INSTITUTO DE TERRAS, CARTOGRAFIA E GEOCINCIAS

Diretoria de Geocincias

TERMO DE REFERNCIA
Orientaes para a redao

Verso Preliminar

Curitiba

2007

1
 Dr. JOS ANTNIO PERES GEDIEL
Diretor Presidente do ITCG

Dra. CLUDIA SONDA

Diretora de Geocincias do ITCG

GISLAINE GARCIA DE FARIA

Chefe do Departamento do ZEE Paran

LUCAS BASSFELD MACENO SILVA

Acadmico de Engenharia Civil

JOS RUBEL
Autor do documento

O presente documento complementa o amplo esforo que se

desenvolve no ITCG visando maior eficincia e eficcia na ao do governo.
Est sendo implantado o planejamento estratgico do Instituto, com a
participao de todos os colaboradores, definindo programas e projetos de
ao. A implantao de muitos programas e projetos depende do trabalho
articulado entre diversas instituies pblicas e da contratao de
fornecedores externos. O Termo de Referncia um instrumento essencial
para para que essa articulao de esforos atinja as metas planejadas.

2
 ndice

1. Introduo

2. O que e para que serve um Termo de Referncia?

3. Estrutura de um Termo de Referncia

4. Objeto

5. Metodologia

6. Avaliao da qualidade do produto

7. Forma de apresentao do produto

8. Prazo

9. Custo

10. Critrios para a avaliao da habilitao dos proponentes

11. Check-list antes de encaminhar um Termo de Referncia para a rea

administrativa

3
1. Introduo

O objetivo deste documento auxiliar a redao de Termos de

Referncia.

Benefcios do Termo de Referncia

Melhora o desempenho na execuo de projetos1. Exige a descrio

prvia do produto desejado, da metodologia de produo e de avaliao da
qualidade, dos recursos necessrios e assim por diante. Exige, em suma, que
haja um planejamento;
Facilita a contratao de produtos2. Dois argumentos explicam a
tendncia em recorrer, de modo crescente, ao fornecimento externo de
produtos: (1) a generalizada falta de servidores pblicos e (2) a
indisponibilidade, no setor pblico, de especialistas ou equipamentos
necessrios para a execuo das tarefas de um projeto;
Evita que a responsabilidade pela contratao de produtos seja
atribuda apenas rea administrativa das instituies.

O presente documento est estruturado da seguinte forma:

Em primeiro lugar se define Termo de Referncia, enfocando com

detalhes as vantagens da sua apropriada redao e utilizao. Tambm se
compara o Termo de Referncia com o Edital de Licitao.
Em segundo lugar apresentada a estrutura de um Termo de
Referncia. Cada item que o compe tratado separadamente e em detalhes.
So fornecidos exemplos prticos para a redao da maioria dos itens.
Finalmente sugerido um check-list antes de remeter o Termo de
Referncia rea administrativa.

2. O que e para que serve o Termo de Referncia

O Termo de Referncia um instrumento de gesto estratgica. Visto

que as metas estratgicas do governo esto vinculadas execuo de
inmeros projetos, o Termo de Referncia uma poderosa ferramenta que
pode ajudar a alcanar os objetivos da organizao em que trabalhamos e a
concretizar o plano de governo.
O Termo de Referncia pode ter 1 pgina ou dezenas de pginas. Pode
levar algumas horas para ser elaborado ou pode exigir muito mais tempo.
Tudo depende da complexidade do produto que se deseja e da metodologia
para produzi-lo.
1 A palavra "projeto", neste contexto, significa qualquer ao que tenha um objetivo
concreto, um comeo, um meio e um fim.
2 O termo "produto" se refere tanto a bens materiais (produtos tangveis) quanto a servios
(produtos intangveis). Ou a qualquer situao contendo estes dois exemplos de produtos,
em variadas propores.

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 O Termo de Referncia parte integrante do "contrato" celebrado entre
a instituio e o fornecedor, visando a execuo de um produto.
Um produto pode ser executado pelos prprios funcionrios da
organizao ou ento executado, parcial ou totalmente, por uma pessoa ou
empresa contratada. Em ambas as situaes, o Termo de Referncia
disciplina grande parte das relaes entre as partes envolvidas,
principalmente no que se refere aos assuntos tcnicos especializados. Tais
como as normas tcnicas a serem obedecidas, as diversas etapas de execuo,
a forma de fiscalizao, as credenciais que devem ser preenchidas pelos
interessados no trabalho, e assim por diante.
Iniciar a execuo de um projeto sem que estejam bem definidas e
esclarecidas, para todos os envolvidos, as condies bsicas que devem ser
seguidas, desde o incio at a concluso, muito arriscado e pode levar ao
insucesso. Assim sendo, o Termo de Referncia indispensvel.
Todos os anos milhares de Reais do oramento pblico so gastos
inadequadamente em projetos mal sucedidos, em licitaes e contratos mal
executados. Em grande parte devido a ineficincia na concepo e redao de
Termos de Referncia. Assim sendo, a adequada redao de um Termo de
Referncia melhora o desempenho do agente pblico e, alm do mais,
propicia maior segurana para aqueles que so diretamente responsveis pelo
ordenamento de despesas. Em outras palavras, de inestimvel ajuda para
quem "atesta faturas" e para quem "paga faturas".
Finalmente, o Termo de Referncia tambm serve para atrair bons
fornecedores. Pois, bons fornecedores so seletivos. Eles nem sempre
respondem a qualquer oferta de trabalho. Assim sendo, um adequado Termo
de Referncia torna o projeto mais atrativo, aumentando as chances dele ser
escolhido pelos fornecedores mais capacitados para o fornecer o produto.

O Termo de Referncia serve apenas para contratar fornecedores

externos?

