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BIBLIOTECA
DE
CIeNCIAS
SOCIAIS
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SOCIOLOGIA
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DA
V~·Clt}fi
~
BUROCRACIA
Organizafão, introdufão e tradufão de
EDMUNDO
CAMPOS
Quarta edição
*
Para referência bibliográfica adicional, ver no final
do volume
uma lista dos demais livros disponíveis nesta e em outras
ZAHAR
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RJO
DE
JANEIRO
II
I

I

j;

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nos artigos

122

1)Q

da

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a

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1978

portuguesa

adquiridos

EDITORES

por

Caixa Postal 207, zeoo, Rio que se reservam a propriedade desta versão

Impresso no Brasil

·INDICE

INTRODUÇÃO

.• ,!

• •

• •

• •

• •

7

.

.

.

.

.

tos FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA: UMA CoNSTRUÇÃO OO:npO- IDEAL -=Max Weber

15

O CONCEITO

RICA

DE

BUROCRACIA:

Ha/I

UMA

CONTRIBUIÇÃO

EMPi-

RJchard H.

-

 

29

WEBERlANA

S/antey H.

 

48

JJV. Goutdner

59

"BUROCRACIA"

DA

B

Uáy,

>.-cONFLITOS. NA

"RACIONALIDADE"

UM

DE

WEBER

NA

-

TEORIA

ESTUDO EMPjRICO -

ORGANIZAÇÃO:

TEORIA

Alvin

O

EFEITO DO TAMANHO SOBRE

ORGANIZAÇÕES

-

Freáeric

A

ESTRUTURA

W.

Terrien

INTER,NA

DAS

e

DonaM L.

 

Mith

 

68

O

CoNCEITO

DE

SISTEMA

DE

AUTORIDADE

-

Teret1ce

K.

 

HopkinI

 

75

BUROCRACIA,

BUROCRATIZAÇÃO

E

DESBUROCRATIZAÇÃO

­

 

S.

N.

EiIemt'adt

 

81

COQPTAÇÃO:

UM

MECANISMO

PARA

A

ESTABILIDADE

ORGA­

 

NIZACIONAL -

Philip

Selznick

 

14 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

gações empíricas sobre o mesmo tema. ]j este o caso dos tra­ balhos de Udy e HaU que combinados com a análise webe­ riana completam-se na caracterização da burocracia. Da mes­ ma forma, o estudo de caso apresentado por Selznick exem­ plifica empuicamente ó texto de Eisenstadt sobre a interação entre organizações burocráticas e sociedade. O trabalho de Hopkins tem a vantagem de tentar a combinação das pers­ pectivas de Weber e Chester Barnard - ambas clássicas ­ sobre os sistemas de autoridade, sem perda de sua originali­ dade. Terrien e Mills comprovam de maneira objetiva a in­ fluência da variável. "dimensão organizacional" sobre O grau de burocratização, medido pelo tamanho do componente ad­ ministrativo. Se comparado ao. texto de HaU - onde a in­ fluência dessa variável mostra-se mínima - o trabalho de ambos sugere uma das orientações que devem seguir a teoria e pesquisa organizacionais: a determinação dãs situações pre­

,. -1'.

"";~"Al ~~~ional--- se--correlacinna-- -­

IL~"''-,

---~.ctsaS---em ---que--C~-V~n_'l _-O

positiva ou negativamente, com c~da uma das demais. Final­

com. que I apresenta

certas onentaçoes a serem segUidas pela pes.quls~, e d~ gr~n-

de importância para os que pretendem reahzar mvesbgaçoes empíricas.

Par­

mente, o. texto _de Blau, pela ma.nelCa clara

Outros

textos e autores da maior importância -

sons, Simon, Argyris etc. -

de maneira geral os trabalhos eram muitos extensos e reprodução parcial prejudicaria a compreensão. Apesar de todas as deficiências, esperamos que a publi­

sua

não puderam ser selecionados;

ca~ã~ desta

coletânea

venha atender satisfatoriamente os

objetivos propostos.

EDMUNDO CAMPO~

OS FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇAO BUROCRÁTICA: UMA CONSTRUÇAO DO TIPO IDEAL·

MAX WEBER.

'A

. El:ETIVIJ)J'U)E

D.<\ A:l.J,!?RD1A~E. le~al descansa .na

- --~-aceItaçao---davatiâez das seguintes Idéias mter<lependentes.

.

1Y Que toda norma legal ~de ser estabelecida por acordo ou imposição, visando a fins utilitários ou valores ta­ donais _ ou ambos. A norma estabelecida pretende obe­ diência, pelo menos dos membros da organização, mas, nor­ malmente, inclui todas as pessoas dentro da esfera da au~o- ridade ou poder em questão - que no caso de associações territoriais é a área territorial - desde que estejam em de­ terminada relação social ou executem formas de ação social que, dentro das ordenàções da associação, sejam considera­ das importantes. 2) Que todo Direito consiste, essencialmente, num si5­ tema integrado de normas abstratas: Ademais, a adminis­ traç.ão da lei consiste na aplicação dessas normas a casos.

*

Trad.uzido de

uThe

Esselltials

of Bureaucratic OrgaDizatioll: 81l

.

ldeal-Type CollStruCtiOO", em Robert K. Mertoll

et

ai

Reader in

Bu­

reaucracg

(Glencoe,

IDinols:

Free Press.

1963). págs.

18-27.

16 SocIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

Os

FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO BUllOCRÁTICA

17

parti.culares.

dos mteresses -. e;;peclÍ1cados ?as ordenaçoes ~a assocI~çao

legaiS e

segundo prmclplos suscetíveIs de formulaçao geral - apro- vados pelas ordenações da associação ou, pelo menos, não

-_ dentro

process.o. administrativo é ~ busca

mltes

esta~lecldos pelos preceItos

rac~on al

?o~ l

.desaprovados por elas,

3) Que, assim, a pessoa que representa tipicamente a autoridade ocupa um "cargo", Na atividade específica de seu

.stattls, que inclui a 'atividade

uma ordem impessoal para a qual se orientam suas ações.

1550 é verdadeiro não apenas

dade legal inscrita no conceito usual de "funcionários", mas,

para os que exercem a autori-

de mando, está subardinada a

p~a desempenho das funções; t) definição clara dos instru­ mentos necessários de coerção e limitação de seu

dições definidas. Uma unidade organizada de tal forma que nO exercido da autoridade será denominada ó,gão adminis­ ',ativo. . Neste sentido, órgãos administrativos existem em orga­ nizações privadas de grande envergadura, em partidos e exércitos, no Estado e na Igreja. Um presidente eleito, um gabinete de ministros ou um órgão colegiado também consti­ tuem, neste sentido, órgãos administrativos. Contudo, não é este o lugar para a discussão desses conceitos; Nem todo órgão administrativo é provido de poder coercitivo, Mas esta res­

uso a con­

por exemplo, para o presidente eleito de um Estado. salva não apresenta importância para os propósitos de agora.

4) Que a pessoa que obedece à autoridade o faz, como

é usualmente estabelecido, apenas na qualidade de "mem.

3)

A organização dos cargos obedece ao princípio da ca~a cargo inferior está sob o controle e super­

hierarquia:

u1>!o'~_<lªuassociaçªQ,

O que

LOOedecido

é "aJei:

Neste

sen

tido a pessoa pode ser membro de uma comunidade territo-

rial, de uma Igreja ou cidadão de um Estado.

. .

, )

De conf?r~ldade com o pon~ 3, se,gue-se que os

membros d8; aS~laçao, e~quanto_obedle~:es .aquele que re-

presenta

individuo, mas à ordem impessoal. Conseqüentemente, há um

dever de obediência apenas dentro da esfera

delimitada de autoridade que, em termos de ordem, lhe foi conferida.

. I I poiS, I como categonas ega:

da

racionalmente

a autondade,

nao

devem obedlencla a

de

co.r:n 0

.

Pode-se

'd

d

CItar, '

.

.

fundamentais

auton a e raCiona

 

I)

Uma organização contínua de cargos,

delimitados

por

normas.

2)

Uma área específica de competência.

Isso implica:

d) uma esfera de obrigações no desempenho das funções, diferenciadas como parte de uma sistemática divisão do tra­ balho; b) atribuição ao responsável da necessária autoridade

---- _Yisão_ do superior--Háo.udireito de apelação

e exposição--de--- --­

queixas dos inferiores aos superiores. As hierarquias diferem

em que casos, as queixas podem levar a

um pronunciamento de uma autoridade superior, se as alte­ rações são impostas por ela ou, pelo contrário, se a responsa­

à instlncia inferior

. normas que regulam o exerdclo de um cargo

podem ser. reg!as técnicas ou normas. 1 Em a~bos os casos, se sua apbcaçao pretende ser plenamente raCional, torna-se

cuj

bilidade por tais alterações

com respeito a se, e

é deixada

uei

q

a

x.

conduta foi o objeto d

a

4)

As

a

imprescindível a especialização. Assim, admite-se que somen­

a t' IVO e no-

te está

d

meação pata funções oficiais, a pessoa que demonstrar pre­

qua l'f' I lca

da

p

a

ra

mem b ro

d

d

a

dm" mls

tr

d

o qua .

e uma assoclaçao . . . - e, consequentemente, ,. em con d' IÇOes -

ro

t Nota da ecllç.o americana - Weber nlo explica esta dlstinçAo.

ele entende. provavelmente. um CUrso prescrito

eficiência na execuçlo de funções

imect.atas. P9r~ u~rmas" ele entende. provavelmente. regras que norteiam

de açAo

a,~~ndutaém oútroa terrenos que 010 o da eficiência, Evidentemente.

~11l 'certo sentido todas as regras do

a conduta. sendo problemática a conformidade a elas (Parsons).

prescrições para

Por uma ':regra !écnlca"

que visa.

principalmente. à

normas enquanto

18 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

paro técnico adequado. O quadro administrativo de uma as· sociação racional consiste pois, tipicamente, em "funcioná­ rios", esteja a organização voltada para fins polfticos, reli­ giosos, econômicos - em particular, capitalistas - ou outras.

tipo racional é questão de principio que os

membros do quadro administrativo"devam estar completa­ mente separados da propriedade dos meios de produção e administração. Funcionários, empregados, trabalhadores vin­ culados ao quadro administrativo, não fazem seus os meios materiais de produção e administração. Estes são fornecidos em espécie ou em dinheiro, e o funcionário é obrigado a prestar contas. Além disso, existe, em princípio, completa separação entre a propriedade da organização, que é contro­ lada dentro da esfera do cargo, e a propriedade pessoal do funcionário, ~cessível ao seu uso ~rivado. Existe uma se a- ração correspondente entre o lugar onde são executadas as funções oficiais, o hureau, e o domicílio.

5)

No

,',

A

. ~) ~ No tipo raclOnal ha tambem compl.eta au~e~cl~ d:

apreClaçao do cargo pelo ocupan~e.,Onde eXIstem dueltos

ao

cargo -

como no caso dos JUizes e, atualmente, no de

de aproprlaçao por

-

d

f

b

Ih

.

uma crescente p~oporçao e unClo~a~los e mesmo. tr~ a

dores - eles nao servem ao proposlto

pa~te. d o f

. ,.

d

.

,

,.

~nC1onano, mas ao e garantu o carater puramente

ob}ettvo e lOdependente da ~onduta no cargo, de modo a ser onentada pelas normas pertlOentes. 7) Atos administrativos, decisões, normas, são formu­ lados e registrados em documentos, mesmo nos casos em que a discussão oral é a regra ou mesmo prescrita. Isto aplica-se, pelo mehos, às discussões preliminares e propostas, decisões finais e toda sorte de ordens. A combinação de documentos com uma organização continua de funções constitui o bllf'eau, que é o núcleo de todos os tipos de atividade moderna das associações.

