Captulo I de aquellos asociados al Estado y al mercado, as como sobre los
lmites de cada cual, sus roles e instrumentos y las formas de relacin
MARCO DE REFERENCIA
PARA LA EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS
Juan Cavada A.*
1. INTERVENCIN PBLICA Y PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA
1.1 Una Visin Introductoria
En el mundo moderno se observa la existencia de una gran va-
riedad de combinaciones en las acciones del Estado que impactan o
articulan con el sector privado de la economa, las que se diferencian
en el grado de intervencin pblica, en sus objetivos e instrumentos
de intervencin y en la forma de articulacin. Estas interacciones
entre el Estado y el sector privado, el que generalmente toma sus
decisiones de acuerdo a las seales del mercado, varan en el tiempo
a partir de los cambios que los propios pases experimentan tanto en
la forma en que se presentan y priorizan sus problemas, como en las
oportunidades y en las transformaciones sociales, culturales y valri-
cas que suceden en las sociedades, asociadas tambin a los cambios
tecnolgicos y a los impactos de la globalizacin, generndose nuevos
desafos en materia de crecimiento, desarrollo, sustentabilidad,
inclusin y gobernabilidad.
No obstante lo anterior, se mantiene la legtima discusin te-
rica, y tambin ideolgica y poltica, sobre las virtudes y falencias
de los procesos de toma de decisiones de los agentes, en particular
* E-mail: juancavada@gmail.com
entre ambos.
Desde la perspectiva de la Teora Econmica y la Poltica Econ-
mica se reconocen factores relevantes que explican las insuficiencias
del mercado (fallas de mercado) y que argumentan a favor de di-
versas formas de intervencin pblica, en particular la inexistencia
de las condiciones que definen el modelo de competencia perfecta,
como por ejemplo la presencia de externalidades en la produccin
y en el consumo, la existencia de bienes pblicos, los mercados in-
completos, las limitaciones de la soberana del consumidor, la mio-
pa del consumidor o la existencia de bienes preferentes, as como
la de bienes y servicios sin mercado, etc. Por otra parte, tambin
se hacen explcitas las limitaciones del Estado y de sus formas de
intervencin, como por ejemplo las insuficiencias en la informacin
para la toma de decisiones, las dificultades tericas y prcticas para
realizar anlisis integrados, las distorsiones derivadas de las carac-
tersticas e intereses especficos de los actores polticos y su forma
de influir en los procesos de toma de decisiones, las debilidades de
las organizaciones de la sociedad civil, las insuficiencias de los apa-
ratos estatales para prever y controlar los efectos en el mercado y
en la sociedad de las intervenciones pblicas, las dificultades para
administrar, de manera coherente, el conjunto de la instituciona-
lidad pblica en un marco constitucional, legal y reglamentario de
progresiva complejidad y con una demanda creciente de participa-
cin ciudadana y transparencia.
Las sociedades se han enfrentado a la necesidad de buscar, en for-
ma permanente, diferentes formas de articular Estado y mercado con
el objetivo de lograr un mejor funcionamiento sistmico de la econo-
ma. Con esta articulacin se busca alcanzar crecimiento econmico
y desarrollo sustentable en su connotacin ms amplia y exigente, la
que incluye la ambicin de reducir los riesgos y los efectos de cats-
trofes naturales, desastres ambientales y crisis econmicas.
Desde la perspectiva de la Ciencia Poltica y de otras Ciencias So-
ciales, surge la preocupacin por la generacin de condiciones que
aseguren inclusin social y gobernabilidad en un contexto internacional
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apropiado. La conclusin a que arriban estas disciplinas es, en gene-
ral, similar a las antes presentadas. Estado y mercado son dos mbitos
de toma de decisiones cuya complementariedad y armona es indis-
pensable para la consecucin de los grandes objetivos que persigue
la sociedad. Asimismo, tal complementariedad no surge automtica-
mente sino que se construye y reconstruye continuamente a partir de
esfuerzos deliberados racionales y permanentes, los que se resumen
en la discusin de las razones y pertinencia de la intervencin del Es-
tado en una economa mixta.