No. O Termo de Referncia indispensvel at mesmo quando se

executar todo o projeto com recursos prprios, sem contratar fornecedores
externos. Isto porque, define com preciso as metas, os recursos, os prazos, os
controles de qualidade. Visto que todo projeto um esforo coletivo, ajuda a
orientar todas as aes na direo de um objetivo comum. Assim sendo,
redigir um Termo de Referncia acaba sendo um valioso exerccio de
planejamento.

Qual a relao entre o Termo de Referncia e o Edital de Licitao?

Todo processo de licitao visa a seleo e contratao de pessoas ou

empresas para o fornecimento de produtos. O documento bsico que orienta
as relaes entre a administrao pblica e os demais envolvidos o Edital de
Licitao. Dentre outras coisas, define o que vai ser contratado, a fonte de
recursos, os prazos, as multas, as formalidades processuais, a minuta de
contrato, etc. Deve obedecer fielmente a legislao que disciplina o assunto.
A elaborao do Edital de Licitao , acima de tudo, um trabalho para
advogados, auxiliados por tcnicos especialistas, quando for o caso.

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 O Termo de Referncia representa a forma com que os tcnicos
especialistas podem auxiliar os advogados. Na maioria dos casos, o Termo de
Referncia acaba sendo utilizado como um anexo ao Edital de Licitao. Ao
tratar de assuntos muito especficos do ponto de vista tcnico, o Termo de
Referncia permite que o Edital de Licitao seja mais sucinto e objetivo.
Alm do mais, orienta o advogado na redao de importantes itens do Edital
de Licitao, tais como: o objeto, as etapas, o valor mximo da licitao, a
modalidade de licitao (menor preo, melhor tcnica e menor preo,
empreitada parcial, empreitada global, carta convite, tomada de preos,
concorrncia pblica). Auxilia at a deciso sobre a dispensa de licitao.
Editais de Licitao mal elaborados geram "estresse" durante o processo
de contratao e execuo do projeto, podendo at motivar demandas
judiciais. Uma importante fonte de problemas reside, por exemplo, na
definio do objeto do edital (ou seja, do produto que se deseja), dos critrios
de avaliao da capacidade dos interessados em executar o produto, da
metodologia a ser obedecida, dos critrios de avaliao da qualidade do
produto. Todas estas definies so fornecidas pelo Termo de Referncia.
Ressalte-se que h ocasies em que o Termo de Referncia acaba
absorvido integralmente pelo Edital de Licitao. Isto ocorre no caso de
contrataes de produtos simples ou padronizados, onde no seja necessria
sofisticao tecnolgica ou onde as condies de mercado dispensem
especificaes detalhadas sobre a configurao final e a metodologia de
execuo do produto. Por exemplo, a encadernao de um projeto de
engenharia ou a aquisio de um automvel de passeio de 1000 cilindradas.

Redigir Termos de Referncia: uma escolha de Sofia!

H um dilema que, mais cedo ou mais tarde, se coloca diante do redator

de um Termo de Referncia. Esse dilema representado pela v esperana de
que seja possvel, na execuo de um projeto, conjugar sempre "o mais
ambicioso produto", com "o menor preo" e "o mais curto prazo".
Muitas vezes, paradoxalmente, o insucesso de um projeto causado pela
ambio exagerada na definio do produto pretendido. O exagero reside no
descompasso entre o produto e os recursos (humanos, materiais, financeiros,
de prazo) disponveis para a sua execuo. Num primeiro momento esta
ambio capaz de produzir uma grande euforia. Vende-se uma quimera. Mas
o resultado final sempre decepcionante pois, no momento da seleo de
possveis fornecedores pode at no faltar candidatos, mas to logo os
trabalhos se iniciam, as dificuldades comeam a aparecer ... e desembocam,
inapelavelmente, em um substancial termo aditivo ou at na resciso
contratual.

Observao

O Termo de Referncia til para a execuo de qualquer tipo de

produto. No presente documento, entretanto, ser enfatizado o caso de
produtos especiais, no rotineiros e no padronizados, cuja execuo envolve
intensa aplicao de tecnologia. Por exemplo: projetos de engenharia, obras,
estudos, relatrios, mapas, pesquisas, levantamentos e at a prpria redao
de Termos de Referncia.

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3. ESTRUTURA DO TERMO DE REFERNCIA

O Termo de Referncia deve ser estruturado em torno das respostas s

questes mostradas abaixo. Cada conjunto de perguntas/respostas
corresponde aos itens que sero tratados ao longo deste documento.

a. Como definir o produto que se deseja?

R. O Objeto do Termo de Referncia define o produto.
b. Como executar o produto?
A Metodologia, a Avaliao da Qualidade e a Forma de
Apresentao do produto definem como execut-lo.
c. Quando executar o produto?
R. O Prazo a resposta.
d. Quanto custa executar o produto?
R. O Custo a resposta.
e. Quem executa o produto?
R. Os Critrios para avaliao da habilitao dos
proponentes definem quem capaz de executar o produto.

Por que no texto acima a palavra "produto" est sempre sublinhada?

Porque todo o foco da ateno, na redao de um Termo de Referncia,

deve se dirigir para o produto desejado. O produto a razo da existncia do
Termo de Referncia. Caso haja alguma sombra de dvida sobre que produto
se deseja, suspender o projeto o mais sensato. E tambm a atitude mais
responsvel, principalmente quando se trata de dinheiro pblico.

4. Redao do OBJETO3 do termo de referncia

Exemplo 1:

"Aprovar ou reprovar a classificao preliminar de uso e ocupao do

solo apresentada em 132 cartas geogrficas. As cartas esto impressas na
escala 1:50.000."

Comentrios:

A redao do OBJETO do Termo de Referncia exige imaginar o produto

pronto.
Eu imaginei o produto pronto da seguinte maneira: as 132 cartas
geogrficas divididas em duas pilhas. Uma pilha com as cartas aprovadas.
Outra pilha com as cartas reprovadas.
A redao do OBJETO deve ser simples e objetiva. As frases devem ser
curtas. Como esta.

