vista de los sucesos ocurridos, tan slo en el Cu-
caso, durante los ltimos ocho aos, e', dc suponer que deben ser muchos ms.
%4 Ramirez Garca nos recuerda que "cuando los ideales de universalidad triunfan

en la Revolucin francesa y mucha gente se ve arrojada de la noche a la mariana a


su nueva igualdad (sobre todo por la abolicin dc toda institucin intermedia), esto
funcion nuevamente en dos velocidades diferente-s: para los ms capacitados el mun-
202 LILA CARCA

debilitan da lugar a la emergencia de una diversidad de actores que


compiten con el Estado como unidad econmica pero tambin en el
monopolio del uso de la fuerza; la ilegalidad internacional desatada
desde el 11 de septiembre poco se ve ayudada por un derecho inter-
nacional -que regula no slo el uso de la fuerza y su prohibicin si-
no las relaciones de buena vecindad entre Estados de lenta evolu-
cin, tanto por el proceso general de creacin de sus normas
consenso, ms consenso, o arios de negociacin para un tratado
como por el creciente debilitamiento del pequeo monopolio de la
decisin y uso de la fuerza en manos de las Naciones Unidas. El de-
recho de gentlemen o "de gentes" basado en la igualdad soberana (ante
la ley) ha dado lugar a una realidad catica al margen de sus nor-
mas. Parece que la dicotomidad de corte pluralista gobierna el actual
panorama: "dos cosas amenazan al mundo: el orden y el desorden",
"globalizacin" o ':iagmcgracin'',2'' entonces: est tambin el proceso
por el cual el todo se llena de nada, de un universo de cosas que ya
no significan y la nada se llena de todo.
Este proceso de mltiples afluentes tiene un impacto muy preciso
que se ubica en el tope de la agenda mundial: el recrudecimiento de
los nacionalismos) causa y consecuencia del debilitamiento de los Esta-
dos,26 o cuando no, de su virtual desaparicin.V Zeraoui23 analiza la
cuestin de los nacionalismos en la crisis del Estado desde tres nive-
les: (i) la estructura interna de los Estados; la visin global; (iii) la
visin de la integracin regional, Para el primer punto, encuentra
que el derrumbamiento de la estructura internacional no desata siste-
mticamente crisis en los Estados: ella seria producto de la falta de

do abri ms oportunidades; para la gran rnayona fue libertad de contratacin sin


proteccin"; Ramrez Garca, Eduardo, "Elementos sobre la identidad nacional". De
recho y Cultura, Mxico. nm. 13, enero ..abril de 20(H, pp. l-19; especialmente p. 6,

25 La cosrnovision fragmcgrativa ha sido introducida por Rosenau en 19B4. Rose ..


nau, JalDes, "Demasiadas cosas a la vez. La teora de la complejidad y los asuntos
mundiales", Nueva Sociedad, nm. 148, 1997, pp. '10-B3.
Vase el Informe del ProgL1D.l;1 de Naciones Unidas para el Desarrollo, 0ll. cit.,
nota ~).
\lase Prunier, Gerard, "(Jbad-S-udn: gu.erra generalizada?") Lf] ivlondc
Cono Sur. marzo de 2008.
ZeL1oui) Zidane: "Los nacionalismos y la crisis del Estado-nacin", en varios au-
tores,Politica internacional contempornea. Mxico, T'riHas, 2000, pp. 25 '1.281.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 203

adaptacin de su estructura a los procesos de globalizacin, Desde el


punto de vista global, el derrumbamiento de la bipolaridad en 1989
deja en primer plano un elemento (el nacionalista) que hasta entonces
se encontraba cercado por las lealtades al bloque. Finalmente, hay
que tener en cuenta las variables externas regionales que constituyen
"el detonador de la debilidad interna": aunque no queda muy claro
cules seran, incluso si se considera el caso de la cesin de soberana
a un nuevo centro de poder (la Unin Europea), la pretendida ciuda-
danta europea no es ms que la suma de las ciudadanas francesa,
italiana, etctera. En el punto siguiente de su exposicin (9.2), aclara
un poco ms el proceso de disolucin del poder estatal en la cesin
de ciertas prerrogativas del Estado hacia las instancias supranaciona-
les: ste "ha minado la posibilidad de la lite central de cohesionar
las fuerzas centrfugas y ha consolidado las tendencias separatistas de las
regionales ms desarrolladas" (p. 269). Como 10 esboza Boniface, "en
todos lados se procura que el Estado se desprenda de cargas que pa-
recen intiles, entre otras, de regiones que tiran hacia abajo el Pro-
ducto Nacional Bruto". 29
Para Yturbe:

La expansin de las democracias liberales y la universalizacin de los


derechos fundamentales, que aoanzar hacia una integracin glo
bal, han sido como amenazas de esas identidades colectivas cuyo
resurgimiento o reinve.ncin se debe a diversos factores (climticos,
conflictos de Estados post coloniales, disolucin de los regmenes comu-
nistas de Europa del Este).3o

Por un lado, entonces, subyace a este avance/amenaza la referen-


cia a la poltica imperialista estadounidense, que bajo la bandera de
la democracia y los derechos humanos hace la guerra para hacemos li-
bres. Principalmente desde 200], la poltica de Estados Unidos, cabal-

Boniface, Pascal, "Dangcrcuse proliferation des Etats" , Manire de 'Voir, Pars,


nm. +5, junio de ] 999, citado por Tollo, op. cit., nota l , p. 25.
Yturbe, Corina, "Constitucin, globaJizacin y ciudadana", Isonomia, Mcxico,
nm. 12, abril de 2000, pp. 3'j ..'j 1; especialmente p. 39,
serolct/SeObras/OJ3 719632334959 741 02257/isotlornia1 Las cursi-
vas son mas.
LILA CARCA

gando sobre lo que Rarnonet llama "delirios geopolticos'v! est vol-


vindose la menos democrtica de todas, pero exporta (por fuerza)
una panicular concepcin de democracia. Como contrapartida ame
esta amenaza, las identidades han explotado, fenmeno indicado tam-
bin como "saturacin social", donde la identidad personal se frag-
menta en una multiplicidad de identidades contextuales.V otrora no
tan marcadas, se repliegan sobre s mismas, como una realizacin a
gran escala de la teora de la diferenciacin en la dinmica de gru-
pos: "el efecto perverso, no querido ni deseado, de la globalizacin".
Cada ofensiva por parte del Estado de Israel dio lugar al nacimiento
ele un nuevo grupo terrorista (Hamas por Palestina, Hezbollah en el
Lbano, etctera); los observadores internacionales se preguntan qu
nuevo movimiento surgir, despus del prximo ataque israel.

2 .. Navegando en aguas turbulentas, el Estado nacin

Desde que naciera simplemente como Estado soberano (Paz de


Westfalia, 1648) hasta su concrecin como Estado-nacin (1789) don-
ele la soberana pas a residir en el pueblo, es probablemente la ele este
siglo la crisis mayor de su existencia, justamente porque es esta lti-
ma 10 que se discute. Sin ser tan alarmistas (pues en definitiva, "para
que una institucin desaparezca, es necesario que sea reemplazada
por otra ms adecuada, ms eficiente y ms efectiva para operar en
los mercados a gran escala"),33 este sistema en transicin pone en ja-
que, como mnimo, los elementos pilares sobre los cuajes el concepto
de Estado se asienta: territorio, soberana, poblacin.
El territorio. Un componente esencial que hoyes puesto en cnS1S
por el proceso ele globalizacin es el territorio. Beck34 seala que el

Rarnonet, Ignacio, "El nuevo estado del mundo". Le Monde Diplomatiquc, scpticrn-
bre de 2006, pp. 4 Y 5.
Ardvol y Vayreda, op. cit.. nota 13, p. 2.
33 Schirnittcr, "If the Nation-state were- to wither iHawai in Europc ... ", citado por
Zeraoui, op. cit. nota 28, po 269.
3+ Beck, op. c., nota 7, p. ]9.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 205

Estado nacional es un Estado territorial.P es decir, "que basa su po-


der en su apego a un lugar concreto (en el control de las asociacio-
nes, la aprobacin de las leyes vinculantes, la defensa de las fronte-
ras)". Por su parte, la sociedad glo bal se entremezcla con, y al mismo
tiempo relativiza, el Estado nacional, como quiera que existe una
multiplicidad no vinculada a un lugar de crculos sociales, redes
de comunicacin, relaciones de mercado y modos de vida que traspa-
san en todas las direcciones las fronteras territoriales del Estado na-
cional.i" El territorio es un elemento en si mismo, adems de una in-
terrelacin con los restantes elementos. La poblacin "nacional" es
aquella nacida en el territorio del Estado: pocos son los sistemas que
conservan el sistema del ius sanguinis para esta determinacin. La so-
berana, por su parte, se encuentra puesta directamente en conexin
con el mismo; en el plano interno, como el ejercicio de poder sobre
territorio y poblacin "puertas adentro" oner all other authori-
ties ioithin that and pO/lUlation) e, internacionalmente, como la no
injerencia en tal poltica (in dependen ce (!! outside autJwnties).37 Es as como
las fronteras fsicas y mentales vienen a ser desafiadas por la globali-
zacin, lo cual implica directamente la conmocin de los conceptos
de poblacin nacional y soberana. Esto est emparentado con la ho-
mogeneidad terica que sustentaba la nocin de "nacin", y parte del
resurgimiento nacionalista puede ser explicado como una reaccin a
la erosin del elemento delimitante "fronteras", especialmente en tor-
no a la comunicacin.
El aluvin de extranjeros (antes "un elemento aislado") es un tema
discutido, y su posicin frente a la frontera puede ser explicada de di-
versas maneras. La movilidad humana no es un hecho nuevo; tampo-
co es cierto que las "naciones" hayan registrado la presencia extran-
jera en modo aislado, o quizs el hecho resida justamente en el
"registro" y la notoriedad: en el hoy internacional, (i) donde el ex-

En el lYSr110 sentido: Habermas, Jrgen, ';'ElEstado-nacin europeo y las


ncs de la g.l()balizacin~', Neu: Lcit Remao. El nacionalismo en ae
drid, Ak3J, nm. 1, febrero de 2000, pp. 121-134.
Vase tambin ibidem. p. 123.
Por las citas en ingls Bull, Hedley, Th Anarchical A ofOrder in World
Politics, Nueva York, Columbia Univcrsity Press, 199', pp. 8 Y 9. Las referencias en
castellano corresponden a Garca Gestoso, Noerni, Soberania Unin Barcelo-
na, Atclier, 2004.
206 LILA CARCA

tranjero es, despus del 11/9, identificado como el enemigo; la


zozobra de la economa estadounidense colma de inseguridades los
mercados, y los forneos son rpidamente asociados con la usurpa-
cin de puestos de trabajo o el uso de los fondos pblicos; los for-
neos (claro que no todos, sino latinos y rabes) son distinguidos, nota-
dos, entre la poblacin. Si antes no eran un elemento aislado, esta
notoriedad ms el hecho evidente del enorme nmero creciente de
personas que se desplazan allende sus fronteras a raz de diversas
causas (conflictos armados, desastres ecolgicos) los ha vuelto visibles
para el poder de la polica del Estado.
La soberana. Como corolario, "el concepto de soberana se torna
obsoleto con la globalizacin". j8 Antes de explicar que en realidad
lo obsoleto debera referirse, en realidad, a la concepcin de soberana, en
el particular formato dado por los Estados-nacin y el proceso de ex-
pansin capitalista, .qu entendemos por est.e Ilrincipio arquitectnico?39
En su estudio sobre Europa, en la obra citada de Garcia Costoso se
seala que la soberana interna consiste en el monopolio de la ley y
del derecho; mientras que la externa se relaciona con la aparicin en
comunidad y la no injerencia, por parte de otros Estados, en sus
asuntos internos. Esto es lo que Juregui40 identifica como soberana
en el mbito internacional, o poder independiente; aqulla primera
sera, para dicho autor, un poder supremo por encima de cualquier
otro. Sin embargo, esta definicin se encuadra en las concepciones
clsicas de soberana, en tanto la misma i) es definida por referencia
a la tradicin positivista (derivada del proceso de racionalizacin), ii)
delimitada necesariamente en un territorio (tanto para definir la in-
terna como la externa); la prohibicin de injerencia se refiere a la
actuacin de otros Estados, y finalmente, iv) se refiere a un desuso: 10
interno y 10 externo. Esto intenta poner de relieve, no un equvoco en la

38 Heck explica, con cita de Hcld, que "mediante los acuerdos internacionales, la
internacionalizacin de los procesos de decisin poltica, las crecientes dependencias
en poltica de seguridad e incluso mediante el trfico de mercancas y la divisin del
trabajo a nivel internacional. .. , la poltica nacional-estatal pierde eso mismo que ha
venido constituyendo su ncleo mismo de poder como tal: la soberana"; op, cii., nota
7, p, 6!L
Denominacin dada por Ferrero y Filibi Lpez, op. cit.. nota 8, p. 9.
40 J uregui, Guruntz., "Estado, soberana y Constitucin", en Carbonell, Miguel

Tcoria de la Constitucin. Mcxico, Porra, 2000.


DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 207

denrncion de soberana en cuanto a su funcionalidad sobre el territo-


rio (lo cual es tpico de los Estados modernos y permite fcilmente
excluir al "otro"),"! sino justamente el agotamiento de dicho concepto
basado en esa relacin: territorios donde ciertos Estados ejercen su
jurisdiccin, territorio "nacional" donde pierde soberana a pasos agi-
gantados, incluso por cuestiones geogrficas.
Dentro de Jos varios fenmenos contemporneos en auge, sealare-
mos tres ejemplos en los cuales la soberana, en su concepcin clsi-
ca, se seala desbordada: los procesos de integracin, el terrorismo y
la asimetra de los conflictos y, en Jo que nos interesa, los movimien-
tos migratorios. Segn el primer ejemplo" los Estados estaran siendo
vaciados "desde arriba" por la delegacin de competencias en los or-
ganismos de integracin. Para Beck,42 los acuerdos internacionales y
los procesos de integracin constituyen una prdida de soberana; sin
embargo, los mismos tienen por base, justamente, el ejercicio ele so-
berana por parte de los Estados. En primer Jugar, porque este tras-
paso tambin implica un fortalecimiento de una soberana que, en el
concierto actual de naciones (cada vez menos Estados) y distribucin
actual del poder, puede constituir una instancia para reforzar lo que
en soledad no puede alcanzarse: la unin hace la fuerza, intenta
compensar "las prdidas funcionales del Estado nacin de manera
que no sea necesario romper la cadena ele la legitimidad dernocrti-
ca".13 Los procesos de integracin supraestatal externa pueden leerse
como causa de la crisis de soberana y socavarniento del Estado o co-
n10 consecuencia,
En segundo lugar, porque creer en el traspaso de "soberana" a,
por ejemplo, las Naciones Unidasr' es inocente. Sin adoptar una pos-
tura realista ni antiinstitucionalista, forzoso es reconocer que las Na-
ciones Unidas estn cada vez ms desdibujadas, son cada vez ms
naciones y menos unidas, donde cada uno .Juega por sus intereses.t''

41 JVIann, JVEchd, "La cara oculta de la democracia: la limpieza tnica y poltica


como tradicin moderna", ojJ. c., nota 3.5; pp. 20-50; especialmente p. 24.
,12 Beck, op. cit., nota 7.
43 Habermas, Jrgen, "El Estado-nacin europeo ... ," cit., nota 35, p. 129.
H Vase Yturbidc, 0fJ, cit., entre muchos otros autores,
45 Incluso los vastos foros de discusin y produccin acadmica sobre la necesidad
de reforma (que apuntan principalmente a la actuacin del Consejo de Seguridad)
omiten que hasta para declarar la necesidad de reforma se necesita el voto afirmativo
208 LILA CARCA

Se ha encorsetado la lucha, pero sta se desbanda a conveniencia Gel


club de los cinco fantsticos del Consejo de Seguridad; otro tanto po
demos decir de la Unin Europea: desde el incumplimiento del por-
centaje de dficit hasta el fracaso de una Constitucin, ms los pro-
fundos problemas de integracin disimulados tras la ciudadana europea,
hacen poner en duda que sea algo ms que un intento de frenar la
hegemona de Estados Unidos. ACm es pronto para predicar algo so-
bre los procesos de integracin latinoamericanos. Adems, es necesa-
rio reconocer que la crisis del Estado, de la cual nos ocuparemos en
la segunda parte, tiene por presupuesto una concepcin de soberana,
funcional al momento histrico de su nacimiento, que hoyes puesta
en jaque por el proceso de globalizacin; lo mismo ocurre con los
otros elementos que se ideologizaron heterogneos al desarrollo del ca-
pitalismo, pero ninguna de ellas implica el/in de la historia ni el fin del
Estado. Tampoco es posible acordar (Krasnerr'" que una particin tal
del concepto lleve a sostener que un Estado que no puede regular los
flujos a travs de sus fronteras ni establecer su autoridad al interior
de su territorio pueda ser un Estado soberano slo porque la comuni-
dad internacional lo reconoce, formalmente, como tal.
La poblacion, Segn Krasner, la incapacidad de los Estados de con-
trolar los movimientos que tienen lugar a travs de sus fronteras es
un fenmeno que exhibe las modificaciones sufridas en la nocin de
soberana (en concreto, en su aspecto "interdependiente"]."? Las ca-
ractersticas del sistema econmico que vienen delineando la globali-
zacin vuelven irnparahles las entradas y salidas de las personas que
se mueven tras los flujos de capital. La interrelacin que plantea el
actual sistema, por su parte, vuelve evidente la necesidad de un con-
cierto para abordar el fenmeno, aunque el unilateralismo de algunos
Estados ("el derecho que uno se otorga a s mismo de volver a di-
bujar el mapa del mundo")"8 no hace ms que agravar el problema.

de los cinco miembros permanentes del. .. Consejo de Seguridad. El diagnstico sobre


la nica reforma conseguida de Derechos Humanos) es todava reservado.
46 Krasner, Stcphcn, Soberania; o~r;,'tn,(a(i'a,Barcelona, Paids, 200 l.
47 Ibidem. p. 27.

4!3 Zajek, Oliver , "Paridad estratgica en juego", Le lflonde abril de


2008.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 209

Tengamos en claro que, en esta cosmovtsion, la poblacin es un mero


elemento ms (la poblacin); de por supuesto, la administracin en
la manera que ms guste.
Hasta, por lo menos, la Primera Guerra Mundial, la economa y
el contexto global en general permitian que el flujo de inmigrantes se
re asentara espontneamente. !}9 En esta coyuntura, la proteccin por
el vnculo de nacionalidad (en tanto extensin de las relaciones de
buena vecindad entre los Estados, sujetos originarios y hasta ese mo-
mento nicos del derecho internacional) haca innecesaria la creacin
de un orden jurdico superior a los Estados. Sin embargo, en las pos-
trimeras de la Primera y especialmente de la Segunda Guerra Mun-
dial, grandes cantidades de personas desplazadas y aptridas se ven
privadas, al perder la nacionalidad, del nexo tradicional entre el indio
viduo y el derecho de gentes:s de all la reflexion arendtiana sobre la
prdida del estatus cantas como expulsin de la humanidad.>'
Cul es el nuevo "orden" internacional en el cual se desplazan
millones de personas? El de un Estado penal; constructor de barreras
y de sentidos donde el extranjero rabe o latino es una amenaza por
sus seguras vinculaciones terroristas. El de un Estado vaciado o irio-
perante que no logra superar sus gruesas brechas de desigualdad o

4') Vanse los racconto de Francisco de Alba para la Comisin Nacional de Derechos

Hurnanos de j\1xico. CNDH, sobre la violacin de los derechos humanos de los traba-
mz::;mntcs, Mxico, 1991, y Mczzadra, oIJ. t., nota 12, captulo L
pelcula Thc Stevcn Spidberg retrata la historia real de un ciuda-
dano (Vctor Navorski) de] centro de Europa que paS;1 ms de nueve ITleSeS viviendo
en la zona internacional de un aeropuerto. como consecuencia de haber cado en una
"grieta" del sistema internacional (y de la burocracia estadounidense), al ser derroca-
do e! gobierno del pas ele su nacionalidad; al no ser ciudadano de ningn Estado
que los Estados Unidos no reconocan a los revolucionarios COIYJO gobierno): su P;1S:l-
pone otrora vlido ya no ]0 era, y en consecuencia, no le era permitido ingresar ni
salir de territorio estadounidense.
5: Cuando H. Arendt arriba a la nocin de "right to have rights" se refera a la
particular situacin que imperaba en la Europa posterior a la Primera Guerra Mun-
dial, con respecto a grandes masas de poblacin que al perder sus hogares, su ciuda-
dana y sus derechos; se convierten en pcrso/'ts en un contexto de inflacin y
desempleo, "explcitamente superfluas e incmodas en el piano mundial"; Lafer, Cel-
so; La reconstruccum de los derechos humanos. Un con el pensamiento de Hannali L-lrendt,
trad. de Stella Mastrangclo, Mxico, FCE, 199/1-. Como consecuencia de la prdida
de! nexo tradicional de ciudadana, el problema no era que las leye; los discrimina-
ran, sino que no haba leyes paTa ellos; de all que el "derecho a tener derechos" sea
e! primer derecho humano: un derecho a un orden determinado.
210 LILA CARCA

articular polticas para asegurar un mmlJTIO bienestar, un Estado ex-


pulsor. Salen de una exclusin (social, econmica) para acoplarse a
otra: "en tanto extranjeros, migrantes y prfugos se tornan en objetos
privilegiados de las polticas de control" (lIvlezzadra).52 Este control
tienen un sentido particular en la etapa presente del capitalismo: la
misma competencia capitalista y el rgimen de acumulacin resulta-
ran "incomprensibles" (o en el mejor de los casos, no rentable) si se
prescinde de la "relevancia crucial del control de la movilidad, de la
difcil bsqueda de garanras y equilibrios contra la ruptura unilateral
de la relacin de empleo".53

n. ORDEN: NAcrONALIDAD, CIUDADANA y TvlIGRACrN

l. Estado-nacum v conceptos-satlite: nacionalidad, ciudadania

El proceso de constitucin de los Estados modernos, especialmente


en los ltimos dos siglos, ha dado a la identidad nacional un estatus
especial dentro de otros tipos de identidad colectiva: nosotros los na-
cionales nos reivindicamos frente a ellos los extranjeros. Si bien la
idea de nacin estilo de vida es mucho ms difusa y anti-
gua que el concepto de Estado -de hecho, la unin de uno y otro
concepto data de pocos siglos atrs no por ello es menos profunda:
la nacionalidad (y el nacionalismo, tal como se desarroll en Europa
desde fines del siglo XVIII) como factor aglutinante represent un s-
lido basamento, especialmente promo,,55 para la construccin de una
identidad comn sobre "naciones justamente no homogneas".56 Pese a

Mczzadra, op. cit. nota 12, po 83 >

53 Ibidem. p. 8B; que explica la tesis de Moulier Houtang, Yan, De'l au sala-
rial. Economic du salaria: brid, Pars, Puf 1998.
54- (j-arcia Morente citado por Rarnirez (}arcia, /J. cit.. nota 24~ p. 5.

55 Habermas destaca algunas de las practicidades y ventajas del nacionalismo por


sobre otras formas de identificacin colectiva: es profana ----a consecuencia de lo cual
es una bandera apropiable de manera iguaJ por diferentes capas de la ,a
la vez que hace coincidir la herencia cultural del lenguaje, la literatura o la historia:
"Conciencia histrica e identidad post tradicional", en varios autores, Identidades nacio
postnacionales, trad. de Manuel Jimnez Redondo, Madrid, Tccnos, 19B9, pp. 87
Y ss..; especialmente pp. 89 Y 90.
56 Ramirez Garca, ,. cit.. nota 24, p. 6.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 211

que en la realidad histrica el Estado con una poblacin nacional ho-


mognea ha sido siempre una ficcin (Haberrnas.>? Walzer entre
otros), el sistema de creencias, acritudes y comportamientos que se
comunican a cada miembro de la comunidad situ en las fronteras
(fsicas, mentales) el parmetro para expresar la alteridad.
Sin embargo, forzoso es preguntarnos sobre el salto que, de lo cul-
tural a lo legal y desde la aceptacin ele la nacionalidad como un es-
tilo de vida, termin incndola en el territorio (lugar de nacimiento)
o en los lazos de sangre. Desde el puma de vista interno, el proyecto
Estado nacional era el que mejor se condeca con las aspiraciones de
la burguesa ascendente: la parcelacin estatal, la internacionalizacin
de los mercados, la organizacin de los hombres en Estados separa-
dos pudo a la larga ms que los llamamientos universalistas surgidos
de las tres grandes revoluciones de la modernidad (estadounidense,
francesa y rusa). Las ideas del Iluminismo (donde el pueblo de Vol-
taire, sin embargo, era el populacho) vinieron a sustentar una nocin
de universalidad que dara forma a la nueva idea de nacin surgida de
la revolucin francesa; "igualdad, fraternidad y libertad" se reducan,
en ltima instancia, a "libertad", una falacia que tamo mal ha hecho
a la concepcin ele democracia: la simple Iibertad-? (que termin
siendo la del mercadoj-'' traera igualdad.
El Estado se convirti" entonces, en el mbito para luchar por la
libertad: Estado como marco y "derechos de libertad" (o civiles y pol-
ticos, ms la sospechosa inclusin de un derecho econmico: el dere-

57 Habermas, Jrgen; "Conciencia histrica, .. ", cit., nota 5.5; pp. 87 Y ss.
58 Walzer, Michacl, 'Tratado sobre la tolerancia, trad. de Francisco Alvarcv, Barcelona;
Paids, 1998, p. 39.
Sobre la libertad como contenido de la democracia, vase Hovero, Michclangelo,
"Democracia y derechos fimdamentales".llOnomia, abril de 2002, nm. 16, pp. 2]38.
60 La nocin de libertad por ausencia de coaccin -libertad negativa- defendida
por el emergente discurso ncolibcral, alude a la libertad de que dispone un individuo
para emprender, producir; inventar. morirse de hambre, prograrnar su vida, siguiendo su
inters o su espritu de generosidad) modelando su existencia por patrones originales
o imitados, aceptando un camino de mediocridad o de grandeza. El nuevo consenso
generalizado, para usar la medulosa expresin de l.oic Wacquam,'ya no es aliviar la si-
tuacin de los sino ms bien librarse de ellos, borrndolos de la de las t!reoc/'tpaclO.nes
Conrreras, Miguel Angel, "Ciudadana, Estado y democracia en la era neoli-
heral: dilemas y desafios para la sociedad venezolana", en Mato, Daniel Poli-
ticas de ciudadana _v sociedad CDi! en de Caracas, Faces-Universidad
Central de Venezuela. 200+, pp. 11]l32.
212 LILA CARCA

cho de propiedad). De all que la particular concepClOn del Estado


que luego fue Estado-nacin respondiera a las necesidades de un SlS
tema an no planetario, organizado bajo la bandera del liberalismo.
Ello determin tambin una particular configuracin de lo que fue el
ciudadano: los participantes efectivos en la toma de decisiones vinieron
a ser los que detentaban un cierto estatus. En el complejo de corrien-
tes que terminaron en la conformacin del Estado y sus conceptos-sa-
tlite (nacionalidad, ciudadana; luego democracia liberal, y
Estado de derecho -imperio de la ley, positivismo-y, la soberana
del pueblo qued relegada a las formulaciones ms poticas de la de-
mocracia, la nacin para la formacin del Estado y la ciudadana pa
ra la participacin en la res pblica.
Esta configuracin nos encuentra, en el marco de esta crisis, discu-
tiendo (i) si la democracia puede ser social, y cul es la impronta de
tal concepcin para el Estado (Estado de bienestar?);61 si los de-
rechos humanos (tradicionalmente slo civiles y politicos) pueden ser
tambin aquellas iniciales conditumal opponunities econmicas, sociales y
culturales; como alumbramos nuevos canales de participacin
cuando las decisiones se toman fuera del proceso poltico; si en
realidad la globalizacin plantea justamente una salida de 10 poltico
del marco del Estado nacional y "del sistema de roles al uso de eso
que se ha dado en llamar el quehacer 'politico" y 'no poltico"'.62 La

61 Existe una tensin entre la gobemabi]jdad y la democracia que radica en que la


gobernabilidad requiere la representacin de actores, proporcional a su poder, micn-
tras que la democracia requiere la representacin de actores, proporcional a sus n-
meros. Es el problema que estaba en la raz de las "contradicciones del Estado de
bienestar" (Offe, Claus. La sociedad del trabajo. Problemas estructurales y perspectivas de futuro,
Madrid, Alianza, 198+ e id., Contradicciones en el Estado de bienestar. Madrid, Alianza,
1990;, y que se presenta de forma an ms aguda en el contexto latinoamericano con
sus ndices alarmantes de desigualdad y exr.lusin Willern, "La descentraliza-
cin en perspectiva", Boletin Electronico, nm. 7, 2003, pp. 1-15)

62 Beck, p. cu., nota "7, p. 15. La puesta en escena de la g1obalizacin, explica


Bcck, "posibilita eso que sin duda estuvo siempre presente en el capitalismo, pero que
se mantuvo en estado larvado durante la fase de su domesticacin por la sociedad es-
tatal y democrtica: que los empresarios puedan desernpeiiar un papel clave en la
configuracin no slo de la economia, sino tambin de la sociedad en su conjunto,
aun cuando 'slo' fuera por el poder que tienen p;1raprivar a la sociedad de sus re-
cursos materiales (capital, impuestos, puestos de
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 213

mutacin del ciudadano en consurnidori'<' El que consume participa,


por 10 menos" en el nivel de significacin de la globalizacin: el mer-
cado planetario.
Hoy la ciudadana es tambin un marco de reivindicacin. En la
visin de Max Weber, seran los conflictos internos que necesitan ser
monopolizados; tambin pueden ser de tipo cohesionante, reales o in-
ventados, si no estn con nosotros, son nuestros enemigos". Si
bien conflicto y crisis no pueden asimilarse en el punto de partida (el
primero correspondera a la gestin normal de la poltica; la segunda
al alejamiento del punto de equilibrio) se encuentran en tanto ambos
implican el rompimiento de un statu qua; y cuando la crisis se extien-
de se acerca a la "normalidad" del conflicto. La democracia pluralis-
ta, seala Braud, M "trata de minimizar el conflicto, de desdrarnatizar-
lo hasta la saciedad, demuestra que los conflictos son plsticos y que
los conflictos ms peligrosos se sustituyen por otros ritualizados, codi-
ficados, es decir, manejables". Argentina 2008: anestesia de la so-
breexposicin?
Normalmente, se cree que "cuando el sistema entra en cnS1S, po-
dra suceder "cualquier cosa" (Blanck-Cereijidoj.s> Sin embargo, lejos
de ser el comienzo de un caos, las crisis son "puntos en que los siste-
mas sufren cambios estructurales drsticos, porque la estructura que
tenan hasta entonces les resultaba muy costosa y no podan manteo
ner ya su fuuciouamiento'U" La crisis del Estado provocada, por un
lado, por la trasnacionalizacion del capital''? y la prdida de su capa
cidad para controlar sus propias economas; por otro, por la persis-
tencia de la idea de que el Estado" es el nico sistema poltico que

6'\ Es el anlisis propuesto en un libro muy lcido de Lcwkowicz, Pensar sm Estado.


La en la era de la Barcelona, Paids, 200/t
6+ Hraud, Philippe, de las ddicia: democrticas, Buenos Aires, FCE, 1993, p. 94.
65 Hlanck-Ocrcijido, Fanuy y Cercijido, Marcelo, La oida, el la muerte. Mxi-
co, FCE, 2003, p. 28.
66 bidem, p. 31
Este es el caso de la Unin Europea, aunque la diferencia se encuentra en que a
sta se le han cedido ciertas competencias y el mercado, por otra parte) las ha ido ad-
quiriendo sin un consentimiento formal". Gmez Rodrguez, Sergio, "Nacionalismo y
ciudadana en la era de ]3 globa1izacin": Reoista de Ciencias Sociales, lYlYL 5, fe-
brero de 2004, apostadigal.com.
LILA CARCA

existe en nuestro mundo" (Amin)68 da lugar a que la eficacia del


Estado nacin (en las competencias definidas histrica y liberalmente)
se vea erosionada, as como tambin la permanencia de Jos sistemas
polticos e ideolgicos basados en la realidad de la nacin (donde la
"realidad nacional", es, adems, otro producto). Segn Amin,69 ello
no slo impide una salida satisfactoria a la crisis, sino que la misma
falta de instituciones acordes a] juego de la globalizacin lleva a que
los conflictos (trasnacionales: sistema mundial) deben definirse en las
arenas internacionales (sistema cstatali." y ni Estados Unidos ("que
slo puede funcionar en el plano militar") ni la Unin Europea ('\m
gran supermercado que carece de cualquier poltica sociai progresi-
va") ni el mercado mismo pueden hacer frente a los retos que plan-
tea."!
La figura del Estado nacion es, entonces, la que permite la apari-
cin del concepto de ciudadana, con una concepcin particular. Na-
cionalidad y ciudadana son trminos que se superponen (en tamo la
primera est necesariamente implicada en la segunda), y si bien
ambos implican categoras de delimitacin socia] y de exclusin, este
cierre se produce en distintos niveles: el primer trmino remite a la
distincin "nosotros-ellos", en trminos de identidad comunitaria: co-
munidad cultural, lengua, fundamentos ticos, histricos; el segundo
hace referencia, especficamente, al mbito del ejercicio de los den>
chos politicos.?" Entre la soberana del pueblo de la corriente universal y

68 i\Jnin, Sarnir, El capitalismo .. ) cit., nota 7) p. 75.


