INTRODUCCION

Se revisa brevemente las principales funciones y principios que debe cumplir el

Osinergmin, luego se analiza el carcter interdisciplinario de la regulacin de los
servicios pblicos; tambin se identifica la diferencia de roles de los organismos de
defensa de la competencia y de regulacin en el sector energa particularmente en el
Per.
 CONTENIDO

CONCEPTO Y CONFIGURACIN GENERAL DE LOS ORGANISMOS

REGULADORES.
PARA QU EXISTEN LOS REGULADORES?
QU ES OSINERGMIN?
FUNCIONES DEL OSINERGMIN
CONCLUSIONES
 I. CONCEPTO Y CONFIGURACIN GENERAL DE LOS ORGANISMOS
REGULADORES

Los organismos reguladores son un nuevo tipo de autoridad administrativa que tiene
su origen a principios del siglo XX en los Estados Unidos. Nacen para la ordenacin
econmica de sectores como el transporte o el sistema financiero, extendindose
luego a otros que requeran una especial combinacin de profesionalidad, de
independencia poltica y de legitimacin jurdica. Del continente americano pasaron
a Europa como un mecanismo muy apto en los procesos de privatizacin y de
liberalizacin de los servicios pblicos, aunque luego se han utilizado tambin con
respecto a actividades que merecen especial atencin.

II. OSINERGMIN. Es el Organismo regulador, supervisor y fiscalizador de las

actividades que desarrollan las personas jurdicas de derecho pblico interno

o privado y las personas naturales, en los subsectores de electricidad,
hidrocarburos y minera, Tiene personera jurdica de derecho pblico interno
y goza de autonoma funcional, tcnica, administrativa, econmica y
financiera

1. FUNCIONES DEL OSINERGMIN

El Organismo Supervisor de la Inversin en Energa fue creado por ley N

26734 publicada el 31 de diciembre del 1996 con la denominacin de
Osinergmin , al ampliarse su mbito al subsector minera adopta la actual
denominacin de Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
(Osinergmin) y tiene como misin regular, supervisar y fiscalizar, en el
mbito nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales y tcnicas
relacionadas con las actividades de los subsectores de electricidad,
hidrocarburos y minera, as como el cumplimiento de las normas
legales y tcnicas referidas a la conservacin y proteccin del medio ambiente
en el desarrollo de dichas actividades. Esta modificacin legal excede las
competencias de un Regulador de Servicios Pblicos condicin que no
satisfaca el subsector Minera.

Se define que Osinergmin tiene personera jurdica de derecho pblico interno

y goza de autonoma funcional, tcnica, administrativa, econmica y
financiera y se encuentra adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros.

As mismo, se establece en el Reglamento General de Osinergmin sus

funciones:

a) Normativa, de dictar de manera exclusiva y dentro de su mbito

de competencia, reglamentos y normas de carcter general,
aplicables a todas las entidades (empresas de los sub-sectores
electricidad e hidrocarburos) y usuarios que se encuentren en las
mismas condiciones. Estos reglamentos y normas podrn definir
los derechos y obligaciones de las entidades y de stas con sus
usuarios. Velar por el cumplimiento de la normatividad que regule
la calidad y eficiencia del servicio brindado al usuario.

b) Reguladora, por la que tiene la facultad de fijar tarifas del servicio

pblico de electricidad as como del servicio de transporte de
hidrocarburos por ductos y distribucin de gas natural por red de
ductos.
c) Fiscalizadora del cumplimiento de las obligaciones contradas
por los concesionarios en los contratos de concesiones elctricas y
otras establecidas por la ley.
d) Supervisar y fiscalizar que las actividades de los subsectores de
electricidad, hidrocarburos y minera se desarrollen de acuerdo a
los dispositivos legales y normas tcnicas vigentes.
e) Fiscalizadora y Sancionadora, facultndole imponer sanciones a
las entidades que realizan actividades sujetas a su competencia por
el incumplimiento de las obligaciones legales, tcnicas y aquellas
derivadas de los contratos de concesin, as como de las
disposiciones reguladoras y/o normativas dictadas por
Osinergmin. Si en el ejercicio de sus funciones, cualquier rgano
de Osinergmin tuviera indicios de la comisin de una infraccin y
las normas aplicables son de competencia exclusiva del Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y Proteccin de la
Propiedad Intelectual (Indecopi), Osinergmin tendr legitimidad
para obrar e iniciar cualquier
denuncia que estime pertinente. La misma facultad le
corresponder en el caso de infracciones cuya decisin est a cargo
de otras autoridades.
f) De solucin de Controversias y de Conciliacin, por el que se
autoriza a los rganos competentes de Osinergmin, a resolver en
la va administrativa los conflictos y las controversias que, dentro
del mbito de su competencia, surjan tanto entre las entidades,
entre stas y los usuarios libres y entre stos.
g) De solucin de Reclamos de Usuarios del Servicio Pblico, en
primera instancia administrativa est a cargo de las entidades, y en
 va de apelacin y segunda y ltima instancia administrativa por la
Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios.

