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ASPECTOS DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS

MUNICIPAIS

ASPECTS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL OF MUNICIPAL LAWS

Gabriel Dias Marques da Cruz'

Resumo:
Este artigo visa elucidao dos caracteres do controle de constitucionalidade
brasileiro, enfocando, especificamente, a questo das leis municipais. O estudo
busca, pois, expor as duas espcies de controle existentes no Brasil, considerando,
a princpio, que, no campo do controle incidental, no existem grandes problemas,
tendo em vista a larga possibilidade de exame das leis por parte de juizes e
tribunais no bojo de nosso sistema. Contudo, na esfera do controle abstrato,
possvel constatar um erro causado pelo legislador constituinte, quando deixou de
consagrar a lei municipal como objeto de apreciao pela Suprema Corte, o que
traz baila a idia de omisso intencional. Baseando-se nesta constatao, o
trabalho sugere uma modificao do Sistema brasileiro, com o propsito de criar a
permisso para anlise direta da lei municipal perante a Constituio, proposta que
poderia incrementar a defesa de nossa Carta Magna por parte de uma verdadeira
Corte Constitucional.

Palavras-chave: Controle de constitucionalidade. Lei municipal.


Inconstitucionalidade.
Abstract:
This article aims to discover the characteristics of Brazilian's judicial review,
focusing, specially, the municipal law. So, the study looks for an exposition of the
two species of judicial review that can be found in our country, considering, at
first, that there aren't great problems in the concrete field, due to the large
possibility of examination through ali judges and courts. However, in abstract
field, it's possible to find a mistake caused by constitutional legislator, when it
didn't make possible submit municipal law under appreciation by Supreme Court,
giving us the idea of an intentional omission. Based on this consideration, the
paper suggests a modification into brazilian's System, with the purpose of create a
permission for a direct analysis between municipal law and Constitution, proposal
that could increase its defense by a real Constitutional Court.

Keywords: Judicial review. Municipal law. Unconstitutionality.

1. Introduo

O Municpio representa locus privilegiado da vida do ser humano, sendo


nele desenvolvidos os aspectos mais relevantes de sua existncia. A Constituio, de
1988, atribuiu ao M u n i c p i o , c o m o se sabe, a c o n d i o de p e a i n t e g r a n t e d o n o s s o

Mostrando cm Direito do Estado na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.

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sistema federativo, conferindo-lhe diversas espcies de autonomia, incluindo-se,


inclusive, autonomia legislativa.
No que pertence a esta autonomia, empreende-se investigao, neste breve
estudo, acerca das especificidades do controle de constitucional idade da lei municipal,
ou seja, verifica-se a congruncia desta diante do contedo da Carta Magna. Nesse
sentido, examinar-se-o os caracteres operados na via do controle incidental, assim
como aqueles relativos ao controle principal, atentando para as falhas e omisses
existentes nesta seara.
Ao longo do texto, so feitas sugestes com vistas ao aperfeioamento do
modelo nacional de controle de constitucionalidade, sem a pretenso, no entanto, de
fornecer qualquer tratamento inovador na temtica.

2. Breve panorama do controle de constitucionalidade brasileiro

Diante dos elementos estudados, resulta conveniente traar um breve


entendimento acerca do termo controle de constitucionalidade. Vejamos, a princpio, as
lies da doutrina acerca da matria. Neste sentido, Manoel Gonalves Ferreira Filho
acredita que:
Controle de constitucionalidade , pois, a verificao da adequao de
um ato jurdico (particularmente da lei) Constituio. Envolve a verificao tanto dos
requisitos formais - subjetivos, como a competncia do rgo que o editou - objetivos,
como a forma, os prazos, o rito, obsen>ados em sua edio - quanto dos requisitos
substanciais - respeito aos direitos e garantias consagrados na Constituio - de
1
constitucionalidade do ato jurdico.
Pinto Ferreira, por sua vez, chega a ver na Constituio uma superlei com
elevada fora normativa, a qual seria perdida ante a ausncia de um rgo para defend-
la.2 Hans Kelsen, a seu turno, esclarece noo clssica sobre o controle:
A 'inconstitucionalidade' ou 'ilegalidade' de uma norma que, por um
motivo ou outro, tem de ser pressuposta como vlida significa, assim, ou a possibilidade
1
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 27. ed. atual. So Paulo: Saraiva,
2001. p. 34. Objetivando conferir maior preciso ao conceito esboado pelo afamado professor, tem-se que
a terminologia ato jurdico se revela como imprpria para fins de determinao do objeto do controle de
constitucionalidade em sentido estrito. Este tem por fim o exame da conformidade da lei ou ato normativo
proveniente do Poder Pblico com a Constituio, no sendo alvo de fiscalizao os atos de natureza
privada (cf., acerca. BASTOS, Celso Ribeiro. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de
outubro de 1988. volume 4 - arts. 92 a 126. So Paulo: Saraiva, 1997. p. 130). Logo, o termo ato jurdico
abrange uma srie de atos da esfera particular que se encontram alheios ao controle, tais como os negcios
jurdicos, por exemplo, sendo oportuna a sua delimitao com a finalidade de maior precisar o conceito.
2
FERREIRA. Pinto. Curso de direito constitucional. 8. ed. ampl. e atual, de acordo com as Emendas
Constitucionais e a Reviso Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 421.

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de esta ser anulada (do modo ordinrio, se for uma deciso judicial, de outro modo, que
no o ordinrio, se for um estatuto), ou a possibilidade de ser nula. Sua nulidade
significa a negao da sua existncia pela cognio jurdica. No pode ocorrer qualquer
contradio entre duas normas de diferentes nveis da ordem jurdica. A unidade da
ordem jurdica nunca pode ser ameaada por qualquer contradio entre uma norma
superior e uma inferior na hierarquia do Direito. 3
Gilmar Ferreira Mendes aponta, por sua vez, seguindo a lio de Orlando
Bitar na temtica, ser a inconstitucionalidade a no-conformidade da lei ou ato
normativo com a Constituio, conjugada com a sano 4 (nulidade/anulabilidade)
5
incidente por conta desta desconformidade. Clmerson Merlin Clve assevera,
igualmente, poder ocorrer a inconstitucionalidade no caso de desconformidade do ato
normativo ou do seu processo de elaborao com a Carta Maior 6
Cretella Jnior estabelece ligao ntima entre a rigidez constitucional e o
advento do controle, ao prenunciar que este "(...) o procedimento - existente nos
pases de Constituio rgida - que incide sobre determinadas normas, para,
examinando-lhes os requisitos formais e materiais, verificar se estas normas so ou no
so compatveis com a Constituio vigente " 7
A relao entre o controle constitucional e a supremacia da Carta Maior
tambm resultou admitida por Afonso Arinos de Melo Franco, 8 ao preceituar quais os
mecanismos de defesa da Constituio:
A esta tcnica da limitao do poder, atravs da submisso
dos poderes institudos supremacia da Constituio,
chamada controle constitucional, e visa assegurar, por
3
KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. Traduo Lus Carlos Borges. 3. ed. So Paulo:
Martins Fontes, 1998. p. 233.
4
Acerca da ameaa de sano como sendo parte da norma no seu aspecto dialgico, conferir FERRAZ JR.,
Trcio Sampaio. Teoria da norma jurdica', ensaio de pragmtica da comunicao normativa, p. 73: "Na
realidade, a ameaa de sano faz parte da norma no seu aspecto dialgico e no no seu aspecto
monolgico. Neste sentido, ela argumento de persuaso, consistindo para o endereado - o sujeito
normativo - uma indicao do comportamento do editor - a autoridade - em determinadas circunstncias"
Serve a sano como instrumento da manuteno de autoridade e sua suspenso provisria (cf. p. 75).
5
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurdicos e polticos. So Paulo:
Saraiva, 1990. Ttulo 1 - Constituio, constitucionalidade e inconstitucionalidade.
6
CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. p. 30.
CRETELLA JNIOR, Jos. Elementos de direito constitucional. 2 ed. rev. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1998. p. 94. Celso Ribeiro Bastos assevera, a seu turno que o conceito de inconstitucionalidade
se apresenta vazio de qualquer contedo nos pases em que se adota a flexibilidade constitucional,
vinculando a presena do controle, necessariamente, presena de uma Constituio rgida (Cf. BASTOS,
Celso Ribeiro. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. volume 4 -
arts. 92 a 126. So Paulo: Saraiva, 1997. p. 134).
8
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Direito constitucional: teoria da Constituio; as Constituies do
Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1976. p. 139.

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vrios mecanismos, a supremacia material e formal da


Constituio sobre as leis e os atos do governo e da
administrao.

