LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

EN LA ADMINISTRACIN

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Juan Manuel Almohalla
Noviembre-2012
1. Introduccin
Nos encontramos ante un sistema de reciente creacin. Sistema que ha sido fuente de
gran disparidad de opiniones dada su propia regulacin, pero que en definitiva, y
circunstancia que nadie puede discutir, ha supuesto un cambio radical realizado en un
muy corto periodo de tiempo. Dicho procedimiento, junto con la expropiacin
forzosa, forma parte del sistema de garantas patrimoniales de los particulares.
En este estudio se pretende hacer un anlisis de la regulacin propia de la
responsabilidad patrimonial de la Administracin y de sus caractersticas como
sistema garantista, siguiendo para ello un anlisis de la doctrina jurisprudencial que
existe al respecto.
2. Origen y evolucin histrica
Esta institucin aparece de forma muy reciente en el Ordenamiento jurdico espaol.
Por primera vez se hace una referencia a la responsabilidad patrimonial de la
Administracin en el Cdigo Civil de 1889, en los artculos 1902 y 1903. Sin embargo,
la redaccin de este ltimo artculo (actualmente modificada) reduca como casos
sujetos a proteccin, aquellos que derivaban de daos producidos por mandatarios
singulares, es decir, de aquellos que no pertenecan a la Administracin Pblica.
Posteriormente, s se realiza una regulacin expresa de la responsabilidad patrimonial
de la Administracin en la fugaz Constitucin republicana de 1931, en la que se
consagra dicha responsabilidad pero que obtuvo desarrollo legal nicamente en el
mbito local.
Por tanto podemos ver cmo la legislacin espaola al respecto apenas si haba
evolucionado, pues tenemos que esperarnos hasta mediados del siglo XX para poder
observar de una forma ms o menos clara, una regulacin que verdaderamente
comience a ser eficaz para servir de garanta del ciudadano frente a los daos
recibidos por la Administracin.
Esta regulacin que se desarrolla a mediados del siglo ya pasado en una ley especial,
la Ley de Rgimen Local de 16 de diciembre de 1950, que en su artculo 415, ya
instaura una responsabilidad directa o subsidiaria de los entes locales.
Sin embargo, se produce un cambio radical con la promulgacin en el ao 1954 de la
Ley de Expropiacin forzosa. Esta Ley incorpora al sistema de garantas patrimoniales
la indemnizacin de los daos derivados de las actuaciones extracontractuales de los
poderes pblicos, o como dice el artculo 121 de esta misma ley, los daos causados
por el funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos.
Esta Ley de expropiacin forzosa junto a dos normativas ms, su Reglamento de
desarrollo y la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio
de 1957, cambiaron dentro de nuestro Ordenamiento jurdico administrativo, todo lo

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referido a la responsabilidad patrimonial de una forma clara y radical. Ello provoc, en
un principio, una resistencia en la doctrina y en los propios tribunales contencioso-
administrativos, ya que stos vean inslito que la Administracin estuviera obligada a
indemnizar todo tipo de daos patrimoniales.
Sin embargo, con el nacimiento de la Constitucin de 1978 (en adelante CE) se
consagra el sistema vigente de la responsabilidad patrimonial, al establecer el art.
106.2 que los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a
ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos. El artculo citado ha sido desarrollado por la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (Ttulo X, artculos 139 a 146),
modificada parcialmente por la Ley 4/1999, de 13 de enero (en adelante LRJPAC).

3. Caracteres propios del sistema de responsabilidad patrimonial

3.1. Sistema unitario y general
Nos encontramos ante un sistema unitario de responsabilidad patrimonial, ya que se
aplica a todas las Administraciones Pblicas sin excepcin. La unidad del sistema
protege por igual a todos los perjudicados por la actividad administrativa, tal y como
se desprende de la lectura de los artculos 106.2 CE, 149.1.18 CE y 144 LRJPAC.
3.2. Sistema general
Asimismo, el sistema ofrece una proteccin general, pues cubre todo tipo de
actuaciones de la Administracin, sean de la naturaleza que sean (jurdicas o de
hecho, formales o materiales, por accin u omisin). El art. 106.2 de la CE,
anteriormente mencionado, nicamente exige que sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos.
El Tribunal Supremo, en sentencia de 4 de enero de 1991, dispuso en relacin a lo que
debe entenderse por servicio pblico lo siguiente: servicio pblico viene a ser sinnimo de
actividad administrativa y para su calificacin hay que atender, ms que a una tipificacin
especial de alguna de las formas en que suele presentarse, al conjunto que abarca todo el
trfico ordinario de la Administracin;[] de ah que siempre que se produzca un dao en
el patrimonio de un particular, sin que ste venga obligado a soportarlo en virtud de
disposicin legal o vnculo jurdico, hay que entender que se origina la obligacin de
resarcir por parte de la Administracin, si se cumplen los requisitos exigibles para ello; ya
que al operar el dao o el perjuicio como meros hechos jurdicos, es totalmente irrelevante
para la imputacin de los mismos a la Administracin, que sta haya obrado en el estricto
ejercicio de una potestad administrativa, o en forma de mera actividad material o en
omisin de una obligacin legal.
En la misma lnea que la anterior resolucin, la sentencia de 22 de marzo de 1995,
haciendo referencia a la sentencia de 5 de junio de 1989, llega por la jurisprudencia a
homologar como servicio pblico "toda actuacin, gestin, actividad o tareas propias