1.2 Proyectos de Inversin y Ciclo de Vida de un Proyecto
Una importante forma de intervencin del Estado es a travs de
la inversin pblica. En este campo, como en otros, es muy relevante
la coherencia pblico-privada y la eficiencia especfica de los actores
estatales y los del mundo privado. La bsqueda de esta eficiencia
en materia de inversin pblica y privada se traduce en crear las
condiciones para una decisin adecuada a partir de la preparacin,
formulacin y evaluacin de proyectos de inversin.
En el uso acadmico y profesional es posible encontrar una va-
riedad de formas de definir el trmino Proyecto, no existiendo una
definicin estndar, nica, de aceptacin generalizada. Las definicio-
nes en uso difieren entre s segn aplicaciones temticas, enfoques
disciplinarios y tambin del punto de vista temporal que se adopte.
Sin embargo, hay elementos comunes, explcitos e implcitos para la
gran mayora de ellas.
Teniendo presente estas consideraciones, se puede definir como
Proyecto una propuesta tcnicamente fundada que busca asignar y
articular recursos en un curso de accin determinado que constitu-
ye la mejor alternativa para lograr determinados objetivos. Estos
objetivos se definen con precisin para ser logrados en un periodo
determinado y se desprenden de una adecuada identificacin de
problemas a resolver y su correspondiente priorizacin, condiciones
indispensables para la formulacin de proyectos. Esta definicin,
marcada por un enfoque de racionalidad econmica, enfatiza la ne-
cesidad de una articulacin tcnicamente fundada de recursos, la
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definicin de objetivos (resultados) a lograr en un periodo determi-
nado, el anlisis y comparacin de alternativas y la consideracin de
que, tratndose de actividades y desarrollos en un contexto futuro,
incorpora la incertidumbre.
En el caso especfico de Proyectos de Inversin, los objetivos se
definen asociados a la creacin, ampliacin o reemplazo de capaci-
dad productiva o a la modificacin en las formas de producir deter-
minados bienes y servicios. Los proyectos de inversin se desarrollan
con finalidades privadas o pblicas. Tratndose de inversiones priva-
das, la formulacin y ejecucin de proyectos busca, salvo excepcio-
nes, maximizar la utilidad del inversionista, es decir, la preocupacin
central es la rentabilidad privada que los recursos invertidos pueden
generar para el inversionista. Los proyectos de inversin pblica, en
general, presentan una mayor complejidad en la definicin de ob-
jetivos y en las restricciones a considerar. La responsabilidad de las
instituciones pblicas inversoras es procurar que los recursos que les
han sido confiados sean empleados de forma tal de maximizar los be-
neficios netos para el conjunto de la sociedad, es decir, maximizar la
rentabilidad social de la inversin.
La preparacin, formulacin y evaluacin de proyectos es una exi-
gencia de racionalidad, en el sentido de desarrollar un proceso inte-
ligente de apoyo a la toma de decisiones de la autoridad correspon-
diente, sea pblica o privada. Esta misma racionalidad tiene como
fundamento el hecho de que las decisiones se toman en contexto
de escasez y que los recursos utilizados tienen uso alternativo y, por
tanto, costo de oportunidad. Esta misma racionalidad obliga a consi-
derar el proceso de preparacin, formulacin y evaluacin en etapas,
las que se desarrollan en contextos de incertidumbre, donde el paso
de una etapa a otra supone distintas capacidades tcnicas para redu-
cir la incertidumbre de acuerdo al principio de economicidad. Este
principio indica que obtener informacin adicional para el desarrollo
de un proyecto, es una decisin racional que surge de la comparacin
entre los beneficios que se lograran con esa nueva informacin y
los costos necesarios para producirla y utilizarla. La reduccin de la
incertidumbre tiene costos y no siempre resulta conveniente incurrir
en determinados niveles de costo.