Do quanto visto, nota-se que a doutrina v o controle de


c o n s t i t u c i o n a l i d a d e c o m o s e n d o a a n l i s e d e a d e q u a o e n t r e leis e a t o s n o r m a t i v o s d o
P o d e r P b l i c o e a C o n s t i t u i o F e d e r a l , f u n c i o n a n d o , p o r t a n t o , c o m o i n s t r u m e n t o de
aferio da congruncia de atos que possuam teor normativo perante os ditames
9
insculpidos na Carta Magna.
F e i t a e s t a b r e v e i n t r o d u o , s e r i a o p o r t u n o s a b e r o s c a r a c t e r e s a t u a i s do
s i s t e m a d e c o n t r o l e n a C o n s t i t u i o , d e 1988, 1 0 s e n d o p o s s v e l d i z e r q u e , c o m ela, vive-
s e , n a a t u a l i d a d e , o a p o g e u d o c o n t r o l e d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d e , e m v i r t u d e da alta
c o m p l e x i d a d e alcanada pelo sistema ptrio, que compreende:

a) controle incidental (por via de exceo/defesa, ou


concreto): exercitvel por qualquer juiz ou tribunal, diante
de um caso concreto, tendo como origem, historicamente,"
a famosa deciso proferida, em 1803, pelo Juiz norte-
americano Marshall no caso Marbury v.v Madison. Neste
controle, a deciso proferida tem efeitos incidenter tantum,
afastando-se do caso sub judice a aplicao da norma
incompatvel, mas mantendo-a intacta no ordenamento.
Nos tribunais,' 2 aplica-se a clusula da reserva de plenrio

" O controle de constitucionalidade serve, saliente-se, como mecanismo que preserva o prprio regime
democrtico, como reala o professor Elival Ramos: "(...) o combate inconstitucionalidade ainda mais
vital nos Estados em transformao, dependendo do seu sucesso o triunfo da Democracia e do
desenvolvimento com justia social" (RAMOS, Elival da Silva. A inconstitucionalidade das leis: vcio e
sano. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 221).
10
Aps a superao de um difcil perodo ditatorial, a Constituio de 1988 representa momento de
relevncia mpar para o pas, por se tratar da primeira Carta que no se originou de uma ruptura nas
instituies (Cf. BONAVIDES, Paulo. Histria constitucional do Brasil. 5. ed. Braslia: OAB Editora,
2004. p. 455). Ressalte-se ser, segundo as lies do mencionado professor, a hora de fazer navegar o
barco constitucional, o que se espera ser cada vez mais alcanado em nosso pais (Cf. BONAVIDES,
Paulo. A constituio aberta. Belo Horizonte: Del Rey, 1993. p. 246).
" Para aprofundar o entendimento histrico do surgimento do controle incidental, cf: BITTENCOURT,
Carlos Alberto Lcio. O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade das Leis. 2 ed. Braslia: Ministrio
da Justia, 1997. Captulo 1.
12
Cf. THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2000. v. 1, p. 571. Atravs do quadro elaborado pelo professor, descobrem-se quais os meandros da
fiscalizao no bojo dos tribunais. Aps ser feita a argio de inconstitucionalidade e ser ouvido o
Ministrio Pblico, o relator submete a questo, como preliminar, ao rgo que deve julgar o processo,
tendo este duas escolhas: rejeitar a alegao, o que conduz no suspenso do julgamento, ou aceitar a
alegao, quando ocorre a suspenso do julgamento para que a questo seja submetida ao Pleno ou rgo
Especial equivalente. Seja rejeitando, seja declarando a inconstitucionalidade, os autos retomam ao rgo
primitivo, prosseguindo, ento, o julgamento que estava sendo realizado. Incumbe lembrar, igualmente, da
sua advertncia, ao prelecionar que: "Se a questo de inconstitucionalidade j houver sido decidida
anteriormente pelo colegiado ou pelo Supremo Tribunal Federal, no necessrio reiter-la cm cada novo
caso que verse sobre a mesma matria. Os rgos fracionrios, a que couber a competncia para o recurso ou a
causa, proferiro ojulgamento, sem suscitar o incidente do art. 480 (Lei n. 9756, de 17.12.98)" (cf. p. 568).

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para declarao de inconstitucionalidade (art. 97 da


Constituio de 1988), exigindo-se, pois, maioria absoluta.
Ademais, participa o Senado Federal do aludido controle,
na medida em que pode resolver expurgar, definitivamente,
a norma declarada inconstitucional pelo STF,13 retirando-a
do conjunto legislativo ptrio. Respeitadas as regras de
jurisdio e competncia, so cabveis, no objeto do
controle incidental, quaisquer espcies de leis (federais,
estaduais, municipais) que estejam em desacordo com a
Carta Magna, havendo, como regra, a conferncia de
efeitos ex tunc (retroativos) deciso empreendida.
b) controle principal (por via de ao, ou abstrato):
exercitvel mediante as aes previstas
constitucionalmente, as quais objetivam atacar
frontalmente (principaliter) a norma inconstitucional,
retirando-a do ordenamento jurdico, com efeitos ex nunc
ou ex tunc. Teve como marco a influncia kelseniana
quando da elaborao da Constituio Austraca de 1920.14
H, no Brasil ps-88, diversos mecanismos que permitem o
exerccio da fiscalizao abstrata, sendo espcies a Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), a ADIN por
omisso - a qual configura-se, inclusive, como criao da
Carta de 1988; a Ao Declaratria de Constitucionalidade
(ADC), advinda com a Emenda Constitucional n. 3/93, e a
Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental
(ADPF), contemplada, tambm, no prprio texto da
Constituio cidad. Ampliou-se a legitimao para
deflagrao do controle abstrato brasileiro (art. 103), bem
como foi assegurada a possibilidade de instituio, pelos
Estados, dos seus regimes prprios de fiscalizao
constitucional (art. 125, 2). Ademais, previu-se a
participao do Advogado Geral da Unio nos processos de
aferio de constitucionalidade, aliada manifestao do
Procurador Geral da Repblica.

Estando firmadas as principais caractersticas do atual regime brasileiro de


controle de constitucionalidade, impende perscrutar, com mais ateno, quais so as
principais caractersticas do Municpio em nossa rbita federativa.

O Regimento Interno do Supremo Tribunal (RISTF) disciplina o processamento da verificao, sendo


oportuno destacar, de logo, a exigncia de quorum de 8 ministros, sendo exigida a maioria de 6 para a
declarao.
Para uma melhor compreenso dos caracteres do controle, cf.: DANTAS, Ivo. O valor da constituio: do
controle da constitucionalidade como garantia da supralegalidade constitucional. 2 ed. rev. aum. Rio de
Janeiro: Renovar, 2001. p. 65.

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3. O Municpio como ente federativo: singularidade nacional

O Municpio nasceu, conforme a histria nos ensina, em Roma, 15


representando, poca, um ttulo privilegiado concedido s cidades que vieram a ser
conquistadas pelo Exrcito romano. Neste sentido, so lapidares as palavras de Jos Nilo
de Castro:

O Municpio aparece mesmo em Roma, como ttulo


concedido a certas Cidades conquistadas pelo Exrcito
Romano. Eis que os vencidos, os povos vencidos, ficavam
sujeitos, desde a derrota, s imposies do Senado
Romano. Entretanto, em troca da sujeio alvitrada, e
obedientes s leis romanas, concediam-se-lhes privilgios,
prerrogativas, como o direito de continuarem a praticar o
comrcio e sua vida civil, o de escolherem os seus
representantes, a dirigirem-lhes as prprias Cidades, repete-
se, subordinadas todas Roma. De conseqncia, as
comunidades que recebiam essas vantagens chamavam-se
Municpios, isto , Mnus, eris, quer dizer, na lngua latina,
ddivas, privilgios e capere (capio, is, cepi. captum, ere),
verbo latino que significa receber. Da, o Municpio
etimologicamente explicado aqueia entidade que recebeu
privilgios.16

No Brasil, aps a criao pioneira do Municpio de So Vicente, 17 muitos


outros vieram a surgir no cenrio nacional, contribuindo, paulatinamente, para que se
alcanasse a quantidade atual, a qual totaliza nmero superior a cinco mil entes desta
natureza.
Vale destacar, no particular, que o Municpio assume importncia especial
para o sujeito que nele habita. A vida de cada ser humano nele diuturnamente se
desenrola, a estando presentes os momentos mais significativos e marcantes de cada
vivncia particularizada. De fato, a relao de pertencimento de cada pessoa ao campo

15
Neste sentido, conferir ISERN, Luiz Francisco. Controle de constitucionalidade por meio do veto
municipal. So Paulo: Mtodo, 2002. p. 154: "Embora Roma tivesse ignorado, durante largo tempo, a
instituio municipalista (durante duzentos anos de Monarquia e quinhentos de Repblica desconhece o
regime municipal), surgiu ele naquele Estado. Atribui-se a Syla a origem das prticas municipalistas"
" CASTRO. Jos Nilo de. Direito municipal positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 1991. p. 16 (Grifos no
original). Cumpre explicitar, outrossim, a vinculao da cidade ao conceito de sociedade poltica,
consoante j lecionava Aristteles: "Sabemos que uma cidade como uma associao, e que qualquer
associao formada tendo em vista algum bem; pois o homem luta apenas pelo que ele considera um
bem. As sociedades, todas elas, portanto, propem-se algum lucro - especialmente a mais importante de
todas, visto que pretende um bem mais elevado, que envolve as demais: a cidade ou sociedade poltica"
(Cf. ARISTTELES. Poltica. So Paulo: Martin Claret, 2004. p. 11).
17
CASTRO, Jos Nilo de. op. cit. p. 37. O autor menciona que, em seguida criao de So Vicente
(22/01/1532). advieram os Municpios de Olinda (1537), Santos (1545), Salvador (1549), Santo Andr da
Borda do Campo (1553) e Rio de Janeiro (1567).

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municipal se deflagra de maneira clara, costumeiramente mais pronunciada do que


aquela que se verifica no relacionamento do cidado com o Estado ou com a Unio. H,
portanto, e em regra, maior proximidade afetiva do sujeito perante o Municpio em que
18
vive.
No mbito nacional, o referido ente nunca desfrutou da mesma liberdade e
autonomia de atuao como a partir da Constituio vigente. De fato, a Constituio de
1988 engendrou soluo no mnimo original 19 no mbito do entendimento tradicional do
que poderia ser imaginado como forma de Estado: alou o Municpio condio de ente
federativo, dotando-lhe de caractersticas outrora no-ostentadas.
O Estado Federal, concepo originada, com primazia, no mbito do
constitucionalismo norte-americano 20 revela-se como forma de Estado em sede da qual

