Ana Frega Yvette Trochon: Estado y Economa en el

Ro de la Plata a Comienzos del Siglo XX: Ganadera,

Agricultura y Capital Extranjero.

En los pases rioplatenses, en el ltimo tercio del siglo XIX, se haba afirmado una economa de
base agro exportadora, fuertemente dependiente de los vaivenes del mercado mundial. Desde
el Estado se haba aportado el marco legal estabilizador apoyado por el monopolio de la
coaccin fsica.
Entre las tareas cumplidas figuraban la fijacin de la propiedad territorial en perjuicio de los
pequeos poseedores y, simultneamente, el intento de transformarlos en fuerza de trabajo
disponible.
En la crisis del orden oligrquico, fue a travs d la accin estatal que se incorporaron los
sectores urbanos emergentes, se complement el papel del sector privado en aquellas
actividades demasiado riesgosa o poco rentables, y se foment el impulso industrializador.
Los proyectos industrializadotes- que con mayor o menor intensidad impulsaron el radicalismo
y el batllismo-no solo no habran supuesto el resquebrajamiento de una economa agro-
exportadora, sino que se habra apoyado en esa forma de acumulacin de capital.

La poltica agraria.

En el proyecto de modernizacin batllista de corte urbano industrial, el tema del agro no era un
tema menor.
Asociar la agricultura a la ganadera, mejorar las tcnicas aplicadas, subdividir la gran
propiedad, contribuirn a la consolidacin del mercado interno, base indispensable para un
desarrollo industrial.
Eliminar el predominio ganadero extensivo supona generar condiciones para el afincamiento
en el pas de la corriente inmigratoria, que ao tras ao arribaba al Ro de la Plata en busca de
trabajo. Incluso esa poda ser una de las razones por las cuales las medidas planteadas por el
batllismo fueron ms radicales que la Argentina: se competa por la atraccin de inmigrantes.
Extender la agricultura era sinnimo, adems, de pacificar la campaa. La Guerra Civil de 1904
haba sido la expresin de los efectos del predominio del latifundio ganadero, con su corolario
de desocupacin y miseria en el medio rural.
El desarrollo agrcola tambin se articulaba con la concepcin de un Estado arbitro del
conflicto social. Poda contribuir a la creacin de un grupo de medianos y pequeos
productores rurales que sirviera de contrapeso a las posturas ms reaccionarias de los grandes
estancieros, y a aliviar las tensiones sociales de la campaa, donde el problema de los
rancheros y los cinturones de miseria presentaban ribetes cada vez ms preocupantes.
La formulacin de medidas para el agro permite identificar una secuencia:
1- Crisis del sistema pecuario, la propuesta reformista se enmarc en el proceso de crisis de la
industria del tasajo y lkas dificultades para un funcionamiento a pleno de establecimientos
frigorficos.
2- El proyecto industrializador reconoca sus bases en el modelo agroexportador, esto significa
que los excedentes ganaderos volcados a la exportacin financiaban-al equilibrar la balanza
comercial- las necesarias importaciones para el crecimiento del sector secundario:
maquinarias, combustibles e incluso materias primas. Esto marca lmites muy precisos a las
reformas del agro: no se poda actuar en contra del modelo agroexportdor; a lo sumo, tratar de
equilibrar sus desajustes ms notorios(aquellos que incluso afectaban a los propios estancieros
como, por ejemplo, la temtica de la comercializacin y procesamiento de la carne)

Esto ocurra an en aquellas instancias en que la elite ganadera no controlaba al gobierno, es

