Sie sind auf Seite 1von 66

8 34862

Public Disclosure Authorized


Crecimiento en Amrica Latina 8

Crecimiento en
El objetivo de la serie Desarrollo para Todos es
Amrica Latina
En busca del tiempo perdido

En busca del
8
poner a disposicin de formadores de opinin, dirigentes
pblicos y privados, estudiantes y acadmicos, los
resultados y discusiones en torno a tpicos clave de la
agenda actual de los pases en desarrollo en los foros
multilaterales: globalizacin, desigualdad, integracin
tiempo perdido
econmica, empleo, comercio internacional y proteccio-

M U N D I A L
C R E C I M I E N T O

Public Disclosure Authorized


nismo, pensiones y clima de inversin, entre otros.
Guillermo Perry
Todos los materiales han sido escritos y presentados para
permitir que personas no expertas en el tema puedan
leerlos fcilmente, aunque tienen como base los ms
complejos y recientes informes e investigaciones tanto
del Banco Mundial como del BID.

E N

B A N C 0
A M R I C A
El crecimiento de Amrica Latina y el Caribe en los ltimos
cuarenta aos ha sido decepcionante. La brecha con los
pases ricos en lugar de cerrarse se ha ampliado y los pases

SERIE DESARROLLO PARA TODOS


del Este de Asia, que tenan un ingreso medio por habitante

L AT I N A
ms bajo que el de la regin al inicio de este perodo,
ahora lo superan con creces. El ritmo, adems, ha sido

Public Disclosure Authorized


muy variable y accidentado. Cules son las causas de este
comportamiento econmico mediocre y cmo podemos EN
superarlo? Las respuestas no son simples; pero lo peor es
BUSCA

que no existe un consenso pleno entre los estudiosos del


tema, sobre los factores que determinan el xito de algunos
DEL

pases y el retraso de otros. La visin que ofrece este libro


TIEMPO

se centra en el papel de tres factores prominentes en la


literatura tcnica sobre crecimiento econmico en las ltimas
dcadas: la calidad de las instituciones, la generacin
PERDIDO

del conocimiento tcnico y el manejo del riesgo, tanto


macroeconmico como social.
sure Authorized
Crecimiento en
Amrica Latina
En busca del tiempo
perdido
Guillermo Perry

S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S 8 BANCO MUNDIAL
Copyright 2005 by
The International Bank for Reconstruction
and Development/The World Bank
1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA.

Crecimiento en Amrica Latina:


en busca del tiempo perdido.
Copyright 2005 Banco Mundial.

The findings, interpretations, and conclusions


expressed herein are those of the author(s) and do
not necessarily reflect the views of the Board of
Executive Directors of the World Bank or the
governments they represent.
The World Bank does not guarantee the accuracy
of the data included in this work. The boundaries,
colors, denominations, and other information shown
on any map in this work do not imply any judgement
on the part of the World Bank concerning the legal
status of any territory or the endorsement or
acceptance of such boundaries.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones


expresados en este libro corresponden a su autor
(o autores) y no reflejan necesariamente los puntos
de vista de las Directivas del Banco Mundial ni
de los gobiernos representados.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los
datos incluidos en esta obra. Las fronteras, colores, Para esta edicin:
nombres y dems informacin expuesta en cualquier 2005 Banco Mundial
mapa del presente documento no implican ningn en coedicin con Alfaomega Colombiana,
juicio por parte del Banco Mundial sobre la condicin Calle 106A N 22-56,
jurdica de ningn territorio, como tampoco el Bogot, Colombia.
respaldo o aceptacin de tales fronteras. www.alfaomega.com.co

Todos los derechos reservados

ISBN 958-682-544-2 (Coleccin)


ISBN 958-682-572-8 (Volumen)

Diseo
Camila Cesarino Costa

Fotografas de interior y de cubierta


Archivos fotogrficos del Banco Mundial

Edicin y diagramacin
Alfaomega Colombiana, S.A.

Impresin y encuadernacin
Cargraphics S.A.
Avenida El Dorado N 90-10, Bogot

Impreso y hecho en Colombia


Printed and made in Colombia
CONTENIDO

4 EL AUTOR

5 1. Introduccin

9 2. Por qu es importante el crecimiento econmico

12 3. El papel de las instituciones

28 4. El papel del conocimiento y de la integracin


a la economa internacional

46 5. El riesgo econmico: prevencin y manejo

56 6. Ms all del crecimiento econmico:


equidad y calidad de vida

61 BIBLIOGRAFA

63 GLOSARIO - LECTURAS RECOMENDADAS

64 SERIE DESARROLLO PARA TODOS


EL AUTOR

GUILLERMO PERRY ha sido


economista jefe para Amrica Latina
y el Caribe del Banco Mundial desde
1996. Antes de ingresar al Banco,
ocup en Colombia los cargos de
ministro de Hacienda y Crdito
Pblico, ministro de Minas y
Energa, director nacional de
Impuestos y subdirector del
Departamento Nacional de
nt, Planeacin. Fue tambin miembro
de la Asamblea Nacional
Constituyente y del Senado de la
Repblica. Fue adems director de
dos importantes centros de
investigacin sobre temas
econmicos (Fedesarrollo y el CEDE
de la Universidad de los Andes).
Realiz estudios de doctorado en
Economa e Investigacin de
Operaciones en el Massachusetts
Institute of Technology. Recibi el
ttulo de ingeniero de la Universidad
de los Andes en Bogot.
Actualmente, es tambin miembro
del rgano de gobierno del Global
Development Network, as como del
comit ejecutivo de LACEA y del
Consejo Directivo de Fedesarrollo.
Ha sido profesor de la Universidad
de los Andes y de la Universidad
Nacional de Colombia. Ha sido
autor y coautor de varios libros.
Tambin ha escrito numerosos
artculos sobre macroeconoma,
poltica fiscal, poltica financiera,
finanzas internacionales y poltica
energtica. Su experiencia
profesional tambin incluye
consultora internacional en finanzas
pblicas y poltica energtica para
varias instituciones
y gobiernos en el mundo.
1. Introduccin

El crecimiento econmico de Amrica Latina y el Caribe en los lti-


mos cuarenta aos ha sido decepcionante. La brecha con los pases
ricos en lugar de cerrarse se ha ampliado y los pases del este de Asia,
que tenan un ingreso medio por habitante ms bajo que el de Am-
rica Latina al inicio de ese perodo, ahora lo superan con creces
(grfico 1). El ritmo de crecimiento ha sido, adems, muy variable
y accidentado. Amrica Latina ha presentado uno de los niveles de
volatilidad1 econmica ms altos del mundo (grfico 1) y una fre-
cuencia muy alta de crisis macroeconmicas y financieras. Las crisis
anulan los efectos de muchos aos de crecimiento econmico y, por
tanto, su alta frecuencia contribuye a explicar los promedios de cre-
cimiento bajo en la regin a largo plazo. A su turno, el crecimiento
bajo, un nivel de desigualdad econmica muy alto y la frecuencia de

GRFICO 1
TA S A S D E C R E C I M I E N T O P I B P E R C P I TA

%
2

-2
Asia Oriental y Asia del Sur OCDE ingresos Amrica Latina y
Pacfico altos el Caribe

1960 1970 1980 1990-98 1999-03 2004-05

FUENTE: WDI & GDF database, Banco Mundial.

1
El concepto de volatilidad macroeconmica se refiere a la inestabilidad en el comportamiento
de las principales variables macroeconmicas (tasas de crecimiento, de inflacin, de cambio, de
inters, etc.).

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 5


las crisis han resultado en un progreso muy lento en la reduccin de
la pobreza, en comparacin con lo que ha sucedido en algunas otras
partes del mundo (grfico 2). Cules son las causas de este com-
portamiento econmico mediocre y cmo podemos superarlo?

Las respuestas a estas preguntas no son simples. De una parte,


porque hay diferencias muy importantes en niveles de ingreso y rit-
mos de crecimiento econmico entre pases de la regin (grfico 3).
Pero, ms importante an, porque no existe un consenso pleno entre
los estudiosos del crecimiento econmico
No existe un consenso pleno
sobre los factores que determinan el
entre los estudiosos del
mayor xito de algunos pases y el retraso
crecimiento econmico sobre
de otros. No es de sorprender entonces
los factores que determinan el
que las opiniones entre los especialistas
mayor xito de algunos pases
sobre Amrica Latina tambin difieran. La
y el retraso de otros.
visin que se ofrece en este libro es fruto
de una interpretacin personal de la evolucin reciente del pen-
samiento sobre crecimiento econmico y de las investigaciones sobre
crecimiento mundial y de Amrica Latina, realizadas en diversas
entidades internacionales y en centros de investigacin acadmica en

GRFICO 2
PROGRESO MUY LENTO EN LA REDUCCIN DE LA POBREZA

Porcentaje de la poblacin con ingresos menores a US$2 diarios


100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Asia Europa Amrica Oriente Asia frica
Oriental y y Asia Latina y Medio y norte del Sur subsahariana
Pacfica Central el Caribe de frica

1990 2000 2001 2015

FUENTE: WDI & GDF database, Banco Mundial.

6 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


GRFICO 3
TA S A D E C R E C I M I E N T O P I B P R O M E D I O 1 9 8 5 - 2 0 0 4

6
5

2
1

0
Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Mxico

Per
Argentina

Venezuela
FUENTE: WDI, y Consensus Forescast.

Amrica Latina y en el extranjero2. En particular, se centra en el papel


de tres factores que han adquirido o recuperado prominencia en la
literatura tcnica sobre crecimiento econmico en las ltimas
dcadas: la calidad de las instituciones, la generacin del cono-
cimiento tcnico y su incorporacin a los procesos econmicos y el
manejo del riesgo, tanto macroeconmico como social. La mayora
de los pases de Amrica Latina presenta rezagos o problemas espe-
ciales en estos campos con respecto a pases con niveles similares de
ingreso por habitante y que son sus competidores ms directos en la
economa globalizada de hoy.

Las ideas neoliberales en boga a finales de los aos ochenta y prin-


cipios de los noventa en Amrica Latina3 y otras regiones subesti-
maron la importancia de estos y otros factores. Como consecuencia,

2
Entidades como el Banco Mundial, el BID, la CEPAL han producido abundantes trabajos empricos
sobre el crecimiento en Amrica Latina. La riqueza de la produccin acadmica latinoamericana
reciente puede apreciarse al revisar los trabajos sobre el tema presentados ante la reunin anual de
Asociacin de Economistas de Latinoamrica y el Caribe (LACEA) y la Sociedad Economtrica.
3
Las ideas neoliberales se identifican en Amrica Latina con el Consenso de Washington (un de-
clogo de polticas econmicas de comn aceptacin entre un grupo de autoridades econmicas lati-
noamericanas que se reunieron en Washington a principios de los noventa, y que sintetizara el eco-
nomista John Williamson) y, en particular, con la dictadura de Pinochet en Chile entre 1973 y 1990 los
gobiernos de Salinas en Mxico, Menem en Argentina, Fujimori en Per y Gaviria en Colombia, de
principios de los noventa, que llevaron a cabo la apertura comercial y otras reformas pro mercado en
esos pases.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 7


el paquete de reformas pro mercado que se aplic en esos aos
constituy una receta incompleta e incurri en algunos errores
graves. Por ello, a nuestro juicio, produjeron en general resultados
positivos (los estudios disponibles estiman que las reformas con-
tribuyeron a un aumento en las tasas de crecimiento de 1 a 2,5% del
pib4, segn la intensidad que tuvieron en diferentes pases) pero
muy inferiores a los que anunciaban sus proponentes. En particular,
no redujeron la incidencia de las crisis econmicas y financieras ante
reversas de los flujos de capital, y en algunos casos las aumentaron
como consecuencia de una apertura muy rpida a los flujos finan-
cieros internacionales combinada con deficiencias en la regulacin y
supervisin bancarias5.

Conviene recordar que esas ideas se generaron como reaccin a los


excesos intervencionistas, proteccionistas y de inestabilidad macro-
econmica que caracterizaron las dcadas previas en Amrica Latina
y el Caribe y que haban llevado a profun-
El neoliberalismo constituy la
das crisis en los aos ochenta. A su turno,
anttesis a la tesis previa del
sin embargo, incurrieron en excesos en la
liderazgo absoluto del Estado
direccin opuesta al subestimar la impor-
en la economa.
tancia de las instituciones y de la accin
del Estado en varios mbitos, pero en particular, como veremos, con
respecto a los vinculados con los temas de equidad, con el manejo
de los riesgos macroeconmicos, financieros y sociales y con el est-
mulo a la acumulacin e incorporacin del conocimiento a los pro-
cesos productivos. El neoliberalismo en esta perspectiva constituy
la anttesis a la tesis previa del liderazgo absoluto del Estado en la
economa. Desde mediados de los aos noventa se ha venido cons-
truyendo una sntesis que pretende superar la oposicin entre
Estado y mercado, que caracterizaba a estas dos tendencias del pen-
samiento econmico y que se fundamenta en la evolucin reciente
del pensamiento econmico contemporneo y en los resultados de
la investigacin emprica.

4
Los estudios del Banco Mundial (Easterly, Loayza y Montiel, 1996; Loayza, Fajnzylber y Caldern,
2003), BID (Fernndez-Arias y Montiel, 1998; Lora 1999) arrojan resultados muy similares al respecto.
5
Las crisis de Mxico en 1994 y de Repblica Dominicana en 2003 son ejemplos de estas deficiencias.

8 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


2. Por qu es importante el crecimiento
econmico

Antes de entrar en materia, es importante sealar por qu es


importante el crecimiento econmico. La aparente obsesin de los
economistas con el tema (el premio Nobel Robert Lucas escribi
que una vez que un economista comienza a pensar sobre el
crecimiento econmico, difcilmente puede volver a pensar en algo
ms6) no se debe a que tengan una concepcin materialista del
mundo, como se afirma popularmente. Si bien es cierto que los
economistas suponemos que a las personas y familias les importa
su consumo de bienes y servicios y que ste depende de su nivel
de ingreso monetario7, comprendemos bien, como el resto de los
cientficos sociales, que les importan tambin, y seguramente ms,
muchos otros aspectos de su vida personal y familiar y de su
entorno social y ambiental. El premio Nobel de Economa de 1998
Amartya Sen define el desarrollo como la capacidad y la libertad
de las personas para hacer las cosas que valoran8.

