DOI: 10.1590/1413-812320141911.

11232014 4313

Processo de reviso da Poltica Nacional de Promoo da Sade:

artigo article
mltiplos movimentos simultneos

The review process of the National Health Promotion Policy:

simultaneous multiple movements

Dais Gonalves Rocha 1

Veruska Prado Alexandre 2
Vnia Cristina Marcelo 3
Regiane Rezende 4
Jlia Devid Nogueira 5
Ronice Franco de S 6

Abstract Public policy can be understood as the Resumo A poltica pblica pode ser compreendi-
translation of government proposals and the as- da como a traduo de propsitos de governos e de
pirations of society. Driven by the advances and anseios da sociedade. Impulsionados pelos avanos
challenges of social transformation, the need for e desafios das transformaes sociais, pela necessi-
the coordination of agendas and limited social dade de articulao de agendas e a pequena parti-
participation in the drafting of the 2006 National cipao social na elaborao da Poltica Nacional
Health Promotion Policy (PNPS), the Ministry of de Promoo da Sade (PNPS), de 2006, o Minis-
Health and the Thematic Group on Health Pro- trio da Sade e o Grupo Temtico de Promoo
motion/Abrasco proposed the PNPS review. This da Sade/Abrasco propuseram a reviso desta.
article describes the steps in that process. It involves Este artigo descreve os movimentos deste proces-
policy analysis conducted by literature review and so. Trata-se de uma anlise de poltica, realizada
document analysis from the internal triangu- por reviso de literatura e anlise documental na
1
Departamento de Sade lation standpoint. The revision process adopted perspectiva da triangulao interna. O processo
Coletiva, Universidade
de Braslia. Campus
multiple approaches on data gathering (Regional de reviso adotou: mltiplas abordagens na coleta
Universitrio Darcy Workshops and Health Councils, Intra/Intersec- de informaes (Oficinas Regionais e com Conse-
Ribeiro, Asa Norte. 70910- torial Delphi and Electronic Questionnaire). It lhos de Sade, Delphi Intra/Intersetorial e Ques-
900 Braslia DF Brasil.
daisrocha@yahoo.com.br
also used heterogeneous sources of information, tionrio Eletrnico); fontes de informao hetero-
2
Faculdade de Nutrio, different local contexts (five regions of Brazil) and gneas; contextos locais diferentes (cinco regies
Universidade Federal de peer validation. The results were systematically do Brasil) e validao por pares. Os resultados fo-
Gois.
3
Faculdade de Odontologia,
ordered with the aid of an analytical matrix orga- ram sistematizados com auxlio de uma matriz de
Universidade Federal de nized by objectives, principles, guidelines, themes anlise organizada em torno de objetivos, princ-
Gois. and actions, resulting in a draft of the new PNPS. pios, diretrizes, temas e aes, resultando em uma
4
Unidade Tcnica de
Determinantes Sociais da
Lastly, a national seminar was organized in whi- minuta da nova PNPS. Por fim, foi realizado um
Sade, Riscos para a Sade, ch the results of the process and a synthesis of the seminrio nacional para apresentar os resultados
DCNT e Sade Mental, revised text were presented, making it possible to do processo e a sntese do texto revisado, possibi-
OPAS/OMS Brasil.
5
Faculdade de Educao
identify process gains and the next steps for the litando identificar ganhos do processo e prximos
Fsica, Universidade de actors involved with the new PNPS. passos dos atores envolvidos com a nova PNPS.
Braslia. Key words Health promotion, Policies, Triangu- Palavras-chave Promoo da sade, Poltica,
6
Ncleo de Sade Pblica
e Desenvolvimento Social,
lation, Social participation Triangulao, Participao social
Universidade Federal de
Pernambuco.
4314
Rocha DG et al.
Do processo de institucionalizao
da promoo da sade no SUS demanda
de reviso da Poltica Nacional
de Promoo da Sade
A aplicao dos princpios da promoo da
sade e a anlise do processo de institucionaliza-
o desta no Sistema nico de Sade (SUS), no
Brasil, a partir da dcada de 1990, j foi objeto de
diversos estudos1-6.
A despeito da porta de entrada da promoo
da sade no SUS ter sido a Estratgia de Sade
da Famlia7, com sua proposta de reorientao do
modelo de ateno, no h questionamento de
que o lanamento da Poltica Nacional de Pro-
moo da Sade (PNPS), pelo gestor federal do
SUS, em 20068, no contexto dos novos pactos de
gesto, significou um marco para a definio de
metas e a alocao de recursos especficos para
a rea no mbito das esferas estadual e munici-
pal5,9. Ainda que haja evidncias da escassez de
recursos para as aes de promoo da sade,
tendo em vista que a previso oramentria ini-
cial desta no Plano Nacional de Sade, no per-
odo de 2008-2011, foi de somente 2,4% do total
do oramento10, e haja controvrsias quanto ao
lcus da coordenao da PNPS3,5, a iniciativa de
institucionalizao de uma poltica pblica des-
ta natureza reconhecida internacionalmente,
juntamente com as experincias da Finlndia, na
Europa11 e do Chile, na Amrica do Sul12.
