EL DOGMATISMO POLITICO GENERAL

Del dogmatismo econmico al pragmatismo poltico

Financiar el "milagro ecuatoriano" requiere mucho dinero. Ecuador anuncia
ms endeudamiento, esta vez con el Banco Mundial. El retorno al mercado
internacional de valores an es una utopa. Un reportaje especial sobre los
caminos de la deuda ecuatoriano en este gobierno.
14 de Abril del 2014
Mara Laura Patio

En das recientes, y coincidiendo con el viaje internacional del seor

Presidente de la Repblica a los Estados Unidos de Amrica, en la semana
anterior, un exministro de Finanzas de este mismo gobierno ha hecho conocer
al pas que las necesidades de financiamiento para cubrir el Presupuesto
General del Estado aprobado para el ao 2014 seran de USD 9000 millones.
En definitiva, para cumplir con la programacin econmica e inversin social
que ha propuesto el gobierno para este ao, le hacen falta recursos adicionales
a los que tiene planificado recibir por concepto de ventas petroleras e ingresos
tributarios.

Cuando alguien necesita dinero para cualquier fin, sea para necesidades
urgentes de consumo o para proyectos de inversin, tiene slo dos opciones
bsicas: o abre su alcanca donde mantiene sus ahorros propios, o usa el
dinero de los dems. Si se trata del uso del ahorro propio, tenemos absoluta
libertad para tomar decisiones sobre el momento y la forma de uso de esos
recursos. Si queremos, aun podemos regalarlo o dilapidarlo. Pero en el
segundo caso, cuando nos "endeudamos" con otros, adquirimos obligaciones
que deben enmarcarse en las formas, tiempos y condiciones del que nos
presta esos recursos si los queremos tener.

La deuda pblica ecuatoriana

Es lo mismo que sucede cuando un pas necesita cubrir sus necesidades para
consumir o invertir: o mete la mano en sus propios ahorros (fondos y reservas
propias) o debe acudir a los "prestamistas" internacionales. En ese caso, el
pas deudor aceptar los tiempos, formas y condiciones de los prestamistas,
segn la forma de financiamiento y su fuente.

Hay dos formas bsicas de financiamiento para un pas: o se contrata un

prstamo o se emite un bono negociable y de libre circulacin y se lo vende en
los mercados financieros (las denominadas bolsas de valores).

En el primer caso, el prestamista nos entrega recursos directamente, por los

montos y en las condiciones, plazo y tasa de inters que se pactan
directamente y se establecen, luego de una negociacin, en el respectivo
contrato de prstamo.

Cuando el pas vende un bono en los mercados tambin se endeuda. Los

montos, plazos y condiciones financieras y legales de los bonos dependen de
la credibilidad y confianza que genera el pas emisor en los inversionistas, as
como de su habilidad (y la de sus asesores financieros) para negociar y
obtener las mejores condiciones financieras.

Los prestamistas a los que acude un pas pueden ser sus propios nacionales
que le prestan su ahorro. Esto puede suceder tanto a travs de la compra de
bonos del Estado por parte de las instituciones financieras nacionales (pblicas
o privadas) o a travs de la compra directa de bonos en los mercados de
valores. Cuando el IESS compra bonos del Estado ecuatoriano, lo que hace es
prestar los recursos de sus afiliados (los ahorristas) al Estado ecuatoriano.
Cuando el Estado ecuatoriano dispuso, a travs de regulacin financiera
obligatoria que los bancos privados trajeran de regreso sus depsitos y
reservas del exterior (el ahorro de sus depositantes) y adquirieran Bonos
emitidos por el Banco Central o por el Estado, le prestaban tambin recursos al
gobierno. Cuando un particular ordena a su agente (una casa de valores)
adquirir bonos del Estado en el mercado de valores nacional, le est prestando
su ahorro al gobierno.

En el pasado no se obtuvieron buenos contratos de deuda. Por eso la

deuda externa fue exitosamente satanizada antes que adecuadamente
administrada.
Cuando se agota el ahorro nacional y un pas ya no se puede endeudar con los
mercados financieros nacionales, entonces debe acudir a los mercados
internacionales. En ese caso, hay cuatro fuentes principales de financiamiento
con las que se negocia y que se escogen, en forma individual o combinada,
segn las disponibilidades de financiamiento, su urgencia, el monto que se
requiere, la credibilidad que genera el pas deudor ante una fuente especfica,
la necesidad de financiamiento especfica (para que requiero los recursos el
proyecto de inversin) y obviamente, buscando las mejores condiciones
financieras que se pueden recibir en un momento determinado.