En esta visin amplia del desarrollo, la importancia del crecimiento


econmico se centra en el hecho de que puede permitir a un nmero
creciente de personas y familias no solamente acceder a un nivel m-
nimo de consumo de bienes y servicios, sino estar en condiciones de
determinar su propio destino. Las estadsticas y la historia demues-
tran en efecto que hay una asociacin estrecha9 entre el nivel
medio de ingreso monetario real por habitante de los pases con el
nivel promedio de salud y de educacin de sus habitantes, con el
tipo de ocupacin que desempean, con el control del deterioro am-
biental y con el disfrute de bienes y servicios culturales y recreativos

6
Robert Lucas (1988). Cambridge Marshall lectures 1985, JME.
7
Y de los precios y la accesibilidad de esos bienes y servicios, algunos de los ms importantes, como
los servicios de educacin y de salud, provistos en buena parte por el Estado.
8
Sen (1999), pp. 15-45.
9
Utiliz el trmino asociacin en lugar del ms tcnico de correlacin estadstica. La aso-
ciacin o correlacin no implica causalidad.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 9


(ver grfico 4). En forma similar, el ingreso monetario real de las
familias dentro de un pas est asociado con muchas de estas y
otras dimensiones de su bienestar y su calidad de vida.

Estas asociaciones no significan que el crecimiento econmico


por s solo cause o garantice el bienestar de todas o de la mayora
de las familias en un pas. Una distribucin desigual del ingreso, del

GRFICO 4
RELACIN ENTRE NIVEL DE INGRESO E INDICADORES SOCIALES

Tasa de alfabetizacin (% de la poblacin mayor de 15)


110
100
Chile
90 China Colombia Italia
Mxico
80
Nicaragua
70
60
50
40
30
5 6 7 8 9 10 11 12
LOG Ingreso per cpita.

Tasa de mortalidad infantil (por 1.000 nacidos vivos)

130

110
90 Hait
70 Bolivia
50
Honduras
30 Colombia Mxico
Estados Unidos
10 Chile

-10
5 6 7 8 9 10 11 12
-30
LOG Ingreso per cpita. LAC

FUENTE: WDI, Banco Mundial y MDGs data.

10 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


acceso a las instituciones y al poder puede El ingreso monetario real de
conducir a que los ciudadanos se benefi-
las familias dentro de un pas
cien del crecimiento econmico en forma
est asociado con muchas
muy asimtrica e incluso, en casos extre-
dimensiones de su bienestar y
mos, a que solamente una fraccin de
su calidad de vida.
ellos obtenga beneficios del crecimiento
(ver seccin 6). El desarrollo es, por supuesto, mucho ms que creci-
miento econmico y la relacin entre el crecimiento, la equidad, la
libertad, la proteccin de los derechos humanos, la conservacin del
medio ambiente o la preservacin de los valores y la diversidad
cultural, es compleja y con frecuencia contradictoria. Pero resulta
difcil visualizar cmo una sociedad, por muy democrtica, justa y
comprometida con la proteccin del medio ambiente y la riqueza
cultural que sea, pueda en el largo plazo, sin crecimiento econmi-
co, contar con los recursos materiales que permitan a todos sus ciu-
dadanos tener la capacidad y la libertad de elegir su propio destino
y a la propia sociedad lograr efectivamente sus propsitos de
enriquecimiento cultural y ambiental.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 11


3. El papel de las instituciones

De qu depende, entonces, el ritmo de crecimiento econmico


sobre un perodo largo de tiempo?10 Desde un punto de vista
contable, el crecimiento econmico obedece tanto a la
acumulacin de factores de produccin (capital fsico y humano),
como a los aumentos de productividad de estos factores.
Pero, qu explica que una sociedad acumule ms factores de
produccin (invierta ms en capital fsico y humano) y los use
de manera ms productiva?

La evolucin del pensamiento econmico en las ltimas dcadas ha


puesto de nuevo a las instituciones en el centro del debate sobre
crecimiento y desarrollo11. El fracaso inicial de la economa de mer-
cado en pases que pertenecan a la antigua Unin Sovitica y su
rea de influencia hizo evidente la necesidad de contar con condi-
ciones institucionales mnimas para un funcionamiento adecuado
de los mercados. Pero, qu entienden los economistas por institu-
ciones? En palabras de Douglass North: instituciones son las
reglas formales e informales que constrien y orientan la actividad
humana en una sociedad12. Esta definicin amplia incluye el
marco constitucional, legal y regulatorio en el que se desenvuelve la
actividad econmica, como tambin las normas sociales de com-
portamiento, determinadas por la cultura y la tradicin, que in-
fluyen en la forma como los individuos y las empresas encaran su
actividad econmica.

Una categorizacin simple de las instituciones que ms influyen en


la actividad econmica se presenta a continuacin:

10
En el corto plazo depende del ciclo econmico y, en particular, de las condiciones de demanda
agregada, como lo sabemos desde Keynes -pero ese no es tema de este escrito.
11
Los economistas clsicos hacan explcito el papel de las instituciones en el desarrollo. La llamada
economa neoclsica, sin embargo, perdi de vista su papel central por muchas dcadas.
12
North, Douglass (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Nueva York:
Cambridge University Press, p. 3.

12 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


El primer grupo, relacionado con el imperio de la ley, derechos de
propiedad y cumplimiento contractual, se refiere tanto al marco
constitucional y legal que protege la propiedad y la integridad de los
contratos, como a su cumplimiento efectivo gracias al respeto a la
ley y a la efectividad y confiabilidad del aparato judicial y de seguri-
dad pblica. Estas instituciones tienen un enorme impacto sobre los
niveles y la calidad de la inversin (en capital fsico y humano) y la
innovacin tecnolgica, ya que tanto los individuos como las firmas
invierten (sobre todo a largo plazo) e innovan poco si no estn
seguros de que pueden recoger el fruto de sus esfuerzos. La inse-
guridad jurdica es uno de los grandes limitantes de la inversin a
largo plazo en varios pases de la regin. Los altos niveles de crimen
y violencia en Amrica Latina (que constituyen un quiebre institu-
cional profundo, cuya raz ltima parece estar ligada a los excesivos
niveles de desigualdad) (ver seccin 6) tambin hacen parte impor-
tante de la explicacin de los bajos niveles de inversin en la regin.
Son bien conocidos los costos en materia de crecimiento econmi-
co que tuvo el conflicto armado en El Salvador, Nicaragua y
Guatemala en la dcada de los ochenta y
la agudizacin del colombiano en la se- La inseguridad jurdica es
gunda mitad de los noventa13. uno de los grandes limitantes
de la inversin a largo plazo
El segundo grupo, vinculado a la regula- en varios pases de Amrica
cin de la actividad econmica, afecta es- Latina.
pecialmente el proceso de creacin y li-
quidacin de empresas y de puestos de trabajo, as como el nivel de
competencia y el proceso de innovacin tecnolgica. Desde Schum-
peter14 sabemos que el crecimiento de empresas ms productivas a
expensas de las menos productivas es una parte esencial del aumen-
to de la productividad promedio en la economa. Cuando este pro-
ceso de creacin y destruccin de empresas y puestos de trabajo
se limita mucho por exceso de trmites y altos costos para crear y li-
quidar empresas (buenas leyes de quiebra que faciliten la liquidacin

13
Ver Fajnzylber, P., Lederman, D. y Loayza, N. (2002), J.H. Lpez (2001) para el caso de El Salvador
y Crdenas (2002) y Echavarra (2002) para el de Colombia.
14
Schumpeter, Joseph (1942), Capitalism, Socialism and Democracy.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 13


de empresas con la menor prdida posible de valor, juegan un papel
clave para el funcionamiento eficiente del mercado), o para con-
tratar y despedir personal, se frena el aumento de la productividad y
en consecuencia el crecimiento. La regulacin del comercio interna-
cional y la competencia econmica tienen un impacto importante
sobre la eficiencia y la innovacin (las empresas innovan menos, por
lo general, cuando no tienen presin para hacerlo15). Las encuestas
sobre Costo de hacer negocios del Banco Mundial presentan me-
diciones comparativas de estos costos en muchos pases, e indican
cmo Amrica Latina presenta un mayor atraso en estas materias,
comparado con otras regiones (ver grfico 5). Las instituciones que
inciden ms directamente en el proceso
La regulacin del comercio
de innovacin tecnolgica se discuten en
internacional y la competencia
la seccin 4.
econmica tienen un impacto
importante sobre la eficiencia
Tres subgrupos clave de instituciones de
y la innovacin.
regulacin econmica son los que se re-
fieren al mercado de trabajo y la seguridad social, a los mercados fi-
nancieros y a la provisin de infraestructura y servicios pblicos y
sociales. El primero de ellos afecta el proceso de contratacin y des-
pido de personal (y por tanto de creacin, crecimiento y liquidacin

GRFICO 5
E N A M R I C A L AT I N A S E E N T O R P E C E L A A C T I V I D A D E M P R E S A R I A L

Tiempo de apertura de una empresa Tiempo de cumplimiento de contratos


(das) (das)

Asia del Sur Asia del Sur

OCDE: altos OCDE: altos


ingresos ingresos

ALC ALC

Asia Oriental Asia Oriental


y Pacfica y Pacfica

0 10 20 30 40 50 60 70 80 0 100 200 300 400 500

FUENTE: Doing Business in 2005.

15
Estudios empricos sugieren que la relacin entre innovacin y grado de competencia tiene forma
de u invertida.

14 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


de empresas), como tambin la decisin de empresas y de trabaja-
dores de participar o no en el sector formal de la economa y el nivel
de inversin en capital humano y toma de riesgos por parte de los
trabajadores y empresarios independientes. Afecta tambin el pro-
ceso de innovacin tecnolgica, puesto que
Las nuevas tecnologas
la mayor parte de las nuevas tecnologas
demandan cada vez mayores
demandan cada vez mayores habilidades
habilidades por parte de la
por parte de la mano de obra y en conse-
mano de obra.
cuencia las empresas tienen que modificar
la composicin de su fuerza de trabajo cuando las adoptan (seccin
4): si las normas legales dificultan el despido y liquidacin de perso-
nal, pueden acabar frenando el proceso de innovacin y por tanto de

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 15


crecimiento econmico. Estudios del bid16 muestran que Amrica
Latina tiene instituciones laborales especialmente rgidas y que
contribuyen a los altos niveles de informalidad prevalentes en la
regin (y aun de desempleo abierto, en algunos pases como Argen-
tina y Colombia). Lo ideal es tener un mercado laboral muy flexible,
pero en conjunto con un sistema de seguridad social de cubrimien-
to universal, que ayude a los trabajadores a mitigar los diversos ries-
gos econmicos a que estn sometidos. Amrica Latina est muy
lejos de esta situacin: lo que tiene hoy es un sistema de seguridad
social truncado que otorga beneficios excesivos a algunos traba-
jadores del sector formal (subsidiados inequitativamente por el
resto de la sociedad) y deja a la intemperie a ms de la mitad de los
trabajadores. Ms an, al estar financiado con altas contribuciones
sobre el salario, contribuye a mantener altos niveles de informali-
dad. Este tema se trata con mayor detalle
Lo ideal es tener un mercado laboral
en la seccin 5.
muy flexible, pero en conjunto
con un sistema de seguridad social
El segundo subgrupo especial de institu-
de cubrimiento universal.
ciones de regulacin se refiere a las insti-
tuciones del sector financiero. El sector financiero cumple funciones
clave en una economa moderna: permite un sistema de pagos gil,
canaliza los ahorros hacia las inversiones ms productivas, asegura
contra diversos riesgos y disciplina a las empresas (en particular a
las que participan en el mercado de valores). Cuando el sector
financiero es pequeo y deficiente, la mayor parte de la poblacin y
las empresas pequeas no pueden financiar proyectos de inversin
rentables, con lo cual se pierden oportunidades de crecimiento para
la economa en su conjunto. El tamao, el buen funcionamiento y la
misma existencia de los mercados de productos financieros
dependen crticamente de la calidad de las instituciones que los
gobiernan, en mayor medida de lo que ocurre en otros mercados
de bienes y servicios17. Si no hay proteccin adecuada de los dere-
chos de los acreedores nadie presta. En Amrica Latina el crdito es

16
Heckman y Pags (2000).
17
Debido a que las dos partes de la transaccin ocurren en momentos diferentes de tiempo (hoy me
prestas, maana te pago) y hay serios problemas de informacin (el que presta no siempre sabe qu
tan bueno es el proyecto al que presta o qu tan confiable es el prestatario).

16 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


ms escaso que en otras regiones (grfico 6) precisamente porque
hay una cultura de excesiva defensa, mal entendida, de los derechos
de los deudores y una cultura de no pago y condonaciones (en
particular promovida por el manejo poltico de los bancos de pro-
piedad estatal), que conduce a que no haya crdito sino para las
empresas ms grandes con reputacin bien establecida o para quien
tenga propiedades con qu respaldarlo. La falta de proteccin a los
accionistas minoritarios es tambin una de las razones por las cuales
el mercado de valores es, en general, poco desarrollado en la regin18.
Al mismo tiempo, las instituciones financieras deben proteger a los
pequeos depositantes y ahorristas (seguros de depsito y ahorro) y,
en general, garantizar el manejo idneo y transparente de los fondos
pblicos y las transacciones financieras y burstiles, para que los
depositantes, ahorristas e inversionistas puedan juzgar bien la cali-
dad de las entidades en donde colocan sus fondos y para evitar en lo
posible crisis financieras que resultan enormemente costosas para la
economa como un todo (ver seccin 5). Las normas regulatorias
sobre idoneidad profesional, capital mnimo, calificacin de riesgo,

GRFICO 6
INSUFICIENTE DESARROLLO DEL CRDITO BANCARIO Y EL MERCADO
A C C I O N A R I O E N A M R I C A L AT I N A

Crdito bancario al sector privado Capitalizacin del mercado burstil

Porcentaje PIB Porcentaje PIB


250 200

200 180
160
150
140
100 120
50 100
80
0
60
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003

40
20
Asia Oriental y Pacfico
OCDE-ingresos altos 0
Amrica Latina y el Caribe LAC Europa Asia Ori. USA

FUENTE: WDI, Banco Mundial.