Partilhando do mesmo entendimento, cf. ISERN, Luiz Francisco, op. cit. p. 161: "Inicialmente, cumpre
ressaltar a importncia, sempre verificada, do componente fisiogrfico para a constituio de uma
comunidade. O Municpio o local onde o cidado mora, onde conhecido e onde se deixa conhecer. Para
essa comunidade ele mostra a faceta social da sua personalidade, exibe status, espera reconhecimento e
apreo. o local em que educa seus filhos e para isso assume posturas definidas. E o local a que dedica o
seu bem-querer, o que lhe serve de estmulo para contribuir. Suas decises, pois, so tomadas com base em
afinidades adquiridas, para um grupo com o qual ele tem empatia, simpatia ou at mesmo antipatia. Em
suma, o muncipe o Municpio, e o Municpio o muncipe. Ai reside a importncia do Municpio para a
pessoa. ali que as coisas verdadeiramente importantes para ela acontecem"
Neste sentido, vejamos o entendimento de Luiz Francisco Isern: "Os Municpios recebem destaque na
Constituio Federal de 1988, notadamente porque se colocam na curiosa situao de no possurem
similar em todo o mundo. Queremos dizer que o Municpio desfruta no Brasil de posio inexistente em
outros pases. Aqui ele tido como ente integrante do pacto federativo. No resultado final, tal
circunstncia significa que o Municpio pessoa poltica autnoma, do mesmo modo que os demais entes
polticos (a Unio e os Estados). A soma desses entes polticos que caracteriza a nossa Federao"
(ISERN, Luiz Francisco, op. cit. p. 162).
Mas que nele no encontra, de forma absoluta, a totalidade de suas origens, como acentua o professor
Saulo Casali; Cf. BAHIA, Saulo Jos Casali. A federao brasileira. Revista Jurdica dos Formandos em
Direito da UFBA, p. 184. Indispensvel destacar, tambm, a contribuio trazida pelo professor
Loewenstein quanto s origens do federalismo: "Junto a la constitucin escrita y el establecimento de Ia
forma republicana de gobiemo, esto es, no monrquica, en Estados com um extenso territrio, el
federalismo es la aportacin americana ms importante a la teoria y a la prctica dei Estado moderno.
Uniones de Estados de tipo federal haban existido anteriormente: en la antigua Grcia, Ias ligas o
sinoikias dlica, anfictinica, helnica y aquea; la "alianza eterna" (ewige Bund) de los cantones suizos
desde el siglo XIV y XV, la Unin de Utrecht (1569) entre Ias siete provncias nortenas de los Pases
Bajos. Pero ninguna de estas formaciones constituyeron un autentico Estado federal, en parte por la
ausncia de rganos comunes con jurisdiccin directa sobre los ciudadanos de los Estados asociados y en
parte por la preponderncia de uno de los miembros" (LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la constitucion.
Traduccin y estdio sobre la obra por Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona: Ariel, 1964. p. 354-
355)(grifos nossos).

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s o c o n s a g r a d o s crculos de autonomia21 para os entes constitutivos,22 prevendo-se, em


s e d e n o r m a t i v a , c o m p e t n c i a s i n d i v i d u a l i z a d a s p a r a c a d a u m d e l e s , e a s s e g u r a n d o - s e sua
p a r t i c i p a o n a e x p r e s s o na v o n t a d e d o t o d o c o m p o s t o .
A o longo de sua evoluo, a noo de Estado Federal sofreu mudanas,
s u j e i t a n d o - s e a m o d i f i c a e s . N o e n t a n t o , p o d e m ser i n f e r i d a s a l g u m a s c a r a c t e r s t i c a s
especficas que contribuem para corroborar a natureza federal de determinado ente
23
e s t a t a l , s e n d o b a s t a n t e p r o v e i t o s a , n o p a r t i c u l a r , a l i o d e M i c h e l T e m e r , p a r a o qual
haveria:

a) notas essenciais caracterizao federal: repartio


constitucional de competncias; participao da vontade
das ordens jurdicas parciais na vontade criadora da ordem
jurdica nacional; e possibilidade de autoconstituio,
consubstanciada na existncia de Constituies locais.

b) elementos indispensveis para mantena da federao:


rigidez constitucional e a existncia de um rgo
incumbido do controle de constitucionalidade das leis.

Avulta de importncia destacar a histrica distino24 manifestada na


d i v i s o e n t r e leis de autonomia e leis de participao c o m o c a r a c t e r e s d o E s t a d o federal,
e l e m e n t o s q u e c o l a b o r a m p a r a q u e se c o m p r e e n d a a f o r m u l a o o r i g i n a l d o r e f e r i d o
conceito.25
O modelo federativo nacional do ps-88 inova,26 dessa forma, ao
c o n s a g r a r uma terceira entidade federativa, f u g i n d o d o m o d e l o d u a l b s i c o , o qual
c o n c e b i a , t o - s o m e n t e , o s E s t a d o s - m e m b r o s e a U n i o F e d e r a l c o m o c o m p o n e n t e s da

21
Acerca da importncia da noo de autonomia na formao da federao, cf. TEMER, Michel. Elementos
de direito constitucional, p. 61: "Em face da idia de soberania ressalta a concepo da unidade estatal.
Por isso, no plano internacional no tem relevo o saber se a forma de Estado federal ou unitria. Diante
da idia de autonomia, a importncia da distino inquestionvel. E que ela s se encontra onde tiver
sede a descentralizao poltica (grau mximo) geradora de domnios parcelares da ordem estatal que,
reunidos, formam a unidade".
22
FR1EDE, Reis. Curso Analtico de Direito Constitucional e de Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro:
Forense, 1999. p. 120: "O Estado Federal , por definio, aquele onde esto asseguradas, pela
Constituio, autonomia poltico-adminislrativa s partes descentralizadas (Estados-membros, Provncias,
Territrios etc.). E. nesse sentido, reputada, pela quase unanimidade dos autores, como a forma mais
moderna de Estado" (grifos no original).
23
TEMER. Michel. Elementos de direito constitucional. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 63.
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica, p. 181, referindo-se, no caso, noo construda por Georges
Scelle.
25
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica, p. 188-189: Em sua evoluo, o professor demonstra ter havido a
predominncia, a princpio, da autonomia dos entes constitutivos, alcanando-sc, em seguida, certo
equilbrio de atuao, para se ver, na atualidade, a predominncia do campo da participao dos referidos
entes, percebendo-se, de forma correlata, "(...) considervel atenuao e declnio da autonomia"
26
Cf. SILVA, Jos Afonso da. O municpio na Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1989.
p. 7: "A Constituio de 1988 modifica profundamente a posio dos Municpios na Federao, porque os
considera componentes da estrutura federativa"

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aludida forma estatal. E o faz, de forma mais pronunciada, em trs momentos: em seus
artigos Io,27 1 828 e 29. 29 Na esfera legislativa, compete aos Municpios, doravante,
legislar sobre assuntos de interesse local30 (art. 30, inciso I, da Constituio de 1988).
Alexandre de Moraes corrobora tal entendimento, ao concordar com a
incluso do Municpio na Federao, integrando-o "(...) na organizao poltico-
31
administrativa e garantindo-lhe plena autonomia (...)" Fernanda Dias Menezes de
32
Almeida tambm concorda com a opo do Constituinte. Ademais, Regina Ferrari, a
seu turno, explicita a dignidade possuda pelo Municpio perante as outras ordens
federativas, ao lecionar que:

Um dos traos caractersticos de nossa Federao a


incluso do Municpio como parte integrante do
Estado Federativo do Brasil, reconhecendo, assim,
que ele tem a mesma dignidade da Unio e dos
Estados-Membros, compartindo o exerccio de sua
soberania entre trs ordens jurdicas diferentes. 33

A soluo constitucional no foi aceita, entretanto, de forma pacfica pela


doutrina. Cabe destacar, por exemplo, as crticas severas do professor Raul Machado
Horta, para o qual a concepo do Municpio como ente federativo revela regra de
federalismo assimtrico 34 da Constituio de 1988, asseverando que: "O Estado Federal
35
uma federao de Estados e no, de Estados e Municpios" No mesmo sentido, Jos

;
Tal dispositivo insere, expressamente, os Municpios, junto aos Estados, como componentes da Repblica
Federativa do Brasil.
28
Alm de inserir os Municpios no rol da organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do
Brasil, salienta a autonomia por eles ostentada. Jos Afonso da Silva. op. cit. p. 8, a seu tumo, divide a
autonomia municipal nas capacidades de auto-organizao (elaborao de lei orgnica prpria), auto-
governo (eletividade de Prefeito e Vereadores), capacidade normativa prpria (referente autolegislao)
e capacidade de auto-administrao.
O referido dispositivo evidencia a capacidade normativa prpria municipal, a qual exercida pela
elaborao de sua Lei Orgnica.
O professor Celso Bastos defende a elasticidade do conceito de interesse local como uma caracterstica
vantajosa da referida definio. (Cf. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional, cit., p. 311).
" MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 273 e 274.
'"' ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo: Atlas,
2005. p. 112 e 162.
" FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. A Inconstitucionalidade da Lei Municipal. Curitiba: Juru. 1991. p. 32.
M
O federalismo assimtrico seria uma forma anmala de federalismo, a qual pode "(...) localizar-se no
fenmeno ftico, por deformao de institutos federais, como no ato normativo, mediante a criao de
solues autnomas, oferecidas pela norma jurdica" (v. HORTA, Raul Machado. Direito constitucional, p.
495).
35
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 497.
Vale ressaltar, igualmente, o seguinte trecho: "A Constituio Brasileira consagrou assimetria que no
obteve adoo em outro texto do federalismo constitucional contemporneo"

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 841 - 870 jan./dez. 2006
850 Gabriel Dias Marques da Cruz

A f o n s o d a S i l v a p r o c l a m a no ser o Municpio unidade federada,36 assim c o m o Jos


37 38
Nilo de Castro e Saulo Casali Bahia.
N o entanto, revela-se acertada a escolha d o Constituinte ptrio ao arrolar
o s M u n i c p i o s c o m o p a r t e s i n t e g r a n t e s d o m o d e l o f e d e r a t i v o . Isto p o r q u e n o s e p o d e
encarar u m instituto jurdico c o m o r e f m absoluto do t e m p o , c o n d e n a n d o - o completa
p a r a l i s i a d i a n t e d a s i n m e r a s e v o l u e s q u e o c o r r e m n o c o n t e x t o q u e o c i r c u n d a . Por
b v i o , o conceito de Estado federaI no pode se afastar de tal regra, sendo oportuno
atualiz-lo e enriquec-lo c o m a incorporao de mais uma esfera constitutiva, soluo
que merece destacado aplauso.