Segundo Souza13, no existe uma nica, nem
melhor, definio sobre o que seja poltica pbli-
ca. Para esta autora, a formulao de uma po-
ltica pblica deve ser compreendida como um
processo por meio do qual os governos tradu-
zem seus propsitos em programas e aes, que
produziro resultados ou as mudanas desejadas
no mundo real13.
Loureiro e Miranda11, analisando o processo
de formulao de polticas, ressaltam que estas
resultam da interao e negociao entre orga-
nizaes e atores-chave e dos compromissos que
conseguem pactuar ao final. No caso brasileiro,
a poltica de promoo da sade aparece como
uma proposta formal em um documento de
20023,14, resultante de uma produo exclusiva-
mente de tcnicos e consultores do Ministrio
da Sade. A aceitao destas ideias se ampliou
e a PNPS, lanada em 2006, foi construda com
a participao de representantes dos gestores do
SUS (Conass e Conasems) e da academia. Esse
processo ocorreu em duas etapas, sendo a pri-
meira coordenada pela Secretaria Executiva do
Ministrio da Sade durante a gesto de 2003-
2004, e a segunda, entre 2005 e 2006, j a partir da
Secretaria de Vigilncia em Sade. Estes espaos e
seus atores foram os nicos envolvidos, ainda que
os autores que lideraram o processo de escrita em
2003-2004 reconhecessem a necessidade de um
dilogo constante com os movimentos sociais,
conseguindo estabelecer formas de articulao
mais permanentes e sustentveis na medida em
que nessa relao pode-se multiplicar possibili-
dades de enfrentamento dos problemas de sade
pblica e qualificar cada vez mais as aes no Sis-
tema nico de Sade1.
Pinder15, refletindo sobre o papel do gestor
federal na implementao das aes de promo-
o da sade no Canad, afirma que a intro-
duo daquelas novas ideias no governo no foi
muito difcil e tambm foi possvel ganhar a
aceitao destas ideias, no entanto, as realizaes
no seguiram a mesma abrangncia e no foram
to efetivas quanto aquelas.
Faz-se necessrio reconhecer que, a despeito
da importncia dos governantes liderarem este
processo de formulao de uma poltica, a es-
sncia da poltica pblica se d no contexto de
embate em torno de ideias e interesses13. Com
esta perspectiva, um nico segmento ou ponto
de vista no suficiente para atender s neces-
sidades, para tal deve-se garantir transparncia e
participao democrtica.
Em relao aos atores da sociedade civil, ve-
rificou-se que, no processo de formulao da
PNPS de 2006, somente as instituies de ensino
e pesquisa e o Grupo Temtico de Promoo da
Sade e Desenvolvimento Sustentvel da Asso-
ciao Brasileira de Sade Coletiva (GT PS) da
Abrasco estiveram presentes.
O GT PS da Abrasco foi criado em 2002, a
partir de uma Oficina do Pr-GT Promoo du-
rante a Conferncia Latino Americana de Educa-
o e Promoo da Sade, realizada em So Pau-
lo-Brasil16. Este tem por misso: Articular, con-
gregar, mobilizar e promover a incorporao dos
princpios, pressupostos da Promoo da Sade,
na produo de conhecimento, nas prticas, nas
polticas pblicas e nos modos de fazer sade no
Brasil, alm de disseminar e trocar experincias
e conhecimentos nos nveis nacional e interna-
cional17. Seus representantes foram convida-
dos pontualmente, principalmente, nos anos de
2005 e 2006, para discutir a operacionalizao da
agenda e os editais da PNPS. O GT s se inseriu
formalmente na composio do Comit Gestor
da PNPS, a partir de 2010, quando passou a atuar
em cooperao mtua em diferentes momentos,
com destaque para comisso de seleo e aprova-

o de editais para garantia de recursos da rea e
na organizao de cursos e seminrios. Cabe es-
clarecer que o Comit Gestor da PNPS um cole-
giado formado por representantes do Ministrio
da Sade e rgos a ele vinculados (Anvisa, Fio-
cruz), representantes do CONASS e Conasems,
OPAS e sociedade civil (Abrasco).