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de la funcin administrativa que se ejerce, incluso con la omisin o pasividad, con
resultado lesivo"[] (STS de 22 de marzo de 1995, FJ 3).
3.2. Responsabilidad directa
El ente pblico responder del dao sin que sea necesario que se identifique o
reclame de forma previa a la autoridad, funcionario o agente que con su conducta
hubiera causado dicho dao.
La Administracin cubre directamente las actividades daosas de sus funcionarios (no
es una responsabilidad subsidiaria. Ahora bien, los arts. 145 y 146 de la Ley 30/92
(LRJAP) establecen que ello es as sin perjuicio de la accin de regreso de la
Administracin contra el funcionario que haya actuado con dolo o culpa grave y,
asimismo, se establece que dicha accin se debe exigir de oficio.
No obstante, la responsabilidad es subsidiaria en sede penal, sin perjuicio de la
responsabilidad patrimonial del rgimen general. Ello no quiere decir que se pueda
cobrara dos veces, sino que hay hechos causantes de daos que pueden constituir
delito (siendo aqu responsabilidad subsidiaria de la Administracin) y otros que no
(generndose responsabilidad directa en la Administracin).
Los artculos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, exponen que la
responsabilidad es de carcter objetivo y directo. [] Es directa por cuanto ha de
mediar una relacin de tal naturaleza, inmediata y exclusiva de causa a efecto entre el
actuar de la Administracin y el dao producido, relacin de causalidad o nexo causal
que vincule el dao producido a la actividad administrativa de funcionamiento, sea
ste normal o anormal, que la Jurisprudencia de esta Sala viene reiteradamente
exigiendo.
Esta garanta directa de los ciudadanos frente a la Administracin abarca tanto
aquellos daos que sean causados por acciones imputables a agentes pblicos
concretos, como a los producidos por el simple funcionamiento impersonal de la
Administracin.
3.3. Responsabilidad objetiva y por culpa
El perjudicado tiene derecho a la indemnizacin de todos aquellos daos que, le haya
provocado la Administracin y no haya razn para soportarlos, de tal modo que no
responder la Administracin slo por los daos que tengan como raz la realizacin
de una actuacin ilegal o culposa. Lo que interesa por tanto es resarcir el dao
causado y no sancionar una actividad administrativa.
Por tanto la culpa ya no es el fundamento del propio sistema de responsabilidad, sino
que ha pasado a ser un criterio jurdico de imputacin de daos a la Administracin
Pblica.
La responsabilidad patrimonial de la Administracin consagrada en el artculo 106.2
de la Constitucin y regulada con anterioridad en el artculo 40 de la Ley de Rgimen
Jurdico de la Administracin del Estado y hoy en los artculos 139 y siguientes de la

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Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, es de carcter objetivo y directo.
Al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad
en el autor del dao, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del
derecho civil ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cual sea
el grado de voluntariedad y previsin del agente, incluso cuando la accin originaria
no es ejercida legalmente, y de ah la referencia al funcionamiento normal o anormal
de los servicios pblicos en la diccin del artculo 40 de la Ley antes citada, pues
cualquier consecuencia daosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio,
indemnizada, porque de otro modo se producira un sacrificio individual en favor de
una actividad de inters pblico que, en algunos casos, debe ser soportada por la
comunidad.(STS 6 de noviembre de 1998 y STS 28 de noviembre de 1998, con el
mismo contenido en ambas).
Por tanto podemos resumir que no se trata de hacer una valoracin de la existencia
de negligencia por parte de los servicios de la Administracin, sino de tasar la real
existencia de un dao el cual pueda atribuirse al funcionamiento del servicio pblico.
3.4. Reparacin integral
La indemnizacin que debe resarcir los daos sufridos debe ser tal que la vctima
quede indemne; o sea, que se produzca una reparacin total del dao. Encontramos
una clara definicin de esta cuarta caracterstica de la responsabilidad patrimonial en
la STS de 17 de abril de 1998, Sala 3 al decir que:
Es principio consagrado por la Jurisprudencia (S 11 Jul. 1997, entre otras) que a travs de
la institucin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, se persigue la
consecucin de una situacin de indemnidad, o reparacin integral, para aquel que ha
sufrido una lesin antijurdica como consecuencia del normal o anormal funcionamiento
de un servicio pblico [] Aquella indemnidad debe ser apreciada en su conjunto sin
abstraccin de las cantidades percibidas por el perjudicado por otras vas sin perjuicio del
carcter compatible o no de aquellas percepciones [] Establecido pues el criterio de
compatibilidad legal entre aquellas y estas prestaciones, ese principio de indemnidad
integral ha de operar siempre, pues cada uno de los ttulos indemnizatorios es
independiente de los dems y debiendo de aplicarse sobre cada uno de ellos
independientemente considerados ese principio de indemnidad sin ningn otro tipo de
modulacin o lmite que el derivado de sus propios condicionamientos como ttulo
individual, pues de lo contrario no podra hablarse de ttulos indemnizatorios distintos, de
tal manera que si bien cuando estemos ante pensiones indemnizatorias no contributivas el
quantum de stas ha de tenerse en cuenta a la hora de fijar la indemnizacin derivada de
la responsabilidad patrimonial de modo que entre ambos conceptos no se llegue a
producir un enriquecimiento injusto.(STS de 17 de abril de 1998).
Por tanto, la indemnizacin por responsabilidad patrimonial de la Administracin
debe cubrir todos los daos y perjuicios sufridos hasta conseguir la reparacin integral
de los mismos (as se recoge en la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de abril de
2000).