69 En las dos obras de Amin citadas en este trabajo.
70 Vase, al respecto, en Beck, op. cit., nota 7, la propuesta de salida de una demo-
cracia cosmopolita: partidos polticos cosmopolitas para representar asuntos trasnacio-
nales de modo trasnacional en ... marcos nacionales.
71 Esta es una perspectiva claramente econmica; desde la dimensin poltica de la
globalizacin del enfoque de las relaciones internacionales, se plantea que el Inundo
funcionar por institucionales internacionales tales; corno bloques en desintegracin
(principalmente la Unin Europea) o bi-regionales (U'F-Mcrcosur).
En derecho, la distincin tiene importancia segn nos refiramos al mbito inter-
no de los Estados o al mbito internacional. La categora "ciudadanos", dentro de la
nacionalidad, tiene sentido en el primer plano, en tanto se refiere al ejerdcio de dere-
chos polticos; en tanto estatuto, otorga determinados derechos y exige obligaciones
con relacin al Estado del cual uno es ciudadano. Al no ser sujeto de derecho inter-
nacional, el individuo no tenia un sistema supra estatal que contemplara sus derechos
(incluido el derecho al ar:.'1.p;1rocontra 13 violacin de los derechos reconocidos en los
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 215

el individuo del liberalismo, el ciudadano vino a constituir un punto


intermedio, pretendidamente fincado en Braud " con aqulla primera,
definidamente reducido al segundo. Ntese la explicacin de respeto
al pueblo: "cuando en el siglo XVIII las teoras racionalistas del con-
trato socia] triunfan sobre las concepciones providencialistas o pater-
nalistas de la autoridad poltica, se impone la idea de un pactum sacie
tatis mtico del cual emerge esa persona colectiva que es e] 'pueblo'";
en el "populacho" de Voltaire y otros iluminados, es el titular de la
soberana aunque ceda su administracin a las instituciones que elige
al concurrir a las urnas." Mann " nota, adems, un riesgo en la aso-
ciacin "soberana" del "pueblo": siendo aqulla territorial, el "otro"
puede ser excluido fsicamente del territorio del pueblo.
La ciudadana vendra, entonces, a estar compuesta por aquellos
que efectivamente eligen y son elegidos en las urnas: a raz de su in-
ters en la cosa pblica -----por estar en una situacin que los griegos
referiran como de necesidades satisfechas que les permite dedicarse a
la filosofa; Ziegler" dira que, como no se comen su papeleta de va-
ro, pueden usarla en la urna-, por detentar ciertas caractersticas
que histricamente fueron cerradas en torno a distintos parmetros
(posesin de tierra, de ciertos atributos), se crea una nueva categora
de cierre que los legitima; justo cuando la ciudadana pareca haber
devenido en realmente "universal" (para todos, por encima de cierta
edad, por encima de cierta condicin de legalidad), ocurre que i) la
ciudadana en ese sentido legal, de portacin de derechos polticos y
todo el andamiaje de derechos necesarios para su ejercicio v-r-expre-
sin, asociacin, reunin, circulacin- slo cumple la parte libertad

ordenamientos internos); de all que perder el estatus de ciudadano, decia Arendt. era
ser expulsado de la humanidad.
73 Braud, ojJ, cit., nota 64, p. 60,
74 Ntese como Braud p. hace un salto cualitativo: dedica el apartado
"los que lo dicen" refiere al pueblo) para explicar distintos escenarios respecto a 13
eleccin del pueblo en las urnas (en realidad, reservado a los ciudadanos) y explorar
los discursos que invocan el trmino en esos momentos decisivos: "invocada".
claro, porque al populacho la poltica le interesa muy poco op, cit., nota 64, p. 6m.
75 Mann, op. cit., nota 41, p, 24,

76 Zieg]er~ Jean~ Los nuevos amos del mundo, Barcelona, 2003.


216 LILA CARCA

de la democracia, y no la igualdad,77 ii) slo para los que estn "den-


tro" del sistema -----nisiquiera una libertad por mentira para los que
estn "por fuera", segn el ordenamiento jurdico-; iii) vuelve a te-
ner una significacin social en cuanto al reparto de bienes econmi-
cos, sociales y culturales (con lo cual el espectro de ciudadanos, desde
sta rbita, debera ampliarse; no obstante, las condiciones para su
ejercicio siguen siendo las polticas y civiles).
No es casual, apunta Carbonell.i'' que las preocupaciones acerca
del reconocimiento ele la ciudadana hayan resurgido con tanta fuer-
za en los ltimos aos.i? Para Poncev'' tiene cuatro dimensiones fun-
damentales: i) expresa un ideal de responsabilidad cvica; ii) conforma
un sentido de identidad comn; iii) es soporte de derechos y de bene-
ficios socio-econmicos, y iv) sienta las bases del autogobierno y la
autonoma polticas. No se aclara, por supuesto, si se refiere a su di-
mensin real o a su reivindicacin. Dentro y fuera del ordenamiento
jurdico, dentro y fuera segn el ordenamiento social arroja una tabla
de doble entrada (vase en la siguiente pgina) para ver la real di-
mensin ele la ciudadana:

77 Con mucha mayor irona de la que puedo escribir, Braud cit., nota 64, p.
seala que amn de ser dificil de que las sociedades democrticas que hacen
de la libertad y la igualdad su plegaria, persigan esos objetivos.
78 Carbonell, Miguel, "Estudio introductorio: cosmopolitismo y multiculturalisrno",
enVViJJ y Straehle, Christine, Estado-nocin _'v nacionalismo de las minoras.
Un anlisis crtico de la literatura reciente, Mxico, 1JNAM, Instituto de Investigaciones Ju-
rdicas, 2001, p. 18.
79 La identidad comn de una nacin receptora de inmigrantes se ve obligada a re

compoucrsc continuamente por la presencia de extranjeros de otra procedencia cultu-


ral, quienes, sin embargo, aspiran a la plena participacin en los beneficios de la so-
ciedad, es decir a la ciudadana en uno de SL1S sentidos. Compartir entonces el mismo
espacio pblico, que no otra cosa es la ciudadana, se vuelve entonces un ejercicio di-
ficil para todos, ya sea por falta de una identidad comn que englobe a quienes habi-
tan un rrliSIY10territorio, ya sea por diferencias en el acceso a derechos v beneficios
sociale s. Ponc, Fernando, "La ciudadania en tiempos de migracin y globalizacin.
Una aproximacin desde la tica":IRevista Andinos, nm. 7, octubre de 2003:

80 Idem. Slo disponible en


DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 217

Orden leeal Colectuo" Orden socweconnu.co

Fuera Ej., migrantes cuya Dentro


inmigracin se fomenta
Discriminados
pOI estilo de vida

(rumanos en Europa),
segn PNUD,
No ciudadanos
------------------------------------------------------_
.._i_Q!~R~~~:.~gI~.: ----------------------------------------------------1

Dentro Ej., argentinos por Fuera


debajo de la lnea de
pobreza. Desaventajados.
Poblaciones rurales.
Ciudadanos no
-------------------------------------------------------+--~~~!~~g~~~-~~~:.---------------------------------------------------------------------------------------;

Dentro I Ej., clases dirigentes. Dentro I


i Ciudadanos intezrados. i
----------------------~::::::~~----------------------.1,~~~:~i;i,:::,,;::::'I:
integrados.

* La combiuacin entre la segrnentacin legal y la social da lugar a cuatro catego-


ras (ciudadanos integrados, ciudadanos no integrados, no ciudadanos in;grados, no
81
ciudadanos no integrados). Vase Harnar el al., citado por De LUC1S.

El cuadro muestra, al decir de De Lucas.i" "la falta de coherencia


en el modelo de ciudadana inclusiva". La promesa de equidad de la
modernidad y su concepcin de democracia. De all, entonces, la afir-
macin del uso simblico de la palabra "ciudadano": "una identidad
personal totalmente separada de la realidad" donde "quedan anula-
das las diferencias de edad, religin, origen tnico, idioma, pdica-
mente olvidadas las desigualdades de los ingresos, situacin jerrqui-

81 De Lucas, Javier, "Las propuestas sobre polticas de inmigracin en E-uropa: el


debate en Espaa", es/~do,cur,7entos/p,dlilegisl,7citm--p,lzti"aJ./las'/;)Of!rDjJuests.

132 Ibidcm, p. '7.


218 LILA CARCA

ca, nivel cultural, competencia poltica".83 Un hombre-un voto, para


ejercer una pequea cuota decisoria de lo que se termina dirimiendo
fuera de la arena poltica; o para que est fraguado de antemano: las
elecciones en Mxico, justamente en un pas donde en la jerga tribu-
nalicia triunf la pretensin francesa de apelamos como ciudadanos:
"el C. se presenta ... "; "la C. declara que ... ",
Siguiendo el cuadro y la inteligencia de la segmentacin social os.
la legal, "el vnculo entre nacionalidad, trabajo y ciudadana aparece
as como la autntica jaula de hierro de la democracia en el prximo
siglo".84 As lo han denunciado Balibar.s- Ferrajoli'" y tantos otros:
pese a la retrica de la globalizacin, todava hoy, al extranjero
-----migrantes pobres a la bsqueda de trabajo-----3! no se le abre la po-
sibilidad de actuar corno sujeto de derechos ni de la comunidad pol-
tica. El vnculo poltico se construye an sobre la comunidad nacio-
nal y sobre el trabajo, en su doble consideracin de i) nexo social
primordial y ii) de aportacin a la cornunidad.s''
La ciudadana hace crisis por los siguientes frentes: i) por disolucin
de la estructura que la significaba (Estado) y aparicin de nuevas co-
rrientes que la ponen en juego (por la disolucin: migracin; por la
exacerbacin: nacionalismos); ii) porque las decisiones se toman fuera
del proceso politico.s" .qu sentido tiene reivindicar unos principios
polticos tales corno autodeterminacin o autogobierno cuando los
propios Estados cuentan cada vez con menos competencias politi-

lOS Hraud, op. cit., nota 64, p. 71.


!H De Lucas, "Las propuestas ... ", cit., nota 81, ]4.
85 \7case, por ejemplo, Balibar E., I)erec!w de la Cultura en democracia;
Buenos Aires, Nueva Visin, 1998,
FerrajoJi, LLlgi, "Dai diriui del ciuadino ai dil'iLti ddla persona", en Zolo, Dani-
]0, La ciuadinanra. Appmtenen:e, diriui, identit, Rorna-Hari, Latcrza, 1994.
87 Galcano, EdLJardo, Putas arriba: la escuela del mundo del revs, Buenos Aires, CaLlo-

gos, 1998.
108 De Lucas, "Las propuestas ... ", cii., nota 81, p. 6.
109 Como afirmara Braud cit., nota (-j/j., p. ] O) hace unos quince aos, "las ins-
tancias polticas no tienen medios para actuar sobre las tendencias de la eco-
noma, la cultura o el trabajo". Ms recientemente, Habermas apunta que la ecua-
cin es directamente proporcional: "cuanto ms importantes son los asuntos que se
resuelven a travs de compromisos interestatales, ms decisiones polticas son sustra-
das de la arena de la formacin de la opinin y la voluntad democrticas, que son
exclusivamente arenas nacionales"; Habermas. Jrgen; "El Estado-nacin euro-
peo ... ," cii., nota 35, p. 124.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 219

casi';90 iii) por estrechez conceptual; por transicin a una concep-


cin que le agrega contenido social pero cuya posibilidad de ejercicio
sigue anclada en el siglo XIX; v) por nuevas demandas de participa-
cin directa; vi) por canalizacin, ante insatisfaccin y atrofia de los
".
cana 1es pouncos, ante. J a. Justrcia;
.. V11)
." por lrrupnon
. . '1 e e una CUh. d a d arua'
activa en las calles. Ames, haba venido a ser puesta en tela de juicio
por los derechos humanos, se dijo, en tanto son indiferentes de la
ciudadana pero acuerdan un paquete de derechos para los habitan-
res, el cual debe garantizar el Estado; hoy, desde estos mismos dere-
chos se reivindican, tericamente, los derechos polticos de los mi-
gran tes. Los problemas enumerados no son los reales ni son todos
los que hay: nuevamente estamos mirando el discurso.i'? Por otro la-
do, en la ciudadana convergen las mismas corrientes inversas que
dan Jugar a la llamada "irracionalidad de la globaJizacin": reivindi-
cacin de una mayor significacin de la ciudadana (en trminos con-
ceptuales, reales, etctera) juma una salida de ella hacia formas co-
munitarias.

2. A1ultiplicacin de desafos: rnzgraclOll

Como reconoce Ponce,93 la ciudadana es un concepto que no sale


indemne ante tantas salidas y entradas, desplazamientos voluntarios o
forzados que observamos en nuestro tiempo. Las preocupaciones en
torno a los extranjeros tienen larga data; de hecho, la exclusin del
cuerpo social incluso como poltica institucionalizada ("objetos privi-
legiados de las polticas de control'?" ha sido una constante histrica:
el esclavo, el extranjero, representan el desorden, la alteridad absol u-

90 (}mez Rodrguez, Sergio, op. cii., nota 67.


Convencin para la Proteccin de Todos los Trabajadores Migrantcs y sus Fa-
milias, Opinin Consultiva nm. 18 de la Corte Interamericana de Derechos Huma-
nos.
92 En el discurso pblico, por ejemplo, el rnigrantc es responsable de numerosos
males, entre ellos, de ocupar fuentes de trabajo nacionales, insumir recursos del siste-
ma de seguridad social, aumentar la delincuencia, etctera. Esta expiacin del chivo
ha sido denunciada -fundada en investigaciones serias-, y nos ocuparemos de ello
en el apartado sobre migracin.
Ponce, 0ll. cii., nota 79'1 slo disponible en formato electrnico.
94 Mezz.adra, op. cit., nota 12, p. 83.
220 LILA CARCA

ta.95 Con la conformacin de los Estados nacionales, su situacin to-


m una forma particular: al no gozar del estatus de nacionalidad
("pertenencia" ms un mnimo de amparo jurdico) esta exclusin
quedaba de alguna suerte legitimada: la delimitacin de la otredad se
fija, entonces, en las fronteras nacionales. Sin embargo, hasta e] pe-
rodo anterior a la Primera Guerra Mundial, las migraciones por mo-
tivos laborales en Europa bajas en nmero en un ii) marco eco-
nmico mundial favorable- no eran objeto de preocupacin puesto
que estas dos caractersticas permitan que Jos extranjeros con voca-
cin de permanencia se reasentaran espontneamente." En este con-
texto y hasta 194.5, era el vnculo de nacionalidadr-ren tanto la per
sana elemento de la concepcin estatal de Westfalia-r- el que aseguraba
la proteccin del individuo; por ello Arendt afirm que perder el sta-
tus cuntas (apatridia) era desaparecer del plano de la realidad.
Actualmente, el problema en torno a los extranjeros migrantes, se
inscribe en los debates modernos de todas las reas sociales (empleo y
recursos, cultura, multiculturalismo e integracin, minoras, poltica
migratoria, etctera), revisitadas por las nuevas caractersticas que im-
prime la globalizacum y sus profundas transformaciones: masificacin,
cosificacin, replegarnicnto de las comunidades receptoras (fundarnen-
talismos, nacionalismos, etnicisrnos), politizacin e institucionalizacin
de la exclusin: especialmente, como rumbo de la cohesin interna de
las polticas del Hegernn y la bsqueda de identificacin del enemi-
go externo comn: de all asociaciones como extranjero-eterrorista.
Dentro de este marco, hoy la migracin se plantea como fenrneno.v'
y el migrante como una categora que aglutina los miedos laborales,
la inestabilidad, la no homogeneidad, la ilegalidad, la delincuencia,

q5 Balandier, C;eorges, Fl desorden. La teora del caos las cien das soda/es. de
cundidad en movimiento, Barcelona; Gedisa, 1996, p. 102.
96 Vase, por ejen-!pl0, Mezzadra, ~p. cit., nota 12, 1; tambin, el claro rae-
canto elaborado por r\lba, Francisco de, op. cii., nota 49, captulo 1, apartado A.
Las comillas responden a nuestros reparos en el uso del trmino "fenmeno". En
primer lugar, y corno reconoce Mezzadra citando a Papastcrgiadis, "el excesivo nfa-
sis puesto sobre el carcter sistmico de las migraciones termina por ensombrecer Jos
rasgos de turbulencia e impredecibilidad que la distinguen", en la era de la globalizacin.
Desde e] punto de vista historiogrfico, establece una de automatismo en el
origen de los movimienros migratorios (Mczzadra, op. c., nota 12, p. 84} Por mi par-
te, slo resta aclara que fenomcnrmrlos es, adems, una subversin de la subjetividad
que los transforma en objetos (de polticas, de estadsticas,
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 221

entre muchas otras representaciones para expresar esa alteridad que


construye la identidad nacional. Corno resultado de las migraciones no
temporales se va conformando un nuevo estrato social con bajo nivel
socioeconrnico, malas condiciones de vida y falta de derechos: de la
expulsin de un orden econmico con estatus legal hacia la captacin
por un orden econmico con exclusin legal. De esta manera se de-
sarrolla un mercado de trabajo segmentado en el cual inmigrantes y
nacionales no compiten entre s: las investigaciones'" muestran que
ocupan puestos de trabajos que los nacionales difcilmente aceptaran.
La rapidez con que los capitales de inversin entran y salen de de-
terminadas regiones ha contribuido, junto con otros factores, a algu-
nas de las ms grandes crisis financieras, generando movimientos po-
blacioriales en medio de un fuerte sentimiento de inseguridad
humana.P? Como lo reconoce Braud.l'" "el imperativo permanente de
modernizacin y progreso, que es el precio que hay que pagar para
el desempeo material del sistema econmico, mantiene en amplias
capas de la poblacin el sentimiento de inseguridad e incluso el te-
mor al,-rnanana "r . ~~n este panoran-la, 'nay .-,
[GOS
'] 1H:CliOS
L
o '1)Jetrvos:
> > [O'
,.
i) que pese a todas las polticas "restrictivas", los procedimientos judi-
ciales y administrativos denigrantes, la suma de acciones que consti-
tuyen una afrenta a la dignidad humana y, en definitiva, pese al ries-
go de perder la propia vida (cuntos casos de cubanos, dominicanos
o haitianos muertos de agua en el mar, o mexicanos de sed en el de-
sierto), 10 cierto es que seguirn cruzando las fronteras, l02 y si nada

Comisin Interarnericana de Derechos Humanos, Tercer Informe del Progreso


de la Relatora Especial sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias,
2002. OEA/Ser./L1V /Il. 1 i4.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados citado por Can-
(ado Trindade, "La justiciabilidad de Jos derechos econmicos, sociales y culturales
en el plano internacional", Lecciones y Buenos Aires, Universidad de Buenos
Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, nm. 98, 1997, pp. '3 J03, especial.
mente p. 73.
lOO Hraud, op. ai., nota 64, p. H.
Vase Hraud, "En las fronteras. Migracin y derechos humanos en el nuevo or-
den jurdico internacional", en varios autores, )' derechos humanos, Mcxico,
Comisin Nacional de Derechos Humanos dd Estado de Mxico, 2005, pp. 9-40,

';'Segn confesiones de un funcionario migratorio, el 80% de los pasajeros de to-


dos los aviones que ]Jcgan de Mxico a Tijuana, en dos horas ya han emigrado "al
222 LILA CARCA

revierte sus causas pronto sern ms: desniveles de poblacin y rique-


za causan corrientes migratorias masivas, "irnparables con leyes y
guardias fronterizos ya que obedecen a una ley casi fsica de vasos
comunicantes"; l03 ii) existe una discriminacin institucionalizada por
parte de los pases globalizantes hacia los migran tes (provenientes de
los pases globalizados) que recrudece en proporcin directamente pro-
porciona] al flujo de personas y al detrimento de su calidad de vida,
ya sea bajo el pretexto de moda ("combatir el terrorismo") o reflotan-
do siempre vigentes argumentos ("aumento de] desempleo", "ocupa-
cin de las camas en los hospitales", "extranjerizacin del delito").
Ser nacional del Sur es un estigma.
Este panorama determina que se condicione el goce de derechos
------humanos, universales, todos Jos derechos bsicos- a una circuns-
tancia determinada por el ordenamiento jurdico interno de cada
Estado" orden que se estableci corno enfticamente indiferente, se-
gn la misma ratio de Jos derechos humanos: la condicin migratoria
(legal o ilegal); que terminen constituyendo el chivo expiatorio de los
problemas nacionales (trabajo, salud, delincuencia) e internacionales
(seguridad, terrorismo). Estos factores, junto con el desdibujarniento
de las fronteras estatales, tal como fueron diseadas durante la con-
formacin de los Estados nacionales, dieron lugar a una especial
composicin de 10 que se denomina "imaginario migratorio". La di-
cotoma extranjero/ciudadano se asienta, entonces, sobre dos supues-
tos: i) la construccin de] Estado nacional (hoy en crisis) y ii) la ho-
mogeneidad social derivada de la coyuntural presencia del extranjero
en la composicin social (hoy masiva). Esto influye tanto en la cons-
truccin de la identidad nacional como la misma dilucin de ciertos
lazos para facilitar la migracin. liJ4
Tratndose las identidades de algo construido, la seleccin de ele-
mentas hoy se organiza en oposicin a nuestro oscuro objeto de te-
mor: el migrante, en particular el ilegal. Este temor -compuesto por
el conjunto de inseguridades laborales, econmicas, de salud y educa-

otro lado". De stos, solo un 30% es capturado y devuelto ... basta el prximo inteu-
ro", (Jitado pOI 'Tacceti,\Tictorio, Constelacin Sur, .ilm'Fica a la
Buenos Aires, FCE, ] 997, p. ] 17
Valis, Ramn, olJ. cit., nota 18, p. 145.
"" Vase la obra de Mezzadra y su reivindicacin de la subjetividad del migrantc.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 223

cion, temores que en definitiva nos quitan la posibilidad de elegir--


"constituyen una buena base para la generacin del perjuicio discri-
minador antirnigratorio en amplios sectores sociales afectados por es-
tos procesos" .105 El circuito en torno al fenmeno migratorio puede
esbozarse como sigue: la restriccin en las polticas migratorias frente
a un flujo irnparable genera ilegalidad; sta, la indocumentacin, y
consecuentemente, inseguridad y miedo. El rnigrante ilegal vive as,
en permanente infraccin a un delito que no cometi: un importante
problema proviene, en efecto, de tratar como delincuente al infractor
de las leyes administrativas de migracin. En este circuito de miedos
(los de la sociedad de destino, los del extrao, a ser tocado, dira Ca-
netti) el migran te se convierte en el chivo expiatorio de los males de
la sociedad que lo recibe.I'"
En este contexto, vuelve a cobrar importancia la posesin de dere-
chos de ciudadana: ciudadanos" no ciudadanos y graduados
segn la economa de mercado. La ciudadana ("ciudadana" ms
"trabajo") vuelve a ser una condicin de pertenencia y el mensaje de
alarma sobre los inmigrantes resulta funcional al conflicto del cuarto
mundo; "rompe la homogeneidad, no ya cultural o racial, sino aquella
por la cual todos los nacionales puedan gozar de un mnimo e condi-
ciones materiales: puesto de trabajo estable, prestaciones sanitarias,
educacin, asistencia, etctera" ,107 Luego, la distincin entre quienes
tienen la condicin jurdico-poltica de ciudadanos y quienes no dis-
frutan de ella engendra una diferenciacin cargada de consecuencias
prcticas en los planos poltico, social, econmico e ideolgico. lOS

~05 Mrmora, Lelio, "Migraciones: perjuicio y antipcrjuicio" Revista de Ciencias


Sociales; Discnminacion: en 'l~)fno de los ()troJ, Buenos Aires, DAlA, ao 34, nm.
20, 200J, pp. 9-26, especialmente p. 9.
~06 Adems, el extranjero es hoy el enemigo terrorista. Pese a que algunas investiga-
ciones, luego de ciertos atentados (Londres 2005, sin ir ms demostraron que
fueron cometidos por nacionales, la mancha del perjuicio se extiende y se endurecen
las pOliC1S de migracin en orden a r,r,g;1ranzar la seguridad nacional", Este es uno
de los exponentes de la poltica del terror del brazo del derecho.
~07 De Lucas, Javier, "Inmigracin, ciudad, derechos: el paradigma de la exclusin")
en Rodrguez, Ma. Eugenia y Tornos, Andr- Derechos culturales y derechos huma-
nos de los Madrid, Universidad Pontificia de Comillas, 2000, pp, 14-35, espe-
cialm~:nte P .. 8. .. .
Alvarez Dorronsoro, IgnaCIO) Dioersidad nacional, Madrid, Talasa,
[993, p. 25. Como claramente lo reconoce Mrmora, este perjuicio, hoy ms que
LILA CARCA

IIl. RESULTANTES. EL DESORDEN ESTRATGICO

l. Esta desconfiguracin, en cualesquiera de las formas presenta-


das, se ubic bastante lejos de un replanteamiento de la relacin
Estado-frontera-individuo. De rodas las concepciones implicadas en el
modelo (capitalismo, democracia y representativa, soberana, seguri-
dad, adems de nacionalidad, extranjera y ciudadana) las nicas ca-
rentes de redefinicin son precisamente estas tres ltimas o lo que es
peor, han sido reducidas a los niveles ms primitivos y viscerales: na-
cionalismo crudo, guerras tnicas, extranjeros terroristas, la migracin
como una cuestin de seguridad, son todos factores que exponen pal-
mariamente no slo un mundo en estado crtico (el nacionalismo co-
mo causa y factor de las ms grandes carniceras humanas) sino que
dejan al desnudo la ficcin de la nacin como ncleo del Estado; de-
sintegrado ste e incapaz de hacer frente a una mnima satisfaccin
bsica de demandas, deja su estructura al descubierto para ser arrasa-
da por la fuerza de las contradicciones otrora contenida en la represa
"nacional" .
En este marco, el (intento de) control de los individuos trashuman-
tes, la "disciplina sobre sus cuerpos", es prcticamente la ltima carta
que queda del Estado soberano, igual y primordial sujeto del derecho
y las relaciones internacionales tal como fueron plasmadas en la Car-
ta de las Naciones Unidas; en tanto ltima, descarga toda su artillera
en ella. Y decimos "intento" de control porgue i) pese a todas las foro.
tificaciones, muros, declaraciones y polticas, estos movimientos de
personas no favorecidas en la estructuracin Norte-Sur o parte del
subconjunto que los bolsones de pobreza forman en los pases desa-
rrollados son forzados, ii) se gestiona con herramientas tpicas de una
concepcin Estado-nacin que ya no existe, en panicular en lo que
hace al control del territorio y sus fronteras, iii) en definitiva, se ges-
tionan mediante polticas instrumentales: estos me sirven, entran; es-
tos no. Como seala Antonio del Cabo, se trata a las personas como

nunca. es ms un perJUiCIO contra el que contra el extranjero; entre ms as-


ciende el pobre en la escala social; ms "blanquito" parece: es una ley en todos lados;
Mrmora, Lelio. "Los inmigrantes de Jos pases vecinos", en Klich, Ignacio y Rappo-
pare Mario Discriminacum y racismo en Amrica Latina. B-uenos Aires, Nuevo
Hacer, J 997, pp. 33'<16, especialmente p. 35.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 225

mercanca (el elemento "trabajo" en los factores de produccin), pero


se le niega la movilidad de que gozan los otros. :09
Que esto siempre haya sido as, o que migraciones "ha habido
siempre", con 10 cual slo restara reconocer tal carcter y asumir la
situacin, es inexacto, ingenuo y hasta peligroso. Inexacto porque
aunque migraciones ha habido siempre, desde que el hombre es homo
erectus y as se pobl el planeta, un da eligi ser sedentario, o bien se-
guir viajando, en uso de su "derecho a quedarse". Alcanza con decir
"siempre hubo migracin, 10 que cambian son las causas, o los efec-
tos? Las variaciones son tales que es necesario registrar un fenmeno
nuevo; no basta con partir de la misma base y dar nota de los cam-
bias; de all el uso del trmino migracin: si bien es un sustantivo in-
finito y comprensivo de "in" corno de "e", permite relacionarlo con
los movimientos de las aves, de las clulas y otros que carecen de
animacin voluntaria.
Las rmgraclOnes han cambiado en nmero, s, pero tambin en
causas y en efectos; de all que los programas para trabajadores pola-
cos de 1950 no puedan compararse siquiera a las iniciativas para re-
gular el flujo de migrantes en funcin de la economa en el Estado
que reside. Ingenua, porque dicha afirmacin lleva a la indiferen-
cia que provoca el paisaje conocido ("ah!, ms recin llegados", "por
qu simplemente no los aceptamos:", "porque ahora son muchos":
lo que asume que es todo igual y el problema es la cantidad) y peli-
grosa por 10 mismo: si "siempre ha ocurrido" y todo "ha fallado",
hay que tomar medidas drsticas; la va no ser la mera "rendicin"
del Estado ante la evidencia, sino justamente el proceso inverso al que
estamos asistiendo, principalmente desde el golpe de Estado, al esta-
do de los asuntos internacionales, acaecido el 11 de septiembre de
2001.
.Qu cambi? En primer lugar, la seguridad, esta vez preventiva,
vuelve a desplazar al mercado como tema de agenda internacional, el
cual haba sido posicionado por los Estados Unidos durante la post
Guerra Fra, y ante la comprobacin que su poderlo militar no al-
canzara, as como la presencia de serios competidores. El feroz desa-

Cabo,Antonio del, conferencia "Migracin y derechos fundamentales", scmina-


no Migracin y Derechos Fundamentales. Mxico, 1.,13 de septiembre de 2007.
226 LILA CARCA

rrollo del capitalismo y la democracia como libertad de eleccin, por


caso), consecuente con el nuevo eje temtico, se vio, pronto" rebasado
por las potencias asiticas emergentes, lo cual determinarla un nuevo
golpe de timn gracias a la gran oportunidad que se abra frente a
los acontecimientos del 11 de septiembre, que permitieron rescatar la
seguridad (ahora asociada a la guerra preventiva, al terrorismo) para
el tope de la agenda. Para colmo, el hecho de que Jos atentados estu-
vieran a cargo de nacionales rabes (lo cual podra incluso ser tomado
como totalmente circunstancial, ms an en una ciudad tan cosmo-
polita como Nueva York) perfil la nocin de enemigo (afganos, ira-
ques y dems "Iundamentalistas islmicos"), que pronto fue extendi-
da a todos los extranjeros-!'' y en todos lados: Jean Charles de
~lenezes, un brasileo residente legal, se apresuraba un fatdico da
de julio de 2005 para no perder el metro en Londres cuando fue
muerto por Scotland Yard debido a su "actitud y atuendo sospecho-
sos"; adems de la Real ID Act estadounidense de 2005 -que dispu-
so, entre otras cosas, la construccin del muro con la frontera rnexi-
cana-; III incluso los pases europeos endurecieron sus polticas
migratorias (Dinamarca y Austria en 2002, por caso).
Esto ha ido de la mano de un segundo factor: la desintegracin de
las identidades aglutinadas bajo el Estado nacin, supuestamente a
fuerza de la "homogeneidad cultural" existente (la cual, creo, no sig-
nifica mucho ms que la comprobacin de que en todos lados se
consume lo mismo) ha llevado a los extremos los reconocimientos de
identidad: hacia lo local y sus unidades polticas bsicas (municipios,
por ejemplo) pero tambin hacia formas de violencia ms primitivas
basadas en etnicismos y nacionalismos varios; hacia lo supraestatal, a
travs de la construccin de, por ejemplo, la pretendida "ciudadana
europea", que no implica ms all de un pasaporte de "la Comuni-
dad Europea"; las ciudadanas, sabemos, siguen siendo italianas, es-
paolas, francesas.