2. LA ACTUACIN DE LOS ORGANOS DE OSINERGMIN EST SUJETA A

LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN SU REGLAMENTO.

Transparencia, Imparcialidad, Libre Acceso, Neutralidad, No Discriminacin,

Eficiencia y Efectividad, Celeridad.

Adems, el principio de Autonoma: Osinergmin no se encuentra sujeto en su

actuacin funcional a mandato imperativo de ningn otro rgano o institucin del
Estado. Su actuacin se sujetar estrictamente a las normas legales aplicables y a
estudios tcnicos debidamente sustentados.

El de Subsidiariedad dice que: La actuacin de Osinergmin es subsidiaria y

slo procede en aquellos supuestos en los que el mercado y los mecanismos de
libre competencia no sean adecuados para la satisfaccin de los intereses de los
Usuarios de Servicio Pblico o Consumidores Regulados. En caso de duda
sobre la necesidad de establecer disposiciones regulatorias y/o normativas, se
optar por no aprobarlas, y entre varias opciones similarmente efectivas, se
optar por la que menos afecte la autonoma privada.
El principio de Supletoriedad: Las normas de libre competencia son
supletorias a las disposiciones regulatorias y/o normativas que dicte
Osinergmin en el mbito de su competencia. En caso de conflicto primarn las
normas de Osinergmin.

Habra que agregar: Independencia de la influencia poltico-partidaria y los otros

agentes econmicos en el Sector Energa, evitndose la captura del regulador;
Capacidad Prospectiva de anticipacin de posibles escenarios futuros para la adopcin
de adecuadas polticas regulatorias, que tiene ver con el liderazgo que asuma el titular
del Osinergmin.

3. CARCTER INTERDISCIPLINARIO DE LA REGULACIN DE LOS

SERVICIOS PBLICOS CON LOS PROCESOS DE LIBERALIZACIN DE
MERCADOS Y PRIVATIZACIONES A NIVEL INTERNACIONAL.

Inicios de la dcada de 1990, particularmente en el sector energa, paradjicamente

tambin se empez a dar ms atencin a la Regulacin debido, entre otras, a las fallas
de mercado e insuficiencias institucionales, que tienen impacto econmico, social y
poltico sobre todo cuando se trata de servicios pblicos. Dada la complejidad de la
regulacin y su tratamiento ms adecuado, participan especialistas aportando con lo
mejor de su conocimiento sobre la problemtica economistas, ingenieros, abogados,
contadores y otros profesionales.

Aplicar un enfoque especializado, viendo solo una parte de la realidad es garanta de

fracaso; el enfoque interdisciplinario,que trata de abarcar aspectos esenciales del
problema de la Regulacin de los Servicios Pblicos es el recomendable y ,
consecuentemente el Regulador no debe ser un profesional unidimensional o
especialista en un solo componente del problema regulatorio , es decir, preparado para
tratar sistemas complejos con una visin de totalidad.

Considerando las funciones de Osinergmin que hemos revisado en el acpite anterior,

podemos ver que: su funcin Reguladora est sustentada esencialmente en la
participacin de economistas e ingenieros especialistas en regulacin; la Normativa,
de Solucin de Controversias y de Reclamos, tiene vinculacin con el Derecho
Administrativo fundamentada y complementada con el aporte de la Microeconoma
y la Ingeniera Energtica principalmente ; la Supervisin y Fiscalizacin de las
actividades tcnicas de los subsectores de electricidad e hidrocarburos estn a cargo
de ingenieros especializados en cada una de estas actividades y que, en la
Fiscalizacin del cumplimiento de contratos de concesin as como en la imposicin
de Sanciones tienen que tener la colaboracin de los economistas y abogados.

