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El Ministerio del Ambiente (Minam) prepublic el proyecto de decreto supremo que

aprobara los nuevos estndares nacionales de calidad ambiental (ECA) para aire,
estableciendo una serie de propuestas de valores para los parmetros que conforman los
ECA para aire.[1]

Uno de los temas que ha generado mayor inters y preocupacin de la opinin pblica es
la reduccin del estndar de dixido de azufre (SO2) con un valor de 250 ug/m3 diarios
cuando el valor vigente aplicable actualmente es de 20 ug/m3 diario. Es decir, de
aprobarse esta disposicin pasaramos a un escenario donde se permitir que en las
cuencas atmosfricas se tolere mayores contenidos de SO2, sustancia que segn la
Organizacin Mundial de Salud (OMS) puede afectar el sistema respiratorio y las
funciones pulmonares, adems de generar o agravar el asma y la bronquitis crnica,
y aumentar la propensin de las personas a contraer infecciones del sistema
respiratorio.

Segn la OMS, se encuentra comprobado que los ingresos hospitalarios por cardiopata y
la mortalidad aumentan en los das en que los niveles de SO2 son ms elevados, entre
otros efectos perjudiciales para la salud de las personas.

La modificacin que plantea el Minam nos lleva a reflexionar sobre los siguientes temas y
determinar si es viable o no la aprobacin de una norma que reduce un estndar
ambiental.

1. Qu son y para qu sirven los


estndares de calidad ambiental?
El estndar de calidad ambiental (ECA) es la medida que establece el nivel de
concentracin o del grado de elementos, sustancias o parmetros fsicos, qumicos y
biolgicos, presentes en el aire, agua o suelo, en su condicin de cuerpo receptor, que no
representa riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente. En el
caso peruano, slo se han definido normas de calidad primaria que tienen como objetivo
proteger la salud de la poblacin y se aplican en todo el pas.

Por tanto, el sustento para la definicin de un ECA est relacionado con la proteccin de la
salud de la poblacin y no con la competitividad econmica del pas, aunque es claro que
no debe dejar de lado consideraciones como la viabilidad tecnolgica que se puede
implementar en el pas para que estos parmetros puedan ser efectivamente cumplidos.
La fijacin de valores de ECA tienen como fin en s mismos un asunto de inters pblico: la
vida y la salud de los peruanos.
Foto: Andina

2. El Estado peruano puede


modificar los ECA ya adoptados?
S, los estndares de calidad ambiental pueden ser modificados siempre que tengan como
objetivo mejorar la calidad ambiental del aire, agua y suelo y con ello asegurar adecuadas
condiciones de la calidad de vida y salud de las personas. Lo que no se encuentra
admitido es la modificacin de estndares ambientales hacia abajo, es decir,
retroceder en cuanto a los estndares ya adoptados por el propio Estado.

As, en virtud del principio de progresividad de la gestin ambiental, los estndares deben
buscar asegurar siempre mejores escenarios legales y tcnicos. En ese sentido, no se
admite la regresin o retroceso de los estndares ambientales adoptados.

Con la nocin de progresividad tenemos que el esfuerzo del Estado en pro de la proteccin
del ambiente no puede ser disminuido con el paso del tiempo sino acentuado y para ello
debemos partir de la nocin del derecho al ambiente como un derecho fundamental[2].
Asimismo, segn seala Garca Minella desandar el camino recorrido, implica desconocer
el derecho consagrado, violentando el principio de progresividad, as como el de
irreversibilidad.