3 No lugar do termo "OBJETO" muitos Termos de Referncia usam a palavra "ESCOPO".

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Exemplo 2:

"Elaborar o projeto arquitetnico de uma residncia em alvenaria

convencional, para abrigar uma famlia de 5 pessoas. A rea mnima de 50
m2 e o custo mximo de R$ 25 mil. O custo deve ser calculado de acordo
com a tabela de custos unitrios do DECOM.
A residncia deve ter, no mnimo:
- 3 dormitrios;
- cozinha;
- banheiro;
- sala;
- depsito."

Comentrios:

O exemplo acima tem um aspecto positivo e um aspecto negativo.

Positivo o fato de que o resultado final do trabalho ter sido situado entre
dois limites precisos: a rea mnima e o custo mximo, tornando claro ao
projetista a quantidade de esforo e habilidade exigidas. Negativo o fato de
que no fornece todas as informaes necessrias. Por exemplo, da maneira
em que est redigido, o produto poder ser uma casa com forro de pinus ou
uma casa com laje de concreto. So duas solues muito diferentes em termos
de conforto trmico. Assim sendo, quando o produto complexo, a redao do
objeto pode exigir um texto longo e at mesmo recorrer a croquis, projetos
preliminares, maquetes, prottipos, etc.
O exemplo acima apresenta, entretanto, um outro ponto positivo: a
redao do OBJETO ganha muito em conciso quando se adota a "itemizao".

Exemplo 3:

"Construir uma cerca com 1,50 metros de altura e 1000 metros de

extenso. A cerca deve ter cinco arames lisos, ancorados em palanques de
concreto pr-moldados. A cerca ser construda na Ilha do Mel. Mais
informaes sobre a localizao e os detalhes construtivos podem ser
encontrados no Projeto Executivo, no Anexo 1 deste Termo de Referncia."

Comentrios:

Neste caso se optou por um texto menor, informando o leitor do Termo

de Referncia de que a localizao precisa e os detalhes esto no Anexo 1.
Observe-se que o Projeto no Anexo 1 j informar, com muito mais preciso do
que o texto do OBJETO, a altura, o nmero de fios, a extenso e a localizao
da cerca. Mesmo assim, na redao do OBJETO, as caractersticas principais
do produto so resumidas em um texto breve e objetivo, permitindo uma
primeira viso geral do produto.
Ao redigir o OBJETO de Termos de Referncia para produtos complexos
essencial recorrer a instrumentos que no se limitem a textos e desenhos.
Por exemplo, no caso do projeto da recepo de uma instituio, poderia ser
solicitado aos interessados em executar o projeto que permanecessem no
ambiente durante um dia de grande movimento. Esta exigncia constaria do

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Termo de Referncia. Da mesma fora a exigncia de uma visita tcnica ao
local de uma obra, para avaliar as condies de acesso, de implantao do
canteiro de obras, os cuidados ambientais, etc4. Ou tambm, a construo de
um prottipo de um equipamento que se queira produzir. Ou, finalmente, uma
demonstrao prtica, tal como uma "aula" explicando a sistemtica de
"aprovao" ou "reprovao" das cartas geogrficas citadas no primeiro
exemplo de redao de OBJETO de Termo de Referncia.

Caso no seja possvel descrever o produto, no ser possvel redigir o

OBJETO do Termo de Referncia. Neste caso, a melhor deciso desistir do
projeto at que se tenha maior clareza sobre o que realmente se quer. Quem
assim age responsvel e cuidadoso com o dinheiro pblico.

s vezes pode ser recomendvel elaborar um Termo de Referncia cujo

OBJETO seja resolver a dvida sobre o OBJETO de um projeto maior. Ou seja,
uma contratao muito mais barata para nos ajudar a tomar uma deciso
sobre uma contratao muito mais cara. prefervel, e muito mais barato,
investir dinheiro pblico para definir com clareza o que se quer, do que pagar
por produtos desnecessrios ou de pouca utilidade. Por exemplo, um
despropsito iniciar uma obra sem que se tenham os projetos completos. S
eles que definem com clareza o que se quer. Logo, o primeiro passo deve ser
investir na execuo dos projetos. O mesmo vale para planos, estudos,
pesquisas, levantamentos, diagnsticos, lanches, servios de limpeza,
impresso de folders e cartilhas e banners, etc.
Muitas vezes, alm de descrever o produto que se quer pode ser de
muita ajuda descrever tambm o produto que no se quer. Por exemplo: na
produo de material para divulgao de um programa ambiental pode ser
apropriado anexar exemplos de materiais anteriormente produzidos,
indicando os erros que no devem ser repetidos. Aqui prevalece o ditado: "um
exemplo vale mais do que mil palavras".

5. Metodologia

A METODOLOGIA trata do mtodo que se deve usar para obter o

produto que se deseja. Em outras palavras, o mtodo para obter o OBJETO do
Termo de Referncia. Envolve tanto o tipo de insumos utilizados quanto o
manuseio destes insumos. Assim sendo, a METODOLOGIA uma espcie de
uma receita, como no caso de um bolo.
Mas algum poderia argumentar:
"O que eu quero o OBJETO e pouco importa a metodologia usada na
execuo!"
Este argumento est errado! Principalmente quando se trata de
trabalhos tcnicos complexos. Mas em casos mais simples tambm. Mesmo
quando o objeto for a limpeza externa das janelas do prdio da SEMA,
diferentes metodologias podero implicar em maior ou menor risco de
acidentes, telhas quebradas, rejuntes de vidros danificados, freqncia das
operaes de limpeza. Um aspecto muito importante em qualquer tipo de
projeto so os impactos ambientais causados durante a sua execuo.

