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Finanças Públicas
PÚBLICAS PARTE 1
Política e Gestão Fiscal e Tributária
1. INTRODUÇÃO 3
2. DEFINIÇÕES 4
3. POLÍTICATRIBUTÁRIA 4
3.1 RECEITA 5
3.2 CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA 5
3.3 ALGUNS PRINCÍPIOS TRIBUTÁRIOS 8
3.4 COMPETÊNCIA DA ARRECADAÇÃO
POR ENTE DA FEDERAÇÃO 9
3.5 IMPOSTOS EXTRAORDINÁRIOS 10
3.6 CRIAÇÃO DE NOVOS IMPOSTOS 10
3.7 IMPOSTOS DIRETOS E IMPOSTOS INDIRETOS 10
PARTE 2
Política e Gestão Orçamentária
4. O ORÇAMENTO PÚBLICO 11
AUTORIA 4.1 CARACTERÍSTICAS 11
Maria Thereza Lopes Leite 4.2 DEFINIÇÕES 12
Jairo da Matta 4.3 O SISTEMA ORÇAMENTÁRIO 13
4.4 ASPECTOS E FUNÇÕES DOORÇAMENTO 15
4.5 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 16
4.6 RECEITA PÚBLICA 18
COORDENAÇÃO E MODELAGEM
Paulo Alexandre Adler Pereira 4.7 DESPESAS 21
4.8 REGIMESCONTÁBEIS 33
4.9 DÍVIDAATIVA 33
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS 33
REVISÃO
Adriana Almeida BIBLIOGRAFIA 34
DIAGRAMAÇÃO
Paulo Alexandre Adler Pereira
Adelino de Oliveira Jr.
Anna Luisa Araujo
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Finanças Públicas
OBTER RECEITA
CRIAR CRÉDITO
DESPENDER DESPESA
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Finanças Públicas
1. INTRODUÇÃO
As Finanças Públicas podem ser entendidas a partir de dois pontos de vista. Numa primeira abordagem, esta noção pode ser
definida enquanto disciplina de estudo, como objeto de conhecimento, ou seja, o estudo das receitas, das despesas, do
orçamento e da dívida. Um segundo enfoque é o das Finanças Públicas enquanto atividade financeira do Estado, enquanto “a
procura de meios para satisfazer as necessidades públicas”, conforme a definição de Alberto Deodato (Deodato, 1973). Os
autores, ao abordarem o tema, ora referem-se ao primeiro conceito (como objeto de conhecimento) ora ao segundo, de
atividade financeira do Estado, propriamente.
Para exercer esta atividade financeira, as denominadas autoridades públicas executam ações destinadas ao atendimento das
necessidades públicas, configuradas como bens e/ou serviços públicos ou coletivos, os quais os indivíduos não podem adqui-
rir em pequenas quantidades, como justiça, defesa, segurança pública, educação, saúde pública, entre outros.
A economia pública é diferente da economia do setor privado, principalmente por realizar-se através de processos coativos, ou
seja, por imposição do Estado, efetivada por meio da legislação vigente .
Os recursos controlados pelos governos, na maioria das Nações, excedem os do setor privado. Muito embora estejamos na era
em que predomina o ideário das privatizações, os governos continuam sendo partícipes importantes, senão preponderantes
nas economias mundiais.
Historicamente, existem diversos argumentos para justificar o processo de crescente intervenção do Estado na economia. Um
dos mais importantes baseia-se no fato histórico e econômico da consolidação do chamado “regime Keynesiano” (fundado
nas idéias do economista inglês John Maynard Keynes) que se apresentou como resposta à profunda crise da economia
mundial ocorrida no final da década de 20, do século passado (séc. XX), cujo principal marco emblemático foi a queda (o
chamado crack) da Bolsa de Nova York.
No modelo “Keynesiano”, a participação ativa e direta do Estado na economia é entendida como elemento salutar e fomentador
do progresso para todos os setores econômicos (indústria, comércio, finanças etc.).
Além deste, outros fatores como a ascensão dos regimes socialistas nos países do Leste Europeu, após a 2.ª Grande Guerra
(1939 a 1945), contribuíram para fortalecer o papel intervencionista dos estados nas economias das nações.