18
Hay otras razones como tamao y liquidez de los mercados. De la Torre y Schmukler (2005).

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 17


provisiones e informacin pblica, son fundamentales para el fun-
cionamiento de un sistema bancario y financiero slido, profundo y
eficiente. Lo mismo debe decirse de la calidad de la supervisin que
garantice el adecuado cumplimiento de estas normas. Las normas
de intervencin y liquidacin de entidades financieras son tambin
esenciales para evitar o mitigar la ocu-
Las evaluaciones objetivas indican
rrencia de crisis sistmicas.
que, en general, los procesos de
privatizacin o participacin privada
El tercer subgrupo especial de institucio-
en Amrica Latina han tenido
nes de regulacin econmica determina
buenos resultados en trminos de
el nivel y calidad de la infraestructura19 y
mayor cobertura y eficiencia.
los servicios pblicos y sociales. En algu-
nos pases estos temas se reservan para la prestacin directa por
parte del Estado. En tal caso la organizacin de las empresas pbli-
cas prestadoras, su difcil autonoma frente a los intereses polticos
y sindicales, la supervisin de su desempeo y las normas y proce-
sos que rigen la contratacin pblica, constituyen instituciones
determinantes de sus resultados en trminos de cobertura, calidad y
equidad en la prestacin de los servicios. Otros pases, por el con-
trario, han optado por permitir la participacin del sector privado y
la comunidad organizada en su prestacin, estableciendo entidades
reguladoras autnomas que expiden las normas de funcionamiento
de estos mercados (que con frecuencia no existiran sin esta regu-
lacin) y supervisan su cumplimiento. La discusin de este tema en
la regin est muy cargado de ideologa, en especial entre los que
estn a favor o en contra de las privatizaciones de las empresas de
servicios pblicos. Sin embargo, ms que a ningn otro en
economa cabe aplicarle la frase famosa de Deng Siaoping: no im-
porta que un gato sea rojo o negro, con tal de que cace ratones. Las
evaluaciones objetivas indican que, en general, los procesos de pri-
vatizacin o participacin privada en Amrica Latina han tenido
buenos resultados en trminos de mayor cobertura y eficiencia,
pero que su efecto en tarifas para el usuario depende de la calidad
de la regulacin y de las condiciones iniciales (si las tarifas estaban

19
Deficiencias en inversin en infraestructura han tenido un costo importante en crecimiento
econmico en varios pases de Amrica Latina en las ltimas dcadas. Vase, Easterly y Servn (2003).

18 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


antes fuertemente subsidiadas es inevitable que aumenten)20. Los
resultados han sido en general mejores en los sectores donde es ms
fcil establecer competencia y autofinanciamiento (en su orden,
telecomunicaciones, generacin de energa elctrica, vas de alto tr-
fico) y menos en los que ello es ms difcil o no es posible (agua
potable, distribucin de energa, vas secundarias). Asimismo, han
diferido por pas segn la calidad de la regulacin y del proceso de
privatizacin (siendo Chile y Colombia, en su orden, los ms exi-
tosos). Curiosamente, en Amrica Latina ha habido menos resis-
tencia a que el sector privado participe en la prestacin de servicios
sociales bsicos (educacin, salud, proteccin social), en los que el
Estado necesariamente mantiene un mayor grado de intervencin y
prestacin directa. El tema de las instituciones educativas se trata en

20
Easterly y Servn (2003); BID (2005), Stanford University Press.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 19


la seccin siguiente y el de las de proteccin social en la 5. Otras
instituciones que tienen un impacto importante sobre la cobertura y
calidad de los servicios pblicos y sociales, son las que rigen la orga-
nizacin territorial del Estado y la distribucin de funciones entre
entidades territoriales (Estado central o federal, estados, provincias,
departamentos, municipios), as como las referentes al servicio civil.
En forma ms general, las instituciones de carcter poltico (inclui-
das las electorales y de funcionamiento de los rganos legislativos,
los partidos, etc.), determinan en ltimas la calidad de todas estas y
otras instituciones y polticas, pero no se
Las instituciones de carcter
discuten aqu porque son temas para do-
poltico (incluidas las electorales
cumentos ms extensos.
y de funcionamiento de los
rganos legislativos, los
Otro grupo importante es el de las insti-
partidos, etc.), determinan en
tuciones que rigen el manejo monetario,
ltimas la calidad de estas y
cambiario y fiscal. stas afectan la calidad
otras instituciones y polticas.
de la poltica macroeconmica y por
tanto la probabilidad de crisis macroeconmicas, el grado de volati-
lidad y la confianza de los inversionistas en la estabilidad macro-
econmica, lo que a su turno influye en el nivel y calidad de la inver-
sin y en el proceso de innovacin tecnolgica. La atribucin del
manejo monetario y cambiario a bancos centrales autnomos ha
resultado ser una institucin clave para la estabilidad de precios en
muchos pases de la regin. Asimismo, tener instituciones pre-
supuestales con suficientes puntos de control, que eviten el desbor-
damiento del gasto pblico como consecuencia de una injerencia
excesiva del Congreso y que facilite un control adecuado por parte
de los ministerios de Hacienda al interior del ejecutivo, ha probado
facilitar un manejo prudente del gasto pblico y la estabilidad fis-
cal21. De otra parte, la experiencia chilena sugiere que adoptar reglas
fiscales flexibles anticclicas, resulta fundamental para evitar la pro-
ciclicidad de las polticas fiscales que tanto ha contribuido a aumen-
tar la volatilidad de las economas latinoamericanas22. Y la fallida
experiencia argentina con su caja de convertibilidad (y en general la

21
Haussman, Alesina, Hommes y Stain (1996).
22
Ver Perry (2003).

20 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


frecuencia de las crisis cambiarias bajo regmenes de tipo de cambio
fijo) han llevado a concluir en la inconveniencia de adoptar regme-
nes de cambio muy rgidos (seccin 5).

La discusin previa pone de presente la necesidad de aclarar las di-


ferencias entre instituciones y organizaciones y precisar sus
interrelaciones. Las organizaciones en esta concepcin son enti-
dades pblicas o privadas que llevan a cabo actividades econmicas
(empresas, entidades financieras), tienen la responsabilidad de
aplicar las normas y definir e implementar las polticas (ministe-
rios, secretaras y otras agencias de gobierno de los diferentes niveles
territoriales, sistema judicial) e incluso modificar las instituciones
(rganos legislativos), o influyen en estos procesos (agremiaciones,
asociaciones profesionales y tcnicas, sindicatos y otras organi-
zaciones de la sociedad civil). La relacin entre unas y otras es
compleja porque las organizaciones estn sujetas a normas (ins-
tituciones), pero a su vez producen normas o las modifican.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 21


Asimismo es necesario aclarar las diferencias y relaciones entre ins-
tituciones y polticas. En la actualidad hay un debate inconcluso
en la profesin sobre la importancia relativa de las buenas insti-
tuciones y las buenas polticas con respecto al crecimiento
econmico. Quienes creen en la primaca de las instituciones sos-
tienen que buenas instituciones generan buenas polticas, o que
permiten consolidar las buenas polticas y corregir las malas. En
consecuencia, en su criterio, las instituciones determinan el creci-
miento econmico a largo plazo. Sin embargo, la adopcin de algu-
nas polticas, como por ejemplo la de una mayor integracin a la
economa internacional va apertura comercial y suscripcin de tra-
tados, conduce necesariamente a cambios significativos en muchas
instituciones. La polmica es particularmente aguda entre quienes
otorgan a las instituciones, a la geografa (clima, localizacin, recur-
sos naturales) o a la integracin a la economa internacional, el
papel dominante en la trayectoria a largo
Quienes creen en la primaca de
plazo del crecimiento en los pases en de-
las instituciones sostienen que
sarrollo23.
buenas instituciones generan
buenas polticas, o que
Esta discusin resulta, en realidad, un
permiten consolidar las buenas
poco bizantina. En primer lugar, porque
polticas y corregir las malas.
la diferencia conceptual entre institucio-
nes y polticas no es suficientemente clara: la mayora de las polti-
cas son tambin normas que afectan el comportamiento de los
agentes econmicos. North establece la diferencia definiendo como
instituciones las de origen y carcter superior (Constitucin, leyes
marco, normas informales de comportamiento social), pero debe
admitirse que cualquier separacin es un tanto arbitraria. En segun-
do lugar, por la dificultad de medir cuantitativamente la calidad de
las instituciones y usar estas mediciones en estimativos economtri-
cos para determinar su peso relativo vis vis el de las polticas y otros
factores como los geogrficos. El grfico 7 muestra uno de los con-
juntos de medidas de calidad institucional ms utilizados hoy por
los investigadores empricos, desarrollado por Kauffman y Kray en
el Banco Mundial. Segn estas medidas, Amrica Latina presenta

23
Vase en particular Rodrik (2002) y Sachs (2003).

22 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


GRFICO 7
A M R I C A L AT I N A T I E N E B R E C H A S I N S T I T U C I O N A L E S
M AY O R E S Q U E L A S D E S U S C O M P E T I D O R E S

Brechas explicadas de ingreso


0,80
0.80
0,60
0.60
0,40
0.40
0,20
0.20
0,00
0.00
-0,20
Rendicin de Estabilidad Efectividad Calidad Imperio de Control de
cuentas poltica del gobierno de regulacin la ley la corrupcin

OCDE - Tigres asiticos OCDE-LAC OCDE-Chile

NOTA: Este grfico muestra las diferencias institucionales entre regiones. Cuando el nmero es positivo, se indica
que las instituciones en la OCDE son mucho mejores que las de las otras regiones (y pases). Entre ms grande el
nmero, mayor es la brecha institucional.
FUENTE: Indicadores Kaufmann y Kraay, Banco Mundial y clculos propios.

atrasos importantes frente a pases con un nivel similar de ingreso


en los ndices relativos a imperio de la ley (la ley se obedece pero no
se cumple), eficiencia del sector pblico, calidad de la regulacin y
transparencia y ausencia de corrupcin, pero debe advertirse que se
encuentran diferencias muy grandes entre pases dentro de una
misma regin (por ejemplo, la calidad de las instituciones en Chile,
medida por estos indicadores, resulta parecida a la de los pases
desarrollados, mientras, en el otro extremo, la de Hait resulta ms
parecida a la de los pases de frica subsahariana). Los trabajos
empricos encuentran, en efecto, una relacin muy estrecha entre
estos ndices de la calidad de instituciones y el nivel de desarrollo de
los pases. Cabe presumir, por tanto, que la baja calidad relativa de
las instituciones econmicas en Amrica Latina, segn estos n-
dices, est limitando sus posibilidades de crecimiento y desarrollo a
largo plazo. Resulta sugerente que los indicadores de competi-
tividad en la economa global, utilizados por entidades privadas,
otorgan una gran importancia a ndices similares de calidad de las
instituciones24.

24
El World Economic Forum publica ndices de competitividad que se basan en indicadores similares
de la calidad de las instituciones y de algunas polticas.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 23


A su turno, los trabajos histricos dejan poca duda de que las insti-
tuciones han jugado un papel clave en determinar a largo plazo el
crecimiento econmico de los pases ms desarrollados. Pero dejan
tambin abiertas muchas preguntas: Por qu se desarrollaron me-
jores instituciones en unos pases y no en otros?, qu tuvieron que
ver en ello la geografa y las innovaciones tecnolgicas?, cmo evo-
lucionan las instituciones?, cmo se transfieren de un pas a otro?
Estas preguntas son clave para comprender tanto la historia eco-
nmica como por qu surgen nuevos lderes econmicos en diferen-
tes perodos de tiempo. Aqu no se pretende entrar en estos temas,
pero se debe sealar que tienen impor-
Los trabajos histricos dejan
tancia crucial para el debate actual sobre
poca duda de que las
desarrollo.
instituciones han jugado un
papel clave en determinar a largo
En el caso concreto de Amrica Latina,
plazo el crecimiento econmico
algunos historiadores25 contemporneos
de los pases ms desarrollados.
han argumentado que la baja calidad de
sus instituciones econmicas (y su carcter excluyente, asociado con
la alta desigualdad econmica que caracteriza a la regin) se origin

25
Engerman, Stanley L. y Kenneth L. Sokoloff (1997), Engerman, Stanley L. y Kenneth L. Sokoloff
(2003) y Acemoglu, D., S. Jonson y J. Robinson (2002).

24 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


en la combinacin peculiar de factores geogrficos y econmicos
que encontraron los colonizadores europeos al momento de la con-
quista. En algunos pases, la combinacin de riquezas minerales
(plata, oro) y mano de obra indgena y, en otros, tierras aptas para
plantaciones de azcar y el comercio de esclavos (incluido el sur de
ee.uu.), condujeron a crear instituciones extractivas y excluyentes
que no fueron modificadas en lo sustancial por los movimientos de
independencia. A lo largo de las dcadas estas instituciones ex-
cluyentes condujeron a un atraso relativo en materia de derechos
polticos y de propiedad y a niveles ms bajos y desiguales de educa-
cin, de desarrollo financiero y de crecimiento econmico, en com-
paracin con lo que sucedi en el norte de Norteamrica. All, en
contraste, estos factores geogrficos y econmicos no estaban pre-
sentes, lo que, en conjunto con niveles de mortalidad ms bajos para
los europeos, llev a establecer una sociedad conformada por
pequeos propietarios libres y con insti-
Los determinantes geogrficos,
tuciones ms democrticas, incluyentes y
institucionales y de polticas
conducentes al desarrollo econmico26.
se encuentran ligados de manera
tal que es muy difcil atribuir el
Al analizar casos particulares, se encuen-
xito o el fracaso del crecimiento
tra que la explicacion del xito o fracaso
difcilmente se puede atribuir a un solo slo a un grupo de ellos.
factor: los determinantes geogrficos, institucionales y de polticas
se encuentran ntimamente ligados de manera tal que es muy difcil
atribuir slo a un grupo de ellos el papel central en la explicacin. El
recuadro muestra un ejemplo con respecto a un debate de actuali-
dad: por qu China est creciendo a tasas mucho ms altas que
Amrica Latina? Este ejemplo muestra claramente que si bien la
calidad de las instituciones es un factor clave para explicar las di-
ferencias de ingreso, y por tanto el crecimiento a largo plazo, tam-
poco puede por s solo explicar todos los fenmenos econmicos.
Instituciones, geografa, el grado de integracin a la economa
internacional y la calidad de las polticas, todos estos factores juegan
un papel importante en el proceso de crecimiento a largo plazo y

26
En esta interpretacin importan poco las diferencias atribuibles a la identidad del conquistador, a
diferencia de otras.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 25


tienen complejas relaciones de causalidad entre ellos, como lo
demuestra el anlisis histrico. El ejemplo del recuadro tambin
muestra que no es necesario perfeccionar todas las instituciones (y
polticas) a un tiempo para crecer aceleradamente durante un pero-
do ms o menos largo. Cambios importantes en algunas que estn
limitando de manera especial la inversin27 pueden producir un
boom de inversin y crecimiento por varios aos o dcadas.
Asimismo, debe sealarse que algunas instituciones pueden mejo-
rarse con facilidad en el corto plazo (por ejemplo, reducir la sobre-
carga de trmites), mientras otras toman aos (ejemplo, constituir
entidades reguladoras competentes y autnomas) o dcadas (ejem-
plo, mejorar el funcionamiento del sistema judicial).