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 Es de uso habitual distinguir las siguientes fases, o etapas, en que requieren estudios mayores, definiendo el tipo de espe-
el proceso de preparacin, formulacin y evaluacin de proyectos cialidades necesarias y los trminos de referencia y costos de
de inversin: estos nuevos estudios. En el caso de proyectos simples, esto
puede ser innecesario y se recomienda pasar de inmediato a
i. Fase de Preinversin: se desarrollan todas las acciones necesa-
la etapa de ejecucin. Asimismo, incluir la identificacin,
rias para obtener la informacin y los anlisis relevantes para pre-
medicin y valoracin de los principales beneficios y costos,
cisar el problema a resolver, as como para identificar y evaluar
para toda la sociedad, generados por las alternativas seleccio-
alternativas, y elegir y recomendar al decisor un curso de accin
nadas, procedindose a una evaluacin social exploratoria de
que conduzca a la seleccin de la mejor alternativa. Esta fase se
cada una de ellas. En forma complementaria, se incorporar la
desarrolla en etapas sucesivas segn una lgica de construccin
identificacin y descripcin precisa de los efectos intangibles
de conocimientos y reduccin de incertidumbre, guiada por el
atribuibles al proyecto. Como resultado de esta etapa se debe
principio de economicidad. De acuerdo a esta lgica, el proceso
concluir con una comparacin de alternativas, una apreciacin
podra detenerse en alguna etapa dando trmino a la explora-
fundada de la conveniencia de continuar avanzando con una
cin de la viabilidad de la idea original o podra concluir que es
de ellas a la etapa de factibilidad, y la proposicin de los tr-
necesario volver a una etapa anterior para nueva informacin y
minos de referencia correspondientes.
anlisis. Las etapas de esta fase son:
u Factibilidad: examen en mayor profundidad de los aspectos
u Idea: surgimiento, deteccin y precisin preliminar del pro-
relevantes de la alternativa seleccionada; desarrollo de la in-
blema que se quiere resolver, de los criterios para considerar
geniera bsica; y definicin con mayor precisin de las ca-
satisfactoria una determinada solucin y de las metas a lograr.
ractersticas especficas exigidas por el proyecto. Esta etapa
Implica la identificacin y el anlisis preliminar de las alterna-
implica un desarrollo ms completo de los antecedentes ne-
tivas tcnicamente viables (eficaces), y la seleccin de las al-
cesarios para una adecuada evaluacin social de la alternativa
ternativas que, con los antecedentes disponibles, resultan ms
elegida y la aplicacin de los criterios de evaluacin previa-
adecuadas. En esta etapa surgir una recomendacin fundada
mente establecidos. La misma incluir la conclusin final de la
para pasar a la siguiente etapa, definiendo las alternativas,
fase de Preinversin, recomendando pasar a la fase de Inver-
cuyo anlisis debe continuar el proceso de preinversin. En
sin, o, en caso de resultados negativos, la proposicin para
algunos casos, la recomendacin resultante ser no continuar
rechazar la iniciativa o, eventualmente, recomendar regresar
y volver a reexaminar el problema y, eventualmente, abrir un
a etapas anteriores para explorar otras opciones.
espacio ms amplio para buscar nuevas ideas.
El trmino exitoso de la fase de Preinversin requiere tener
u Perfil: anlisis, con mayor precisin, de las alternativas se-
presente desde sus inicios dos criterios fundamentales: la aplica-
leccionadas en la etapa anterior. En esta etapa es posible, si
cin del principio de separabilidad y la necesidad de comparar
se tienen antecedentes nuevos y relevantes, incluir alterna-
los proyectos en evaluacin con la situacin base optimizada.
tivas que no estuvieron presentes en el anlisis previo, pu-
La inadecuada aplicacin de estas orientaciones puede conducir
diendo ocurrir que una nueva alternativa sea la resultante
a conclusiones muy erradas respecto de la conveniencia de los
de combinar elementos de dos o ms alternativas originales.
proyectos en anlisis.
Esta etapa incluye el desarrollo de una evaluacin explora-
toria de las alternativas cuya factibilidad tcnica ya ha sido Todo proyecto de inversin est constituido por un conjunto,
confirmada y la identificacin precisa de aquellas materias de complejidad variable, de partes o componentes articulados

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en funcin del problema que se requiere resolver. En la fase de
Preinversin es indispensable identificar con claridad esos com-
ponentes y sus relaciones, entre s y con el objetivo propuesto.