4. RELACIONES ENTRE OSINERGMIN Y EL INDECOPI

Dentro del marco de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) ,vigente desde el
20 de diciembre del 2007, y la calificacin de los Organismos pblicos por Decreto
Supremo N 034-2008-PCM del 06 de mayo del 2008; se desprende que:
El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Proteccin de la
Propiedad Intelectual (Indecopi), es un Organismo Tcnico Especializado,
porque est encargado de planificar y supervisar, o ejecutar y controlar polticas
de Estado de largo plazo, de carcter multisectorial o intergubernamental que
requieren un alto grado de independencia funcional, as como de establecer
instancias funcionalmente independientes que otorgan o reconocen derechos de
los particulares, para el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades
econmicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los sectores Pblico o
Privado. Est sujeto a los lineamientos tcnicos del Ministerio de la Produccin
con quien debe coordinar sus objetivos y estrategias y la aprobacin de su
poltica de gasto en el marco de la poltica general de Gobierno.

El Osinergmin, es un Organismo Regulador, para actuar en mbito

especializado de regulacin de mercados o para garantizar el adecuado
funcionamiento de mercados no regulados en el sector Energa, asegurando
cobertura de atencin en todo el territorio nacional. Tienen funciones
supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; y de
solucin de controversias y reclamos, en los trminos previstos por la Ley de
la materia. Define su lineamiento tcnicos, sus objetivos y estrategias;
determina su poltica de gasto de acuerdo a la poltica general del gobierno.
Est adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Podemos
observar que, el organismo de defensa de la competencia no es independiente
 y depende directamente del sector Produccin. El Osinergmin, si bien depende
de la PCM, tiene cierta autonoma tcnica, administrativa y econmica, pero
que se ha ido limitando en los ltimos aos, como veremos ms adelante. Por
otro lado, los roles de Indecopi y de Osinergmin se diferencian, ya que poltica
y regulacin sobre la competencia en los mercados son actividades diferentes
y que, en el caso del regulador sectorial se requieren diferentes (y mayor grado)
de conocimientos y especializacin tcnica, como sucede en subsectores
aparentemente similares de mercados de redes como el elctrico y el gasfero,
donde a problemas anlogos se tienen soluciones diferentes. Tal es el caso de
la aplicacin muy extendida del ndice de medicin de concentracin
Herfindahl-Hirschmann por los organismos de defensa de la competencia para
determinar si hay potencial de poder de dominio (market power) en el mercado;
por ejemplo, en el mercado elctrico , este ndice es insuficiente para concluir
un diagnstico de poder de mercado y puede conducir a error , sobre todo
cuando hay generacin hidro-trmica como en el caso Casos similares se han
dado para los otros reguladores.
Podemos agregar que, estas acciones estn claramente reidas con lo que establece el
Reglamento General de Osinergmin (Art. 73) que establece que: .El aporte tiene
carcter intangible. El mecanismo de recaudacin de este aporte es a travs de las
empresas reguladas que cargan este costo a las tarifas del usuario final. Adems,
respecto a la transferencia de 100 millones de nuevos soles, fue de pblico
conocimiento, semanas antes, en una transmisin televisiva de una reunin del
Presidente de la Repblica en la sede del Ejecutivo con los Titulares de todos los
Organismos Reguladores; que el Presidente de Osinergmin en su intervencin ofreci
al Jefe de Estado dicho monto. Coincidimos con que las acciones posteriores a este
desconcertante hecho, que vino adoptando el Ejecutivo afect gravemente la
autonoma de los Reguladores. Tambin debemos reconocer que algunos Titulares
reclamaron pblicamente en su oportunidad y recientemente.
 5. EVALUACIN DEL DESEMPEO DE OSINERGMIN.

Una aproximacin En la posicin de usuario final de electricidad y gas intentaremos

una evaluacin externa aproximada, de cmo se percibe el ente Regulador respecto al
cumplimiento de su rol y funciones en los ltimos aos.

Tomaremos como referencia el Plan Estratgico 2010-2014 (PE) aprobado por

Osinergmin en mayo del 2009. El PE en su anlisis externo identifica prioritariamente
como oportunidades:

Temas de inters pblico del sector energa y minas requieren de mayor

desarrollo por lo cual, se ofrece la oportunidad para que Osinergmin sea
promotor del debate de dichos temas;
Niveles crecientes de exigencia del pblico por mayores estndares de calidad
y seguridad estimulan la mejora progresiva de los servicios proporcionados por
los agentes; como amenazas:
Promulgacin y propuesta de normas legales que afectan la autonoma
funcional y econmica de Osinergmin.
Injerencia poltica que dificulta el desempeo de Osinergmin.
Tendencia de las empresas a darle poca importancia a las inversiones en temas
de seguridad y medio ambiente.
Situaciones coyunturales y estructurales que generan un entorno hostil para
Osinergmin y afectan su imagen.