27
Haussman y Rodrik (2002), Economic Growth in the 90's (2004), Banco Mundial.

Por qu China est creciendo a tasas mucho ms altas que Amrica Latina

Muchos analistas de la actualidad los derechos de propiedad de los


se preguntan: si la calidad de las inversionistas forneos en China estn
instituciones es la clave del protegidos por el compromiso de un
crecimiento a largo plazo, por qu liderazgo estable en el partido
algunos de los pases que crecen hoy comunista con un modelo econmico
a tasas muy altas presentan que descansa en la promocin de la
deficiencias institucionales severas? inversin extranjera, as el marco legal
Esto es particularmente cierto en el deficiente y la inexistencia de un
caso de China, donde las instituciones sistema judicial autnomo y confiable
polticas, las de proteccin de los no otorguen mayor proteccin
derechos de propiedad y cumplimien- jurdica a estos derechos. Esta, sin
to contractual y el nivel de transpa- embargo, no pareciera ser una
rencia y corrupcin dejan mucho que solucin institucional sostenible a
desear. Hay dos posibles respuestas a largo plazo. La otra, de carcter ms
este interrogante por parte de quienes tcnico, es que la calidad de las
creen en la primaca de las institucio- instituciones determina la diferencia
nes. Una, es que lo que interesa no es en niveles relativos de ingreso por
la forma institucional precisa sino su habitante a largo plazo y no las
funcin28. Segn esta explicacin, tasas de crecimiento a corto plazo.

28
Rodrik (2002).

26 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


C R E C I M I E N T O D E L P I B P E R C A P I TA - C H I N A V S A M R I C A L AT I N A

15

10

-5
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

-10
China America Latina y el Caribe

FUENTE: WDI, Banco Mundial.

En consecuencia, cuando hay un la prctica, pero debe aceptarse


cambio importante en la calidad de que tampoco explican todo.
las instituciones y de las polticas Factores ms mundanos y
(como el que se dio en China en las tradicionales en el anlisis econmico,
ltimas dcadas), la brecha de como el enorme tamao del mercado
ingreso con los pases ms ricos tiende actual y potencial chino y el bajsimo
a cerrarse ms aprisa, lo que se costo de su mano de obra,
manifiesta en tasas de crecimiento seguramente tambin explican en
muy altas durante una o varias buena parte por qu comenz a
dcadas. En esta visin, sin embargo, crecer tan rpido desde que se abri
para llegar a los niveles de ingreso por al comercio y a la inversin extranjera.
habitante que hoy tiene el promedio La teora econmica neoclsica
de Amrica Latina, las instituciones y sugiere en efecto que cuando un
polticas econmicas chinas tendran pas pobre se abre al comercio,
que seguir evolucionando hasta llegar habr flujos de capitales importantes
a un nivel de calidad comparable al que buscarn aprovechar su ventaja
de las nuestras. En otras palabras, comparativa de mano de obra
China est creciendo muy rpido barata y ello producir una
porque introdujo mejoras apreciables aceleracin temporal del crecimiento.
en sus instituciones y polticas, pero es Los anlisis tradicionales sobre
todava un pas muy pobre porque la determinantes de inversin extranjera
calidad de estas instituciones y siempre han mostrado que ste y el
polticas son todava muy deficientes. tamao del mercado son determinan-
Ahora bien, estas dos respuestas son tes importantes de los flujos de
posiblemente complementarias en inversin.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 27


4. El papel del conocimiento y de la
integracin a la economa internacional

El segundo gran tema en que se enfoca este escrito es el del


papel del conocimiento en el crecimiento econmico. Como se
indic, el crecimiento econmico obedece tanto a la acumulacin
de factores de produccin (capital fsico y humano), como a los
aumentos de productividad de estos factores. La descomposicin
contable del crecimiento entre acumulacin de factores
productivos y productividad total de los factores indica que en
las ltimas dcadas el crecimiento de la productividad explica
cerca de la mitad del crecimiento econmico en los pases
desarrollados; en Amrica Latina la contribucin del aumento de
la productividad al crecimiento ha sido mucho ms baja.
La productividad aumenta con el cambio tecnolgico, entendido
en sentido amplio (nuevas tecnologas de produccin,
organizacin del trabajo, el transporte y la distribucin de bienes
y servicios, etc.).

Algunos autores piensan que los aumentos de productividad debi-


dos al cambio tecnolgico determinan tambin los niveles de acu-
mulacin (se invierte ms cuando se sabe que la inversin va a ser
ms productiva). Otros piensan que una buena parte de los aumen-
tos de productividad se deben a mejoras en la calidad del capital
fsico y humano (ejemplo, el cambio tecnolgico est incorporado
en las nuevas mquinas e instrumentos y en el conocimiento de las
personas). Como quiera que sea, la incorporacin de nuevos co-
nocimientos al proceso econmico (a travs de la educacin y el
entrenamiento de los trabajadores, de mquinas y procesos ms
productivos, de nuevos productos y servicios, o de formas ms efi-
cientes de organizacin del trabajo, el transporte y la distribucin de
bienes y servicios) constituye el elemento ms importante detrs del
crecimiento econmico moderno. Esta idea est implcita en el
concepto generalizado de que vivimos hoy en la economa del co-
nocimiento, en donde las mayores diferencias en el nivel de ingreso

28 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


por habitante de los pases depende de la forma como utilizan los
conocimientos disponibles en el proceso econmico29.

De qu depende que unas sociedades utilicen tecnologas ms pro-


ductivas que las utilizadas en otras? Como punto de partida con-
viene distinguir, algo arbitrariamente como veremos luego, entre
pases lderes o innovadores y pases seguidores o imitadores.
Los primeros se encuentran en la frontera tecnolgica (utilizan
masivamente las tecnologas ms productivas existentes en un
momento dado del tiempo) y por tanto el crecimiento de su pro-
ductividad depende exclusivamente de la invencin e incorporacin
de tecnologas nuevas, ms productivas que las existentes. En los
pases imitadores, que se encuentran por debajo de la frontera tec-
nolgica, en cambio, el crecimiento de la productividad depende de
la transferencia e incorporacin de tecnologas ya existentes en otros
pases, pero que no estn utilizando an, o lo estn haciendo de
manera parcial slo en algunos sectores
La baja calidad de algunas
y empresas de punta o en forma menos
instituciones y polticas
eficiente.
deficientes no otorgan a los
agentes econmicos incentivos
La pregunta clave, en este esquema sim-
adecuados para utilizar las
plificado de la realidad, es por qu los
tecnologas ms productivas.
imitadores no cierran la brecha tecno-
lgica en forma ms rpida. La respuesta, para algunos, es que la
baja calidad de algunas instituciones y polticas deficientes no otor-
gan a los agentes econmicos incentivos adecuados para utilizar las
tecnologas ms productivas. Si bien esta es parte importante de la
respuesta, como vimos en la seccin anterior, hay otras razones vin-
culadas con la naturaleza misma del proceso de creacin y difusin
del conocimiento (tales como el costo de transferir, adaptar y usar
tecnologas diferentes o nuevas, los derrames del proceso de inno-
vacin y difusin y la necesidad de contar con niveles mnimos de
educacin y habilidades de la fuerza de trabajo para usarlas de

29
Para algunos historiadores econmicos el cambio tecnolgico, cada vez ms rpido, fue el que per-
miti durante milenios aumentos ms que exponenciales en la poblacin humana y, posteriormente,
aumentos cada vez ms grandes en el ingreso por habitante. Kremmer (1993).

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 29


manera generalizada) que tambin influyen en la velocidad desi-
gual de este proceso. Esta seccin se centra en estos ltimos temas.

El proceso de creacin y difusin del conocimiento tiene varias ca-


ractersticas, que conducen a que el mercado por s solo lo produzca
y lo incorpore al proceso productivo en grados inferiores de lo que
sera deseable desde el punto de vista de la colectividad. En primer
trmino, el innovador exitoso en un pas (el primero en crear,
transferir o adaptar una nueva tecnologa ms productiva, desarro-
llar un nuevo producto, iniciar una nueva actividad econmica) no
recibe todos los beneficios de su inversin, ya que otros (los imitado-
res) pueden reproducir su xito, ahorrndose buena parte de los cos-
tos y riesgos iniciales30. Esto es igualmente vlido para quien crea una
nueva tecnologa, como para quien transfiere y adapta por primera
vez una tecnologa existente a un pas que no la est usando. Los de-
rechos de propiedad intelectual son una institucin que se ha desa-
rrollado para amortiguar este problema, pero lo hacen de manera
imperfecta: protegen la propiedad intelectual a lo sumo por un
tiempo y en algunos casos, en los relacionados con nuevos conoci-
mientos bsicos, no lo hacen del todo.

De otra parte, a mayor acumulacin de


A mayor acumulacin de
conocimientos es ms fcil y barato de-
conocimientos es ms fcil y
sarrollar o utilizar otros conocimientos.
barato desarrollar o utilizar
As, el desarrollo de computadores per-
otros conocimientos.
sonales baratos y porttiles permiti el
desarrollo generalizado de internet. Igualmente, hay complementa-
riedades importantes entre diversos tipos de conocimiento. Estas
caractersticas ayudan a explicar por qu un pas o ciudad que se
adelanta en el uso de una tecnologa, con frecuencia mantiene su
liderazgo por un buen tiempo en la aplicacin de otras nuevas co-
nectadas con la anterior31. Explican tambin la aglomeracin de

30
En la terminologa econmica, estas actividades poseen considerables economas externas o
externalidades (muchos otros reciben beneficios econmicos netos de la accin o inversin del
innovador), lo que conduce a una falla de mercado: no hay incentivos suficientes en el mercado
para innovar tanto como sera deseable.
31
Easterly: The Quest for Growth (1998).

30 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


talentos y empresas de alta tecnologa en localidades especficas,
como los ejemplos bien conocidos de Silicon Valley en California y
de Bangalore en India.

En sntesis, el mercado por s solo no le permite al innovador exitoso


captar sino una parte de los beneficios econmicos netos de su
accin y por tanto no genera incentivos suficientes para innovar,
tanto como sera deseable desde el punto de vista colectivo. Por estas
razones los pases avanzados han desarrollado diferentes institucio-
nes, organizaciones extra mercado y polticas para desarrollar, pro-
teger y subsidiar la creacin y difusin de nuevos conocimientos:
los derechos de propiedad intelectual, ya comentados; institutos de

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 31


investigacin bsica y aplicada, pblicos y privados, universitarios o
independientes; programas acadmicos avanzados; incubadoras y
parques tecnolgicos; fondos para promover el desarrollo tecnolgi-
co por parte de empresas privadas o institutos de investigacin me-
diante concursos; observadores tecnolgicos, dedicados a explorar
las ltimas tecnologas disponibles en el mbito internacional y di-
fundirlas localmente. Todos estos programas son financiados total o
parcialmente mediante subsidios del Estado. En Amrica Latina hay
tambin mltiples ejemplos de estas iniciativas.

Este conjunto de organizaciones e instrumentos (que constituye


el llamado Sistema de Innovacin Nacional) puede, sin embargo,
funcionar de manera armnica y eficiente o no hacerlo. En los pases
ms exitosos, las empresas privadas invierten considerablemente en
investigacin y desarrollo tecnolgico i&d (que es lo que se
busca con este conjunto de estmulos) y se da una colaboracin es-
trecha y productiva entre ellas y las universidades e institutos de
investigacin independientes, pblicos o privados. En otros, como
sucede en casi toda Amrica Latina, sucede lo contrario: se invierte

GRFICO 8
A M R I C A L AT I N A I N V I E RT E P O C O E N I N V E S T I G A C I N Y D E S A R R O L L O
Porcentaje
5,0

4,5

4,0
Gastos en I&D como % del PIB

Israel Finlandia
3,5

3,0

2,5

2,0

1,5
Corea
China
1,0

0,5 India
Argentina
0,0
4 5 6 7 Mxico 8 Costa Rica 9 10 11

Log PIB per cpita

FUENTE: Lederman y Maloney (2002).

32 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


GRFICO 9
E L S E C T O R P R I VA D O F I N A N C I A U N A P R O P O R C I N M U Y B A J A D E L G A S T O
E N I N V E S T I G A C I N Y D E S A R R O L L O E N A M E R I C A L AT I N A

Porcentaje de la inversin en I&D hecha por el sector privado


Porcentaje del total
80

60

40

20

0
Chile Corea USA
FUENTE: Lederman y Maloney (2002).

GRFICO 10
H AY P O C A C O O P E R A C I N E N A M R I C A L AT I N A E N T R E
L A S I N S T I T U C I O N E S C I E N T F I C A S Y E L S E C T O R P R I VA D O

Entrevistas empresariales - calificacin 1-7


7,0
6,5
6,0
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
Arg Bra Chi Col CR Mx Cor Fin EUA

Calidad de Instituciones cientficas segn el sector privado


ndice de colaboracin universidad/empresas

FUENTE: Lederman y Maloney (2002).

poco en i&d (grfico 8), la i&d est concentrada en la universidad


e institutos pblicos (grfico 9) con vnculos escasos con el sector
productivo (grfico 1 0) y se dedica ms a la investigacin bsica
que a la aplicada.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 33


Existe an hoy la impresin generalizada entre muchos econo-
mistas de que los pases imitadores, en la visin simplificada del
mundo presentada, no tienen por qu gastar muchos esfuerzos ni
recursos en i&d, pues basta con copiar lo que otros inventan. Sin
embargo, el proceso de identificar nuevas tecnologas, productos
o actividades productivas, transferirlas, adaptarlas a las condiciones
locales y manejarlas con eficiencia requiere invertir tiempo y re-
cursos y tomar riesgos importantes, as stos sean menores de los
que impone crear nuevas tecnologas. De hecho, en todos los
pases desarrollados la mayora de las empresas son esencialmente
imitadoras y, sin embargo, muchas de ellas gastan sumas apre-
ciables en i&d con el objeto de imitar, transferir y adaptar, con
prontitud y eficiencia, nuevas tecnologas desarrolladas por las em-
presas lderes. Esto sucede incluso a nivel agregado de pas: Francia
es un ejemplo claro, donde ms del 9 0% de las inversiones en in-
vestigacin y desarrollo estn destinadas
En todos los pases desarrollados
a la imitacin y adaptacin, con mucho
la mayora de las empresas
xito.
son esencialmente imitadoras
y, sin embargo, muchas de ellas
Cul es la evidencia estadstica al respec-
gastan sumas apreciables en
to? El grfico 8 indica que, en promedio,
investigacin y desarrollo.
la inversin en i&d como proporcin del
producto interno bruto de los pases se mantiene ms o menos
constante hasta cierto nivel de ingreso por habitante y que a partir
de all se acelera exponencialmente. La mayora de los pases lati-
noamericanos se encuentra cerca del punto de inflexin de la curva,
lo que sugiere que su desarrollo subsiguiente debe estar acompaa-
do por una mayor intensidad en inversiones en i&d. Pero este gr-
fico muestra algo an ms interesante: cuando se dibuja la trayecto-
ria de algunos pases que han tenido procesos de crecimiento espe-
cialmente rpidos durante varias dcadas (como Finlandia, Israel,
Corea del Sur y, ms recientemente, China e India) se encuentra que
todos ellos han invertido en i&d mucho ms de lo que han hecho
otros pases con su mismo nivel inicial de ingreso por habitante y lo
han continuado haciendo durante todo el perodo de rpido creci-
miento. Al analizar la experiencia de todos estos pases se encuentra
que detrs de estos hechos hubo una decisin deliberada del sector

34 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


pblico y del privado de destinar recursos y esfuerzos significativos
a cerrar las brechas tecnolgicas y de que lo han hecho en forma efi-
ciente. Estimativos economtricos demuestran, en efecto, que tanto
en pases avanzados como en pases en desarrollo este tipo de inver-
siones exhibe una rentabilidad social superior a la de la inversin
fsica y que hay una asociacin estrecha entre nivel de inversin en
i&d y crecimiento econmico32.