Os

FUNDAMnITOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA

19

8) A autoridade legal pode ser exercida dentro de uma ampla variedade de formas diferentes que serão distin­ guidas e discutidas mais tarde. A. análise seguinte será, delí­ beradamente, limitada em grande parte ao aspecto da domi­ nação na estrutura do quadro administrativo. Consistirá em uma an~lise, em térmos de tipo ideal, do funcionalismo ou

hllf'OCf'tlCltI.

Nos princípios gerais acima mencionados não se fêz referência à espécie de autoridade suprema apropriada a um sistema de autoridade legal. Isso é conseqüência de certas considerações que somente podem ser inteiramente compre­ ensíveis numa etapa posterior da análise. Existem vários tipos importantes de dominação que, em função da autori­ dade suprema, pertencem a outras categorias. ~ este o caso do tipo carismático-hereditário exemplificado nas monar­ quiasbereditárias edo tipo carismático puro de um presi­ ente escollliâO:por plebiscito. Outros casos envolvem ele:

mentos racionais em pontos importantes, mas são compostos pela combinação de componentes burocráticos e carismáticos como no caso de um governo de gabinete. Outros ainda

estão sujeitos à autoridade do chefe carismático ou burocrá­

um

departamento governamental num regime parlamentar pode

u dade dentro de um partido. O tipo de quadro administra­ tivo racional legal é suscetível de aplicação a todas as es­ pécies de situações e contextos. :B o mais importante meca­ nismo para a administração de assuntos quotidianos. Pois nesta esfera o exercício da autoridade e, mais amplamente, o exercício da dominação consistem, precisamente, em admi­ nistração. O tipo mais puro de exercício da autoridade legal é aqu~le. que emprega um quadro administrativo burocrático. SQlIJente Ó clIefe supremo da organização ocupa sua posição de autoridade em virtude de apropriação. eleição ou designa­

ser um ministro que ocupa tal posição devido à s

tico de outras

associações. Assim

'

o chefe

nor

I

d

e

a

ma

ua

to

rt

20 SoCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

ção para a sucessão. Mas mesmo sua autoddade consiste nwn âmbito de competência legal. O conjunto do quadro admi­ nistrativo subordinado à autoridade suprema é formado, no tipo mais puro, de funcionários nomeados que atuam con­ forme os seguintes critérios:

São individualmente livres e sujeitos à autoridade

apenas no que diz respeito a suas obrigações ofiCiais.

Estão organizados nwna hierarquia de cargos, cla­

ramente definida.

1)

2)

3)

Cada cargo possui uma esfera de competência, no

sentido legal, claramente determinada.

4)

O

cargo é preenchido mediante uma livre relação

contratual. Assim, em princípio, há livre seleção.

, ) Os candidatos são selecionados na base de quali­ ficações técnicas. Nos casos mais racionais,~qtlalificaçã.() ------étesta:aapor exames,âàâa como- certa por diplomas que comprovam a instrução técnica, ou utilizam-se ambos os cri­ térios. Os candidatos são nomeados e não eleitos.

6) São remunerados com salários fixos em dinheiro. na maioria das vezes com direito a pensões. Somente em de­ termir.aadas circunstâncias a autoridade empregadora, espe­ cialmente nas organizações privadas, tem o direito de rescin­ dir o contrato. Mas o funcionário é sempre livre para demi­ tir-se. A escala salarial é inicialmente graduada de acórdo com o nível hierárquico; além desse critério, a responsabi­ lidade do cargo e as exigências do status social do ocupante podem ser levadas em conta.

O cargo ê considerado como a única ou, pelo me­

nos, principal ocupação do

7)

funcionário.

~

S) O cargo estabelece os fundamentos de wna car­

reira. Existe um sistema de "promoção" baseado na antigui­ dade, no merecimento ou em ambos. A promoção depende do julgamento dos superiores.

Os FUNDAMaNTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTI6A

21

9)

O funcionário trabalha

inteiramente desligado da

e não se apropria

propriedade dos meios de administração

do cargo.

e

plina e controle no desempenho do cargo.

Está

sujeito

a

wna rigorosa

l~)

sistemática disci­

Esse tipo de administração é. em principio, aplicável com igual facilidade a wna ampla variedade de setores dife­ rentes. Assim, pode ser a organizações que visam lucro, às de caridade ou a um número indefinido de outros tipos de empresas privadas que persigam objetivos materiais ou ideais. Com graduações variadas na aproximação ao tipo puro, sua existência histórica pode ser demonstrada em todas essas esferas.

1) Por exemplo, esse tipo de burotracia é encontrado em c!ínicasEarticular_es, embospitais_ de fut1d~oQ~ n mantidos por ordens religiosas. A organização burocrática exerce um papel importante na Igreja Católica. O fato é bem ilustrado pela função adminiStrativa do clero na Igreja mo­ derna que desapropriou quase todos os benefícios da Igreja antiga que estavam, então, em larga escala sujeitos à apro­ priação privada. 'Outro exemplo é a concepção do episcopado universal como competência formnl, universal e lesaI em assuntos religiosos. De modo idêntico, a doutrina da infali­ bilidade papal é considerada como abrangendo de fato uma competência universal, mas válida apenas ex cathedra na es­ fera do cargo, implicando, assim, a distinção característica entre a área do cargo e a dos neg6cios particulares do ocupante. Os mesmos fenômenos são encontrados na gfande empresa capitalista; quanto maior esta, tanto mais impor­ tante o papel daqueles. O fato não é menos válido para os partidos, que ~erão tratados separadamente. E, por último, o exército moderno é essencialmente uma organização buro­ çd,fica administrada por esse tipo característico .de funcio~ n.áCio militar, o "oficial".

22 SociOLOGIA

DA

BUROCRACIA

2) A autoridade burocrática é exercida em sua forma mais pura ali onde f6r claramente dominada pelo princípio da nomeação. Uma hierarquia de funcionários eleitos não tem o mesmo sentido de wna hierarquia ,p-e funcioná.rios nomeados. No que se refere à primeira, a eleição torna im­ pOssível submetê-la a wna disciplina rigorosa, mesmo quan­ do se àproxime do tipo baseado na nomeação. A eleição permite ao funcionário subordinado competir por posições eletivas nas mesmas condições que seu superior. e suas pos­ sibilidades passam a independer do julgamento deste.

3) A nomeação por livre contrato. que possibilita a livre seleção. é essencial à moderna burocracia. Onde exista wna organização hierarquizada com esferas impessoais de competência. mas servida por funcionários servis - escravos. servos etc., que atuam. contudo, de maneira formalmente

~~~~bu~ocrática - seránl.l~aclo o termo "b-º,rocracia patrimollial·~·

~~~

~,

4) O papel das qualificações técnicas em organiza­ ções burocráticas é contmuamente incrementado. Mesmo o funcionário de wn partido ou organização sindical necessita de conhecimento especializado. embora. usualmente, de cará­ ter ~pírico, desenvolvido antes por experiência do que por aprendizagem formal. No Estado moderno os únicos cargos para os quais não se exigem qualificações técnicas são os de ministro e presidente. O fato demonstra que são "funcio­ nários" apenas em sentido formal e não substantivaIl1ente. o mesmo se dando com o gerente ou presidente de uma grande empresa. Não há dúvida de que a "posição" do empresá.rio capitalista é, como a de wn monarca, semelhante à de apro­ priação definitiva. Assim, há necessariamente no ápice da organização burocrática no mínimo wn elemento que não é puramente burocrático. A categoria de burocracia aplicada tão-somente ao exercício da dominação por meio de uma espécie particular de quadro administrativo.

Os

FUNDJI.M~TOS DA ORGANIZAÇÃO

BUROCRÁTICA

23

, ) O funcioná.rio recebe normalmente um salário fixo. Pelo contrá.rio, as fontes de renda apropriadas privativa­ mente serão denominadas "benefícios". O salário na orga­ nização burocrática é normalmente pago em dinheiro. Em­ bora isso não seja essencial ao conceito de burocracia, é o ajuste que melhor se adapta ao tipo puro. Os pagamentos em .espécie podem adquirir o caráter de benefícios, e o rece­ bimento destes implica, normalmente, a apropriação de opor­ tunidades de rendimentos e cargos. Há, contudo, transição gradual nesse terreno com "á.rios tipos intermediários. A apropriação em virtude de arrendamento ou compra de cargos ou a garantia de renda para o cargo são fenômenos estranhos ao tipo puro de burocracia.

6) Os "cargos" que não constituem a ocupação prin­ cipal do ocupante, em particular os cargos "honorificos",

O funcionário "burocrá­

pertencem a outras categorias

tico" típ@uocupa o cargo-eomo sua principal ocupação.

Com respeito à separação do funcionário frente a

propriedades dos meios de administração, a situação é essen­ cialmente a mesma; tanto na esfera da administração pública,

como nas organizações burocráticas privadas, tais como a grande empresa capitalista.

Atualmente os órgãos "colegiados" estão per7

7)

8)

dendo rapidamente sua importância em favor dos tipos de organização que são, em sua maioria, de fato e formalmente subordinados à autoridade de um único chefe. Por exemplo, os "governos" colegiados na Prússia cederam lugar, desde muito tempo. ao "presidente distrital monocrático". O fator decisivo para t:Sse desenvolvimento fói a necessidade de rá­ pidas e unívocas decisões, livres da necessidade de compro­ misso entre diferentes opiniões e livres também das maiorias instáveis.

oficial do exército moderno é um tipo de fun­

cionário nomeado e nttidamente diferenciado por certas dis­

9)

9

24 SOCIOLOGIA

DA

BUROCllACJA

A este respeito, tais oficiais diferem ra­

dicalmente dos chefes militares eleitos, dos condottieri caris­ máticos, dos oficiais que recrutam e lideram exércitos merce­ nários com caractedsticas de empresa capitalista e, final­

mente, dos que ocupam postos militares comprados. Pode haver transições graduais entre esses tipos. O "servidor" pa­ trimonial separado dos meios de execução de suas funções

e o proprietário de um exército mercenário com finalidades capitalistas foram, juntamente com o empresário capitalista, os precursores na organi:zação do moderno tipo de burocracia.

tinções de

o TIPO MONOCRATICO DE ADMINISTRAÇÃO BUROCRATICA

A

experiência

tende a

mostrar

universalmente que

o

. tipo burocráti~<>.uIllais puro deor~flizªção admini~tra!.!ya -::-.=

isto é, o tipo monocrático de burocracia - é capaz, numa perspectiva puramente técnica, de atingir o mais alto grau de eficiência e neste sentido é, formalmente, o mais racional

e conhecido meio de exercer dominação sobre os seres hu­ manos. Este tipo é superior a qualquer outro em precisão, estabilidi"de, rigor disciplinar e confiança. Daí a possibilidade de que os chefes da organi:zação e os interessados possam contar com um grau particularmente elevado ~e calculabi. lidade dos resultados. Finalmente, é superior tanto em efi­ ciência quanto no raio de operações, havendo ainda a possi­ bilidade formal de sua aplicação a todas' as espécíês de ta­ refas administrativas.