decir,, cuando no haba coincidencia entre la elite econmica y la elite poltica, sino que esta
ultima pareca estar actuando en contra de los intereses de los estancieros.
La segunda administracin de Jos Batlle y Ordez es un ejemplo: entre 1913 y 1915 se
efectuaron los planteos ms radicales en torno a la recuperacin de las tierras fiscales, a la
eliminacin paulatina del latifundio por la va impositiva y a la colonizacin agrcola. Coincida
con ello el hecho de que el elenco poltico batllista contaba con un escaso 20% de estancieros,
industriales, comerciantes, banqueros y/o abogados de empresas extranjeras. El sector
ganadero tena mayor peso en el grupo que se constitua como Partido Colorado Gral. F.
Rivera liderado por Pedro Manini Ros y en la fraccin de Luis A. de Herrera en el Partido
Nacional.
Discurso Proyectos Medidas Aplicacin
Eliminacin progresiva 1911. Elevacin de los Aforos ms realistas. Aumenta un 58.5% la
del latifundio aforos hasta llegar al recaudacin(7.3% de
improductivo. aforo individual de la rentas generales)
propiedad territorial
El impuesto como va 1914 Contribucin El Poder Ejecutivo lo Aumenta un 10.7% la
para devolver a la inmobiliaria para deroga. La tasa se baja recaudacin(8,6% de
sociedad la valorizacin Montevideo: grava la del 4% si el aforo rentas generales)
de la tierra. tierra excluida las supera los $ 2.500
mejoras y aumenta la
tasa del 6,5% al 10%
Recuperacin de las 1913 Recuperacin de Encarpetado
tierras fiscales. tierras pblicas
posedas por
particulares con
posterioridad a 1795.
Tres meses de plazo
para adquirirlas
abonando un 80% de
su valor por tasacin.

1913 emprestito de
colonizacin
Modificacin del 1921 Banco Hipotecario Aprobado. Monto No hubo fondos.
Sistema de tenencia de otorga prestamos hasta $500.000
la tierra el 85% del valor de la Aprobado 16.569 hs.
tierra Colonizadas a 1937. En
1929 se ampla el
capital a 5.000.000
Podemos apreciar en el cuadro anterior, que los escasos proyectos que se concretaron en
leyes, o bien fueron desvirtuados por nuevas disposiciones o simplemente no fueron aplicados.
Es que independientemente de quin ejerciera el gobierno, el impulso supona un freno: el
derivado de las condiciones para la reproduccin del modelo econmico vigente y de las
relaciones sociales que engendraba. El sector ganadero conservaba la llave de las
exportaciones y, con ello, una base firme de poder. La explotacin pecuaria dependa de los
precios internacionales, pero tambin de la conservacin de ndices muy bajos de inversin. El
partido del Estado se planteaban medidas que afectaban intereses inmediatos de los
ganaderos, esto se deban a un efectivo debilitamiento de dicho grupo econmico. Sostener el
proyecto agroexportador a ultranza, desconoca los cambios que se haban operado en el
Uruguay del Novecientos.
Planteos como el que formulara el Doctor Luis A. de Herrera en el Parlamento, con motivo de la
discusin de un proyecto de contricin Inmobiliaria iban, en el mediano y largo plazo, en contra
de la actividad misma. Deca Herrera: La solucin de nuestros problemas y el avance intenso
del pas hacia su porvenir, esta en los campos, que hay que poblarlos con muchas reses y con
muchas ovejas y dejarlas ah para que, bajo el cuidado vigilante de sus dueos, prosperen

Las insuficiencias del proceso de mestizacin del ganado dificultaban su colocacin en los
frigorficos; el descuido de los cultivos forrajeros pona un techo al crecimiento del stock
pecuario; la expulsin de brazos del medio rural impona un crecimiento, aun a costa de
aumentar los costos del Estado, de las ocupaciones urbanas.
Las propuestas del batllismo eran: las que forman parte de una accin negociada entre los
distintos actores sociales, para modificar las reglas de funcionamiento de la estructura
latifundista, sin alterar la sociedad tradicional y encauzando la reforma unilateralmente, como
producto de una poltica de modernizacin.
Las acciones desplegadas desde el aparato estatal aportaban el marco legal para el
desenvolvimiento econmico. Respecto al latifundio no se lo atacaba en si mismo sino cuando
coincida con formas de explotacin de bajos niveles de productividad:
En vez de estancias de millares de hectreas- se escriba en El Da-donde un vacuno
necesita, en campo bueno, ms de una hectrea, queremos estancias chicas, donde el ganado
se alimente buena parte del ao, en praderas artificiales. Si condenamos la ganadera
 extensiva, combatimos tambin la agricultura que serealiza bajo el mismo modesto programa.
Los cultivos de trigo y de maz que dan menos de 900Kg. Por hectrea, no son beneficiosos
para la Repblica

El batllismo buscaba potenciar las actividades de los estancieros progresistas y desestimular a

aquellos que continuaban las prcticas tradicionales de explotacin. Esto no omite el hecho de
que no fuera percibido as por quienes eran los destinatarios de su poltica, y que tanto
aquellos como incluso los chacareros, reaccionaban contra lo que entendan era un
menoscabo al derecho de propiedad.