Segn el "91 [1 Report", las [111asen el control migratorio se identificaron como


una de las causas principales de los ataques terroristas,
'11 Para un anlisis detallado de los impactos de esta ky en la poblacin latina, va-
se Garca. Arianna, "The Real ID Act and the Negativo Irnpacts on Latino Irnrni-
, 9 Scholar 275, invierno de 2007.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 227

Este proceso de mltiples afluentes tiene un impacto muy preciso


que cada tanto preocupa a todos: el recrudecimiento de los naciona-
Iismos.l-" Ya decamos que, como contrapartida ante tal percepcin
de amenaza, las identidades explotaron (fenmeno de "saturacin so-
cial") y la identidad personal se fragmenta en una multiplicidad de
identidades contextuales.l-" antes no tan marcadas, que se repliegan
sobre s mismas, como una realizacin a gran escala de la teora de
la diferenciacin en la dinmica de grupos. Explicbamos que el na-
cimiento de un nuevo grupo terrorista (Hamas por Palestina, Hezbo-
Uah en el Lbano, slo, por ejemplos) era la resultante de cada nueva
ofensiva blica por parte del Estado de Israel, al grado de que los ob
servadores internacionales se preguntan, decamos, qu nuevo movi-
miento surgir luego del ltimo de sus ataques.
En tercer lugar, deberamos dar cuenta de la afectacin que sufre
la nocin de "ciudadana" . Enclavada dentro de la nacionalidad
-concepto folclrico en la disciplina, si los hay, construido ex profe-
so para "superar" las diferencias marcadas por la lengua, las costum-
bres, la tnica, la religin, todas las cuales hoy quedan al desnudo
frente a la desintegracin de "lo nacional", busc limitar aquello
de la soberana del pueblo, asocindola al ejercicio de los derechos
polticos.
El Estado, decamos, convertido en el mbito dnde luchar por la
libertad y el reconocimiento de los derechos necesarios a ello (civiles y
polticos, incluido el derecho a la propiedad) determin tambin una
particular configuracin de lo que fue el ciudadano, pues los partici-
pantes en la toma de decisiones fueron los que detentaban un cierto
estatus, En el complejo de corrientes que terminaron en la conforma-
cin del Estado y sus conceptos-satlite (nacionalidad, ciudadana; de-
mocracia y Estado de derecho), la soberana del pueblo qued relega-
da a formulaciones poticas de la democracia, la nacin para la
formacin del Estado y la ciudadana para la participacin en la res
pblica.
Esta configuracin nos encuentra, en el marco de esta crisis de las
estructuras para entender el mundo, discutiendo i) si la democracia

Vase el Informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, op. cit..
nota .5.
,:3 Ardvol y Vayreda, op, at.. nota 13.
228 LILA CARCA

puede ser social, y cual es la impronta de tal concepClOn para el


Estado (Estado de bienestari'); ii) si los derechos humanos (tradicio-
nalmente slo civiles y polticos) pueden ser tambin aquellas iniciales
conduional oppottunities econmicas, sociales y culturales; iii) cmo
alumbramos nuevos canales ele participacin cuando las decisiones se
toman fu.era del proceso poltico, iv) si en realidad la globalizacin
plantea justamente una salida de 10 poltico del marco del Estado na-
cional y "del sistema de roles al uso de eso que se ha dado en llamar
el quehacer 'politice' y 'no poltico?' .::4
2. Un careo entre la ciudadana y sus herramientas estructurantes
arroja:
a) Ciudadana y globalizacin, Los efectos de esta ltima han lle-
vado a que se hable de un constitucionalisrno mundial o ciudadana
universal.U> dada justamente por la proteccin que brinda el derecho
internacional de los derechos humanos. Sin embargo, los impactos
pueden registrarse en muchos arras sentidos y niveles. Desde el punto
de vista de la evaporacin de las fronteras y los movimientos migra-
torios (efectos de la globalizacin o parte ele su mismo ncleo lgi-
coi'), la globalizacin nubla (atomiza como disparo, hace explotar) la
definicin de lo que es un ciudadano. Desde la pauperizacin social
que la economa de la globalizacin produce (entrada y salida de ca-
pitales, crisis humanas, inseguridad, inestabilidad, muchos etctera), el
concepto de ciudadana como portacin de derechos polticos, diji-
mos, es insuficiente" mxime i) cuando las decisiones se toman fuera
del proceso poltico; ii) cuando la poblacin sobre la cual se gobierna
no son slo esos ciudadanos en sentido legal; iii) que an con toda la
legalidad de ser ciudadano, de todas maneras se est excluido tam-
bin de la poltica.
b) Ciudadana y Estado. Es un punto comn hoy reconocer que
los lmites de las ciudades, los Estados y an las naciones, ya no de-
marcan ms esferas espaciales de interdependencia econmica (o que
los nuevos lmites son los lmites del mercado), contexto en el cual el
Estado ha dejado de ser un actor unitario, y las fronteras, irnpcrrnca-

ll'} Heck,op. cit. nota 7) p. 15,


Fcrrajoli, Luigi, garantas. La ley del ms dbil, Madrid, Trotta, 200 l; va-
se Moreno Cruz, Rodolfo, "El modelo g-aJ-anltls1ta de Luigi Ferrajoli", E
ll/VA};!,
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 22~1

bles. Entonces: i) (~cmo seguir funcionando un concepto pensado en


momentos en que el Estado era el nico sujeto, cuando resulta que
hoyes uno ms y todava buscando su propia definicin en las are-
nas de la poltica)'; ii) cundo se ha alterado la nocin de "territo-
rio" donde ejerca la prerrogativa soberana de regular el movimiento
de las personas no nacionales? que la extranjera era la norma, el
grueso de la humanidad). Pero adems, esta falta de delimitacin re-
percute hondamente en la construccin de la identidad nacional y en
la nocin tradicional de ciudadana que, por encontrarse vinculada a
los lmites del Estado hacia el interior de su estructura, se ve afectada
por "limites que hoy se toman quebradizos y cuestionados", us espe
cialrnente ante la corriente masiva de rnigrantes, identificados como
Ellos que, excluidos y luego expulsados de la ecuacin econmica,
migran buscando mejores oportunidades de vida o simplemente opor-
tunidades. Y esta afirmacin es capica: el contexto de desintegracin
de las identidades colectivas, dadas en un creciente contexto de de-
sempleo y pauperizacin, favorecen las migraciones.
En este marco, qu intereses tutela el Estado desmantelado? Es
paradjico que al mismo tiempo que se reconoce el agotamiento de
los canales polticos para canalizar las demandas, sea por crisis de la
democracia, su representatividad o su legitimidad, se reclame el reco-
nocimiento de una ciudadana migrante para permitir la participa-
cin de stos en alguna gama del espectro poltico (segn ha sosteni-
do consistenternente el profesor De Lucas en diversas oportunidades,
por ejemplo); s, tan slo es uno de los niveles necesarios, reconoce el
mismo autor, pero lo cierto es que entre los dilemas que enfrentan
los protagonistas de las migraciones de esta nueva era, sea en Latino-
amrica como en Europa, el no gozar de derechos polticos se en-
cuentra bastante bajo en la escala de necesidades. Carecen de ellos,
s, pero prometen una mediatez lo bastante lejana como para ser des-
plazada por el mismo da a da que los llev a no medir riesgos al
momento de embarcarse, embalsarse o aventurarse al desierto; estri-
bar sus necesidades en la necesidad del reconocimiento de una ciuda-
dana es, ciertamente, jugar con las mismas reglas, pero empieza los

Caballero Ochoa, Jos Luis, La en ciernes. La de discriminar en car-


las fundamentaleseuropeas, Mcxico, Porra, 2004, p. 12.
230 LILA CARCA

derechos en el mismo orden y lugar en que no les han servido: pri-


mero civiles y polticos, despus econmicos y sociales. No habiendo
logrado su efectiva integracin en un marco en el cual gozaban de
nacionalidad y ciudadana legales (ciudadanos no intt;'{rados)1 : 7 es dificil
imaginar que logren ambas en el Estado "de acogida" (no ciudada-
nos no integrados).
e) Ciudadana y proyecto liberal. La doctrina que se pusiera a la
cabeza de la parcelacin, el liberalismo, devino claramente en la ideo-
loga que sustentara tanto la nocin de nacionalidad como, especial-
mente, de ciudadana: ciudadana como titularidad de derechos de li-
bertad, lo cual en aquel momento histrico eran derechos polticos.
La participacin en la cosa pblica como modo de realizacin de la
libertad y con ello, del propio proyecto de vida. A la vista de las pro-
mesas incumplidas de la democracia liberal (la sola igualdad garanti-
zada por el ejercicio de igual libertad por cada uno garantizara la
equidad) y su diagnosticado agotamiento en pos de recomponerla co-
mo democracia social (y de all los conceptos de Estado social, Esta-
do socia] democrtico, etctera), la ampliacin de la ciudadana tal
como se entenda a favor de una ciudadana que sea tambin social
es una decantacin que se impone. Los derechos que la componen?
No ya simplemente de libertad, sino esencialmente econmicos y so-
ciales. La poltica corno va de realizacin, efectivizacin? No" se
perfila la Justicia como e] canal principal. Sin embargo, dentro de es-
ta construccin de buenas intenciones, el liberalismo marca siglo
XXI ha estrechado ms an la "ciudadana": dificultando los accesos
a su antesala (la nacionalidad) as como exponiendo la futilidad de
contar con derechos polticos.
d) Ciudadana y soberana. La ciudadana como portacin de un
derecho a la proteccin de] Estado sufri una primera modificacin
con el nacimiento del derecho internacional de los derechos huma-
nos, el cual vino a "desconocer", a favor de la persona sin considera-
cin de fronteras, la relacin hasta ese momento excluyente entre los
ciudadanos de un Estado, y el mismo, basada claramente en e] ejerci-
cio de la soberana puertas adentro, la cual implicaba que nadie po-

,17 Hammar, citado por De Lucas, Javier, "Las gJobalizaciones y Jos derechos",
Enrahonor: de Universitat Autnoma de Barcelona, nm. lO-41,
2008, pp. 55-,66,
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 231

da inmiscuirse en los asuntos de jurisdiccin interna. A este nivel,


entonces, los derechos humanos vinieron a ser una reivindicacin,
una especie jurdica del derecho moral a la rebelin, contra el propio
Estado; en su momento, incluso, hubo difciles momentos de discu-
sin sobre el "menoscabo a la soberana" que produca esta posibili-
dad de reclamacin de lo que era "poltica domstica". Luego de esta
ruptura del lazo entre el poderla de un Estado respecto a sus habi-
tantes, el desdibujamiento apuntado de este elemento del Estado (o
redefinicin, no desconocemos el empodcrarnicnto que pudieran traer
los procesos de integracin: ciudadana comunitaria) lleva a que de-
bamos replantearnos la relacin entre la atribucin estatal y la ciuda-
dana.
e) Ciudadanos del mundo y derechos humanos. Cuando en 19~5
las Naciones Unidas sientan la primera piedra de 10 que hoyes el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), que tiene
como eje a la persona humana en cuanto tal y no por ser nacional
de un determinado Estado (y esto se aclara enfticamente), se inaugu-
ra una visin del individuo que traspasa las cortinas estaduales, inau-
gurando un orden legal supra estatal al cual podra recurrir incluso
contra las actuaciones del Estado bajo cuya jurisdiccin se hallase la
persona presuntamente lesionada. La nocin de nacionalidad para el
DIDH se vuelve enfticamente indiferente para el goce de los den>
chos, ya sea desde la misma ratio del sistema, como especficamente
desde la prohibicin de establecer distinciones discriminatorias en ba-
se a la nacionalidad, aunque con contradicciones.U'' Sin embargo, los
extranjeros son institucionalmente excluidos del reparto de bienes; al
verse tal exclusin sustentada por un imaginario migratorio funcional,
no se requieren mayores especificaciones para que tal exclusin apa-
rezca justificada. La realidad nos muestra que la nacionalidad, de he-

~18 ';'En la configuracin de este nuevo concepto de ciudadano, ]021 derechos huma-
nos juegan un papel que puede parecer paradjico a primera vista. Por un lado re-
fuerzan las demandas de ms derechos y ms beneficios socio-econmicos para los in-
migrantes, pero al hacerlo parecieran dar a entender que la ciudadana es
nicamente un soporte de derechos y beneficios. Por este motivo, un nuevo concepto
de ciudadana debe integrar tambin la solidaridad, como responsabilidad cvica por
el bien comn. Derechos humanos y solidaridad pueden entonces dar una identidad
renovada a las naciones que: con razn o sin ella, se preocupan pOI el rostro cada
vez ms multicultural de sus sociedades", Ponce, ,. cit., nota 79.
232 LILA CARCA

cho, representa un parmetro de distincin consensuado y as, se vuelve


cierta la afirmacin de que las exclusiones internas del mundo anti-
gua se ven reproducidas en la anualidad: 119 los parias, los sin dere-
cho, o los ciudadanos del cuarto mundo.
3. Frente a los cada vez ms funestos informes sobre desarrollo hu-
mano (por caso, la pobreza latinoamericana no slo no ha descendi-
do sino que se ha incrernentado.V'' aumentando la brecha social en-
tre el lO% ms rico, con el -Hl% del PIB Y el 10% ms pobre, con el
1 las migraciones aumentan aunque tambin lo hagan los ries-
gos, ya que la reaccin de los Estados para, presuntamente, mantener
sus altos niveles de vida (10 que no hace ms que acrecentar el atrac-
tivo de los mismos) se basa en dos estrategias concatenadas: construir
al otro rnigrante como una fuente de peligro (sea para la seguridad
entendida como no delincuencia, como laboral, social y de salud) pa-
ra lograr comodines de libre albedro en la implementacin de politi-
cas deshumanizadas y dcshurnanizantes o, en el mejor de los casos,
apenas provistas de derechos o fuertemente endurecidas (y el resto
del malestar queda a cargo de la sociedad).
Estos componentes (la figura del migran te como factor de inestabi-
lidad laboral y social) deberan integrar una lista de mitos recurrentes
en torno a la migracin, que se completa con otros tem y razones:

Illl Las estadsticas no muestran que los migrantes encabecen la


lista de delincuentes: uno, porque la ilegalidad administrativa
que en su mayora portan, los lleva a convertirse en invisi-
bles; dos, porque la comisin de un delito conlleva, en la ma-
yora de los casos, la expulsin" incluso a un tercer pas; tres,
porque en definitiva la cadena causal debe ser construida a la
inversa, en el sentido de que es el mismo prejuicio hacia ellos
los que los vuelve clientes del derecho penal por mera porta-
cin de otra nacionalidad.

Walzcr, Michacl, op. cit.. nota 58, citado por De Lucas, "Inmigracin, ciudad,
dcrcchos.. .", cit., nota 107, pp. 14-35, especialmente p. J7.
;20 CEPAL, "Panorama social de Amrica Latina, ] 996-2005", citado por Kliks-
berg, IL, conferencia "Hacia dnde va Amrica Latina, La pendiente", Bue-
nos Aires, 29 de agosto de 2007.
DESORDEN MUNDIAL, ORDEN MIGRA'TORIO 233

Los migrantes se mueven hacia paises con altos o al menos


mejores ndices de bienestar, atrados precisamente por la de-
manda de mano de obra, usualmente no calificada. Es asin-
temtico cmo las diatribas se dirigen hacia los llegados para
ocupar Jos puestos de trabajo ms degradantes o triple D
mandmg, dangerous, dirties) y que los nacionales difcilmente
aceptaran mientras que se bienviene a profesionales y tcni-
cos de distintas disciplinas como tales.
<lI La migracin no es un problema en s: el problema viene de
pretender encajar una esfera en una ranura o lo que es igual,
"el problema que nos plantea la inmigracin no es cmo in-
sertar en nuestro orden de las cosas a quienes vienen a noso-
tros ... sino que los flujos migratorios nos hacen comprend~r
.
que es precisamente d" el que tlene que cam bilar.,,[;
ese oruen
De all, decamos, los fracasos en las polticas migratorias que
intentan controlar sus fronteras dentro de una lgica na ..
cio-territorial, 122

Frente y pese a ello, se plantea la ciudadana como solucin, bien


que una ciudadana pensada a nivel planetario, mundial o cosmopoli-
ta. Decamos antes que eJ intento de una construccin incluyente pa-
ra Jos migran tes que se denominara "ciudadana" no era casual sino
que buscaba jugar con las mismas reglas. O por lo menos intentar-
lo: creo que no pasa de un intento de estirar un concepto conocido
(del periodo "pro-crisis") para aprehender una realidad desafiante que
fluye.
El mundo est desordenado y el Estado pierde terreno? No precisa-
mente; se trata de un desorden selectivo, exagerado donde ms con-

De Lucas, Javier, "La inmigracin como res Cuadernos Electronicos de Filo-


del Derecho, nm. io, 20(H, p_ 19.
Cornelius (Cornclius, Waync, "Controlling 'Unwanterl' Imrnigration: Lessons
frorn the United Statcs, ] 993-2004", and Siudies. vol. :3], lo.
de julio de y Castks dan un panorama, para Estados Unidos y para el diseo
general de las polticas migratorias respectivamente, sobre las causas de los fracasos
de dichas polticas. ubicndolas en cienos misunderstandlngs ("migration mainly detcr-
mined market torces", "state migration control efforts still followjing] a national
logic, while manv 01' the forces driving migration follow a transnational logic": Cast-
les. Stcphcn, "The Factor s that Make and Unmake Migratio n Policies", Iniernational
Rema, vol. 38, octubre de
LILA CARCA

viene (sobre todo en el Medio Oriente antes de la llegada de los Esta-


dos Unidos) pero puntillosamente clasificado en otros niveles. Los
Estados que todava pueden jugar en el tablero mundial aprovechan
la marejada para reforzar sus poderes penales sobre el individuo, un
unilateralisrno militar que no mide consecuencias -donde ahora su-
mamos a la Colombia de Uribe y su incursin en territorio ecuato-
riano- y e invertir el camino recorrido por el poder soberano que
estaba en el pueblo para depositarlo en el gobernante rey.
[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

HOMICIDIO A PETICIN, INSTIGACIN Y AYUDA


AL SlJICIDIOEN EL DERECHO PENAL: UNA LECTURA
CONS'ITTUCIONAL DE LOS ARTCULOS 1] 2 Y 113
DEL CDIGO PENAL PERUANO*
HOlvflC1DE' AT 7HE REQUE'ST 01' 7J1E V1CTIA1, ABE7TE'D
AND ASSISTEDSUIC1DE LV GUM1NAL LA ;j/~.
A CONSTlTUTIONAL READ1N("? 01' AR71CLE'S J J 2 A]vD 113
OF THE PE,"RUlIA,7V' CRIlvIllv"-ilL CODE

Luis JVriguel REYNA ALFARo**

RESUMEN: El Cdigo Pena] peruano, ABSTRAeT: The code.


siguiendo la tendencia mayoritaria de the trend of the Latin american
los cdigos penales iberoamericanos, criminal staiuies. the euthanasia and
sanciona ]a eutanasia y Jos actos de Ihe ti) suicide. This article u.ants

colaboracin al suicidio. El presente to analirc the conient (1 the article 1J 2 ond


trabajo pretende analizar el contenido 113 ihc Peruoian Penal Gaje th at
de los artculos l l2 Y l l ') del Cdigo thc
Penal peruano que crimina lizan el to suicide. the con-
homicidio a peticin y la instigacin y tours o/lm;le,'tz'n lau: in
ayuda al suicidio, respectivamente, this intention, is a
partiendo del estudio de los contornos
de proteccin penal de la vida. En este
propsito, se discute finalmente si la
vida es o no un bien jurdico totalmen-
te indisponible.

Palabras claves: Eutanasia, suicidio. Desc1'ipton~:Eutwna5ia, suicide, cooircra-


cooperacin. homicidio, derecho penal, tion, homicide, Crimina! Loa:
bien jurdico, vida. poltica criminal, criminal
dignidad.

* Arriculo recibido el 28 de noviembre de 2007 y aceptado P;1L1 su publicacin


el 2 de de 2008.
** Profesor de Derecho penal en las universidades de San Martn de Pones e Inca
Garcilaso de la Vega, en Lima, Per; y profesor del Instituto Nicaragense de Estu-
dios Jurdicos; en J\lanagua, Nicaragua. Becario de investigacin de la Fundacin
Carolina, Espaa.

Boletn Mexicano de Derecho Comparado,


nueva serie, ao XLII, nm. 124,
enero ..abril de 2009. pp, 235-25]
236 LUIS MIGUEL REYNA i\LFARO

SUMARIO: L Ambito de la
de la proteccion de la vida humana. Estructura
de la de la vida en el Penal El homi
cidio 1 J 2 del Cd~goPenol). V. La
suicidio 113 del Penal),

1. }\MBlTO DE LA PROBLEMATICA PL"'NTEADA

Los ms intensos debates jurdicos suelen ser hallados en relacin a la vi


da: los intensos y an inconclusos debates producidos en relacin a sus
mbitos temporales de proteccin jurdica o las discusiones surgidas en
tomo a la opcin criminalizadora en relacin al aborto son buenos ejem-
plos de aquello. 1
En este contexto, una prctica tan antigua" como polmica se
mantiene an en el debate: la eutanasia y los comportamientos que
se relacionan con sta." Y lo anterior por una diversidad de razones
correctamente expuestas en el trabajo desarrollado por el maestro
Roxin," y entre las cuales destaca la diversidad de enfoques y trata-
mientos otorgados a la eutanasia, en tanto problema mulridisciplina-
rio.>

1 Vase, sobre el panicular, Reyna AHiuo, Luis Miguel, "Problemas jurdico-pena-


les de la anticonccpcin: el caso de los mtodos anticonceptivos de emergencia", en
varios autores; Libro por el XXT/ ~4niversaf'o de la Funa'act'n de la Facultad de Den!-
T

cho Ciencias Polticas de la Unuiersidad Inca Garcilaso de la Facultad de Derecho y


Ciencias Polticas de la Universidad "Inca Garcilaso de la , LnY_l, 200'7, p. 473.
% Sus aspectos histricos pueden revisarse en Nez Paz, Miguel Angel, Historia de!
derecho a morir, Oviedo, Foruru, 1999,

__ 3 El desarrollo conjunto de estos comportamientos


ueralt Jirnnez, en la comn motivacin
Jimnez, Joan, Derecho Parte
tiene su origen, corno destaca
cttminal de los mismos. Vase Queralt
3a. ed., Barcelona, J.M. Bosch,
[996, p. 19.
4 Roxin, Ctaus, "Tratamiento jurdico-penal de la
Ciencia Penal ')' Crimine'io,!;iu, nm. L disponible en
5 Como ha puesto de manifiesto Arthur Kaufrnann, los desarrollos de la ciencia
mdica en la prolongacin de la vida han necesariamente incidido en esta problem-
tica, pues la prolongacin de la vida se relaciona con la prolongacin del sufrimiento
humano y la ne.cesidad de ponerle fin. Vase Gart.ia Arn, Mercedes, "Futana-ia y
disponibilidad de la propia vida", Resista Peruana de Ciencias Penales, Lima, nm. '7-8,
[999, p. 750.
HOMICImo A PETICIN, INSrICACIN y AYUDA AL SUICImO 237

El propsito de este trabajo es identificar el tratamiento jurdico


penal otorgado por el Cdigo Penal peruano a partir de la configura-
cin del programa poltico criminal correspondiente a un Estado de
derecho, social y democrtico. Desde ese punto de inicio, se analiza
la estructura de los artculos 112 y 113 del Cdigo Pena] que regu-
lan, respectivamente, los delitos de homicidio piadoso e instigacin} ayuda
al suicidio. 6

11. LA CONFIGURACIN POLTICO-CRIMINAL DE LA PROTECCIN


PENAL DE LA VIDA H1JMANA

E] derecho penal no es un terreno estanco, como no lo es el dere-


cho procesal penal ni el derecho de ejecucin penal, todos ellos se
encuentran unidos por un mismo tronco comn: la poltica criminal.
As, los desarrollos legislativos del derecho penal no pueden descono-
cer la configuracin poltico crimina] propia de] modelo estatal reco-
nocido constitucionalmente.
En electo, debe recordarse las expresiones de Snchez-Vera C-
mez-Trelles: la poltica criminal es el manto comn del derecho penal,
derecho procesal penal y el derecho de ejecucin penal. 7E1 derecho
penal debe entonces reproducir la orientacin poltico-criminal que
adopta el Estado. Ahora, la orientacin de la poltica criminal debe
necesariamente estimarse a partir de los fines que pretende obtener e]
Estado mediante su intervencin punitiva.
Los fines de la poltica criminal no pueden ser otros, en e] Estado
democrtico de derecho que reconoce nuestra Constitucin, que los
de la "realizacin de los derechos fundamentales"." Los derechos fun-

Recurriendo fundamentalmente a la doctrina nacional sobre stas materias, Jos


desarrollos de la doctrina comparada pueden ser hallados en los trabajos que acorn-
paran este texto.
7 Snchez-Vera Gmez- Trdles, Javier, para una reforma del derecho
procesa] penal espaol", Revista Canaria de Ciencias Penales, Canarias, Instituto Iberoa-
mericano de Poltica Criminal y Derecho Pena] Comparado, nrn.. j., ] 997, p. 1] 9.
8 Ziga Rodrguez, Laura, Poltica criminal, Madrid, Colcx, 2001 p. 24. As tarn-
bin parece ser la posicin de Bustos Ramirez al tener como puntos esenciales de su
exposicin la libertad y la dignidad humana, en Bustos Ramrez, Juan., "Poltica cri-
minal y Estado", Rcoista Peruana de Ciencias Penales, Lima, nm. 5, 199~), pp. 129 Y ss.
238 LUIS MIGUEL REYNA i\LFARO

darnentales, por su parte, tienen como ejes substanciales la libertad y


la dignidad humana."
De esta forma, la proteccin penal de la vida debe responder a los
contenidos programticos que dimanan de los artculos lo. ("La defen-
sa de la persona humana y el respeto ele su dignidad son el fin supre-
mo de la sociedad y del Estado") y 2.1 ("Toda persona tiene derecho:
a la vida, a su identidad, su integridad moral, psquica y fsica y a su
libre desarrollo y bienestar") de la Constitucin poltica del Per.
Desde esa perspectiva, debe reconocerse que el derecho penal no
es un terreno estanco sino que se engarza dentro de un sistema de
valores que inciden en la estructura y justificacin del derecho penal.
En ese contexto, el principio de dignidad alcanza relevancia en una
triple dimensin: dogmtica, legislativa y jurisprudencial.l''
La irradiacin jurisprudencial del principio de dignidad de la per-
sona se aprecia en los desarrollos de la doctrina del Tribunal Consti-
tucional peruano que reconoce su condicin ele "presupuesto ontol-
gico de todos los derechos fundamentales". u

III. ESTRUCTURA DE LA PROTECCIN PENAL DE LA VIDA


'EN EL CDIGO PENAL FERUANO

El libro 1I (parte especial) del Cdigo Penal peruano nuera el tra-


tamiento de los hechos delictivos regulando los delitos contra la vida; el
CUCIPO.Y la salud (ttulo I). Los atentados contra la vida independiente
tienen ubicacin en el captulo I (artculos 106 a 113), en tanto que
los atentados contra la vida dependiente se ubican en el captulo II

Co nrado Hesse citado en Benda et al., lVIanual de derecho constitucional, J\1adrid,


instituto Vasco de Administracin Pblica, j 996, p. 89.
Cuesta Aguado, Paz NIercedes de la, "Persona, dignidad y derecho penal", en
Nieto Martn, Adn al doctor Marino Barbero Santos. In mernoriam,
Cuenca, Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha-Ediciones Universidad
de Salamanca, 2001, po 210.
11 Exp. 0008-2003-1\1, STC del 11 de noviembre de 2003, r\1 respecto, Rubio Co-
rrea, Marcial, La interpretacum de la Constitucion s~r;n el 'Tribunal Constitucional. Lima, Fon-
do Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2005, pp. l46-l48; Me-
sa, Carlos, Derechos de la persona. constitucional, Lima, Fondo Editorial del
Congreso del Per, 20rH, p. 18.
HOMICImo A PETICIN, INSrICACIN y AYUDA AL SUICImO 239

(artculos 11 el a 120) y los atentados contra la integridad corporal se


ubican en el captulo Hl (artculos 121 a 129).
El criterio de sistematizacin seguido por el codificador penal pe-
ruano responde a la importancia del bien jurdico penalrnente prote-
gido.12 De esta forma, la ubicacin privilegiada de los delitos contra la
vida. el CUC1/JO Ji la salud en nuestro Estatuto penal responde a los postu-
lados poltico criminales que dimanan de la declaracin contenida en
el artculo lo. de la Constitucin poltica del Per: "La defensa de la
persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de
la sociedad y del Estado".

IV. EL HOMICIDIO PIADOSO (ARTCULO 112


DEL CDIGO PENAL)

l. Estructura tpica

El articulo 112 del Cdigo Penal peruano describe el delito de ho-


micidio piadoso del modo siguiente: "El que, por piedad, mata a un
enfermo incurable que le solicita de manera expresa y consciente pa-
ra poner fin a sus intolerables dolores, ser reprimido con pena pri-
vativa de libertad no mayor de tres aos".

2. La criminalizacum del homicidio piadoso y su vinculacin


con la cuestin del bien jurdico

Antes de realizar cualquier tipo de anlisis hermenutico del dispo-


sitivo es necesario destacar la tendencia generalizada en la doctrina
nacional de cuestionar la criminalizacin del homicidio piadoso, des-
de el fervoroso discurso de Villa Stein que, en lnea similar a la se-
guida por Gimbernat en Espaa, plantea de l~ge ferenda y en clave
constitucional la necesidad de descrirninalizar el homicidio piadoso.!"