Fala-se, pois, n u m a Federao brasileira de duplo grau39 dotada de


s i n g u l a r i d a d e s a n t e o m o d e l o t r a d i c i o n a l , v e r d a d e , m a s a s q u a i s n o c o l a b o r a m para
d e s m e r e c e r a i n c l u s o na n o o f e d e r a t i v a . N e s t e s e n t i d o , f i l i a m o - n o s d o u t r i n a clssica
de Hely Lopes Meirelles, para o qual:

A Federao brasileira no dispensa nem prescinde do


Municpio na sua organizao constitucional. Segue-se,
da, que o Municpio brasileiro entidade poltico
administrativa de terceiro grau, na ordem descendente da
nossa Federao: Unio - Estados - Municpios (...) Em
todas as edies anteriores sustentamos que o Municpio
brasileiro sempre fez parte da Federao. E, agora, a
Constituio de 1988 assim o declarou em seus arts. I o e
18, corrigindo essa falha. 40

34
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 620: "(...) a Federao brasileira
adquire peculiaridade, configurando-se, nela, realmente trs esferas governamentais: a da Unio (governo
federal), a dos Estados Federados (governos estaduais) e a dos Municpios (governos municipais), alm do
Distrito Federal, a que a Constituio agora conferiu autonomia. E os Municpios transformaram-se
mesmo em unidades federadas? A Constituio no o diz. Ao contrrio, existem onze ocorrncias das
expresses unidade federada e unidade da Federao (no singular ou no plural) referindo-se apenas aos
Estados e Distrito Federal, nunca envolvendo os Municpios"
17
Neste mesmo sentido, para Jos Nilo de Castro: "A Federao, dessarte, no de Municpios e, sim, de
Estados, cuja caracterizao se perfaz com o exercitamento de suas leis fundamentais, a saber, a da
autonomia e a da participao" (Cf. CASTRO, Jos Nilo de. op. cit. p. 37 (Negritos no original).
18
BAHIA, Saulo Jos Casali. op. cit. p. 202: "Restrito, assim, a temas locais, o Municpio desenvolve, no
Brasil, atividade administrativa e legislativa (nunca judiciria) que no se presta a elev-lo ao grau de
entidade federada, na medida em que no participa, de qualquer modo efetivo, da direo dos negcios
polticos nacionais. Sua posio, ento idntica quela possuda pelas clulas municipais da maioria dos
Estados reconhecidamente unitrios, que quase sem exceo mereceram a possibilidade de legislar e
administrar no mbito local"
39
Cf. ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. op. cit. p. 113: "Assim, o federalismo brasileiro corresponde
ao que CHARLES DURAND denomina federalismo de duplo grau, caracterizado pelo fato de que no s
o Estado-membro, mas tambm o ente poltico local, possui competncia e autonomia irredutveis, salvo
por emenda constitucional"
J0
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 7. ed. atual. Por Izabel Camargo Lopes Monteiro
e Yara Darcy Police Monteiro. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 39. Ademais, no se pode olvidar o
ensinamento de Victor Nunes Leal (Apud ROCHA, Fernando Luiz Ximenes. Controle de
constitucionalidade de leis municipais. Cf. Captulo 8, em especial), quando prcccitua inexistirem duas

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 841 - 870 jan./dez. 2006
Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais 851

Aps corroborar, pois, a incluso do Municpio com ente federativo,


incumbe perquirir quais as formas possveis de controlar o produto da capacidade
normativa municipal, a saber, suas leis e demais atos normativos.

4. O controle incidental das leis municipais

No que tange ao controle empreendido no campo incidental, sabe-se haver


ampla possibilidade de aferio de constitucionalidade da lei diante da Carta Magna,
cabendo a todos os rgos jurisdicionais a realizao do referido controle difuso. No
mbito especfico da lei municipal, no h diferena para a amplitude do que ocorre no
controle em geral: qualquer lei ou ato normativo expedido na rbita municipal que esteja
em desacordo com a Lei Maior pode ser declarado inconstitucional por qualquer dos
rgos que compe o Poder Judicirio brasileiro.
Todavia, diferem os meandros processuais plausveis de utilizao em
razo da lei utilizada como parmetro. Com efeito, a lei municipal pode: ferir comando
esculpido na Constituio Estadual', descumprir disposio prevista na Constituio
Federal ou, tambm, estar em desacordo com ambos os diplomas - ocasio manifestada
no caso de haver norma constitucional federal repetida no campo da Lei Maior Estadual.
No primeiro caso, a ofensa deve ser dirimida, exclusivamente, no campo
do Estado-membro. Sabe-se, evidncia, que resultou assegurada, pelo Constituinte, a
autonomia do Estado na formulao de seu microssistema de controle de
41
constitucionalidade, cabendo-lhe, tambm, elaborar sua Carta Maior, como
42
manifestao do seu Poder Constituinte Decorrente. Caso ocorra antinomia entre a
norma municipal e a norma estadual, o conflito deve ser dirimido entre ambos, no
devendo ser provocado o Supremo Tribunal Federal para tomar parte na discordncia,
mostrando-se indevido, pois, o uso do recurso extraordinrio. 43 Preserva-se, desta forma,
a normatividade autnoma do Estado-membro. 44

federaes exatamente iguais.


41
Expresso empregada por Celso Ribeiro Bastos: Cf. BASTOS, Celso Ribeiro. Comentrios Constituio
de 1988: promulgada em 5 de outubro de 1988, cit., p. 148.
FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Poder constituinte dos estados-membros. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1979. p. 58: "Quando a funo constituinte dirige-se estruturao e organizao do Estado-
Membro, ou seja, a institucionalizao da ordem juridica interna de uma unidade federada, surge o
chamado Poder Constituinte Decorrente institucionalizador ou inicia!; quando esse Poder atua para
modificar a sua obra primeira, veste o nome de Poder Constituinte Decorrente de Reviso Estaduar
FERRARI, Regina de Macedo Nery. A /nconstitucionalidade da Lei Municipal, cit., p. 89.
BASTOS, Celso Ribeiro. O controle judicial da constitucionalidade das leis e atos normativos municipais,
cit., p. 71: "No que respeita ao mtodo "difuso", h que se distinguir a argio de inconstitucionalidade
face Constituio Federal e Constituio do Estado-membro. Assim, pois, no caso de a lei municipal
afrontar a Constituio Federal e impugnada na "via de exceo", das decises dos tribunais locais caber
apelo ao Supremo Tribunal Federal, atendidos os pressupostos de cabimento do recurso extraordinrio,

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 841 - 870 jan./dez. 2006
852 Gabriel Dias Marques da Cruz

Na segunda hiptese, ou seja, caso haja incompatibilidade entre lei


municipal e a Constituio Federal, incumbe utilizar o recurso extraordinrio para fazer
chegar a questo constitucional apreciao do Pretrio Excelso. 45 A Carta Magna
instituiu hipteses restritivas para o cabimento do referido recurso, vinculando sua
admissibilidade alegao de violao da Lei Maior.
Na terceira hiptese, a saber, em sendo constatada lei municipal que fira,
simultaneamente, a Constituio Estadual e a Constituio Federal, pode-se alegar, tanto
no Tribunal de Justia quanto no Supremo, a violao, sendo possvel o emprego do
recurso extraordinrio caso haja inconformismo com a deciso prolatada na rbita
estadual, j que se trata de dupla esfera normativa questionvel.
Ante o exposto, nota-se ser claramente possvel o exerccio do controle
incidental de constitucionalidade de leis municipais, seja quando o parmetro for a
Constituio Estadual, seja quando resultar questionada a congruncia normativa com a
Carta Federal. Impende salientar, contudo, que, no caso de violao simultnea,
persistir a possibilidade de emprego de recurso extraordinrio para o Supremo Tribunal
Federal.

5. O controle principal das leis municipais e sua parametricidade

5.1. A lei municipal e a Constituio Estadual

Sabe-se ser possvel a realizao do controle abstrato de


constitucionalidade de leis e atos normativos municipais que ofendam a Carta Magna
estadual, soluo que se impe por fora da prescrio constante no art. 125, 2, da
Constituio, de 1988.
Com efeito, afigura-se correta a consagrao esposada pelo Constituinte,
em razo de se conferir a devida ateno para o eixo autnomo de normatividade que
existe no campo dos Estados-membros. Seria postura condenvel se acaso o legislador
permitisse a elaborao de Constituies Estaduais alvo de fcil descumprimento pelos
entes municipais, possibilitando, desse modo, que prevalecesse o arbtrio desmesurado
nesse campo, permitindo normatividade desprovida da sano adequada.
Em momento anterior ao advento da atual Carta Magna, a doutrina j
propugnava a instituio de controle abstrato de leis municipais tendo como parmetro a

consoante o item III e alneas do art. 119. da C.F., e, tambm, as hipteses contidas no Regimento Interno
do STF. No entanto, ocorrendo exclusivamente a violao da Constituio do Estado-membro por lei ou
ato normativo municipal, as decises dos rgos judiciais inferiores sero apreciados to-somente pelo
Tribunal de Justia"
45
FERRARI. Regina de Macedo Nery. A Inconslilucionalidade da Lei Municipal, cit., p. 86.

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 841 - 870 jan./dez. 2006
Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais 853

Constituio Estadual. Neste sentido, importa citar antigo entendimento do professor


Jos Afonso da Silva:
fora de dvida, portanto, que existe relao hierrquica entre leis e atos
municipais e a Constituio do Estado. Se assim , torna-se incompreensvel sustentar
que essas leis e atos s se expem ao controle da jurisdio excepcional nos casos adrede
indicados na Constituio Federal, negando-se, por esse modo, ao constituinte estadual o
poder de instituir sistema prprio de defesa de Constituio estadual, como se o sistema
de defesa desta fosse matria de competncia do constituinte federal. 46
Fernando Luiz Ximenes Rocha 47 contribui de forma destacada para
sintetizar a abordagem do tema no momento em que leciona o entendimento do controle
incidental (difuso) da lei municipal. Segundo ele:
(...) o controle de constitucionalidade de norma municipal,
por intermdio do mtodo difuso, s ser submetido ao
crivo do Supremo Tribunal Federal caso a lei ou o ato
normativo da municipalidade sejam atacados por
malferimento Constituio Federal. Se, ao revs, a
contestao travar-se apenas com relao Carta Poltica
Estadual, a matria exaure-se no mbito do Tribunal de
Justia local.