El impulso reformista para el agro no se asoci a una movilizacin popular originada por
hambre de tierras. Solo poda darse en departamentos agrcolas como Colonia. La agricultura
era presentada como la industria pobladora y civilizadora por excelencia. Pese a ellos debe
sealarse que el mayor contingente de extranjeros que arrib al pas, no solo no tena como
actividad previa la agrcola sino que busc colocaciones en el medio urbano. La poblacin
marginada por el alumbramiento de los campos, pareca no tener otro destino que satisfacer
las demandas zafrales de mano de obra, emigrar a los suburbios de las poblaciones del interior
o de la capital o situarse al margen de la ley.
La debilidad de los agricultores como apoyo al proyecto reformista tambin era un hecho. El
aislamiento en que vivan, su particular situacin con referencia a la tenencia de la tierra, su
desconfianza hacia los sectores urbanos, su poca incidencia econmica, fueron alguno d elos
elementos que conspiraron contra la elaboracin de una conciencia solidaria en las
producciones agrcolas. El batllismo perdi en los departamentos predominantemente agrcolas
en 1916. Entre los factores que haban infludo Barran y Nahum sealan que: el radicalismo
social, moral, anticlerical, divorcista, internacionalista y fiscal, tambin disgust a los
agricultores pobres y a la clase rural agrcola o ganadera y las volc al campo conservador

Desde una perspectiva comparada con la Argentina radical puede afirmarse que la reforma
rural impulsada por el batllismo, supona transformaciones ms profundas, ala vez que
adjudicaba al Estado un papel ms importan para su concrecin.

La Poltica frente al capital extranjero

En las ltimas dcadas del Siglo XIX tanto Argentina como Uruguay estuvieron sometidas a la
penetracin del capital extranjero, especialmente britnico. Este se volc a la inversin directa
en sectores claves de la economa (servicios pblicos, banca, ferrocarriles) y fue percibida por
los dirigentes locales como un smbolo de progreso que permitira nivelar las abismales
diferencias existentes con los centros desarrollados.
El mercado britnico necesitaba alimentos y los pases platenses necesitan acumular capitales
a travs de la expansin del modelo agroexportador. Este marco de relaciones centro-periferia
gener polticas gubernamentales tendientes a perfeccionar la concordancia bilateral. El Estado
en los pases de la periferia capitalista cumpli funciones ordenadoras del mercado nacional.
Favoreci las exportaciones primarias, clave del crecimiento hacia fuera; atrajo las inversiones
extranjeras a travs de concesiones, garantas u otro tipo de incentivos que asegurasen altas
tasas de rentabilidad a las mismas; organiz la explotacin del espacio interior; perfeccion el
aparato administrativo. No obstante, ese espacio econmico nacional era solo una parte de un
todo econmico: cuyos elementos ms decisivos en cuanto a determinantes econmicos se
encuentran fuera de este espacio. Los centros de decisin en materia econmica se ubicaban
en las metrpolis y desde all se implementaban los mecanismos necesarios para la
articulacin de las economas perifricas.
En el siglo XX, el Estado sufre cambios importantes:
1- Participacin de los sectores medios a travs del sufragio.
2- Se desarrolla la redistribucin de los ingresos del Estado.
3- Mayor intervencionismo estatal en el campo econmico
4- Los servicios pblicos en manos extranjeras comienzan a ser cuestionados.