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4. Requisitos o presupuestos de la responsabilidad
4.1. mbito subjetivo
4.1.1. El perjudicado
El art. 139.1 LRJPAC dictamina que los particulares tendrn derecho a ser
indemnizados por las Administraciones Pblicas correspondientes, de toda
lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios pblicos.
El uso del trmino particular por el legislador ha sido interpretado por el
Tribunal Supremo, mediante sentencia de 2 de julio de 1998, estableciendo que la
referida expresin "particulares" debe ser objeto de una interpretacin
integradora, de modo que no slo comprende a los ciudadanos que en el Derecho
Administrativo reciben la denominacin de administrados, sino tambin a las
distintas Administraciones Pblicas cuando sufren lesin en sus bienes y derechos,
consecuencia de la relacin directa de causa-efecto como consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de servicios pblicos, puesto que cuando el
funcionamiento de los servicios produce una lesin antijurdica en el patrimonio de
una Administracin Pblica no existe en el ordenamiento una norma por el que la
persona de derecho pblico lesionada pueda exigir de la Administracin causante
del dao su resarcimiento de forma coactiva, en la medida en que no puede acudir
a los Tribunales de la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa para que declare la
obligacin de indemnizar si la Administracin responsable no acepta
voluntariamente asumir dicha responsabilidad y ante ese vaco del ordenamiento
jurdico o laguna legal, los Tribunales han de subsanar dicha laguna, pues tienen el
deber de resolver los asuntos de que conozcan y corresponde a la jurisprudencia,
en su funcin complementaria del ordenamiento jurdico hay que interpretar la ley
y la costumbre y los principios generales del Derecho, siendo la analoga uno de los
instrumentos fundamentales para llenar las lagunas de la ley, en la medida en que
el propio artculo 4.1 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil seala que proceder la
aplicacin analgica de las normas cuando stas no contemplen un supuesto
especfico, pero regulen un supuesto semejante entre los que se aprecie identidad
de razn.
[]
La misma razn impide que tal resultado daoso haya de ser soportado por una
Administracin Pblica cuando sta tiene su patrimonio propio y cuando el dao
procede del funcionamiento del servicio de otra Administracin, que es titular de
un patrimonio distinto del de la Administracin lesionada, puesto que el deber de
indemnizar se basa en el mismo fundamento, que es evitar que una persona
pblica o privada haya de soportar la lesin o dao antijurdico producida por el
funcionamiento de los servicios de la Administracin Pblica (STS 2 de julio de
1998).
Por ello, el sujeto activo de la relacin jurdica de responsabilidad
extracontractual por funcionamiento de un servicio pblico puede ser lo
mismo un sujeto pblico que uno privado y de este tipo, un simple particular o
un servidor pblico (STS de 10 de abril de 2000).

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 4.1.2. El autor del dao
Es la Administracin pblica correspondiente la encargada de responder por
los daos causados por los agentes pblicos que de ella forman parte, sea cual
sea la naturaleza de la relacin jurdica que una a estos ltimos con aquella.
nicamente no entraran en este mbito de la responsabilidad patrimonial de
la Administracin aquellos daos que sean fruto de la actividad privada de los
agentes pblicos, siendo estos actos imputables directamente a los citados
agentes pblicos y no a la propia Administracin.
4.2. mbito objetivo
4.2.1. El dao
El artculo 139.2 LRJPAC establece que en todo caso, el dao alegado habr de
ser efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a una
persona o grupo de personas. A esto debe aadirse la nota que complementa a
estos requisitos y que el art. 141.1 LRJPAC establece diciendo que slo sern
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daos que
ste no tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley.
Por tanto debe decirse que los requisitos del dao indemnizable son la
antijuridicidad, la efectividad, la evaluabilidad econmica y la individualizacin;
requisitos stos que a continuacin se analizan de forma ms pormenorizada.
4.2.1.1. La antijuridicidad
La antijuridicidad supone que el dao sea fruto de una accin
administrativa que la vctima no est obligada a soportar. Por lo que si
el particular no est expresamente obligado a soportar tal dao, por no
existir causa que le obligue a ello, ste ser antijurdico y le ser
imputado a la Administracin.
Puede darse el caso de que una norma jurdica obligue al perjudicado a
soportar ciertos daos, como podra ser el caso de un tributo que la
Administracin imputa y liquida. No debe por tanto un ttulo legtimo de
intervencin administrativa.
De la jurisprudencia podemos extraer algn caso en el que pese a haber
un dao fruto de la actuacin directa de la Administracin, sta no est
obligada a indemnizar por tener la vctima obligacin de soportar tal
dao.
La jurisprudencia ha establecido tambin el criterio de los estndares de
seguridad exigibles, lo que significa que para que un dao resulte
antijurdico deber superar los estndares exigibles de seguridad.
Puede concluirse que para que el daos concreto producido por el
funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurdico
basta con que el riesgo inherente a su utilizacin haya rebasado los