Uma das principais defesas/advocacy dos
representantes do GT tem sido a proposio da
democratizao e ampliao da participao na
construo e implementao da PNPS, buscan-
do assim a sua traduo em uma poltica pblica
sustentvel. Para tal, tem assumido a postura de
que preciso que as ideias sejam construdas e
difundidas de forma mais abrangente possvel e
considerando os diferentes segmentos popula-
cionais e contextos locorregionais18,19.
Assegurar e favorecer a promoo da sade
da populao uma tarefa a ser compartilhada.
A despeito dos diversos mecanismos de institu-
cionalizao da participao no SUS, mediante
os conselhos, conferncias, comits gestores e
intergestores bipartite e tripartite, entre outros,
existem diversas barreiras para efetivar a articu-
lao de governo, trabalhadores, usurios e/ou
representantes da sociedade20-22.
Alm da identificao dos atores e do reco-
nhecimento de articulaes e negociaes, uma
dimenso importante de anlise de processos de
formulao de polticas pblicas o reconheci-
mento de que esta construda dentro de um
contexto histrico e social23. Os estudos de Ro-
cha4 e Cruz5 evidenciaram que a OPAS exerceu
um papel estratgico durante os 08 anos de dis-
cusso sobre promoo da sade no Ministrio
da Sade brasileiro, at a sua institucionalizao
em uma poltica nacional. As agendas externas
ou internacionais de Cidades/Municpios Sau-
dveis, Estratgia Global da Organizao Mun-
dial de Sade e as demandas sistematizadas pela
Comisso Nacional de Determinantes Sociais
da Sade24 configuraram um cenrio e induzi-
ram uma agenda que promoveu um debate per-
manente entre as vises de promoo da sade
comportamental e a promoo da sade voltada
para enfrentamento da determinao social do
processo sade-doena.
Em 2013, 7 anos aps a implementao da
PNPS, o Comit Gestor da PNPS do Ministrio
da Sade props uma ao de atualizao e re-
flexo sobre esta, frente a compromissos assu-
midos pelo Governo brasileiro nos ltimos anos
relativos a novas demandas, polticas e agendas
internacionais e nacionais decorrentes de eventos
e momentos estratgicos25. Neste sentido, desta-
4315
Cincia & Sade Coletiva, 19(11):4313-4322, 2014
cam-se como marcos do cenrio deste processo
de reviso:
- Plano Nacional Aes Estratgicas para En-
frentamento de Doenas Crnicas No Trans-
missveis - Ministrio da Sade26;
- Decreto n 7.508, de 28 de junho de 201127.
Regulamentao da Lei n 8.080/1990, na pers-
pectiva da articulao interfederativa e regiona-
lizao da sade;
- Conferncia de Alto Nvel da Organiza-
o das Naes Unidas Doenas Crnicas no
Transmissveis28;
- Declarao da Conferncia Mundial dos
Determinantes Sociais da Sade29;
- Declarao da Conferncia Rio + 2030;
- Declarao da 8 Conferncia Mundial de
Promoo da Sade, Sade em todas as Polti-
cas31;
Os debates e documentos oriundos destas
agendas, assim como sua necessria articulao,
impulsionaram a reviso da PNPS; considerando
os avanos e desafios das transformaes sociais.
Ainda, a prpria agenda da PNPS estava com seu
prazo expirado, pois na sua reedio em 2010, as
aes especficas priorizadas estavam ainda data-
das para o binio 2006-200732.
Considerando tambm os avanos desde a
perspectiva intersetorial, mencionada como es-
tratgia central nas referidas agendas, o processo
de reviso da PNPS no poderia prescindir de en-
volver diferentes setores, como forma de ampliar
o escopo desta poltica para alm do setor sade,
visando o dilogo, a sinergia e a construo de
possibilidades para fazer frente s iniquidades e
aos determinantes sociais.
Para Serafim e Dias33 a anlise de polticas
pblicas requer uma profunda compreenso de
contextos que possibilitam o entendimento do
seu processo de elaborao em uma perspectiva
mutimtodos e inter/multidisciplinar.
A interao dos mltiplos atores implicados
na construo de uma poltica pblica no se d
de maneira automtica e requer institucionaliza-
o de arranjos e mecanismos deliberadamente
fomentados para fortalecimento da participao
social. Ainda, reconhecendo que o Brasil, histo-
ricamente, tem um modelo de desenvolvimento
excludente, o qual promove a concentrao dos
recursos polticos, econmicos e sociais e que,
consequentemente, aumenta a desintegrao
social e as iniquidades em sade, priorizou-se
desencadear e/ou mobilizar mltiplos processos
nas cinco macrorregies do Brasil.
Considerando este contexto, este artigo obje-
tiva descrever os mltiplos processos empreendi-
4316
Rocha DG et al.
dos na reviso da PNPS, no perodo de abril de
2013 a junho de 2014.