En contraste con lo que se piensa en muchos crculos, el proceso de


desarrollo tecnolgico y la i&d son particularmente importantes en
la agricultura y en otros sectores primarios. Bastara con observar
ejemplos como los aumentos enormes en productividad, que se han
conseguido con variedades genticamente modificadas, y que
algunos pases de la regin, como Argentina y Brasil, han aprovecha-
do para aumentar con rapidez su produccin y exportaciones de
variedades como la soya, o los enormes
En contraste con lo que se piensa
aumentos en eficiencia econmica de
en muchos crculos, el proceso
nuevos mtodos de exploracin y produc-
de desarrollo tecnolgico y la I&D
cin de petrleo que permitieron revertir
son particularmente importantes
la proyeccin en boga en los sesenta, de
en la agricultura y en otros
que habra escasez absoluta del crudo
sectores primarios.
antes de fines del siglo pasado. Ms an,
detrs de cada caso exitoso de crecimiento econmico rpido basa-
do en los recursos naturales (ee.uu. en el siglo xix, Canad, Fin-
landia, Australia, Nueva Zelanda y, ms recientemente, Chile) hay un
esfuerzo importante por incorporar nuevas tecnologas al proceso
productivo y de comercializacin33. Los datos agregados muestran
que hubo un crecimiento de la productividad ms alto en la agri-
cultura que en la industria, en promedio, en los pases desarrollados
en las ltimas dcadas del siglo pasado34. Si bien el grueso de las
innovaciones tecnolgicas en los sectores primarios procede tam-
bin de los pases lderes, los pases en desarrollo tienen que hacer

32
Maloney y Lederman (2002).
33
De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney (2001).
34
Martin y Mitra (2001). Naturalmente hubo sectores especficos en la industria de punta de mayor
crecimiento.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 35


esfuerzos an ms importantes para adaptar las nuevas tecnologas
a sus condiciones ambientales y climticas propias, de lo que sucede
en el caso de la industria. En particular, hay muy escasa investi-
gacin en los pases desarrollados en relacin con la agricultura
tropical35. De hecho, los estimativos disponibles indican que las tasas
de retorno de la i&d en pases en desarrollo son particularmente
altas en la agricultura36.

Qu polticas e instrumentos pueden ser ms eficaces en acelerar el


proceso de transferencia, adaptacin y eventualmente creacin de
nuevas tecnologas? En primer trmino, una mayor integracin a la
economa internacional. El comercio tiene efectos directos e indirec-
tos importantes. Como ya se dijo, parte importante del cambio tec-
nolgico viene incorporado en nuevos bienes de capital e insumos
intermedios de mejor calidad y, por tanto, permitir a las empresas
locales acceso amplio y barato a los mejores bienes de capital e

35
Sin embargo, algunas multinacionales comercializadoras de productos tropicales hacen conside-
rable I&D en esta rea.
36
De Ferranti, Perry et al. (2005).

36 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


insumos disponibles a nivel internacional genera aumentos de pro-
ductividad importantes. Adems, la asistencia tcnica de provee-
dores y compradores extranjeros constituye con frecuencia un canal
importante de transferencia de tecnologa para incorporar nuevas
tecnologas, hacer ms eficientes los procesos de produccin, desa-
rrollar nuevos productos y mejorar su
La mayor competencia induce
diseo y comercializacin. Finalmente, la
mayor innovacin: las empresas
mayor competencia induce mayor inno-
en sectores muy protegidos
vacin: las empresas en sectores muy pro-
tienen menos necesidad de
tegidos tienen menos necesidad de inno-
innovar para sobrevivir.
var para sobrevivir.

Diversos estudios empricos comparativos corroboran la importan-


cia del comercio para el proceso de cambio tecnolgico a nivel de
pas y sector37. En el caso latinoamericano, se aceler el proceso de
transferencia de tecnologa a partir de la apertura comercial de
comienzos de los noventa38; la aceleracin de este proceso ha sido
particularmente notable en el caso de la industria mexicana a partir
de tlcan39. Por otra parte, hay evidencia amplia de que las empresas
ms sometidas a la competencia comercial en Amrica Latina y en
otras latitudes (o bien porque exportan buena parte de su produc-
cin o porque compiten con productos importados), innovan ms,
invierten ms en i&d y aumentan ms su productividad40. Son
mltiples los casos en los que la integra-
En el caso latinoamericano,
cin comercial produce un perodo de
se aceler el proceso de
crecimiento y modernizacin tecnolgica
transferencia de tecnologa a
durante un perodo significativo de tiem-
partir de la apertura comercial
po (por ejemplo, Espaa y Portugal con
de comienzos de los noventa.
su ingreso a la Comunidad Europea; M-
xico en los aos siguientes al tlcan y la crisis del peso mexicano;
Chile a partir de 1985). En otros casos el efecto de la mayor aper-
tura o integracin comercial ha sido ms modesto.

37
Ver Eaton y Kortum (1999); Schiff y Wang (2002).
38
De Ferranti, Perry et al. (2003).
39
Lederman, Maloney y Servn (2004).
40
De Ferranti et al. (2003).

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 37


La inversin extranjera tambin contribuye directa e indirectamente
a la transferencia de tecnologa. Las empresas multinacionales trans-
fieren sus innovaciones tecnolgicas a otros pases, bien a travs de
pago de licencias o bien a travs de la inversin directa. Este proce-
so produce ms efectos en la medida en que empresas locales pue-
dan imitar las nuevas tecnologas que trae la inversin extranjera.
Al igual de lo que ocurre en el comercio exterior, las empresas
extranjeras con frecuencia contribuyen a mejorar la tecnologa de
sus proveedores locales y de quienes utilizan sus productos y servi-
cios. Finalmente, inducen mayor innovacin en las empresas locales
en la medida en que stas afrontan una
Algunos pases han logrado un
competencia ms fuerte. Los resultados de
proceso de modernizacin tecnolgica
los estudios disponibles, sin embargo, no
y crecimiento con un concurso muy
son muy concluyentes en cuanto a la
limitado de la inversin extranjera.
importancia de estos efectos41. Parece ser
que dependen del nivel de apertura comercial (en pases muy prote-
gidos la inversin extranjera viene bsicamente a aprovechar el
mercado local) y de educacin42 (slo en pases con niveles mnimos
de educacin existe la posibilidad de imitacin y derrames tecno-
lgicos). Para algunos pases la promocin activa de la inversin ex-
tranjera ha sido un elemento clave de su xito econmico: es el caso
de Irlanda en la Unin Europea y de Costa Rica en Amrica Latina.
Sin embargo, muchos otros han logrado un proceso de moderniza-
cin tecnolgica y crecimiento con un concurso muy limitado de la
inversin extranjera, como es el caso de Corea del Sur.

En la mayora de los casos exitosos la integracin a la economa in-


ternacional ha estado acompaada (o precedida) por esfuerzos im-
portantes en materia de educacin y de desarrollo del Sistema
Nacional de Innovacin. Como ya se mencion, casi todos los pas-
es que han tenido perodos largos de alto crecimiento econmico
invierten mucho en i&d. Qu determina los niveles de inversin en

41
Lipsey (2002), Aitken y Harrison (1999); Van Pottelsberghe de la Potterie y Lichtenberg (2001);
Baldwin, Braconier y Forslid (2000); Braconier, Ekholm y Midelfart Knarvic (2000), y Kinoshita
(2000).
42
De Gregorio y Lee (2003).

38 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


i&d? Estudios economtricos indican que, adems de la calidad de
las instituciones y del grado de apertura comercial, la eficacia del
sistema de proteccin a los derechos de propiedad intelectual, el
nivel de subsidios pblicos a la i&d, la disponibilidad de personal
cientfico y tcnico, el grado de profundidad financiera y el nivel
promedio de educacin tambin juegan un papel importante43.

La importancia central del sistema educativo en este proceso merece


atencin especial. De una parte, la universidad y la disponibilidad de
cientficos y tcnicos constituyen elementos clave del Sistema de
Innovacin Nacional. De otra, el nivel de educacin promedio de la
poblacin (y la calidad de la educacin, si bien sta es ms difcil de
medir) afectan el grado de difusin de nuevas tecnologas a travs
del comercio o de otros canales y de derrames tecnolgicos de la
inversin extranjera. La razn fundamental de esta interrelacin
estriba en la naturaleza del cambio tcnico contemporneo. ste ha

43
Ver De Ferranti, Perry et al. (2003), Park, W. (2002) y Maloney y Lederman (2002).

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 39


venido siendo cada vez ms intensivo en habilidades: en otras pala-
bras, la adopcin generalizada de tecnologas nuevas requiere niveles
educativos cada vez ms altos de la fuerza de trabajo44. Infortunada-
mente, si bien los pases de Amrica Latina han venido aumentando
los niveles de escolaridad de sus trabajadores, lo han hecho en gene-
ral ms lentamente que la mayora de sus competidores y hoy da,
con pocas excepciones, presentan niveles educativos y de cobertura
de la educacin secundaria y terciaria inferiores a lo que cabra
esperar dado su nivel de ingreso por habitante (ver grfico 1 1). En
particular, a principios de los aos sesenta Amrica Latina presenta-
ba niveles de escolaridad promedio similares a los de los pases de la
periferia europea (Espaa, Portugal, Irlanda, Grecia, Europa Cen-
tral) y del Asia del Este y hoy ambos grupos de pases exhiben niveles
de escolaridad sustancialmente ms altos. Asimismo, la calidad de la
educacin en Amrica Latina deja mucho que desear. Cuando alum-
nos de escuelas latinoamericanas han participado en pruebas com-
parativas de comprensin de matemticas y lenguaje, han calificado
muy mal, en niveles incluso inferiores a
Si bien los pases de Amrica
los de alumnos de pases de menor nivel
Latina han venido aumentando
de ingreso.
los niveles de escolaridad de sus
trabajadores, lo han hecho en
A qu se deben estos resultados insa-
general ms lentamente que la
tisfactorios del sistema escolar latinoame-
mayora de sus competidores.
ricano? Algunos pases (Guatemala, El
Salvador) destinan recursos muy escasos a la educacin, como pro-
porcin de su producto interno bruto. Sin embargo, eso no ocurre
hoy en la mayora de pases de la regin, de modo que la dificultad
central se encuentra en problemas de asignacin de los recursos
pblicos destinados a este sector, as como de orden institucional: no
hay incentivos apropiados a los maestros, las escuelas y las familias.
En cuanto a lo primero, Amrica Latina en general destina muy
pocos recursos a la educacin bsica y secundaria y en contraste
subsidia excesivamente a los alumnos de educacin terciaria, en
contraste con lo que ocurri en pases que expandieron ms rpi-

44
No fue siempre as: durante la revolucin industrial ocurri lo contrario: el cambio tecnolgico
desplaz a los que tenan ms habilidades (los artesanos).

40 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


damente la cobertura de su sistema educativo. Esta es una asig-
nacin ineficiente e inequitativa de recursos, dado que muchos de
los estudiantes ms talentosos jams pueden acceder a la educacin
terciaria simplemente porque no pueden terminar sus estudios
secundarios y en razn de que la educacin terciaria es muy rentable
para los que la terminan. En consecuencia, sus familias o ellos
estaran en capacidad de pagar los costos reales de la educacin ter-
ciaria, siempre y cuando haya crdito educativo para quien lo nece-
site y becas de sostenimiento para los hijos de las familias ms po-
bres, sin necesidad de invertir tantos recursos pblicos escasos, que
seran ms productivos mejorando la calidad de la educacin bsica
y secundaria para todos.

GRFICO 11
DFICIT (SUPERVIT) DE AOS MEDIO DE EDUCACIN ENTRE 1960-2000
F R E N T E A PA S E S C O N I G U A L N I V E L D E I N G R E S O

Dficit o supervit en aos de escolaridad


2

1,5

0,5

-0,5

-1

-1,5

-2

-2,5
Amrica Tigres Pases exitosos con
Latina asiticos recursos naturales abundantes

1960 1970 1980 1990 2000

NOTA: Un nmero positivo indica un promedio de aos de educacin superior a lo esperado segn el
nivel de ingreso del pas o regin.
FUENTE: Base de datos, calculado segn el Banco y Lee (2002).

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 41


42 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido
En cuanto al tema institucional, la experiencia demuestra que se
obtienen mejores resultados en materia de cobertura y calidad cuan-
do se otorga mayor autonoma y responsabilidad a las escuelas
(cuando pueden escoger materiales educativos y contratar o des-
pedir profesores) y stas estn sujetas a un mayor control social. El
control social se ejerce a travs de la participacin activa de padres
de familia o de la comunidad y a travs de la difusin de informa-
cin sobre la calidad relativa de la educacin que imparten publi-
cacin de los resultados de exmenes de Estado y del xito posterior
de sus egresados, lo cual es especialmente importante para la educa-
cin terciaria. Asimismo, las experiencias con estmulos a los resulta-
dos (asignacin de recursos segn el nmero efectivo de estudiantes
y los resultados que obtienen) y a la demanda (vouchers), tienden a
mejorar cobertura y calidad. La calidad y motivacin de los maestros
es la clave de la calidad de la educacin. Los procesos de seleccin,
formacin, promocin y remuneracin deben lograr a un tiempo
atraer a los mejores a la profesin, estimular y premiar el buen de-
sempeo y castigar el mal desempeo, como en cualquier otra
actividad. No pareciera que los sistemas actuales (caracterizados por
un exceso de centralizacin, influencia poltica o sindical, promo-
cin automtica y rigidez laboral) estn
Las habilidades de la fuerza
logrando estos objetivos, si bien debe
de trabajo no dependen
reconocerse que en esta materia no hay
solamente de su educacin
recetas fciles.
formal. Las diversas formas
de educacin vocacional y
Las habilidades de la fuerza de trabajo no
entrenamiento juegan un
dependen, por supuesto, solamente de su
papel clave.
educacin formal. Las diversas formas de
educacin vocacional y entrenamiento juegan un papel clave.
Amrica Latina ha experimentado con un gran nmero de institu-
ciones pblicas y semipblicas en estas materias. Hay evidencia cre-
ciente de que las empresas entrenan ms a sus trabajadores, en el
trabajo mismo o acudiendo a entidades especializadas, por lo gen-
eral de carcter privado, en la medida en que estn sujetas a una
mayor competencia, adopten nuevas tecnologas y dispongan de
personal con mayores niveles de educacin formal (de modo que el
entrenamiento no parece sustituir sino complementar la educacin

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 43


formal). En general, no tienen una muy buena opinin de los insti-
tutos pblicos y los utilizan cada vez menos. Como consecuencia,
los pases han venido introduciendo una mayor competencia en la
prestacin de estos servicios y esta parece ser la direccin a seguir45.