En el caso concreto, el escenario de 250 ug/m3 para dixido de azufre (SO2)


definitivamente nos lleva a un escenario de menores niveles de calidad ambiental en
relacin al valor vigente aplicable de 20 ug/m3 para dixido de azufre (SO2). En dicho
sentido, esta reduccin, en principio, no sera viable.
3. Entonces, el Estado peruano
nunca puede modificar un estndar
ambiental?
Si bien en materia ambiental, como en otras reas vinculadas a los derechos
fundamentales, la reduccin o disminucin de un estndar no est permitida, lo cierto es
que las decisiones del Estado siempre deben ser razonables y proporcionales no slo en
su proceso de emisin sino tambin en su operatividad y aplicacin a los ciudadanos y
privados. Las decisiones administrativas, legales, judiciales deben encontrarse
debida y expresamente motivadas y deben contar con sustento tcnico que las
fundamente, especialmente en aquellos casos donde se pretenda reducir un
estndar ambiental destinado a proteger la salud de los ciudadanos.

1. De la exposicin de motivos del proyecto normativo del Minam que propone el


nuevo ECA aire, podemos concluir que dicho ministerio ha encontrado diversos
argumentos para preferir, en trminos tcnicos, estudios paralelos a la
recomendacin expresa de la propia OMS, tales como los resultados por
instituciones pblicas como Health Canad y la Agencia de Proteccin Ambiental
de Estados Unidos (US EPA por sus siglas en ingls).

En la exposicin de motivos del proyecto normativo, seala el Minam, que la OMS


sustenta el establecimiento del valor de 20 ug/m3 diarios para SO2, tomando en cuenta un
enfoque precautorio en atencin a la incertidumbre sobre la causalidad del SO2, sin
embargo, tambin seala que las instituciones sealadas en el prrafo anterior han
concluido que no existe evidencia slida que permita inferir la causalidad de los
efectos de las concentraciones del SO2 en periodos mayores a 10 minutos.

Al respecto, nos preguntamos qu lleva al Minam a abordar con carcter residual y


accesorio el principio precautorio aplicado en su momento por el ministro Brack para
establecer dicho valor de 20 ug/m3 diarios para SO2. Recordemos que, el principio
precautorio se encuentra reconocido expresamente en el ttulo preliminar de la Ley
General del Ambiental y adoptado como criterio jurisprudencial por el propio Tribunal
Constitucional para la defensa del derecho a un ambiente sano y equilibrado; por ello,
consideramos que su tratamiento no debe ser opcional ni complementario.

2. Como segundo argumento para sustentar la medida de 250 ug/m3, el Minam


presenta una tabla comparativa con los valores del parmetro SO2 a nivel de
algunos pases, los cuales admiten los siguientes valores de SO2 promedio para
24 horas: Australia (210 ug/m3 ), Canad (300 ug/m3), Chile (250 ug/m3), Mxico
(288 ug/m3), Brasil (365 ug/m3), Colombia (250 ug/m3). De dichos valores
efectivamente podemos evidenciar que el parmetro de 20 ug/m3 para el SO2
resulta un valor estricto. Sin embargo, no se mencionan parmetros con menos
valores como el caso de la India (80 ug/m3), Sudfrica (125 ug/m3), Corea del Sur
(131 ug/m3), Comunidad Europea (125 ug/m3), los cuales son pases que
progresivamente apuntan a reducir el estndar. Asimismo, tenemos, por ejemplo,
el caso chileno donde si bien actualmente se rigen por un valor de 250 ug/m3
tienen un anteproyecto normativo para mejorar el estndar de SO2 150 ug/m3; es
decir, la tendencia es siempre mejorar las condiciones establecidas.

3. Como tercer punto tenemos que el Minam ha presentado una tabla de excedencias
al ECA en el que se establece que si se utiliza como valor de referencia 20
ug/m3 diarios para SO2 la excedencia en La Oroya sera de 38%, mientras que en
Lima y Arequipa la superacin del ECA se da en un 14%, en Ilo 22%, etc; sin
embargo, el Minam ha calculado la excedencia sobre el valor de 20
ug/m3 diarios para SO2 cuando legalmente desde el ao 2013 Ilo, Arequipa y
La Oroya son cuencas atmosfricas cuyo rgimen exigible es de 80 ug/m3 . En
dicho caso, la excedencia habra sido menor. En trminos generales, si bien
las excedencias son importantes resulta razonable que el estndar de 20
ug/m3 diarios se haya sido modificado tan drsticamente a 250 ug/m3 diarios?