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 lmites impuestos por los estndares de seguridad exigibles conforme a
la conciencia social. No existir entonces deber alguno del perjudicado
de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligacin de
resarcir el dao o perjuicio causado por la actividad administrativa ser
a ella imputable (STS de 29 de octubre de 1998).
4.2.1.2. La efectividad del dao.
Al referirnos a la efectividad del dao, hacemos referencia a dos
aspectos del mismo, primero que haya una incidencia negativa en los
bienes o derechos del particular, sean los que sean, tanto daos
patrimoniales, como daos personales y morales. En segundo lugar que
se trate de un dao real y actual, es decir, se excluyen los daos futuros
simplemente hipotticos tales como la frustracin de simples
expectativas.
4.2.1.3. La evaluabilidad econmica del dao.
A travs de este requisito se dejan fuera de los daos indemnizables por
la Administracin aquellas simples molestias o perjuicios sin
trascendencia patrimonial apreciable.
4.2.1.4. La individualizacin del dao.
Este ltimo requisito supone que el dao debe poder ser individualizado
a una persona o grupo de personas, de forma que de no poder ser
singularizado sobre un patrimonio concreto, sino que nos encontramos
ante un dao sufrido de forma generalizada, ste deber ser soportado
por todos.
Pero la individualizacin del dao no requiere que sea sobre el
patrimonio de unas personas concretas, sino que podr ser sobre el de
un grupo de personas o colectivos, quedando fuera el de grupos
indeterminables o indefinidos o aquellos que su elevado nmero haga
imposible su reparacin.
4.2.2. La clusula general el funcionamiento de los servicios pblicos.
4.2.2.1. El concepto de servicio pblico.
La interpretacin que se ha ido realizando de la expresin
funcionamiento de los servicios pblicos, que aparece en la redaccin
del art. 106.2 CE y 139 LRJPAC, no ha sido en un sentido tcnico, como
una actividad diferenciada a la de polica o limitacin, o a la de fomento,
sino con el significado de toda actuacin administrativa. Segn la
doctrina, estas dos expresiones son equivalentes y abarcan a cualquier
tipo de actividad administrativa dentro de cualquier potestad de la
Administracin. Es por tanto un concepto muy amplio de servicio
pblico.

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 La Jurisprudencia de este Tribunal ha venido identificando que la
responsabilidad de la Administracin se produce como consecuencia del
ejercicio de cualquier funcin administrativa que determina un dao no
directamente procurado, extendindose dicha responsabilidad a todas las
formas de accin u omisin administrativa que impliquen una lesin
individualizada, tanto en la esfera personal como patrimonial del
lesionado, de los contenidos econmicos de ste; lesin que constituye un
perjuicio antijurdico, no por la forma de producirse, sino en si mismo, el
cual, el titular del bien, o derecho, no tiene el deber jurdico de soportar,
aunque el funcionario que lo ocasione obre con toda licitud (Sentencia de
esta Sala Tercera de 16 de diciembre de 1994 STS 16/12/1994), as como,
que a los fines del artculo 106.2 de la Constitucin la Jurisprudencia ha
homologado "como servicio pblico toda actuacin, gestin o actividad, o
tareas propias de la funcin administrativa que se ejerce, incluso por
omisin o pasividad con resultado lesivo" (Sentencias del Tribunal
Supremo de 15 de junio de 1989 y de 22 de marzo de 1995).
Pueden ser tambin objeto de indemnizacin aquellos actos derivados
de la actividad privada de la Administracin, tal y como establece el art.
144 LRJPAC, as como aquellos daos producidos por actos polticos o
de gobierno, como el enunciado en la STS de 17 de febrero de 1998.
4.2.2.2. Tipos de actuacin extracontractual daosa.
4.2.2.2.1. Los reglamentos.
Normalmente los reglamentos establecen medidas que imponen
una serie de cargas o limitaciones generales para todos los
sujetos jurdicos a los que se destinan. Sin embargo, pese a esa
generalidad que se ve afectada por la normativa reglamentaria,
si dicha norma establece cargas singulares o especiales a algn
sujeto concreto, ste no tendr obstculo para poder pedir que
la Administracin le indemnice por los daos patrimoniales
sufridos.
4.2.2.2.2. Los actos administrativos.
El art. 142.4 LRJPAC dispone de los actos administrativos
declarados ilegales, que la mera anulacin en va administrativa
o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no
presupone el derecho a indemnizacin. Sin embargo, esto no
significa la exclusin de responsabilidad en estos casos.
El precepto [] slo puede ser entendido en el sentido de que la
obligacin de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple
anulacin de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga
obstculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser
reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos (STS de 13
de enero de 2000).