Es importante recalcar dos caractersticas especiales que requiere


todo Sistema Nacional de Innovacin exitoso, incluido en l como
parte esencial el sistema educativo. La primera es que debe operar
como un sistema, en forma armnica. Si se hace un esfuerzo muy
grande en educacin, pero el ambiente econmico no promueve la
innovacin por parte de las empresas, ese esfuerzo se desperdicia en
buena parte: los trabajadores educados se ven obligados o bien a
aceptar trabajos poco productivos y mal remunerados o a emigrar.
El caso extremo en esta materia en la regin es Cuba, que presenta
los niveles ms altos de calidad de la educacin en la regin, pero en
donde un sistema econmico cerrado y no competitivo no ofrece
oportunidades de alto crecimiento econmico. En la mayor parte de
Amrica Latina, sin embargo, la evidencia sugiere que los bajos nive-
les de cobertura y calidad de educacin (en comparacin con pases

GRFICO 12
AUMENTO EN LA DEMANDA POR TRABAJADORES CALIFICADOS
A PA RT I R D E L A A P E RT U R A C O M E R C I A L
(DEMANDA DE EDUCACIN TERCIARIA VS. SECUNDARIA)

Mxico Chile
1,6 1,6
1,4 1,4
1,2 1,2
1 1
0,8 0,8
0,6 0,6
0,4 0,4
0,2 0,2
0 0
1987 1999 1966 1999

FUENTE: De Ferrari, D. et al. (2003).

45
De Ferranti, Perry et al. (2003).

44 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


del mismo nivel de ingreso) estn hoy efectivamente frenando las
posibilidades de crecimiento econmico. En efecto, desde que los
pases de la regin decidieron integrarse ms a la economa interna-
cional se dispar la demanda por los trabajadores ms educados
(especialmente con educacin terciaria) y aument ms su remune-
racin en comparacin con la de los menos educados, lo que indica
que hay una deficiencia de oferta de trabajadores con mayor edu-
cacin46 (ver grfico 12).

Asimismo, poco se gana con gastar mucho en i&d en institutos


pblicos o universidades, si este esfuerzo no vincula al sector pro-
ductivo y no tiene efectos sobre su productividad.

La segunda es que debe tener buenas conexiones internacionales,


porque a fin de cuentas la mayora de los nuevos conocimientos se
genera en unos cuantos pases lderes. Los vnculos entre universi-
dades e institutos de investigacin nacionales y extranjeros y entre
empresas nacionales e internacionales cumplen un papel clave,
como ya se ha puesto de presente en la discusin anterior. La circu-
lacin internacional de personal empresarial y tcnico juega tam-
bin un papel importante a este respecto. La mayor parte del
conocimiento se sigue transmitiendo hoy a travs de las personas y,
por tanto, empresarios y tcnicos nacionales que aprenden y se
entrenan en universidades o en empresas de punta y transfieren esos
conocimientos al pas, as permanezcan
Los vnculos entre universidades
en el exterior, constituyen una parte esen-
e institutos de investigacin
cial del Sistema Nacional de Innovacin.
nacionales y extranjeros y
La emigracin de personal calificado oca-
entre empresas nacionales
siona costos altos cuando ocurre (fuga
e internacionales cumplen
de cerebros), pero tambin puede apro-
un papel clave.
vecharse bien posteriormente cuando hay
condiciones apropiadas en el pas de origen. El papel que han cum-
plido los emigrantes chinos e hindes en el reciente despegue eco-
nmico de sus pases, son ejemplos pertinentes.

46
Idem. Aun as puede seguir habiendo emigracin de personas que no encuentran oportunidades
tan buenas como en el exterior o que lo hacen por motivos de seguridad fsica o econmica.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 45


5. El riesgo econmico: prevencin
y manejo

Como se mostr al principio de este escrito, el crecimiento


econmico en Amrica Latina no solamente ha sido modesto
sino muy voltil y propenso a crisis. La alta volatilidad y
las crisis son indeseables en s mismas: conllevan prdidas de
ingreso y empleo a los ciudadanos, que afectan su bienestar.
Los niveles de pobreza y la desigualdad tienden a aumentar
significativamente en las crisis y con frecuencia no se recuperan
a los niveles anteriores una vez la crisis es superada47.
Los ms afectados por las crisis son en efecto los pobres,
puesto que cuentan con menos recursos (activos, educacin,
ahorros, acceso al crdito) para defenderse de sus efectos y con
frecuencia deben sacrificar consumos o inversiones esenciales
(nutricin, salud, educacin), con efectos permanentes.

Fuera de eso, la alta volatilidad y las crisis reducen el crecimiento


econmico de largo plazo48. Los niveles de inversin e innovacin
tienden a ser ms bajos en economas ms voltiles, por cuanto los
inversionistas e innovadores estn sujetos a un mayor riesgo. Las cri-
sis econmicas, en particular las financieras, tienen un altsimo
costo: precipitan quiebras de empresas competitivas, lo que repre-
senta una destruccin de capital, inducen una mayor emigracin de
trabajadores calificados y su solucin conduce por lo general a una
cuantiosa acumulacin de deuda pblica que queda pesando sobre
la economa por muchos aos (ver grfico 1 3).

Repasando el grfico 1 se observa que Amrica Latina creci (en


trminos de producto por habitante) cerca o ms que el promedio
mundial en las dcadas de los sesenta, de los setenta, entre 1990 y
1998, despus de las reformas econmicas, y lo est haciendo de

47
De Ferranti, Perry, Gill y Servn (2000), Lustig (2000).
48
BID (2000).

46 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


nuevo a partir del 2004. En contraste, tuvo crecimiento por habi-
tante negativo en la dcada de los ochenta y entre 1999 y el 2002,
mientras la economa mundial sigui creciendo a tasas positivas.
Por tanto, el muy bajo promedio de crecimiento durante los ltimos
cuarenta aos, comparado con otras El muy bajo promedio de
regiones, se debe especialmente a estos
crecimiento durante los ltimos
perodos de pobre desempeo, que tu-
cuarenta aos, comparado
vieron una incidencia especialmente alta
con otras regiones, se debe
de crisis: la llamada crisis de la deuda en
especialmente a perodos de
los ochenta, que afect a la mayora de los
pobre desempeo.
pases grandes de la regin, y el coletazo
de las crisis asitica y rusa de 1997 y 1998 que afect a toda la
regin y provoc crisis en Argentina, Uruguay, Venezuela, Ecuador y
Colombia. Qu sucedi en estos perodos, y por qu a Amrica
Latina le fue peor que al resto del mundo en ellos?

Detrs de la crisis de los ochenta hubo un retiro generalizado de ca-


pitales financieros de la regin, despus de que el Federal Reserve

GRFICO 13
C O S T O F I S C A L D E L A S C R I S I S F I N A N C I E R A S C O M O P O R C E N TA J E D E L P I B
PRDIDA DE PRODUCTO (FMI)
Porcentaje PIB
Hong Kong, China 1998
Corea, Rep. de. 1998
Malasia 1998
Indonesia 1998
Tailandia 1998

Rusia 1998

El Salvador 1989
Jamaica 1996
Colombia 1982
Uruguay 2002
Costa Rica 1996
Mxico 1995
Paraguay
Ecuador 1999
Venezuela 1994
Argentina 2002
Per 1983
Panam 1988
Chile 1982

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

FUENTE: Fondo Monetario Internacional.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 47


GRFICO 14
C A U S A S D E L O S E X C E S I VA V O L AT I B I L I D A D D E L C R E C I M I E N T O E C O N M I C O
E N A M R I C A L AT I N A

Volatilidad de Volumen de flujos


la poltica monetaria 19% de capitales 19%

Volatilidad de los flujos


de capitales 4% Crisis financiera
12%

Choques de trminos Volatilidad de


de intercambio Residuo Petrleo la poltica fiscal
24% 1% 6% 15%

FUENTE: Perry (2002).

decidiera elevar fuertemente las tasas de inters en ee.uu. para


poder revertir las presiones inflacionarias y financiar su cuantioso
dficit externo del momento. Detrs del perodo ms reciente de cri-
sis (1999/2003) hubo tambin un retiro masivo de capitales
financieros de la regin, como consecuencia del efecto que tuvo la
crisis rusa en el mercado financiero internacional, y adems una
reduccin brusca de los precios de los productos bsicos que expor-
ta la regin, como consecuencia de la crisis asitica ya que estos pas-
es son grandes importadores de materias primas. Ahora bien, otras
regiones en desarrollo sufrieron los mismos choques externos, pero
no les fue tan mal como a Amrica Latina. Esta evidencia indica que
las economas de Amrica Latina han sido
Detrs del perodo ms reciente
ms vulnerables que otras ante este tipo
de crisis (1999/2003) hubo
de choque externo adverso.
tambin un retiro masivo de
capitales financieros de la regin,
El grfico 1 4 muestra los determinantes
como consecuencia del efecto que
de la mayor volatilidad macro de Amrica
tuvo la crisis rusa en el mercado
Latina, en comparacin con la de los
financiero internacional.
pases industrializados y asiticos. Se
observa que el exceso de volatilidad latinoamericano en los lti-
mos cuarenta aos se ha debido aproximadamente por terceras

48 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


partes a tres factores: la mayor dependencia en productos bsicos de
exportacin, cuyos precios son especialmente voltiles; la propia
volatilidad de la poltica monetaria y fiscal; y el escaso desarrollo del
mercado domstico de capitales y una integracin deficiente al mer-
cado financiero internacional.

El primer factor ha ido disminuyendo en importancia a medida que


los pases diversifican sus exportaciones, tanto manufacturadas co-
mo basadas en recursos naturales, especialmente como consecuencia
de la mayor apertura comercial49. Este proceso debe continuar.

En cuanto al segundo, la volatilidad de la poltica monetaria ha


comenzado a disminuir en forma significativa desde que muchos
pases decidieron adoptar regmenes de cambio flexibles y de infla-
cin objetivo (inflacin targetting) y han otorgado autonoma

49
De Ferranti et al. (2001).

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 49


creciente a sus bancos centrales. Estos cambios revisten una impor-
tancia enorme. En el pasado, la mayora de las crisis y su severidad
estuvo vinculada con el intento de mantener tipos de cambio fijo
por perodos muy largos de tiempo, hasta que la acumulacin de
dficit externos y la reduccin de las reservas internacionales for-
zaba a una devaluacin sbita y fuerte. Ante una acumulacin exce-
siva de deudas denominadas en moneda extranjera por parte del
gobierno y las empresas, inducida por la sobrevaluacin cambiaria,
la posterior devaluacin sbita llevaba por lo general a la crisis fis-
cal, a una ola de quiebras empresariales y, en consecuencia, a la del
sector financiero. La crisis argentina del 2001 constituy el ltimo
de estos episodios, particularmente costoso principalmente como
consecuencia del intento de mantener el
La drstica disminucin de las
rgimen de paridad cambiaria a cualquier
tasas de inflacin de la regin
costo50.
y el nuevo rgimen cambiario,
estn permitiendo hoy incluso
La drstica disminucin de las tasas de
aplicar polticas monetarias
inflacin de la regin y el nuevo rgimen
contracclicas.
cambiario, estn permitiendo hoy incluso
aplicar polticas monetarias contracclicas (que disminuyen, en
lugar de aumentar la volatilidad macroeconmica) en pases como
Chile, Colombia, Brasil y Mxico. Adems, el gobierno y las empre-
sas estn ahora ms conscientes del riesgo cambiario y en conse-
cuencia estn evitando acumulaciones excesivas de deuda denomi-
nada en dlares o estn cubriendo sus riesgos cambiarios mediante
el uso de derivados financieros. En estas condiciones, las economas
pueden reaccionar automticamente ante choques externos ne-
gativos con depreciacin inmediata del tipo de cambio, sin acumu-
lar la sobrevaluacin cambiaria por perodos largos, y no se presen-
tarn quiebras generalizadas como consecuencia de descalces cam-
biarios. Debe advertirse, sin embargo, que algunos pases de la
regin que han optado por la dolarizacin plena de sus economas
(Panam, El Salvador, Ecuador) y otros con altos ndices de do-
larizacin financiera de facto (Paraguay, Uruguay, Argentina, Boli-
via, Per y varios de Centroamrica y el Caribe) carecen del todo o

50
Vase Perry y Servn (2003).

50 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


parcialmente de esta flexibilidad y requieren medidas compensato-
rias en el frente financiero (mayor liquidez), fiscal (menor deuda
pblica y mayor capacidad de ejecutar polticas contracclicas) y la-
boral (mayor flexibilidad), para poder absorber choques externos
adversos sin mucho traumatismo.

La poltica fiscal, sin embargo, contina siendo fuente de perturba-


cin en muchos pases de la regin. Para comenzar, con la excepcin
de Chile, que ha logrado ejecutar una poltica fiscal contracclica me-
diante reglas crebles, los dems pases si- Con algunas excepciones que
guen practicando polticas fiscales proc-
reciben hoy grado de inversin
clicas (gastan ms en los buenos tiempos
por parte de las agencias
y tienen que recortar drsticamente el
internacionales calificadoras
gasto o aumentar impuestos en los malos
de riesgo (Chile, Mxico, El
tiempos), que acentan seriamente el ci-
Salvador), los dems pases
clo econmico. Adems, con algunas ex-
mantienen niveles muy elevados
cepciones que reciben hoy grado de in-
de deuda pblica y un porcentaje
versin por parte de las agencias interna-
muy alto est denominado en
cionales calificadoras de riesgo (Chile,
Mxico, El Salvador), los dems pases moneda extranjera.
mantienen niveles muy elevados de deuda pblica y un porcentaje
muy alto est denominado en moneda extranjera, lo que hace que
sus finanzas pblicas sean muy vulnerables ante choques externos.
Esta vulnerabilidad conduce a mantener tasas de inters muy altas, lo
cual a su turno aumenta la vulnerabilidad de la economa ante cho-
ques adversos y reduce la tasa de inversin privada y del crecimiento
econmico. Algunos pases de la regin han conseguido avances sig-
nificativos en reducir estas vulnerabilidades en los ltimos aos, a
travs del logro de supervit fiscales primarios significativos y de me-
jorar la composicin de su deuda pblica (Brasil es el caso ms no-
table), pero en muchos otros el proceso necesario de ajuste fiscal
avanza muy lentamente o tiene reversas ocasionales importantes.