O desenvolvimento da moderna forma de organi:zação coincide em todos os setores com o desenvolvimento e con­ tínua expansão da administração burocrática. Isso é válido para a Igreja, Estado, exércitos, partidos políticos, empresas econômicas, organizações promocionais de toda espécie, asso­ ciações particulares, clubes e muitas outras. Seu desenvolvi-

Os FUNDAME:NTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTlCA

25

mento é, para tomar apenas o caso mais penetrante, o mais crucial fenômeno do moderno Estado ocidental. Entretanto, muitas formas podem existir que não se aproximam do mo­ delo: os órgãos colegiados representativos, comissões parla­ mentares, sovietes, funcionários honorários, juizes não-pro­ fissionais e outras tantas. ,E, embora muitos se queixem dos "pecados da burocracia", seria ilusão imaginar que o trabalho administrativo contínuo pudesse ser executado, em qualquer setor, sem a presença de funcionários trabalhando em seu~ cargos. Todo modelo de vida quotidiana é talhado para se adequar a esta estrutura. Porque a administração burocrática é sempre, observada em igualdade de condições e de uma perspectiva formal e técnica, o tipo mais racional. Ela é, atualmente, indispensável para o atendimento das necessi­ dades da administração de massa. No setor administrativo, a opção está ,entre a burocracia e o diletantismo. A fonte-principal da supéríoridade da administração burocrática reside no papel do conhecimento técnico que, através do desenvolvimento da moderna tecnologia e dos métodos econômicc;>s na produção de bens, tornou-se total­ men~e indispensável. A este respeito é indiferente que o sis­ tema econômico seja organizado em bases capitalistas ou socialistas. Na verdade, se no segundo caso se desejasse um nível igual de. eficiência técnica, o resultado seria um enorme incremento na importância da burocracia profissional. Os que estão sujeitos ao controle burocrático conse­ guem escapar mediante a criação de uma organização pró­ pria, igualmente sujeita ao processo de burocratização. Da mesma forma, o aparato burocrático é orientado para um funcionamento contínuo por interesses compulsivos tanto materiais como objetivos, mas também ideais. Sem ele, uma $ociedade como a nossa - que separa os funcionários, em­ pr~gadQs e trabalhadores da propriedade dos meios de admi­ rn~t:ração ~ que depende da disciplina e da formação profis­ sional - deixaria de existir. A única exceção seriam aqueles

26 SocIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

grupos, como os camponeses, que ainda possuem os pr6­ prios meios de subsistência. Mesmo no caso de revolução ou de ocupação por um inimigo, a máquina burocrática conti­ nuaria funcionando normalmente, da mesma forma como o fazia no governo legal anterior.

A questão é sempre a de quem controla a máquina bu­

rocrática existente. E esse controle apresenta sempre limi­ tações para os que não são profissionais. De maneira geral,

o funcionário profisional escapa muito mais fàcilmente a

essas limitações do que seu superior nominal, o ministro de

gabinete, que não é profissional.

O sistema

capitalista -

embora

não somente

ele

desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento da burocracia. Na verdade, sem ela a produção capitalista não poderia persistir, e todo tipo racional de socialismo teria simplesme(lte_<le adotá-Iaeinccementar smLÍmportância. Seu ~~

desenvolvimento, sob os auspícios do capitalismo, criou a ne­ cessidade de uma administração estável, rigorosa, intensiva

e incalculável. :n esta necessidade que dá à burocracia um papel central em nossa sociedade como elemento fundamental em qualquer tIpO de administração de massas. Somente por

uma regressão à organização pouco extensa - na esfera polí­

tica,

influência. Por um lado, o capitalismo em seu estág~o atual tende a fomentar de maneira acentuada o desenvolvimento da burocracia, embora ambos tenham surgido de fatos hist6­ ricos diferentes. Por outro lado, o capitalismo constitui a base econômica mais racional para a administração burocrática e lhe possibilita o desenvolvimento sob a forma mais racional porque, do ponto de vista fiscal, fornece-lhe os recursos mo­

netários requeridos.

da

administração burocrática, existem outras de importância

religiosa,. econômica etc. - seria possível escapar à sua

Ao

lado

dessas condições fiscais para a eficiência

fundamental

no

campo

da

comunicação

e

do

transporte.

~

Os FUNDAME;NTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA

27

A precisão de seu funcionamento exige os serviços das fer­ rovias, telégrafo e telefone dos quais depende de maneira crescente. Uma forma socialista de organização não alteraria este fato. O problema seria se num sistema socialista have­ ria possibilidade de proporcionar condições para uma orga­ ruzação burocrática rigorosa como tem havido na ordem capi­ talista. Porque, de fato, o socialismo requereria um grau mais elevado ainda de burocratização formal do que o capitalismo. Provada essa impossibilidade, estaria demonstrada a existên­ cia de outro daqueles elementos fundamentais de irracionali­ dade nos sistemas sociais - um conflito entre a racionalidade formal e a substantiva - e que a Sociologia encontra tão fre­ qüentemente.

A ,administração burocrática significa, fundamentalmen­

te, o exercício da dominação baseado no saber. Esse é o traço

lado,

--""e"m or conhecimento técQ:icõ que, pórusiSó, é sufiCienfe para

garantir uma posição de extraordinário poder para a buro­ cracia. Por outro lado. deve-se considerar que as organi­ zações burocráticas, ou os detentores do poder que dela se servem, tendem a tornar-se mais poderosos ainda pelo conhe­ cimento proveniente da prática que adquirem no serviço. Através da atividade no cargo ganham um conhecimento es­ pecial dos fatos e dispõem de uma bagagem de material do­ cumentário, exclusiva deles. Embora não exista apenas nas organizações burocráticas, o conceito de "segredo profissio­ nal" é típico delas. Está para o conhecimento técnico assim

que a torna~ especIficamente racional. Consiste, de um

como o segredo comercial está para o lUe é um produto da luta pelo poder.

tanto o da técnica

como o dos fatos concretos na sua esfera de interesses - o que norm~ente é privilégio da empresa privada capitalista. O empf~4rio capitalista é, em nossa sociedade, o único que !~ sl40 ~capaz de manter-se relativamente imune à domi­ nação do saber racional burocrático. Todos os demais tendem

preparo tecnológico.

A burocracià é superior em saber -

28 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

a ser organizados em grandes

sujeitas a

da

massa.

As conseqüências principais e mais generalizadas da do­ minação burocrática são:

1) A tendência ao "nivelamento" no interesse de uma base de recrutamentQ a mais ampla posível em termos de qualificação profissional.

à

inevitavelmente

associações,

dominação

burocrática, inevitabilidade idêntica

precisão

na

dominação

das máquinas de

produção em

2) A tendência à plutocratização no interesse de uma formação profissional a mais prolongada possível. Esta, fre­ qüentemente, continua até os trinta anos.

3) A predominância de um espírito de impessoalidade formalista, sine ira et sludio, sem ódio ou paixões e, portan­ to, sem afeição ou entu~ia~!!l0' normaLdominantessãQ_n . conceitoscle-oever estrito sem atenção para as considerações pessoais. Todos estão sujeitos a tratamento formalmente igual, isto é, todos na mesma situação de fato. Este é o espírito den­ tro do qual o funcionário ideal conduz seu cargo.

O CONCEITO DE BUROCRACIA: UMA CONTRIBUIÇAO ~MPIRICA*

l

RICHARD

H.

HALL

O

BUROCRACIA é aqui concebido

como uma s~rie de dimensões, cada qual na forma de um contínuo.-Quando se medeucada contínuo nenhuma variação concomitante é encontrada entre as dimensões. Sugere-se que o conceito de burocracia é empiricamente mais válido quando abordado dessa maneira e não presumindo-se que as organi­ zações são ou totalmente burocráticas ou não-burocráticas. A

abordagem sugerida é demonstrada pela aplicação do modélo a dez organizações.

Os estudiosos das organizações, desde Weber até o pre­ sente, têm utilizado o modelo burocrático como base para a conceituação de sistemas de inter-relações em organizações. Essa aceitação do modelo burocrático tem servido como ponto de partida para estudos de desenvolvimento e modificação da estrutura organizacional, do lugar do indivíduo dentro dessa estrutura e de vários problemas afins. Este artigo exmnina as bases do modelo burocrático - as dimensões organizacionais ~ue são caracteristicamente citadas como atributos burocráti­

CONCEITO

DE

* Traciuztdo de "The Concept of Bureaucracy: an Empirical .As­ sessmeof', em The Amet'ican lournal of Sociologg, julho de 1963,

vol. 69, o"

1.

1

J

!

I"

f

\

f

58 SocIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

nado pela tecnologia; b) o nível m101mo de racionalidade determinado pela tecnologia; c) o grau de acomodação ne­ cessária entre burocracia e racionalidade em algum nível de eficiência (d). O estado de a e b determinam c para dados valores de d; c é presumlvelmente composto de diversas di­

mensões comensuráveis, cada uma das quais representa pa­

drões alternativos possíveis que são, em certo grau, substituí­ veis uns pelos outros.

Vê-se, por conseguinte, que o tipo ideal weberiano pode ser transformado para servir de base para a construção de um modelo que leva em conta uma escala muito mais ampla de fenômenos do que aquela que se credita a Weber - fe­ nômenos que freqüentemente têm sido tratados ad hoc como características "informais". No entanto, tal modelo é mais complexo do que parece à primeira vista, pois a investigação emoírita revela Que uma "burocracia racional" do tioo webe­ o riano é, provavelmente, um sistema social instável. Presente­ mente, a pesquisa está sendo dirigida para uma maior espe­ cificação operacional das variáveis sugeridas e para expli­ cações mais detalhadas de suas inter-relações.

CONFLITOS NA TEORIA DE WEBER •

ALVIN

W.

GoULDNER

I NEVITAVELMENTE,

de Weber

obscu­

que, se esclarecidos, possibilita­

riam sua melhor utilização. Diversos deles podem ser nota­

. nam "efetiva" uma burocracia. Escreve ele:

dos na di

existem certos pontos

ros no

trabalho

A efetividade da autoridade legal ("buro­

crática" no presente contexto - A. W. G.) pousa na aceitação da validez do seguinte

Que toda norma legal dada pode ser estabele­ cida por acordo ou por imposição visando a fins utilitários ou valores racionais, ou ambos, com

parte

dos membros da associação.1

pretensão

re­

1)

de obediência

pelo

menos por

Aqui, um problema essencial deixa de Ser considerado de maneira surpreendentemente inesperada, pois Weber não percebe a possibilidade de que a efetividade da burocracia

nola:

Traduzido de Patterns of Industrial Bureaucracy

Pie~ Presa.

1964). pága.

19-27.

(Glencoe.

1111­

1

A. M. °Henderson e Talcott Parsons

01 Economic

and

Social

Press.

1947). pág.

329.