Metodologia
Fundamentado no modelo de anlise de polti-
ca pblica proposto por Arajo Jnior e Maciel
Filho23, com enfoque nos atores e processo, reali-
zou-se um relato de caso, construdo a partir de
reviso de literatura e da anlise documental dos
seguintes registros e fontes de informao: rela-
trios e memrias das sesses do Comit Gestor
da PNPS no perodo de 2013 a 2014; relatrio das
Oficinas Regionais de reviso da PNPS e encon-
tros de sistematizao de dados; apresentaes
em powerpoint dos diferentes atores e momentos
da reviso realizadas no perodo; e-mails e web-
conferencias (Elluminate OPAS); e notas pessoais
das autoras envolvidas neste artigo.
Alm da leitura dos e-mails trocados durante
este perodo, as autoras participantes da anlise
deste processo de reviso da PNPS solicitaram o
envio das apresentaes e relatrios da coorde-
nadora de cada etapa ou movimento de escuta
visando a localizao e organizao deste mate-
rial documental.
Para o processo de meta-leitura dos dados
coletados, manteve-se a perspectiva da trian-
gulao interna prpria abordagem. Segundo escuta ou mobilizao para a reviso.
Minayo34, esta consiste em olhar o objeto sob
seus diversos ngulos, comparar os resultados
de duas ou mais tcnicas de coleta de dados e
de duas ou mais fontes de informao. Esta foi,
originalmente, adotada pelo grupo coordenador
do processo de reviso da PNPS, o qual agregou
os resultados dos mltiplos movimentos simul-
tneos anlise das agendas e compromissos do
Governo brasileiro no cenrio nacional e inter-
nacional.
Resultados
O processo de reviso da PNPS foi realizado por
meio de uma parceria entre membros do GT Pro-
moo da Sade da Abrasco, do Comit Gestor
da PNPS e do Ministrio da Sade destacando-se
a equipe do Departamento de Vigilncia de Do-
enas e Agravos No Transmissveis e Promoo
da Sade (DEVDANTPS) e a Opas.
Mltiplos movimentos simultneos foram
utilizados como estratgia de escuta, mobilizao
e produo de snteses e permitiram a elaborao utilizados para a reviso da Poltica Nacional de
coletiva da minuta da PNPS, revisada ao final do
processo, sendo estes: oficinas com diferentes ato-
res, tendo como prioridade as macrorregies do
pas e membros do Conselho Nacional de Sade,
utilizao do mtodo Delphi com diferentes p-
blicos (intrassetorial, intersetorial e universida-
des), disponibilizao de questionrio virtual via
Form-SUS, oficinas de sistematizao (realizada
entre pares) e Seminrio Nacional (Figura 1).
Tais movimentos no se constituram em um
processo de avaliao de uma poltica e sim em
um processo de reviso amplamente debatido no
mbito do Comit Gestor da PNPS, o qual definiu
que o mesmo ocorreria a partir de oficinas regio-
nais onde seria possvel [...] captar a diversidade
do pas nas suas cinco regies e olhar para quem
est, na prtica, operacionalizando essa poltica,
para saber o que ela ainda no contempla e o que
est dando certo e precisa ser continuado. Buscar
todas essas vozes para construir uma poltica que
dialogue no s para dentro, mas tambm para
fora do setor da sade34.
Participaram destes processos membros de
diferentes segmentos: gestores, trabalhadores (da
sade e de outros setores), conselheiros de sade
(diferentes instncias federativas), pesquisadores
e professores vinculados a universidades, repre-
sentantes de movimentos sociais e de usurios.
A Tabela 1 consolida o nmero de participantes,
segundo segmento autorreferido e estratgia de
Delphi:
(Intrasetorial,
Intersetorial
e Universidades)
Consulta Oficinas de
virtual PNPS sistematizao
Form-SUS e consenso
Oficinas Seminrio
de consulta: Nacional
Regionais e com o
Conselho Nacional
de Sade (CNS)
Figura 1. Mltiplos Movimentos Simultneos
Promoo da Sade Brasil, 2014.

Tabela 1. Nmero de participantes segundo segmento e estratgia de escuta ou mobilizao para a reviso da
Poltica Nacional de Promoo da Sade, 2014.
Estratgia de escuta e mobilizao N de participantes
FomSUS 1.545
DELPHI Intersetorial 32
DELPHI Intrassetorial 39
DELPHI universidades 59
Oficinas Regionais* e com o Conselho 246
Nacional de Sade
A partir da anlise dos resultados dos dife-
rentes movimentos simultneos foi possvel re-
alizar a triangulao considerando as seguintes
perspectivas: 1) Mltiplas abordagens adotadas
como mtodos de coleta de informaes ou es-
tratgias de escuta para a reviso da PNPS (Ofici-
nas Regionais e do Conselho Nacional de Sade,
Delphi Intrassetorial e Intersetorial, Question-
rio Eletrnico-FormSUS); 2) a heterogeneidade
de atores como fontes das informaes (profis-
sionais de sade, pessoas interessadas, trabalha-
dores em promoo, profissionais em outros se-
tores, pesquisadores, professores, representantes
institucionais, etc.). 3) Contextos locais conside-
rando as diferentes regies geogrficas do Brasil.