Tambm antes do surgimento da Carta de 1988, interessante polmica


acerca dessa espcie de conflito ocorreu no Estado de So Paulo, por ocasio do
discutido art. 50, pargrafo nico, da Constituio Estadual, o qual veio a instituir, sem
autorizao expressa da Constituio Federal vigente (1967), a possibilidade de
utilizao de representao de inconstitucionalidade de leis municipais no campo do
Estado-membro.
O tema foi intensamente discutido quando da propositura das
Representaes ns. 261.928 e 261.929, tendo sido julgado procedente, no primeiro
processo, o pedido de declarao de inconstitucionalidade da Lei n. 8.550/76 do
Municpio de So Paulo. Todavia, no curso do processo, advieram inmeras discusses
acerca da legitimidade do ente estadual para proceder instituio autnoma de sistema
de controle de constitucionalidade, as quais foram superadas com a prolao do acrdo
que sufragou a tese defendida na inicial. 48

46
SILVA, Jos Afonso. Ao direta de declarao de inconstitucionalidade de lei municipal, cit., p. 100.
47
ROCHA, Fernando Luiz Ximenes. Controle de constitucionalidade de leis municipais. So Paulo: Atlas,
2001. p. 96.
48
Cf., em especial: Ao direta de controle da constitucionalidade de leis municipais em tese, cit., p. 21
(petio inicial); p. 37-42 (manifestao do Ministrio Pblico argindo preliminares de ilegitimidade
ativa e incompetncia do Tribunal de Justia); p. 45-48 (impugnao s preliminares); p. 135-174 (acrdo
do Pleno do TJ-SP).

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 841 - 870 jan./dez. 2006
854 Gabriel Dias Marques da Cruz

N o Rio Grande do Sul a temtica tambm foi alvo de debates, os quais


vieram a lume, de forma destacada, nas seguintes Representaes:

N. 19.522 - foi conhecida a representao e julgado


procedente o pedido de declarao de inconstitucionalidade
dos artigos 12, I; 29; 36, pargrafo nico e 43 da Lei
Municipal n. 10, de 26/01/1972, do Municpio de Venncio
Aires;49
N. 21.430 - decretada a inconstitucionalidade da Lei n.
2649, de 27.06.1973, do Municpio de Rio Grande;50
N. 21.431 decretada a inconstitucionalidade do art. 18,
parte final, e seus pargrafos I o e 2o, da Lei Orgnica do
Municpio de Iju.51

Na rbita do Direito Constitucional hodierno, no h, no entanto, maiores


questionamentos acerca do tema, em virtude do contedo da nova Lei Maior. Resulta
permitida, dessa forma, a aferio da compatibilidade de leis municipais tendo por
parmetro a Constituio Estadual, questo cuja competncia para processamento e
julgamento cabe ao Tribunal de Justia respectivo. H, contudo, quem chame ateno
para a relativa desimportncia do constitucionalismo estadual, constatao que conduz
falta de maiores empolgaes pela temtica. 52

5.2 A lei municipal e a Constituio Federal

Vicejam diversas controvrsias a respeito do conflito existente entre a lei


municipal e a Constituio Federal. O problema, fundamentalmente, se relaciona com a
ausncia de previso expressa, no texto constitucional, da lei municipal como sendo
integrante do objeto do controle de constitucionalidade operado no campo da
fiscalizao abstrata.
Consoante as lies j vistas, percebe-se que a Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADIN) serve para a tutela da incongruncia existente entre as leis
federais e estaduais ante a Constituio, campo de abrangncia parcialmente
compartilhado pela Ao Declaratria de Constitucionalidade (ADC). No se insere,
entretanto, a lei municipal nesse rol.

J
' Cf. SO PAULO (Estado). Procuradoria Geral. Ao direta de controle da constitucionalidade de leis
municipais em tese. So Paulo: Centro de Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 1979. p. 247.
50
Id. Ibidi., p. 259.
51
Id. Ibid., p. 261.
52
Cf., a respeito: BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no Direito brasileiro:
exposio sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 178.

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 841 - 870 jan./dez. 2006
Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais 855

O tema foi alvo, ento, de controvrsia doutrinria, formando-se duas


correntes definidas a seu respeito: uma primeira que acreditava que a ausncia do Texto
teria sido intencional, revelando-se uma vontade inequvoca de empreender a excluso
da lei municipal da anlise de conformidade; e uma segunda corrente, que propugnava
pela consagrao da tese de que teria havido, em verdade, uma omisso do constituinte,
o qual teria laborado em equvoco quando da construo de sua obra.
Desse modo, o debate sobre a compreenso do assunto oscilou entre a
afirmao das citadas teses, firmadas na intencionalidade da excluso ou na constatao
de seu equivoco. Cumpre, pois, analisar brevemente os argumentos de cada uma das
referidas linhas de pensamento.
Gilmar Ferreira Mendes pode ser apontado como um dos maiores
defensores da primeira doutrina, ao prelecionar ter ocorrido, em verdade, uma deliberada
demonstrao do intento de excluir a lei municipal do objeto de controle.
Examina a existncia de uma distino entre lacunas autnticas (tambm
conhecidas como de lege lata ou lacunas de formulao) - ou seja, aquelas que afetam a
prpria formulao da regra legal - e lacunas inautnticas (chamadas, tambm, de
lacunas de lege ferenda ou lacunas axiolgicas ou de valorao) - conseqncias
derivadas da prpria intuio jurdica.
Para ele, consagrar-se-ia, no caso, um verdadeiro silncio eloqente
(beredtes schweigen), expresso de origem alem empregada em casos de manifesta
vontade de excluir determinada previso. Ao final, sintetiza assim sua exposio: "(...) a
aparente omisso do legislador tem especial significado, traduzindo, em geral, a vontade
de no facultar a instituio de determinados regimes ou sistemas, ou de vedar a adoo
53
de determinadas prticas" Vale realar, tambm, o significado do termo, trazido por
54
Karl Larenz:

Pero existe tambin un "silencio elocuente" de Ia ley.


Cuando el BGB enumera en el 6 determinadas causas en
base a Ias cuales se puede incapacitar a una persona, ello
significa tambin que nadie puede ser incapacitado en base
a otras causas no mencionadas en la ley.

M
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade-, aspectos jurdicos e polticos. So Paulo:
Saraiva, 1990. p. 317.
M
LARENZ, Karl. Metodologia de la cincia dei derecho. Traduccin de Enrique Gimbemat Ordeig.
Barcelona: Ariel, 1966. p. 292.

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 841 - 870 jan./dez. 2006
856 Gabriel Dias Marques da Cruz

Militando exatamente no mesmo sentido, prev Lenio Streck 55 ser


impossvel, diante da atual sistemtica, contemplar a verificao de constitucionalidade
de uma lei municipal tomando como parmetro a Constituio Federal. Segundo ele:

(...) ocorre a impossibilidade de soluo no plano do


controle concentrado atravs de ADIn, em face de
impossibilidade de o STF apreciar esse tipo de
inconstitucionalidade, consoante silncio eloqente da
Constituio Federal, ao no prever tal possibilidade.

Pode-se citar, ainda, o exemplo do professor Fernando Ximenes 5 6 como


sendo representativo de jurista afinado com esta corrente, quando preceitua:

(...) ao optar pela repetio do silncio estampado na Carta


pretrita, deixou clara sua vontade de s admitir, quando se
cuidar de legitimidade de lei ou ato normativo municipal
por contrariedade de ao Texto Supremo, o controle por via
de exceo, que prprio da atividade jurisdicional, no
comportando natureza poltica.

No mesmo sentido, preconiza Zeno Veloso que "(...) a omisso das leis
municipais, no Texto Magno, no deriva de uma lacuna, de um esquecimento, mas, ao
contrrio, foi proposital, consciente, derivada de imperativos prticos (...)" 57
Alguns autores reconheceram a omisso constitucional, pugnando,
contudo, pela reparao da ausncia constatada, tendo em vista o fato de ter o
constituinte previsto, at mesmo, a aferio concentrada diante da Carta Estadual, a qual
no se repete na rbita federal. 58 Impende trazer baila o ensinamento de Regina
Ferrari: 59

O silncio do legislador constituinte questionvel, mesmo


reconhecendo que a maior parte desses conflitos acarretam,
tambm, uma inconstitucionalidade no campo estadual,
passveis, segundo o art. 125, 2, de serem analisados pelo
55
STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e hermenutica: uma nova crtica do Direito. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2002. p. 568.
56
ROCHA. Fernando Luiz Ximenes. Controle de constitucionalidade de leis municipais. So Paulo: Atlas,
2001. p. 100.
" VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. p. 354.
58
FERRARI, Regina de Macedo Nery. A inconstitucionalidade da Lei Municipal, cit., p. 91. A autora chega
a corroborar seu inconformismo com a opo do constituinte, prelecionando. em outra obra de sua lavra,
que: "Parece ser omisso lastimvel da parte do legislador constituinte no prever que o conflito se pode
estabelecer entre a lei municipal e a Lei Maior da Federao brasileira, e ser argido cm processo de via de
ao, quando previu por essa via at mesmo o controle da constitucionalidade das leis e atos municipais
frente Constituio Estadual" (Cf. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Elementos de direito
municipal, cit., p. 131). No particular, a aludida autora v a existncia de uma falha no sistema de controle
de constitucionalidade brasileiro, constatando "(...) um hiato que s o tempo poder completar" (Cf.
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da declarao de inconstitucionalidade, p. 271).
5
* FERRARI. Regina de Macedo Nery. A inconstitucionalidade da Lei Municipal, cit., p. 99.