(orgs.) • Max

(Nova

Weber:

York:

The

Odord

Theory

Organization

Unlverslty

60 SocIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

- ou outra de suas características - possa variar segundo o

modo pelo qual as normas são introduzidas: por imposição ou por acordo. Ele supôs tacitamente que o contexto cultural de uma'burocracia especifica seria neutro frente aos diversos métodos de introdução de normas burocráticas. Contudo, des~ de que nossa cultura não é neutra, mas prefere as normas in­ troduzidas por acordo às impostas, não se pode confundt-Ias sem obscurecer a dinâmica da organização burocrática

Weber silenciou sobre diversas outras questões. Primei­ ro: a quem deveriam ser úteis as normas para que a burocra­ cia fosse efetiva? Segundo: em termos dos objetivos de quem seriam as normas um recurso racional? Objetivos de quem deveriam elas realizar para que a burocracia operasse efetiva­ mente? Weber admitia que as metas dos diferentes estratos burocráticos eram idênticas - ou, pelq menos, bastante si­ milares e por isso não as distinguiu. A razão disso parece

~-----:--~~sido a utilização aa PllrocradagÓvernamental,aparent'~e----­

mente solidária, como modelo implícito. Tivesse ele focali­ zado a burocracia da fábrica, com suas tensões mais evidentes entre supervisores e ·supervisionados. , . i e teria de considera­ do imediatamente que uma norma dada poderia ser racional ou vanta~osa para a consecução dos fins de um estrato, diga­ mos o gerencial, mas poderia não ser racional ou vantajosa para os trabalhadores.lI

Uma "burocracia" só tem "fins" num sentido metafó­ rico. Contudo, a precisão exige que se especifiquem os obje­ tivos de diferentes pessoas ou os objetivos típicos de diferen­ tes estratos na organização. Tal postura sugere que esses fins podem variar, não são necessariamente idênticos ou impor­ tantes para todo o pessoal e podem mesmo ser contraditó­ rios; uma conclusão que de modo algum surpreenderá os es­

2

Sõbre

este

ponto

fizemos

consideraçOes

mals

gerais

em

nossa

discussão de

Industrial Sociology:

Status

and

Prospects de Wllbert E

Moore

em

Amerlcan Sociologlcal

Review,

vol.

XIII. ri'

agosto

de

1948. págs. 396

CONFLITOS

.NA

TEORIA

DE

WEBER

61

te­

nham negligenciado sistematicamente.

A incipiente distinção de \Veber entre normas impostas e normas estabelecidas por acordo indica dois aspectos mais amplos de um mesmo problema, entrelaçados em sua teoria.

burocracia como administração

por "especialistas" ou profissionais. Weber via nossa época

Há, primeiro, sua ênfase na

tudiosos da

indústria, ainda que os da administração

a

como a.quela em que o diletante estava desaparecendo rápi­ damente e assegurava que as formas modernas de adminis­

tração se

cialização:

caracterizariam pela importância atribuída à espe­

Na esfera da administração a escolha é apenas entre o diletantismo e a burocracia. O fundamento primeiro da administração burocrática reside no

papel

do conhecimento técnico

3 Aqu~stão é

~~ sempre a. deuquem controla-a maquinaria exist~~e~~n-te---~~

e tal controle é limitado para as pessoas que não

4 A administração burocrática

significa fundamentalmente o exercício do controle

baseado no conhecimento. Este é o aspecto que a

5 A burocracia é

superior em saber, tanto o técnico como o do fato concreto dentro de sua esfera de interesse.6

Há, contudo, outro ingrediente na concepção weberiana de burocracia; trata-se do papel da disciplina, um elemento que acompanha sua ênfase na "imposição" como fonte das normas burocráticas. Segundo Weber, a burocracia é o "fruto .mais racional" da disciplina. 7

são especialistas

torna especIficamente racional

3 Henderson e Parsons, ibid., pág. 337.

Il;Iid•• pã{l~ 337.

5

1t>ld., pág. 339.

:

p6g. 339.

6 IbiJ

7 C. W. Mills e H. Gerth. From Max Weber (Nova York: Oxford

Press.

1946). pág.

254.

University

62 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

o conteúdo da disciplina - escreveu Weber

é apenas a execução

consistentemente r~ciona­

lizada, metodicamente exercitada e exata da ordem recebida, na qual toda crítica pessoal é incondicio­

nalmente suspensa e ao ator cabe única. e exclusi-. vamente executar a ordem. 8

---z"fia"'ç

Taleott Parsons, um dos mais agudos comentaristas da

teoria de Weber, acentuou que "sobretudo a burocracia

implica

um complicado padrão de maneira que o caráter de cada uma

de suas relações com o resto pode ser rigorosamente contro­

lado

cia; e por "obediência" Weber entende que o conteúdo de uma ordem se torna, "por si mesmo, a base da ação" .10

Weber, então, concebia a burocracia como uma organi­

.E a adequação das ações do indivíduo a

li Assim, a burocracia implica uma ênfase na obediên­

Jiã;,.u----"brrjç.fa"""dal.Po-r-unr1ado,

na especialização; por outro, uma organização baseada na disciplina. No primeiro caso, a obediência é invocada como um meio para a realização de um fim; um indivíduo obedece porque a norma ou ordem é percebida como o melhor méto­ do conhecido para a consecução de algum objetivo.

seria uma ofgatiizaçãobã'''se=a;o:doJ:a~-----+

,

Na segunda concepção, Weber assegurava que a buro­ cracia era uma forma de administração em que a obediência seria um fim em si mesma. O indivíduo obedece à ordem, afastando os julgamentos sobre sua racionalidade ou mora­ lidade, principalménte por causa da posição ocupada pela pessoa que ordena. O conteúdo da ordem não é discutível. Neste sentido, os guardas nazistas nos campos de concen­ tração justificaram suas atrocidades inenarráveis porque,

8 Mills e Gerth. ibid., pág. 254.

9 Talcott Parsons. The

McGraw-HiIl Book Co.• 1937). pág. 5<Y1.

Structure

of Social

10

Henderson e Parsons. ibid., pág. 327.

Action

(Nova

York:

CONFLITOS

.NA

TEOlUA

DB

WEBER

63

como disseram, "obedecíamos às ordens". No primeiro pa­ drão, pois, o indivíduo obedece em parte devido aos seus sentimentos a respeito da nOrma ou ordem; no segundo, obe­ dece independentemente de seus sentimentos.

Taleott Parsons observou esse caráter equívoco da teoria

weberiana numa nota de de página, penetrante, mas mui­

to breve_ Ele sugere que Weber confundiu dois tipos- diferen­

tes de autoridade: a) a autoridade que repousa nâ "atribuição

de um cargo legalmente definido" e b) a autoridade baseada

na "competência técnica".l1 Parsons u.tiliza a relação médico­

-paciente como o arquétipo da autoridade baseada na compe .tência técnica. Propõe que "a autoridade do médico reside fundamentalmente na crença do paciente em que o clinico empregará em. seu benefício uma competência técnica ade­ quada para ajudá-lo em seu mal"12 (itálicos de A. W. G.).

A f!~ essencial é

Em outras palavras, uma p'ura competncia técnica pode ser insuficiente para assegurar o consentimento para as prescri­

ções médicas. O paciente pode rejeitar a autoridade do médico se sente que suas necessidades estão sendo desrespeitadas dentro da

relação. Por exemplo, pode sentir que o médico o está explo­ rando financeiramente. Mais uma vez, os prisioneiros dos campos de concentração nazistas não aceitavam a autoridade dos médicos que neles faziam "experiências", mesmo que não tivessem .dúvida a respeito de sua capacidade. Dentro dessa linha, Parsons sugere que esta forma de autoridade, baseada

em

seu_(istoé; do paciente) benefício"-.m

na

competência téCnica,

depende inteiramente da garantia

de

uma consentimento voluntário" ,13

Parece claro, por conseguinte, que a concepção weberia­ na ~e uma burocracia como "o governo dos especialistas",

li

12

í3

Henderson e Parsons. ibld., pãg. 59. lbid. lbid.

64 SocIOLOGIA

DA

BUllOCRACIA

no sentido da breve análise de Parsons, é uma forma de au­ toridade n~o-legitimada apenas pela presença ou uso de ca­ pacidades técnicas. Aparentemente, algo mais do que isso é asse~rado para conseguir o consentimento voluntário.·

A conclusão a que se chega é a seguinte: Weber parece

ter descrito impltcitamente não Um, máS dois tipos de buro­ cracia. Um ·dt:sses tipos pode ser chamado de "forma repre­ sentativa" da burocracia, baseado nas normas estabelecidas por acordo, regras que são tecnicamente justificadas e admi­ nistradas por pessoal especialmente qualificado. " Um se­ gundo padrão que pode ser chamado de burocracia "puniti­ va" é baseado na imposição de normas e na obediência pura e simples.

AS PUNÇOES OA ORGANIZAÇÃO BUROCRATICA:

-tI.J;>"'f1'FENFl?5B-MA1\T,IFES'1'-A-Ç

A teoria weberiana da burocracia foi um ponto de partida

fecundo na manipulação dos materiais empíricos, mas 'não forneceu instrumentos analíticos suficiel)temente gerais. Por. isso, voltamo-nos para as diretivas contidas na análise "estru-. tural-tuncional". A mais útil exposição deSsa abordagem,

para as necessidades da pesquisa empírica, é a formulada por Merton em Social Theory and Social Slruclure. 14 De uma perspectiva funcionalista, a questão mais. fun­ damental a ser colocada a respeito da organização burocrá­ tica é: como ela persiste? O funcionalismo relaciona-se, em particular, com as atividades de auto-sustentação .de uma or­ ganização. Que faz ela para conseguir sobreviver? A· respos­ ta de Weber a esta questão, embora sucinta e incipiente, é suficientemente dara:

CONFLITOS

NA

1'BORJA

DE

WBBER

65

A expertenCla tende a mQstrar universalmente

- escreve ele - que o. tipo duro de administração é, de uma pe~spectiva puramente técnica, capaz de atingir o mais alto grau de eficiên­ cia e é nesse sentido o meio mais racional conheci­ do de exercer a dominação sdbre seres humanos. 1II

A burocracia é superior, explica Weber, às outras formas historicamente conhecidas de administração por causa de sua

estabilidade, fidedignidade,- calculabilidade permitida dos re­

sultados

e magnitude de suas operações. IO

Em termos funcionalistas, a análise de Weber trata pri­ macialmente das funções "manifestas" 17 da administração burocrática, isto é, explica sua sobrevivência da mesma for­ ma pela qual um burocrata explicaria o uso de recursos bu­ rocráticos, a saber, que são téénicas eficientes para a reali­ zaçãonâe alguriCóbjettvo.Esta é aiaião pubHcamenteace1~­ para o emprego de métodos burocráticos. Contudo, uma ex­ plicação completa da sobrevivência burocrática deve conside­ rar não apenas suas conseqüências prescritas e tão conhecidas publicamente, mas também aquelas imprevisíveis e não dis­ cutidas convencionalmente. Existem todos os motivos para se esperar que as buro­ cracias produzam uma rede complexamente ramificada de

IS

16

Henderson e Parsons. ibid.• pág. 337.

Ibid.

17. Os termos "manifesto" e "latente" serllo usados da maneira se­ guinte neste estudo: "manifesto" referir-se-á àquelas conseqüências de

um padrão social. isto é, burocracia. que silo culturalmente prescritas para

concretas

ele;' o termo "latente" igualmente se referirA às conseqüências

do padrllo. mas, neste caso, elas nIlo são culturalmente prescritas ou prefe­

ri<t~~, Essa distinção operacional

significados dt!sses tennos

est~b,c;lec:idos porF,Çlbert Merton. Para Merton, uma função latente é aq~I,'cujas cons~q(il!ncias não são intentadas nem reconhecidas pelos

aut~es en,,9IvicJPl!' ,Na pesquisa emplrica é diflcil. freqüentemente, deter­

substitui os

 

mmar· se o

autor reconhece ou intenta certas conseqüências: isso parece

14

Robert K. Merton, Social Structure and Social Theory

(GJencoe.

pà'r~c:ularríiente certo nas situações conflitivas em que os autores podem

lIJinols:

Free Press. 19'19), esp. capitulo I.

dissimular deliberadamente.