4 J adotei esta prtica em uma construo, com bons resultados.

9
 Diferentes metodologias causam diferentes impactos ambientais. Pelo
menos no caso da SEMA, esta preocupao deveria figurar em todos os
projetos, tanto no que se refere aos insumos utilizados, quanto forma com
que estes insumos so manuseados, processados, para se obter o produto.
Se o OBJETO do Termo de Referncia for a concepo de uma poltica
pblica, os ingredientes so abstratos, tais como idias, opinies. Tambm
neste caso diferentes metodologias conduzem a diferentes resultados. Por
exemplo, a concepo da poltica pode ser feita com insignificante, razovel
ou acentuada participao social. O nvel e a qualidade da participao da
sociedade na discusso da proposta de poltica deve ser determinada no
Termo de Referncia, onde se indicam as etapas, a lista mnima de entidades
que devem ser consultadas, a forma de consulta (reunies, work shops,
interaes estruturadas tipo DELPHI, etc.), a freqncia das consultas e assim
por diante.

Antes de iniciar a execuo de um projeto eu sou obrigado a conhecer

toda a metodologia?

NO. Ao contrrio do OBJETO, sobre o qual eu tenho que ter a mais

absoluta clareza, a metodologia no precisa ser conhecida em profundidade.
Para isso existem os especialistas, grandes conhecedores da metodologia (ou
seja, da tecnologia), cuja ajuda pode ser pedida (ou contratada). No entanto,
quem gerencia um projeto no pode ser um completo ignorante sobre seus
aspectos metodolgicos. Por exemplo, mesmo no entendendo nada de
concreto armado, um leigo pode avaliar se um pilar est torto ou est no
prumo. No entanto, avaliar se o concreto est sendo produzido com a
quantidade adequada de cimento funo de especialistas.
Assim sendo, a gesto de um projeto deve ser exercida por um
profissional com conhecimento na rea de atuao do projeto.

Como redigir o item METODOLOGIA em um Termo de Referncia?

Exemplo 1

"A aprovao ou reprovao da classificao preliminar de uso e

ocupao do solo, nas 132 cartas geogrficas, deve obedecer fielmente os
critrios estabelecidos na Instruo Normativa n X, emitida em 02.05.1952,
pelo IBGE. Esta Instruo Normativa exige que o trabalho seja processado em
uma superfcie iluminada por no mnimo 400 Lux e que o equipamento
fornea um campo de viso superior a 18 Gradions.
Para o caso especfico do presente Termo de Referncia o executor do
trabalho dever, no entanto, adotar procedimentos mais rigorosos, descritos a
seguir:
... [inserir as exigncias complementares].
A metodologia para a execuo do produto ser avaliada pelo ITCG aps
a concluso da anlise da 10 carta geogrfica. Aps a avaliao, o ITCG
tomar uma das seguintes decises:
a. Prosseguir os trabalhos com a metodologia proposta neste Termo
de Referncia.
b. Prosseguir os trabalhos somente aps as adaptaes

10
metodolgicas estabelecidas pelo ITCG."

Comentrios:

Como se demonstra acima, aconselhvel utilizar as normas que

disciplinam os procedimentos tcnicos da rea de conhecimento cientfico
envolvida na execuo do OBJETO do Termo de Referncia. A simples meno
norma no suficiente. importante citar as principais determinaes da
norma. Quando o texto da norma no atende s particularidades exigidas pelo
trabalho ele deve ser complementado, como sugere o exemplo acima descrito.
Finalmente, a metodologia pode ser reavaliada durante o processo. E, se for o
caso, alterada.

Exemplo 2

"O projeto arquitetnico dever ser elaborado e apresentado de acordo

com as disposies das Normas Tcnicas da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas - ABNT.
As Normas Tcnicas da ABNT aplicveis ao OBJETO deste Termo de
Referncia so as seguintes:
NB XXX - Disciplina a rea e as dimenses mnimas de aposentos de
habitaes populares;
NB XXX - Define as condies de avaliao do conforto trmico em
habitaes. No caso desta Norma Tcnica, os itens x, y e z devem ser
substitudos pela redao a seguir: ..."

Comentrios:

Note-se que no basta apenas uma citao genrica do tipo "obedecer

todas as Normas Tcnicas da ABNT." Elas so numerosas e pode ocorrer que
o executor do OBJETO no conhea todas elas. necessrio citar as Normas
Tcnicas envolvidas, explicitando a sua funo e fornecendo orientaes
especficas para o executor.

Exemplo 3

"Nenhum trecho da cerca poder ser construdo antes que toda a linha
poligonal topogrfica seja implantada no terreno.
Na implantao da linha poligonal topogrfica, sempre que a direo da
cerca interceptar uma rvore o IAP dever ser consultado sobre duas
possibilidades de ao: (1) mudana de direo da cerca ou (2) o corte da
rvore. Considera-se rvore toda o exemplar de espcie vegetal com altura
superior a 5 metros e DAP superior a 15 centmetros.
A fora de trao aplicada em cada fio, medida nos palanques mestres,
no poder ser inferior a x Newtons.
No permitida a utilizao de equipamentos movidos a motor de
exploso para a cravao dos palanques."

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 Comentrios:

Este exemplo demonstra que, nos casos em que no haja normas

regulando a metodologia de execuo do OBJETO, compete ao Termo de
Referncia estabelecer diretamente todas as exigncias necessrias. Por
outro lado, definies obscuras podem gerar problemas durante a execuo
do OBJETO. Por exemplo, a definio de "rvore", dada no exemplo acima
pode gerar mltiplas interpretaes. Poderia ser mais adequado contornar
este problema da seguinte forma: "A implantao da linha poligonal
topogrfica s poder ocorrer se acompanhada e aprovada pari passu por um
tcnico do IAP."