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Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais 857

Tribunal de Justia dos Estados Membros. Porm, tais


conflitos podem advir do confronto da lei e a Constituio
Federal sem ofensa Constituio Estadual e, nestes casos,
devero esperar que algum venha alegar a
incompatibilidade no curso de um processo comum, o que
pode acarretar, ainda, a existncia de decises que operem,
mas no sentido da constitucionalidade outras no da
inconstitucionalidade do mesmo preceito normativo.

Importa demonstrar quais os argumentos esposados pela segunda corrente


existente no tema. Neste sentido, propugna Vera Judith de Souza no poderem prosperar
as opinies daqueles que sustentam ser necessrio aguardar a deflagrao de leso ou
ameaa de leso ao direito subjetivo de um muncipe para que seja, ento, feito o exame
de constitucionalidade. 60 A Autora pleiteia a permisso para que se realize o controle
genrico de lei municipal pelo Supremo, salientando que "(...) a expresso lei municipal
est inserida na abrangncia do termo lei estadual, consagrado na previso do art. 102, I,
a da Constituio Federal" 6 1
Argumenta, em sntese, que "(...) o Poder Legislativo municipal no pode
ter uma autonomia legiferante mais ampla ou superior do que a dos rgos legislativos
dos outros entes federados" 6 2 N o particular, crtica frontal a este argumento partiu do
professor Dalmo de Abreu Dallari, 63 com a qual estamos de acordo.
De fato, a expresso lei municipal no pode ser tomada como parte da
expresso lei estadual, at mesmo por conta do pressuposto terico adotado neste
trabalho. Ao considerar resguardadas pelo Constituinte as competncias do Municpio,
tomando-o como parte da Federao, resulta indevido submet-lo a uma ingerncia em
sua autonomia, o que restaria aceito se a hiptese levantada fosse admitida. So distintas,
portanto, as leis estaduais e municipais.
A questo foi, tambm, intensamente debatida no Supremo Tribunal
Federal, tendo prevalecido o entendimento da impossibilidade de admisso do emprego
de Aes de Inconstitucionalidade/Constitucionalidade visando impugnao de leis

60
SOUZA, Vera Judith de. O controle de constitucionalidade de lei municipal, em tese, pelo Supremo
Tribunal Federal. In: MACHADO, Carlos Augusto Alcntara: MATOS, Eduardo Lima. Temas de direito
constitucional, p. 341.
61
Id. ibid., p. 352.
62
Id. Ibid., p. 355.
" "Fica evidente, portanto, que o Municpio brasileiro pessoa jurdica de direito pblico interno, dotada de
autonomia poltica e com uma esfera de competncia prpria e exclusiva, que decorre diretamente da
Constituio Federal. Em conseqncia, quando o legislador brasileiro usa a expresso estadual no pode
ser considerada implcita a municipal, que no integrante daquela" (Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu.
Lei municipal inconstitucional. In: Ao direta de controle da constitucionalidade de leis municipais em
tese, cit., p. 117-118).

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 841 - 870 jan./dez. 2006
858 Gabriel Dias Marques da Cruz

municipais em cotejo com a Carta Maior. Saliente-se, a respeito, o teor dos seguintes
acrdos:

No compete ao Supremo Tribunal Federal processar e


julgar, originariamente, ao direta de
inconstitucionalidade contra lei ou ato normativo
municipal, frente Constituio Federal. Precedente: ADI
1.268 (AgRg)-MG. Despacho que negou seguimento a
ADI, determinando seu arquivamento. Agravo regimental
sustentando que a tese limitativa retira do Supremo
Tribunal Federal a sua condio de guardio da
Constituio Federal e, parcialmente, nega vigncia ao art.
102, da Constituio Federal, que perde a sua generalidade.
No cabe enquadrar na compreenso de lei ou ato
normativo estadual, ul art. 102, I, da Constituio, as leis
municipais. Precedente: ADI 409-3/600 (ADI 1.886 - A g R ,
Rei. Min. Nri da Silveira, DJ 17/12/1999).
Reclamao. Ao Direta de Inconstitucionalidade de Lei
Municipal em face da Constituio Federal. Competncia.
Ajuizamento perante Tribunal de Justia Estadual. Lei
Municipal. Inconstitucionalidade por ofensa a Constituio
Federal. Argio "in abstrato" por meio de ao direta,
perante Tribunal de Justia. O nosso sistema constitucional
no admite o controle concentrado de constitucionalidade
de lei ou ato normativo municipal em face da Constituio
Federal; nem mesmo perante o Supremo Tribunal Federal
que tem, como competncia precpua, a sua guarda, art.
102. O nico controle de constitucionalidade de lei e de ato
normativo municipal em face da Constituio Federal que
se admite o difuso, exercido "incidenter tantum", por
todos os rgos do Poder Judicirio, quando do julgamento
de cada caso concreto (Rcl. 337 Rei. Min. Paulo Brossard,
DJ 19/12/1994).

(...) 10. Com efeito, a competncia do Supremo Tribunal


Federal, em Ao Direta de Inconstitucionalidade, a de
declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
federal ou estadual, como est expresso no art. 102, I, "a",
da Constituio Federal, quando afrontada esta ltima. E
no de lei de natureza municipal. 11. Em se tratando de lei
municipal, o controle de constitucionalidade se faz pelo
sistema difuso - e no concentrado - ou seja, apenas no
julgamento de casos concretos, com eficcia "inter partes"
e no "erga omnes", quando confrontado o ato normativo
local com a Constituio Federal (ADI 209, Rei. Min.
Sydney Sanches, DJ 11/09/98).

Diante do exposto, pode-se asseverar ser impossvel o exame, na via


abstrata, de leis municipais perante o Supremo. A doutrina do silncio eloqente foi

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Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais 859

e n d o s s a d a pelo S T F e pela maioria da doutrina brasileira,64 c o n d u z i n d o aceitao da


i m p o s s i b i l i d a d e d e se p e r q u i r i r , via a o d e i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d e , a anlise da lei
municipal perante a Carta Maior.

5.2.1. A A r g i o d e D e s c u m p r i m e n t o d e P r e c e i t o F u n d a m e n t a l

Atualmente, o problema ganhou novos contornos em razo do surgimento


da A r g i o d e D e s c u m p r i m e n t o d e P r e c e i t o F u n d a m e n t a l ( A D P F ) , 6 5 a q u a l p e r m i t e a
fiscalizao d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d e d e leis m u n i c i p a i s que firam preceitos fundamentais.
66
Neste sentido, preleciona Patrcia Flores que:

(...) registra-se, em concluso, que a argio de


descumprimento de preceito fundamental possibilitar o
controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato
normativo municipal em face da Constituio Federal
perante o Supremo Tribunal Federal. Antes do advento da
Lei 9.882/99, 6 7 somente pela via difusa era possvel, em
relao aos atos locais, o controle de sua validade
constitucional, tendo como parmetro o Texto Maior.

N o houve, na verdade, resoluo definitiva da problemtica, tendo e m


vista o f a t o d e q u e a s leis m u n i c i p a i s p a s s v e i s d e v e r i f i c a o s o a p e n a s a q u e l a s q u e
atingem parte especfica da Constituio - c o m p r e e n d i d a , no caso, c o m o sendo preceito
fundamental - , no se destinando sua tutela integral. A d e m a i s , i m p e n d e ressaltar ser a
A D P F instituto ainda envolto e m u m a aura d e impreciso jurdica elevada,68 o q u e n o -

" "Denota-se, pois, que, a exemplo da ordem constitucional anterior, no h, no direito brasileiro, ao direta
de inconstitucionalidade e lei ou ato normativo municipal tendo como parmetro a Constituio Federal.
Eqivale dizer, a invalidade de um ato local, em face da Carta Magna, s pode ser decretada via controle
difuso, exercitvel incidenter tantum" (Cf. FLORES, Patrcia Teixeira de Rezende. Aspectos processuais
da Ao Direta de Inconstitucionalidade de Lei Municipal, p. 113).
65
A ADPF surgiu, ressalte-se, no interior de regra de baixssima densidade normativa, como salienta o
professor Elival da Silva Ramos (Cf. RAMOS, Elival da Silva. Argio de Descumprimento de Preceito
Fundamental: Delineamento do Instituto. In: Argio de descumprimento de preceito fundamental.
anlises luz da Lei n. 9.882/99, p. 109).
66
FLORES, Patrcia Teixeira de Rezende. Aspectos processuais da Ao Direta de Inconstitucionalidade de
Lei Municipal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 362.
" A autora se refere legislao de 1999 por conta de ter prevalecido, no seio do STF, a interpretao de que
o uso da ADPF somente restaria admitido quando fosse expedida a regulamentao necessria. Neste
sentido: "Vale dizer, enquanto no houver lei estabelecendo a forma pela qual ser apreciada a argio de
descumprimento de preceito fundamental, decorrente da Constituio, o STF no pode apreci-la" (STF.
Ag. Reg. Pet. 1140-7/TO Rei. Min. Sydney Sanches. Tribunal Pleno. Deciso: 02/05/96. DJ 1 de
31.05.96, p. 18.803).
68
Neste sentido, cf. SARLET, Ingo Wolfgang. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental:
alguns aspectos controversos. In: Revista Dilogo Jurdico. Salvador: CAJ - Centro de Atualizao
Jurdica. V. I. n. 3, junho, 2001. Disponvel em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 06 maio
2005. p. 1-2.

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860 Gabriel Dias Marques da Cruz

permite efetuar grandes expectativas acerca da inovao inserida em nosso


69
ordenamento.