Por lo anterior, consideramos que los motivos para haber reducido el estndar a dicho
nivel an requieren ser mejor sustentados por el Minam. La regresin en trminos
ambientales debe encontrar debido sustento tcnico y cientfico, y frente a la falta de
certeza cientfica sobre los niveles de nocividad y afectacin de determinadas sustancias e
intervenciones las decisiones deben estar orientadas a precaver el dao ambiental y a la
salud pblica. Finalmente, bajo ningn motivo la fijacin de un estndar tcnico debe
responder al contexto poltico o econmico ya que stos argumentos resultaran relativos,
parcializados e insuficientes para justificar la adopcin de parmetros de calidad
ambiental.

4. El proyecto normativo ha
postergado la regulacin de varios
aspectos centrales vinculados a la
calidad ambiental del aire y que ya
estaban reglamentados
De aprobarse la propuesta normativa quedaras derogadas una serie de normas clave
como el reglamento de estndares de calidad ambiental, las normas que regulan el tema
de cuencas atmosfricas priorizadas, entre otros aspectos clave:

Sobre las zonas de atencin prioritaria

El Reglamento de Estndares de Calidad Ambiental del Aire del 2001 tambin defina el
concepto de Zonas de Atencin Prioritaria en las cuales se establecer un Gesta Zonal de
Aire encargado de la eslaboracin del Plan de Accin para el mejoramiento de la Calidad
del Aire.

En la exposicin de motivos del proyecto normativo seala el Minam, que resulta necesario
reclasificar las zonas que requieren mayor atencin que otras en la gestin de la calidad
del aire, as como disear nuevos instrumentos de gestin para la mejora de la calidad del
aire. Sin embargo, pese a esta imperiosa necesidad, la propuesta de ECA no regula este
tema disponindose que el Minam, determinar, en una norma posterior, qu zonas
califican como tales.

Entonces, si no se cuenta con una propuesta desarrollada, por qu dejar un vaco


normativo a un tema clave y eliminar la clasificacin actual? Con la vigencia de esta
norma no ser ms La Oroya una Zona de Atencin Prioritaria?

Recordemos que, La Oroya fue declarada como zona de atencin prioritaria debido a los
altos grados de contaminacin que persisten en los pobladores. De esta manera, no puede
descuidarse de ningn modo la implementacin de instrumentos de planificacin que
tienen como meta la adecuacin de la calidad del aire con el objetivo de salvaguardar la
salud y el medio ambiente.
Sobre los planes de accin de mejoramiento de la calidad del aire

El Reglamento de Estndares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire del 2001 ha


regulado los planes de accin de mejoramiento de la calidad del aire, definindolos y
regulando varios aspectos, sin embargo en el proyecto de decreto supremo la nica
referencia a estos planes se da en la Tercera Disposicin Complementaria cuando se
seala que las Comisiones Ambientales Municipales de las Municipalidades Provinciales
son las encargadas de la formulacin e implementacin de los planes de accin, los
mismos que sern aprobados por ordenanza municipal; siendo que el Minam queda
encargado de aprobar los lineamientos para la implementacin de dichos los planes de
accin, as como del seguimiento del mismo.

Entonces, qu sucedern con los planes de accin aprobados a la fecha? Consideremos


que los proceso de desarrollo ya aprobacin de los referidos planes de accin pueden
tomar un tiempo y no puede dejarse de lado la proteccin de la salud de las personas.

El proyecto normativo hace referencia al seguimiento de dichos planes, sin embargo es


importante identificar claramente quien ser la autoridad competente encargada de
fiscalizar la implementacin de dichos planes y de sancionar en caso ello no se
implemente, sobre todo si consideramos que en el plan de accin se podran considerar
medidas que no son competencia de las municipalidades provinciales.