Las mejores condiciones que puede obtener un pas en sus negociaciones

internacionales no dependen slo de su capacidad de buen negociador, sino
fundamentalmente de su habilidad para administrar profesionalmente los
recursos que recibe invirtindolos en los proyectos que generen los beneficios
sociales incluyendo los econmicos de mayor impacto positivo para la
sociedad. Estos proyectos exitosos generarn los recursos suficientes para
repagar la deuda.

La negociacin debe realizarse de forma que las condiciones que

necesariamente el acreedor impondr, no aten de manos al deudor y le
impidan cumplir con sus fines y objetivos propios. El buen contrato es aquel
que incluye trminos razonables, transparentes, que generan estabilidad en
relacin con la forma y tiempos en que se pagarn los recursos prestados y
que sirven para el objetivo final del deudor: obtener los mayores beneficios del
uso de recursos ajenos, generando nuevas rentas o resolviendo aspectos
sustanciales para la estabilidad y crecimiento econmico del pas deudor. Esto
no necesariamente sucedi en el pasado, razn por la cual, para muchos, la
deuda externa ha sido satanizada, antes que adecuadamente administrada.

Hay dos fuentes oficiales y dos fuentes privadas de financiamiento externo

con las cuales un pas se endeuda: las oficiales, que son los organismos
multilaterales de crdito y los prstamos que pueden darle pases amigos de
sus presupuestos nacionales; y, las privadas, que son fundamentalmente las
que ofrecen las instituciones financieras internacionales que captan dinero de
sus depositantes o reciben instrucciones de inversionistas internacionales as
como los crditos que le otorgan a un pas sus propios proveedores
internacionales de bienes y servicios.