4317
Cincia & Sade Coletiva, 19(11):4313-4322, 2014
Segmentos envolvidos
Secretaria Municipal de Sade (883),
Trabalhador de Sade (200), Ministrio da
Sade (126), Secretaria Estadual de Sade (102),
Universidade (73), Usurio (41), Conselhos
de Secretrios (26), Movimento Social (20),
Regional de Sade (12), Comisso Intergestores
Regional (5), outros (57).
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica,
Ministrios das Cidades e da Educao,
Secretarias de Estado, Prefeituras, Instituto de
Planejamento Urbano, ONGs, Fundao para o
Desenvolvimento Sustentvel, Servio Social da
Indstria, outros.
Representantes de setores do Ministrio da
Sade relacionados Promoo da Sade.
Coordenadores de grupos de pesquisa que
tinham a promoo da sade como objeto
principal de estudo no Diretrio de Grupos de
Pesquisa do CNPq.
Representantes da: Gesto Municipal - gestores e
trabalhadores de diferentes setores (62), Gesto
Estadual diferentes setores (35), Legislativo
[Vereadora (1), Presidncia da Cmara
Municipal, Defensoria Pblica (3), ONG e
Movimentos Sociais (13), Universidades (79),
Gesto Federal (MS), IBGE, Servio Geolgico
do Brasil (22), Conselhos profissionais (3).
Outros (7)]
Oficina Conselho de Sade: Conselheiros
Estaduais (17), Conselheiros Municipais (4)
Conselho Nacional de Sade (1).
Os Encontros de Sistematizao possibilitaram a
construo de uma matriz onde foi possvel com-
por/modelar a triangulao dos resultados dos
diferentes movimentos e construir coletivamente
a minuta da PNPS que, posteriormente recebeu
contribuies dos participantes do Seminrio
Nacional.
Passa-se a seguir descrio das diferentes
estratgias de escuta e mobilizao utilizadas no
processo de reviso da PNPS brasileira.
A estratgia das Oficinas foi desenvolvida
adotando uma metodologia que seguiu o prin-
cpio da participao e regionalizao, sendo
planejados dois dias de atividades, com a parti-
cipao mxima de 40 pessoas, a partir de debate
4318
Rocha DG et al.
sobre questes geradoras, trabalhos em grupos e
tcnicas projetivas que favorecessem resgatar as
experincias, vises e sugestes para a reviso da
PNPS34.
Os representantes do GT de Promoo da
Sade da Abrasco assumiram a mobilizao
em cada macrorregio, em consonncia com os
novos instrumentos de gesto do SUS, que deli-
neiam uma nova governana regional. Destaca-
se, entre estes, o Decreto n 7.508, de 28 de junho
de 2011, que dispe sobre a articulao interfe-
derativa com nfase na equidade entre as regies
de sade e estabelece o Contrato Organizativo de
Ao Pblica (COAP)27. Para tal deve-se estimu-
lar a construo de consensos polticos (diretri-
zes, objetivos, regies, resolutividade, acesso, re-
gulao, mapa e responsabilidades).
A metodologia das Oficinas foi construda a
partir de diferentes referncias que possibilitaram
ampliar os componentes da PNPS, construir coe-
rncia entres estes componentes, democratizar as
decises quanto s prioridades que deveriam ser
explicitadas e construir redes de compromisso
com a implementao da poltica. O Marco de
Referncia do Guia de Avaliao Participativa de
Municpios e Comunidades Saudveis: recursos
prticos para a ao35,36 foi adaptado e utiliza-
do como Marco de Referncia para as oficinas,
possibilitando a insero dos valores como novo
componente da PNPS, bem como a construo
de coerncia entre estes valores e os temas priori-
trios, as diretrizes, os eixos operativos e respon-
sabilidade pela efetivao de estratgias e aes das cada oficina. Esta tcnica foi anteriormente
implicadas com a transformao da realidade a
partir dos condicionantes e determinantes (Figu-
ra 2).