5.3 O problema da norma repetida

Outro tpico particularmente relevante se refere hiptese da lei


municipal ferir comando normativo previsto na Constituio Estadual que repete, em sua
letra, alguma prescrio constante na Constituio Federal. Trata-se do problema da
norma repetida, sendo relevante destacar que ela pode assumir duas manifestaes:
configurar-se como norma estadual que repete preceito federal de observncia
obrigatria no mbito estadual, ou, ao contrrio, tratar-se de norma estadual que apenas
imita a disciplina federal existente em alguma matria especfica.
Discutiu-se, no seio do Supremo, se a norma estadual que repete norma
federal de obrigatria observncia seria norma jurdica autnoma. A negativa desta
concluso conduziria aceitao de que se uma determinada ao de
inconstitucionalidade que tivesse por objeto lei municipal ofensora da norma estadual
repetida fosse examinada pelo Tribunal de Justia local estar-se-ia consagrada subtrao
do comando constitucional que determina caber a guarda da Constituio ao STF.
A princpio, firmou-se o entendimento de que as aludidas normas no
eram normas autnomas, o que determinava, portanto, como local competente para
processamento e julgamento de tais aes nica e exclusivamente o STF, questo
enfrentada na Reclamao n. 370. A respeito, ensina Moreira Alves que:
Sustentou-se, ento, a partir da distino entre normas
constitucionais estaduais que imitam a disciplina
constitucional federal (e cuja eficcia resulta da autonomia
dos Estados) e normas constitucionais estaduais que
reproduzem normas constitucionais federais obrigatrias a
todos os nveis da federao (e cuja eficcia existiria
independentemente dessa reproduo), que as normas dessa
segunda espcie "em termos estritamente jurdicos
ociosa", o que implica dizer que "s aparentemente so
normas estaduais", mas verdadeiramente, por no poderem
inovar na ordem jurdica, sequer so normas jurdicas. (...)
Tal concluso importa a afirmao de que aes diretas de
inconstitucionalidade em face desses preceitos contidos nas

* Importa destacar, por oportuno, ter sido prolatado o primeiro julgamento de mrito do STF cm sede de
ADPF, deciso que pode vir a contribuir para aperfeioar a compreenso do instituto (Cf. O rosto da ao
- Supremo julga a primeira ADPF e define contorno da ao. Disponvel em:
<http://conjur.estadao.com.br/static/text/40076,1>. Acesso em: 11 dez. 2005). Para uma melhor
compreenso da ADPF, consultar: TAVARES, Andr Ramos. Tratado da argio de preceito
fundamental.

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Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais 861

Constituies Estaduais so, na verdade, aes diretas de


inconstitucionalidade em face da Constituio Federal, e,
como tais, devem ser julgadas70 (grifo nosso).

Posteriormente, contudo, operou-se mudana substancial nesse


entendimento, passando a Corte Suprema a admitir o conhecimento de processos que
envolvessem norma repetida pelo prprio Tribunal de Justia local, e consagrando-se,
desta forma, a aceitao da normatividade autnoma da norma repetida. Acrdo
exemplar neste sentido foi o prolatado na Reclamao Constitucional n. 383, relatada
pelo ministro Moreira Alves, preceituando que:
Reclamao com fundamento na preservao da
competncia do Supremo Tribunal Federal. Ao direta de
inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justia
na qual se impugna lei municipal sob a alegao de ofensa
a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem
dispositivos constitucionais federais de reproduo
obrigatria pelos Estados. Eficcia jurdica desses
dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdio
constitucional dos Estados-Membros. Admisso da
propositura da ao direta de inconstitucionalidade perante
o Tribunal de Justia local, com possibilidade de recurso
extraordinrio se a interpretao da norma constitucional
estadual, que reproduz a norma constitucional federal de
observncia obrigatria pelos Estados, contrariar o sentido
e o alcance desta. (Rcl 383, Rei. Min. Moreira Alves, DJ
21/05/93).71

70
ALVES, Jos Carlos Moreira. A jurisdio constitucional estadual e as normas constitucionais federais
reproduzidas nas Constituies dos Estados-Membros. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.) As
vertentes do direito constitucional contemporneo. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2002. p. 21.
71
No mesmo sentido, cf. Rei. 596-AgR, Rei. Min. Nri da Silveira, DJ 14/11/96: Rei. 2076, Rei. Min.
limar Galvo, DJ 08.11.2002. O prprio Moreira Alves defende, de forma lapidar, a necessidade de
mudana do posicionamento primeiramente por ele narrado: "Essas observaes todas servem para
mostrar, pela inadmissibilidade das conseqncias da tese que se examina, que no exato pretender-se
que as normas constitucionais estaduais que reproduzem as normas centrais da Constituio Federal (e o
mesmo ocorre com as leis federais ou at estaduais que fazem a mesma reproduo) sejam incuas e, por
isso, no possam ser consideradas normas jurdicas. Essas normas so normas jurdicas, e tm eficcia no
seu mbito de atuao, at para permitir a utilizao dos meios processuais de tutela desse mbito (como o
recurso especial, no tocante ao art. 6 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, e as aes diretas de
inconstitucionalidade em face da Constituio Estadual)" (ALVES, Jos Carlos Moreira, op. cit. p. 25).

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 841 - 870 jan./dez. 2006
862 Gabriel Dias Marques da Cruz

Passou-se a reconhecer, a partir deste momento, 72 que a norma


constitucional estadual que reproduzia dispositivo federal possua eficcia jurdica, o que
conduz permisso da instituio de seu controle de constitucionalidade. Saliente-se, no
caso, o entendimento de Sacha Calmon Navarro Coelho: 73
Pois bem, se a Constituio dos Estados, leis estaduais e municipais, bem
como atos normativos estaduais e municipais malferirem a Constituio Federal, a
competncia para resolver a questo do Supremo Tribunal Federal. Do mesmo modo,
por derivao lgica, se a Constituio Estadual repetir norma j constante da
Constituio Federal a transgresso da mesma implica em dupla inconstitucionalidade,
devendo dirimir o conflito o Supremo Tribunal Federal. Somente quando a Constituio
Estadual atingida em sua normatividade autnoma, a competncia para apreciar a
inconstitucionalidade do Tribunal de Justia do Estado-Membro.
Ademais, importa prelecionar configurar-se soluo curiosa, no particular,
a permisso para controle de constitucionalidade de leis municipais diante de normas de
reproduo, por conta de ser a nica possibilidade atualmente admitida para que
qualquer norma municipal venha a ser examinada, no campo do controle principal, pelo
Supremo. 74 No particular, leciona Zeno Veloso:75

Como exemplo da nova opo do Supremo, cf. o seguinte acrdo: "Competncia. Ao direta de
inconstitucionalidade. Lei municipal contestada cm face da Carta do Estado, no que repete preceito da
Constituio Federal. O 2 do art. 125 do Diploma Maior no contempla exceo. A competncia para
julgar a ao direta de inconstitucionalidade definida pela causa de pedir lanada na inicial. Em relao
ao conflito da norma atacada com a Lei Mxima do Estado, impe-se concluir pela competncia do
Tribunal de Justia, pouco importando que o preceito questionado mostre-se como mera repetio de
dispositivo, de adoo obrigatria, inserto na Carta da Repblica. Precedentes: Reclamao n 383/SP e
Agravo Regimental na Reclamao n 425, relatados pelos ministros Moreira Alves e Nri da Silveira,
com acrdos publicados nos Dirios de Justia de 21 de maio de 1993 e 22 de outubro de 1993,
respectivamente" (RE 199.293, Rei. Min. Marco Aurlio, DJ 06/08/04). Neste mesmo sentido, v.: "
competente o Tribunal de Justia (e no o Supremo Tribunal) para processar e julgar ao direta contra lei
estadual contrastada com a norma da Constituio local, mesmo quando venha esta a consubstanciar mera
reproduo de regra da Carta Federal, cabendo, em tese, recurso extraordinrio de deciso que vier a ser
proferida sobre a questo" (ADI 1529-QO, Rei. Min. Octvio Gallotti, DJ 28/02/97).
COELHO, Sacha Calmon Navarro. O controle da constitucionalidade das leis e do poder de tributar na
Constituio de 1988. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 200. Segundo ele; "Esta a melhor soluo
para resolver a chamada inconstitucionalidade reflexa, ou seja, a argio direta de inconstitucionalidade
por ferir a lei ou ato normativo dispositivo da Lei Maior, repetido numa Constituio Estadual,
resguardando-se a uniformidade na interpretao da Constituio Federal". Malgrado seja esta a opinio
do autor, ele reconhece a posio do Supremo a respeito: "O STF, contudo, instituiu uma soluo sui
generis. Passou a admitir que os Tribunais de Justia conhecessem a chamada inconstitucionalidade
reflexa ou de norma federal repetida na Constituio Estadual. No entanto no abdicou de sua
competncia. Das decises dos Tribunais Estaduais cabe recurso para o STF" (op. cit. p. 201).
Com exceo da ADPF, na qual, como ressaltado, apenas leis municipais que ferem preceitos
fundamentais so suscetveis de controle.
VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade: atualizado conforme as Leis 9.868, de
10.11.1999 e 9.882, de 03.12.1999. 3. ed. 2. tir. rev. atual, e ampl. Belo Horizonte: Del Rey. 2003. p. 357.

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Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais 863

Embora no seja admissvel, nem pelo prprio Supremo


Tribunal, nem pelos Tribunais de Justia, o controle in
abstrato da lei municipal em face da Constituio Federal,
ou seja, ainda que no seja cabvel estabelecer um juzo de
parametricidade direto e imediato entre a legislao edilcia
e as normas da Carta Magna, diante daquela nova
orientao do STF, somos levados a concluir que esta
confrontao entre lei municipal e norma constitucional
federal ser possvel fazer pelo Tribunal de Justia, quando
o preceito da Carta Estadual, diante da qual contestada a
lei municipal, representar norma de reproduo, isto ,
significar simples cpia ou repetio de regra
constitucional federal. Caber, todavia, recurso para o
Pretrio Excelso, e, para garantir e resguardar a
competncia deste, deveria ser institudo o recurso
necessrio, para o Supremo Tribunal, das decises que
tomassem os Tribunais de Justia, quando analisassem o
confronto duplo da lei municipal - com a Constituio
Estadual e com a Carta Magna. Esta sugesto foi feita pelo
eminente ministro Carlos Velloso.