Ressalte-se que a referncia METODOLOGIA condiciona a qualidade

do produto. Diferentes METODOLOGIAS resultam em produtos com
qualidades diferentes. Por exemplo, na concepo de uma Poltica Pblica,
uma metodologia inclusiva, aberta participao de representantes da
sociedade e conduzida com a disposio de no apenas aceitar crticas e
vises discordantes, mas encoraj-las, resulta em uma Poltica Pblica de
melhor qualidade.
Finalmente, importante ter sempre em mente que as exigncias
aplicadas na redao do item dedicado METODOLOGIA, no Termo de
Referncia, influem diretamente no custo do projeto.

6. Avaliao da qualidade do produto

A questo fundamental a ser respondida na redao da AVALIAO DA

QUALIDADE DO PRODUTO a seguinte: "Que critrios sero utilizados para
decidir se o OBJETO ser aceito ou rejeitado?"
conveniente estabelecer critrios para a avaliao da qualidade das
diversas etapas de execuo do produto e no apenas para a etapa final. Por
exemplo: na construo de uma edificao, no adequado esperar a sua
concluso para s ento proceder avaliao da qualidade. A primeira
avaliao, aprovando ou desaprovando o produto, pode ser feita j na
execuo da terraplenagem do terreno. Desta forma, mais fcil corrigir
erros que, posteriormente, passaro desapercebidos ou cuja correo seja
muito custosa.

Exemplo 1:

"Para avaliar se a classificao das cartas topogrficas como aprovadas

ou reprovadas, foi feita corretamente haver duas inspees. Uma inspeo
sumria e uma inspeo detalhada. Cada lote de dez cartas ser analisado
separadamente e sofrer estas duas inspees.
A inspeo sumria consiste em simplesmente verificar se todas as
cartas do lote foram classificadas. H dois resultados possveis da inspeo
sumria: (1) o produto aceito ou (2) o produto rejeitado.
A inspeo detalhada ser feita em 2 cartas, separadas aleatoriamente
de cada lote. Estas duas cartas sero analisadas em detalhe e classificadas
pelos engenheiro do ITCG. H dois resultados possveis da inspeo
detalhada: (1) o lote ser aceito se a classificao das duas cartas estiver

12
correta ou (2) o lote ser rejeitado em caso contrrio.
Se 20 % dos lotes forem rejeitados, a anlise detalhada ser refeita para
todos os lotes j entregues. Neste caso sero escolhidas 2 cartas de cada lote,
dentre as oito que no foram submetidas anlise detalhada inicial.
O contratado poder acompanhar a anlise do produto."

Comentrios:

Note-se que a redao deve ser objetiva, indicando os resultados

possveis da verificao da qualidade do produto. Os critrios devem ser
simples e os procedimentos transparentes. Sempre que for possvel, o
executor do objeto (contratado ou no) deve acompanhar os procedimentos de
avaliao.
O exemplo acima poderia ser aprimorado, descrevendo como ser o
processo de seleo aleatria de cartas. Por exemplo: sorteando-se 2 nmeros
dentre os 10 colocados em um chapu; escolhendo-se as duas com maior
presena de floresta primria, etc.

Exemplo 2:

"O projeto arquitetnico ser avaliado baseado nos critrios definidos no

item "Metodologia". A avaliao ser efetuada por uma Comisso de
Avaliao, composta pelas seguintes pessoas: Fulano, Beltrano e Sicrano.
O projeto arquitetnico ser submetido a 3 avaliaes sucessivas.
A primeira avaliao ser efetuada quando for entregue o ante-projeto.
H dois resultados possveis desta avaliao: (1) o ante projeto ser aprovado
ou (2) o ante-projeto ser reprovado.
A segunda avaliao ser efetuada quando for entregue o projeto
bsico. H dois resultados possveis desta avaliao: (1) o projeto bsico ser
aprovado ou (2) o projeto bsico ser reprovado.
A terceira avaliao ser efetuada quando for entregue o projeto
executivo. H dois resultados possveis desta avaliao: (1) o projeto
executivo ser aprovado ou (2) o projeto executivo ser reprovado.
Sempre que o projeto for reprovado, em qualquer uma de suas etapas,
ele dever ser re-apresentado com a devidas correes, em no mximo 10 dias
teis. O prazo de 10 dias teis correr a partir da data da comunicao oficial
da reprovao ao executor do projeto."

Comentrios:

Note-se que o Termo de Referncia tem a funo de transmitir

informaes de forma clara e concisa. Assim sendo, aceitvel a repetio de
palavras e expresses, sempre que isto auxiliar a compreenso. Ressaltamos
afinal que, mesmo no caso da execuo do projeto depender apenas de
recursos internos (pessoal, equipamentos, instalaes), um Termo de
referncia indispensvel e tambm indispensvel a clara definio de
critrios de aceitao do produto, mesmo que para isso se empregue uma
linguagem que parea rude.

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 Exemplo 3:

"A qualidade da cerca que ser construda na Ilha do Mel ser avaliada
da seguinte forma:
1. Todos os vrtices da diretriz de implantao da cerca sero
inspecionados por um topgrafo do ITCG. Sempre que o erro planimtrico for
maior que x cm, o vrtice ser reprovado e a cerca dever ser reposicionada e
submetida a nova inspeo;
2. O dimetro dos arames ser medido em cada rolo de arame, ainda
no continente, antes do embarque para a Ilha do Mel. Se o resultado for
inferior a 3,7 mm, o rolo ser rejeitado;
Os palanques de concreto sero inspecionados, ainda no continente,
antes do embarque para a Ilha do Mel. A cada lote de 200 palanques de
concreto, sero escolhidos aleatoriamente 4 palanques. Os palanques
escolhidos sero quebrados e ser verificada a armadura longitudinal. Se a
armadura de qualquer um dos palanques no obedecer especificaes, todo
o lote ser marcado com tinta pela fiscalizao e ser rejeitado;
3. Os testes acima descritos sero feitos na presena do contratado;
4. O contratado dever manter na Ilha do Mel uma equipe de 2
pessoas para realizar a manuteno das mudas de rvores que foram
plantadas para compensar o corte de rvores para a execuo da cerca. Esta
equipe dever permanecer na Ilha do Mel at cerca at 90 dias aps a data
de recebimento oficial da cerca. Ao final deste prazo, todas as mudas sero
avaliadas. Para cada muda que no tenha vingado, o contratado dever
fornecer 10 mudas em bom estado, sem que isso represente qualquer despesa
para o IAP."