El principio de la separabilidad apunta a lograr una mejor identi-
ficacin y evaluacin de componentes, los que en muchos casos
pueden y deben ser evaluados por separado. Cuando uno o ms
componentes son en realidad proyectos independientes, el resul-
tado de la evaluacin individual de cada uno de ellos determinar
su inclusin o exclusin de la propuesta inicial, segn aporte o no
a un mayor beneficio social neto, evitando incluir iniciativas no
convenientes cuyas insuficiencias no se descubren si no se rea-
lizan evaluaciones individuales. Si algunos componentes no son
efectivamente proyectos independientes entre s y con el proyec-
to principal, es decir, si afectan los beneficios sociales netos de
ste o de algn otro componente-proyecto, se requerir la eva-
luacin por separado de cada uno de ellos, pero tambin de cada
una de las combinaciones posibles.
La recomendacin que debe surgir como producto de la fase
de Preinversin, resultado de un proceso ordenado de investi-
gacin y anlisis, requiere de la comparacin de alternativas
identificadas para resolver el problema elegido. Entre las alter-
nativas a considerar debe estar presente la situacin actual. La
lnea base de comparacin debe definirse a partir de la situacin
existente, proyectada en el horizonte temporal de evaluacin,
incluyendo mejoras a partir de inversiones menores y cambios
en la organizacin y gestin actual; esto es lo que se denomi-
na habitualmente situacin actual optimizada. Los beneficios y
costos sociales esperados de un proyecto deben ser comparados
con lo que ocurrira en el horizonte de evaluacin en la condi-
cin de sin proyecto; esta condicin debe ser entendida como la
situacin actual mejorada.
La aplicacin de estos principios permite que la fase de Pre-
inversin cumpla con su funcin de proveer al decisor de infor-
macin adecuada para la toma de decisiones orientadas a maxi-
mizar los beneficios sociales netos generados por los proyectos
de inversin.
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ii. Fase de Inversin: finalizada la fase de Preinversin la autoridad
competente tomar la decisin de realizar el proyecto, de poster-
garlo o simplemente de no ejecutarlo, en funcin de otras varia-
bles relevantes a considerar. Si la decisin fuese favorable, se da
inicio a la ejecucin del proyecto, en ese caso las etapas pueden
ser las siguientes:
u Diseo de ingeniera: desarrollo de la ingeniera de detalle de
la alternativa aprobada y de los diseos y especificaciones de la
arquitectura y de las instalaciones y equipamiento requeridos.
u Organizacin: definicin final de la organizacin adecuada
para la ejecucin del proyecto y su relacin con la operacin
posterior del proyecto. Incluye, entre otros, los aspectos lega-
les, administrativos, institucionales, financieros, y los referi-
dos a recursos humanos. En esta etapa, y con los resultados de
etapas anteriores, se debe efectuar una estimacin del costo
actual de la inversin a realizar y de sus eventuales efectos
en los costos de operacin. Asimismo, se deben explicitar el
desarrollo y aplicacin de instrumentos para la programacin y
control de las actividades, teniendo presente aspectos reales
y financieros.
u Construccin: desarrollo de las obras civiles, de ingeniera y
de arquitectura, as como la instalacin de la maquinaria y
equipamiento necesarios para la operacin del proyecto.
iii. Fase de Puesta en Marcha y Operacin: terminada la fase de
instalacin de los recursos materiales que crean o modifican la
capacidad productiva existente y provista la dotacin de recursos
humanos (variables crticas entre otras variables de importancia),
se requiere activar de manera articulada esas capacidades para
que se produzcan los efectos esperados que justificaron los es-
fuerzos realizados. Las etapas que se contemplan en esta fase son
las siguientes:
u Puesta en marcha: es usual programar un periodo prudente
de puesta en marcha (denominada marcha blanca), que permita
detectar problemas operativos especficos de diferente na-
turaleza, tales como el diseo, funcionamiento de equipos
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 e instalaciones; la programacin del trabajo; la dotacin y
entrenamiento del recurso humano; la elaboracin de ins-
tructivos operacionales; el establecimiento de relaciones con
proveedores; y aspectos vinculados a la logstica. Las fallas y
deficiencias en estos aspectos deben ser superadas para una
operacin normal del proyecto y para el logro de los benefi-
cios esperados.
u Operacin: da inicio la operacin normal del proyecto y pone
en funcionamiento todos los sistemas de planificacin, pro-
gramacin y control de gestin requeridos en funcin de la
naturaleza del proyecto.