Como forma de democratizar as decises
sobre os temas a serem priorizados em cada re-
gio, foi utilizado o procedimento Taking Sto-
ck, sugerido por Fetterman37, na metodologia
Empowerment Evaluation. Trata-se de uma
maneira de priorizar eventos, fatos ou resultados
de maneira democrtica. Com este procedimen-
to, cada um dos participantes (gestores, equipe
tcnica dos servios, universidade e lideranas)
pontuou os resultados com mesmo poder de
escolha sobre a importncia dos temas e eixos
identificados. Tambm foi realizada uma discus-
so tendo como base a Lei Complementar n141,
de janeiro de 2012, que define gastos em sade,
para fomentar a discusso sobre o papel do setor
sade, tanto no desenvolvimento de aes espe-
cificas como na mobilizao de outros setores e
na avaliao do impacto de outras polticas na
sade. Tal discusso contribuiu para a definio
Temas
Condicionantes
Diretrizes Eixos e determinantes
(contexto
operacionais
regional)
Valores
Figura 2. Marco de Referncia utilizado durante as
oficinas de reviso da Poltica Nacional de Promoo
da Sade, Brasil 2014*.
*
Adaptado do Marco de Referncia do Guia de Avaliao
Participativa de Municpios e Comunidades Saudveis:
recursos prticos para a ao, OPAS/OMS, 200635,36.
das responsabilidades do setor sade para com a
PNPS nas diferentes esferas de gesto.
Ao final de cada oficina, buscou-se constituir
redes de compromisso regionais e locais, sensi-
bilizando os participantes para a importncia
de uma mobilizao permanente, de natureza
pessoal e institucional, visando o fortalecimento
da promoo da sade. Foi proposta uma tc-
nica projetiva com narrativa escrita, utilizando
cartes postais das regies onde foram realiza-
aplicada pela equipe da Associao Canadense de
Sade Pblica da British Columbia, no Canad,
na Oficina que realizaram para uma discusso
sobre o Futuro da Promoo da Sade naquele
pas38. Os cartes postais foram organizados em
um painel final que retratou as diferentes oficinas
e suas caractersticas regionais, o qual foi exposto
durante o Seminrio Nacional.
Quanto ao total de oficinas, alm de uma ofi-
cina teste, foram realizadas oficinas tendo como
referncias as 5 grandes regies geogrficas bra-
sileiras (norte, nordeste, centro-oeste, sudeste e
sul), e uma especfica para Conselheiros nacio-
nais e estaduais, que desenvolveram um exerc-
cio reflexivo de balano da PNPS, para proble-
matizar e pactuar valores, princpios, diretrizes
e temas prioritrios. Tendo ainda como pressu-
posto a participao, optou-se pela realizao de
uma oficina complementar da regio sudeste em
decorrncia da pequena abrangncia de repre-
sentantes dos estados que compem a regio na
primeira data desta. Com isso, foram realizadas

no total oito oficinas (uma teste, seis regionais
sendo duas referentes regio sudeste e uma com
conselheiros de sade), entre o perodo de setem-
bro de 2013 a abril de 2014.
A realizao da oficina teste em setembro de
2013 possibilitou identificar a necessidade de
ampliar o processo de consulta para a reviso
da PNPS, com a agregao de outras abordagens
metodolgicas que viabilizassem a consulta a
especialistas e outros atores chaves, alm da am-
pliao da escuta sobre os alcances e limites da
PNPS, publicada em 2006.
A partir destas reflexes e constataes, um
conjunto de estratgias foi aprovado pelo Comit
Gestor da PNPS e organizadas conforme segue:
1) ampliao da escuta de profissionais de
sade, representantes de movimentos sociais,
gestores, tcnicos de secretarias e departamentos
do Ministrio da Sade e interessados em geral,
a partir de uma plataforma de questionrios ele-
trnicos vinculados ao domnio da rede mundial
de computadores, gerenciada pelo Ministrio da
Sade, denominada amplamente como For-
mSUS. Este instrumento foi composto por 51
questes, predominantemente, quantitativas. As
questes qualitativas apresentadas possibilitaram
a expresso da opinio e sugesto do participante
com limite de 80 caracteres, sendo estas vincula-
das a alguma questo quantitativa. Este foi preen-
chido por 1545, respondentes no perodo de 01
de dezembro de 2013 a 23 de maro de 2014, ten-
do os representantes listados no Quadro 1 recebi-
do o convite formalizado pelo prprio Ministrio
da Sade. Adicionalmente o formulrio esteve
disponibilizado no site do Ministrio da Sade,
para que usurios, trabalhadores de sade, re-
presentantes de universidades e de movimentos
sociais pudessem tambm colaborar. A forma
como o questionrio foi estruturado exigia dos
respondentes uma familiaridade com a PNPS o
que pode ter resultado em uma maior divulgao
da mesma entre os segmentos consultados.
Quadro 1. Matriz de anlise dos diferentes movimentos simultneos, Brasil, 2014.