Sobre los niveles de estado de alerta

El Reglamento de los Niveles de Estados de Alerta Nacionales para Contaminantes del


Aire, Decreto Supremo 009-2003-SA y su modificatoria, Decreto Dupremo 012-2005-SA
regularon, entre otros temas:

La definicin de los tipos de estados de alerta en: estado de cuidado, estado de


peligro y estado de emergencia.
La aprobacin de los niveles de estado de alerta respecto de los contaminantes
crticos: Material Particulado (PM10), Dixido de Azufre (SO2), Monxido de
carbono (CO) y Sulfuro de Hidrgeno (H2S).
La obligacin de elaborar un plan de contingencia que contenga las medidas
inmediatas que debern ejecutarse para cada uno de los niveles de alerta.
La definicin de a quienes se considera macroemisores de contaminantes
provenientes de fuentes fijas y definicin de sus obligaciones,

Sin embargo, en la Quinta Disposicin Complementaria Final del proyecto normativo se


seala que el Ministerio de Salud en coordinacin con el Minam establece los niveles de
estado de alerta y en la exposicin de motivos se seala que dichos estados deber
guardar correspondencia con los ECA vigente.

Considerando la importancia de los bienes jurdicos que se encuentra detrs de


la aprobacin de los ECA para aire y en la medida que en la propia exposicin de motivos
se seala, era necesario que el Minam se hubiera enfocado no slo en la aprobacin de
los estndares sino que tambin hubiera regulado temas como los mencionados
anteriormente.
Foto: SPDA

5. El ECA aire propuesto para el


parmetro SO2ser aplicable como
referente obligatorio para Doe Run?
Si se respetan los instrumentos ambientales vigentes para Doe Run, el estndar de 250
ug/m3diarios propuestos en el proyecto normativo actual, no resultara aplicable al caso de
Doe Run en su calidad de macroemisor en la cuenca atmosfrica de La Oroya, ya que
actualmente las operaciones del CMLO se rigen por lo dispuesto en su Instrumento de
Gestin Ambiental Correctivo (IGAC) y su Plan de Adecuacin de la Calidad Ambiental
aprobados en julio de 2015 por el Ministerio de Energa y Minas. Dicho Plan de
Adecuacin establece sus actividades en funcin del estndar aprobado en el 2001, el cual
admite 365 g/m3 diarios, con un plazo de implementacin con meta al 2029. Debe
considerarse que en el Convenio de Liquidacin de fecha 29 de agosto del 2016
modificado con fecha 14 de octubre de 2016 ha previsto expresamente que se deber
incorporar en el contrato de compra-venta como un lineamiento para la venta de las
unidades produtivas del CMLO y la Unidad Minera de Cobriza (UMC) lo siguiente:

El ADQUIRIENTE se compromete a asumir como obligacin y responsabilidad prioritaria


culminar el proyecto denominado Modernizacin de Cobre y Planta de cido, conforme lo
establecido en el Instrumento de Gestin Ambiental Correctivo (IGAC) del CMLO y su
Anexo N 1, Plan de Adecuacin de las Actividades Minero-Metalrgicas a los Estndares
de Calidad Ambiental del Aire.
En otras palabras, de estar operando, a las operaciones del CMLO no se le exigira el
estndar de 20 ug/m3 diarios (aplicable desde el 2014) ni incluso el de 80 ug/m3 diarios
(exigible de manera excepcional a 3 cuencas priorizadas Ilo, Arequipa, La Oroya), sino el
de 365 ug/m3 diarios aprobados en el 2001 y que le permiten una NE de 3 veces al ao, en
la medida que as lo establece su IGAC aprobado. No es cierto que el rgimen de calidad
ambiental de la Oroya sea actualmente el de 20 ug/m3 diarios ya que incluso con el Plan
de Adecuacin se aspira a que la calidad del aire de la cuenca sea de 80 ug/m3 diarios,
pero ni siquiera estos ltimos se le exigiran de manera automtica sino gradual.