Finalmente, ha habido un avance notable en la mayor parte de la


regin en el fortalecimiento del sector bancario, lo cual incidir en
una menor frecuencia y severidad de crisis financieras. Ha habido
un movimiento generalizado hacia la adopcin de estndares inter-

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 51


nacionales en materia de regulacin y supervisin bancaria y, en
general, los bancos se encuentran hoy mejor capitalizados y ms
lquidos en comparacin con dcadas pasadas. Hay, por supuesto,
excepciones notables, como el caso de Repblica Dominicana que se
encuentra an superando una profunda crisis financiera y macro-
econmica, que tuvo como origen deficiencias severas en la regu-
lacin y la supervisin. En materia de mercados de capitales de largo
plazo, hay avances importantes en pases como Chile y Mxico en el
desarrollo de mercados de bonos pblicos y privados de largo plazo
en moneda nacional y, algo menores, en otros como Brasil y
Colombia. El nuevo rgimen cambiario y las bajas tasas de inflacin
estn facilitando este desarrollo, que es obviamente ms difcil en
pases con alto grado de dolarizacin financiera. El desarrollo de los
mercados accionarios sigue siendo, sin
Hay factores institucionales
embargo, precario en casi toda la regin.
y de tamao de mercado
Hay factores institucionales y de tamao
que continan limitando el
de mercado que continan limitando el
desarrollo y la profundidad
desarrollo y la profundidad de los merca-
de los mercados burstiles.
dos burstiles51.

Ahora bien, aun con estos avances habr siempre perodos recesivos
y posibles crisis. Cmo puede la poltica pblica de proteccin
social (que incluye tanto la seguridad social contributiva como los
programas asistenciales financiados con recursos pblicos) ayudar
a las familias y a los trabajadores a mitigar sus efectos sobre el bien-
estar? cmo puede contribuir a mitigar los efectos de riesgos de
prdidas significativas de ingreso por razones tanto macroeco-
nmicas como idiosincrsicas? Los riesgos ms importantes en esta
perspectiva sobre los que puede actuar la poltica pblica son los de
salud, incapacidad, desempleo, catstrofes naturales y pobreza por
esos u otros motivos52. Las polticas de proteccin social en Amrica
Latina presentan diversos problemas. El mayor de ellos es su bajo
cubrimiento, pero tambin hay problemas de diseo, duplica-

51
De la Torre y Schmukler (2005).
52
Hay otros riesgos de enorme importancia para la inversin en sectores especficos (como los de
clima o cosecha), que no se tratan ac.

52 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


ciones, desperdicio de recursos y sostenibilidad financiera, como
veremos a continuacin.

Los riesgos sociales difieren en intensidad y caractersticas segn la


actividad, localizacin y edad de los individuos. Ellos y sus familias
adoptan de hecho algunas acciones para prevenir o mitigar su
impacto. Las medidas preventivas (que reducen la probabilidad del
riesgo o disminuyen su gravedad) pueden incluir invertir en capital
humano salud preventiva, educacin o cambiar de actividad o
localizacin. Las familias pueden tambin ahorrar a travs de ins-
trumentos financieros o activos reales
para poder luego cubrir esas eventualida-
des sin necesidad de sacrificar consumos
bsicos. Asimismo, pueden asegurarse,
cuando hay seguros (privados o pbli-
cos) disponibles y costeables. Finalmente,
si no han hecho nada de lo anterior,
cuando ocurre el problema van en busca
de ayuda a la familia, la comunidad o las
entidades y programas asistenciales pri-
vados o pblicos.

Con frecuencia las soluciones preventivas


son las ms eficaces y baratas y requieren
intervencin pblica: inmunizaciones
obligatorias y gratuitas, zonificacin del
territorio para evitar localizacin en reas
de muy alto riesgo, educacin pblica
obligatoria y gratuita hasta cierto grado,
etc. La de esperar a que ocurra el hecho
para actuar es normalmente la ms ineficiente y costosa. Cundo es
mejor ahorrar o asegurarse? El ahorro es la forma ms eficiente
cuando la probabilidad de ocurrencia de un riesgo es alta y los efec-
tos no son tan graves (gripes y otras enfermedades ligeras de ocu-
rrencia comn, perodos de desempleo corto, robos menores), pero
un riesgo debe asegurarse cuando su probabilidad de ocurrencia es
baja y sus efectos catastrficos (enfermedades que exigen

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 53


intervenciones quirrgicas y tratamientos complejos y costosos, de-
sempleo prolongado, incapacidad, incendios, terremotos, robos
grandes). Los mercados privados de seguros, con adecuada regula-
cin, cubren relativamente bien algunos de estos riesgos (incendio,
robos) pero con frecuencia no otros sin una considerable interven-
cin estatal (salud, desempleo, incapacidad, desastres naturales)53.

En Amrica Latina hay mucha duplicidad e ineficiencia en los


programas asistenciales y deficiencias graves en muchos programas
preventivos, pero los problemas ms serios se refieren a la falta de
desarrollo de sistemas de aseguramiento contra el efecto de desastres
naturales54 y, sobre todo, al bajo cubrimiento y mal diseo de los de
seguridad social. Los seguros sociales existentes (salud, incapacidad,
vejez) benefician por lo general a menos de la mitad de quienes
estn sujetos al riesgo respectivo (estn limitados a parte de los tra-
bajadores del sector formal) y quienes quedan por fuera incluyen
con frecuencia a la mayora de las familias pobres, que son las que
ms los necesitan. Muy pocos pases tienen seguro de desempleo, o
programas efectivos de obra pblica para apoyo a los desem-
pleados55. En adicin, los seguros sociales existentes cubren algunos
riesgos que no deberan asegurarse y que elevan enormemente sus
costos operativos y en cambio dejan por fuera algunos de los ms
importantes (por ejemplo, los de salud con frecuencia cubren en-
fermedades de ocurrencia comn y en cambio excluyen muchos
riesgos catastrficos). Finalmente, en la mayora de los pases la
seguridad social se financia con impuestos y contribuciones altos a
la nmina, lo que induce a una mayor informalidad y por tanto a un
menor cubrimiento.

Mencin especial requiere el sistema pensional. A medida que ha


aumentado la longevidad, la mayora de los trabajadores actuales
afrontarn un perodo de vejez sin ingresos de trabajo y debera
53
De Ferranti, Perry et al. (2001).
54
El contraste de lo que ocurre entre los pases del Caribe y el Estado de Florida en esta materia, cuan-
do estn sujetos a riesgos similares de huracanes es muy impresionante.
55
Hay seguros parciales en Brasil y Chile. Otros pases tienen pagos por cesanta a cargo de la empre-
sa o cuentas individuales para la cesanta. Algunos han desarrollado programas limitados de empleo
temporal. (Trabajar en Argentina era el ms conocido).

54 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


ahorrar para ese riesgo de alta probabilidad de ocurrencia: las refor-
mas pensionales que han introducido sistemas de cuentas indivi-
duales en varios pases de la regin han ido en la direccin correcta.
Sin embargo, mantienen muchos de los defectos de los sistemas de
reparto que sustituyeron (edades de retiro muy tempranas, benefi-
cios y contribuciones muy altas), tienen por lo general altos costos
para el ahorrista y no ofrecen opciones de ahorro suficientemente
diversificadas56. El mayor problema financiero, sin embargo, lo cons-
tituyen los sistemas de reparto remanentes que no son financiera-
mente viables y absorben porcentajes crecientes del gasto pblico en
beneficio de muy pocos, desplazando inversiones pblicas y gastos
sociales redistributivos y poniendo en cuestin la sostenibilidad fis-
cal en muchos pases del rea (es el caso, en particular, de Colombia,
Mxico y Brasil). Y el mayor problema social radica en que el riesgo
de pobreza o indigencia en la tercera edad de la poblacin que se
encuentra por fuera del sistema pensional formal, no est cubierto
en la mayora de los pases del rea.

Superar este sistema de seguridad social truncado, para llegar a


uno de cubrimiento universal, equitativo, eficiente y financiera y fis-
calmente viable, ser uno de los mayores retos de ingeniera social y
econmica en la regin en las prximas dcadas.

56
Ver Gill, Packard y Yermo (2004).

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 55


6. Ms all del crecimiento econmico:
equidad y calidad de vida

Como se dijo en la introduccin, el crecimiento econmico es


un medio esencial para el desarrollo, pero ste es mucho ms que
crecimiento. Uno de los objetivos bsicos del desarrollo es lograr
que ningn ciudadano viva en condiciones de indigencia.
La pobreza es un concepto multifactico: se refiere tanto
a la carencia de un ingreso monetario suficiente para adquirir
una canasta de consumos esenciales57, como al acceso insuficiente
a servicios bsicos (agua potable, salud, educacin, energa), la
falta de seguridad fsica y econmica y la marginacin social y
poltica58. El crecimiento econmico facilita la superacin de
algunos de estos aspectos. En particular, los estudios disponibles
demuestran que el crecimiento econmico contribuye
por lo general a la reduccin de la pobreza de ingresos y que
son muy pocos los casos en que se logra reducir la pobreza
sin crecimiento econmico59 .

Sin embargo, la eficacia del crecimiento econmico para reducir la


pobreza depende del grado de desigualdad inicial en la distribucin
de los ingresos y de la forma como cambie esta distribucin en el
curso del crecimiento. El grfico 1 5 muestra cmo un pas con un
alto nivel de desigualdad, como Brasil, requiere una tasa de cre-
cimiento tres veces ms alta que la de un pas ms igualitario (como
Polonia) para lograr el mismo efecto en reduccin de pobreza. La
conclusin es que en pases con altas tasas de desigualdad eco-
nmica, como ocurre en toda Amrica Latina (grfico 1 6), una
estrategia eficaz de reduccin de la pobreza debe combinar tasas

57
Cada pas define de manera distinta esta canasta y por tanto sus lneas de pobreza y sus tasas
oficiales de pobreza no son comparables. El Banco Mundial efecta comparaciones con respecto al
nmero de ciudadanos con ingresos inferiores a uno o dos dlares por da.
58
WDR (2004). World Development Report 2005: A Better Investment Climate For Everyone. Banco
Mundial.
59
Dollar (2002); Lpez, Humberto (2003).

56 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


altas de crecimiento econmico con polticas de redistribucin del
ingreso.

Ahora bien, es posible redistribuir ingresos sin afectar negativa-


mente el crecimiento econmico? Durante dcadas los economistas
creyeron en la llamada ley de Kuznets que aseguraba que el creci-
miento econmico estara necesariamente acompaado por una
mayor concentracin del ingreso hasta alcanzar un nivel similar al
que tenan los pases desarrollados a comienzos del siglo pasado y a
partir de entonces conducira a una mayor igualdad. La investi-
gacin posterior ha demostrado que esa ley solamente se cumpli
en un grupo de pases durante un tiempo (en las ltimas dcadas ha
vuelto a aumentar la desigualdad en los pases desarrollados) y que
no hay una relacin clara entre crecimiento y aumento o dismi-
nucin de la desigualdad. Ms an, desarrollos tericos modernos
sugieren que niveles muy altos de desigualdad pueden limitar el
crecimiento econmico, debido a que impiden inversiones po-
tencialmente rentables de los ms pobres por falta de acceso al crdi-
to y a la educacin, porque conducen a niveles muy altos de crimen

GRFICO 15
LA ELASTICIDAD DE LA REDUCCIN DE LA POBREZA CON RESPECTO AL
C R E C I M I E N T O E S M U C H O M S B A J A C U A N D O H AY M S D E S I G U A L D A D

Coeficiente de Gini
0,3 0,4 0,5 0,6
0
-0,5
-1
-1,5
-2
-2,5
-3
-3,5
-4
-4,5
NOTA: La elasticidad es el cambio porcentual en pobreza correspondiente a un incremento de un
punto porcentual en el ingreso promedio
FUENTE: De Ferranti, D., Perry, G. et al. (2004).

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 57


y violencia, y porque hacen ms difcil desarrollar instituciones
aceptadas por todos y adoptar polticas eficaces de respuesta a
choques econmicos adversos60. Por tanto, parece posible aplicar

GRFICO 16
A M R I C A L AT I N A T I E N E N I V E L E S D E D E S I G U A L D A D M U Y A LT O S
0 10 20 30 40 50 60
Uruguay
LAC

Brasil
Asia
Desarrollados

EE.UU.
Europa del Este

Coeficiente Gini: distribucin de ingreso per cpita del hogar, regiones del mundo, 1990s
NOTA: Dentro de cada regin, cada barra representa un pas.
FUENTE: Clculos del autor basados en UNU/WIDER-UNDP ; base de datos de la desigualdad mundial de
ingresos, versin 1.0, septiembre 2000.

60
Vase De Ferranti, Perry, Ferreira y Walton (2004).

58 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


polticas de redistribucin del ingreso que, o bien tengan un costo
bajo en trminos de crecimiento econmico o que incluso con-
tribuyan a acelerarlo.

En efecto, si se comparan las polticas y reformas institucionales


recomendadas por estudios previos del Banco Mundial para reducir
la desigualdad en Amrica Latina61, con las ya identificadas atrs
como clave para acelerar el crecimiento econmico de la regin de
manera sostenible, se encuentran grandes coincidencias. De hecho,
instituciones y polticas que protejan efectivamente los derechos de
propiedad de todos los ciudadanos, que faciliten la creacin de nue-
vas empresas y puestos de trabajo, que conduzcan a una mayor co-
bertura y calidad de la educacin, a un mayor acceso al crdito y los
servicios financieros, a una mayor estabilidad macroeconmica y a
un sistema de proteccin y seguridad
Si se comparan las polticas y
social ms universal y equitativo que el
reformas institucionales
actual, contribuiran no solamente a un
recomendadas por estudios previos
mayor crecimiento econmico, sino a una
del Banco Mundial para reducir la
menor desigualdad del ingreso.
desigualdad en Amrica Latina,
con las ya identificadas como
Hay otras polticas que por s solas
clave para acelerar el crecimiento
pueden generar mayor crecimiento eco-
econmico de la regin de manera
nmico, pero no mejorar o incluso em-
peorar la distribucin del ingreso. Es el sostenible, se encuentran grandes
caso de la apertura comercial y los es- coincidencias.
tmulos a la innovacin tecnolgica que, dado que el cambio tecno-
lgico moderno demanda mano de obra ms calificada, si no se
acompaan con un esfuerzo grande en materia educativa, conduci-
ran a un deterioro al menos temporal de la distribucin de los
ingresos laborales. Este hecho, sin embargo, no debe tomarse como
un argumento en contra de integrarse a la economa internacional o
de estimular la innovacin, sino a favor de acompaar estas polticas
necesarias para el crecimiento con un esfuerzo ms pronunciado
por elevar el nivel y la calidad de la educacin para todos los ciuda-
danos (y de establecer mecanismos de apoyo a los pequeos

61
Idem.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 59


productores en sectores no competitivos de la economa, quienes
puedan verse afectados negativamente por la integracin co-
mercial).