En el batllismo las crticas se estructuraron en un discurso racional, que distingua entre el

capital que deba ser recibido con los brazos abiertos porque se afincaba en el pas vivificando
con su aporte la economa nacional, y aquel que, por el contrario, se inverta con el propsito
de extraer utilidades que se remitan al extranjero. El batllismo consideraba que el Uruguay
como pas nuevo necesitaba capitales, pero los mismos deba ser administrados internamente
como forma de generar recursos suficientes para el desarrollo econmico nacional.

Entre Gran Bretaa y Estados Unidos.

Las inversiones inglesas en Amrica Latina fueron hegemnicas hasta la Primera Guerra
Mundial. Ya desde comienzos del siglo XX la competencia del capital norteamericano se hizo
presente en ambas mrgenes del Plata, fundamentalmente en el rea de las empresas
frigorficas. En la dcada de 1920, las inversiones directas de Estados Unidos se multiplicaron,
expandiendose fundamentalmente en minera, petrleo, industria automotriz, manufacturas.
Uruguay sustituye sus fuentes de finaciamiento hacia Wall Street.
El batllismo para quebrar el predominio ingls busc nuevas fuentes de financiamiento,
francesa, belgas e incluso norteamericanas que le permitieran obtener los recursos necesarios
para implementar las reformas, permiti la penetracin del capital norteamericanos all donde el
casi monopolio ingls dejaba al descubierto las formas ms flagrantes de la dependencia
econmica, por ejemplo la Industria Frigorfica. La diferencia entre Estados Unidos e Inglaterra
era que aquel tena un gran desarrollo agrcola que iba a pesar en el comercio de la carne
cuando Inglaterra perdiera su rol protagnico. Las polticas llevadas adelante por Argentina fue
de acercamiento paulatino a Inglaterra. En agosto de 1929 se firma el compromiso por el cual
Inglaterra compra cereales y carne a cambio de material ferroviario. El golpe de Estado de
1930 impide cumplir dicho acuerdo. En setiembre de 1929 la misin comercial inglesa llegaba a
Montevideo Lord DAbernon declar: La disminucin de las exportaciones britnicas para el
Uruguay puede atribuirse a las excesivamente elevadas tarifas aduaneras del Uruguay El
ministro de Industrias uruguayo, Javier Mendivil, respondi tajantemente que la poltica
econmica ms conveniente para el pas era aquella basada en la defensa y el fomento de sus
industrias. La postura inglesa tena una velada amenaza: La independencia comercial no es
ms que una frase. Puede concebirse la posibilidad de su xito en comunidades homogneas
como lo son los Estados Unidos de Norteamrica o en una vasta asociacin poltica como lo es
el Imperio Britnico, pero para una comunidad menor, la idea es irrealizable. Ms an: por los
elevados derechos aduaneros se elevara el costo de la vida en nuestro pas, y para los
productos nacionales sera imposible cualquier competencia en los mercados de ultramar. An
ms: esos mercados no encontraranse dispuestos en aceptar vuestros productos.() Es un
instinto hondamente arraigado en todo ser humano el otorgar a otros el mismo tratamiento que
se reciba de ellos y el de tomar represalias cuando existiera una denegacin de lo que es el fair
play
El modelo de industrializacin propuesto por el batllismo no era bien visto por los ingleses.
Las exportaciones de carnes del rea platense sufrieron un rudo golpe con la firma de los
convenios de Ottawa 1932. En adelante el mercado britnico sera abastecido preferentemente
por los productores de sus propios dominios. Tanto Argentina como Uruguay trataron de que se
reconsiderara tal medida, a travs de los tratado Roca-Runciman(1933) y Cosio-
Runciman(1935). Uruguay se compromete a no aumentar los impuestos de importacin al
carbn, cumplir con servicio de la deuda a cambio del mercado carnico.

La Industria frigorfica.