Rov Luis. Derecho peruano. Parte Lima, Servicio de Prensa y


Publicaciones. 1977, p. i, C)astiJlo Alva, Jos Luis, 1lomidio, Comentarios de las
Lima, Gaceta Jurdica, 2000, p. 2j.,
As "AJ legislador se le pas por alto la eventual inconstitucionalidad del
tipo creado, pues la Constitucin de 1979 consagraba en su artculo 20. el 'derecho al
240 LUIS MIGUEL REYNA i\LFARO

pasando por propuestas como la de Salinas Siccha que intenta com-


patibilizar la moral con la impunidad del homicidio piadoso, la de
Villaviccncio Terreros que reconociendo que la problemtica subya-
cente a la punicin del homicidio piadoso se debe resolver en sede
constitucional sin dar mayor explicacin de los fundamentos de su
posicin.l> el poco elaborado desarrollo de Chirinos Soto!" y el mu-
tismo de Brarnont-Arias Torres y Garca Cantizano'? y Morncthiano
Santiago. is
La solucin a la cuesnon en debate pasa por determinar si la vida
humana es un bien jurdico in disponible o libre disponible. Si la op-
cin asumida es la primera, la crirninalizacin del homicidio a pe
ticin o la ayuda o instigacin al suicidio se encontrara justificada; si
la respuesta es la ltima, la opcin crirninalizadora resultara veda-
da.l''
La doctrina penal muestra una tendencia mayoritaria a favor del
reconocimiento de la disponibilidad de la vida humana. La cuesnon
realmente problemtica se relaciona con los limites de dicha disponi-

libre desarrollo de la personalidad', y ese derecho de rango constitucional se ve ataca-


do en la hiptesis de una agona o muerte indigna .. Respecto a la Constitucin de
1993 ocurre otro tanto, pues en este caso se colisiona el tipo penal del homicidio pie-
tista con lo dispuesto con el articulo lo. del estatuto peruano, que consagra: 'la de-
fensa de la persona humana y el respecto a su dignidad son el fin supremo de la so-
ciedad y del Estado", pues ;e mata por piedad y en precisa salvaguarda de la vida y
muerte digna, este acto de supremo amor no puede ser castigado sin caer en la inrno-
ralidad y la estupidez"; vase Villa Srcin, Javier, Derecho Parle Lima, San
Marcos, 1997, L t, p. 127.
1+ Salinas Sicr.ha, Ramiro, Cuno de derecho peruano. Parte J, Lima, Pales-
tra. 1998. p. 98.
Villavir.cncio Terreros, Felipe, comentado, 3a. cd., Lima, Grij1cy, 2001,
p. 302.
16 Chirinos Soto, Francisco, 2a. ed., Lima, Rhoda s, 2004, pp. 228
Y 229,
17 Bramnnt-Arias Torres, Luis y Garda Cantizar,, Maria del Carmen, Manual de
derecho Parte 'la. ed., San Marcos, Lima, SPEditores, 1998, p. 66.
18 Mornethiano Santiago, .Javier, San Marcos, Lima, 2003, pp.
330 v 331.
N"ez Paz, Miguel ngel, "Suicidio, disponibilidad de la vida y eutanasia", en
vanos autores, ){V[J Latinoamericano. LY Iberoamericano 1 Nacional de Derecho Pe-
nal y Criminologa, Lima, Ara, 2005, p. 19'.
HOMICImo A PETICIN, INSrICACIN y AYUDA AL SUICImO 241

bilidad, en tanto puede generar el nesgo de formular "licencias para


rnatar".20
En esa linea puede mencionarse aquel sector de la doctrina que
considera que la vida humana es un bien jurdico de libre disposicin
slo para su titular." en virtud a la decisin legislativa de dejar impune
el suicidio. Esto supone que cualquier intervencin de tercero en el
acto de suicidio posee relevancia penal. Aunque coincide en los resul-
tados, esta posicin, sin embargo, no es admisible debido a que son
consideraciones distintas las que han llevado al legislador a dejar im-
pune el suicidio.F N o existe, en consecuencia, un derecho fundamen-
tal a la propia muerte"
La vida es un bien jurdico disponible sobre la base de la identifi-
cacin de la libertad como un valor superior del modelo constitucio-
nal y de la dignidad de la persona como fundamento del orden pol-
tico y de la paz social Desde esa perspectiva, el derecho a la vida no
puede ser interpretado en contraposicin de la idea de dignidad de la
persona, autonoma de la persona'" y su derecho a la libertad, siendo

20 Como se critica actualmente en Holanda. Vase Tak, Pctcr , "La nueva Ley so-
bre Eutanasia en Holanda y sus precedentes", trad. de Mara Jos Pifarr, Revista Pe-
nal, nm. 12, p. 109.
Gonzlez Rus, Juan Jos, "Leccin 2", en Coba del Rosal, Manuel Com-
de derecho Parte Madrid, Marcial Pons, 2000, p. 56; Donna,
Edgardo Alberto, Derecho Parte 1. I, 2a. ed., Buenos Aires, Rubinzal Cul-
zoni, 2003, p. 45; Dez RipoJ!s, Jos Luis, "Articulo 143", en id. y Gracia Martn,
Lus (coords.), Comentarios al Penal. Parte Tirant lo blanch, Valencia,
1997, t. I, p. 180. En el derecho mexicano, Azzolini Bincaz, Alicia, "Intervencin en
la eutanasia Participacin criminal o colaboracin humanitaria?", en Cano Valle,
Fernando ce al. Fuianasia. filos/ficos, IvIx-
ca, UNAM, 2005, p. 9.
22 \7 as Roldn Barbero, Horacio, "Prevencin del suicidio y sancin interna";
Anuario de Derecho Penal)' Ciencias Penales, Madrid, nm. 1" tase. In, 1987 pp. 638 Y
639.
%3 Al respecto, sumamente instructivo, Massini Correas, Carlos y Zambrano, Pilar,
"Vida humana, autonoma y el final de la existencia. Existe un derecho a disponer
de la propia vida?", en Borda, Guillermo La persona humana, Buenos Aires, La
Ley, 2001, pp. 105 Y ;S., quienes recuerdan cmo el desarrollo y evolucin de los de-
rechos fundamentales muestran dentro de los derechos de "cuarta generacin" los
denominados "derechos de emancipacin", en donde se ubicara el "derecho a morir".
~4 Nino , Carlo Santiago, derechos humanos, Un ensayo 2iL ed.,
Buenos Aires, Astrca, 2005, p. 223.
242 LUIS MIGUEL REYNA i\LFARO

necesario identificar el punto de equilibrio entre estos derechos.i" to-


mando en consideracin el recproco condicionamiento que debe
existir entre el derecho penal y los derechos fundamentales."
Justamente la configuracin de una especie de deber constitucional de
tutelar la oida contra la voluntad de su titular27 colisiona con el principio de
dignidad de la persona.s'' La configuracin constitucional del derecho
a la vida no se limita a reconocer el derecho a vivir en trminos es-
trictamente biolgicos, sino que comprende las condiciones de vida29
que, en un Estado ele derecho, deben necesariamente ser compatibles
con el principio de dignidad de la persona.'' Esta configuracin cons-
titucional del derecho a la vida, por otra parte, no puede vincularse a
determinadas concepciones religiosas que propugnan la santidad de la
vida>' en tanto el artculo 2.3 constitucional reconoce la libertad reli-

Snchez Tomas, Jos "Leccin TU. La participacin en el suicidio. El


homicidio consentido y la eutanasia", en Rodrguez Ramos, Luis ct al.. Derecho
Pacte Madrid, Servicio de Publicaciones de la Universidad Complutense de
Madrid, 1998, t. 1, p. 46.
I-HiberJe, Peter, La en el 'I-;Stado constitucional, trad. de CJar10s Ita-
IT10S, Liara, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 1997,
p. 66.
Conforme planteaba originariamente Schmidhauser, qliJen equiparaba jos corn-
portamicntos relacionados al suicidio con el homicidio debido a la existencia de un
deber jurdico de seguir viviendo; sobre su tesis, vase el paradigmtico trabajo Rosal
Blasco, Bernardo del, "La participacin y el auxilio ejecutivo en el suicidio. Un inten-
to de reiuterpretacin constitucional del artculo 409 del Cdigo Penal", Anuario de
Derecho Ciencias Penales, NIadrid, nm. L [ase. T, 1987, p. 76: en nuestra doctri-
na, Fernndez Sessarego sostiene que "la persona est obligada a mantener y cuidar
de su vida en tanto un ente coexistencia] destinado a convivir en sociedad, por lo que
se debe a los dems que son los que contribuyen y permiten el cumplimiento de su
destino personal". Vase Fernndez Carlos, "Artculo lo.", en Gutirrez
Camacho, Walter La Constitucin comentada, Lima, Gaceta Jurdica, 2005, t. L
p. 14.
Valle Muiz, Jos Manuel, "Artculo 143", en Q,uintero Olivares, Gonzalo
Comentarios a la parte del derecho Pamplona, Aranzadi, 1999, p. 60.
Calsarniglia, Albert, "Sobre la eutanasia", Doxa. Cuadernos de del Derecho,
Alicante, nm. 13, 1993, p. 337.
30 Sags) Nstor Pedro, Flcmentos de derecho constitucional, .3a. ed., Buenos Aires,
Astrca, 2001, 1. 2, p. 326; Mcsia, Carlos, p. cit., nota l l , p. 81.
Pormenorizada mente, sobre la santidad de la vida en las distintas religiones:
Giusti, Giusto, "L'Eutanasia", en Ferracuti, Franco (a cura 'lraitatc di Criminologia,
Medicina e Psichiatria Forense, Miln, Giuflre Editore, 1988, t. 7, pp, 231 Y
:lnn
L.)c..
HOMICImo A PETICIN, INSrICACIN y AYUDA AL SUICImO 243

giosa y el articulo 50 de la carta fundamental reconoce el respeto


estatal a toda clase de confesiones.
Recuerda correctamente Jakobs que el Estado no slo debe garan-
tizar la subsistencia de la vida, sino tambin su calidad." en clara
alusin a la dignidad como contenido inmanente al ser humano. En
efecto, la preservacin de la vida humana no puede derivar en la eo-
sincacum
ro "
aet 3 J'ustamente
.1' ser hiumano.> . estas razones 'hircicron
. que \' /a 1]e
Mufiiz reconociera en estos mbitos, ms que producirse un menos-
precio de la proteccin de la vida, la proteccin de la misma en res-
peto a la dignidad del hombre como valor fundamental del modelo
democrtico. 34
Si el derecho penal, como seala Haberle, torna operativos los va-
lores que son objeto de los derechos fundarnentales.t" reconocer rele-
vancia penal a los supuestos en que la persona dispone de su propia
vida, ya incompatible con el derecho a una vida digna, supone una
paradoja insuperable con el objetivo general, antes delineado, de la
poltica criminal del Estado de derecho.
La calificacin de la vida humana como bien jurdico absolutamente
indisponible supone una suerte de reconocimiento de su absoluta fal-
ta de relacin con la voluntad de vivir de su titular.l" y constituye,
adems, una contradiccin total con la existencia de supuestos reco-
nocidos constitucionalmente de disposicin de la vida por parte del
Estado, como la pena de muerte en casos de traicin a la patria du-
rante guerra exterior."?

Jakobs. Gunther. "La orgamzacion de autolesin y hctcrolcsin, especialmente


en caso de muerte", trad. de Manuel Cancio, en id . Estudios de derecho Madrid.
Civitas. 1997. p. 39'j.
33 Eser, Albin, "Posibilidades y limite- del auxilio a morir desde la perspectiva pe,
nal", en id., Estudios de derecho mdico, trad. de Manuel Abanto, Lima. Idcmsa,
2001, p. 215.
Valle Mufiiz, Jos ~vlanllel, op. C" nota 28. p. 6!L
35 Haberle, Peter~ op, cit., nota 26, p. 79.
36 Politoff, Sergio et al., Derecho chileno. Parte Santiago, Editorial Jurdica
de Chile, 200], p. 237.
Conforme prev el articulo 1/HJ de la Constitucin peruana para casos de trai-
cin a la patria en tiempo de gtlerra. Vase Queralt, Joan, "La eutanasia. Perspccti-
\/;15 actuales y futuras", Anuario de Derecho Ciencias Penales, Madrid, Ministerio de
t. XLI, fase. I, 1998, p. 122.
LUIS MIGUEL REYNA i\LFARO

En el contexto de una jurdicamente tolerada disponibilidad manu


propria de la vida humana, se debe reconocer el derecho a abandonarse
en contraposicin a un posible deber de curarse o deber de que Slg-
nificara un apoderamiento totalitario del ser humano.
En relacin a todo 10 expresado, conviene rescatar en nuestro con-
texto los contenidos de la Sentencia C-239 de 1997 de la Corte
Constitucional de la Repblica de Colombia que, analizando la cons-
titucionalidad del artculo 326 del Cdigo Penal de dicho pas, consi-
dera inconstitucional la punicin del homicidio piadoso. Al respecto
cita alguna de las ideas centrales de sta sentencia:

El deber del Estado de proteger la vida debe ser entonces compatible


con el respeto a la dignidad humana y al libre desarrollo de la perso-
nalidad. Por ello la Corte considera que frente a los enfermos termina-
les que experimentan intensos sufrimientos, este deber estatal cede
frente al consentimiento informado del paciente que desea morir en
forma digna .. El derecho fundamental a vivir en forma digna implica
entonces el derecho a morir dignamente, pues condenar a una persona
a prolongar por un tiempo escaso su existencia, cuando no lo desea y
padece profundas aflicciones, equivale no slo a un trato cruel e inhu-
mano, prohibido por la Carta (Cp, art. 1 sino a una anulacin de su
dignidad y de su autonoma como sujeto moral. La persona quedara
reducida a un instrumento para la preservacin de la. vida como valor
abstracto. Por todo lo anterior, la Corte concluye que el Estado no
puede oponerse a la decisin del individuo que no desea seguir vivien-
do y que solicita le ayuden a morir, cuando sufre una enfermedad ter-
minal que le produce dolores insoportables, incompatibles con su idea
de dignidad. Por consiguiente, si un enfermo terminal que se encuentra
en las condiciones objetivas que plantea el artculo 326 del Cdigo Pe-
nal considera que su vida debe concluir, porque la juzga incompatible
con su dignidad, puede proceder en consecuencia, en ejercicio de su li-
bertad, sin que el Estado est habilitado para oponerse a su designio,
ni impedir, a travs de la prohibicin o de la sancin, que un tercero le
ayude a hacer uso de su opcin. No se trata de restarle importancia al
deber del Estado de proteger la vida sino, como ya se ha sealado, de
reconocer que esta obligacin no se traduce en la preservacin de la vi-

Expresin utilizada en Felip i Saborit, David, 'Tema l. El homicidio ji sus for-


mas", en Silva Snchez, Jess ~1aTLt Lecciones de derecho Parte Barce-
lona, Atelier, 2006, p. 39.
HOMICImo A PETICIN, INSrICACIN y AYUDA AL SUICImO 245

da slo como hecho biolgico. El deber de no matar encuentra excep-


ciones en la legislacin, a travs de la consagracin de figuras como la
legitima defensa, y el estado de necesidad, en virtud de las cuales ma-
tar no resulta antijurdico, siempre que se den los supuestos objetivos
determinados en las disposiciones respectivas. En el caso del homicidio
picristic, consentido por el sujeto pasivo del acto, el carcter relativo
de esta prohibicin jurdica se traduce en el respeto a la voluntad del
sujeto que sufre una enfermedad terminal que le produce grandes
padecimientos, y que no desea alargar su vida dolorosa. La actuacin
del sujeto activo carece de antijuridicidad, porque se trata de un acto
solidario que no se realiza por la decisin personal de suprimir una
vida, sino por la solicitud de aqul que por sus intensos sufrimientos,
producto de una enfermedad terminal, pide le ayuden a rnorrr.

Todas estas consideraciones producen efectos a nivel del bien jur-


dico que asume as una nueva configuracin: el homicidio protege la
vida dentro de los estndares de dignidad correspondientes al Estado
de derecho; en trminos de Bacigalupo: "se protege la vida como so-
porte de la dignidad ele la persona ... Por lo tamo, aunque la vida sea
el ncleo indispensable de la proteccin del homicidio, la dignidad de
la persona ocupa un lugar que no se puede ignorar en la proteccin
de la vida". j9
Esta propuesta permite mantener inalterables las estructuras de la
imputacin delictiva, En efecto, conforme Jakobs reconoce, no slo
no puede ser punible la autolesin, sino tambin los supuestos ele he-
terolesin consentida y participacin a propio riesgo en la medida
que constituyen supuestos carentes ele la irrogacin de un mbito de orga-
nizacum ajena, lo que precisamente constituye el injusto correspondien-

Bacigalupo, Enrique, "El consentimiento en los delitos contra la vida y la integri-


dad f.s]ca" ) Revista Peruana de Cien das Penalcs;Lirrl3,; Cultural Cuzco, nm. 1) 1993; pp.
1'7 Y 18: tambin, Rosal Blasco, Bernardo del, al'. cit., nota 27, p. ss, Garcia Rivas,
Nicols, "Despenalizacin de la eutanasia en la Unin Europea. Autonomia e inters
dd paciente" Revista Penal, nm. 11, p. 16; id., "Hacia una justificacin ms objetiva
de la eutanasia", en Nieto Martin, Adn o/J. cit., vol. JI, nota 10, pp. 149 Y
ss.; Salazar Snchez, Nclson, Aspectos problemticos del delito de instigacin al sui-
cidio La lesin o puesta en peligro de la vida depende del instigador o del suicida?",
Actualidad Lima, Gaceta Jurdica, nm. l57, 2006, p. 97.
246 LUIS MIGUEL REYNA i\LFARO

te a los delitos contra las personas.s'' Esta pOS1ClOntendra un efecto


criminolgico adicional: reducira la cifra negra de criminalidad.t!

3. El tlPO de injusto

La accin tpica del homicidio a peticin es la propia de cualquier


otra clase de homicidio: matar a siendo posible su realizacin por
omisin impropia.t" Se admite, en esa lnea de ideas, tanto la puni-
cin de la eutanasia activa (consentida) como de la eutanasia pasiva (con-
sentidaj.f?
En relacin a la eutanasia pasiva conviene recordar los tres diversos
tratamientos jurdicos que aquella puede recibir: Omisin de medidas
de alargamiento de la vida con la voluntad del paciente, omisin de
medidas de alargamiento de la vida contra la voluntad del paciente y
omisin de medidas de alargamiento de la vida de paciente que care-
ce de la capacidad de expresarse.
No encajan dentro del mbito de relevancia jurdico penal los su-
puestos de eutanasia pura" esto es, aquellos casos en que se ayuda a la
persona en el morir. Es decir, no se provoca la muerte m se adelanta
la misma, slo se hace ms tolerable.
En primer lugar, el sujeto pasivo del delito es nicamente un enfer
mo incurable. Este trmino tiene un contenido exclusivamente mdico,
descartndose la introduccin de elementos econmicos o sociales.r'
Ahora, no basta que el sujeto pasivo sea un enfermo incurable, es ne-
cesario adems que aqul sufra intolerables dolores lo que permite redu-
cir la aplicacin de la formula del homicidio piadoso a las enferme-
dades fsicas, excluyendo a las enfermedades psquicas.t'' pues aquellas

'lO Jakobs; Gunther, 0i), cit.. nota 32~ p. 39.5.


'1) Garca Rivas, Nicols, ojJ. cit., nota 39, p. 15; Pannain, Bruno et al., "L'omicidio
del consenziente. Notazioni giuridiche, criminologichc, di politica crirninale e kgislati-
ve in tema di ornicidio del conscnzicntc". en Fctracuti, Franco cura 01'. cii.. no-
ta 31, p. 2(H.
'12 As Villavicencio Terreros, Felipe, op. cu., nota 15, p. 302: Salinas Siccha, Rarni-
ro, ojJ. at., nota 14, p. 106.
43 Villavicencio Teneros, Felipe, op. cit., nota 15, p. 303.
+4 Como propone Felipe Villavicencio. AJ respecto, Villaviceru.io Terreros, Felipe,
oj), cit., nota 1.5, p. 302,
45 De distinta opinin, Salinas Siccha, Ramiro, J,b. cit.. nota ] 4, p. 107.
HOMICImo A PETICIN, INSrICACIN y AYUDA AL SUICImO 247

-----como es evidente- excluyen la posibilidad de solicitud conciente


como lo exige el tipo penal.t" Aqu surge una intensa discusin doc-
trinal en relacin a Jos casos en que la persona expres su voluntad
suicida con anterioridad a la prdida de capacidad.f"
Se trata de un delito de medios indeterminados, por lo que es po-
sible su realizacin recurriendo a cualquier medio idneo para la
produccin del resultado.
La aplicacin del homicidio piadoso requiere de solicitud expresa y
consciente del sujeto pasivo. No se trata, como errneamente sostiene
cierta doctrina.t" del consentimiento, pues aqul s puede ser tcito.
La solicitud debe ser hecha por persona en pleno goce de sus faculta-
des psquicas. Ahora, la redaccin del artculo 112 del Cdigo Penal
peruano parece descartar la aplicacin del tipo atenuado, cuando la
solicitud no ha sido conocida por el autor. 49
Es justamente la voluntad de morir del sujeto pasivo la que perrni-
te considerar vlidas las expresiones de Conzlez Rus en eJ sentido
de que en el homicidio a peticin "el suicida es un inductor del ter-
cero que le causa la nluene".5
Ahora, la falta de peticin expresa y consciente nos ubica en la de-
nominada eutanasia activa no consentida que no recibe el trato privilegia-
do del articulo 112 del Cdigo Penal y que tendra que ser penada
recurriendo a la figura bsica del homicidio."!
El mvil es indudablemente el piadoso '? que es uno de los susten-
tos del menor desvalor ele la accin que justifica la menor carga pu
nitiva del homicidio a peticin.s'' relacionado a la menor peligrosidad
del autor en relacin al homicida ordinario.v' No obstante, conviene

46 A..s Villa Stein, JavieL 0ll, cit., nota 13) p. 13.3.


47 Felip i Saborit, David, ,. cit.. nota 38, pp. 4'j. Y ,j.5.
4!3 Salinas Siccha, Ramiro, op. cit., nota lI. p. 107.

49 De distinta opinin, Bajo Fernndez, MgLld, "Captulo EL Induccin y coope-


racin al suicidio", en id. de derecho Parte Madrid, Ceura,
2003, vol. I, p. 266.
50 C;onzlez Rus, .Juan Jos, op. cit., nota 21, p. 62.

De esta opinin, Villavicencio Teneros, Felipe, op. cit., nota 15, p. 303.
Salinas Siccha, Ramiro, op. cit., nota 1+, p. 107.
53 C~IYJeZ Pavajeau, Carlos y Urbano Martincz, Jos, "Delitos contra Ia vida y la
integridad personal", en varios autores, Lecciones de derecho Parte Bogot,
Universidad Externado de Colombia. 2003. po 9!I6.
5+ Pannain, Bruno ct al., op. cit., nota -ll , p. 203.
LUIS MIGUEL REYNA i\LFARO

recordar ------conEser-: que la mayora de ordenamientos jurdico-pe-


nales considera irrelevante el motivo del autor para realizar el horni-
cieno, en la medida que lo realmente trascendente es la peticin ex-
presa de morir de la vctima.S

V. LA INSTIGACIN O AYUDA AL SUICIDIO (ARTCULO 113


DEL CDIGO PENAL)

l. Estructura tipica

Figura regulada por el artculo l l 3 del Estatuto penal peruano en


los siguientes trminos: "El que instiga a otro al suicidio o lo ayuda a
cometerlo, ser reprimido, si el suicidio se ha consumado o intenta-
do" con pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de
cuatro aos ... La pena ser no menor de dos m mayor de cinco
aos, si el agente actu por un mvil egosta".

2. La criminalizacum de la instigacin o ayuda al suicidio

Extraamente, pese a la tendencia desincriminalizadora contenida


en nuestro Cdigo Penal, en relacin a la instigacin o ayuda al sui-
cidio se observa una relacin contraria. En efecto, el artculo 157 del
Cdigo Penal de 192~, siguiendo tendencias legislativas provenientes
de Suiza, limitaba la punicin a los comportamientos guiados por un
mvil egosta, lo que -----apartir de una lectura a contrario sensu--- su
pona que la actuacin regida por mviles altruistas era irnpune.t'' lo
que supuso comentarios positivos de la doctrina ms autorizada. ',7
Hoy en da, el mbito de lo penalmente relevante se ha incrementa-
do y la referencia al mvil determina nicamente la agravacin, de
modo tal que la actuacin a partir de un mvil egosta implica la

55 Eser, Albin, "Auxilio a morir y eutanasia desde la jurdica", en id.,


op. cit., nota 33, p. 173.
56 Hurtado Pozo, Jos, Manual de derecho Parte J, Lima. ]ddiJi, J 982,
p. iso.
57 Jinlnez de A..S;1, LtS, Derecho en la del Per, Lima, Ediciones Jur-
dir.as, ';j~ p. 71.
HOMICImo A PETICIN, INSrICACIN y AYUDA AL SUICImO 249

aplicacin de la penalidad contemplada en el segundo prrafo del


artculo 113 del Cdigo Penal.
Ms extraa resulta la opclOn criminalizadora Sl los textos legislati-
vos extranjeros que sirvieron de referentes en el proceso de reforma
penal peruana ele 1991 no reconocen la punicin ele los actos ele par-
ticipacin en el suicidio. As ocurre con el StGB alemn (seccin de-
cimosexta) que no reconoce una figura similar a la del artculo l I 3
del Cdigo Penal peruano.

3. El tljJO de mjusto

Es necesario destacar que aunque la instigacin o ayuda al suicidio


guarda cierta relacin con las estructuras de la participacin delicti-
va,58 lo cierto es que se trata ele una figura autnoma.'? debido al ca-
rcter claramente atpico del suicidio.6o Esto, sin embargo, no obsta a
realizar el anlisis de relevancia jurdico-penal recurriendo a las fr-
mulas propias de la autora y participacin criminal.
Desde esa perspectiva, sostener la aplicabilidad de este supuesto de
participacin en una autolcsum exige verificar que, en efecto, el suicida
tenga en sus manos el dominio del suceso, en trminos similares al
dominio del hecho propio de la autoria.v' Si aqul-----elominio del he-
cho- se encuentra en manos de tercero distinto al suicida, hablara-
mos de una posible autora mediata.v?

58 Conforme reconocen; entre otros, Castillo Alva, Jos Luis) op. cit., nota 12) p. 57;
Donna, EdLJardo .AJberto, op, cit., nota 21, p. 20l.
5') Bramont Arias. Luis. Temas de derecho San Marcos. Lima, SI' Editores,
1990, t. 2, p. 9; Pea Cabrera, Ral, Deredw peruano. Parte Lima, Servicio
de Prensa y Publicaciones, 1977 p. 59.
60 Bajo Fernndcz. J\1igucl, oj}. c., nota 49, p. 250; Queralt Jirnnez, Joan, I)erec!w
Parte nota 3, p. 19; Felip i Saborit, David, op. cii., nota 38, p. ij.().
Silva Snchez, Jess Mara, "Causacn de la propia muerte y responsabilidad
penal de t.ercero s" en id., Estudios sobre tos delitos de omision, Lima, (;r~jley) 2004,
p. 176.
&% Jakobs; C+nther, fJ ai., nota 32, p. 404; Bacigalupo, Enrique, Los delitos de homi-
cidio. Bogot, Temis, 1999, p. 79: Munoz Conde, Francisco, Derecho Parte
12a. ed., Valencia, Tiranr ]0 blanch, 1999, p. 66; Gonzilez Rus, Juan Jos, oj). rit.,
nota 2], p. 60; Valle Mufiiz, Jos Manuel, afJ. cit., nota 28. p. 62; Hurtado Pozo. Jo-
s, oj). cii., nota 56, p. ]46: Donna,Edgardo Alberto, oIJ. cit., nota 21, p, 201; Era-
mont-Ara- Torres, Luis y Garcia Cantizano, Maria del Carmen, Monual de derecho fJe-
250 LUIS MIGUEL REYNA i\LFARO

No es posible su realizacin por va de omisin, y esto porque, co-


mo acertadamente pone de manifiesto Diez Ripolls, "la vol untad de
morir del suicida cierra el paso a la concurrencia de la posicin de ga-
rame".63 En efecto, si se reconoce al suicida cierto nivel de disponibi-
lidad sobre su propia vida, es evidente que dicha capacidad de auto-
determinacin abarca tambin el derecho a elegir no ser protegido
por terceros.
En relacin a la instigacin o induccin al suicidio, como es lgi-
co, se requiere la realizacin ele un influjo psicolgico directo capaz
de mover la voluntad del suicida en ese sentido. En tal orden de
ideas, slo resulta punible v-r-corno instigacin o induccin al suici-
dio- el acto previo a la toma de decisin por parte del suicida, de
lo contrario, si la resolucin suicida ya ha sido tomada y el agente re-
fuerza la voluntad crimina.l estaremos ante un aporte psicolgico simi-
lar a la complicidad psquica (reforzarniento de la voluntad criminal)
que resulta tambin punible como acto de ayuda al suicidio.v?
La ayuda o auxilio proporcionado al suicida puede ser tanto fsico
como psquico.s" en trminos similares a como ocurre en la participa-
cin. A diferencia de otras frmulas del derecho penal comparado, el
tipo penal peruano no hace distinciones en relacin a la importancia
del aporte del autor.
Manteniendo la aludida relacin con las formulas de intervencin
delictiva, el artculo en comento exige, al menos, el inicio de ejecu-

nal. Parte nota 17) p. 76; Bramo nt Arias; Luis, 'Temas de derecho nota 59,
p. 9. Distinta opinin tienen Silva Snchez, Jess Mara, op. cii.. nota 61, p. 188; Y
Serrano Gmcz, Alfonso y Serrano Mallo, Alfonso, Derecho Parte 1] a.
ed., Madrid, Dykinson, 2006. p. 5'; quienes consideran que la induccin al suicidio
implica un "dominio del hecho conjunto".
Dez Ripolls, Jos Luis. op. cii., nota 21, pp. 216 Y 217; de la misma opinin:
Bacigalupo, Enrique, op. cii., nota 39, p. 21; Felip i Saborit, David, op. cit., nota 38, p.
4-2; de distinta opinin: Serrano Grucz, Alfonso y Serrano Mallo, Alf !JSO , op. cit.,
nota anterior, p. 55: Creus, Carlos y Buornpadrc, Jorge Eduardo, Derecho Parte
"la. cd., Buenos Aires, Astrca, 2007, t. 1, p. '6; Hurtado Pozo, .Jos, op, cit..
nota 56, p. 1A6; Villavicencio Terreros, Felipe, oIJ. cit., nota 15, p. 305.; Salinas Sic-
chao Ramiro, op. cit., nota H, p. 1l5; implcitamente: Hrarno nt Arias, Luis, op. cit.,
nota .59: p. 1.3; Terragni, Marco Antonio, Delitos contra las personas, Mendoza, Edicio-
1

ncs Jurdica:; Cuyo, 200, p. 382.


64 Felip i Saborit, David, oIJ. t., nota 38, p. 41.
65 HrarnontArias, Luis, 'Temas de derecho Lima, SP Editores, 1990, vol. 2, p. ] 3.
HOMICImo A PETICIN, INSrICACIN y AYUDA AL SUICImO 2,')1

cin del acto principal suicida, conforme se desprende del recurso al


trmino intentar.66
Ahora, debe quedar claro que la muerte del suicida es un elemen-
to tpico (resultado tpico).67 Aunque un sector importante considera
que constituye una condicin objetiva de punibilidad'f y otro sector
entiende que se integra a las denominadas situaciones tpicas equipara-
bles con las condiciones objetivas de punibilidad.s? Conforme a la po-
sicin asumida, forma parte del juicio de tipicidad la determinacin
del vinculo normativo (imputacin objetiva) entre la accin de induc-
cin y la ayuda al suicidio, con el resultado tpico.
A nivel subjetivo se reconoce relevancia penal nicamente a los
comportamientos cometidos con dolo directo.Z? en relacin, no slo
al comportamiento (induccin o colaboracin al suicidio) sino tam-
bin al resultado material.

66 Fclip i Saborit, David, p, cii.. nota 38, -lI .


67 Rosal Blasco, Bernardo del, op, cit.. nota ,p. 93; Diez Ripollcs, Jos Luis, op,
cit., nota 21, p. 199,
68 Snchez Tomas, Jos Miguel, op. c., nota 25, pp. 47--49.

C~onzlez R.us: Juan Jos, op. cit. nota 21, po 59.


1

70 Diez Ripollcs, Jos ~Luis~op. cit., nota 21, p. 208~ QueraltJirnnez, Joan, op. cit..
nota 3, p. 22.; Estrella, Osear Alberto y Godoy Lemas, Roberto, Penal. Parte es
De los delitos en particular, Bueno- Aires, Harnmurabi, J 995, p. 138.
[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

ANALISIS DE LA VALIDEZ Y EFICACIA PROBATORIA


DE LAS GRABACIONES OB'fENIDAS
A. T'RAVtS DE wIRr\MPA.S DE ESCUCT-iA.s"*
AH ANilLlS1S OF THE VALIDITY A..ND PROBA TIVE ilALUE
OF TAPES OBTAJHED fT1H "H7RE TRAPS"

RESUMEN: La validez probatoria de la ABSTRACT' 7he


grabacin de conversaciones privadas vate connersaiions
realizada por uno de los interlocutores across the so-called
a travs de las denominadas assessment as io tchelher sudi candad vi--
de escuchas" comporta una previa cva- to ihe sccrecy ~f com-
luacin respecto a si dicha conducta guarantec (!f'
vulnera el derecho a la intimidad. al accuscd. Horoeocr, this
secreto de las comunicaciones y la ga-
ranta de la no autoincrirninacin del
imputado. Sin embargo) este primer
nivel de anlisis no basta para que el
juzgador otorgue eficacia probatoria a
la prueba as obtenida, debe verificar el
cumplimiento de cierto'; requisitos para
asegurarse que lo contenido en la gra-
bacin magnetofnica o video grfica es n
autntico y creble. La autenticidad de is obtained
la prueba se verifica a travs de las dili- tests also hace bcen
de reconocimiento aplicable a cortioratcd t the process.
la prueba documental o a travs de una
pericia; mientras que el plus de credibi-
lidad se obtiene de la confrontacin
con otras pruebas que tambin hayan
sido obtenidas e incorporadas legalmen ..
te al proceso.

Palabras claves: prueba. validez pro- Descriptors: Eoidcnce, oalue,


batoria, eficacia probatoria, trampas de toire trapj~ lo
escuchas, derecho a la intimidad. dere-
cbo al secreto de las comunicaciones.

* Articulo recibido el 2~)de febrero de 2008 y aceptado para su publicacin el 2


de junio de 200ft
** Abogado por la Universidad Nacional NIayor de San lVl:arcos, Lima.
Boletn Mexicano de Derecho Comparado,
nueva serie, afio XLII, nm. 124,
enero-abril de 2009, pp. 253-287
2511 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

SUMARIO: I. Introduccion. Il. Consideraciones Los


las inierceptociones de comunicaciones en el marco ae una
cial. III. Prima nioel de anlisis. .]V(I se vulnera los derechos a la intimi-
dad, al secreto de la" comunicacumes, ni la de no autoincriminacin
cuando uno de los interlocutores la conuersadn de
nivel de anlisis. J~equisitos tnobaioria
o magnetofnica mediante de escuchas"
V. Conclusiones.