WBBEIt

67

DB

TBOlUA

NA

CONPLITOS

BUROCRACIA

DA

66 SoctOLOGIA

que reforça­

de

nível

aquelas

do

abaixo

rudimentar

estão

quais

normas

em estado

das

conseqüências, muitas

a deixar

I

e segurança dos trabalhadores.

facilmente perceptíveis,

predicabilidade

sejam

não

percepção pública. Embora

riam a

consideravelmente para

essas conseqüências podem contribuir

ter concebido

Weber

as

mais geral,

parece

De maneira

Seria inteira­

a sobrevivência e desenvolvimento burocráticos.

se desenvolvessem

e operassem. sem a

se elas

normas como

as burocracias

se man­

então, afirmar

que

mente prematuro,

disso, possuem

além

interessados

de grupos

que.

intervenção o poder em

à sua existência.

devido

é um

têm apenas

a burocracia

Certamente,

diferentes.

graus

produzido por

e será

pelo homem

produzido

instrumento

*

.

* ;.

situação dada

"

."

~

seu poder numa

de

~

proporção

homens

na

discussão weberiana sobre

o

da

aspecto

ainda

outro

assentimento.

dar

se poderia

ao qual não

papel da eficiência

contribuições

focalizou as

que os

Weber

grande

parte,

Em

a organização

um

como

fazem

métodos burocráticos

para

normas burocráticas

indicou

exemplo, ele

que as

Por

todo.

organiza­

desempenho na

do

a "predicabilidade"

~umentam

desagregadoras

pessoais

ou

amizades

das

restrição

ção pela

----

efi­

igualmente

veículos

as burocracias

fornecem

Mas

da

todos

os estratos

dos objetivos de

a realização

cientes para

capaci­

exemplo,

fábrica,

da

As

por

organização?

normas

interesse para

maior

a predizerem coisas de

operários

tam os

sob determinadas

e::les]18

que

ver

circunst~ndas

~oder-se-ia

ou impos­

difícil

tornam normalmente

fábrica

normas da

as

baixos;

a predição pata os estratos pessoais mais

porque

sível

a ansieda­

de

suposição

que

a implicita mas penetrante

dada

inVIsivel­

levando

efetivos,

motivadores

e insegurança são

de

os empregadores tenderão

a obedecerem,

os homens

mente

são

não

ascensão

de

canais

"os

operários

exemplo:

18 Por

os

para

Quando

slio definidos.

pergun­

nlio

do

o quando

avanço

claros.

e

o como

dizer

pode

ele

se

que

podem progredir.

apenas

patrlo

como

~raba­

tam

ao

e tentarem

serviço,

comportarem-se

bom

fizerem um

duramente.

lharem

oportunidade· de

eventualmente uma

dada

será

a eles

o serviço,

aprender

qual coisas

tal

fizerem

dizer

ou

pode

Ele nlo

se

que

trabalhos.

melhores

G. Gardner.

Burletgh

alguns

de

fim

meses

promovidos no

··

serAo

1946),

Inc.,

D. Irwin,

Rlchard

(Chicago:

Industrll

in

Relations

Human

174.

pâg.

-~

92 SocIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

mento dos clientes ou membros este, freqüentemente, o caso nos movimentos semipolíticos, organizações educacio­ nais etc.), a organização burocrática deverá interessar-se por numerosas áreas de atividade de seus clientes, estabelecer. controle sobre elas ou sujeitar-se· à sua influência e direção. Finalmente, quanto maior sua dependência direta frente a dife­ rentes participantes· na arena poUtica e quanto menores as facilidades econômicas básicas e o .apoio poUtico dado pelos detentores do poder político - como no caso de algumas organizações públicas nos Estados Unidos e, em certa medida, em diferentes organizações em Israel - tanto maior será a tendência da organização em sucumbir às exigências de- dife­ rentes grupos de pressão econômicos e políticos, a desen­ volver suas atividades e a desvirtuar suas próprias normas

de maneira conseqüente.'

Como já foi dito, podem ocorrer em casos concretos certa

n .~idên.ciaentte-astendênClá.sudeOOt:oàatizá.çã()edesbU:-­

rocratização. Assim, por exemplo, quando um grupo detentor do monopólio político adquire o controle sobre uma orga­ nização burocrática, pode desvirtuar as normas organizacionais a fim de conceder vantagens especiais aos detentores do poder ou manter sua influência sobre diferentes segmentos da popu­ lação. Por outro lado, quando um processo de desburocrati­ zação se desenvolve deVido à crescente pressão dos diferentes grupos sobre a burocracia surge, dentro da organização, como uma espécie de defesa contra essas pressões, uma tendência para a formalização e burocratização. Isso mostra que o papel

e os caracteres distintivos de uma organização burocrática

particular são pressionadns em diversos sentidos, podendo-se distinguir qual dessas tendências é predominante em áreas .diferentes da atividade burocd.tica. :a tarefa de pesquisas pos­ teriores analisar' mais detalhadamente essas diferentes cons­

telações.

9

Ver

Janowltz

et.

Elseostadt, op. cito

ai•• op.

cit.•

pâgs.

107-114;

também

Katz

e

COOPTAÇAO:

UM

MECANISMO PARA

A

ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL*

PHILlP

SELZNICK

o SISTEMA DE REFE~NCIA aqui adotado inclui a

análise do comportamento organizacional em termos de res­ postas da organização às suas necessidades. Uma de tais ne­

cessidages .é

como um todo frente às fôrças sociais de seu meio". As res­ postas, por outro lado, são repetitivas e podem ser conc~bi­ das como um mecanismo, segundo a terminologia psicol6gica quando da análise do ego e seus mecanismos de defesa. Um desses mecanismos organizacionais é a ideologia. O outro, principal objeto deste estudo, denominamos cooptação Definimos previamente este conceito como "o processo de absorção de novos elementos na liderança ou estrutura de decisões politicas de uma organização, como meio de evitar ameaças à sua estabilidade oq existência". Este mecanismo geral adquire duas formas básicas: cooptação formal, quando há n~essidade de estabelecer a legitimidade da autoridade ou de tornar a administração acessível ao público a que se dirige; e cooptação informal quando há necessidade de ajusta­ mento às pressões de centros especificos de poder na so­ ciedade,

espedficada

romo."segurança-da

organização.--- .

'" Traduzido de "Cooptatlon: A Mechanlsm for Orghnlzatlonal Stabillty", em Robert K. Merton et ai ~eader in Bureaucracy (Glencoe, IlUnols: Free Pres.s, 1963). págs. 135-139.

94 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

Na administração, a cooptação é um processo pelo qual o poder ou os encargos do poder - ou ambos - são compar­ tilhados. Por um lado, o centro real de autoridade e decisão pode ser deslocado ou feito mais inclusivo, com ou sem qual­ "quer reconhecimento público da mudança; por outro lado, a participação no exercício da autoridade e a responsabilidade pública por esta participação podem ser compartilhadas com novos elementos, com ou sem a real distribuição do poder em si. Os imperativos organizacionais que definem a necessi­ dade da cooptação surgem de uma situação em que a auto­ ridade formal está concreta e potencialmente em estado de desequilíbrio com relação ao seu meio institucional. Por um lado, pode-se dar que a autoridade formal não consiga refle­ tir o verdadeiro equilíbrio de poder na sociedade; por outro, pode-se dar que lhe falte um sentido de legitimidade histó­ rica ou que seja incapaz de mobilizar a sociedade para a áÇão. _A incªpacidª~ara~letitJl -yerdadeiro-equillbrio-àepeder­ exigirá um ajustamento real aos centros de força institucional que estão em condição de lançar golpes ordenados e, assim, de tornar efetivas exigências concretas. Esta questão pode ser resolvida pelo tipo de cooptação que resulta numa distribui­ ção real do poder. Contudo, o requisito de legitimidade pode exigir um ajustamento ao povo em seu aspecto indiferen­ dado, a fim de que um sentimento de aceitação geral possa ser desenvolvido. Para este caso pode ser desnecessária uma distribuição concreta do poder: a criação de uma "frente" ou a incorporação aberta de elementos consentidos na estru­ tura da organização pode ser suficiente. Desse modo, uma aura de respeitabilidade será gradualmente transferida dos elementos cooptados para a organização como um todo e, ao mesmo tempo, pode ser estabelecido um veículo de aces­ sibilidade administrativa.

Podemos sugerir a seguinte hipótese: a cooptação que resulta numa distribuição real do poder tenderá a operar

~

CooPTAÇÃO

9:>

informalmente e, inversamente, a cooptação orientada para a legitimação ou para a acessibilidade.-tenderá a ser efetuada através de recursos formais. Assim, um partido de oposição pode ser formalmente cooptado numa administração politica por meio de um recurso como a nomeação de seus líderes para postos ministeriais. Este recurso pode ser utilizado quan­ do é visada uma distribuição do poder; contudo, é especial­ mente útil quando seu objetivo é a criação de solidariedade pública, a legitimação de representatividade do govt:rno. Em tais circunstâncias," os líderes .da oposição podem tornar-se prisioneiros do governo, trocando a esperança de um poder futuro (obtendo o crédito público por se manterem no go­ verno numa época de crise) pela função atual de compartilh;u' as responsabilidades pelos atos da administração. O caráter formal e público da cooptação é essencial para os objetivos

--Visados. PO:E-eUtfe--lado,qua-nde-a-cooptação--sedestin:rhea~-~ ­

lização de um ajustamento aos centros organizados de poder institucional, pode ser necessário manter relações que, eníbora sejam c~nseqüência~, são informais e encobertas. Se se tornam públicos os ajustamentos aos núcleos específicos de poder, a legitimidade da autoridade formal, como representativa de uma comunidade teoricamente indiferendada (o povo como um todo), pode ser minada. Por isso torna-se útil e freqüen­ temente essencial que tal cooptação permaneça na sombra da interação informal.

A cooptação informal de núcleos existentes de poder na estrutura total (formal e informal) de decisão política de uma organização, sintomática de uma pressão subjacente, é um mecanismo de ajustamento a forças concretas. Neste nível ª interação ocorre entre os que estão em posição de arregi­

(uentar forças e utilizá-las, o que significa que o que está

êm jugo é uma realocação substantiva de autoridade e não um reajuste puramente verbal. A cooptação formal, contudo.

96 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

é um tanto ambígua com relação à realocação de facto do poder. O sentimento de insegurança, que um líder interpreta como necessidade de incremento da legitimidade, é uma res­ posta a algo generalizado e difuso. Não há uma demanda obstinada de poder por parte de instituições autoconscientes que estejam em condições de desafiar a própria autoridade formal. As aparências tornam-se, neste contexto, mais impor­ tantes do que a realidade, dai resultando que as fórmulas verbais - que degeneram prontamente em propaganda ­ e os recursos formais organizacionais pareçam adequados para a realização dos objetivos. O problema passa a ser o de manipulação da opinião pública, algo que em nada se asse­ melha às negociações com um grupo organizado de interesse, portador de uma liderança estabelecida e autoconsciente.

A

cooptação

formal

reparte ostensivamente

a autori~

dack.-mas,faz~-o;

se

·envolvicla-num-ditemr.()oDjefi~·­

vo real é a distribuição dos símbolos públicos ou dos encargos administrativos da autoridade e, conseqüentemente, das res­ ponsabilidades públicas, sem a transferência do poder subs­ tantivo; por isso, a cooptação formal torna-se necessária a fim de assegu~ar que os elementos cooptados não escapem ao controle, não tirem vantagem de sua posição f.;>rmal para se apropriarem da área real de decisão. Conseqüentemente, a cooptação formal requer controle in,formal sobre os elementos cooptados antes que a unidade de controle e decisão seja ameaçada. Esse paradoxo é uma das fontes de tensão perma­ nente entre a teoria e a prática no comportainento organiza­ cional. A liderança, pela natureza concreta de sua posição, está- comprometida com os dois objetivos conflitantes: se ela não toma conhecimentp da necessidade da participação, o objetivo da cooperação pode perigar; se a participação é con~

cedida em termos demasiadamente

da liderança e da política pode ser ameaçada.

continuidade

amplos,

a

~l

~

ê

t

.--

COOPTAÇÃO

A

REEXPOSIÇÃO EMPIRJCA

DA DISCUSSÃO

97

Deixando de lado o interesse da teoria analítica, a expo­ sição anterior define o objeto especial dessa investigação e as bases para a sua aproximação, obviamente seletiva, com a experiência dá TVA. Aquele sistema de referência guiou a análise empírica da qual apresentamos uma breve reCapi­ ­

tulação.