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Los crditos del sector oficial y el dogmatismo
econmico del Ecuador
Los organismos multilaterales de crdito disponen de grandes fondos
que se levantan por contribuciones directas de sus mltiples miembros o
a travs de emisiones de bonos de esas instituciones multilaterales en
los mercados financieros internacionales. Se prestan en la forma,
condiciones y en funcin del objetivo de conformacin de la respectiva
institucin multilateral de crdito. Dependiendo de los proyectos de
inversin especficos y las condiciones del pas receptor, las condiciones
financieras pueden ser concesionales tasas de inters por debajo de
las del mercado y plazos ms largos o pueden ser condiciones del
mercado.
El Fondo Monetario Internacional FMI creado conjuntamente con el
sistema de las Naciones Unidas en 1947, existe para asegurar que
ningn pas deje de cumplir sus compromisos internacionales comercio
exterior por falta de divisas en sus propias cuentas (como sucedi
antes de la II Guerra). As este organismo presta fondos nicamente
como respaldo para las balanzas de pago de sus pases miembros
cuando stas se han visto afectadas y por tanto corren el riesgo de no
poder pagar sus compromisos de comercio exterior. Mientras tanto, el
Banco Mundial, parte del mismo sistema de la ONU, presta para
reduccin de la pobreza en los pases de menor desarrollo econmico
que no tienen amplias opciones de financiamiento o facilidad de acceso
a los mercados privados de crdito. El Banco Mundial no puede prestar,
por ejemplo, a pases desarrollados o a aquellos en desarrollo que
considera se han graduado por su nivel de desarrollo y riqueza y que
pueden operar libre y ampliamente en los mercados financieros
internacionales (por ejemplo los BRICS).
 En el ao 2007 el Ecuador resolvi expulsar al Banco
Mundial y no requerir recursos adicionales del FMI, aun
cuando no dej de ser miembro de ambas entidades.
Ecuador en el ao 2007 resolvi, dogmtica y unilateralmente, expulsar
al representante del Banco Mundial del Ecuador y no requerir recursos
adicionales del FMI, aun cuando no dej de ser miembro de ambas
instituciones. Su argumentacin formal gir en torno a una
preocupacin y reclamo compartido por muchos pases en desarrollo de
que estas lneas de crdito haban sido condicionadas, en el pasado, a
forzosos ajustes econmicos y reformas legales, que no necesariamente
haban producido los resultados esperados y mejorado las condiciones
de vida de los pases donde se aplicaron. Pese a ello, Ecuador ha
operado pragmtica y cmodamente con otras instituciones
multilaterales de crdito regionales, como el Banco Internamericano de
Desarrollo BID y la Corporacin Andina de Fomento la CAF
recibiendo cifras importantes del financiamiento requerido por el pas
para aplicar su plan econmico.
Los crditos que se negocian y obtienen de gobiernos amigos son
tambin parte de las lneas de financiamiento del sector oficial.
Dependen fundamentalmente de negociaciones diplomticas bilaterales
entre pases, especialmente cuando existen proyectos de inters
compartidos. Es muy comn, por ejemplo, que los pases ofrezcan
financiamiento bilateral para facilitar la exportacin de bienes y servicios
de origen del pas que otorga esta lnea de crdito. Esta es la funcin de
los bancos de comercio exterior oficiales (los llamados Exim). Los
pases que tienen esa capacidad econmica generalmente los ms
desarrollados crean fondos oficiales, destinados en muchos casos a
cubrir (y convencer) sobre intereses geopolticos a sus contrapartes.
Luego de la moratoria generalizada de deuda comercial privada (la
denominada deuda pblica) en los aos 80, los pases deudores
pudieron reestructurar sus pagos pendientes a travs de la emisin de
los Bonos Brady durante los aos 90. Al emitirse estos bonos, los
pases recibieron incluso una reduccin en los montos de capital
adeudado, aunque los nuevos bonos se ajustaron a las condiciones
imperantes en los mercados a esa fecha. A partir de ese momento el
financiamiento del sector privado se ha concentrado en financiar a
pases soberanos a travs de la compra de bonos en los mercados
financieros internacionales.
La emisin de estos bonos pasa por un proceso de negociacin y
revisin, por parte de uno o ms bancos de inversin, de las condiciones
que los inversionistas que compran bonos en los mercados
internacionales estaran dispuestos a aceptar para comprar los bonos de
un pas especfico, que adems compite frente a otros emisores
soberanos (otros pases que requieren financiarse). Esto depende
sustancialmente de la confianza y credibilidad que ese pas pueda
ofrecer a los mercados. Mientras ms riesgoso sea percibido un pas, el
costo financiero (rendimiento) que el pas deber pagar ser ms alto
por la limitada confianza que ste genera en los mercados.
 Si el banco de inversin estima pertinente una emisin, se estila llevar
adelante una gira de promocin de un pas (el road show), que no es
ms que el anuncio de la emisin de un bono, sus condiciones y
beneficios, por parte de un pas emisor para ampliar la base de