1. INTRODUCCIN

Muchas veces hemos visto en los pro2.;ramas periodsticos de televisin la


presentacin de audios o videos que captan conversaciones privadas con
el objetivo de demostrar la comisin de un hecho ilcito; en especial, es
usual que se utilice para acreditar actos de corrupcin de funcionarios
pblicos, donde estos funcionarios pblicos confiesan sus delitos. Es co-
mn que la captacin de esta conversacin por uno de los interlocutores
haya sido realizada mediante el mtodo de "trampas de escuchas"; esto
es, que sin saber que est siendo grabado el sujeto sometido a "trampas
de escuchas" 1 es inducido por su interlocutor, la ms de las veces un pe-
riodista, a confesar la comisin de un delito en el que ha participado o a
delatar a un tercero.
En el mundo periodstico (O incluso entre particulares) este es un
mtodo vlido de obtencin de informacin, pero cuando traslada-
mos el problema al mbito procesal penal, cabe preguntarnos el do-
cumento incorporado al proceso obtenido a travs de "trampas de es-
cuchas" puede tener validez probatoria y ser incorporado al proceso
penal como prueba de cargo contra el interlocutor que confiesa un
delito? Y luego, si es incorporado al proceso cules son los requisitos
para que este documento goce de eficacia probatoria y pueda ser va-
lorado por el juzgador al momento ele emitir su sentencia?
La respuesta a la primera interrogante pasa por establecer si el
mtodo de obtencin de informacin descrito, vulnera o no derechos

1 Vase, al respecto, Roxin, Claus, "Comentarios a la resolucin del Tribunal Su-

premo Federa] Alemn sobre las trampas de la escucha", trad. de Montserrat de Ho-
yos Sancho, Poder nm. 47, 1997, pp. l79 ..205.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORIA DE GRABi\CIONES

o garantas fundamentales. En el derecho comparado podemos adver-


tir dos posiciones. La primera niega a este mtodo validez probatoria,
porque considera que cuando el interlocutor capta, almacena y difun-
de una conversacin privada, afecta gravemente los derechos consti-
tucionales al secreto de las comunicaciones privadas y el derecho a la
intimidad, en perjuicio del otro interlocutor. Adems, argumenta esta
postura que el engao al que es sometido el interlocutor perjudicado,
invalida la "trampa de escuchas", porque se le vulnera la garanta
que prohbe la autoincriminacin.
La segunda posicin, la cual compartimos y demostraremos en el
segundo apartado, considera que no existe vulneracin de derecho
fundamental alguno. Porque, la intimidad y el secreto de las comuni-
caciones privadas slo son exigibles a los terceros ajenos a la conver-
sacin y no al interlocutor que la escucha, que puede, eventualmente,
captar, almacenar y luego difundir la declaracin que escuch. Y res-o
pccto a la garanta que prohbe la autoincrirninacin, se dice que en
relacin a los particulares, que es el mbito en el que se desenvuelve
la "trampa de escuchas", esta garantia no se puede hacer valer.
Una vez pasado este primer tamiz, entramos a la segunda interro-
gante planteada, es decir, el problema de los requisitos de eficacia
probatoria de los documentos obtenidos a travs del mtodo de
"trampas de escuchas", donde se examinan los requisitos de admisibi-
lidad. Ya que si la prueba obtenida a travs de "trampas de escu-
chas" puede ser vlida, carece de eficacia probatoria por dudarse de
su autenticidad.
Slo cuando se realiza un anlisis en estos dos niveles, el juzgador
puede, en la ltima etapa por la que atraviesa la prueba, valorar ese
documento y basarse en l para sustentar una sentencia condenatoria.
En ese sentido, el objetivo de este artculo es establecer los niveles
de anlisis por los que debe transcurrir el juzgador cuando se en-
cuentra ante el problema de valorar un documento obtenido a travs
de trampas de escuchas.
Siendo asi, este artculo ha quedado dividido en tres apartados. En
el primero, advirtiendo que cualquier intromisin en la conversacin
de terceros invalida las pruebas as obtenidas, salvo cuando se trata de
interceptaciones autorizadas por un juez en el curso de investigacio-
nes oficiales, establecemos los requisitos legales de esas interceptacio-
256 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

nes, Este apartado nos SIrve para introducirnos e identificar nuestro


problema, ya que el mtodo de "trampas de escuchas" se sita en el
mbito de los particulares.
El segundo apartado se encuentra destinado a resolver la pnmera
interrogante, referida a la validez de la prueba obtenida a travs del
mtodo de "trampas de escuchas", que constituye el primer nivel de
anlisis al que debe enfrentarse el juzgador, demostrando que la utili-
zacin de dicho mtodo no vulnera los derechos fundamentales a la
intimidad y al secreto a las comunicaciones privadas, ni la garanta
que prohbe la autoincrirninacin. Finalmente, el tercer apartado se
encuentra destinado a revisar el segundo nivel de anlisis que debe
efectuar el juzgador cuando se enfrenta ante el problema de
examinar la eficacia probatoria de la trampa de escuchas.

Il. CONSIDERACIONES PREVIAS. Los REQ.UIsnos


PARA U\S INTERCEPTACIONES DE C:OlvIUNICACIONES
EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACIN OFICIAL

En esa lnea, lo primero que debe tener en cuenta un juzgador


cuando se enfrenta ante el problema de las "trampas de escuchas", es
identificar el mbito de proteccin de derechos fundamentales e iden-
tificar al sujeto que capt y almacen una conversacin privada.
En principio, el juez debe advertir que las Constituciones moder-
nas resguardan el derecho a la intimidad, y el derecho deriva al se-
creto de las comunicaciones privadas." Se trata del derecho que tiene
la persona de disponer de una esfera privada de libertad, un mbito
domstico (que funciona como su reducto infranqueable o zona in-
tangible) el cual no puede ser invadido por terceros (otros individuos

2 La normativa supranacional contempla en el artculo 11.2,3 de la Convencin


Americana sobre Derechos Humanos. como parte de la proteccin de la honra y a la
dignidad, que ';'nadie ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en 81.1- vida
privada; en su familia; en su domicilio o en su correspondencia) ni de ataques iJegales
a su honra o reputacin. Toda persona tiene derecho a la proteccin de la contra
esas injerencias o esos ataques". El artculo 17 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles ji Polticos se manifiesta diciendo: "nadie ser objeto de injerencias arbitrarias
o ilegales en su vida privada, su familia; su domicilio o su correspondencia. ni de ata-
ques ilegales a su honra y reputacin. Toda per;ona tiene derecho a la proteccin de
la ley contra esas injerencias o esos ataques", y el articulo 12 de la Declaracin Uni-
versal de Derechos Humanos se atiene exactamente a los mismos trminos.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORTA DE GRABi\CTONES

y el propio Estado), mediante intromisiones o avasallamientos sin per-


miso ni justificacin; se caracteriza por su contenido extramatrimo-
nial, perpetuo y oponible erga omnes.
Por ello, se considera a estos derechos como elementos indispensa-
bles del Estado de derecho." que prohben la intromisin de terceros
en la esfera privada del sujeto, en su vida ntima y personal, en el
resguardo y secreto de sus comunicaciones privadas.>
Si el juzgador encuentra que es un tercero el que ha captado la
conversacin en la que no ha participado, deber declarar la vulnera-
cin de esos derechos fundamentales y que la prueba as obtenida ca-
rece completamente de validez probatoria. Este supuesto, obviamente
comprende a los agentes estatales de persecucin del delito.
Sin embargo, desde hace mucho tiempo, los avances en la tecnolo-
ga han permitido la creacin de tcnicas capaces de interceptar, al-
macenar y difundir conversaciones de terceros. Estas tcnicas han si-
do puestas al servicio de las necesidades de investigacin criminal, en
especial cuando se aplica para dilucidar las actividades de organiza-
ciones criminales."
Pero es claro, como anota Guerrero Peralta, que:

Los componentes constitucionales del derecho a la intimidad son un dique


frente a la investigacin penal. Tanto en materia de registros, corno de
interceptacin de comunicaciones. se impone la disciplina de reserva
legal (los motivos para su procedencia deben estar contemplados en la
ley) y reserva judicial (ambos reqmeren de autorizacin judicialj."

3 Maljar, Daniel E.) El proceso las garantas constitucionales, Buenos Aires, Ad


Boc, s. r, p. 287
4- Cafferata Nares; Jos 1., Proceso derechos humanos, Buenos Aires, CELS,
2000, p. 13.
5 Bernales Ballesteros, Enrique, La Constitucin de 1993: anlisis comparado, Lima,
Rao, 1999, p. 129; Warrcn, Samuel y Brandeis, Louis,EI derecho a la intimidad, Ma-
drid, Cvitas, 1995; Vidal Martincz, Jaime, "Manifestaciones del derecho a la intimi-
dad personal y familiar", Reoista Genera! de Derecho, nm. 1I32, 1980, pp. 1042-1057:
Ruiz Miguel, Carlos, La CnfiguT<clnconstitucional del derecho a la intimidad. Madrid, Civi-
tas, 199.5.
Chocln Moritalvo, Jos AntoJ?io, La criminalidad organirada. Madrid, Dvkinson,
2000, pp. 1.5 Y SS.; Lpcz-Fragoso Alvarcz, Toms Vicente, Las intcroenciones
en el proceso Madrid, Col ex, 1991.
7 Guerrero Peralta) )scar J ulin, Fundamentos terico constitucionales de! nuevo proceso jJe-
nal, Bogot, Ediciones Nueva Jurdica, 2005, p. 54.
258 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

Entonces, la posibilidad de escuchar la conversacin privada de


terceros slo es legal cuando se hace en el marco de una investiga-
cin criminal, y se presentan los supuestos fcticos claramente esta-
blecidos en la ley (la reserva legal) y cuando un juez penal competen-
te autoriza de manera motivada que respete los principios de
proporcionalidad, racionalidad y necesidad, dicha medida limitativa
de derecho (reserva judiciali.v
l\s, Joan ("[uera1t precisa que esos principios deben respetarse
cuando el juez autoriza la detencin o captura de documentos y pa-
peles privados, pero an ms cuando se trata de interceptacin de
comunicaciones por medios tcnicos o escuchas telefnicas:

Si bien para la detencin y lectura de papeles y documentos, se prev


que se lleve a cabo slo cuando hubiere indicios graves que de esta re-
sultar el descubrimiento o la comprobacion de hecho o circunstancia
tantc la causa. O lo que es lo mismo: se pone el acento en los pnn-
ClplOS de necesidad, idoneidad Ji (por todas, STEDH
30-7-1998; SSTC 18l/1995fj 5 ss. 5411996 7,202/2001
fj 2; SSTS 5-9-1999, '1-/1, Y "7-6-2002;ATS lB-6- 1992), Estos prin-
cipios deben presidir, con ms razn aun, la intervencin de las comu-
nicaciones en todas sus fases policiales y judirialcs, de peticin, autori-
zacin, observacin, in c o rp ora.ciri a la causa, transcripcin y
conservacin, La a la Constiiucin Ji la intrasistemiica
que demanda toda jor;=c1sairneil?te
esta delimitacin. Dicho en
otras palabras: no procede la intervencin de las (te1e)comunicaciones
ni por todas la infracciones -----slopor las graves ----ni, aun siendo los
hechos graves, si existen otros medios investigadores menos lesivos
(SSTC 39il987, 160/1994,50 ji 181/1995,54/1996), doctrina que el
Tribunal Supremo, aunque parece seguir, lo hace, al menos en ocasio-
nes, de modo muy laxo (por ejemplo, STS 7-4-1997).9

Aragoneses lVi:artnez, Sara ei al., Deredw IvIadrd. Centro de Estu-


dios Ramn Areces. 1993, p. 37 J; Pascua, Francisco Javier, Escuchos telij111ls,
ciones de audio subrepticiasy filmaciones, Crdoba, Cuyo, s. f., p. HH.
Queralt, "Las escuchas de las comunicaciones telefnicas en la instruc-
cin penal. Especial referencia a las acaecidas entre elIetrado y el cliente", en varios
autores. en el XXI. Liber _Amicorum en al Antonio
Gon,~le;-Cuellor (Jarcia, Madrid, Colcx, 2006, p. ll40.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORTA DE GRABi\CTONES

Los fundamentos y procedimientos para que el juez autorice la in-


terceptacin de comunicaciones privadas se encuentran regulados en
los artculos 230 y 231 del Nuevo Cdigo Procesal Penal de Per. En
la legislacin peruana vigente, la Ley nm. 27697, modificada por el
Decreto Legislativo nm. 991, establece los casos precisos en los que
cabe la autorizacin judicial para que el Ministerio Pblico, a travs
de la polica nacional, intercepte comunicaciones privadas en el mar-
co de una investigacin criminal.l?
El 'Tribunal Supremo alemn ha fundamentado la necesidad de
autorizacin judicial en la adopcin de medidas restrictivas de dere-
chos durante la investigacin criminal, como el registro domiciliario,
situacin que es extensible al supuesto de interceptacin de conversa-
ciones privadas, en el sentido que:

La finalidad de prmeCClOn que orienta el derecho fundamental se ex-


presa a favor de la interpretacin textual. En realidad, parece ser que
para el caso del registro por va de ejecucin judicial, el peligro de los
abusos es menor que en otros casos ... La intervencin que se lleve a
cabo a travs de un registro slo puede llevarse a cabo, por tanto,
cuando previamente una instancia dotada con independencia judicial,
ha examinado si de dan los presupuestos legales. 11

Por su parte, la jurisprudencia espaola.l? apoyada en la jurispru-


dencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.l" ha delineado

ro Para un estudio de la legislacin vigente en materia de interceptaciones tek-fni-


cas vase U gaz Zegarra, Fernando, "Comentarios al Decreto Legislativo 991", Jus Le-
nm. 7; julio de 2007~ p. IJ~16.
11 Schwabw, Jrgcn Cincurna aos de jurisprudencia del Tnbuna! Constitucional
Federal alemn, Bogot, Jurdica Gustavo Ibez-Kourad Adenauer Stiftung, 2003,
p. 278_
STC l432003, 54/1996, 2611981; SSTC 20011997fj 4 l66l999fj
'7----, 126/2000 ----f j 7 ----, 299/2000 -----f j 4-----;SSTC 238/1989) 160/1994) 50/1995,
/19, 5/1 Y 17011996, 20011997, 19V2002; STS, 23 de diciembre de 19(H Y 7 de julio
de 1993.
STEDH de 30 de julio del 998 Valcnzuela) y de j 8 de febrero de 2003
so Prado Bugallo), aqu se precis que: "30. La Cour estime ccpcndant que les garan-
ties introduites par la loi de 1988 ne rpondent pas a toutes les conditions exiges par
la jurisprudcnr:c de la Cour, notarnment dans les arrt. Kruslin c. France et Huvig c.
France, pour viter les abus, Il en va ainsi de la nature des inractions pouvant don-
ncr Iieu aux coutcs, de la fixation d'une limite la duree dexcution de la mesure,
260 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTANEDA

las condiciones y requisitos mmimos que debe contener una resolu-


cin judicial que autoriza las interceptaciones de las comunicaciones
privadas:

1Il Mandamiento judicial motivado y emitido dentro de unas di-


ligencias penales.
1II Indicios de la perpetracin de un hecho, ms all de las sos-
pechas o conjeturas.
41 Mantenimiento del principio de proporcionalidad, reservando
esta diligencia a los hechos de mayor gravedad y trascen-
dencia.
1II Observancia de los principios de necesidad, esto es, que no
hay otro medio ele investigacin.
41 El concreto nmero de abonados que habrn de ser objeto
de investigacin.
1II Un limite temporal para la intervencin, los periodos en que,
mientras est vigente la intervencin, tendr que producirse
la dacin ele cuenta por parte ele la polica judicial al juez de
instruccin.
1II As corno el delito o delitos que es o son objeto de diligen-
eras,
1II y entrega de los originales ntegros de las grabaciones al juz-
gado autorizan te u ordenante.

Pues en un Estado de derecho no se acepta la idea de que en la bsqueda


de la verdad, en un proceso penal, se sacrifiquen los derechos y liberta-
des fundamentales de los individuos.
En conclusin, queda claro que toda intromisin de terceros en las
comunicaciones de un individuo resulta lesivo a su derecho a la inti-
midad y al secreto de sus comunicaciones, y cualquier prueba as ob-
tenida resulta siendo invlida. Slo es vlida la prueba obtenida me-

ct des conditions d'tablisserncnt des proccs-verbaux de synthesc consignant les COll-


versations interccptcs, tche qui est laisse la comprence exclusive du greffier du
tribunal. Ce" insuffisances concernent gakment les prcautions prcndre pour corn-
muniquer intacts et eornplets les cnrcgistremcnts raliss, aux fins d'un controle ven-
tuel par le juge et par la dfense. La loi ne contient aucunc disposition cet gard".
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORIA DE GRABi\CIONES 261

diante la interceptacin de comunicaciones privadas cuando media una


autorizacin judicial debidamente motivada, respetuosa de los requisitos
aqu enunciados.
Entonces, cuando el juez advierte que fue un tercero, que no con-
taba con autorizacin judicial, el que intercept la conversacin pri-
vada que queda contenida en un documento, deber declarar su in-
validez probatoria y no admitirla al proceso penal.
Pero, cosa diferente sucede con el mtodo de captacin de conver-
saciones a travs de "trampas de escuchas", donde no se produce una
intromisin de un tercero en la conversacin privada que sostienen
dos o ms sujetos, sino que, por el contrario es uno de los interlocu-
tores el que provoca al otro u otros a confesar la comisin de un de-
lito para captar esa declaracin, almacenarla y luego difundirla, co-
mo veremos a continuacin.

lII. PRIMER NIVEL DE ANLISIS. NO SE VULNERA LOS DERECHOS


A LA INTIMIDAD, AL SECRETO DE LAS COMUNICACIONES,
NI LA GARANTA DE NO AUTOINCRIMINACIN CUANDO UNO
DE LOS INTERLOCUTORES CAPTA LA CONVERSACIN
MEDIANTE "TRAMPAS DE ESCUCHAS"

l. No se vulnera el derecho de intimidad y al secreto de las comunicaciones


cuando uno de los interlocutores capta la conversacin mediante
"trampas de escuchas"

Ahora bien, ya dentro del tema que nos ocupa, una vez que e]
juzgador advirti que la conversacin fue captada por uno de los
interlocutores, debe pasar a examinar si esta situacin implica una
vulneracin a los derechos a la intimidad y al secreto de las COlIm-
nicaciones privadas.
As, Climet Durn considera que las intervenciones orales consis-
ten en grabar la propia conversacin con un interlocutor, a fin de
utilizar esa grabacin como un medio probatorio contra dicho inter-
locutor o contra un tercero. La conversacin puede ser persona] o en
262 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

directo, o tambin telefnica; y la grabacin puede hacerse por va


magnetofnica o videogrfica,
La respuesta satisfactoria al problema que surge, pasa necesaria-
mente por comprobar si la prueba videogrfica o magnetofnica ob-
tenida mediante "trampas de escuchas" por uno de Jos interlocutores,
ha violentado o no derechos fundamentales.l- Ya que, como se
por las reglas de exclusin probatoria, una prueba obtenida en viola-
cin de derechos fundamentales carece de validez probatoria y debe
ser excluida del proceso.l'' Los derechos fundamentales que se en-
cuentran aqu en juego son los derechos a la intimidad y a] secreto
ele las comunicaciones.
Para Climent Durn, en estos casos no es preciso una previa auto-
rizacin j udicial, como sin duda es preceptivo en el caso ele que se
trate de interceptar la conversacin telefnica mantenida entre dos
personas ajenas a quien realiza tal interceptacin, ya que, cuando se
graba la conversacin en que interviene persona] mente quien realiza
la grabacin, no resulta vulnerado el derecho fundamental al secreto
de las comunicaciones.'?
Una refutacin a esta posibilidad proviene de una sentencia de un
'Tribunal de los EsradosUnidos, consignada por Jauchen,18 que cues-
tiona la tcnica de la "trampa de escuchas" y priva de valor probato-
rio a la prueba as obtenida" se sostuvo que:

14 Climenr Duran, Carlos, La Valencia, Tirant lo blanch, 2005, t. Ji, p.


1946.
Ramos, Luis, "La prueba videogrfica en el proceso penal, su valor
y lmites para SLl obtencin", Egu,hlilre, San Sebastin, nm. 12, diciembre de 1998,
p. 1.51; Climent Duran, Carlos, La Valencia, Tirant lo hlanch. 1999.
t. 1., p. 343; Torres Moratov Migucl iliata Navarra. Aranzandi,
2000, p. 240.
Diaz Cabialc, Jos .A..ntonio el al., La garanta constitucional de la inadmisum de la
ilicitamentc obtenida) Madrid, C~ivitas, 2001) pp, 6.5 Y SS.; Guariglia, Fabricio, Con
cepto, alcance de las prohibiciones de valoracin probuiona en el proceso Buenos Aires,
Editores de Puerto, 200 l, pp. 7 Y ss.; Zapata GarciavMara, La lUca, Buenos
Aires, Lexis Ncxis, 2004, pp. 27 y ss.: Urbano Castrillo, Eduardo de el al., La
ilicita Estudio Navarra, Aranzandi, 2003, ppo 42 y ss.
17 Climent Duran, ,b. cit., nota 14, pp. 1946 Y 1947.
J anchen, Eduardo, Tratado de la en materia Buenos Aires, Rubin-
zal-Culzoni, 2004, pp. 208 Y 209.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORtA DE GRABi\CtONES 263

Cuando uno invita a otra persona a su casa u oficina asume el nesgo


de que el visitante pueda repetir todo lo que escucha y observa durante
la visita. Pero de all no se desprende que quien invita a otra acepta
tambin el riesgo de que lo que vio o escuch sea transmitido por foto-
grafas o grabaciones audiovisuales. Una interpretacin diferente ten-
dra perniciosos efectos sobre la dignidad humana.!"

En la misma lnea argumental se indic que:

En el momento que yo decido hablar con otra persona, estoy abando-


nando cualquier defensa relativa a la privacidad, Despus de todo, es-
toy hablando con una persona y debo saber que siempre existe el ries-
go que esa persona hable con otros. Si es as, tambin podra asumir el
riesgo de que me est grabando. Pero esto, es realmente as? .~O es
que hay algo oculto? El engao se potencia, porque no adoptamos las
mismas actitudes en general cuando hablamos a un nmero pequeo
de personas que cuando lo hacemos frente a un nmero desconocido.
Adems, se puede asumir el riesgo de contradecir los dichos de otro
con alguna expectativas de xito; sin embargo, es evidente que no es lo
mismo contradecir mi propia voz o Imagen, por ]0 que el asum-
do es bien diferente.2

Entonces, para esta posicin, una "trampa de escuchas" vulnerara


una "expectativa de privacidad", porque el sujeto no sabe que est
siendo grabado, y por tanto no mide la informacin que proporciona
a su interlocutor y en realidad no quiere que se sepa esa informacin
que le desfavorece. De lo que se deduce, entonces, que la intromisin
al derecho constitucional a la intimidad mediante "trampas de escu-
chas" requerira de autorizacin judicial, y de no mediar sta la
prueba as obtenida tendra que ser excluida del proceso.
Ante esto, hay que tener en cuenta en primer lugar lo dicho por
Janchen:

Los particulares tienen derecho a efectuar investigaciones respecto a la


comisin de delitos, para ]0 cual pueden utilizar legtimamente medios

Caso "Dieunann Time", Tribunal de Circuito nm. 9.449 F 2d 2!j5. 9 th


CJir., 1971.
Smolla, Rodnev, "Qualified, Intimacy, Celehrit and the Case for a Newsgathc-
ring Privilcge", 33 Rich. L Reo., p. 1233.
JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

tcnicos ocultos de obtencin de registros con el fin de presentarlos co-


mo prueba ante la autoridad, y este modo de proceder no afecta en
modo alguno el derecho a la intimidad ni el de no autoincrirninacin,
siendo absolutamente vlidos como medios de prueba.21

Que se relaciona estrechamente al derecho a probar, que le asiste


a todas las partes procesales, y por tanto tambin a la parte civil, que
puede aportar medios de prueba para acreditar el delito cometido en
su contra.F
Entonces, en primer lugar, los particulares pueden efectuar investi-
gacin criminal y aportar las pruebas que obtengan al juzgador, de
manera oportuna, y cumpliendo los requisitos legales para el efecto.
Por otro lado, el argumento que invalida la prueba obtenida por
un particular, mediante la grabacin de una conversacin privada en
la que particip, es refutado por Montero Aroca,,23 quien precisa que
el supuesto de que uno de los intervinientes en una comunicacin te-
lefnica proceda a grabar la conversacin mantenida, y de que el so-
porte fsico de la misma lo presente despus en un proceso laboral,
fue el estudiado en la Sentencia del Tribunal Constitucional espaol
11'ti 19B4}'f de 29 de noviembre, en la que se contribuy que esa

Jau_cherL Eduardo, Tratado de la prueba. ><:1cit. nota 18, pp, 207 Y 208.
22 El Tribunal Constitucional ha dicho sobre el derecho a la prueba que: "se trata
de un derecho complejo que est compuesto por el derecho a ofrecer medios proba-
torios que se consideren nrr.csarins, a que estos sean admitidos, adecuadamente ac-
tuados, que se asegure la produccin o conservacin de la prueba a partir de la
actuacin anticipada de los rnedios probatorios y que estos sean valorados de manera
adecuada y con la motivacin debida, con el fin de darle el mrito probatorio que
en la sentencia". STC, exp. nm. 6712-200S-HC-TC
Montero Aroca, Juan, La inierncncion de las comunicaciones en el proceso
Valencia, Tirant lo blanch, ] 999, pp. 23 Y 24.
2'} El derecho al "secreto de las comunicaciones.. , salvo resolucin judicial" no
puede oponerse, sin quebrar su sentido constitucional, frente a quien tom parte en
la comunicacin misma as protegida" Rectamente entendido, el derecho fundamental
consagra la libertad de las comunicaciones iruplicitamcntc, y, de modo expreso, su se-
creto, estableciendo en este ltimo sentido la interdiccin de la interceptacin o del
conocimiento antijurdico de las comunicaciones ajenas. El bien constitucionalmente
protegido es as ----a travs de la imposicin de todos del "secreto" ----la libertad de las
comunicaciones, siendo cierto que en el derecho puede conculcarse tanto por la inter-
ceptacin en sentido estricto (que suponga aprehensin fsica del soporte del mensaje
-con conocimiento o no del mismo-r- o captacin, de otra forma, del proceso de co-
municacin: como por el simple conocimiento antijurdico de lo comunicado
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORTA DE GRABi\CTONES 265

grabacin no es contraria al derecho del artculo 18.3 de la Constitu-


cin Espaola (en el caso peruano, el artculo 2., inciso 10 de la
Constitucin Poltica). La grabacin por uno de los documentos no
afecta al secreto de las comunicaciones y, desde luego, no guarda re-
lacin con la intervencin realizada por resolucin judicial en un
proceso penal en rnarcha.s- Ya que no hay secreto para aqul al que

ra de la correspondencia guardada por su destinatario, por ejemplo). No hay


"secreto') para aqul a quien la comunicacin se dirige, ni implica contravencin de
lo dispuesto en el artculo 18.3, CE, la retencin por cualquier medio del contenido
del mensaje. Dicha retencin grabacin, en el presente podr ser en muchos
casos el presupuesto fctico para la comunicacin a terceros, pero ni aun consideran-
do el problema desde este punto de vista apreciarse la conducta del interlocu-
tor como preparatoria del ilcito constitucional, que es el quebrantamiento del secreto
de las comunicaciones. Ocurre, en efecto, que el concepto del "secreto" en el articulo
18.3 tiene un carcter "formal" en el sentido de que se predica de lo comunicado,
sea cual sea su contenido y pertenezca o no el objeto de la comunicacin misma al
mbito de lo personal lo ntimo o lo reservado, Esta condicin formal del secreto de
las comunicaciones (la presuncin iuris e! de iur de que ]0 comunicado es "secreto", en
un sentido sustancial) ilumina sobre la identidad del sujeto genrico sobre el que se
pesa el deber impuesto por la norma constitucional. Y e; que tal imposicin ahsoluta
e indiferenciada de] "secreto" no puede \13Jer: siempre y en todo caso, para los comu-
1

nicantcs, de modo que pudieran considerase actos previos a su contravencin (previos


al quebrantamiento de dicho Jos encaminados a la retencin del mensaje. So-
bre los comunicantes no pesa tal deber; si no, en todo caso, y ya en virtud de norma
distinta a la recogida en el artculo 18.3, CE, un posible "deber de reserva" que -----de
existir-e- tendra un contenido estrictamente material en razn del cual fuese el con-
tenido mismo de lo comunicado (un deber que derivara as del derecho a la intimi-
dad reconocido en el artculo 18,3, CJ.E).(JOIYJO conclusin, pues, debe afirmarse que
no constituye contravencin alguna del secreto de comunicaciones la conducta del in-
terlocutor en la conversacin que graba sta (que graba tambin, por lo tanto, sus
propias manifestaciones personales, como advierte el Ministerio Fiscal en un escrito
de alegaciones). La grabacin en s -a] margen su empleo u]terior- slo podra
constituir un ilcito sobre la base de un reconocimiento hipotctico "derecho a la voz"
que no cabe identificar en nuestro ordenamiento, por ms que SI pueda existir en al-
gn derecho extranjero. Tal proteccin de la propia voz existe slo, en el derecho es-
paol, como concrecin del derecho a la intimidad y, por ello mismo, slo en la me-
dida en que la voz ajena, sea utilizada ad extra y no meramente registrada, y aun en
este caso cuando dicha utilizacin lo sea con determinada finalidad (artculo '7.6 de la
citada LO 1/] 982. "utilizacin de la voz de una persona para fines publicitarios, co-
merr.iales o de naturaleza anloga").
%5 STS de 20 de mayo de 1997 (RJ 1997 "Las conversaciones que un ciuda-
dano, simple panicular, no perteneciente al Poder pueda tener con otro, pueden gra-
barse por aqul sin autorizacin judicial. En este sentido se pronuncia la Re-
solucin de esta Sala 883199+, de I l de mayo, que sostiene que: Como es sabido,
266 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

va dirigida la comunicacin, y la Constitucin no exige que e]


interlocutor "guarde el secreto" de 10 que se le ha dicho" esto es, no
hay una "expectativa de privacidad".
En el mismo sentido, la jurisprudencia espaola ha considerado
que el mandato constitucional que consagra el secreto a las comuni-
caciones no vincula a los particulares. As, la Sentencia del Tribunal
Supremo espaol 1179 noo
1, de fecha 20 de julio, precis que:

En relacin a la grabacin de la convcrsacion privada por uno de los


mterviruemes, debernos declarar su validez -cuestin distinta es la va-

los derechos fundamentales protegen al individuo frente al Estado, dado que son de-
rechos previos a la existencia de ste. Por el contrario, Jos derechos fundamentales no
producen ninguna vinculacin de sujetos privados, o dicho tcnicamente ca-
recen, en principio, de un efecto horizontal o respecto de terceros. Las excepciones a
este principio requieren una fundamentacin especial, dado que dicho efecto obligan-
te de terceros no surge de la constitucin misma. La pretensin del recurrente, en
consecuencia, solo podra ser acogida si en el caso de los derechos que invoca fuera
posible admitir una cxcepci a la exclusin del efecto horizontal de los derechos
fundamentales. b) Dicho esto, es claro, en primer lugar, que no existe una vulnera-
cin del derecho a la intimidad cuando el propio recurrente es el que ha exterioriza-
do 81.1-21 pensamientos sin coaccin de ninguna especie. eral exteriorizacin demuestra
que e! titular del derecho no desea que su intimidad ;e mantenga Juera de! alcance
de! conocimiento de los dems. Pretender que e! derecho a la intimidad alcanza in-
clusive al inters de que ciertos actus, que el sujeto a comunicado a otros, sean man-
tenidos en secreto, por quien ha sido destinatario de la comunicacin, importa una
exagerada extensin del efecto horizontal que se pueda otorgar al derecho fundamen-
tal a la intimidad. Dicho en otras palabras: el artculo 18, CE, no garantiza el mante-
nimiento del secreto de los pensamientos que un ciudadano comunica a otro. e) Asi-
mismo, el derecho al secreto de las comunicaciones, que, reiterarnos; corno todo
derecho fundamental se refiere esencialmente a la proteccin de los ciudadanos frente
al Estado, tampoco generar un efecto horizontal, es decir, frente a otros ciuda-
danos que implique la obligacin de discrecin o silencio de stos, Por lo tanto, pre-
tender que la revelacin realizada por el denunciante de los propsitos que la c.ornu-
nicaron los ;1cusadosvulnera un derecho constitucional al secreto, carece de todo
apoyo normativo en la Constitucin. De ello se deduce sin la menor friccin que la
grabacin de las palabras de Jos acusados realizada por e! denunciante con el prop-
sito de su posterior revelacin no vulnera ningn derecho al secreto; ni a la discre-
cin, ni a la intimidad del recurrente. La Constitucin y el derecho ordinario, por
otra parte, no podran establecer un derecho a la exteriorizacin de propsitos delicti-
vos sea mantenida en secreto por el destinatario de la misma. En principio, tal dere-
cho resulta rotundamente negado por la obligacin de denunciar que impone a todos
los ciudadanos e! artculo 259 de la Ley de Enjuiciamientos Criminal, cuya constitu-
cionalidad no ha sido puesta en tela de juicio por ninguno de los del presente
proceso.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORTA DE GRABi\CTONES 267

loracin que puede hacerse de ella ---, por estimar que una grabacin
en tales circunstancias no est sujeta al estndar de garanta que prote-
ge el secreto de las comunicaciones. En efecto, la norma constitucional
del artculo 18.3 se dirige inequvocamente a ga.rantizar su impermea-
bilidad por terceros ajenos a los conversadores, lo que es indispensable
para configurar el ilcito constitucional, En tal sentido se pueden citar
las STC nm. 114! 1984, de 19 de noviembre, y la de esta Sala, de 5
de febrero de 1996, "el secreto de las comunicaciones se refiere esen-
cialmente a la proteccin de los ciudadanos frente al Estado, sin que,
en principio, pueda generar efectos en el plano horizontal, es decir,
frente a otros ciudadanos".