A la inversa, algunas polticas muy efectivas para redistribuir ingre-


sos (como una tributacin y un gasto pblico ms redistributivos o
una reforma agraria integral) podran tener algunos costos en trmi-
nos de crecimiento econmico. No obstante, dados los bajos niveles
de tributacin efectiva en la mayor parte de Amrica Latina, las dis-
torsiones econmicas creadas por la multitud de exenciones e
incentivos tributarios, la prevalencia de grandes rubros de gasto
pblico altamente regresivo e ineficiente (por ejemplo, los altsimos
subsidios a las pensiones de algunos grupos, a todos los estudiantes
de educacin terciaria y, en algunos pases, al consumo de electrici-
dad) indican que an en este caso hay campo para reformas de la
tributacin y el gasto pblico que en la prctica coadyuven tanto a la
redistribucin del ingreso como al crecimiento econmico. Esto lti-
mo es particularmente cierto en el sector rural, ya que las polticas y
el gasto pblico rural han estado orientados a proteger y subsidiar a
grupos de productores muy locales, en detrimento de la provisin de
bienes pblicos (educacin rural, caminos rurales, electrificacin
rural, investigacin y extensin) que podran simultneamente
incrementar la productividad de la agri-
Las polticas y el gasto pblico
cultura y otras actividades rurales y bene-
rural han estado orientados a
ficiar especialmente a los pobres rurales,
proteger y subsidiar a grupos
que son quienes menos acceso tienen hoy
de productores muy locales, en
a estos bienes62.
detrimento de la provisin de
bienes pblicos que podran
Para terminar, debe repetirse una vez ms
simultneamente incrementar la
que el desarrollo es mucho ms que creci-
productividad de la agricultura y
miento econmico y que la relacin entre
otras actividades rurales.
el crecimiento, la equidad, la libertad, la
proteccin de los derechos humanos, la conservacin del medio
ambiente o la preservacin de los valores y la diversidad cultural, es
compleja y con frecuencia contradictoria.

62
De Ferranti, Perry, Lederman, Foster y Valds (2005).

60 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


BIBLIOGRAFA

Acemoglu, D., S. Jonson y J. Robinson (2002). Latina y el Caribe: rompiendo con la


Reversal of Fortune: Geography historia?, Banco Mundial, Alfaomega.
and Institutions in the Making of the De Ferranti, D., Perry, G., Foster, W.,
Modern World Income Distributions, Lederman, D. y A. Valds (2005).
Quarterly Journal of Economic, 107,
Beyond The City. The rural contribution
pp. 1.231-94.
to development, Banco Mundial.
Aitken, B.J. y A. E. Harrison (1999). Do
De Gregorio, J. y Lee J. (1999).
Domestic Firms Benefits from Direct
"Economic Growth in Latin America:
Foreign Investment? Evidence from
Sources and Prospects", documento
Venezuela, American Economic Review,
de trabajo 66, Centro de Economa
89 (3) pp. 605-618.
Aplicada, Universidad de Chile.
Alesina, Haussman, Hommes y Stain (1996).
De la Torre y Schmukler (2004). Whither Latin
Budget Institutions and Fiscal
American Capital Markets? World Bank.
performance in Latin America.
Cambridge, MA: NBER, WP 5.586. Dollar, David y Aart Kraay. (2002).
Growth is Good for the poor.
Baldwin, R. & R, F. & J., Haaland (1995).
Journal of Economic Growth 7:195-225.
"Investment Creation and Investment
Diversion: Simulation Analysis of the Easterly, W., N. Loayza y P. Montiel (1997).
Single Market Programme" NBER WP 5.364. Has Latin Americas Post reform
growth been disappointing? Journal
Braconier, Henrik Ekholm, Karolina y Midelfart
of International Economics 43: 287-311.
Knarvik, Karen Helene (2001). "Does FDI
Work as a Channel for R&D Spillovers? Easterly, W. The quest of growth, Banco
Evidence Based on Swedish Data" IUI Mundial.
Working Paper Series 553, The Research Easterly, W. y L. Servn (2003). Los lmites de
Institute of Industrial Economics. la estabilizacin. Banco Mundial,
Burki, S. y G., Perry (1998). Beyond the Alfaomega.
Washington Consensus: Institutions Eaton y Kortum (1999). International
Matter. Banco Mundial. Technology Diffusion: Theory and
Crdenas, M. (2002). Economic Growth in Measurement, International Economic
Colombia: A reversal of fortune? Center Review.
of International Development, Harvard Echavarra, J. y Gaviria, A. (2002).
University. Colombian long run growth and
De Ferranti, D., Perry, G., Gill, I., y Servn, L. the crisis of the 1990s, Fedesarrollo.
(2000). Asegurando el futuro en una Engerman, Stanley L. y Kenneth L. Sokoloff
economa globalizada, Banco Mundial. (2003). Institutional and non institutional
De Ferranti, D., Perry, G., Lederman, D., y explanations of economic differences.
Maloney, W. (2001). De los recursos NBER WP 9.989.
naturales a la economa del conocimiento, Engerman, Stanley L. y Kenneth L. Sokoloff
Banco Mundial. (1997). Factor Endowments, Institutions,
De Ferranti, D., Perry, G., Gill, I., Gausch, L., and Differential Paths of Growth Among
Schady, N., Maloney, W. y Pramo, C. New World Economies: A View from
(2003). Cerrando la brecha en educacin y Economic Historians of the United States,
tecnologa, Banco Mundial, Alfaomega. en Stephen Haber, ed., How Latin
America Fell Behind. Stanford, Calif.:
De Ferranti, D., Perry, G., Ferreira, C. y M.,
Stanford University Press.
Walton (2004). Desigualdad en Amrica

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 61


Fajnzylber, P., Lederman y Loayza (2002). North, Douglass (1990). Institutions,
GAT causes violent crime? European Institutional Change and economic
economic review 46 (7): 1.323-1.357. Performance. Nueva York: Cambridge
Fernndez-Arias, E. y P., Montiel (2001), University Press.
Reform and Growth: All Pain, No Gain? Martin, W. y D., Mitra (2001). Productivity
IMF staff papers 48: 522-546 Growth and Convergence in Agriculture
Gill,I., Packard, T. y Yermo, J. (2004). Keeping and Manufacturing. Economic
the Promise of Old Age Income Security Development and Cultural Change 49 (2):
in Latin America, Banco Mundial, Stanford 403-22.

University Press. Park, W. (2002). Institutions and Incentives


Haussman, R. y D. Rodrik (2002). Economic for R&D: Implications for L.A.C.
Development and Self-Discovery, Journal Economies. Study prepared for World
of Development Economics, 72(2), 603-33, Bank, Latin America and the Caribbean
Economic Growth in the 90's (2004). Flagship 2000.

Heckman y Pags (2000). The cost of job Perry, G. (2003). Can Fiscal Rules Help
security regulation: Evidence from Latin Reduce Macroeconomic Volatility in the
American Labor Markets. IDB Working Latin America and Caribbean Region?
Paper no 430. Banco Mundial. WP 3080.

IDB (2000). Social protection for equity and Perry, G. y Servn (2003). The Anatomy of a
growth. Washington D.C. Multiple Crisis: Why was Argentina Special
and What Can We Learn from It? Banco
Kinoshita, Y. (2000). "R&D and Technology
Mundial. WP 3081.
Spillovers via FDI: Innovation and
Absorptive capacity", William Davidson Rodrik, D. (2002). Institutions Rule: The
Institute WP 349. primacy of institutions over geography
and integration in economic
Lipsey, R. (2002) Home and Host
development., NBER WP 7.081.
Country effects of FDI, NBER WP 9.293.
Sachs, J. (2003). Institutions dont rule: Direct
Loayza, Fajnzylber y Caldern. (2003).
effects of geography on per capita
Economic growth in Latin America
income, NBER WP 9.094.
and the caribbean. Stylized facts,
explanations, and forecasts, Sen, Amartya (1999). Development as
Banco Mundial. Freedom (Nueva York: Random House).

Lpez, H. (2003). Macroeconomics Schumpeter, Joseph (1942). Capitalism,


and Inequality, Washington D.C., Socialism and Democracy.
Banco Mundial, procesado. Schiff, M. y Y., Wang (2002). Regional
Lucas, Robert (1998). Cambridge Marshall Integration and Technology Diffusion:
lectures 1985, JME. The case of NAFTA, Banco Mundial -
Development Economics Research Group
Lederman, D. Maloney, W., y Servn, L.
(DECRG) and Carleton University -
(2005). Lecciones del TLCAN.
Department of Economics.
Banco Mundial, Alfaomega.
Van Pottelsberghe de la Potterie y Lichtenberg
Lustig, N. (2000). Crisis and The poor:
(2001). Does Foreign Direct Investment
Socially Responsible Macroeconomics.
Transfer Technology Across Borders? The
Sustainable Development Department.
Review of Economics and Statistics, MIT
Technical Paper Series no POV-108.
Press, vol. 83 (3), pp. 490-497.
Washington, D.C.: IADB.
Maloney y Lederman (2002). R&D and
DevelopmentBanco Mundial. WP 3024.

62 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


GLOSARIO

Crecimiento econmico: El incremento PIB per cpita: El PIB per cpita es el


porcentual del PIB (Producto Interno promedio del Producto Interno Bruto
Bruto) de una economa en un perodo de por cada persona. Se calcula dividiendo
tiempo. el PIB total por la cantidad de habitantes
Elasticidad: La elasticidad de una variable Y de la economa en un pas dado.
con respecto a una variable X nos indica Productividad marginal (PMG): Incremento
en qu proporcin vara Y ante una de produccin que puede lograrse
variacin proporcional en la variable X. mediante adiciones en una unidad de
Inflacin: Inflacin es el crecimiento continuo alguno de los factores.
y generalizado de los precios de los bienes
Producto Interno Bruto: El PIB es el valor
y servicios existentes en una economa.
total de la produccin al interior de
NAFTA: Tratado de libre comercio entre un pas.
Mxico y Estados Unidos.

LECTURAS RECOMENDADAS

Burki, S. y G., Perry (1998). Beyond the Washington Consensus: Institutions


Matter, Banco Mundial.
De Ferranti, D., Perry, G., Gill, I. y Servn, L. (2000). Asegurando el futuro en una
economa globalizada, Banco Mundial.
De Ferranti, D., Perry, G., Lederman, D. y Maloney, W. (2001). De los recursos na-
turales a la economa del conocimiento, Banco Mundial.
De Ferranti, D., Perry, G., Gill, I., Gausch, L., Schady, N., Maloney, W. y Pramo, C.
(2003). Cerrando la brecha en educacin y tecnologa, Banco Mundial.
De Ferranti, D., Perry, G., Ferreira, C. y M. Walton (2004) Desigualdad en Amrica
Latina y el Caribe: rompiendo con la historia?, Banco Mundial.
De Ferranti, D., Perry, G., Foster, W., Lederman, D. y A. Valds (2005).
Beyond The City. The rural contribution to development, Banco Mundial.
Loayza, Fajnzylber y Caldern (2003). Economic growth in Latin America and the
Caribbean. Stylized facts, explanations, and forecasts, Banco Mundial.

Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido 63


S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S

1. La desigualdad en Amrica Latina. Rompiendo con la historia?


Francisco H.G. Ferreira

2. Agricultura, comercio y desarrollo. Multilateralismo vs. proteccionismo.


John D. Nash

3. Se buscan buenos empleos. Los mercados laborales en Amrica Latina.


Carmen Pags y Rita Funaro

4. El desafo global de los conflictos locales.


Paul Collier

5. Las nuevas fronteras de Amrica Latina.


Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein

6. Puede la globalizacin beneficiar a todo el mundo?


David Dollar

7. El futuro de la seguridad social en Amrica Latina.


Indermit Gill, Truman Packard y Juan Yermo

8. Crecimiento en Amrica Latina. En busca del tiempo perdido.


Guillermo Perry

9. Acceso a la tierra, desarrollo y reduccin de la pobreza.


Klaus Deininger

10. Un mejor clima de inversin para todos.


Warrick Smith

11. Cerrar la brecha en educacin y tecnologa.


Guillermo Perry, William F. Maloney y Norbert Schady

12. Globalizacin y pobreza.


Ian A. Goldin y Kenneth A. Reinert

64 Crecimiento en Amrica Latina En busca del tiempo perdido


8
Crecimiento en Amrica Latina 8

Crecimiento en
El objetivo de la serie Desarrollo para Todos es
Amrica Latina
En busca del tiempo perdido

En busca del
8
poner a disposicin de formadores de opinin, dirigentes
pblicos y privados, estudiantes y acadmicos, los
resultados y discusiones en torno a tpicos clave de la
agenda actual de los pases en desarrollo en los foros
multilaterales: globalizacin, desigualdad, integracin
tiempo perdido
econmica, empleo, comercio internacional y proteccio-

M U N D I A L
C R E C I M I E N T O
nismo, pensiones y clima de inversin, entre otros.
Guillermo Perry
Todos los materiales han sido escritos y presentados para
permitir que personas no expertas en el tema puedan
leerlos fcilmente, aunque tienen como base los ms
complejos y recientes informes e investigaciones tanto
del Banco Mundial como del BID.

E N

B A N C 0
A M R I C A
El crecimiento de Amrica Latina y el Caribe en los ltimos
cuarenta aos ha sido decepcionante. La brecha con los
pases ricos en lugar de cerrarse se ha ampliado y los pases

SERIE DESARROLLO PARA TODOS


del Este de Asia, que tenan un ingreso medio por habitante

L AT I N A
ms bajo que el de la regin al inicio de este perodo,
ahora lo superan con creces. El ritmo, adems, ha sido
muy variable y accidentado. Cules son las causas de este
comportamiento econmico mediocre y cmo podemos EN
superarlo? Las respuestas no son simples; pero lo peor es
BUSCA

que no existe un consenso pleno entre los estudiosos del


tema, sobre los factores que determinan el xito de algunos
DEL

pases y el retraso de otros. La visin que ofrece este libro


TIEMPO

se centra en el papel de tres factores prominentes en la


literatura tcnica sobre crecimiento econmico en las ltimas
dcadas: la calidad de las instituciones, la generacin
PERDIDO

del conocimiento tcnico y el manejo del riesgo, tanto


macroeconmico como social.

Das könnte Ihnen auch gefallen