Movimento:
Dimenses Concepes Princpios Objetivos Diretrizes Temas
Conceitos Valores
4319
Cincia & Sade Coletiva, 19(11):4313-4322, 2014
2) Realizao de consulta intrassetorial por
meio da tcnica Delphi de construo de con-
senso com informantes chaves do Ministrio da
Sade e universidades (pesquisadores e professo-
res). A tcnica Delphi foi definida por Westphal
e Minowa39 como um processo de consulta a
distncia a um grupo de especialistas que no
tem comunicao face-a-face entre si, sobre um
determinado assunto, nesse caso a PNPS.
3) Construo de consenso com informan-
tes chaves de outros Ministrios e Secretarias
do Governo, bem como de instituies no go-
vernamentais selecionadas, caracterizando uma
consulta intersetorial, tambm por meio da uti-
lizao do mtodo Delphi.
4) Os produtos dos diferentes movimentos
simultneos foram ento trabalhados por meio
de quatro encontros de sistematizao, coorde-
nados pelo GT Promoo da Sade da Abrasco,
realizados entre maro a maio de 2014. Estes se
constituram em um espao privilegiado de de-
bate, reflexo e construo de eixos comuns que
possibilitaram a triangulao dos resultados.
Nestes encontros presenciais de sistemati-
zao, para a conduo da leitura triangulada
dos movimentos, foi construda uma matriz de
anlise dos diferentes movimentos simultneos
(Quadro 1) buscando sistematizar elementos de
coerncia e construo de sentidos nos resulta-
dos, contemplando elementos como concepes,
objetivos, diretrizes, estratgias, temas, princpios
e valores.
Esta matriz possibilitou o agrupamento de
todos os componentes da PNPS trabalhados du-
rantes os diferentes movimentos e encontrar ou-
tros dois que emergiram no processo de triangu-
lao: Estratgias e Temas Transversais, que pas-
saram a compor a proposta de minuta da PNPS
revisada (Figura 3).
5) Como ltima etapa deste processo de revi-
so do texto da PNPS, foi realizado um semin-
rio nacional em Braslia, em maio de 2014, com
Eixos Estratgias Recomendaes
Operacionais
4320
Rocha DG et al.
Diretrizes
Temas transversais
Valores
Princpios
operacionais
e estratgias
Eixos
Temas prioritrios
Objetivos
Figura 3. Mariz de conexo entre os componentes da Poltica
Nacional de Promoo da Sade, Brasil, 2014.
aproximadamente 300 participantes. Este teve
como objetivos a apresentao dos resultados
das diferentes abordagens metodolgicas e da
metaleitura, assim como uma sntese do texto re-
visado. Este momento foi considerado pelo gru-
po condutor como mais uma etapa de validao
por pares tendo em vista que participaram do
seminrio representantes dos diversos segmentos
ouvidos pelos Delphi, oficinas regionais e ques-
tionrio eletrnico.
Pode-se afirmar que estes diversos procedi-
mentos metodolgicos, realizados simultanea-
mente, culminaram em uma ampla escuta dos
atores envolvidos ou com potencial de envolvi-
mento com o campo da promoo da sade no
Brasil.
Consideraes finais
A partir da anlise do nmero de participan-
tes segundo segmento e estratgia de escuta ou
mobilizao, e considerando os mltiplos movi-
mentos simultneos, pode-se afirmar que houve
ampliao da participao social nesta reviso da
PNPS, cumprindo com o objetivo de garantir a
representatividade democrtica na formulao
de polticas e a reviso como um caminho para
superar este dficit na formulao de 2002 e 2006.
Entre os ganhos resultantes deste proces-
so, destaca-se que a aproximao das realidades
regionais e a problematizao das prticas de
promoo da sade implementadas em diferen-
tes contextos do territrio brasileiro, registradas
durante a realizao das oficinas regionais. Isto
possibilitou a identificao das convergncias e
singularidades da implementao da PNPS vi-
gente e a caracterizao da diversidade socioes-
pacial das regies para subsidiar a definio das
estratgias e dos objetivos da nova poltica. O
reconhecimento da relevncia da Ateno Bsica
e da Estratgia Sade da Famlia para a imple-
mentao da promoo da sade no SUS, foi um
consenso entre todos os atores.
Ainda que no fosse objetivo avaliar a im-
plementao dos oito anos da PNPS, foi possvel
identificar os principais fatores crticos, segundo
a viso dos executores ou implementadores, para
a concretizao desta no cotidiano e a partir do
SUS.
Constatou-se que o processo de reviso, os
encontros de sistematizao e a escrita compar-
tilhada da minuta da PNPS revisada favoreceram
a construo de consensos e podero contribuir
para a produo de um glossrio, ou pacto se-
mntico, que vai alm das terminologias e lin-
guagens de experts ou acadmicos.