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 Por tanto ser necesario que el acto anulado, haya causado una
lesin de carcter patrimonial para el particular.
4.2.2.2.3. La actividad material.
Es ste el mbito en que con mayor frecuencia se dan los daos
imputables a la Administracin. Estas actuaciones materiales
pueden consistir bien en operaciones tcnicas de puesta en
marcha o sostenimiento de obras pblicas o servicios pblicos, o
bien en actos de ejecucin material de previas decisiones
administrativas.
4.2.2.2.4 La inactividad.
Se hace una interpretacin amplia de la nocin de actividad
incluyendo tambin a las omisiones o inactividades de la
Administracin en aquellos casos en que sta est obligada a
desarrollar una determinada actividad.
]
En este caso, sin embargo, la posible conducta de terceros ni ha
sido la nica determinante del dao ni ha supuesto una concausa
relevante para moderar la reparacin a cargo del Ayuntamiento
demandado, pues, aunque la proteccin de la embocadura del
alcantarillado no hubiese sido eliminada por el servicio pblico de
mantenimiento, lo cierto es que el desage se encontraba sin tapa
con grave riesgo para los viandantes y para los automviles que
circulaban por la calzada, a pesar de lo cual dicho servicio
municipal no se percat de ello o, de conocerlo, no procedi a
evitar el peligro reponiendo la rejilla protectora. (STS de 26 de
febrero de 2000).
4.2.3. Los criterios de imputacin de la actividad daosa.
El art. 139 LRJPAC establece que la lesin ser indemnizable siempre que []
sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
pblicos.
4.2.3.1. Funcionamiento anormal.
Al hablar de funcionamiento anormal de la actividad administrativa, nos
estamos refiriendo a que el dao se deba a la conducta daosa de un
agente en la que se aprecia algn elemento de ilicitud o culpabilidad,
sea el grado que sea. Por tanto siempre que exista culpa en la conducta
causante del dao, estaremos ante un funcionamiento anormal de los
servicios pblicos.
Sin embargo, tambin podremos encontrarnos ante el funcionamiento
anormal de los servicios pblicos en circunstancias en que no exista
culpabilidad, sino que el dao se deba a la ilegalidad de una actividad

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 administrativa daosa, sin que en la realizacin de tal conducta se
pueda apreciar culpabilidad.
4.2.3.2. Funcionamiento normal. La inclusin del caso fortuito y la
exclusin de la fuerza mayor.
La calificacin que de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin se hace al establecer que es una responsabilidad
objetiva supone que no ser estrictamente necesario que el dao a
indemnizar sea realizado con culpa o ilegalidad; nicamente ser
necesario que el perjudicado no est obligado por norma alguna a
soportar el dao.
El funcionamiento normal de la Administracin, totalmente ajustado a
la legalidad y sin presencia de atisbo alguno de culpabilidad en el agente
pblico o funcionario, ni en el conjunto de la organizacin, puede, sin
embargo, provocar riesgos que desemboquen en daos antijurdicos.
Esta responsabilidad por riesgo o por funcionamiento normal de los
servicios pblicos cubre tambin los supuestos de caso fortuito y de
sacrificio especial, pero excluye los casos de fuerza mayor, por mandato
constitucional del art. 106.2 CE y del propio art. 139.1 LRJPAC.
El caso fortuito supone aquellos daos que estn causados por hechos
imprevisibles o inevitables, pero que estn producidos dentro de la
prestacin del servicio pblico o de la organizacin administrativa.
Por otro lado, la fuerza mayor es una causa extraa que se refiere a
hechos imprevisibles o irresistibles, pero que son ajenos por completo a
la actividad administrativa.
Tradicionalmente se haba distinguido el caso fortuito (casus) de la
fuerza mayor (vis maior) y se haban mantenido dos criterios, el
subjetivo y el objetivo.
Segn el criterio subjetivo, caso fortuito es el suceso que no pudo
preverse, pero que de haberse previsto se hubiera podido haber
evitado; fuerza mayor, sin embargo, es el suceso inevitable, aun de
haberse previsto. Segn el criterio objetivo, caso fortuito es el suceso
que se produce en el crculo afectado por la obligacin; la fuerza mayor
se produce fuera de este crculo y es de violencia insuperable.
En tal sentido, resulta de especial relevancia la distincin que la propia
doctrina jurisprudencial ha realizado respecto de ambas figuras:
En el caso fortuito hay indeterminacin e interioridad; indeterminacin
porque la causa productora del dao es desconocida (o por decirlo con
palabras de la doctrina francesa: falta de servicio que se ignora);
interioridad, adems, del evento en relacin con la organizacin en cuyo
seno se produjo el dao, y ello porque est directamente conectado al
funcionamiento mismo de la organizacin. En este sentido, entre otras, la