potenciales inversionistas que los adquieran.
Dos entidades internacionales fueron requeridas por el
Ecuador para una gira de promocin "sin acuerdo". Esto
significa que no hay inters del mercado internacional en la
compra de bonos del Ecuador.
Sin embargo, si la desconfianza o percepcin de riesgo son demasiado
altas, el banco de inversin ni se hace cargo de la emisin como agente,
ni recomienda una emisin, mucho menos realiza una gira de promocin
de bonos que no se emitirn. Caus sorpresa y mltiples comentarios en
los mercados financieros internacionales el reciente anuncio de que
Citigroup y Credit Suisse, a travs de Reuters, haban sido contratados
por el Ecuador para una gira de promocin sin acuerdo (non-deal
roadshow). Por la prctica de los mercados internacionales, este
anuncio fue percibido como una confirmacin de que no haba inters
del mercado en la compra de bonos cuya emisin Ecuador haba estado
anunciando por varios meses a travs de sus voceros econmicos. El
Presidente de la Repblica habra confirmado esta percepcin cuando
declar que los fondos del Banco Mundial podran sustituir a la emisin
de nuevos bonos, sin hacer ninguna referencia adicional a la gira de
promocin sin acuerdo que haba sido anunciada apenas das antes de
su viaje a los Estados Unidos.
Hay que recordar que Ecuador, apenas en el ao de 2008 haba
declarado selectivamente la mora de sus Bonos 2012 y 2013, por
considerarlos ilegtimos y con argumentos que nunca fueron aclarados
suficientemente. Estos bonos sustituyeron en el ao 2000 a los Bonos
Brady emitidos en 1994 -1995, que, a su vez, fueron declarados en mora
en Octubre de 1999, durante la crisis financiera del Ecuador. El
mercado global no olvida que el Ecuador fue adems el primer pas en
declarar la moratoria de un bono soberano, cosa que no haba ocurrido
desde los aos 30 y que gener un precedente importante en los
mercados internacionales de deuda soberana.
El reconocer como legtimos los Bonos 2015 que haban servido a su
vez para recomprar parte de la emisin de los Bonos 2012 ilegtimos
y posteriormente recomprar a un precio impuesto por el Ecuador los
bonos 2012 y 2030 declarados ilegtimos, gener serias percepciones de
desconfianza en la transparencia del mecanismo. Es entendible
entonces que, para el pas, regresar a los mercados internacionales de
bonos, no resulte nada sencillo puesto que primero debe recuperar su
confianza convenciendo a potenciales compradores de sus bonos que
no volver a declarar la mora de un nuevo instrumento, tal y como lo
hizo en estas dos ocasiones anteriores.
Adicionalmente todava quedan algunos acreedores que no han
aceptado venderle sus bonos en las condiciones impuestas por Ecuador,
que tendran posibilidad de demandar por el incumplimiento del pago.
 La identidad de estos acreedores no es fcil de determinar y el monto
pendiente de recomprar no ha sido revelado oficialmente por las
autoridades gubernamentales. Argentina ha tenido que enfrentar en los
ltimos aos una serie de juicios y embargos producto de acreedores
que no estuvieron satisfechos con el canje unilateral de bonos que
implement ese pas en el 2001 luego de declarar la moratoria de todos
sus bonos. Esto ha restringido el regreso pleno de Argentina a los
mercados financieros internacionales con la emisin de nuevos bonos y
otras operaciones financieras.
La segunda fuente de financiamiento del sector privado para un pas son
los crditos de proveedores. Esto es, una empresa privada o pblica,
que tiene inters en vender un bien o un servicio de su propio pas, le
otorga al deudor un tiempo prudencial para pagar, caso en el cual
tambin le cobrar un valor adicional por costo financiero que ser
incluido en el propio precio del producto que se vende. Por eso este tipo
de crditos son los ms caros y eventualmente generan mltiples
incentivos para corrupcin por la falta de transparencia y de
competencia en los procesos de contratacin de las obras o de
adquisicin de los bienes y servicios.
La contratacin de obras pblicas con un pas especfico que ofrece este
tipo de financiamiento es un crdito proveedor. Es el caso ms utilizado
en forma hbrida en los crditos otorgados por los Bancos oficiales de
Brasil (el BNDES y el Banco do Brazil) que quedaron sujetos a la
obligatoria contratacin de constructores brasileros (Odebrecht y
Andrade Gutierrez, entre otros).
Los acuerdos petroleros con China son una frmula hbrida
que mezcla crdito oficial bilateral y contratacin de otros
servicios.
En los ltimos tiempos se ha replicado este mecanismo en relacin con
los crditos otorgados por China directamente para la construccin de la
obra pblica. Coca Codo Sinclair y otros proyectos hidroelctricos
menores donde China ha otorgado crditos de proveedor, condicionados
a que los constructores sean empresas de origen chino y a que los
bienes y servicios se adquieran fundamentalmente de proveedores de
esa misma nacionalidad.
Luego de la moratoria unilateral de bonos en el 2008, el Ecuador , para
contar con recursos para el gasto pblico y el crecimiento econmico
sostenido de los ltimos aos, ha dependido de las lneas de