Tem-se a expectativa de que a rede de com-
promissos e interesses mobilizados nas diferentes
regies (oficinas e cartes assinados e enviados
para o Comit Gestor da PNPS) e nos espaos de
pactuao do SUS, durante os mltiplos movi-
mentos da reviso tenha sustentabilidade; com a
continuidade do advocacy, comunicao e identi-
ficao de estratgias para incluso das diretrizes,
dos princpios e valores da Promoo da Sade
nos Planos de Ao setoriais e intersetoriais lo-
corregionais.
Entre os prximos passos referentes aos com-
promissos e responsabilidades dos atores en-
volvidos com a nova PNPS observa-se que, at
o momento, estes continuam empenhados em
aprovar a nova poltica nas instncias de pactu-
ao do SUS e realizar o lanamento nacional at
outubro de 2014. Estes seguem orientados pela
viso de que uma poltica pblica nacional pode
ser protagonizada pelo gestor federal, mas, sem
que este engesse a agenda. muito importan-
te disseminar as diretrizes e formas de financia-
mento considerando os contextos locais.
A forma como os questionrios do FormSUS
e DELPHI foi estruturada exigia dos responden-
tes uma familiaridade com a PNPS, o que pode
ter resultado em uma maior divulgao da mes-
ma entre os segmentos consultados.
As agendas internacionais de Sade em To-
das as Polticas e das aes da Declarao Polti-
ca do Rio sobre os Determinantes Sociais da Sa-

de continuam demandando discusses e eventos
que resgatem a pertinncia dos eixos temticos e
estratgicos inseridos na PNPS revisada.
Esta publicao e outras oriundas deste pro-
cesso de reviso da poltica podem contribuir
para a produo e difuso do conhecimento na
rea e subsidiar diretrizes e mecanismo de pesqui-
sa, formao e educao permanente na temtica.
A parceria estabelecida entre representan-
tes de uma instituio no governamental (GT
Promoo da Sade da Abrasco) e equipe go-
vernamental (representantes do Ministrio da
Sade) mediada pela OPAS, visando a ampliao
da participao e capilaridade regional do pro-
cesso de formulao de uma poltica, sinaliza
novos arranjos de advocacy e boa governana
mediante a criao de espaos de articulao in-
tergovernamental e intersetorial. Alguns registros
das oficinas regionais e encontros sistematizao
evidenciam que o aprendizado interregional, in-
tersetorial e intergeracional propiciado pelo tra-
balho coletivo e pela validao de cada um dos
Agradecimentos
Os autores deste artigo no poderiam deixar de
reconhecer as outras pessoas que foram ativa-
dores fundamentais dos mltiplos movimentos
simultneos que redundou na Reviso da PNPS:
Simone Moyses, Marcia Westphal, Izabelle Vian-
na, Biatriz Cardoso, Wanessa Almeida, Kleber
Rangel Silva, Kenia Lara, Ana Germani, Moni-
ca Andrade Morraye, Ana Sperandio, Roberta
Amorim, Gergia Maria de Albuquerque, Fabio
Fortunato Brasil de Carvalho, Solena Kusma,
Roberto Eduardo Bueno, Jacqueline Lima, So-
corro Freire, Maria Socorro Arajo Dias, Maria
de Fatima Lobato Tavares, Rogria Nunes, Ktia
Edmundo, Antnio Jos Cardoso, Deborah Mal-
ta Marta Maria Alves da Silva, Patrcia Constant
Jaime, Marco Akerman.
O processo de reviso da PNPS contou com re-
cursos do Termo de Cooperao Tcnica 81, ce-
lebrado entre o Ministrio da Sade e a Organi-
zao Pan-americana de Sade/OMS.
4321
Cincia & Sade Coletiva, 19(11):4313-4322, 2014
movimentos pelos pares e parceiros foi, tambm,
um legado importante do processo.
Finaliza-se ressaltando as contribuies deste
processo para o fortalecimento da agenda estra-
tgica da Sade Coletiva no Brasil. A promoo
da sade comprometida com o enfrentamento
das inequidades intra e interregionais tem po-
tncia para fortalecer os princpios doutrinrios
e organizativos do SUS e favorecer a promoo
da equidade.
Colaboradores
DG Rocha e VC Marcelo trabalharam na concep-
o, reviso de literatura, escrita e aprovao da
verso final; VP Alexandre, R Rezende e R Franco
de S contriburam na anlise documental, orga-
nizao dos resultados, escrita e formatao; JD
Nogueira na escrita e formatao final do artigo.
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Artigo apresentado em 05/08/2014
Aprovado em 15/08/2014
Verso final apresentada em 16/08/2014