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 STS de 11 de diciembre de 1974: evento interno intrnseco, inscrito en el
funcionamiento de los servicios pblicos, producido por la misma
naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, con causa
desconocida. b) En la fuerza mayor, en cambio, hay determinacin
irresistible y exterioridad; indeterminacin absolutamente irresistible, en
primer lugar, es decir aun en el supuesto de que hubiera podido ser
prevista; exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto como decir que la
causa productora de la lesin ha de ser ajena al servicio y al riesgo que le
es propio. En este sentido, por ejemplo, la STS de 23 de mayo de 1986:
Aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean, sin embargo,
inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los
motive sea extraa e independiente del sujeto obligado (STS de 1 de
noviembre de 2001).
Los artculos 106.2 de la Constitucin y en el artculo 139 de la Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn-, ponen de relieve los factores de "inevitabilidad y
extraeza" del hecho motivador del dao, propios de la fuerza mayor
estricta segn queda decantada por el artculo 1.105 del Cdigo Civil
frente al mero "caso fortuito" derivado de la pura ausencia del factor de
previsin, que queda suficientemente cobijado, adems, en la
posibilidad de que la responsabilidad patrimonial sea exigible sobre la
base tambin del funcionamiento "normal" de los servicios pblicos (STS
de 26 de febrero de 1998, FJ 1).
La reforma del art. 141.1 LRJPAC establece lmites a la cobertura de
daos imputables al caso fortuito, al establecer dicho precepto que no
sern indemnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias
que no se hubiesen podido prever o evitar segn el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de
produccin de aqullos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones
asistenciales o econmicas que las leyes puedan establecer para estos
casos. De esta forma en todos aquellos casos en los que la toma de
decisiones de la Administracin se realiza por criterios cientficos y/o
tcnicos, slo se responder si vulnera las pautas de conducta cientfica
o tcnicamente correctas. Un ejemplo claro de mbito en el que puede
apreciarse este lmite es la asistencia sanitaria.
4.2.4. La relacin de causalidad y la concurrencia de causas.
Para que haya lugar a indemnizacin se requiere que haya un nexo causal
entre la actividad de la Administracin y el dao antijurdico. Es preciso por
tanto que la Administracin sea la causante del dao.
Como declara el Tribunal Supremo en la sentencia de 4 de octubre de 1999:
Resumiendo la ms reciente doctrina jurisprudencial sentada por esta Sala, el
examen de la existencia de la relacin de causalidad exigible para la concurrencia
de responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas debe realizarse
con arreglo a los siguientes postulados:
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 1) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede
concebirse, se imponen aquellas que explican el dao por la concurrencia objetiva
de factores cuya inexistencia, en hiptesis, hubiera evitado aqul.
2) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el
nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o
exclusivo para producir el resultado daoso, puesto que --vlidas como son en
otros terrenos-- iran en ste en contra del carcter objetivo de la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Pblicas.
3) La consideracin de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de
casualidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor --
nica circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente--, a los cuales
importa aadir la intencionalidad de la vctima en la produccin o el padecimiento
del dao, o la gravsima negligencia de sta, siempre que estas circunstancias
hayan sido determinantes de la existencia de la lesin y de la consiguiente
obligacin de soportarla.
4) Finalmente, el carcter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de
la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias
demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la vctima suficiente para
considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administracin, pues no
sera objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la
Administracin que caus el dao procedi con negligencia, ni aquella cuyo
reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeci el perjuicio
actu con prudencia. (STS de 4 de octubre de 1999)
4.2.4.1. Teoras sobre la causalidad y el nexo causal.
Pueden mencionarse tres teoras diferenciadas sobre la relacin de
causalidad que se han ido formando a lo largo de la historia. stas son la
teora de la causalidad exclusiva, la equivalencia de las condiciones y la
causalidad adecuada.
La teora de la causalidad exclusiva es la ms restrictiva y actualmente
se encuentra en desuso. Segn ella, la Administracin slo responde
cuando el nexo causal sea directo, es decir no se pueda apreciar la
coexistencia con intervenciones de terceros o del propio lesionado,
pues cualquier concurrencia ajena a la Administracin exonera a sta de
su deber de reparacin.
La teora de la equivalencia de condiciones establece que en aquellos
casos en que el dao es producido por una pluralidad de causas, todas
tienen la misma relevancia, y la obligacin indemnizatoria alcanza a
todos los actores que hubiesen participado en la realizacin del dao.
La teora de la causalidad adecuada se encuentra en un lugar
intermedio entre las dos anteriores. En base a esta teora es necesario
seleccionar la causa que sea por s sola idnea o adecuada para producir
el dao, con arreglo a la experiencia comn.
4.2.4.2. Concurrencia de causas.