Comentrios:

Note-se que perfeitamente adequado exigir um esforo de manuteno

do produto aps a sua entrega. Umas das melhores garantias de que o
contratado venha a cumprir este tipo de exigncia reter uma parcela do
pagamento.
Evidente que qualquer exigncia precisa ser compatvel com o valor
financeiro mximo admitido no contrato (no h almoo grtis!), com o nvel
tecnolgico da atividade e com o impacto causado pela eventual falha do
produto. Precisa tambm ser compatvel com a capacidade de aplicao da
exigncia. Pouco adianta uma redao primorosa se de antemo se sabe que
no h pessoas qualificadas e nem recursos para exercer a fiscalizao e
exigir que se cumpra o que est escrito no Termo de Referncia.
Muitas vezes, quem contrata o projeto no dispe de pessoas
capacitadas ou equipamentos em nmero suficiente para verificar a qualidade
do produto. Uma soluo contratar a verificao da qualidade. O DER utiliza
esta prtica nas obras rodovirias. O que est correto. O que no est correto
e demonstra irresponsabilidade com o dinheiro pblico deixar de fiscalizar
ou, o que d no mesmo, sobrecarregar a fiscalizao acima de sua capacidade
de trabalho. Claro que em uma situao de contratao da fiscalizao
sempre surge a questo: "Mas quem fiscaliza o fiscal?". A no h sada: a
superviso da fiscalizao deve ser feita diretamente pelo governo, por
profissionais capacitados. Caso no seja possvel contar com estes

14
profissionais, o melhor a fazer no executar um projeto sem fiscalizao.

Observao

Em algumas reas, a prpria METODOLOGIA j fornece os critrios

para a avaliao do produto. Por exemplo, no caso da engenharia civil, os
critrios para avaliar a qualidade de um tijolo ou ento de uma estrutura de
concreto so claramente definidas nas Normas Tcnicas. Na engenharia
rodoviria, os critrios para avaliar a qualidade de um reforo do sub-leito em
solo estabilizado, por exemplo, tambm so claramente definidas nas
instrues de servios do DER ou do antigo DNER. Em casos como este, em
que a METODOLOGIA j fixa os critrios de avaliao da qualidade, o
presente item do Termo de Referncia que trata da "avaliao da qualidade do
produto" dispensvel.
No entanto, o Brasil ainda muito carente de Normas Tcnicas. E
quando existem, muitas delas esto desatualizadas. Alm disso, a elaborao
de muitos produtos nem sequer est regulamentada por Normas Tcnicas.
Por esta razo, na maioria dos Termos de Referncia este item referente
"avaliao da qualidade do produto" deve ser redigido.

7. Forma de apresentao do produto

Em muitos casos este item que trata da "forma de apresentao" pode

ser dispensado pois pode estar includo no item anterior, que tratou da
avaliao da qualidade.
No entanto, comum reforar no Termo de Referncia as condies de
entrega do produto. Esta entrega pode se referir a uma etapa parcial ou
etapa final.
Veja os exemplos a seguir:

Exemplo 1:

"Toda entrega de produto indicando a classificao das cartas

topogrficas dever ser feita atravs de um relatrio. O relatrio dever
apresentar dois itens: (i) a relao das cartas a que se refere e (ii) a
justificativa da classificao adotada para cada carta. Cada justificativa no
poder ocupar mais do que uma pgina de papel, no formato A4.
O relatrio ser apresentado em papel sulfite branco, xx gramas,
impresso com letra tipo Times New Roman, tamanho 12. Todas as pginas
sero numeradas e assinadas pelo autor do servio. A ltima pgina ser
sempre uma cpia da ART recolhida junto ao CREA/PR. As folhas sero
encadernadas com garra plstica tipo espiral, a capa ser de acetato
transparente e a contra-capa ser de acetado preto.
Sero entregues duas vias impressas e uma via gravada em CD Rom,
utilizando os programas MS Word e MS Excel."

Comentrios:

Observe-se que todo cuidado pouco para no se adentrar em detalhes

15
exagerados.
Sempre que for possvel, os documentos em meio eletrnico so
preferveis, pois reduzem o custo do produto.

Exemplo 2:

"O projeto ser entregue em meio digital, utilizando o software AutoCad

em verso compatvel com a disponvel no ITCG, e em meio impresso com
tinta preta, em papel sulfite . Em meio impresso, todas as pranchas sero
dobradas no formato final A3 e os textos sero apresentado no formato A4.
Sero entregues duas vias impressas, com os textos e pranchas encadernados
separadamente. No caderno de textos, a ltima pgina sempre ser uma cpia
da ART recolhida junto ao CREA pelo responsvel tcnico. O responsvel
tcnico assinar todas as pranchas e rubricar todas as pginas de texto. O
carimbo das pranchas obedecer o modelo do ITCG, que pode ser consultado
no Anexo 1 deste Termo de Referncia."

Exemplo 3:

"A recepo final da cerca ser efetuada depois que a fiscalizao tenha
aprovado todas as etapas da implantao. A recepo final ser efetuada por
trs tcnicos do IAP, que percorrero todo o percurso da cerca.
Ser avaliado apenas o aspecto geral da cerca, tendo em vista o
trabalho prvio da fiscalizao. Os itens a serem avaliados sero os seguintes:
1. Solidez dos palanques;
2. Tenso dos arames;
3. Posio dos palanques e dos arames;
4. Retirada de qualquer resduo de materiais de construo ao longo da
cerca.
5. Recomposio ambiental ao longo de todo o percurso da cerca. "

Comentrios:

Em muitos casos esta recepo final dos servios resulta em um

documento formal, atestando a sua concluso. A minuta deste documento
deve ser includa no Termo de Referncia.