Los primeros frigorficos que aparecieron pertenecieron a capitales nacionales o a la

combinacin de estos con los capitales ingleses. Sin embargo, esta situacin cambia cunado
desaparecen los capitales nacionales y se produce un pugna entre los capitales
norteamericanos y britnicos. Ya desde las ltimas dcadas del siglo XIX se fue conformando
en los Estados Unidos el llamado beef trust que se formaliz en 1909 impulsado por las
empresas Armour, Swift, Hammond y Morris que dueas de grandes capitales, cmaras y
vagones frigorficos dominaron el comercio de carnes, concentrando en Chicago los resortes
de su poder. El trust estadounidense se constituy en proveedor del mercado britnico. En pos
de mantener su influencia en el mismo, asegurarse el mantenimiento del abastecimiento de la
materia prima y abaratar costos de mano de obra se lanz a la conquista de un peligroso
competidor en el Atlntico Sur. El dominio del mercado platense lo pondran a resguardo de
bruscas fluctuaciones en el abastecimiento de carnes en su pas de origen. Esta iniciativa fue
alentada por el surgimiento de polticas antitrust en Estados Unidos.
En Argentina los capitales norteamericanos se instalan en 1907. L acompaa Armour compr
el frigorfico La Blanca y la Swift la Plate Colds Storage; en Uruguay en 1912, instalaron el
Montevideo.
Los frigorficos britnicos sufrieron el impacto de los recin llegados que los aventajaban en
desarrollo tecnolgico y concentracin de capitales. En relacin al primer aspecto, los
frigorficos norteamericanos impulsan el enfriado que contaron con la aceptacin del mercado
ingls desplazando a las carnes congeladas de inferior calidad. Luego de finalizada la Primera
Guerra Mundial se produce la cada del congelado y el ascenso del enfriado. Este tipo de
producto asegur el predominio de las carnes rioplatenses frente a las de Nueva Zelanda. La
mayor distancia de esta con Inglaterra impidi que pudiera abastecer el mercado britnico,
mientras que los embarques provenientes de Argentina y Uruguay aprovecharan la ventaja.
La gran capacidad financiera de los norteamericanos qued demostrada cuando en 1909 el
beef.trust pas a controlar el Nacional City Bank.

Los hacendados nacionales y el trust

La pugna planteada entre los frigorficos norteamericanos y los ingleses permiti a los
ganaderos lucrar con la misma. As, por ejemplo, en Uruguay en 1911, los accionistas de la
Frigorfica Uruguaya(primero instalada en el pas con capitales nacionales), lograron beneficios
no esperados ante la puja planeada por su compra entre las firmas Swift y Sansinema.
Tambin pudieron conseguir mejores precios por sus haciendas. Pero a medida que el control
del mercado se defina a favor de las empresas estadounidenses y que las condiciones
excepcionales derivadas de la Gran Guerra desaparecieron, comenz a perfilarse un cambio
de actitud. En 1923, en un congreso de la Federacin Rural, uno de los ms conspicuos
representantes de los ganaderos uruguayos, el Dr. Irureta Goyena afirmaba:
Tenemos que rescatar poco a poco la industria frigorfica nacional, sino queremos vivir como
estamos viviendo ahora, de los sobrantes de un festn luculiano costeado por nosotros mismos.
Los ganaderos se arruinan y el pas se arruina con ellos, mientras las fbricas cada vez ms
poderosas organizan verdaderos tesoros de guerra para aniquilar toda competencia futura con
el fruto del empobrecimiento nacional() los ganaderos producen la carne. Pues bien que
sean ellos quienes las elaboren y quienes las expendan()No intento con esto mostrarme
contraria a la colaboracin econmica extranjera: los extranjeros nos ensearon a trabajar y
nos aportaron el dinero que dinamiza el trabajo; pretendo solo sugerir que si en vez de
enriquecerse con nosotros se enriquecen contra nosotros() entonces debemos poco a poco
cobrar el espacio que ellos ocupan y que nosotros necesitamos para librarnos de la asfixia
mortal() solo el Estado puede lograr el objetivo enunciado, haciendo que el dinero de cada
uno se consolide en un fondo comn para la liberacin econmica de todos. A esto, solo a
esto, limitara yo la intervencin del Estado

Tanto los productores rurales como los frigorficos coincidan en la defensa de un objetivo que
les era vital a ambos: el abastecimiento del mercado ingls, base de su bienestar.