Entonces, queda claro que no hay "secreto" para aqul a quien la


comunicacin se dirige, ni implica contravencin de lo dispuesto en
el artculo 2.10 de la Constitucin la retencin por cualquier medio
del contenido del mensaje. El contenido formal del secreto de las co-
municaciones implica que slo puede hacerse valer respecto de terce-
ros en la comunicacin, esto es, que los terceros, ajenos a la comuni-
cacin, estn prohibidos de escucharla, almacenarla o difundirla. La
norma constitucional no prohbe que el participante de la comunica-
cin capte o divulgue su contenido, porque l es el destinatario de la
conversacin, salvo que el contenido de la misma revele informacin
sobre la vida ntima o la intimidad personal de los interlocutores que
no saban que estaban siendo grabados.s'' Y porque lo nico que ha-
ce la cinta videogrfica o magnetofnica es reproducir lo que el par-
ticipante en la conversacin vio con sus ojos y escucho con sus odos.
La Sentencia del Tribunal Supremo espaol 977 /1999, de ] 7 de
junio, se pronuncia en ese sentido:

Lo que grab David lile ]0 que le exhibi y dijo el acusado. es decir lo


que vio con sus ojos y lo que oy con sus odos. Ninguna otra cosa
aporta la grabacin, y no existe inconveniente alguno para que pueda
transferir esas percepciones a un instrumento mecnico de grabacin
de imgenes que complemente y tome constancia de lo que el acusado
dijo y exhibi ante su presencia, grabacin que viene a corroborar las
declaraciones que el menor depuso ante la polica y posteriormente en
el proceso criminal.

26 Sentencia del Tribuna] Supremo espaol 88311994, de Jl de mayo.


268 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

y adems, porque no existe esa expectativa de "privacidad", la


Constitucin no exige que el interlocutor guarde el secreto de lo que
se le ha dicho Pretender ello es extender indebidamente un aspecto
de proteccin al derecho a la intimidad que la Constitucin no reali-
za, y adems, porque en las manifestaciones verbales, la expectativa
de privacidad sobre la informacin se pierde una vez que el imputa-
do decide brindar esa informacin a terceras personas, sin importar
que desconozca que est siendo grabado.s? As 10 sostiene la Senten-
cia del Tribuna] Supremo espaol 1215l994, de 29 de septiembre:

Esta Sala admite la legitimidad de la grabacin subrepticia de una con-


versacin entre personas realizada por una de ellas sin advertrselo a la
otra, ya que no ataca a la intimidad ni al derecho de las comunicacio-
nes: cuando una persona emite voluntariamente sus opiniones o secre-
tos a un contertulio sabe de antemano que se despoja de sus intimidades
y se las transmite, ms o menos confiadamente a los que escuchan,
quienes podrn usar su contenido sin incurrir en ningn tipo de repro-
che jurdico (Sentencia de lo. de marzo e 1996). Pretender que el dere-
cho a la intimidad alcance inclusive al inters de que ciertos actos, que
el ha comunicado a otros, sean mantenidos en secreto por quien
ha sido destinatario de la comunicacin, importa una exagerada exten-
sin del efecto horizontal que pudiera otorgar al derecho a la intimi-
dad. En otras palabras: el artculo l8 de la Constitucin no garantiza
el mantenimiento del secreto de los pensamientos que un ciudadano
comunica a otro (sentencia de II de mayo de 1994). En anlogo senti-
do, las sentencias de 30 de mavo de 1995, 5 de febrero y 27 de no-
viembre de 1998.

Eduardo Jauchen28 ofrece un argumento adicional para considerar


que el derecho a la intimidad y al secreto en las comunicaciones no
se ve violentado por una "trampa de escuchas", en el sentido que:
a) El delincuente no acta en ejercicio de la intimidad ni podra
ampararse en ella. La comisin o confesin de un delito a un parti-
cular puede ser "clandestina", entorno que siempre aprovecha el su-

27 Bovino, Alberto y Pinto, Federico, "La prueba preconstituida por particulares.


Su incorporacin y valoracin en el procedimiento penal", en Plazas Florencia y Ha-
zan, Lur.iano Garantas constitucionales en la im-cstigacion Un estudio critico de
la Buenos Aires, Editores del Puerto. 2006. p. 296.
28 Jauchen, Eduardo, Tratado de la .. , cit., nota 18, pp. 216 Y 217.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORIA DE GRABi\CIONES 26~1

jeto para delinquir procurando impunidad, lo cual es muy diferente a


"in tirnidad'o

b) Est de por medio el orden pblico y la "seguridad jurdica"


comprometida, y confrontada con la garanta a la intimidad, esta l-
rima sucumbe, aunque existiera.
e) Quien mantiene un dilogo con otra persona, por cualquier me-
dio de comunicacin que fuere, confesando sus actividades delictivas,
se expone libre y voluntariamente a que su interlocutor pueda luego
delatarlo, asume el riesgo, renunciando de este modo a una "razona-
ble expectativa de privacidad"
d) Lo anterior en nada cambia por el hecho de que el interlocutor,
adems de escucharlo, personalmente est grabando o filmando ocul-
tamente el dilogo; la resignacin, a la que se expone el delincuente,
legitima esta subrepticia forma de adquisicin probatoria.
e) La garanta de la intimidad no alcanza al delincuente" quien
con su hecho la desborda e invalida.i?
f) El particular que, frente a un hecho delictivo, acta y obtiene
pruebas en forma oculta en legitima defensa, ya sea de si mismo, de
un tercero o de la comunidad, despeja cualquier eventual antijuridici-
dad que pudiera reprocharse a sus mtodos de comprobacin, pues se
encuentran cubiertos todos los requisitos que exige el Cdigo Penal.t''
g) Si se admite que quien se expone de un modo de hacer visto o
escuchado por terceros en una determinada conducta, renuncia en
gran medida a su intimidad, cunto ms renuncia quien acta delicti-
'lamente y lo transmite a un tercero.
h) El principio procesal penal de la "libertad probatoria", segn el
cual "todo se puede probar y por cualquier medio", involucra la ab-
soluta validez de estos medios de prueba, aunque hayan sido obteni-
dos en forma oculta. La ocultacin del medio tcnico utilizado es
irrelevante frente al resto de los argumentos enumerados ante-
normente.
Desde esta perspectiva, si la captacin de la conversacin ha sido
realizada por uno de los interlocutores, no se puede considerar prue-

Jauchen, Eduardo, "La cmara oculta y el proceso penal", nm. 6055.


19 de noviembre de 199B, p. 2.
so Bacigalupo , Enrique, Manual de derecho Parte Bogot, Temis, pp.
l22 Y ss.
270 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

ba ilicita''! que atente los derechos constitucionales a la intimidad (ar-


ticulo 2.7 de la Constitucin Poltica del Per)" al secreto e inviolabi-
Edad en las comunicaciones privadas (artculo 2. 1O de la Constitucin
Poltica del Per).32
En suma, en este nivel de anlisis, el juzgador debe advertir que el
mtodo de "trampas de escuchas" no vulnera los derechos constitu-
cionales a la intimidad y al secreto de las comunicaciones, ya que
cuando un sujeto emite voluntariamente sus opiniones o secretos a un
contertulio, sabe de antemano que se despoja de sus intimidades y se
las transmite, ms o menos confiadamente, a los que escuchan, quie-
nes podrn usar su contenido sin incurrir en ningn tipo de reproche
jurdico.

2. No se oulnera la garanta de no auioincriminacum cuando uno


de los interlocutores capta la conversacin mediante
"trampas de escuchas"

Una situacin ms complicada se suscita cuando se analiza el pro-


blema de la "trampa de escuchas" en relacin con la garanta de
no ..autoincrirninacin.P que se encuentra regulado en el articulo
139.3 de la Constitucin Poltica. En ese supuesto, se cuestiona la li-
bre determinacin del sujeto, que es engaado para declararse culpa-
ble de un delito, pues de no mediar el engao el sujeto no habra
confesado el delito.

\lase, ;11 respecto, Navajas R3JYJOS LtS op. cit. nota 1.5, p, 161; Carbone, Car-
j j

los, Grabaciones, escuchas J filmaciones como medios de Santa Fe, Rubin-


zal-Culzoni, 2005, p. 1'i5; PasCLJa, Francisco Javier, op. cit., nota 8, 108 .
.Jan Vallejo,Manuel, en la constitucional 2000, M a
drid, Dykimon, 2001, p. 193; Morales Prats, Fermin et a; Comentarios a la parte
del derecho Navarra, Aranzandi, 1999, pp. 325 Y 3~:6: Bramont Arias Torres y
Garca Cantizano, ,\1anual de derecho Lima, San Marcos, 1997, p. 196; Garda
Torna, Vctor, Los derechos humanos la Constitucin, Lima, Grfica Horizonte, 200 1~ p.
10 1; San Martn Castro, Csar el a; Delitos de de influencias. Enriquecimiento
asociacin para sustonticos y Lima, Jurista Editores, 2002,
p. 87.
Roxin, Claus, Derecho Buenos Aires, Editores del Puerto, 2000;
pp. 104 Y ] 05; Gimcno Scndra, Vicente et al., Derecho Madrid, Colcx,
1999, p, 88; Reao Pcschicra, Jos:, Formas de inten.encum en los delitos de
de influencias. Lima, Jurista Editores, 20()4., pp. ] 06 Y ss.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORIA DE GRABi\CIONES 271

As resena esta postura Eduardo Jauchen:

La segunda postula de que esta forma se conculcara el derecho a la no


autoincriminaci, con base en el artculo 38 de la Constitucin Nacio-
nal, segn el cual "nadie est obligado a declarar contra s mismo",
sostenindose que quien es objeto de captacin por alguno de estos me-
dios, cuando comenta a su interlocutor que cometi o va a cometer un
delito, o bien lo amenaza con un delito en su perjuicio, dichas manifes-
taciones no podran ser luego utilizadas en su contra en virtud de aquel
principio.?

En ese sentido se ha pron unciado la Audiencia Provincial de


Huesca, en Espaa, que ha cuestionado la grabacin de una conver-
sacin privada hecha por uno de los interlocutores, que luego se utili-
za en un proceso penal, ya que supone desconocer el derecho de los
acusados a no declarar contra s mismos yana confesarse culpables.
As dice la referida sentencia:

No debemos reconocer validez a la indicada grabacin pues si lo hici-


ramos, en nuestra opinin, desconoceriamos el derecho de los acusados a no de
clarar contra si mismos, )' a no confesarse consagrado en el artculo
24 de la Constitucin, la conversacin grabada no surge espontneamente
sino que el acusado Si.)i su nooia con la predeterminada uencin
de que la misma terminara surtiendo en este sin que los otros dos
acusados tuvieran la mas mnima idea de ello, por lo que, lgicamente,
se exbresaron libremente sin ser advertidos de sus derechos constitucionales)'
procesales como imputados ni del hecho mismo de que, indirectamente, es..
taban haciendo toda una declaracin, pues sus manifestaciones quedaban
documentadas para ser aportadas a un proceso criminal en curso.35

As tambin la jurisprudencia brasilea se ha decantado por esa


solucin. El Tribunal Supremo Federal de Brasil, mediante su senten-
era del 13 de diciembre de 199l, resolvi que es inadmisible como

34 Jauchen, Eduardo, Tratado de la .. , t., nota 18, pp, 217 Y 218.; Kcnt,
.Jorge y Figueroa, Federico, "Las telefnicas subrepticias. Conculcacin
de los derechos a la privacidad y defensa en juicio. La inexcusable dispensa judicial",
LL, 6 de abril de ] 99], p. 3.
35 (Jitada pOI Montero Arcea, jU;1IL La interoencion de las comunicaciones .....) C" nota
23, pp. 29 Y 30.
272 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

prueba la grabacin de conversaciones telefnicas obtenidas por me-


dios ilcitos, aun tratndose de grabaciones realizadas por uno de los
interlocutores sin conocimiento de! otro.l"
Entonces, para establecer la validez de este razonamiento, debe-
mos entender e! contenido de la garanta a la no autoincriminacin y
precisar las relaciones jurdicas donde ese derecho es exigible.
Como anota Daniel Maljar.t? la garanta de no autoincriminacin
se vincula con la idea de que la declaracin del imputado debe ser
considerada medio de su defensa, no de prueba." esa garantia signifi-
ca el derecho a no ser obligado o inducido mediante coaccin fsica
o moral (por ejemplo, amenazas, engaos, preguntas capciosas o su-
gestivas, sueros de la verdad, detectores de mentiras, etctera) a au-
toincrirninarse.t? y tiene corno objeto desterrar definitivamente aque-
llas concepciones autoritarias que buscaban en la confesin, la
posibilidad de Llegar a la verdad de los hechos, inclusive en violacin
de su dignidad humana.
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional del Per ha preci-
sado que la garanta de la no autoincriminacin constituye un conte-
nido del debido proceso e implica el derecho a no declararse culpa-
ble ni a ser obligado a declarar contra s rnismo.w Y que "autoriza al
inculpado a guardar un absoluto silencio y la ms imperturbable pa-
sividad durante el proceso, en e! correcto supuesto de que debe ser la
parte acusatoria la encargada de desvanecer la inocencia presunta"."!
Como vemos, e! marco de aplicacin de est.e derecho se despliega
en e! transcurso de un proceso pena] y ante autoridades estatales en-
cargadas de la persecucin del delito. De esta opinin son Bovino y
Pinto, quienes consideran que:

36 Citado por Maljar, Daniel E., 0/1. cii., nota 3, p. 295.


37 uu; pp. 226 Y 227.
38 Maier, Julio B. J. Derecho 1. 1: Fundamentos, Buenos Aires, Edito-
res del Puerto. 1999, pp. 594 Y 595.
Quiroga Lavic, Humherto, La Constitucion de la Nacum comentada, Bue-
nos Aires, 2000, p. 113.
40 Sentencia del Tribunal Constitucional del Per. exp. nm. l808-2003-HC/TC.
caso Len Domingucz Tumbay, citado por Mcsia, Carlo, E'! proceso de Hheas
en el Per, Lima, Gaceta Jurdica, 2007, p. 120.
41 Sentencia del Tribunal Constitucional del Per, exp. nm. 0376-2003-HC/TC,
caso Laura Bozzo Rotondo, citado por idem.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORtA DE GRABi\CtONES 273

Las reglas de garanta de rango constitucional, tales como el derecho


de defensa, la prohibicin de obligar al imputado a declarar contra s
mismo, no son oponibles a los paniculares, pues se trata de lmites
constitucionales que slo restringen las facultades persecutorias de los
rganos pblicos. Como veremos, son otros derechos fundamentales
los que podran ser invocados para impugnar la validez de los medios
de prueba obtenidos por los particulares con anterioridad al inicio de
la persecucin."?

Este argumento se basa en lo decidido por la Cmara de Casacin


Penal de la Argentina:

No obstante las filmaciones se llevaron a cabo sin autorizacin preVia,


no puede asimilarse la calidad de periodistas y de particulares de quie-
nes intervinieron en las conversaciones con la calidad de funcionarios
pblicos -----judiciales, policiales, etctera-: que es a est
de llerar a cabo medidas sin la interoencum de un
tente.
Lo que se trata de evitar son las injerencias arbitrarias o abusos que
cometer pero no puede decirse que es ilegal que es
un particular que toma conocimiento de la posible comisin de un
ilcito y arbitra los medios que tiene a su alcance para poder docu-
mentarlo (CNCrim. y Correc., Sala IV, "Scyahiau, .Jos Alberto",
03/10/2(03),43

Por tanto, la obtencin de la prueba es lcita cuando el interlocu-


tor que graba la conversacin, sin que el otro ]0 sepa, es un particu-
lar que obra sin ayuda estatal (por ejemplo, autoridades que investi-
gan el delitoj.?"

42 Bovino, Alberto y Pinto, Federico, op. cit., nota 27, pp. 280 Y 281
+, Citado en ibidem, p. 281
,14 Navajas Ramos, Luis, ojJ. c., nota J5, p. 161; Carbone, Carlos, op. cit., nota 31,

p. 15.5; Pascua; Francisco Javier, op. cit., nota 8; p. 112. Sin embargo, en posicin mi-
noritaria, Muoz Conde considera que la captacin de una conversacin con esas ca-
ractersticas, al ubicarse en el mbito privado del interlocutor que desconoca que es-
taba siendo grabado, vulnera gravemente, respecto de este ltimo, sus derechos a la
intimidad y el secreto de sus comunicaciones privadas; ya que, segn el autor, si se le-
gitimara esa prctica, ;e limitara el derecho a comunicarse libremente por la existen-
cia del riesgo de la difusin posterior; vase Muoz Conde, "Sobre el valor probato-
rio en un proceso de grabaciones de conversaciones obtenidas mediante videos
2H JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

En la rnrsma lnea opina Jauchen para quien la garanta de no au-


toincriminacin slo puede hacerse valer respecto a autoridades esta-
tales:

La segunda objecin que se efecta a estos medios de obtencin proba-


toria referida a que con ellos se violara el derecho a 1a no autnincrimi-
nacin, cabe destacar liminarmente que dicha garanta constitucional
entra en un funcionamiento y, por ende, slo resguarda al ciudadano
cuando ya est frente a cualquier autoridad oficial del Estado, pero no
antes. Es un absurdo sostener que la persona pueda invocar el derecho
a no declarar contra s misma pretendiendo con ello invalidar una con-
fesin que ha efectuado en el cotidiano trajinar en sus relaciones con
los dems particulares, totalmente ajenos a la actividad estatal.t''

En el mismo sentido se interpreta la cuestin en los Estados Uni-


dos, pues se afirma que la IV Enmienda de la Constitucin Federal
protege a los ciudadanos de los allanamientos y secuestros irrazona-
bles realizados por agentes estatales.w Al decidir sobre solicitudes pa-
ra excluir pruebas, la Suprema Corte ha sostenido que la IV
Enmienda "es absolutamente inaplicable a un allanamiento o secues-
tro, aun uno irrazonable, efectuado por un individuo panicular que
no acta como agente del Gobierno o con la participacin o conoci-
miento de cualquier oficial gubernamental".47
Otra particularidad del rgimen normativo de los Estados Unidos
es que estas cuestiones estn minuciosamente reguladas, en especial
contra las acciones de la prensa, y que, adems, la funcin que cum-
plen los procedentes de la Corte Suprema federal mediante la doctri-
na del precedente obligatorio -stare decisis- - establece un marco re-
gulatorio expreso.r''
En tal sentido se pronuncia la Corte Constitucional de Italia en
una sentencia dictada el 6 de abril de 1973, sealando que:

y relevancia penal de las conversaciones gr;lV"G3LS en ellos", Reci-ta Penal, nm. ] 3,


2004, pp. 107 Y 108.
45 Jauchen, Eduardo, Tratado dp ia prueba . ." 2]7 Y 218.
46 Wyrnorc, MarvAnn L. y Petite, Jhon E., {E uus C(--
meras, en
,p iern. Con citas de IJS US ] 12
48 Idem,
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORIA DE GRABi\CIONES 275

Es necesaria dar proteccin al secreto privado, pero tambin a la pre-


vencin y represin del delito, objeto, as mismo, de proteccin consti-
tucional. Y no puede afirmarse que una interceptacin telefnica de
conversaciones del reo pugne con el derecho del mismo de gua.rdar si-
lencio ante la acusacin de delito, este derecho de no contestar se
nicamente al interrogatotio del imputado 1! recibir tan slo cuan-do
el imputado entra en contacto directo con la autoridad. tI tiende a reforzar la li-
bertad moral del inculpado ante el estado de sujecin psicolgica en el
que puede sentirse respecto a la autoridad, a fin de precaverlo de cvcn-
tuales presiones que quisieran ejercerse sobre l, En lo que un sos
dice en una conrersacuin corresponde a una situacin
enteramente que el conirontado directamente ente la autori-
dad duran te ella ni sta le pide responder, lo que el derecho al silencio no
49

En la misma lnea, Bertoni preClsa que:

Todos los antecedentes de nuestro derecho constitucional y aun las


normas vigentes otorgan un contenido muy claro a la garanta: se vul-
nera alli cuando la voluntad de no autoincriminarse es quebrada por el
rgano encargado de la persecucin penal. Sin embargo, ello no es lo
que ocurre en la mayora de los casos analizados ms arriba, ni es lo que
ocurre en la mayora de los casos en donde se recolecta una "autoincri-
minacion" mediante el uso de un medio tecnolgico oculto y descono-
cido. Y me animo a tal afirmacin, porque justamente el uso de una
cmara o un micrfono oculto pretenden sorprender a la persona para
que voluntariamente exprese su participacin delictiva. Podr decirse que
en realidad la voluntad en estos casos est viciada, justamente porque
quien habla no sabe que su acto es una autoincrirninacin. Pero ello
no es cierto: quien confiesa un delito ante su confesor, un psicoanalista
o un tercero sabe que est confesando un delito, y lo hace voluntaria-
mente. Lo que no sabe es que su acto est siendo registrado por quien
lo escucha, y que ello ser llevado como prueba ante un tribunal. El l-
mite est, en todo caso, en la obligacin legal de ciertos "terceros" de
guardar secreto. En otras palabras, en la mayora de los casos que he-
mos visto, no se "arranca" una expresin autoincrirninatoria, sino que
ella se presta libremente. En conclusin, nada tiene que ver la garanta

4') Citado por Novoa Monreal, Eduardo, Derecho a ta libertad de


Un de derechos, Mxico, Siglo \leintiunoEditores, 1981, p. 135.
276 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTANEDA

del nemo tenetur. Adems, tambin en la mayora de los casos, no ser el


rgano de persecucin estatal quien ha urdido la maniobra, sino que
ser un particular, frente al cual, otro panicular expone la comisin de
un hecho delictivo, De nuevo, 10 que se lleva adelante no es una de las
declaraciones ante las autoridades competentes que ser o no valorada
de acuerdo a SI ella ha cumplido con las reglas impuestas. 50

En consecuencia, el juzgador debe advertir que en este mtodo de


captacin de conversaciones privadas que es denominado por la doc-
trina como las "trampas de escuchas", no se vulnera la garanta de
no autoincriminacin o nema tenetur, porque esta garanta no es exigi-
ble a los particulares, se despliega nicamente en las relaciones del
individuo con el Estado, porque adems los particulares poseen la
potestad de investigar el delito y proporcionar legalmente los resulta-
dos de su investigacin a las autoridades respectivas.
Finalizando este primer nivel de anlisis, sealamos que el juzga-
dor debe advertir que el mtodo de "trampas de escuchas" no vulne-
ra ni el derecho a la intimidad, ni el derecho al secreto de las comu-
nicaciones, ni la garanta que prohbe las autoincriminaciones. Por lo
que debe considerar que la prueba as obtenida goza de validez
probatoria.

IV. SEGUNDO NIVEL DE ANAuSIS. REQ.lTISITOS DE EFICACIA


PROBATORIA DE LA PRUEBA VIDEOGRAFICA O MAGNETOFNICA
MEDIANTE "TRAMPAS DE ESCUCHAS"

Ahora bien, despus que la prueba pas este primer tamiz, le toca
al juez enfrentarse a un segundo nivel de anlisis y examinar los re-
quisitos que le imponen la legislacin y la doctrina para ser admitida
vlidamente al proceso, para luego analizar el problema de su efica-
cia probatoria, es decir, observar su autenticidad.

50 Bertoni, Eduardo Andrs, "Cmaras ocultas y grabaciones subrepticias: su vali..

dez como prueba en el proceso pena]", LL, Suplemento de jurisprudencia penal,


p. 12.
51 Bovino: Alberto y Pinto, Federico, 0ll, cit., nota 27: pp. 292 Y 293: Bertoni, .'.J}J.
cit.. nota anterior, p. 10.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORtA DE GRABi\CtONES

l. Requisitos de admisibilidad del material videogrjico


o magnetrifnico

As, corno apuntan Bovino y Pinto, si bien los particulares no estn


obligados a observar la garanta de no autoincrirninacin, "a lo que
s estn obligados los particulares es al ingreso al procedimiento de
los medios de prueba en legal rorma".52 As, Climet Duran anota que
"realizada la grabacin de la conversacin privada mantenida con un
interlocutor, quien la ha hecho ha de aportarla al proceso, esta apor-
tacin exige hacer alusin a la legitimidad de su origen, explicando
cmo ha sido realizada y quin es el interlocutor't.P Ello, porque,
contina precisando e] mismo autor, "no slo ha de quedar probado
el origen legtimo de las grabaciones aportadas al proceso, sino que
adems ha de probarse la autenticidad de la cinta, o sea, que no ha
sido objeto de manipulacin ninguna, y que adems no es una copia,
a menos que nadie entre en discusin sobre la autenticidad't.>'
Entonces, conforme la Sentencia del Tribunal Supremo espaol
2190/2002, de 11 de marzo, el material grabado debe ser puesto a
disposicin de la autoridad judicial en sus soportes originales: "para
que las grabaciones de imgenes o de conversaciones pueda tener
pleno valor probatorio, ser preciso que la captacin se haya realiza-
do con el debido respeto a la intimidad y que se ponga a disposicin
judicial el material probatorio, y que haya un control de autenticidad
para descartar la posibilidad de mistificaciones y montajes",
As, en todo caso, conforme al Tribunal Supremo espaol, senten-
cia 713/1995, de SO de mayo, "el problema queda reducido, lo mis-
mo que ocurre con las pruebas documentales ordinarias (las de carc-
ter escrito), a la determinacin de su autenticidad".
En la misma lnea, Devis Echanda es claro que como sucede con
los dems medios de prueba, los documentos pueden existir jurdica-
mente y ser vlidos en s mismos y como pruebas en un determinado
proceso, pero carecer de eficacia probatoria.>'

Bovino, Alberto Pinto, Federico, op. cit., nota 27; p. 281.


53 Climent Duran, op. cit.. nota H. p. 1956.
54 Ibidem. p. 1958.

55 I)evis EchandL1, f{ernando, Teoria de! proceso, Buenos Aires, Universidad,


198'L pp. 535540.
278 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

Siguiendo con el mismo razonamiento, Navajas Ramos sostiene


que la parte que aporte una prueba videogrfica debe hacerlo en sus
soportes originales, ello con el objetivo de contrarrestar los riesgos de
adulteracin o manipulacin de una grabacin de voces por medios
mecnicos.t'' Adems, slo la entrega original permitir que la rmsma
pueda tener algn valor. 57
El principio de ineficacia ele las meras copias es claro, por ejem-
plo, en los casos de documentos escritos. La doctrina extranjera y na-
cional expresan que las fotocopias son inadecuadas para producir
efectos juridicos.s" no tienen aptitud probatoria y no puede crear un
derecho y una obligacin.t? por ello no cumplen funcin probatoria
alguna.s?
Por tanto, un elemento indispensable para la actuacin procesal de
una grabacin por medios mecnicos, cualquiera sea el responsable
de la captacin, es la entrega de los soportes originales" sin edicin,
manipulacin, aadiduras o supresiones.
Ahora bien, queda claro entonces que por su naturaleza documen-
tal, para la incorporacin de este tipo de pruebas debe aplicarse de
manera analgica los procedimientos para la incorporacin vlida de la
prueba documental previsto en el Cdigo Procesal Civil.v' Respetan-
do, claro est, las peculiaridades del proceso penal, sus principios y
garan tas. 62

Navajas Ramos, L1S: oj), cit., nota 15: po 161. Adems, vase Montero A..roca,
1

"Las cintas magnetofnicas como fuente de prueba", Revista del Madrid.


nm. 7, 1983, p. 44; Reyna Alfaro. Luis. "La validez de las grabaciones videogrficas
en el derecho procesal penal , Re1'lst Peruana de }urisrudelC. Lima, afio 3,
nm. 6, agosto de 2001. pp. 93 Y 94; Rives Scva, Pablo, La en el proceso
Navarra, Aranzadi, 1996, p. 1999; Torres Morato, Miguel ei al., ofi. cii.. nota 15, p. 272.
57 TribLmal Supremo Espaol. sentencia de 30 de diciembre de 199'; Navajas Ra-
EJOS, Luis, op. cit. nota 15, p. 161' Pascua. Francisco .Javier, afi. cit., nota 8, p. 108.
58 Chocano Rodrguez, Reiner, "Anlisis dogmtico de la falsedad documental del
artculo 427 del Cdigo Penal peruano", Revista Peruana de Doctrina J Pe
nal, Lima, Grijley-Instituto Peruano de Ciencias Penales. nm. 1. 2000, p. 496.
Castillo Alva,Jos Luis, documental. Lima. Jurista Editores, 2001, p. 137.
60 Bacigalupo, Enrique, Delito documental, Buenos Aires, Hamurabi, 2002,
p. 25.
61 Snchez Velarde, Pablo, Manual de derecho Lima, IDEMSA. 2004, p.
699.
6% Castillo Alva, Jos Luis, ojJ, cit., nota 59, p. ] 20; Orts Berenguer" Enrique,
Comentarios al CP de 1995, 1. Il, p. 1741; Soler, Scbastin, Derecho t. V.
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORIA DE GRABi\CIONES 27~1

Esta situacin es de vital importancia, ya que, como sostiene Cho-


cln Montalvo, las condiciones en las que el material videogrfico
obtenido se aporta al proceso, pueden influir decisivamente en su va-
loracin judicial. 63
Ahora bien, las reglas generales de incorporacin de un documen-
to escrito son las siguientes: el primer paso es que el documento sea
incorporado al proceso mediante decisin judicial sobre la admisin o atendi-
bilulad en juicio. 6'l Mediante este acto procesal, el documento, aportado
por una de las partes (O un testigo), es sometido a una valoracin
provisional, basada solamente en su apariencia externa o superficial.
Adems, para que un documento sea admitido por el tribunal,
quedando incorporado al proceso, es preciso, como anota Climet Du-
rn,65 que concurran las siguientes circunstancias:

111 Que el documento haya sido aportado a peticin de alguna


de las partes acusadora o acusada. O de un testigo. Pero ade-
ms, la autoridad judicial tiene facultad para disponer que las
personas naturales o jurdicas, de instituciones pblicas y pri-
vadas, exhiban y/o entreguen los documentos que requiere
para la investigacin de un delito.66
QI (.lue el contenido del documento tenga alguna relacin direc-
ta o indirecta con el objeto del proceso, lo cual significa que
si hipotticamente la informacin suministrada por el docu-
mento fuese cierta, podra tener trascendencia prctica por
poder repercutir de alguna manera en el contenido de la sen-
tencia.
QI Que el documento haya sido aportado en un momento pro-
cesal adecuado, lo que significa que cuando menos no debe
haber finalizado la actividad probatoria desarrollada en el
juicio oral.

p. 329; Muoz Conde, Francisco, Derecho PllIte Valencia, Tirant lo


blanch, 2004, p. 696; Creus, Carlos, de documentos en Buenos Aires,
Astrca de Alfredo y Ricardo Depalma, 1999. p. 45; Chocano Rodrguez, Reiner, op.
cii., nota .58, p. 497.
Chocln Montalvo, Jos Antonio, /J. c' nota 6, p. 69.
1

64 Guasp, J., Comentarios a la de Cunl, t. II, vol. L p. 5 lfj.


t

65 Clirnent Duran, o.po cit., nota 15, ppo 626 y 627.


66 Snchez Velarde, Pablo, ,. cit.. nota 61, p. 703.
280 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTANEDA

Si concurren estas tres exigencias -----sujeto, objeto y momento- el


documento aportado es pertinente, tiene validez procesal y, por tan-
to, procede admitirlo, porque hipotticamente tiene la virtud de po-
der influir en la decisin judicial final,67 sin que sea aceptable el re-
chazo de dicho documento, porque en tal caso se est ocasionando
una indefensin a la parte que lo quiere aportar. Todo ello, claro es-
t, mediante una resolucin debidamente motivada.
En ese sentido, en estos supuestos el juzgador debe realizar una
ponderacin sobre la necesidad, pertinencia y aporte probatorio del
material ofrecido. Al no hacerlo vulnera el derecho de las partes y a
la resolucin motivada. Derecho que, como se sabe, constituye un
elemento importante del debido proceso.
La motivacin de las resoluciones judiciales constituye un deber ju-
rdico, instituido por la norma de mxima jerarqua en el ordena-
miento jurdico nacional. 6n La demostracin de tal afirmacin est
dada por la descripcin prevista en el articulo 139, inciso 3, de la
Constitucin de 1993, que consagra el derecho de todo ciudadano de
obtener de los rganos jurisdiccionales la tutela judicial efectiva. Co-
mo lo ha sostenido el Tribunal Constitucional del Per en su senten-
cia, en el caso Jeffrey Imrnelt y otros.s''
El concepto de debida motivacin de la resolucin judicial debe ser
comprendido en su total amplitud, Por debida, debemos entender el
"deber ser" de la motivacin, no cualquier motivacin. Ser debida
la motivacin de la resolucin judicial cuando sta contenga de ma-
nera clara, precisa y escrita los fundamentos de derecho con mencin
expresa de la ley aplicable y de los hechos en que se sustenten, bajo
responsabilidad y sancin de nulidad. Como lo ha constatado el Tri-
bunal Constitucional del Per en el caso Tineo Cabrera.i''
Como vemos entonces, el primer tamiz para la eficacia de la prue-
ba videogrfica o magnetofnica es que debe ser entregada en sus so-
portes originales, debe ser ofrecida por alguna de las partes procesa-

67 AguiJera de Paz, E., Comentarios a la de Enjuiciamiento Criminal, t. V, p. ,j.73.


68 Mixn Mass, Florencia, "La motivacin de las resoluciones judiciales", Debate Pe-
nal, Lima, ao 1, nm. 2, mavu-agosto de 1987, p. 193.
Tribunal Constitucional del Per, caso jeffrey Irnmelt y otros, sentencia ] 4 de
noviembre de 2005, exp. nm. 8l25-2005-PHC/TC, fundamento] 1.
70 Tribunal Constitucional del Per, caso Csar Humberto Tineo Cabrera, senten-

cia 20 de junio de 2002, exp. nm. l230-2002-HC/TC, fundamento 11.


VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORIA DE GRABi\CIONES 281

les, debe estar dirigida a] objeto de prueba y debe ser aportado antes
ele finalizados los debates en el juicio oral. Y adems, la resolucin
que ordena la incorporacin al proceso debe estar debidamente moti-
vada. Esta resolucin, adems, debe ordenar la visualizacin o escu-
cha de la prueba vidcogrfica o magnetofnica ofrecida, en una
diligencia donde deben concurrir todas las partes.

2. Requisitos de eficacia probatoria. El problema de la actuacin


probatoria y la obligatoriedad de reconocimiento de la voz

En esa lnea, nuestra legislacin procesal establece que previamen-


te a la visualizacin del video, imagen y voz, deber ser reconocido
por quien resulte identificado, lo que ha sucedido en el presente caso,
conforme lo establece el artculo 262, inciso 4), que seala:

4) Tratndose de fotografas, radiografas, documentos electrnicos en ge


neral y de cintas magnetof6nicas, de audio o videos deber ser reconocidos
resulte su vo,,?; huella seal u otro medio, y ac-
tuados en la audiencia, salvo que la diligencia respectiva, con su tr ans-
cripcin, se haya verificado en la etapa de instruccin con asistencia de
las partes y su contenido no hubiese sido tachado o cuestionado opor-
tunamente. En caso contrario, podr ser reproducido en la audiencia
segn su forma de reproduccin habitual.

Entonces, para que el material videogrfico o magnetofnico apor-


tado surta efectos probatorios, es necesario que, adems ele los requi-
sitos ya examinados, est establecida o presumida su autenticidad." Este re-
quisito es indispensable, 10 mismo si se trata ele instrumentos o
escritos pblicos o privados. El juez debe estar seguro de la autentici-
dad del documento, para considerarlo como medio de prueba."?

71 Rives Seva,Antonio, /.i. cit.. nota 5G~ p. 2~)6.


Ir Montero Arcea, "I ..as cintas magnetofnicas. .. " ~cit.. nota .sf;~p, 44-; Reyna A.H;l-
ro, Luis, op. cit., nota 56, pp. 93 Y :cH; Rives Seva, Pablo, op. cit.. nota 56, p. [99; To-
rres Morato, Miguel et al", op. cit., nota 15, p. 272; San Martn Castro, Csar et al.. op.
cit., nota 32, p. 83.
282 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTAEDA

Cuando se trata de escritos, su autenticidad implica la certeza so-


bre la persona que 10 firma, o sobre quien lo haya manuscrito.l"
Cuando se trata de grabaciones, la autenticidad pasa por determinar
al autor de las voces del dilogo captado.?? As, en principio debe ne-
cesariamente ser ledo, visto o escuchado por la persona a la cual se
quiere perjudicar con este medio de prueba.
Pero es claro que este problema no se suscita, cuando ninguna de
las partes cuestiona la autenticidad de una copia de la grabacin ori-
ginal, segn lo sealado en la sentencia 713/1995, ele 30 ele mayo
del Tribunal Supremo espaol:

Habra sido prcir.rihlc tener en autos a disposicin de la Sala, en el jui-


cio, y tambin antes del periodo de instruccin, la grabacin originaL
es decir, aquella misma que grab TP al conversar con FG; pero el he-
cho de haberse realizado todo el trabajo procesal sobre una copia a la
que nadie nunca puso reparo alguno en cuanto a esta circunstancia
(la de no ser la original), cuando todos conocan tal dato, o podan
haberlo conocido de haber actuado con la diligencia exigible en el exa-
men de las actuaciones. mxime cuando tanto el I\1inisterio Fiscal co-
mo los defensores de los acusados, todos ellos, en sus respectivas califi-
caciones provisionales, pidieron prueba en relacin con la cinta unida a
las actuaciones sin referencia alguna a la original, sin duda porque la
consideraban, al menos en lo sustancial, tan autntica como sta.

En resumen, en los supuestos en los que se cuestiona la autentici-


dad de la grabacin, el supuesto interlocutor o interlocutores debern
comparecer al proceso y realizar el reconocimiento del documento,
su contenido y su participacin en el misrno-" Si ello no es posible

73 Climenr Duran, op. c., nota 15) p. 627; Cordon Moreno, F.) Comentarios al
Civil, Madrid, Edersa, t. XVI, vol. II, 1981, p. 184; Fenech, MigL1C!,Derecho
t. 1, Barcelona, Hosch, 1952, pp. 635 Y 636; Cnrnclutti, F La cunt, p.
[69; Caflerata Nores, Jos, La en el proceso Buenos Aires, Depalma, [992,
p. ] 75.; ClaI Olmedo, Jorge, Derecho Buenos Aires, Lerner, 1984, t. II, p.
405; Devis Echanda, Remando, op. cit., nota 5'i, p. 594.
74 Carbone, Carlos, oj), cit., nota 31, p. 1.55; Montero Aroca, "Las cintas magneto-
fnicas ... ", cit., nota 56, p. 47; Rcyna Alfara, Luis, op. cit.. nota 'i6, p. 96; Rives Scva,
Pablo, op. cii., nota .56, p. 202; Torres Morato, Miguel et al., op. cit., nota 15, p. 278.
Gimeno Scndra, Vicente et al., op. cii., nota 33, p. 600; Pomarn Bages, Jos
Manuel, "Video como prueba", Revista La Madrid, nm. 4, 1984, p. 756; Carbo-
ne, Carlos, op. cit., nota 31, p. 155; Montero Aroca, "Las cintas magnetofnicas ... ",
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORTA DE GRABi\CTONES 283

deber convocarse a testigos que puedan identificar a los interlocuto-


res7S o realizarse otras diligencias probatorias como la "rueda de vo
ces".n Es posible tambin realizar un examen pericial para lograr la
plena identificacin de los interlocutores.i''
Lo que evidencia que en todo supuesto documental es necesario
un plus de credibilidad, que en el documento escrito pblico viene dado
par la autoridad de la fe pblica; en el privado, por el reconocimien-
to de los intervinientes, y subsidiariamente por la adoeracum' pericial
de la suscripcin, y que en los supuestos de la reproduccin mecni-
ca, puede operar en dos direcciones distintas: a) Como objeto de
prueba en cuanto pericialmente se estime que la imagen o la voz co-
rresponden de modo efectivo a la persona, b) Como tal documento,
cuando su reproduccin de un hecho pasado sea adverada por distin-
tos medios pro batorios, como la testifical. 80
Es as como, en un segundo nivel de anlisis, el juez examina la
eficacia probatoria de las pruebas obtenidas a travs de "trampas de
escuchas", que pasa por determinar su autenticidad, segn hemos re-
ferido en este aparrado.
En consecuencia, slo cuando del anlisis de la prueba se advierte
que sta ha sido obtenida vlidamente y resulta siendo autntica (pa-

cit., nota 56, p. fU; Reyna Alar, Luis, 0/1. cil., nota 56, p. 96; Rives Scva, Pablo, 0/1. cit.
nota 56, p. 202; Tones Morato, Miguel et ; op. cu., nota 15, p. 278.
Carbone, Carlos, op. cit.. nota 31, pp. 1.53 Y 1.54; Gimeno Sendra, Vicente r:t al.,
op. cit., nota 33, p. 600; Pornarn Bages, Jos Manuel. op. cu., nota anterior, p. 7'6;
Carbone, Carlos, p. cit., nota 31, p. 155; Montero Aroca, "Las cintas magnctofni-
cas ... ", c., nota 56, p. 47; Rcyna J\lfaJ'o; Luis, op. cu., nota 56, p. 96; Rives Scva,
Pablo, op. cit., nota 56, p. 202; Torres Morato, Miguel et a; ojJ, cit., nota 15, p, 278,
77 Idon.
78 Idem,
79 Adverar significa certificar; asegurar, dar por cierto algo o por autntico un do-
curnento, en Real Academia Espaola, Diccionario de la 22a. ed., vol.
1, 35.
Damin Moreno, .Juan, "Reflexiones sobre la reproduccin de imgenes corno
medio de prueba en el proceso penal", Revista Vasca de Derecho ao
1997,1. X, p, 239; Carbone, Carlos, 0/1. cit., nota 31, pp. 153 Y 1.54; Gimeno Scndra,
Vicente et al.. op. c., nota 33, p. 600; Pornarn Bages, Jos Manuel, op. cit., nota 75,
p. 756; Carbone, Carlos, ojJ. cu., nota 31 ~p. 155; Montero Aroca. "Las cintas rnagne-
tofnicas ... ", c.. Ilota 56, p. J.7; Reyna Alfaro, Luis, op. cit., nota '6, p. 96; Rives
Seva, Pablo, oJ!. cit., nota 56, p, 202: Torres Morato, Miguel et al" op. cit.. nota 15,
p. 278.
JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTANEDA

sando por un plus de credibilidad), el juzgador la podr valorar y


eventualmente podr sustentar en ella una sentencia.

V. CONCL1JSrONES

l. Los avances tecnolgicos y las nuevas necesidades en la investi-


gacin del delito han posibilitado la interceptacin legal de cornuni-
caciones privadas en forma de escuchas, almacenamientos y posterior
difusin de las mismas, para ser utilizadas en causas criminales. Pero
es claro que la posibilidad de escuchar la conversacin privada de
terceros slo es legal cuando se hace en el marco de una investiga-
cin criminal, cuando existen supuestos fcticos claramente estable-
cidos en la ley (la reserva legal), y cuando un juez penal competente
autoriza de manera motivada que respete los principios de proporcio-
nalidad, racionalidad y necesidad dicha medida limitativa de derecho
(reserva judicial).
2. Estamos ante una "trampa de escuchas" cuando una conversa-
cin privada es grabada por uno de los interlocutores sin que el otro
o los otros lo sepan, y cuando el sujeto que est siendo grabado es
inducido por su interlocutor para confesar la comisin de un delito,
para luego presentar dicha grabacin como medio de prueba en un
proceso penal. En la doctrina y en la jurisprudencia comparada se
discute si las "trampas de escuchas" pueden originar vulneraciones en
el derecho a la intimidad y en el secreto de las comunicaciones de la
persona que se graba sin saberlo, o vulneracin de la garanria de no
autoincrirninacin tenetur;
3. Para que el juzgador pueda valorar la prueba obtenida a travs
de "trampas de escuchas", debe someterla a dos niveles de anlisis.
El primer nivel se refiere a la validez probatoria, que pasa por exa-
minar si se han vulnerado los derechos fundamentales a la intimidad
y al secreto de las comunicaciones, y la garanta que prohibe las au-
toincriminaciones. Y el segundo nivel de anlisis se refiere a la com-
probacin de la eficacia probatoria de estas pruebas, que pasa por
determinar su autenticidad.
4,. Respecto al primer nivel de anlisis, para una sector minorita-
rio, una "trampa de escuchas" vulneraria una "expectativa de priva-
cidad", porque el sujeto no sabe que est siendo grabado y por tanto
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORIA DE GRABi\CIONES 285

no mide la informacin que proporciona a su interlocutor y en reali-


dad no quiere que se sepa esa informacin que le desavorece. De 10
que se deduce, entonces, que la intromisin al derecho constitucional
a la intimidad mediante "trampas de escuchas" requerira de autori-
zacin judicial, y de no medir ella la prueba as obtenida tendra que
ser excluida del proceso. Sin embargo, para una posicin mayorita-
ria, que compartimos, es claro que no hay "secreto" para aqul a
quien la comunicacin se dirige ni implica contravencin de lo dis-
puesto en el artculo 2.10 de la Constitucin la retencin por cual-
quier medio del contenido del mensaje. El contenido formal del se-
creto de las comunicaciones implica que slo puede hacerse valer
respecto de terceros en la comunicacin, esto es, que jos terceros, aje-
nos a la comunicacin, estn prohibidos de escucharla, almacenarla o
difundirla. La norma constitucional no prohbe que e] participante de
la comunicacin capte o divulgue su contenido, porque l es el desti-
natario de la conversacin, salvo que el contenido de la misma revele
informacin sobre la vida ntima o la intimidad personal de los inter-
locutores que no saban que estaban siendo grabados. Adems, no
existe esa expectativa de "privacidad", la Constitucin no exige que
el interlocutor guarde el secreto de ]0 que se le ha dicho. Pretender
ello, es extender indebidamente un aspecto de proteccin al derecho
a la intimidad que la Constitucin no realiza" y adems porque en
las manifestaciones verbales, la expectativa de privacidad sobre la in-
formacin se pierde una vez que el imputado decide brindar esa infor ..
macin a terceras personas, sin importar que desconozca que est
siendo grabado. Por tanto, si la captacin de la conversacin ha sido
realizada por uno de jos interlocutores, no se puede considerar prue-
ba ilcita que atente los derechos constitucionales a la intimidad (ar-
tculo 2.7 de la Constitucin Poltica), al secreto e inviolabilidad en
las comunicaciones privadas (artculo 2.10 de la Constitucin Poltica).
5. En cuanto al problema de la vulneracin de la garantia de no
autoincriminacin, que forma parte del primer nivel de anlisis pro ..
puesta, para una posicin minoritaria, esta garanta se ve vulnerada
porque el sujeto que es engaado no acta con libre determinacin,
pues de no mediar el engao, el sujeto no habra confesado el delito.
La garanta de no autoincriminacin se vincula con la idea de que la
declaracin del imputado debe ser considerada medio de su defensa,
286 JUi\N i\NTONIO ROSAS CASTANEDA

no de prueba, esa garanta significa el derecho a no ser obligado o


inducido mediante coaccin isica o moral (por ejemplo, amenazas,
engaos, preguntas capciosas o sugestivas, sueros de la verdad, detec-
tores de mentira, etctera) a autoincrirninarse, y tiene como objeto
desterrar definitivamente aquellas concepciones autoritarias que bus-
caban en la confesin, la posibilidad de llegar a la verdad de los he-
chos, inclusive en violacin de su dignidad humana. Esta garanta se
encuentra contemplada en el artculo 139.3 de la Constitucin Polti-
ca del Per. Sin embargo, queda claro que la garanta de no autoin-
criminacin se vulnera slo cuando es quebrantada por el rgano en-
cargado de la persecucin penaLEHo no es 10 que ocurre en la
"trampa de escuchas" realizada por particulares donde se recolecta
una "autoincrirninacin" mediante el uso de un medio tecnolgico
oculto y desconocido, porque justamente el uso de una cmara o un
micrfono oculto pretenden sorprender a la persona para que volun-
tariamente exprese su participacin delictiva; no se "arranca" una ex-
presin autoincriminatoria, sino que ella se presta libremente frente a
un particular, no tiente a la autoridad estatal. En suma, en este m-
todo de captacin de conversaciones privadas, no se vulnera la garan-
ta de no autoincriminacin o nema ienetur, porque esta garanta no es
exig-ible a los paniculares, se despliega nicamente en las relaciones
del individuo con el Estado, porque adems, los particulares poseen
la potestad de investigar el delito y proporcionar legalmente los
resultados de su investigacin a las autoridades respectivas.
6. En cuanto al segundo nivel de anlisis, para que el material vi-
deogrfico o magnetofnico aportado sea admisible, debe ser entrega-
do en sus soportes originales, que el documento haya sido aportado a
peticin de alguna de las partes acusadora o acusada. O de un testi-
go. Pero adems, la autoridad judicial tiene facultad para disponer
que las personas naturales o jurdicas, de instituciones pblicas y pri-
vadas, exhiban y/o entreguen los documentos que requiere para la
investigacin de un delito. Que el contenido del documento tenga al-
guna relacin directa o indirecta con el objeto del proceso, lo cual
significa que si hipotticamente la informacin suministrada por el
documento fuese cierta, podra tener trascendencia prctica por po-
der repercutir de alguna manera en el contenido de la sentencia. Y
que el documento haya sido aportado en un momento procesal
VALIDEZ Y EFICACIA PROBA'TORTA DE GRABi\CTONES 287

adecuado, lo que significa que cuando menos no debe haber


finalizado la actividad probatoria desarrollada en el juicio oral.
7. Para que e] materia] videogrfico o magnetofnico aportado
tenga eficacia probatoria, que es el segundo nivel de anlisis pro-
puesto, tiene que estar establecida o presumida su autenticidad. En
los supuestos en los que se cuestiona la autenticidad de la grabacin,
el supuesto interlocutor o interlocutores debern comparecer a] pro-
ceso y realizar el reconocimiento del documento, su contenido y su
participacin en el mismo. Si ello no es posible, deber convocarse a
testigos que puedan identificar a los interlocutores o realizarse otras
diligencias probatorias como la "rueda de voces", Es posible tambin
realizar un examen pericial para lograr la plena identificacin de los
interlocutores. Por ello, se dice que este tipo de documentos requiere
un plus de credibilidad que se obtiene con la confrontacin de otras
pruebas.
[sta obra forma parte de! acervo de la Biblioteca lurfdka Virtual de! Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE HUELGA


Y EL lvl0DERNO DERECHO SINDICAL*
Tl1E' CONSTlTUTlONAL RIGHT TO STRIKE
AND THE MODEleN L4 W ON FREE])OM OF ASSOCfA nON

Hctor SANTOS AZUELA**

RESUMEN: De cara al libre comercio y ABSTRACT' [n meo:


los retos incesantes de la economa lentless cha!!er,:ges oJ econorrll'. has
global, se hace interesante meditar sobre become }nt';J'e!,tzng lo on the consti-
las bases constitucionales del derecho o] the tradc-uruon laces on
sindical dentro del ordenamiento mcxi- svstem; Hence, the
cano. De esta suene, se analiza el ca- Q{ its social
rcter protector reivindicativo de sus iis
principios por lo que hace, to unioniration, thc
particularmente, a sus tres figuras esen- and oJ course, the strik. In
I - -

ciales: el derecho de sindicalizacin, el uus sense u ts discussed, thn; based on our


de negociacin profesional y desde lue- consiitutional thc neo-libera!
go, el de huelga. En este sentido, se and the monctanst contra reoolution luu been
analiza que) ;1 partir de nuestros prin- as cunous the solidar
cipios constitucionales, el furor ncolibe- aaiarencss if icorkers, q_l articulatcd
Tal y la contrarrevolucin monetarista action and union resistencc.
han sido factores que alimentan, por
curiosa paradoja, la conciencia solidaria
de los trabajadores, la unidad de la
accion articulada y la resistencia sin-
dical.

Palabras clave: Huelga, derecho sin- Descriptors: Stnkc, tradeunion laio, _pro--
dical, negociacin profesional. fessional

* Articulo recibido el 14 de enero de 2008 y aceptado para su publicacin el


de febrero de 2008.
** Investigador en el Instituto de Investigaciones .Juridicas de la ITNl\lvL
Boletin Mexicano de Derecho Comparado,
nueva serie, ao XLII, nm. 124,
enero ..abril de 2009, pp, 289313
290 HtCTOR SANTOS AZUELA

SUMARIO: 1. Fundamentos constitucionales del derecho sindical en Mxico.


n. El derecho constitucional de IIl. El derecho
constitucional de IV. El derecho constitucional de
huelga.

l. FUNDATv1ENTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO


SINDICAL EN .MXICO

Vinculado a la experiencia obrera, en su lucha reivindicatoria contra el


aparato individualista liberal, aparece el derecho sindical como un siste-
ma de normas, principios e instituciones destinados a colmar la justicia
social, en las relaciones colectivas de trabajo. Por lo mismo, esta discipli-
na se entiende como "un contrapoder para corregir las asimetras de la
gTan fabrica, entendida como un sistema de relaciones sociales que desa-
fa la dictadura contractual cuya legitimidad formal est convalidada y
garantizada por el derecho civil". 1 En esta virtud, en la recomposicin de
la crisis sindical son autnticos puntales el Convenio nm. 87 de la Orga-
nizacin Internacional del Trabajo y las bases constitucionales de la frac-
cin XVI, del apartado A., del articulo 12~3.2
En la dogmtica patria, el derecho sindical se finca en un trpode
social formado por el estudio integral de las relaciones de asociacin
profesional, de negociacin y de conflicto," de donde se ha desprendi-
do que esta disciplina se encuentra soportada en tres figuras torales
que son el derecho de sindicacin, el contrato colectivo de trabajo y
la huelga. Ciertamente, sin dejar pasar por alto que dentro del arde ..
narniento mexicano, si bien el articulo 123 de la Constitucin no ha
sufrido reformas en materia colectiva, en la prctica su irnperatividad
es tan slo letra muerta, segn la opinin calificada de Arturo Fer-
nndez Arras."

1 Romagnoli, IJIYJberto: E'! derecho) el


1 la historia, Madrid, Consejo Econmi-
co y Social, 1997, p. 24.
Charis Grncz, Roberto, E~\tudos de derecho de! Mxico, Porra. J 997,
p. OS.
Rodrgtlezrvlancini, Jorge et. al., Curso de derecho del )/ de la social.
Buenos Aires, Astrca, 1993, p. 435.
4- Fernndez A..rras, Arturo, libertad sindical en el umbral del X\.7- u
balad sindical, Mxico, UNAM-UAM-FAT, 1999, p. 177
DERECHO CONSTITUCION i\L DE HUELGA 291

Los sujetos de esta disciplina son, sin duda, los trabajadores, profe-
sionalmente organizados en agrupaciones sindicales que pueden va
riar del gremio, a las coaliciones o a las ligas; o del sindicato a las
uniones, las federaciones o las confederaciones, incluyndose, obvia-
mente, todo tipo de organizaciones cupulares, De esta suerte, en las
relaciones colectivas, los sujetos pueden ser, por 10 que hace a los tra-
bajadores, sus agrupaciones sindicales; y respecto a los patrones, s-
tos, de manera individual o a travs de sus organizaciones sindicales.
Ampliamente cimentado en nuestra Constitucin, el derecho sindi-
cal se rige y encuentra orientado en tres principios torales: la libertad
sindical, la autonoma colectiva y la subsidiariedad," de manera que
su estudio, destinado a habilitar la eficacia prctica de esta disciplina,
adq uiere gran relevancia ante el mpetu neoliberal para promover la
autodefensa y con ella la consolidacin de la reivindicacin social. Ja-
lonado por el peso de la componenda, el ajuste y la concertacin so-
cial, difundida por la oligocracia, bajo la amenaza del despido colec-
tivo y el apoyo circunscrito a la mejora individual de los salarios, el
derecho sindical resalta por la fuerza de sus fines, ms que nunca di-
rigidos a magnificar la autotutela y la lucha proletaria. El impacto
del monetarismo y el furor neoliberal no podrn sino robustecer su
dinmica revolucionaria, retroalirnentada en la miseria, la injusticia y
la desigualdad; porque en paradjico contraste, la explotacin y el
abuso han sido factores que alimentan la conciencia solidaria, la uni-
dad en la accin articulada y la resistencia sindical.

II. EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE ORGANIZACIN PROFESIONAL

Bajo el esquema genrico de la asociacin profesional suele estu-


diarse la gama de las organizaciones sindicales de los trabajadores,
estimando que aqulla constituye una especie solamente del derecho
pblico de asociacin. A mi juicio no es exacto, pues la agrupacin
profesional surge, tanto histrica como cientficamente, en un contex-
to diverso al de los derechos subjetivos pblicos de asociacin y reu
nin, como consecuencia ineluctable de la evolucin del derecho sin-
dical y la cuestin social contempornea. Compartimos ms bien el

Rodrguez Mancini, Jorge el al., oiJ. at.. nota 4, p. 438.


292 HtCTOR SANTOS AZUELA

criterio de que la asociacin profesional es un derecho social emer-


gente de los principios y normas del moderno derecho del trabajo,
con races especficas en la fraccin XVI de! artculo 123 original, de
nuestra cana poltica. Consiguientemente ni se desprende, ni tampo-
co constituye una especie del derecho genrico de asociacin que no
tiene como reto la tutela y reivindicacin de los trabajadores, a travs
de la lucha colectiva y de la organizacin profesional.
En la plataforma constitucional obrera de 1917 se reconocieron los
derechos de los asalariados a estudiar y defender su intereses median-
te la organizacin de referencia, que como gnero abarca todo un
abanico de expresiones que va de la asociacin profesional a la coali-
cin, la liga, e! sindicato, los gremios, la federaciones y las confedera-
ciones mismas, que inclusive han derivado al Congreso del Trabajo,
La libertad sindical y las principales expresiones de la actividad
profesional: el contrato colectivo de trabajo y la huelga, son reconoci-
dos ampliamente como instituciones democrticas. Por ello, en nucs-
tro sistema, como plataforma de principios, se reconoce de manera
simultnea la libertad y el derecho de coalicin, explicada como la
organizacin profesional de los trabajadores para la defensa y mejo-
ramiento progresivo de sus intereses respectivos. Y es que, ciertarnen-
t.e, esta figura de los trabajadores ha evolucionado significativamente,
hasta transformarse en un principio, incuestionable y dorsal, de las
relaciones colectivas de trabajo. Cabe ponderar, entonces, que a
nuestro entender es evidente que la coalicin de los patrones es no
slo inconstitucional, sino anticonstitucional, pues repugna abierta-
mente con el sentido social del artculo 123, en su conjunto, que no
puede asumir como legtimo e! derecho gremial de los patrones para
defender y promover sus intereses, que traducibles en rditos,
utilidades, ventajas o ganancias, repercuten necesariamente en des-
doro de los trabajadores.
Concebida, en principio, como una agrupacin transitoria y acaso
embrionaria del derecho de sindicacin, la coalicin suele ser explica-
da de manera despectiva y en tono menor por diversos tratadistas,
que ignoran su trascendencia e importantes perspectivas frente al
ocaso, sin duda, del sindicato estatal o registrado. En esta virtud, ano
te su control creciente, y cerradas las expectativas de libertad sindical,
bajo la lnJerenoa del Estado, la coalicin cobra vida como platafor-
DERECHO CONSTYTUCION i\L DE HUELGA

ma para la organizacin profesional y la conquista de la democracia.