8. Prazo

Mesmo quando existir um nico produto, a ser entregue em uma nica

parcela, podem existir dois prazos: um prazo para entrega preliminar do
produto e um prazo para entrega definitiva do produto. A entrega preliminar
serve para avaliaes e correes antes da entrega definitiva.

Lembretes:

1. O prazo ou a data de entrega estabelecidos no Termo de

Referncia s passam a correr aps a licitao. Dependendo do valor que est
sendo contratado, a licitao pode demorar mais do que 4 meses (caso de uma
concorrncia pblica do tipo tcnica e preo). Por esta razo fundamental

16
consultar o setor de contrataes e licitaes sobre os prazos necessrios para
a contratao.
2. Em grande parte dos casos os prazos de entregas so impostos
pela Administrao devido, por exemplo, a exigncias de integrao com
outros projetos, contratos com organismos de crdito, prazos de execuo
oramentria, determinaes legais. Nestas situaes necessrio ajustar o
escopo do produto a ser entregue ao prazo disponvel para a execuo, para
evitar problemas de no cumprimento do contrato.
3. H casos em que a Administrao tem a responsabilidade por
parte das atividades necessrias para a execuo do produto. Por exemplo, o
fornecimento de informaes, de autorizaes, o prazo de avaliao dos
produtos entregues, etc. bvio que estas atividades da Administrao tm
impacto sobre o prazo de entrega do produto. Logo fundamental
estabelecer prazos e/ou datas de concluso das atividades sob
responsabilidade da Administrao. Por conseqncia, esclarecer no Termo de
Referncia de que forma os eventuais atrasos motivados pela Administrao
sero tratados.
4. Muitas vezes a avaliao criteriosa dos prazos, incluindo aqueles
destinados ao processo de contratao, pode causar tenso e incredulidade
para os supervisores e diretores, pelas seguintes razes:
4.1 - No so computados os prazos necessrios para a contratao, que
so exigncias legais impossveis de serem contornadas. Imagina-se
que, uma vez decidido realizar um servio, ele v ser iniciado no dia
seguinte. Na prtica, o prazo de licitao pode ser maior que o prazo
de execuo do servio.
4.2 - Na maioria das vezes os prazos inicialmente fixados so muito
otimistas e, portanto, impossveis de serem cumpridos.

A ttulo de exemplo, mostramos a seguir dois quadros.

O primeiro quadro contm os limites de valores para cada modalidade

de licitao.
O segundo quadro mostra os prazos provveis (desde que no se
interponham recursos contra as decises da comisso de licitao) para
assinatura do contrato em trs modalidades de licitao, a partir do dia em
que for iniciada a consulta formal aos interessados ou do pedido de publicao
do edital de licitao:

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Quadro 1 - Valores mximos das modalidades de Licitao

Contratao de Produtos
Modalidade Produto Valor (R$)
obras/servios engenharia at 15.000
Dispensa de Licitao
demais contrataes at 8.000
obras/servios engenharia at 150.000
Carta Convite
demais contrataes at 80.000
obras/servios engenharia at 1.500.000
Tomada de Preos
demais contrataes at 650.000
obras/servios engenharia acima de 1.500.000
Concorrncia Pblica
demais contrataes acima de 650.000

Quadro 2 - Prazos mnimos provveis para a contratao5

Carta Convite 30 dias

Tomada de Preos 50 dias
Concorrncia Pblica 110 dias

Obs. Prazos contados a partir da concluso do Termo de Referncia, considerando que a Comisso de
Licitao esteja dedicada exclusivamente a este projeto e que no sejam interpostos recursos contestando
as decises, tanto na esfera administrativa quanto judicial.

A seguir voltamos aos exemplos que esto sendo desenvolvidos ao longo

do documento.

Exemplo 1:

5 Os prazos (p) foram estimados pela seguinte equao: p = DO + pp + pj + pr, onde os

termos da equao tem o significado e os valores a seguir para Carta Convite, Tomada de
Preos e Concorrncia Pblica. DO o prazo para incluso do aviso no Dirio Oficial,
considerado constante e igual a 3 dias. "pp" o prazo de publicao, igual a 5, 15 e 45 dias
respectivamente. "pj" o prazo de julgamento, considerado igual a "pp"; "pr" o prazo
para recursos, considerando licitao tipo tcnica e preo e multiplicando por 1,4 para
transformar dias teis em dias corridos [(5+5)*1,4], resultando em 14 dias nos trs casos.
Os resultados da frmula foram arredondados para dezenas inteiras.

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 Meses
Atividade
1 2 3 4 5 6 7
PR Cidade fornece Cartas 1 a 50
Empresa executa Lote 1
PR Cidade fornece Cartas 51 a 100
Empresa executa Lote 2
PR Cidade fornece Cartas 101 a 132
Empresa executa Lote 3

Comentrios:

Observe no cronograma anterior que os prazos sob a responsabilidade

do contratante no foram esquecidos. Da mesma forma, o impacto do
descumprimento destes prazos so explicitados: a entrega do produto s se
dar 60 dias aps o fornecimento das cartas.

Exemplo 2:

Quinzenas
Atividade
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Contratao
Ante Projeto
Projeto Bsico
Projeto Executivo

Comentrios:

Note-se que o prazo de contratao consome quase a metade do tempo

previsto para a execuo do projeto.

Exemplo 3:

"A cerca dever estar totalmente concluda trs meses aps a

contratao e no mximo at o dia 30 de maro de 2008."

Comentrios:

a. Faltam prazos intermedirios. Trs meses um prazo muito longo

para que no se estabelea um produto intermedirio a ser entrega. Por
exemplo, um trecho parcial da cerca.