En el anlisis interno, se indica prioritariamente como fortalezas:

Disponibilidad de recursos financieros para la ejecucin de planes y programas.

Equipo directivo estable le da continuidad a la gestin;
Flexibilidad de la fuerza laboral tercerizada.
 Personal con desempeo superior en el cumplimiento de metas individuales. y
como debilidades, prioritariamente:
Ausencia de mecanismos de segmentacin del cliente e incorporacin de su
voz en la mejora del desempeo organizacional.
Incapacidad de competir con el sector privado en temas remunerativos.
Falta de coordinacin entre los rganos de lnea y las reas de apoyo.
Baja difusin del quehacer y los resultados de Osinergmin que resultan en el
dbil posicionamiento frente a los usuarios.
Falta de coordinacin y de desarrollo de sinergias entre las reas de supervisin
y regulacin.

Entre los Objetivos Estratgicos ms importantes para los stakeholders estn:

Impulsar un abastecimiento energtico suficiente, eficiente y de calidad

Generar confianza a la inversin
Optimizar los procesos de supervisin y fiscalizacin
Optimizar los procesos de regulacin tarifaria
Optimizar la resolucin de controversias, reclamos, denuncias y sanciones
Mejorar el marco normativo para impulsar el abastecimiento de energa.
Asegurar la autonoma y transparencia institucional. En la publicacin de
Evaluacin del Plan Operativo 2011 al primer trimestre, siguiendo los
lineamientos del PE, se presenta que se han alcanzado cerca del 100% de
metas en casi todos los objetivos estratgicos y el 97.5% en promedio de
todas las reas administrativas (gerencias, oficinas , tribunal, secretara
tcnica). Veremos entonces, si esta auto-evaluacin es corroborada por
una rpida evaluacin externa que hacemos a continuacin:
Empezando con las oportunidades identificadas , desde la fecha de aprobacin
del PE en el 2009 hasta la fecha Osinergmin no ha aparecido como promotor
 de debate pblico sobre temas de inters pblico del sector energa, como: el
incremento del riesgo de insuficiencia de generacin ( dado el sostenido
crecimiento de la economa peruana en la ltima dcada y que se proyecta por
lo menos para las prximas dos dcadas) ; la problemtica del mercado de gas
natural ( vinculado intensivamente a la generacin elctrica en los ltimos siete
aos y que desalienta la inversin en generacin hidroelctrica debido al precio
regulado rebajado del gas natural) ; la urgencia de una tarifa nica de gas
natural por sector de consumo; la aplicacin de un cargo por contaminacin a
la produccin termoelctrica; la creacin de un mercado minorista competitivo
con la introduccin del segmento de comercializacin (actualmente
monopolizado por las empresas de distribucin) ; la falta de planeamiento
energtico a mediano y largo plazo y diseo de una matriz energtica
sostenible; las tarifas elctricas y la introduccin de generacin con fuentes
renovables no-convencionales; mecanismos de mitigacin del poder de
dominio en los mercados de electricidad y de gas; la Seguridad Energtica
Nacional (Chiri y Luyo, 2008), la Integracin Energtica Regional (Luyo,
2009) y otros. Este vaco ha sido cubierto en mayor parte por el Colegio de
Ingenieros del Per.

Sobre la amenaza de injerencia poltica que afecta la autonoma funcional y

econmica de Osinergmin, segn lo expuesto en el acpite III ya era realidad
en el 2009 continuando esta intervencin del Poder Ejecutivo en los siguientes
aos y sin reclamo explcito por el regulador probablemente porque considera
entre sus fortalezas internas disponibilidad de recursos financieros suficientes.
Adems, la notoria ausencia del regulador en problemas crticos y de inters
nacional en el sector energa difundiendo su quehacer y trabajo en la solucin
 de los mismos, es lo que realmente ha afectado su imagen; esto es reconocido
por el mismo ente como una de sus debilidades internas.