Esta sucesin de fases y etapas tiene una relacin lgica que
busca asegurar la consistencia del proyecto y de la propuesta final
resultante. Cada fase requiere cubrir, principalmente, distintos ti-
pos de aspectos tcnicos, econmicos, financieros, legales e institu-
cionales. Por su parte, al trmino de una etapa es necesario decidir,
siguiendo el principio de economicidad, si es conveniente pasar a
la etapa siguiente, abandonar la iniciativa, o volver a reexaminar
una o ms de las etapas anteriores antes de adoptar una decisin
definitiva. En proyectos complejos y de dimensiones significativas
como es el caso, entre otros, de proyectos mineros, vertederos y/o
de la industria manufacturera, ha crecido la importancia que tiene
el cierre del proyecto, debiendo incorporarse los costos de cierre
en las estimaciones de rentabilidad privada y social. Esto se explica,
en parte, por el mayor conocimiento y la mayor conciencia sobre los
efectos ambientales que se extienden despus de terminar la vida
til de una inversin.
En el desarrollo de las diferentes fases y etapas de un proyec-
to, siempre est presente la necesidad de decidir sobre continuar
el proceso o ponerle trmino, descartando la iniciativa, o sea,
abandonar el proyecto. El concepto de abandono se puede aplicar
tanto en las fases de preinversin e inversin como en la pues-
ta en marcha y operacin, dependiendo de las circunstancias que
obligan a analizar esa decisin. En cada caso la decisin se debe
tomar sobre la base de una evaluacin de los beneficios y costos
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sociales de abandonar el proyecto en comparacin con los benefi-
cios y costos sociales de continuar con el mismo. Cuando ya se ha
iniciado la fase de inversin o el proyecto se encuentra en etapas
ms avanzadas se debe tener especialmente en cuenta las prdi-
das evitadas, el valor residual del proyecto y los costos de cierre,
ya mencionados.
Ms all de las fases de preinversin, inversin y puesta en mar-
cha y operacin, es recomendable establecer normas institucio-
nales y metodologas de evaluacin ex-post de los proyectos de
inversin. El anlisis sistemtico de lo ocurrido con los proyectos
a travs de sus diferentes fases y etapas es una oportunidad valio-
sa, y difcilmente sustituible, en el aprendizaje requerido para el
perfeccionamiento continuo de esta funcin pblica. Por esta ra-
zn, la preocupacin por crear las bases para la evaluacin ex-post
debe estar presente desde el inicio, y las condiciones y criterios
de evaluacin deberan estar incluidos en la formulacin de cada
proyecto. Del mismo modo, en la etapa de organizacin deberan
establecerse los mecanismos para la generacin de la informacin
requerida para esta evaluacin y su posterior anlisis. Una infor-
macin de gran importancia es aquella que da cuenta de las con-
diciones en que se termin la fase de construccin y la existencia
de desviaciones respecto a lo previsto, as como sus causas. Por su
parte, la evaluacin ex-post no debera limitarse al anlisis inter-
no del proyecto sino que debera examinar los cambios relevantes
en el entorno y sus eventuales consecuencias para los objetivos
iniciales del proyecto. El sistema institucional de la evaluacin
ex-post y sus metodologas debe tomar en consideracin que, en
el caso de evaluaciones complejas y de proyectos de importancia
del punto de vista cuantitativo, es necesario la selectividad por
la magnitud de los recursos comprometidos, mientras que en los
proyectos ms simples y de menor significacin cuantitativa, la
universalidad es viable.
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