1. A teoria de "grass-roots"· torna-.se uma ideologia

protecioni.sta - Tentou-se explicar a elevada autoconsciência da TVA - como manifestada na doutrina de "grass-roots"

- com base na função dessa doutrina em facilitar a aceitação da Authority na área de operação e em satisfazer ao requi­ sito de alguma justifkação geral de sua existência como tipo únioo--de.agênda-governamental:--A--'I'V:A-foi-revoludOtiâria

tanto para, as atitudes da população e instituições locais quan­

to para0 sistema de governo federaL Adotando a doutrina

de "grass-roots" a Authority foi capaz de estabelecer-se como a defensora das instituições locais e, ao mesmo tempo, de

li formular uma perspectiva que poderia ser utilizada na justi­

~ ficação geral de sua autonomia administrativa dentro do sis­

~ tema federal. Contudo, a fidelidade à doutrina e sua tradução

~ em compromissos políticos criaram sérias indisposições entre

a

TVA e outros departamentos do governo federal, inclusive

o

Departamento da Agricultura e o Departamento do Interior.

i .Como resultado, esses departamentos, com base na experiên­ cia da TVA, opuseram-se à extensão da forma ,de organização da TVA a outras áreas, um fato de conseqüências para o

(I "

r futuro da própria Authority.

f:~"

o:r/

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I:

N. do T.: A doutrina de "grass-roots democracy" incorporava o prinçfpio de que Q governo central nflo se deve restringir à imposição de sua autoridade numa determinada região. mas que, pelo contrário. sua população deve ter voz ativa nos órgãos federais que ai atuassem. Na prática nomeavam~se representantes.

98 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRAClA

COOPTAÇÃO

99

dade. Nesse sentido, as decisões que resultaram nesta situa­ ção não podem ser consideradas como erros.

pio de aplicação da doutrina de ."grass-roots" na TVA - o programa de distribuição de fertilizantes da Authority - 3. Num ambiente de controvérsia, os compromissos da

foi elaborada uma forte relação entre colegiados envolvendo, de um lado, o sistema colegiado de concessão de terras e, de

outro, o Agricultural Relation Department da TVA. Esta 110 cenário nacional - No exercício do poder de decisão em relação de colegiados pode ser vista como um caso de coop- questões agrárias, a TVA se encontrou numa situação car­

regada de conflitos organizacionais e políticos. As agências agrárias do .New Deal - como a Barm Security Administra-

tação informal na qual

Vale foram absorvidos, dissimuladamente, na estrutura de

determinação política da TVA. O Agricultural Relation tion e a Social Conservation Service - foram atacadas pela

poderosa American Farm Bureau Federation, que as consi­ derava ameaças à sua vida especial de acesso à população rural, a extensão dos serviços dos colegiados dt; concessão de terras. Sob a pressão dos seus ruralistas, a Authority não reco~eceu a F~~ Securi.ty Administration e procurou excluir

ção, os ruralistas da TVA puderam

TVA com seu colegiado agrário resultaram num alinhamento faccioso envolvendo conseqüências imprevistas para seu papel

?: 0. program~ agrário foi delegad0 1 a ~m.colegiado

No contexto do prmclpal exem·

admmlstratlVo orgamzado -

poderosos centros de influência no

Department da TVA assumiu um caráter preciso que inclula um conjunto de sentimentos valoradores do sistema colegiado de concessão de terras e a aceitação da missão de defender tal sistema na Authority. Tornando efetiva essa representa-

aproveitar-se de prerro-

~~tivas especiais. ----: resultª1l.tes deu seu stldll

Lformal

deele-~

_

.~_aS9lLC.onsenratlon.8enzlcedas

()p~s-na--4rea

do--Vale;~-'

- mentos integrantes da Authority - inclusive do exercício do

poder de decisão na sua área específica de jurisdição e da pressão sobre o desdobramento da política geral da Author. ity. O caráter e papel especiais do grupo rural da TVA li-

de insti-

tUlçoe.~ de n.egros, como :xpedlen~e da doutrma ~e grass- -roots , e cnou. uma ~elaçao ~speclal para ~ Amencan Farm Bureau .Federatton. Amda aS~tm, a o~er~çao desse processo

O

que. a TV~, ~ principal agê~cia do N e~ Deal, não conseguiu

apo.l~r age~clas com as qual~ ~o~partdhava uma comunhão

pohtica, altando-se aos seus lfllmlgos.

em

resultado

foi

uma situação

polIticamente paradoxa

mitou sua perspectiva com relação

W

à participação

a I terou,

g1'adualmente, um aspecto significativo de seu caráter à ma­

neira de uma agência conservadora - O

4

Sob

a p,'esswo a d

e

aJo t

tS as

TVA

'.,

seus rur:

a

grupo rural da TVA,

refletindo atitudes e interesses locais, lutou contra a política

de utilização de ter~as de propriedade pública, uma atitude

a alte­

num momento de necessi- ra~ã.o da politica. original ,da. TVA a c:ste respeit(). A proble­ mattca da proprIedade publtca é considerada como defini­ dora de caráter, no sentido de que é um foco de controvérsia

e divisão, e assim o foi na TVA por um longo período. A

especIalmente, para tornar

coop~a~lvo provavelmente ~U1tO contn~ulU para

estabtltdade da TVA na area e,

de apoio

possível a mobilização

fortalecer a

conservadora, e aSstm .contribuiu efetivamente para

Alguns funcionãrios da TVA questionaram o uso que se faz aqui do termo "delegado", Contudo. esta parece ser a palavra mais breve e significativa em termos de suas aplicações. Além disso, em seu relatório da politica da TVA quando de seu afastamento da presidência. David E, Lilienthal disse: "A TVA tem, por esforço persistente. delegado "

e assim

de no­

vembro de 1946. pág, 56.

b~~a inflexível de seus interesses ideológicos e locais levou

o grupo '1lral a envolver a Authority num desacordo com o Peparta.men~o do Interior sobre a administração das. terras sob. a responsabilidade da TVA.

descentralizado suas funções

New

York

Times,

13

100 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

utilização das associações voluntárias dentro da

doutrina de /lgrass~roots" representa uma distribuição dos en~

cargos e responsabitidades do poder e não do poder em si ­

O recurso à associação voluntária - especialmente, mas não

exclusivamente, no programa agrário - é interpretado como

um caso de cooptação formal, primeiro por promover um acesso organizado para o público, mas também como um meio de dar suportes à legitimidade do programa da TVA. Isto significa que, bpicamente, a autoridade real e, em ampla medida, a máquina organizacional continuaram em mãos da agência administradora. Após nove anos de op~ração, as asso~ ciações distritais de terras que controlavam os fertilizantes da TVA permaneciam como instrumentos do sistema de agentes distritais ao qual foi delegado o programa de demonstração

da TVA. Em conexão com esta análise, um teste operacional

para localizar o controle sobre os grupos de cidadãos coo~ mtadosédeScrito, como sugereauquest~o~i) acesso à associação

5. A

por parte dos elementos de fora é canalizado por méio dos funcionários da agência cooptante?

A TENDENCIA BUROCRÁTICA DOS PARTIDOS POLfTICOS*

ROBERT

MrCHELS

A ESPECIALIZAÇÃO TÉCNICA que resulta inevitavel~

mente de toda organização extensiva torna necessária o que se chama de liderança especializada. Conseqüentemente, o

poder de âfi:isâo-passaa ser consideradoWnuaosmatribu"mt~o~s-----~

específicos da liderança e é gradualmente tirado das massas para ser concentrado nas mãos dos líderes, exclusivamente. Assim, eles que eram, inicialmente, não mais que os instru­ mentos de execução âa vontade coletiva se emancipam das massas e se tornam independentes do seu controle.

A organização implica uma tendência à oligarquia. Em toâa organização - seja um partido político, um sindicato ou qualquer outra associação dessa espécie - a tendência aristocrática manifesta~se muito claramente. O mecanismo or­ ganizacional, ainâa que conceda uma solidez de estrutura, inâuz muâanças graves na organização de massa invertendo completamente as posições dos líderes e liderados. Como re~ sultado âa organização, todo partido ou sindicato divide-se numa minoria de âirigentes e numa maioria, de dirigidos.

Traduzido

de

"The Bureaucratic Tendency of PoHtical Parties".

el. 1'11 organizadores. Reader in Bureaucracy (Glen­

em Robert K

coe.

Merton

Illlnois~ Free

Press.

1963).

págs.

88,92.

106 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

A massa

que delega sua soberania - o que significa transferi-la para as mãos de uma minoria - abdica de suas funções sobera­ nas. Porque a vontade do povo não é transferivel, nem mes­ mo a vontade de um único individuo.

dador da critica a este aspecto da democracia

ESTRUTURA BUROCRATICA

E

PERSONALIDADE'"

ROBERT

KING

MERTON

U MA ESTRUTURA social racionalmente organiza­ da envolve padrões de atividade claramente definidos, nos quais, idealmente, todas as séries de ações estão funcional-

-- ---mente---:relacionadas íIOSfinsoeru giU:iiZação. c .E'mtaIOrgani _u zação está integrada uma série de cargos e status hierarqui­ zados aos quais é inerente certo número de obrigações e direitos, estabelecidos com muita precisão por normas espe­ cificas. A cada um desses cargos se atribui uma responsa­ bilidade e uma jurlsdição. A autoridade, ou seja, o poder de controle que tem sua origem em um status reconhecido, é inerente ao cargo e não à pessoa que o desempenha. A con­ duta administrativa, de modo geral, realiza-se dentro do li­

mite

ma de relação entre os distintos cargos implica um alto grau de formalidade e uma distância social claramente definida

de normas preestabelecidas pela' organização. O siste­

entre os ocupantes dessas posições. A formalidade se mani­ festa por meio de uni ritual social mais ou menos compli­

em

Robert K. MertoIi et. ai., Reader in Bureaucracy (G!encoe. IlIlnois: Pree

~~Ss, 1963). pãgs. 361-371.

Traduzido

de

"Bureaucratlc

Structure

and

Personabty",

.

1

Para o

desenvolvimento

do conceito

de

"organização

racionar'.

ver

KarlMannhe1m.

Man

and

Society

in

ah

Age

of

Recomtruction

(J.'.l'ova

York:

Harcourt.

Brace.

and Company.

1949). esp. págs. 51 e

seguintes.

108 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

cado que simboliza e mantém o complexo ordenamento dos distintos cargos. Tal formalidade, que está relacionada com a distribuição da autoridade dentro do sistema, serve para atenuar o atrito reduzindo os contatos oficiais e substituin­ do-os por fórmulas que foram estabelecidas pelas normas da organização. Assim é possível calcular a conduta dos funcio­ nários e estabelecer um sistema de expectativas mútuas. Mais ainda, a formalidade facilita OS' contatos entre os funcioná­ rios nos casos em que haja atritos pessoais entre eles. Desse modo, o funcionário é protegido das possíveis arbitrarieda­ des de seus chefes, já que ambos estão limitados por normas que eles reconhecem. Fórmulas específicas de procedimento favorecem a objetividade e impedem que "os sentimentos agressivos se transformem em atos de violência".2

­

~FSTRllTllRA-DA-l1UROCRAC1A

o tipo ideal

dessa organização formal

é a burocracia.