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 b. Fixada uma data do calendrio (30.03.2008) a Administrao fica co-
responsvel por ela, pois o processo de contratao e fiscalizao no
depende do contratado.

9. Custo

Qualquer contratao deve ser precedida de um levantamento de preo

do produto para que se possa estabelecer o preo mximo aceitvel para as
propostas dos interessados em fornecer o produto.
H duas formas de se levantar o preo.
A primeira forma consiste em utilizar ndices de tabelas de preo e
composio de custos de materiais e servios, publicadas por rgos pblicos
ou por organizaes privadas. Exemplos do primeiro caso: tabelas de preos
unitrios da Secretaria de Obras e do DER. Exemplos do segundo caso:
ndices de preos e TCPO da Editora PINI. Dependendo do caso, o BDI deve
ser includo.
A segunda forma consiste em solicitar uma proposta a potenciais
fornecedores. Esta modalidade muito utilizada e apresenta alguns
problemas. Quando h muitas consultas e poucos convites para licitao as
empresas resistem a perder tempo em oramentos com pouco retorno. Outro
desestmulo ao fornecimento de oramentos a adoo freqente de preos
mximos muito abaixo do preo mdio de mercado. Solicitar oramentos para
empresas que posteriormente no preenchero os requisitos de habilitao
para fornecer produtos ao estado tambm representa um entrave para
consultas posteriores. Finalmente, no fornecer qualquer informao
posterior ao recebimento do oramento (por exemplo: agradecer formalmente
e informar as razes do cancelamento da aquisio, etc) tambm causa
problemas. Uma forma de motivar a participao das empresas informar
qual o montante previsto no oramento para contrataes, ao longo do ano, e
garantir que sero efetivamente convidadas quando ocorrerem licitaes.
Em todos os casos importante tomar cuidado com preos mximos
inexeqveis (por exemplo, quando o preo mnimo de mercado
transformado em preo mximo na licitao) ou ento super-estimados (por
exemplo, quando sistematicamente apenas um pequeno grupo de empresas
consultado).
Uma forma adequada de apresentar os custos previstos no Termo de
Referncia, atravs de um cronograma fsico-financeiro. A seguir um
exemplo deste tipo de cronograma:

20
 Cronograma Fsico-Financeiro (em R$ 1.000)
meses
Atividade Total
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
A 60 20 20 20
B 80 40 40
C 100 20 20 20 20 20
D 50 25 25
E 30 10 10 10
Totais 320 20 20 80 60 20 20 20 35 35 10

10. Critrios para a avaliao da habilitao dos proponentes

Quando uma contratao visar a aquisio de produtos seriados, tipo

commodities, com caractersticas padronizadas pelo mercado, o
estabelecimento dos critrios para a habilitao dos proponentes fica, na
maioria dos casos, sob a responsabilidade nica da rea administrativa.
Quando visar a aquisio de produtos nicos e que exijam uma
incorporao tecnolgica mais intensa, tais como servios de engenharia e de
consultoria em geral, os critrios para a avaliao dos proponentes devem ser
informados no Termo de Referncia e condizentes com uma licitao do tipo
"melhor tcnica" ou "tcnica e preo". Esta ltima a mais indicada na
maioria dos casos.
Normalmente a avaliao da proposta realizada recorrendo-se a uma
mdia aritmtica ponderada em que "tcnica" atribudo o peso 7 e ao
"preo" atribudo o peso 3, resultando na seguinte frmula geral:

N = [(Nt * 7) + (Nf * 3)] / 10 onde

N: Nota da proposta
Nt: Nota Tcnica
Np: Nota de Preo

A Nota Tcnica serve para avaliar a capacidade tcnica do proponente.

Recomenda-se muito cuidado ao fixar os critrios de avaliao pois este
aspecto responsvel por grande parte das demandas judiciais e do insucesso
de licitaes. Por outro lado, a avaliao tcnica tambm utilizada como um
instrumento de direcionamento fraudulento de licitaes. Antes do
estabelecimento final dos critrios de avaliao recomendvel discuti-lo com
potenciais fornecedores, se possvel em audincia pblica, para evitar
problemas posteriores.
A Nota Tcnica (Nt) pode ser calculada por uma outra mdia aritmtica
ponderada como demonstrado a seguir:

Nt = [ (Tn*Pn)] / Pn, onde

Tn: um critrio tcnico qualquer, do tipo acervo tcnico da

21
 equipe, experincia da empresa, prazo de execuo,
metodologia, conhecimento do problema, etc.
Pn: um peso atribudo a cada critrio tcnico.

A Nota de Preo (Np) pode ser calculada da seguinte maneira:

Np = [Nfm / Nfn] onde

NFm: o menor preo ofertado dentre todas as
propostas
NFn: o preo da proposta que est sendo avaliada

As frmulas adotadas para a avaliao das propostas devem ser

mostradas no Termo de Referncia e o Edital de Licitao deve indic-las
claramente, para evitar dvidas sobre os critrios utilizados.

11. Check list antes de remeter o pedido de contratao rea

administrativa

A contratao realmente necessria?

Est perfeitamente claro para voc, para os seus colegas, para os
diretores e para os potenciais fornecedores qual o produto que se
quer?
O Termo de Referncia j foi revisado por uma pessoa que no seja o
redator do documento, para verificar se no h dvidas de
interpretao?
O preo mximo realista?6
H pelo menos 3 fornecedores comprovadamente capazes de atender
o Termo de Referncia?
H recursos oramentrios disponveis?
Se a resposta a todas as questes acima for "SIM", o Termo de
Referncia estar pronto para ser encaminhado rea administrativa, para
que se inicie o processo de contratao.

Jos Rubel
Departamento do ZEE Paran

[O presente documento tem 22 pginas, numeradas de 1 a 22]

6 Se voc exigir o ideal mas estiver disposto a pagar apenas o possvel, com certeza ficar
desapontado.

22
23