Finalmente, respecto al cumplimiento de los objetivos estratgicos del PE; podemos

decir con relacin a:

Objetivos 1, 2, 3, 4 y 6: A febrero del 2011 la reserva de capacidad de

generacin es 5% en la regin centro y sur y, de 1% en la regin norte del
Sistema Elctrico Interconectado Nacional (SEIN) siendo el mnimo tcnico
oficial de 30%; habindose decidido el alquiler de plantas Disel de
12emergencia, la instalacin de 800 MW de Disel adicionales para el 2012-
2013, as como la importacin de electricidad del Ecuador que se inici en el
mes de junio 2011 despus del racionamiento elctrico y apagones en el norte
debido tambin a la congestin de las lneas de transmisin del centro hacia el
norte y hacia el sur desde el 2007; situacin que incide en el incremento del
precio de la electricidad y, en un menor crecimiento econmico debido a su
correlacin con la tasa de crecimiento de la produccin elctrica en el pas
(Luyo, 2011).
Recientemente, se ha corroborado lo que anticipamos sobre la situacin crtica
del SEIN en el 2012, se ha declarado en situacin excepcional por 40 das, es
decir, una autorizacin para no respetar los mrgenes tcnicos de seguridad
operativa en el SEIN; situacin de una gravedad no producida antes; es
oportuno precisar que, el Osinergmin tiene funcin fiscalizadora del
cumplimiento de las funciones asignadas por ley al Comit de Operacin
Econmica del Sistema (COES).
En el debate sobre : el precio del GLP (propano, butano) , que se establece a
precio importacin y es uno de los ms altos de la regin latinoamericana, con
una participacin del 80% del Consorcio-Camisea en el mercado nacional y
 que exporta el resto de su produccin (Luyo, diciembre 2011); la estructura
monoplica del mercado local del gas y la falta de una tarifa nica de gas
natural por sector de consumo; y el problema de congestin del gasoducto
Camisea-Lima , se mantienen vigentes durante varios aos; no ha tenido , en
cumplimiento de sus funciones, la participacin y el aporte de Osinergmin a
una solucin.

Incluyendo las observaciones sobre las oportunidades que ha tenido el regulador en

el ltimo decenio en el debate y propuesta sobre los temas mencionados previamente;
evidentemente no se han cumplido estos objetivos.

Objetivo 5: ha habido un avance en la normatividad.

Objetivo 7: Por lo expuesto en el acpite III, tambin no se ha logrado.
 Conclusiones
Despus de la revisin realizada del rol desempeado por el Osinergmin,
principalmente dentro del ltimo quinquenio, podemos concluir que:

Primeramente, el nivel de autonoma del ente regulador, segn la experiencia

internacional y local, est relacionada mucho con la injerencia y poder de los
grupos de inters, para lo cual no solo se requiere un alto grado de credibilidad
del ente sino tambin que la poblacin perciba que hay liderazgo con opinin
y aporte especializado sobre los problemas crticos en el sector energa, tanto
coyunturales, de mediano y largo plazo, interactuando con los stakeholders. La
situacin actual de crisis en el sector energa en el pas corrobora nuestra
apreciacin de que el Osinergmin no ha podido cumplir con su visin y
misin12 formuladas en su PE y, tambin el evidente fracaso de la Ley para
Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generacin Elctrica, N 28832.
Por otro lado, se puede observar que, Osinergmin pretende mostrar una imagen
de autosuficiencia institucional obviando la estrecha vinculacin con otras
instituciones del sector energa; lo que se puede confirmar en el Plan
Estratgico 2010-2014 (PE) vigente, ya que han ignorado en ste la existencia
del Indecopi con el cual forman el Sistema Supervisor de Energa y , ms an,
la relacin con el Operador del SEIN y del Mercado Elctrico peruano (COES),
a quien tiene la responsabilidad de fiscalizar13 ; solo considera su relacin con
el ente que dicta la poltica general del sector , Ministerio de Energa y Minas.
Concretamente, se observa que ningn Objetivo Estratgico del PE considera
explcitamente la creacin o reforzamiento de la vinculacin de
corresponsabilidad y porqu no de complementariedad con las instituciones
mencionadas, entre otras. Se debe tener entonces, una visin interdisciplinaria,
de sistemas complejos, para afrontar los problemas que se presentan en el
 mercado ms complejo, el mercado elctrico.

El Osinergmin no debe eximirse de coordinar y colaborar con el Indecopi, por

su especializacin y cercana al mercado energtico, en el control del mercado,
la identificacin de poder de mercado y prcticas anticompetitivas; informando
o denunciando infracciones as como proponiendo medidas de mitigacin a
adoptar.
Finalmente, como hemos mencionado antes, adems de la suficiencia
profesional y tcnica, se requieren esencialmente otras virtudes como: la tica
y el Liderazgo.