O estudo analítico clássico da burocracia é o de Max Weber. 3 Como assinala Weber, a burocracia implica uma clara divi­ são d~ atividades integradas que são consideradas como deve­ res inerentes aos cargos. Nos regulamentos se formula um sistema de diversos controles e sanções. A atribuição de fun­ ções se faz à base de qualificações técnicas que são determi­ nadas por procedimentos formais e imparciais, tais como exa­

2 H. D. Lasswell. Politics

120-t21.

(Nova York:

McGraw-HIII. 1936). págs.

Oxford

Universlty

Weber,

ver Ta\cott Parsons. The Strllcture of Social Action (Glencoe. IlIlnols:

The Free Press, 1949). esp. págs. 506 e seguintes. Para· uma descriçl1o. que não é uma caricatura. do burocrata como um tipo de personalidade.

Revqe

ver C. Rabany, "Les Types Sociaux:

Générale d'Administration. LXXXVIII

Gerth e C. Wrlght Mi11s.

3

From

Max

Weber:

ESSB.IIS in Sodolom,

196-244.

traduzido

um sumário

das

le

(Nova

York:

por

Press.

1946). páÇls.

Para

e editado

H.

H.

discussões de

em

fonctionnalre".

5-28.

(1907),. págs.

ESTRUTURA

BUROCRÁTICA

E

PERSONALIDADE

109

mes etc. Dentro da estrutura de ordenamento hierárquico da autoridade, as atividades dos técnicos estão regidas por nor­ mas gerais abstratas e claramente definidas que tornam des­ necessárias as formulações de instruções específicas para cada caso determinado. A generalidade das normas requer uma constante categorização, mediante a qual os problemas e casos são classificados segundo um dado critério, de acordo com o qual são resolvidos. O tipo puro de funcionário burocrático é designado para o desempenho de seu cargo ou por seu superior ou por uma prova ou exame imparcial. Não é eleito. Uma medida de flexibilidade dentro da burocracia é dada pela eleição dos funcionários superiores que, presumIvel­ mente, expressam a vontade do eleitorado (por exemplo, um conselho de cidadãos ou de direção). A eleição dos funcio­ nários superiores tem por objetivo influir nos fins da orga­ nização; mas os meios técnicos para o alcance desse fins per­ ------manecemeIIIlIlãos--uopessoalburocrálito pefnianeÍ1fe.~-

A grande maioria dos cargos burocráticos se exerce por toda a vida, sempre que não haja fatores de perturbação que possam reduzir as dimensões da organização. A burocracia proporciona o máximo de segurança profissional.~ A função da inamovibilidade, das pensões, dos salários reajustáveis e das promoções regulamentadas é assegurar o desempenho leal dos deveres do cargo sem consideração de pressões es­ tranhas. 6 O principal mérito da burocracia está na sua efi­ ciência técnica devido à ênfase que dá à precisão, rapidez,

4

Karl

Mannhelm,

Ideologg

and

Utopia

(Nova

York:

Harcourt,

Brace,

1936),

18,

págs.

105

e

seguintes.

Ver

também

Ramsay

Muir.

Peers

and Bureaucrats

(Londres:

Constable,

1910), págs. 12-13.

5 E. G. Cahen-Salvador Insinua que o pessoal das burocracias está em grande parte constltuldo daqueles para quem a segurança é mais Importante que qualquer outra coisa. Ver seu "La situatioo matérielle et morale de fonctionnaires", Revue politique et parlementaire (1926),

pág. 319,

6 H. J. Lasld. "Bureaucracy", na Encgclopaedia of the Social Sciences. &te artigo está escrito mais do ponto de vista do especialista em Ciência Politica do que do ponto de vista do 'socl6logo.

110 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

controle técnico, continuidade, discrição e por suas ótimas quotas de produção. A estrutura está concebida para eliminar por completo as relações do tipo pessoal e as considerações emocionais (hostilidade, ansiedadé, vínculos efetivos etc.). Com a burocratização crescente, torna-se claro que o homem é, em alto grau, controlado por suas relações sociais com os meios de produção. Isso já não pode ser considerado apenas como um postulado marxista, mas como um fato que deve ser reconhecido por todos, independentemente de seu valor ideológico. A burocratização aclara o que antes era obscuro. Cada vez mais as pessoas se dão conta de que para trabálhar têm que ser empregadas, posto que não possuem instrumen­ tos e equipamento. E as burocracias privadas e públicas são, em grau crescente, as que dispõem desses meios. Por conse­ guinte, tem-se que ser empregado pela burocracias para se ter acesso aos instrumentos de que se necessita para trabalhar, sentido, a. bur.oaatizaçãG-únplka-a----­ separação entre os indivíduos e os instrumentos de produção, tanto nas empresas capitalistas modernas como na empresa estatal (tal como existiam em 1951), do mesmo modo como no exército pós-feudal a burocratização implicava a separa­ ção completa dos instrumentos de destruição. No caso típico,

o trabaU1ador não possui seus instrumentos nem o soldado

suas armas. Nesse sentido, há cada dia màis pessoas que têm a condição de trabalhadores. Assim se desenvolveu, por exem­ plo, o novo tipo de trabalhador cientista na medida em que

o cientista está "separado" de seu equipamento técnico (o

físico não possui o seu dclotron). Para trabalhar em suas investigações ele tem de ser empregado por uma burocracia que disponha de recursos de laboratórios.

A burocracia é um tipo de administração que evita quase por completo a discussão pública de seus procedimentos,

ainda que seja possível que se critiquem seus fins. l:!sse "se­

gredo

jst~pªra~

Neste

burocrático ': não

é exclusivo nem das burocracias pú-

EsTRUTURA

BUROCRÁTICA

E

PERSO,NALlDADE

111

blicas nem das particulares.'!' B considerado necessário para impedir que certas informações valiosas caiam em poder de competidores econômicos privados ou em mãos de grupos políticos estrangeiros e potencialmente hostis. A espionagem entre competidores, ainda que, geralmente, não seja chama­ da' assim, é talvez tão freqüente - quando não altamente organizada - em um sistema da empresas privadas quanto em um sistema de Estados nacionais. Cifras acerca dos custos, listas de clientes, indicações so~re novos procedimentos téc­ nicos, planos de produção, são considerados, em geral. como segredos essenciais das burocracias econômicas privadas, se­ gredos qde poderiam ser revelados se as ba.ses de todas as decisões e da pol~tica tivessem que ser defendidas publica­ mente.

AS DISFUNÇOES DA BUROCRACIA

Nesta descrição simplificada se enfatizam os resultados

positivos e as funções desempenhadas pela burocracia, quase sem considerar as pressões internas que afetam sua estrutura.

A sociedade, em grande' parte, contudo, realça as imperfei­

ções da burocracia, como se deduz do fato de que a palavra "burocracia" se converteu em um insulto.

A passagem, para o estudo dos aspectos negativos da

burocracia nos é dada pela aplicação do conceito de Veblen

de

ocupacional" e da de Wa;rnotte de "deformação profissio-'

nal". A incapacidade treinada corresponde à situação em que

a preparação pode tornar-se inadequada ao mudar certas

condições. A falta de flexibilidade na sua aplicação a um meio em transformação produz desajustes mais óu menos sérios. 8 Assim, adotando o exemplo do galinheiro e utilizado

incapacidade treinada", da noção de Dewey de to psicose

7

Weber, op. cll.

8 Para estimular a discussl'i(l e o uso desses conceitos, ver Kenneth Burke. Performance anel Change (Nova York: New Repubbc, 1935).

112 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

por Burke neste sentido, os reflexos dos pintinhos podem ser condicionados para que o som de uma campainha se con- . verta em um sinal de alimento. A mesma campainha pode ser usada para reunir os "pintinhos treinados" para a sua deca­ pitação. Em geral, adotam-se medidas que correspondem à preparação anterior, e sob novas condições que não são perce­ bidas como significativamente diferentes, a solidez desta pre­ paração pode conduzir à adoção de procedimentos errados. Como disso Burke, trpeople may be unfítted by being fít in an unfit fitness". Assim a preparação pode resultar em inca­ pacidade. O conceito de Dewey de psicose ocupacional se baseia, em grande parte, na mesma observação. Como resultado da sua rotina diária, os individuos vão adq~irindo preferências

e antipatias. 9 (O termo psicose é empregado por Dewey para significar uma "marcada característica psiquica".) Essas psi­ coses se desew."Olvem-pelas exigências da organizaçãooa aual

o indivíduo desempenha seu papel ocupacional. Os conceitos de Veblen e de Dewey referem-se a uma ambivalência fundamental. Qualquer atividade pode ser con­ siderada tanto da perspectiva do que se consegue como da perspectiva do que não se consegue. "Ver pode significar também. não ver - olhar o objeto. A exclui ver o objeto B" .10 Em seu estudo, Weber se ocupa quase excl1;lsivamente do que seconsegue,/ mediante a estrutura burocrática: precisão, con­ fiança, eficiência. Essa mesma estrutura pode ser estudada, também, enfocando o outro aspecto da ambivalência. Quais são as limitações da organização concebida para a consecução desse fins? Por razões que apresentamos, a estrutura burocrática exerce sobre o funcionário uma constante pressão para tor­

pâgs. 50 e seguintes; Daniel Warnotte, "Bureaucratle et Fonctlonnarisme" ,

/(evue

de

rrnstitut

de Socíologie.

XVII

(1937),

245.

9

Ibid

pAgs. 58-59.

10

Ibid.• pág.

70.

ESTRUTURA

BUROCRÁTICA

E

PERSONALIDADE

113

ná-Io "metódico, prudente, disciplinado". Se a burocraria deve funcionar satisfatoriamente, necessita um alto grau de con­ fiança na conduta dos funcionhios, ou seja, um grau execp­ donal de conformidade com as responsabilidades atribuídas. Daí a importância fundamental da disciplina, que pode estar tão desenvolvida em uma burocracia religiosa ou econômica como no exército. A disciplina só pode ser efetivada se os padrões ideais são sustentados. por fortes sentimentos que assegurem dedicação aos próprios deveres, uma aguda per­ cepção dos limites da própria autoridade e competência e a realização metodizada das atividades de rotina. A eficácia da. estrutura social depende, finalmente, de que se possa infundir 110S grupos integrantes atitudes e sentimentos apropriados. Como veremos, existem disposições dentro da burocracia para inculcar e fortalecer tais sentimentos. Por enquanto basta observar que para assegurar a disci­ plina (a necessária-confiança no desempen.hõ)u esses senti­ mentos são, freqüentemente, mais intensos do que o neces­ sário. Há, por assim dizer, uma margem de segurança na pressão exercida po~ esses (entimentos sobre o burocrata. com á finalidade de moldá-lo a suas obrigações, assim como o engenheiro, ao efetuar os cálculos de resistência de uma ponte, toma a precaução de exagerar certas medidas. Essa ênfase produz uma transferência dos sentimentos dos fins da orga­ nização para os detalhes particulares da conduta exigida pelas normas. A submissão à norma, de início concebida como meio, transforma-se em um fim em si mesma. Trata·se do processo do deslocamento dos objetivos pelos quais "um valor instrumental se converte em valor final".u A disciplina ­

I

Temos.

por exemplo, a "heterogonia dos fins" de Wundt e o "paradoxo dos re~ §ultados" de Max Weber. Ver também as observações de MacIver so­ bre a transformação da civilização em cultura e a observação de Lasswell de que "o' homem se distingue por sua infinita capacidade para transfor­ mar seus meios em fins". Ver Robert K. Merton, "The Unanticipated Consequences of Purposive Social AcHoo", em Americiin Sociological Review. I (1946), págs. 894~901. Este processá tem sido analisado exaus~

11

Esse processo

tem

sido observado em multos

aspectos.