El papel del Estado

En mayo de 1911, el batllismo present un proyecto de ley de creacin de un Frigorfico

Nacional de carcter mixto, cuyo capital estara integrado mayoritariamente por el Estado. La
instalacin del frigorfico Montevideo de capitales norteamericanos y la oposicin de sectores
representativos de los hacendados a la intervencin del estado en la economa, quit bases al
intento oficial. El propio gobierno demostr entusiasmo ante las propuestas norteamericanas
ampliando las franquicias otorgadas en materia impositiva a la industria crnica. Al ampara de
esta legislacin proteccionista apareci en 1917 un nuevo establecimiento de capitales
norteamericanos: el frigorfico Artigas. Los capitales extranjeros continuaron sin mayores
sobresaltos el control del mercado nacional mientras la situacin de bonanza derivada de la
guerra se mantuvo. Finalizada esta, la cada de precios a nivel internacional afect gravemente
a los ganaderos, a la vez que se produca el desplazamiento de la carne congelada por la
enfriada.
En 1925 el batllismo volvi a presentar su proyecto de Frigorfico Nacional que largamente
debatido en Cmaras, sufri la oposicin de los ganaderos que buscaban reformularlo de
acuerdo a sus aspiraciones. Si bien admitan la creacin del organismo con el apoyo estatal,
exigan la representacin preponderante de los hacendados exigida a cambio de acciones
nominales a favor del productor. Choca la aspiracin del batllismo, promotor de un frigorfico
del Estado, cuyo directorio fuera integrado por el poder poltico y la de los hacendados que
aspiraban crear un organismo de base cooperativa con participacin de ganancias del mismo y
con una direccin nombrada por y entre los ganaderos. En la Comisin Parlamentaria se
afirmaba:La crisis ganadera origin un largo clamor nacional para que los poderes pblicos
intervinieran en defensa de la ganadera con medidas ponderadas y enrgicas()La
conviccin profunda de que los frigorficos extranjeros no pagan por la produccin pecuaria de
la repblica el justo precio, es razn primaria que debe gravitar sobre el espritu del legislador
en el sentido de la creacin inmediata del frigorfico() El inters de lucro excesivo de aquellas
empresas est en razn inversa del inters econmico del pas() Y el trabajo nacional y el
capital mayor del pas sufren desde 1920 paralizacin y empobrecimiento.
En 1928 se llega a aprobar el proyecto, que luego de dilatado transito por las cmaras, haba
sufrido variaciones importantes de su contenido original. Un diputado batllista sealaba: El
batllismo entiende que no pueden entregarse funciones que son de ndole eminentemente
pblica, como por ejemplo, la faena del abasto y el abasto mismo, a sociedades particulares,
Entiende, adems que el Estado no puede entregar varios millones de pesos para que lo
administre, sin contralor oficial, una sociedad particular, y menos si es de estancieros, podr
defender la ganadera nacional, en su lucha contra el trust de la carne() por estas razones, el
batllismo se opone a esta formula de Frigorfico Nacional, que no es, en realidad, un Frigorfico
Nacional, sino una cooperativa particular como cualquier otra, aunque garantizada por el
Estado() Los estancieros nunca podrn hacer frente al trust frigorfico, dependen de ste de
una manera tan directa y concreta, que no pueden discutirle absolutamente nada
La creacin del nuevo organismo sobre estas bases marc el triunfo de los ganaderos, al
serles reconocidas sus aspiraciones en cuanto al rgimen de cooperativa y a la integracin
mayoritaria de ellos en su direccin. Pero el Frigorfico Nacional no pudo remontar las
dificultades que el trust puso en su camino. Los inmensos capitales que este tena a su
disposicin para ejercer todo tipo de presiones, contrataban con los pocos recursos del
organismo nacional, obtenidos casi exclusivamente por el apoyo del Estado, pues los privados
no quisieron arriesgar su capital. Tambin al no contar con una planta industrializadota acorde
con las necesidades del momento, se arrend el viejo establecimiento de la Frigorfica
Uruguaya, fue otro factor perjudicial. La Conferencia de Fletes impidi utilizando el
acaparamiento de bodegas, la competencia del Frigorfico Nacional en el exterior, restringiendo
su accionar al abasto de Montevideo.