financiamiento otorgadas por la China en forma de anticipos por las
ventas de petrleo. Estos anticipos petroleros otorgados por un Banco
Oficial de China (el China Development Bank Corporation - CDBC) a
cambio de amplios compromisos de venta de petrleo que le aseguran
la provisin de petrleo, son tambin una forma hbrida de
financiamiento para Ecuador, donde se mezcla un crdito oficial bilateral
con requerimientos de venta de petrleo y posiblemente contratacin de
otros servicios de origen chino.
En los ltimos meses se ha hecho pblica la preocupacin del gobierno
nacional por el dficit de balanza de pagos. La respuesta pragmtica
fue introducir restricciones a las importaciones de artculos suntuarios,
 que han influido tambin en otras de insumos y de bienes de capital,
afectando la produccin y abastecimiento interno de varios productos.
Paralelamente se ha comenzado a hablar abiertamente respecto a la
necesidad de obtener sustanciales recursos internacionales para
financiar el gasto pblico y mantener los constantes niveles de
crecimiento econmico, que a su vez, han trado una relativa estabilidad
poltica y el apoyo poltico a Alianza Pas.
Durante su reciente gira el Presidente de la Repblica ha anunciado
como exitoso el hecho de que el Banco Mundial haya ampliado la lnea
de crdito otorgada al pas hasta USD 1000 millones. En sus
declaraciones el Presidente ha reconocido que se encuentra satisfecho
por las condiciones de esta lnea de crdito y que incluso, de ser posible,
podra ser mejor para el Ecuador sustituir el financiamiento con China,
mucho ms caro y condicionado, con este tipo de financiamiento que el
Presidente considera incondicional.
Aunque en las pginas oficiales del Banco Mundial aparecen
nicamente aprobados dos proyectos de inversin del Ecuador por un
valor cercano a los USD 300 millones uno para el Metro de Quito por
USD 200 millones y otro para servicios pblicos en Manta por USD 100
millones se observa que todava el pas no ha desembolsado valor
alguno de estos recursos. Es muy sano que el pas pueda ahora
presentar otros proyectos de inversin o solicitar los montos adicionales
de esta lnea de crdito de hasta USD 1000 millones directamente para
su caja fiscal, conforme a los mecanismos generales de este organismo
multilateral de crdito.
El acceso a una lnea de apoyo para la balanza de pagos, que
tanto necesita el Ecuador, depender de qu tan dispuesto
est el gobierno a la revisin y opinin de una misin del
Fondo Monetario Internacional.
Para su desembolso, el pas debiera igualmente sujetarse a reglas y
condiciones generales naturales de estos financiamientos, que buscan
asegurar fundamentalmente el manejo sano de la poltica monetaria y
fiscal y mecanismos de rendicin de cuentas adecuados sobre el uso de
los recursos. Ecuador tendr probablemente que transparentar
informacin y cifras al respecto, as como utilizar procedimientos
competitivos en los proyectos de inversin que se financien con estos
fondos. Si el pas efectivamente lo hace, se habr impuesto el
pragmatismo poltico sobre el dogmatismo econmico, lo cual es positivo
y necesario para el pas en un momento en que, a diferencia de los siete
aos anteriores, podra requerir seriamente recursos del financiamiento
internacional.
Sin embargo, no se ha dicho nada respecto a las necesidades de
financiamiento de la balanza de pagos. Las lneas de crdito necesarias
para la caja fiscal no necesariamente resolvern el exceso de
importaciones frente a las exportaciones del pas. Al contrario, podran
agravar el dficit, al contar con recursos adicionales para continuar
importando. En este escenario sera muy benfico tambin que el pas
revisara su posicin frente al FMI que es justamente el que presta para
 estos casos de dficit de balanza de pagos (la nica alternativa es el
FLAR, que cuenta con recursos limitados). Para ello Ecuador debiera
comenzar por ponerse al da en sus compromisos adquiridos al suscribir
la carta de conformacin del FMI, especialmente la revisin de sus
cifras. Segn lo ha publicado el propio FMI a finales de marzo, Ecuador
estara incumpliendo durante 59 meses consecutivos con el artculo 4
vigilancia, norma fundamental para el FMI en su relacin con los pases
miembros. Evidentemente el acceso a una lnea de apoyo para la
balanza de pagos que tanto necesita el pas en este momento,
depender de que tan dispuesto est el pas a someterse a la revisin y
opinin de una misin del FMI respecto al manejo de sus finanzas
pblicas y poltica monetaria.
Pese a lo que se sostenga sobre la soberana del pas en esta materia,
como cualquier deudor, Ecuador no puede controlar ni imponer sus
condiciones a sus financistas. El peor financiamiento es aquel que no se
obtiene, especialmente cuando de ste depende la estabilidad
econmica y sostenibilidad de un programa de inversin social que le ha
generado al gobierno altos rditos polticos. El camino de la deuda de
Ecuador ha sido misterioso, pero no hay que olvidar que todava es
largo y ajeno.
* Mara Laura Patio es abogada, experta en temas financieros y
exconsultora del Banco Mundial. Especial para Plan V