114 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

interpretada como acatamento aos regulamentos - qualquer que seja a situação, não é considerada como uma medida des­

tinada a fins específicos, mas aparece na vida do burocrata como um valor imediato. Essa ênfase, resultante do desloca­ mento dos objetivos, produz rigidez e incapacidade de ajus­ tamentos imediatos. Assim surge o formalismo - e mesmo

o ritualismo - sob a forma de um apêgo excessivo aos exi­

formais. 12 Esse apego pode ser exage­

rado até o ponto em que a observação rigorosa das normas interfere na consecução dos fins da organização; teremos, então, o fenômeno corrente do formalismo ou tecnicismo dos funcionários. Um produto extremo desse processo de deslo­ camento dos objetivos da organização é o burocrata "virtuoso"

que não esquece, jamais, nem uma das normas relativas

a seu cargo e que, portanto, é inacapaz de atender a muitos

de seus clientes. 13 Um caso em que o reconhecimento estrito

gentes procedimentos

literal das normas produziram este resultado é o de Bernt :;;. Dalchen, piloto do Almirante Byrd em sua expedição ao Pólo Sul: "Conforme uma resolução do Departamento do Traba­ lho, a Bernt Dalchen. " não se pode esquecer carta de cida­

tivamente em funç~o dos mecanismos psicológicos por Gordon W. AlIport na discuss~o do que ele chama de "autonomia funcional dos motivos". AlIport corrige as formulações anteriores de Woodworth. Tolman e

formulaç!io do processo do ponto de vista

da motivação individual. Não considera aquelas fases da

que conduzem à "transformação dos motivos". A formulação adotada neste estudo é. portanto. um complemento das de Allport. Uma consi­

dera os mecanismos psicológicos envolvidos. e as outras as pressões da estrutura social. A convergência da Psicologia e da Sociologia no sen­ tido de um conceito intermediário sugere que ele bem poderia ser um dos elos de união conceptual entre as duas disciplinas. Ver Gordon W.

AlIport. Personality

12 Ver E. C. Hughes. "Instltutlonal OUlce and tHe Person". em

American !oumal of Soclo/ogy. XLIII (1937). 404-413: Robert K. Mer­ tono "Social Structure and Anomle". em Social Theory and Social Structure (Glencoe. Illlnols: The Free. Press. 1949): iE. T. Hiller. "So­ cial Structure In Relatlon to the Person". em Social P"rces. XVI (1937).

págs. 34-44.

William Stern e chega a uma

estrutura social

(Nova York:

Henry

Holt & Co .•

1937). capo 7.

13 Mannheim. Ideology

and Utopia.

pág.

106.

ESTRUTURA

BUROCRÁTICA

E

PERSO~ALIDADE

115

t

dania. Balchen, de nacionalidade norueguesa, havia solicitado sua nacionalização em 1927. Na resolução declara-se que não cumpriu com O requisito de cinco anos de residência contínua

nos E.U.A. A expedição antártica de Byrd o levou

do país - embora navegasse em um barco de bandeira norte­ -americana - e foi um elemento valiosíssimo em uma expe­ ir dição norte-americana, e em zona (Little America) sobre a [

qual os E.U.A. reivindicam sua soberania por havê-la explo­

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para fora

rado e ocupado.

I

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"O departamento de nacionalização sustenta que não

suposição de que Little America

pode proceder segundo a

~I

fl

):

f

é .território norte-americano, porque isso seria imiscuir-se em questões de ordem internacional que não são de sua compe­ I tência. Do ponto de vista do Departamento do Trabalho, Balchen não havia residido o tempo suficiente nos E.U.A., e tecnicamente não cumpria com os requisitos da lei de nacio­

!

nalização" .J l

FONTES ESTRUTURAIS DA CONFORMIDADE EXCESSIVA

A falta de adequação na orientação que implica incapa­ cidade treinada tem sua origem em causas estruturais. Reca­ pitulando rapidamente: 1) Uma burocracia eficiente exige confiança no desempenho e estrita observância das normas; 2) esse cumprimento estrito das normas tende a transformá­ -las 'em absolutas; já não são consideradas em relação a uma série de fins; 3) isso interfere na pronta adaptação sob condi­ ções em transformação e não claramente percebidas por aque­ les que redigem as ~ormas; 4) assim temos que os mesmos elementos favoráveis à eficiência, em geral, são a causa da

f

f

I"

f

I

I

r

!

H Do Chicago Tribune. de 24 de junho de 1931. pág. 10. citado

por Thurman Arnold em The Symbols of Government (New Haven: Yale Onlverslty Press. 1935). págs. 201-202 (os Itálicos são de R. K. M.).

116 SOCIOLOGrA

DA

BUROCRACIA

ineficácia em casos particulares. Os membros do grupo que não apartaram do significado que para eles têm as normas, raras vezes percebem, plenamente, a sua inadequação. Essas normas, por sua vez, se convertem em simbólicas por natu­ reza, mais do que úteis.

Até agora temos tratado os sentimentos responsáveis pelo rigor da disciplina unicamente como elementos dados.

Contudo, pode-se observar quais aS características definidas

que levam a esses sentimentos. A

vida oficial 9'0 burocrata está projetada para ele em têrmos de uma carreira graduada, por meio da promoção por anti­ guidade, pensões, salários reajustáveis etc., tudo isso visando

estimular o trabalho disciplinado e o acatamento das nor­ mas.1 11 Tacitamente se espera do funcionário que adapte seus pensamentos, sentimentos e atuações à perspectiva dessa car­ reira. Mas esses mesmos elementos não somente aumentam

&-ffifl:forfIlismo- c-o~mbém conduzemaoe~o-fia~

trita observação das normas, o que resulta no conservantismo e no tecnicismo. O enorme significado simbóIlco dos meios (as normas) contribui para que os sentimentos se transfiram dos fins para os meios. O~tra característica da estrutura burocrática tende a pro­ duzir um resultado semelhante. Os funcionários sentem que têm um destino comum com todos aqueles que trabalham juntos. Compartilham os mesmos interesses, o que se deve à pouca competição, já que a'S promoções se fazem por anti­ guidade. A agressividade dentro do grupo fica, dc:sse modo, reduzida ao mínimo, situação à qual se atribui uma função positiva para a burocracia. Contudo, o "espírito de ,grupo" (esprit de corps) e as associações de caráter informal, que geralmente se desenvolvem em semelliantes circunstâncias, freqüentemente levam os funcionáriqs a preferir a defesa de

da estrutura burocrática

15

Mannheim

realça

a

Importância

do

"Amtskarriere".

Ver os comenfárlos de Hughes. op.

"Lebensplan"

cit

pág.

413.

e

a

ESTRUTURA

BUROCRÁTICA

E

PERSO,NALIDADE

117

seus interesses em lugar de dar assistência ao público e aos chefes superiores eleitos. Como afirma o Presidente Lowell, se os burocratas acreditam que seu status não é suficiente­ mente reconhecido por um chefe recentemente eleito, ocultar­ -lhe-ão detalhes ao apresentar-lhe os informes, fazendo-o co­ meter erros pelos quais será responsável. Se tenta, por out.ro lado, dominar completamente, ferindo assim os sentimentos de integridade dos burocratas, estes o sobrecarregarão com tal número de documentos que lhe será impossível despa­ chá-los todos ou pelo menos lê-Ios.l 6 Isso demonstra que uma organização informal e defensiva tende a aparecer sempre

que a. integridade do grupo se vê ameaçada.

Seria demasiado cômodo e em parte errôneo atribuir essa

resistência dos

Êsses interesses chocam-se com qualquer ordem nova que

elimine ou diminua a

l7

burocratas apenas aos

certeza

interesses

adquiridos.

das vantagens estabelecidas.

-tsso,

sem dúvida,ÍOtma parte-da resistência dosôurocrafas

à mudança, mas há outro fen~meno que é, talvez, mais signi­

ficativo. Como temos· visto, o~ funcionários

identificam afetivamente com seu modo de vida. Têm um orgulho de ofício que os leva a opor-se às mudanças na roti­ na estabelecida, pelo menos àquelas mudanças que aparecem como impostas por pessoas alheias a seu circulo. Esse ilógico

orgulho de oficio é uma característica difundida que se mani­ festa mesmo nos batedores de carteira que, a julgar pelo que disse Sutherland em Professional Thief, apesar do risco se deliciam em dominar a prestigiosa façanha de "afanar" tanto o bolso esquerdo como o direito das calças.

burocráticos se

16 A. L. Lowell. The GOl1ernment 01 Bngland (Nova York. 1908)

I

I. págs. 189 e seguintes.

17 Para uma instrutiva descriçtlo da formaçtlo de

defensiva

num

School

of Buslness

grupo

de

trabalhadores.

Admlnistratlon.

1934).

uma semelhante

ver

F.

J.

organlzaçlo

Roethlisberger e W. J. Olckson. Management and the Worker (Bostori:

Harvard

118 SOCIOLOGIA

DA

BUROCRACIA

Em um estimulante estudo, Hughes aplicou os termos '''secular'' e "sagrado" a vários tipos de divisão do trabalho.

O "sagrado" das prerrogátivas de casta e de estamento con­

trasta, claramente, com a progressiva tendência secularizado­

ra na' diferenciação das ocupações em nossa sociedade em

mudança. 18 ,Contudo, como o sugerimos, em algumas carrei­

raS e em certos tipos de organizações, pode desenvolver-se o "processo de sacralização" (como contrapartida do "processo

de secularização"). O que equivale a dizer que através da

formação de sentimentos, da dependência afetiva frente aos símbolos e statlls da burocracia e do envolvimento, afetivo

nas esferas de jurisdição e de autoridade, desenvolvem-se prerroga.tivas que implicam atitudes de legitimidade moral

erigidas em valores, por direito próprio, e não mais conside­ rados como meios puramente técnicos para tornar mais efi­

notar em algumas

ciente o trabalho administrativo. Pode-se

Jlormas-'&Uo~rabcas,-J.llLJ. u;uyas.a-prlnGtpID-pot'-fazoes--tec-·-' -­

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nicas, uma tendência a tornarem-se rígidas e sagradas, em­ bora, como diria Durkheim, sejam seculares na aparência.lO

Durkheim tratou desse processo geral numa descrição das atitudes ~ dos valores que persistem na solidariedade or­ gânica ,de uma sociedade marcadamente diferenciada.

18 E. C. Hughes, "Personallty Types and the Dtvision of Labor",

em Amedcan Tournal 01 Sociology, XXXIII (1928), págs. 754·768. Uma dlstlnçll.o multo semelhante é esboçada por Leopold voo Wiese e

Howard Becker em Systematic Sociology (Nova York: loho Wiley & Sons. 1932). págs. 222-225 et passim.

19 Hughes reconhece uma fase desse processo de sacrallzaçll.o ao

escrever que a forínaçll.o profissional "acarreta" como um subproduto

a assimUação do candidato a um conjunto de atitudes e controles profis­

sionais.

uma consciência

e uma

solidariedade prolissionais,.

numa

prolissão

entidade moral. Hughes. op.

A

pretende ser e

procura converter-se

dt., pág. 762. A este respetlo o conceito de Summer de "pathos" , como

a auréola de senti