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 Puede darse el caso de que junto con la actividad administrativa,
concurran otras causas que lleven a la produccin del dao. Conductas
que pueden ser tales como la propia actuacin culposa o negligente de
la vctima, la intervencin de un tercero, o la actividad de otra
Administracin Pblica.
La actuacin culposa o negligente de la propia vctima, una vez
desechada la teora de la causalidad exclusiva, no rompe por s sola el
nexo causal con la actividad administrativa, si bien puede moderar de
forma proporcionada la reparacin del dao a cargo de la
Administracin.
De igual forma la intervencin de un tercero en la creacin del dao a la
vctima, puede proporcionalmente reducir la reparacin del dao a
cargo de la Administracin. sta reduccin coincidir con la parte de la
indemnizacin que le corresponder a dicho tercero. Puede suceder
que la intervencin de tercero en la creacin del dao sea de tal
relevancia que la Administracin quede exonerada de responsabilidad.
En el caso en que exista concurrencia de actuaciones de dos o ms
Administraciones Pblicas, se deben distinguir dos supuestos. En primer
trmino, en el caso en que las Administraciones obren de forma
conjunta, la regla general que se establece es la solidaridad. En los
dems supuestos de concurrencia en la realizacin de la lesin
antijurdica, la responsabilidad se fijar para cada Administracin en
atencin a los criterios de competencia, inters pblico tutelado e
intensidad de la intervencin.
Resulta de gran inters la lectura de la sentencia del Tribunal Supremo
de 14 de julio de 1998, en la que se aprecia la posible concurrencia de
culpas de varias Administraciones, as como de terceros y de la propia
vctima.
La relacin de hechos probados en la sentencia citada son los siguientes:
A) que la conservacin y vigilancia del colegio, as como de la valla que le
rodea, en el que estaba el pozo al que cay el menor, corresponda al
Ayuntamiento de Portugalete, estando igualmente atribuida al mismo el
mantenimiento del pozo, en cuanto construido para recoger o centralizar
la red de albaales del colegio y formaba parte de la red de alcantarillado
del municipio; B) de otra parte se relata tambin que con motivo de la
construccin de un Centro preescolar en los terrenos contiguos, y para
examinar la posibilidad de conectar su red de saneamiento al
alcantarillado del Colegio, se levant el 6 de Julio de 1983 la tapa del
aludido pozo, volvindose despus, hecha la comprobacin, a colocar la
tapa de hormign, sellndola o recibindola con cemento, y C) el 22 de
Julio de 1983 un grupo reducido de nios de 8 a 11 aos estaba jugando
en las proximidades del pozo, que tena la tapa partida en dos mitades,
estando una de ellas movidas de su lugar por lo que en parte quedaba el

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 pozo al descubierto cayendo a l el nio, bien porque tropezase, o tratase
de volcar la tapa, y muri por asfixia. (STS de 14 de julio de 1998).

5. La responsabilidad del Poder legislativo

Deben distinguirse dos posibles supuestos en relacin con la responsabilidad por la
actuacin del poder legislativo, los cuales son, primero, que la norma a la que se
imputa la lesin se ajuste a los establecido en la Constitucin; segundo, que la norma
a la que se le imputa la lesin sea declarada inconstitucional por al Tribunal
Constitucional.
5.1. Responsabilidad por ley conforme con la Constitucin
El art. 139.3 LRJPAC establece que las Administraciones Pblicas indemnizarn a los
particulares por la aplicacin de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de
derechos y que stos no tengan el deber jurdico de soportar, cuando as se
establezcan en los propios actos legislativos y en los trminos que especifiquen dichos
actos.
Por tanto haciendo una interpretacin literal de la redaccin del artculo, cuando as
se establezcan en los propios actos legislativos y en los trminos que especifiquen
dichos actos, nos llevara a decir que la responsabilidad del legislador depender del
propio legislador. Sin embargo, la jurisprudencia no presta atencin a si el acto
legislativo recoge o no la indemnizacin de forma expresa, sino que considera
nicamente determinante que el dao consista en un sacrificio especial e imprevisible
para alguna persona, por lo que se produce el quebranto de los principios de
confianza legtima, buena fe, seguridad jurdica y equilibrio de las prestaciones.
Sin embargo, la ltima lnea jurisprudencial seguida por el Tribunal Supremo, descarta
la indemnizacin por contravenir las simples expectativas jurdicas frustradas por los
cambios legislativos.
5.2. La responsabilidad por ley declarada inconstitucional
La declaracin de inconstitucionalidad de una norma, por consiguiente su
invalidacin, no comporta por s misma la extincin de todas las situaciones jurdicas
creadas a su amparo. La Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, deja al Tribunal la
tarea de precisar el alcance de su pronunciamiento, determinando su tendr ste
efecto retroactivo o efecto irretroactivo.
En los casos en que no se pronuncie al respecto de esos efectos, el Tribunal Supremo
viene entendiendo que es posible ejercitar la accin de responsabilidad patrimonial.