Como frmula de fuerza y opcin eficaz de autodefensa, la coalicin
se reafirma como una expresin muy sealada de la accin directa,
muy distante del concepto clsico, por dems peyorativo, de la aso-
ciacin espontnea y primitiva. As, lejos de los limites estrechos, hoy
favorece y da paso, entre la brutalidad materialista y la explotacin
globalizada, al sindicato de facto, ampliamente sugestivo y de inmen-
sas perspectivas reivindicatorias.
Reconocida ampliamente dentro de nuestra Constitucin, esta for-
ma de organizacin puede ser tan compleja e importante como los
trabajadores quieran; perseguir los objetivos que los mismos deterrni-
nen, y durar indefinidamente, hasta donde aqullos lo decidan. No
necesitan registro y favorecen la autodefensa espontnea, sin forrnali-
dades ni ataduras; son por tanto, el camino directo para el desarrollo
y fuerza del sindicato ele facto. Asimismo, bajo la absorcin neolibe-
ral y el descrdito de las autoridades laborales que restringen y des-
naturalizan el registro sindical, la coalicin resplandece y cobra pres-
tigio la eficacia de la accin directa como frmula maestra para la
resistencia articulada y la lucha por la democracia.
La predecible actividad de resistencia de las agrupaciones belige-
rantes de trabajadores, ante las funciones de control y desintegracin
sindical por parte del Estado, fruto de las exigencias ele la economa
global y el liberalismo a ultranza, hacen concebir en Mxico una
nueva acepcin de sindicato. Como en otros sistemas de avanzada,
los sindicatos de facto repuntan hacia la autorreivindicacin, fuera
de los marcos restringidos de la legislacin y la jurisprudencia" en
cuanto se aparten de su funcin protectora y de poltica social, En es-
te sentido, mediante la movilizacin de facto, ms all de la agrupa-
cin reconocida, el sindicato se redefine en la praxis, como la organi-
zacin profesional de los trabajadores para la defensa y promocin,
autogestin y reivindicacin de sus intereses colectivos.
Los excesos de la modernidad y la insensibilidad del rgimen hacia
la politica social han determinado que el sindicalismo independiente
vire de la accin profesional a los marcos formales, estrechamente ce-
idos al mbito de la empresa, a la accin polivalente, vinculada a la
resistencia obrera y la sociedad civil, Por lo mismo, hoy la estrategia
sindical, autnticamente representativa y democrtica, integra su fun-
HtCTOR SANTOS AZUELA

cion de autodefensa y contraataque, a la lucha econmica y social


con diversos sectores populares como agrupaciones de colonos, estu-
diantilcs o agrarias, De esta suerte, el retorno a la accin mltiple
orienta la actividad del sindicato a la reivindicacin profesional, no
tan slo en el marco exclusivo de las prestaciones econmicas restrin-
gidas a los intereses de una misma profesin, arte u oficio, ni tampo-
co a la autorreivindicacin por regiones o localidades, sino que
ensancha sus miras a la capacitacin poltica y a la coricientizacin
de lucha dentro de una perspectiva consistente y tambin global.
Es necesario apuntar que a lo largo de los diversos sexenios neoli-
berales en J'vlxico, por encima del principio de libertad sindical reco-
nacido dentro del ordenamiento constitucional de Mxico, bajo la
consigna del titular del Poder :E~ecutivo, se firmaron peridicamente
pactos de estabilidad econmica entre los representantes de los traba-
jadores sometidos y de los patrones para congelar, fundamental-o
mente, los salarios en todo el territorio nacional. As, dentro de un
mecanismo anticonstitucional y autoritario, se logr la manipulacin
directa de las organizaciones sindicales de los trabajadores, para uni-
formar, de acuerdo con las empresas, las condiciones generales de
trabajo que ms convinieran, dado el caso, a los intereses del sistema.
Se consigui, de esta suerte, que se reprimiera la eficacia de los
contratos colectivos de trabajo en las empresas, los cuales debieron
de ajustarse a los topes salariales decretados en los pactos sociales
mencionados. Se violent as la libertad sindical y la autonoma de
las organizaciones profesionales de los trabajadores, para defender y
mejorar sus condiciones de existencia y de trabajo. Por 10 mismo, no
es casual que la actual estrategia sindical en Mxico, ante el descrdi-
to y resquebrajamiento del corporativismo obrero, solapado y promo-
vido por dcadas, tanto por la empresa como por los diversos gobier-
nos, impone un concepto nuevo y realmente democrtico de
sindicato, A. la luz del derecho comparado, ms all del concepto an-
ticonstitucional y restrictivo de la legislacin ordinaria laboral, que
pretende reducir el sindicato a una organizacin registrada, mediante
el permiso de las autoridades laborales que decidan otorgarle perso-
nalidad jurdica pblica, el concepto de la asociacin profesional
adopta nuevos perfiles. As, por voluntad y requerimientos estratgicos
de los propios obreros, con o sin el permiso del Estado, los sindicatos
DERECHO CONSTYTUCION i\L DE HUELGA 295

se entienden como las asociaciones de trabajadores para la defensa y


promocin de sus intereses y derechos.
Por nuestra parte estimamos que en sentido genrico y universal,
el sindicato se entiende como la organizacin libremente constituida
por los trabajadores para realizar la autodefensa y mejoramiento pro-
gresivo, dinmico e irreversible de sus intereses colectivos. Por lo que
al efecto resulta irrelevante que pueda tratarse o no de un organismo
con registro. Primero, porque nuestro ordenamiento atribuye a la
constitucin del sindicato, el confcrimiento mismo de su personalidad
jurdica, con antelacin a su registro. Segundo, porque la exigencia
de ste, como requisito ineludible de la existencia de los sindicatos re
sulta antidernocrtico y violatorio, sin duda, de la libertad sindical en
todos sus aspectos, ampliamente consagrados en nuestra Constitucin.
Dentro de este orden de ideas, como una expectativa democrtica,
ineludible en la vida laboral contempornea, la libertad sindical se
regula como una figura jurdica, de rango jurdico constitucional, in-
tegrante de la gama de los derechos humanos. As encuentra funda-
mento en los principios y texto de la fraccin XVI del articulo 123
de la Constitucin que consagra, de manera expresa, el derecho de
los trabajadores para constituir, a voluntad, coaliciones, ligas, sindica-
tos, o las especies que abarca la asociacin profesional, para defender
sus intereses y alcanzar sus reivindicaciones.
De acuerdo con los principios del Tratado internacional nm. B'7
sobre libertad sindical, cuentan los trabajadores con el derecho de
constituir sindicatos, sin necesidad de autorizacin previa ninguna, lo
que significa sin permiso del patrn, el Estado, las organizaciones sin-
dicales o cualquier otra entidad. Cuentan asimismo, con la potestad
de afiliarse a los sindicatos ya formados, que a su juicio respondan
mejor a sus intereses o derechos, facetas que constituyen, para la
dogmtica, la libertad sindical en su aspecto positivo. El legislador re-
conoce tambin la libertad sindical en su aspecto negativo, entendida
como el derecho del trabajador para no incorporarse a ningn sindi-
cato, o a separarse de aqul al que estuviera afiliado, cuando lo crea
pertinente.
Como autonoma administrativa del sindicato, nuestro ordena-
miento, en congruencia con las bases constitucionales, reconoce su li-
bertad para redactar sus estatutos, elegir a sus representantes, para
296 HtCTOR SANTOS AZUELA

organizar su vida y definir su programa de aceren. Sin embargo, con


importantes voceros en la dogmtica contempornea, dentro de nues-
tro sistema, la libertad sindical se ve asfixiada por una poltica neo-
corporativa, tambin manejada como neocontractualista o de la con-
certacin social.f As, a contracorriente con los esfuerzos neoliberales
por desalentar la unificacin profesional y la libertad sindical de los
trabajadores, alguna tendencia doctrinal reclama la abolicin de la li-
bertad sindical negativa, pues se estima irresponsable a todo trabaja-
dor que no opte por sindicalizarse, pues la abstencin perjudica no
slo a la sociedad, sino a la comunidad obrera."
Con respecto a nuestra praxis, si bien pareciera que la Ley Federal
del Trabajo reproduce los principios del Tratado Internacional sobre
Libertad Sindical, presenta el inconveniente de introducir profundas
limitaciones a dicho derecho que en ese instrumento universal no se
comprenden. Y es que el Estado sabe, corno siempre, que "el sindica-
to no era una asociacin privada igual que las dems, tanto por la
cualidad rupturista de sus rasgos constitutivos, como por las finalida-
des que se propone realizar". 8
De manera anticonstitucional, como un cuerpo de limitaciones a
esta libertad irrestricta en otros sistemas de avanzada, el legislador
regula la constitucin, clasificacin y registro de los sindicatos, y co-
mo remate a su autonoma colectiva y reivindicatoria, el rgimen es-
tatutario y un complejo normativo de obligaciones y prohibiciones de
carcter sindical, En principio, con el acto constitutivo, se delibera la
creacin del sindicato mediante el acuerdo de aqullos que lo inte-
gran con la posibilidad de una adhesin subsecuente de aqullos que
se encuentran enmarcados en las condiciones jurdicas previstas den-
tro de los estatutos." As, dentro de un sistema de limitaciones a la li-
bertad sindical, en sus diversos aspectos, el legislador seala los rcqui-

(. Vidri, Guido, Ostacol: vecchi e nua su lla cia del neocorporatioismo. Pr',:~ti della
liberta sindacale in Italia, Npolcs-Padua, Consiglio Nazionale delle Riccrchc, Istituto
per lo Studio Comparato sulle Garanzie dd Diritti Fondamcmali-CEDAM, 1986,
p. 65.
7 Borrajo Dacruz. Efrn, Introduccin al derecho del Madrid, Tecnos,
1975, p. 228.
8 Rornagnoli, IJIYJberto: o.po cit., nota 1, p. 72.
1

9 Napoletano, Domenico. No;ioni di duitto sindacale. Npolcs, Liguori, [966, p. 59.


DERECHO CONSTYTUCION i\L DE HUELGA

sitos legales para constituir un sindicato, requiriendo la reunin de


un nmero mnimo de veinte trabajadores o de tres patrones.
Reconocida ampliamente, con la gama total de sus aspectos, nues-
tro sistema regula la libertad sindical, en formal concomitancia con el
Convenio Internacional nmero 87 de la 011', lo cual nos hace pen-
sar que se da plena vigencia a la autonoma colectiva de las organi-
zaciones profesionales de los trabajadores. Mas ocurre que el derecho
positivo establece un sistema de limitaciones que con diversos matices
obtura y pretende controlar la accin reivindicatoria de la vida sindi-
cal, En este sentido, se ha apuntado, que es sumamente sensible que
el Estado, al garantizar la libertad sindical dentro del ordenamiento
mexicano, reglamente paralelamente mecanismos de control como el
registro sindical y la clusula de exclusin que se ha utilizado por los
dirigentes y las autoridades para someter a los obreros. ro
Debe precisarse, sin embargo" que en contravencin al Tratado in-
ternacional nm. B7, suscrito por nuestro pas, desde hace varias d-
cadas el registro sindical se ha utilizado para desvirtuar la libertad
sindical, impidiendo, como medio de control profesional, su completo
ejercicio lega1. Por 10 mismo, este mecanismo registral castrante frena
la tendencia generalizadora de los sindicaros a expandir su fuerza rei-
vindicadora a todos los mbitos: la empresa, la rama productiva, el
gremio" la regin, el pas o el mundo."
Con base en experiencias comparadas, estimamos que el registro
sindical debe liberarse de ataduras para responder realmente a la exi ..
gencia de la vida democrtica, en un marco de plena dignidad y se-
guridad jurdica. Con su carcter secreto, el registro sindical funciona
en Mxico como un archivo confidencia] de las autoridades laborales,
que lo manejan realmente como un mecanismo prctico de control
represivo y marginacin ideolgico-social. Asimismo, promueve, sin
lmite, los repugnantes contratos colectivos de proteccin que los pa-
trones suscriben con sindicatos corruptos, sin autntica representa-
cin, a espaldas de los trabajadores, para congelar, y si es posible
abatir, sus condiciones generales de trabajo.

Charis Gmc>, Roberto, op. cit.. nota 2. p. '2.


11 Paseo Cosmpolis, Mario, de los sindicatos en el XX!, ao VI, nm. 64,
enero de 199B, p. 101.
298 HtCTOR SANTOS AZUELA

Tema toral de la autonoma colectiva y de la autorreglamentacin


profesional, el rgimen interno o estatutario de los sindicatos cobra
vida y se desarrolla con gran amplitud. Sin embargo, dentro de nues-
tro sistema, en clara contravencin al derecho de los sindicatos para
redactar sus estatutos, el legislador impone un contenido obligatorio
de los mismos, sin el cual niega el registro. En esta forma establece
un rgimen restrictivo que, como un eficaz instrumento de control
econmico-poltico, constituye un serio coto a la libertad sindical de
los trabajadores.l? Al efecto, mediante una severa Iimitante a los de-
rechos humanos y a la libertad sindical de los trabajadores, de acuer-
do con la consigna dominante, el sistema regul y ha desarrollado
hasta la fecha las clusulas de exclusin, pretendidamente ideadas
para conseguir hegemona y fuerza en el sindicato. En esta virtud,
dentro del contrato colectivo se pueden pactar dos clusulas de exclu-
sin: la ele admisin y la de expulsin" sobre las que habr de deta-
llarse al analizar los estatutos.
Dentro del ordenamiento mexicano, y de manera nugatoria, el
nico lmite a la injerencia patronal en la vida de los sindicatos es
una multa oscilante entre 3 y 15 veces el salario mnimo, que en los
tiempos de flexibilizacin nunca se aplica. Sin embargo, se propicia y
es un hecho incuestionable, la intervencin del Estado, amn de las
maniobras patronales, para controlar las funciones de las agrupacio-
nes sindicales, e inclusive suprimir la resistencia. Los medios son muy
variados, pero pueden destacarse los despidos colectivos, la persecu-
cin y encarcelamiento de los dirigentes sindicales, los premios indivi-
duales a los incondicionales de la empresa, o el descuento ele ms del
cincuenta por ciento de los salarios cados durante el estallamiento de
las huelgas.
Por lo que hace a las organizaciones profesionales de carcter cu-
pular, como las federaciones o las confederaciones, su futuro desarro-
llo promete de cara al repunte liberal y la globalizacin, pues a me-
dida que crece el grado de explotacin interna y trasnacional,
tambin estimula de manera paradjica, la capacidad de unin y res-
puesta sindical, Al desintegrarse la vida del sindicato en el mbito

12 Alcalde Justiniani, Arturo, "Obstculos estatales al derecho de asociacin sindi-


cal", en varios autores, laboral, Mxico, UAM-FES, ] 989, pp.
48 Y ss.
DERECHO CONSTYTUCION i\L DE HUELGA 299

restricto de la empresa, a travs de medidas represivas, jurdico-for-


males o excluyentes, inherentes al juego individual, como el sistema
de premios o estmulos personales de productividad, que en principio
inducen a la disgregacin y el abandono de la organizacin profe-
sional, han provocado, no obstante, una reaccin de solidaridad
integradora que conduce, de manera indefectible, a la unidad.
As, ante la expansin de la vorgine ncoliberal y las perspectivas
de la modernidad, se gesta en sentido inverso una reaccin proletaria de
tipo trasnacional, cimentada, desde luego, en las reivindicaciones co-
lectivas y en la praxis sindical. Podemos creer entonces que la brego-
sa epopeya de los sindicatos democrticos, no obstante los avatares
de la productividad y el pragmatismo, hace concebir la resistencia,
sin duda tambin globalizada, que permita columbrar en breve, un
futuro prornisorio.

IU. EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE NEGOCIACIN PROFESIONAL

Consolidado el prestigio de la organizacin profesional y, con ell a,


la fuerza reivindicatoria de la negociacin colectiva y de la huelga, se
desarroll por fin el contrato colectivo de trabajo o pacto sindical.
De esta suerte cobr gran importancia como una garanta de equili-
brio social entre los factores de la produccin.
Comprobados lOS efectos de la contratacin individual, cuando no
los abusos cometidos mediante los reglamentos de fbrica, los cuales
se elaboraban tan slo por los patrones y que se fijaban en las puer-
tas de las factoras como una oferta abstracta de trabajo, con la uni-
dad sindical se logr negociar con las empresas de manera colectiva
y ms formal. As, pronto, mediante un sistema de acuerdo unitario,
el contrato colectivo se torn, vinculado al vigor de la huelga, en un
instrumento de defensa y reivindicacin laboral de lOS trabajadores.P
Con el paso de los aos que siguieron a la revolucin de 1917, Y
despus de su consagracin formal en las legislaciones locales de tra-
bajo que se promulgaron en los estados de la Repblica, despus de
la entrada en vigor del artculo 123 de nuestra carta poltica, el con-
trato colectivo encontr proyeccin no slo en el mbito restricto de

13 Montova Melgar, Alfredo, Derecho del Madrid. TecHos, ]9B], p. 152.


300 HtCTOR SANTOS AZUELA

la empresa sino a nivel regional, y desde luego nacional. Desde en-


tonces, "esta forma fraccionada de regular las condiciones de trabajo
constituye, a no dudarlo, una de las ms acusadas caractersticas de
nuestra disciplina, que altera notablemente las directrices ya tradicio-
nales en otras disciplinas del derecho't.!?
Regulado como figura dorsal de la concertacin articulada de las
condiciones laborales, por parte de la representacin profesional tan-
to de los trabajadores como del patrn, el contrato colectivo se reco-
noci como un derecho esencial del sindicato y una obligacin para
el patrn. As se pudo apreciar, mediante la frmula del legislador,
que especficamente previno que el patrn que contratara a trabaja-
dores miembros de un sindicato, contara con el deber de suscribir
con el mismo, si es que as se 10 exiga, un contrato colectivo de
trabajo.
Pacto sindical para nosotros" el llamado contrato colectivo no se
encuentra consignado expresamente en ning-uno de nuestros textos
constitucionales, omitido por lo mismo, en el artculo 123 de nuestra
carta poltica. Sin embargo, se sostiene y compartimos la tesis, que
dicha figura no se entiende anticonstitucional ni tampoco inconstitu-
cional, pues no choca con ningn precepto de la carta magna, ni me-
nos an con su espritu integral. Antes puede desprenderse del princi-
pio de libertad sindical, que reconocido en la fraccin XVI, del
apartado A, del artculo 123, se entiende y es explicado como una de
las manifestaciones basilares de la actividad reivindicatoria de los sin-
dicatos. Asimismo, el pacto sindical ha de asumirse, en cuanto expre-
sin, de la actividad esencial del sindicato, destinado a su autodefensa
y promocin, como uno de los objetivos legales de la huelga, especfi-
camente sealados por el legislador.
A la luz del derecho mexicano, no se menciona expresamente el
contrato colectivo de trabajo dentro de nuestra Constitucin, mas su
existencia se desprende y justifica jurdicamente, al reconocerse el sin-
dicato y la figura de la huelga, puesto que al reconocerse la libertad
sindical, en la fraccin XVI del apartado A del articulo 123 de la
Constitucin, se habilita el derecho de los trabajadores, y obviamente

14 Herninz ~vlrquez,Miguei, Tratado elemental de derecho del Madrid. Institu-


to de Estudios Polticos, 1977, t. I, p. 102.
DERECHO CONSTITUCION i\L DE HUELGA 301

de sus sindicatos, para negociar su inters profesional a travs del


contrato colectivo o pacto sindical. Asimismo, como consecuencia de
la libre gestin sindical, nuestro ordenamiento reconoce expresamen-
t.e, como uno de los objetivos de la huelga, la firma, revisin o
cumplimiento del contrato colectivo de trabajo.
Son, pues, prioridades del pacto sindical, el mejoramiento de las
condiciones laborales y de vida de los trabajadores; el aumento de la
productividad; el consolidar la unidad de intereses que inciden con-
juntamente en el proceso econmico; el fortalecer la paz, asi como el
promover las condiciones laborales mnimas protegidas en la ley.15
Sin embargo, en la realidad hodierna, la revancha patronal bien cal-
culada abre paso a la recuperacin de la flexibilidad en el trabajo co-
mo frmula para estimular la iniciativa econmica" y medrar de esta
manera, la funcin protectora laboral del contrato colectivo de traba-
jO.11)Por 10 mismo, "formado en tiempos remotos, este culto ha llega-
do hasta lOS umbrales del siglo XXI en una versin revisada y corre-
gida, que asigna al derecho del Estado el papel de controlar la
regulacin de la que son capaces las representaciones sindicales" .17
Cabe ponderar en fin, que al efecto, es muy frecuente que en la
doctrina moderna se especule y analice la profunda vinculacin que
se desprende de la negociacin profesional de referencia y la poltica
globaJ del sindicato. Mas, en todo caso, es evidente que fruto de esta
concertacin tan diferente, el pacto sindical se significa como una de
las expresiones reivindicatorias de los trabajadores, en su lucha inte-
y paulatina por la autorregulacin, tutela y autodefensa, de sus
intereses colectivos.l"
De profundas races en nuestro sistema, pero superada por la pra-
xis, esta tesis explica al contrato colectivo de trabajo como un instru-
mento social novedoso que pretende generalizar, mediante un proce-
so de autorregulacin entre las partes sociales, las condiciones de
trabajo que habrn ele aplicarse dentro de la empresa o estableci-

15 Ibdem. p. ns.
16 Lastra Lastra. Jos Manuel, ".Expira el Estado de derecho social o de bienes-
tar?". Bolctin Mexicano de Derecho Mxico, UNAM, Instituto de Investigacio-
nes Jurdicas, ao II, nm. 3, enero-junio de 1991, p. 159.
17 Rornagnoli, IJIYJberto: o.po cit., nota 1: p. 1.52,
1

18 Montoya Melgar, Alfredo, op. cit., nota 13, p. l55.


302 HtCTOR SANTOS AZUELA

miento. Se le considera, por lo mismo, como un convenio marco con


carcter inderogable, al que debern ceiirse los contratos individua-
les de trabajo que se firmen en la empresa. Ciertamente, en algunas
de nuestras originarias legislaciones locales del trabajo, como la vera-
cruzana, hacia la segunda dcada del siglo XX, este tipo de instru-
mento qued regulado como un pacto normativo al que deban ajus-
tarse los contratos individuales ele trabajo; mas pronto se transform
en un contrato social, de ejecucin inmediata.
Como una evidencia clara de su fuerza rcivindicadora y su carc-
ter clasista a favor de los trabajadores, la doctrina resalta y pondera
que el marco tutelar que lo regula constituye una secuencia de la irn-
posicin en bloque de las condiciones generales de trabajo, a travs
de la legislacin y la autorregulacin de las partes sociales. Los carac-
teres citados y la naturaleza irreductible de sus estipulaciones le dan
una funcin singularisirna, de instrumento jurdico tpico del llamado
derecho social, ajeno y hasta contrario al contrato civil o mercantil.
Como pacto de naturaleza normativa, se atribuye a esta figura una
funcin homognea, unificadora y prctica ele las relaciones y contra-
tos individuales de trabajo, a los que integra y regula, en esplndida
simbiosis. Se le considera entonces como una norma social que, sin
merma en sus funciones tutelares y reivindicatorias, genera, sin duda
alguna, situaciones jurdicas generales, abstractas y permanentes. Por
lo mismo, en cuanto derecho autnomo y norma social, en la vida de
la empresa, este pacto sindical conforma, en el mbito de su efica-
cia, la disciplina jurdica de las relaciones particulares de trabajo.
En virtud del carcter reivindicatorio de sus fines y el soporte belio
gerante de las estrategias de negociacin que presupone, el pacto sin-
dical no constituye el mecanismo jurdico para resolver, de manera
pacifica, los conflictos laborales. Representa ms bien una plataforma
para presionar a las empresas de manera peridica e irreversible, con
objeto de lograr la adecuacin de las condiciones laborales a los
cambios de la vida econmico-poltica.
Por nuestra parte, estimamos que contra el monetarismo y el con-
troj corporativo de la vida sindical en Mxico, es menester que se lo-
gre la ausencia de lirnitantes a la libertad y la autonoma sindicales,
DERECHO CONSTYTUCION i\L DE HUELGA 303

como sucede en la especie con el contrato colectivo para promover la


democracia y la autodefensa obrera.l''
Dentro del derecho mexicano, cuando menos formalmente, son los
representantes sindicales, libremente designados por la organizacin
profesional, los que negocian y orientan el pacto colectivo o sindical.
Por lo mismo, no se configuran ni contemplan los delegados de per-
sonal, ni los comits de empresa de la experiencia europea, ni tampo-
co mecanismos como el shot stetoards o el grieoance comute men, del siste-
ma estadounidense, que habilitan a representantes extrasindicales
para negociar el contrato colectivo.i''
Se Ilama comisin negociadora a la agrupacin que integran los
representantes sindicales de los trabajadores y aqullos de la empresa,
con el fin de discutir, negociar y concertar el contrato colectivo de
trabajo."! Dentro del ordenamiento mexicano, si la titularidad del
pacto colectivo corresponde aJ sindicato con mayor representatividad
de los trabajadores, es un deber del patrn su discusin y su firma, so
pena de que sea obligado a hacerlo mediante la fuerza de la huelga.
Asimismo, la prdida de la mayora tiene como consecuencia la de
la titularidad de este instrumento, si bien deber de acreditarse a tra-
vs del reconocimiento de la junta competente de conciliacin y arbi-
traje, despus de haberse agotado un procedimiento sumarsimo espe-
cial para probarlo. Tal disposicin constituye, sin embargo, una
intervencin autoritaria del Estado que violenta la libertad sindical y
la vida democrtica de las organizaciones profesionales de los traba-
jadores. Su prctica ha comprobado que obstruye y retarda, de ma-
nera burocrtica, la titularidad negociadora de los autnticos repre-
sentantes sindicales de los trabajadores en la empresa. Ciertamente se
precisa que un sindicato minoritario y, por consiguiente, sin repre-
sentatividad, est imposibilitado para celebrar un contrato colectivo
de trabajo,

19 Carro Iguelmo. Jm Alberto, Curso de derecho de! Barcelona, Hosch, [99].


p. 646.
Ibidem. p. 625.
Diego, Julin A..rturo de, Manua! de derecho del de la social Buenos
Aires, Abeledo Perrot, [997, p. 436.
HtCTOR SANTOS AZUELA

Cabe recordar, por tanto, que la irrenunciabilidad in peius del con-


trato colectivo es" para Alfredo Montoya.v una de las ms importan-
tes expresiones del principio /na operario. De esta suerte, hemos de
aducir, en suma, que la revisin del pacto sindical es bienal por lo
que toca a las condiciones generales de trabajo, y anual por cuanto
concierne a los salarios, periodos que slo podrn flexibilizarse por
cuestiones de excepcin. A la luz del derecho mexicano, el contrato
colectivo de trabajo corresponde al esquema de aqullos que se consi-
deran de aplicacin homognea, pues su proteccin alcanza tanto a
los trabajadores afiliados al sindicato firmante, como aqullos que no
fuesen miembros o integrantes activos del mismo.P
La economa globalizada y la fuerza expansiva de la oligocracia
con la pretensin de violentar la autonoma colectiva, al robustecer
los monopolios internacionales, ha precipitado la poltica social obre-
ra tanto a la especulacin corno al libre mercado de trabajo. As, al
exigir el congelamiento de las condiciones laborales ha pretendido
abortar la negociacin colectiva de trabajo y el pacto sindical. Frente
al reto comercial y al desarrollo, so pretexto del impulso a la inver-
sin y la necesaria atraccin de capitales, no ha dudado en promover
tambin, el control, la corrupcin, el desaliento, y, de hacerse nece-
saria, la represin contundente de la vida sindical.
Mas cabe considerar que a despecho de los rprobos y la ambicin
fomentada en la coyuntura oportunista, la retoma de conciencia ren-
dir sus frutos, sin duda estallante en hechos; las ejecutorias ms lo
gradas de la dignidad y el sacrificio de la eterna pobreza que trabaja.
Al exhibir sin escrpulos, el baldn de la ignominia, el furor neolibe-
ral slo incentiva, con la justicia social, la articulacin de la resisten-
cia obrera que al fin deber resplandecer en el plinto de la lucha, de
la libertad y la esperanza.

IV. EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE, HUELGA

Expresin cimera de la autotutela colectiva, la huelga se significa


como uno de los puntales del derecho sindical y del trabajo. Enraiza-

Montova Melgar, Alfredo, op. cit., nota ]3, p. ]56.


23 Rodrguez Mancini, Jorge el al., oiJ. cit., nota 3, p. 507.
DERECHO CONSTYTUCION i\L DE HUELGA 305

do en la estructura de la resistencia obrera, constituye un derecho Sl-


Ilar de las estrategias reivindicatorias del trabajo organizado.
Tras un complejo proceso que la regul de manera contrastante,
la huelga pas de ser un delito para convertirse en un hecho jurdico
importante tolerado por las autoridades: mas al fin se transform en
un derecho irrestricto, de carcter constitucional, distintivo y paradig-
ma de la democracia sindical. Por lo mismo, en lnea de principio,
esta institucin se legitima como una paralizacin colectiva y concer-
tada del trabajo vinculada a la defensa y reivindicacin profesional
de los trabajadores.v' Puede entonces afirmarse que la huelga consti-
tuye la abstencin temporal del trabajo concertada colectivamente
por un "cierto nmero" de trabajadores, para la defensa y promocin
de sus intereses y derechos, por 10 que se traduce, sin duda, en una
tcnica autocompositiva importante para resolver los conflictos de
intereses.
Asumida, dentro de nuestro sistema, como un derecho constitucio-
nal, criticada por el neoliberalisrno y por los regmenes totalitarios, la
huelga se sataniza como un crimen contra la estabilidad y el desarro-
llo econmico, pese a su moderna consolidacin en los derechos
humanos.
De esta forma, dentro de la poltica neoliberal, de estmulos, pre-
mios y bonos salariales a la productividad y al trabajo individual, las
empresas pretenden dividir el esfuerzo colectivo y desalentar la huel-
ga como va de autorreivindicacin. As, bajo el cebo del inters pe-
cuniario personal se pretende conseguir que los obreros no busquen
interrumpir el trabajo o violentar el proceso productivo, para exigir
sus derechos o promover su inters.F'
Circunscrita a la lucha econmica, la huelga pretende reducirse,
mediante la impronta liberal prevaleciente, a las simples especulacio-
nes del espectro contractual y centralista. Sin embargo, por su fuerza
reivindicatoria, el objeto de dicha figura puede comprender, en su di-
nmica, todo tipo de intereses: profesionales, laborales, econmicos,
sociales, culturales, polticos, y de forma general, todos aqullos liga-

24 Camcrlynck, G. H. Y Lyon-Caen, Grard, Droit du traoail. Pars, Dalloz, ] 975,


p. 474.
25 Ibidcm, p. 618.
306 HtCTOR SANTOS AZUELA

dos a la existencia del hombre dentro de las sociedades de economa


de mercado. 26
El legislador en Mxico violenta, sin embargo, la libertad y la vida
democrtica, atrevindose a fijar los objetivos permitidos de la huel-
ga, privndole de su fuerza para presionar a las empresas. Este ab-
surdo ha provocado que debamos distinguir entre fines (inmediato y
mediato de la huelga) y sus objetivos formales o legales: aqullos que
se autorizan por el orden laboral vigente.
De esta suerte, en la ley se determinan como objetivos permitidos
de la huelga: establecer el equilibrio entre los factores de la produc-
cin, armonizando los intereses del capital y del trabajo; exigir la fir ..
ma, revisin y cumplimiento del contrato colectivo de trabajo, as co-
mo del contrato-ley; reclamar el cumplimiento de las normas sobre
participacin de utilidades; estallar una huelga solidaria, as como de-
mandar la revisin salarial del contrato colectivo, o en su caso, del
contrato-ley. JVIas el transgredir en esta forma la auto tutela laboral
por excelencia, desnaturaliza el sentido de la huelga, pues le priva de
eficacia y de esencia reivindicatoria.
Por cuanto concierne, expresamente, al restablecimiento del equili ..
brio entre los factores de la produccin, como objetivo de fondo ca ..
rrespond a los huelguistas decidirlo de acuerdo con sus reclamos, y
no como se pretende, que sean las autoridades quienes deban decre-
tarlo. Asimismo, por lo que respecta a la huelga solidaria, se recono-
ce en la norma pero ha resultado nugatoria, pues jams se ha estalla ..
do dentro de nuestro sistema, merced a la intervencin represiva del
Estado.
Limitar as, la huelga, significar atentar contra la paz, la justicia y
el progreso, pretendiendo concentrarlo en el bienestar restricto del
capital industrial y financiero, marginando al trabajo como clase y
atentando contra las libertades. Como bien ha llegado a apuntarse:
cuando para estallar una huelga deba rccabarse previamente el
permiso del Estado, se estar frente a una farsa.
Puede entonces colegirsc que con el afn de fomentar la creacin
de mercados ms amplios, se abaten con los contenidos reivindicato-
rios" los derechos colectivos que como la huelga, se contemplan corno

26 Mascare Nascimcnto, Amaury, Direito sindical. Sao Paul, Saraiva, 1989, p. 369.
DERECHO CONSTYTUCION i\L DE HUELGA 307

un atentado contra la estabilidad y el progreso econmico de un ca-


pitalismo en auge, salvaje, autnticamente. As muere la justicia, baio
el espejismo de una paz efmera y e] perentorio bienestar de los
humildes.
En una forma integral, la eficacia autorreivindicadora de la huelga
se extiende tambin a los servidores pblicos, que no pueden ser pri-
vados de su estatus de trabajadores.s? Ms para algunos autores, el
abuso del derecho y la ilicitud en el mal acopio de la huelga son
prcticas censurables que constituyen, por ello, actos jurdicos contra-
rios a la ley.28 Mas cabe considerar que contra los prejuicios flexibili-
zadores y los desvos reiterados de los pseudosocialistas, que hoy se
ajustan al dictado de la productividad y el libre cambio, los candados
a la huelga y sus pretensiones por desconocerla repugnan con el prin-
cipio de libertad sindical, con la vida democrtica y la justicia social.
Con una visin formal, legalista por esencia, un sector de la dog-
mtica sustenta, dentro de nuestro sistema, que la huelga se restringe
a la mera movilizacin profesional de los trabajadores, para estable-
cer e] equilibrio de las relaciones de trabajo entre los factores ele la
produccin, dentro del marco exclusivo de una empresa. Por lo mis-
mo, margina y excluye todo tipo ele presiones o estrategias realizadas
tanto por el personal como por grupos o factores de poder ajenos a
los vnculos jurdicos de carcter obrero-patronal" que pudieran
violentar el proceso productivo o suspender las labores.
Impuestas por la experiencia, la dogmtica distingue entre huelgas
tpicas y atpicas, entendindose que las primeras son aqullas que la
ley regula y que el personal estalla por motivos y con fines laborales.
Las segundas, al contrario, obedecen a razones y objetivos metalabo-
rales, contando en la realidad, con una muy amplia gama. De aqu
se infle re el criterio de clasificar esta figura en huelga profesional o
econmica, y huelga de facto o no profesional. La primera se (~justa
estrictamente a Jos requisitos sealados en la ley y se hace valer es-
trictamente por los trabajadores afectados. La segunda se utiliza, en
cambio, para reivindicar o promover objetivos que no son laborales,
ni estrictamente jurdicos, como los afanes econmicos e inclusive los

Carncrlvnck, (j-, }-L Y Lyon-Cacn, Grard, op. C" nota 24, po 629.
28 Mascare Nascimr.nto, Amauri, op. cit.. nota 26, p. 628.
30S HtCTOR SANTOS AZUELA

polticos. Se puede tratar, sin duda, de las huelgas de estudiantes o


aqullas" cada vez ms frecuentes de la ciudadana, para protestar
contra la crisis o los desatinos oficiales.
Dentro de la fascinante variedad de las huelgas atpicas pueden
destacarse las siguientes:
La huelga poltica, que en el sentir de Bayls,29 se considera leg-
tima:

Tanto como forma de preSlOn sobre los poderes pblicos, en relacin


con la aatisfaccin de los intereses generales, no slo profesionales de
los trabajadores, corno cuando su objetivo sea salvaguardar el principio
de autodeterminacin sindical, si el mbito de operatividad del mismo
resulta conculcado por la intervencin o injerencia del Estado.

Realizadas de manera excepcional, dentro de nuestro sistema, se


pueden citar las huelgas breves, cuya duracin es inferior al de una
jornada de trabajo,30 pero que adecuadamente articuladas, puede
traer a la empresa graves y serios trastornos.
Formalmente impracticables dentro del derecho mexicano, se men-
cionan las huelgas parciales, que suelen entenderse como aqullas en
cuyo estallamiento los trabajadores desarrollan solamente algunas de
las actividades de la empresa, suspendiendo el resto de las mismas,
como forma de presin y de protesta.I' Se trata, por consiguiente, de
movilizaciones estratgicas que violentan el proceso productivo, con
base en la ocupacin de los centros de trabajo. As, proclamadas du-
rante las labores ordinarias de la empresa, evitan que se descuenten
los salarios de los trabajadores.<