Ahora bien, este escenario descrito anteriormente rige bajo el supuesto que se respeten
las condiciones ambientales establecidas a las operaciones del CMLO, pero tambin debe
considerarse lo previsto en la Primera Disposicin Complementaria Final del proyecto
normativo que seala que la adecuacin a los ECA para aire establecidos en la norma se
realizarn de acuerdo a las disposiciones establecidas para la modificacin o actualizacin
de los instrumentos de gestin ambiental previstos en la normatividad vigente, segn
corresponda, lo que en su momento podra generar que el nuevo titular del CMLO pueda
solicitar la adecuacin de su instrumento de gestin ambiental a los estndares que se
establecen en el proyecto normativo pues encontrara sustento para ello en esta
disposicin legal. De darse este supuesto, el problema que identificamos es que los 250
ug/m3 diarios para SO2 representan una meta y en la medida que se entiende que debe
haber un proceso de adecuacin a los mismo, stos no seran exigidos desde el primer da
al nuevo titular del CMLO. Ello, implicara que no existira un parmetro de punto de
partida ni un estndar adecuado exigible con lo cual podramos tener picos de 1000
ug/m3 o 2000 ug/m3 sin ninguna restriccin legal debido al proceso de aplicacin gradual
del ECA.

Si se intentara utilizar esta ltima estrategia legal, ello representara un trato diferenciado
y discriminatorio por parte del Estado peruano a los privados, lo que sin duda generara
responsabilidad estatal. Este trato discriminatorio estara relacionado a la posibilidad que
tendran los nuevos postores y titular de aplicar a un estndar de SO2 ms flexible, opcin
que en su momento no fue prevista para The Renco Group.

Revisa adems la siguiente


infografa sobre el Complejo
Metalrgico de La Oroya:

1922
El Complejo Metalrgico La Oroya (CMLO) inicia actividades con un circuito de cobre a
cargo de Cerro de Pasco Corporation.
1974
Se estatiza el CMLO e inicia sus actividades productivas a cargo de Centromin Per
Se establece que la emisin de dixido de azufre (SO2) para actividades minero
metalrgicas es de 572 microgramos por metro cbico (ug/m3) diario

1996
Se establece que la emisin de dixido de azufre (SO2) para actividades minero

metalrgicas es de 572 microgramos por metro cbico (ug/m3) diario

1997
Enero. Se aprueba el Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA) del CMLO

para que, en 10 aos, instale plantas de cido sulfrico

1997
Diciembre. El CMLO fue privatizado y transferido a Doe Run Per S.R.L. Se incluy la
obligacin de cumplir con los compromisos contenidos en su instrumento ambiental
aprobado
2001
Se aprueba el Reglamento de Estndares de Calidad Ambiental (ECA) del aire que
establece 365 ug/m3 diario de dixido de azufre (SO2)

2006
Se concede una prrroga de 2 aos y 10 meses para ejecutar el proyecto de planta de
cido sulfrico, comprometido en el PAMA del CMLO

2008
Se modifica los ECA del aire para SO2, establecindose que desde el 2009 el valor es de
80 ug/m3 diario y que desde el 2014 es de 20 ug/m3 diario

2009
Se ampla el plazo para el cumplimiento de las inversiones comprometidas en el PAMA del
CMLO sobre la instalacin de la planta de cido sulfrico y la modificacin del circuito de
cobre por 30 meses ms

2013
Junio. Se dispone que, excepcionalmente, se aplicara el estndar de SO2 de 80 ug/m3
diario para administrados que antes de 2014 registren valores diarios superiores a 20
ug/m3 diario

2013
Julio. Se establece a La Oroya como zona de atencin prioritaria siendo el ECA aplicable
80 ug/m3 diario
2014
Se establece el procedimiento de adecuacin de los instrumentos de gestin ambiental a
los nuevos ECA del 2008

2015
Se aprueba el Plan de Adecuacin de las actividades minero metalrgico de Doe Run para
que se adecue a los ECA del 2001 de 365 ug/m3 diario en un plazo de 14 aos hasta el
2029

2017
Se publica el proyecto normativo que modifica los ECA para aire (SO2) a 250 ug/m3 diario.