6. La responsabilidad del Poder judicial

6.1. La responsabilidad por error judicial
Se requiere una previa declaracin judicial que reconozca la existencia de error
judicial. La pretensin se formalizar ante la Sala del Tribunal Supremo del orden

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jurisdiccional al que pertenece el rgano judicial al que se imputa tal error. No
obstante, es preciso agotar todos los recursos que se prevn en el Ordenamiento
antes de ejercer tal pretensin ante el TS.
Declarado el error, para realizar la reclamacin patrimonial habr de dirigirse ante el
Ministerio de Justicia a travs del procedimiento de responsabilidad general regulado
en la LRJPAC.
6.2. Responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administracin de
Justicia
La distincin entre funcionamiento normal y anormal de los servicios pblicos es
aplicable al mbito de la Administracin de Justicia. En ste mbito, el deber de
soportar el dao slo se excluye cuando se ha producido un supuesto de anormalidad
en su funcionamiento, anormalidad que puede ser de carcter objetivo, sin tener que
apreciar la negligencia o deficiente actuacin de un funcionario concreto.
6.3. Responsabilidad por prisin preventiva improcedente
El procedimiento para poder exigir dicha responsabilidad se deber iniciar al igual que
en los dos casos anteriores ante el Ministerio de Justicia y conforme a la regulacin
establecida en la LRJPAC.

7. RESUMEN: La responsabilidad civil de los funcionarios pblicos

La responsabilidad patrimonial de la Administracin aparece, en primer

trmino, como una responsabilidad objetiva. Esta objetividad a la hora de responder
implica prima facie que existiendo dao, existe responsabilidad, y por lo tanto el
resultado daoso debe ser resarcido.
La regulacin legal de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la
prestacin de los servicios pblicos, viene establecida, con el mximo rango
normativo, por el Art. 106.2 de la CE y, adems, por los arts. 139 y ss. de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn (modificada por la Ley 4/1999, de 13 de
enero), y desarrollados por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
Se puede afirmar que con base en el referido bloque normativo, y una
constante jurisprudencia que ha dado lugar a una consolidada doctrina, la
responsabilidad objetiva de la Administracin se ha visto limitada y que slo
responder cuando se den los siguientes requisitos:
1.- La efectiva realidad de un dao, evaluable econmicamente e
individualizado con respecto a una persona o grupo de personas que no tengan el
deber jurdico de soportarlo de acuerdo con la Ley (SSTS de 15 de julio de 1999, 19 de
diciembre de 2000, 18 de octubre 2002, 20 de enero de 2003, entre otras).
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 2.- Que entre el evento lesivo y el funcionamiento del servicio pblico medie
una relacin directa de causa efecto, con exclusin de los eventos que se hayan
producido por fuerza mayor (SSTS de 24 de julio de1999, 24 de octubre de 2000, 6 de
noviembre de 2001, 20 de enero de 2003, entre otras).
3.- Que la reclamacin se formule en el plazo de un ao desde que se produjo
el evento lesivo o, en su caso, desde la curacin o estabilizacin de las secuelas, si se
trata de daos fsicos o psquicos (SSTS de 31 de mayo de 1999, 29 de mayo de 2001,
19 de junio de 2001, 3 de abril de 2002, entre otras).
El Consejo de Estado, as mismo, ha advertido con motivo de las reclamaciones
de responsabilidad por el funcionamiento pblico educativo, la objetividad de la
responsabilidad patrimonial de la Administracin no implica que la misma deba
responder necesariamente de todos los daos que puedan sufrir los alumnos tal y
como se determina en los dictmenes nmeros 3106/2002, de 28 de noviembre;
3551/2003, de 18 de diciembre; y 304/2005, de 11 de mayo, sealndose en este
ltimo:
el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que
la Administracin deba indemnizar los daos derivados de todos y cada uno de los
accidentes que se produzcan en los centros pblicos educativos, sino nicamente de
aquellos en los que concurran los requisitos legalmente establecidos
Esos requisitos legalmente establecidos son los expuestos anteriormente. En
conclusin, para que a la Administracin le sea exigible la responsabilidad patrimonial
prevista en la Constitucin y en las Leyes, es necesario que la misma haya infligido un
dao y que dicho dao le sea imputable y efectivo. Para que el dao sea efectivo ste
ha de ser antijurdico, es decir debe cercenar un derecho o un bien jurdicamente
protegido que el administrado no tenga el deber de soportar. Por lo tanto puede
existir un hecho daoso de facto y no resultar indemnizable. Esta doctrina es la
reconocida por la ms reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo, y por los
dictmenes del Consejo de Estado.

8. Bibliografa
Parada, R., Derecho Administrativo I. Parte general, Marcial Pons, Ediciones
Jurdicas y Sociales, S.A., Madrid, 2004.
Martn Rebollo, L., La responsabilidad patrimonial de la Administracin en la
jurisprudencia, Civitas, Madrid, 1977.
Xavier O'Callaghan, Compendio de Derecho Civil. Tomo 2 (Obligaciones y
Contratos) vol 1, Edersa, 2004.

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 Leguina Villa, J. y Desdentado Daroca, E., La responsabilidad Patrimonial de la
Administracin: Evolucin y principios actuales, revista jurdica Iustel.
Base de datos jurisprudencial La Ley (v. 2.02)
http://westlaw.es Jurisprudencia Aranzadi
http://www.iustel.es Jurisprudencia

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