Portanto, em caso de norma federal reproduzida em Constituio Estadual,


resulta possvel o emprego do controle de constitucionalidade abstrato de lei municipal
que fira o teor presente em ambos 7 6 os diplomas normativos, podendo tanto o TJ quanto
o STF ter contato com a controvrsia. 77 Caso seja eleita a primeira via, ressalte-se,

76
No caso de violao de dispositivo original da Constituio Estadual a deciso do TJ definitiva
(FERRARI. Regina Maria Macedo Nery. Controle de constitucionalidade de leis municipais, cit., p. 124).
" "Em sntese, se a lei ou o ato normativo municipal estiver em confronto com a Constituio Federal, no
h como se aplicar, em nvel estadual, o sistema de controle concentrado de constitucionalidade. Todavia,
se as disposies constitucionais federais estiverem reproduzidas na Carta Estadual, a anlise da
constitucionalidade vivel (...)" (DELLA GIUSTINA, Vasco. Leis municipais e seu controle
constitucional pelo Tribunal de Justia. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 86).

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864 Gabriel Dias Marques da Cruz

permanecer a possibilidade de recurso ao Supremo, 78 o qual no abandonou sua


competncia de guardio ltimo da Lei Maior.79

6. Uma proposta de reformulao

Diante da controvrsia examinada, cumpre destacar nosso entendimento


particular acerca do tema. Defende-se, no bojo deste trabalho, a alterao da
Constituio Federal com o intuito de proceder insero da lei municipal como objeto
de aferio de constitucionalidade no mbito das Aes de
Inconstitucionalidade/Constitucionalidade existentes no ordenamento nacional.
De fato, configurou-se silncio eloqente a falta de previso da lei
municipal no texto constitucional, caracterizando-se vontade expressa restritiva da
incluso da norma municipal. Crer, portanto, na possibilidade de extenso da
competncia prevista constitucionalmente para abarcar os diplomas municipais se
afigura posicionamento inadmissvel, exigindo a matria processo formal de mudana no
contedo normativo da Lei Magna.
Sugere-se, ento, como forma de tornar mais completo o modelo brasileiro
de controle de constitucionalidade, a incluso da lei municipal como objeto de
fiscalizao abstrata de constitucionalidade, reforma que deve ser feita mediante o uso
de emenda constitucional.
A princpio, evidncia, nem toda questo envolvendo lei municipal
precisaria necessariamente ter o mrito adentrado no Supremo. Torna-se admissvel a
construo de alguma espcie de restrio 80 no manuseio da Ao de
Inconstitucionalidade que albergue questionamento sobre lei municipal, para que se
78
"Sobrestamento da ao direta no mbito estadual at o julgamento do mrito da que tramita perante o
STF (...) Verificada a reproduo obrigatria pela Carta Estadual (art. 76, incisos 1, II, IV, V e VI) das
disposies constantes dos incisos I, II, IV, V e VI do art. 71 da Constituio Federal, do STF a
competncia para julgar a ao (...) Se a ADI proposta inicialmente perante o Tribunal de Justia local c
a violao suscitada diz respeito a preceitos da Carta da Repblica, de reproduo obrigatria pelos
Estados-membros, deve o Supremo Tribunal Federal, nesta parte, julgar a ao, suspendendo-se a de l; se
alm das disposies constitucionais federais h outros fundamentos envolvendo dispositivos da
Constituio do Estado, a ao ali em curso dever ser sobrestada at que esta Corte julgue em definitivo o
mrito da controvrsia" (ADI 2.361-MC, Rei. Min. Maurcio Corrca, DJ 01/08/03). Neste mesmo
sentido, cf.: "Coexistncia de jurisdies constitucionais estaduais c federal. Propositura simultnea de
ADI contra lei estadual perante o Supremo Tribunal Federal c o Tribunal de Justia. Suspenso do
processo no mbito da justia estadual, at a deliberao definitiva desta Corte. Precedentes. Declarao
de inconstitucionalidade. por esta Corte, de art.s da lei estadual. Argio pertinente mesma norma
requerida perante a Corte estadual. Perda de objeto" (Pet 2.701-AgR, Rei. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes,
DJ 19/03/04).
19
Cf. ISERN. Luiz Francisco, op. cit. p. 63: "Cumpre ressaltar que o Supremo Tribunal Federal passou a
admitir que os Tribunais de Justia conhecessem a chamada inconstitucionalidade reflexa ou de norma
federal repetida na Constituio estadual. No entanto no abdicou de sua competncia. Das decises dos
Tribunais Estaduais cabe recurso para o Supremo Tribunal Federal"

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Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais 865

permita que somente temas de grande impacto e de relevncia corroborada possam ser
analisados pelo Pretrio Excelso. 81
Malgrado se possa questionar, por outro lado, o aumento do nmero de
feitos que viriam a ser submetidos apreciao do STF, torna-se oportuno destacar uma
indagao: estaria a capacidade operacional do Supremo sendo ocupada, na atualidade,
com as demandas que, verdadeiramente, deveriam ser postas sob sua apreciao?
A resposta negativa se impe. Sabe-se ser o Supremo, hodiemamente,
instncia recursal que funciona para exame de uma enorme multiplicidade de assuntos,
incluindo-se, no particular, temas completamente distanciados da jurisdio
constitucional. Vale ressaltar at que ponto se pode, pois, contar com a funcionalidade do
atual modelo do STF, questo que, inclusive, sugere a criao de uma Corte
82
exclusivamente destinada ao trato da matria constitucional.
A singela insero da lei municipal como objeto de controle -
desacompanhada da mudana no perfil institucional do Supremo - no servir, de forma
alguma, para a melhoria de nossa sistemtica de jurisdio constitucional. Contudo, no
se pode deixar de reconhecer a existncia de uma falha em nosso modelo de controle de
constitucionalidade, permitindo-se que paire a lei municipal sem possibilidade autnoma
de anlise pelo guardio da Constituio. 83
Importa, pois, empreender alterao no sistema, para que se alcance maior
eficcia na atividade de proteo da Lei Maior, que se configura como objetivo ltimo de
todo o controle de constitucionalidade.
Ante todo o exposto, e a ttulo de concluso, pode-se aferir que, por meio
do controle de constitucionalidade ocorre verdadeira preservao da integridade da
Constituio, colaborando-se para o recrudescimento de seu teor normativo e para a
garantia de proteo sua fora vital. O objetivo central do trabalho se volta, destarte,
para o aperfeioamento do nosso sistema de controle, com o que se aperfeioa tambm a
proteo Lei Maior.
A Constituio da cada povo representa, na verdade, a imagem do seu
desejo de futuro, refletida no espelho contnuo da histria: embora, s vezes, paream

m
Algo similar j foi feito pelo Supremo quando, por exemplo, desenvolveu a idia de pertinncia temtica
como critrio que viesse a limitar a impetrao de ADIN pelos legitimados do art. 103 da CF/88.
" Importa destacar que outras Cortes Supremas do mundo trabalham com um pequeno nmero de aes por
conta, dentre outros fatores, do rigor em sua admissibilidade, como faz, por exemplo, o Tribunal
Constitucional Alemo (Cf. MORAES, Alexandre de. Jurisdio constitucional e tribunais
constitucionais, cit., p. 166).
82
Concordamos, portanto, com o posicionamento do professor Alexandre de Moraes quando sugere a
transformao do STF em Corte Constitucional. A respeito, cf.: MORAES, Alexandre de. op. cit. p. 287 e
324.
Salvo, como visto, nos casos de norma repetida e de lei municipal que Fira preceito fundamental.

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866 Gabriel Dias Marques da Cruz

estar distantes as transformaes efetivas da realidade, resulta inteiramente vedado


olvidar o sonho com o alcance do rol de desejos nela insculpidos. A fiscalizao de
constitucionalidade configura-se como a moldura que guarnece e prestigia o contedo da
vontade suprema da Nao. Cabe ao jurista, por sua vez, representar o papel de artista
habilidoso, laborando com a finalidade de fazer com que a supremacia constitucional
seja definitivamente respeitada.

7 Concluses

1. Nascido em Roma, o Municpio ostenta feies distintas na atualidade,


sendo componente, no Brasil, de nosso sistema federativo, o qual se compe de tripla
ordem funcional.
2. No campo do controle incidental de constitucionalidade de leis
municipais h permisso para a aferio ampla - ou seja, por qualquer rgo do Poder
Judicirio - da compatibilidade de tais diplomas com a Carta Maior, seja utilizando
como parmetro a Constituio Estadual ou empregando, para tanto, a Constituio da
Repblica. Pode ocorrer a resoluo do conflito exclusivamente na seara do Estado-
Membro (mediante o Tribunal de Justia), mas tambm se permite, em caso de violao
de norma presente simultaneamente nas duas Cartas, que o STF tome parte da
controvrsia mediante o emprego de recurso extraordinrio.
3. O controle principal de constitucionalidade da lei municipal diante da
Carta Estadual permitido, tendo em vista a existncia de artigo especfico a respeito do
tema na Constituio de 1988. Da mesma forma, pode o Supremo vir a conhecer a
controvrsia em caso de violao de norma obrigatoriamente reproduzida.
4. A ausncia de contemplao expressa da lei municipal como objeto do
controle abstrato tendo como parmetro a Constituio Federal configura-se como
silncio eloqente (beredtes schweigen), evidenciando expressa vontade de restringir os
diplomas normativos passveis dessa modalidade de fiscalizao constitucional.
5. Sugere-se a incluso, mediante emenda constitucional, da lei municipal
como objeto das Aes de Constitucionalidade/Inconstitucionalidade existentes em nvel
federal, conduta que contribui para tornar mais completo o sistema nacional de controle
de constitucionalidade. Repudia-se, no particular, a argumentao que atenta apenas para
a preservao da capacidade operacional do Pretrio Excelso, a qual desconsidera a
necessidade de prestigi-lo com o fortalecimento de sua posio institucional.
6. O controle de constitucionalidade se revela, portanto, como mecanismo
vital para o fortalecimento do respeito fora normativa e integridade da Carta Magna.

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Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais 867

devendo ser respeitado em todas as suas manifestaes, nele exercendo o jurista papel
destacadamente valioso.

So Paulo, setembro de 2006.

Referncias

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ALVES, Jos Carlos Moreira. A jurisdio constitucional estadual e as normas constitucionais


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BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no Direito brasileiro: exposio


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