Este papel de grande investidor e regulador da economia, ocupado pelo estado, foi fundamental durante aproximadamente 50
anos da história contemporânea, indo desde a década de 30 até, aproximadamente, aos anos 80. Após este período, com o
advento da chamada “crise fiscal do Estado”, sua capacidade econômica é enfraquecida e aparecem ideologias antiestatizantes,
como o pensamento “neoliberal”, que passa a questionar e refutar a importância da participação e intervenção estatal para o
desenvolvimento econômico.
Neste contexto, surgem noções como a de “estado mínimo”, fortalecimento do setor privado e liberalização dos mercados, que
passam a ganhar força hegemônica. Contudo, a importância da participação do estado na economia ainda permanece como
fundamental. Assim é que, após a década de 30, temos como a principal característica das Finanças Públicas o caráter
intervencionista do Estado, por meio da utilização dos tributos.
Estes permitem a satisfação das necessidades coletivas, como também se personalizados, isto é, diferenciado pessoa por
pessoa, tornam a tributação mais justa, pois cada cidadão contribui para o estado conforme sua capacidade econômica.
Modernamente, o Estado intervem na ordem econômica, buscando, preponderantemente, atingir três grandes objetivos:
No primeiro caso, o Estado orienta os agentes econômicos ou mesmo intervém para aplicar recursos em determinado setor ou
setores de interesse ou necessidade precípua da coletividade. Em segundo, o Estado implementa mecanismos a fim de corrigir
desigualdades. Por último está “o propósito de atenuar o impacto social e econômico de crises de inflação ou depressão”
(Rezende, 2001).
1.1 Os serviços públicos cuja finalidade é prover às necessidades coletivas por meio do provimento dos chamados bens
públicos podem ser considerados como:
a) Gerais ou Universais: O Estado identifica a necessidade coletiva e, sem que ninguém lhe peça, cria e executa o serviço -
eventualmente esta necessidade não é de todos, mas todos devem pagá-la. Este pagamento será exigido pelo Estado na forma de
IMPOSTO. Mesmo não sendo individualizado o serviço, usando-o ou não, todos terão de pagá-lo, em razão da força de império
que o Estado exerce sobre os seus cidadãos. É geral e indivisível, o indivíduo é obrigado a pagar o que nunca pediu.
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b) Particulares, especiais, ou específicos: Os cidadãos pedem espontaneamente ou são obrigados a pedi-los, tendo por
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conseqüência a possibilidade de se utilizar deles individualmente. Tais serviços são, por isso, chamados de indivisíveis e
seu pagamento será feito na forma de TAXA.
O QUE É ?
BENS PÚBLICOS
“A principal característica dos bens públicos, e que os distingue dos privados, refere-se à impossibilidade de excluir
determinados indivíduos ou segmentos da população de seu consumo...” (Rezende, 2001).
2. DEFINIÇÕES
Levando-se em conta as duas definições aplicáveis às finanças públicas (enquanto objeto de conhecimento e como atividade
do Estado), Aliomar Baleeiro conceitua a Ciência das Finanças Públicas como sendo a disciplina que “estuda um dos aspectos
ou atividades do Estado - obtenção e emprego dos meios materiais e serviços para a realização de seus fins”. Para o mesmo
autor, esta noção entendida em sua outra acepção, a de atividade financeira do Estado, “consiste em obter, criar, gerir e
despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu outras pessoas de direito
público” (Baleeiro,1997).
Na mesma vertente da atividade financeira, José Matias Pereira afirma que as finanças públicas constituem-se de
“(...) atividade financeira do Estado orientada para a obtenção e o emprego dos meios
materiais e de serviços para a realização das necessidades da coletividade, de interesse
geral, satisfeitas por meio do processo do serviço público. É a intervenção do Estado para
prover essas necessidades da população” (Matias Pereira, 1999).
A atividade fiscal, ou seja, aquela desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicar recursos no
provimento de bens públicos é, portanto, o objeto da Ciência das Finanças Públicas.
A atividade fiscal, conduzida através da política fiscal governamental, possui duas grandes diretrizes:
z Política Tributária – destinada à captação de recursos para o atendimento das funções da administração pública em todas
as esferas de governo.
z Política Orçamentária - a aplicação dos recursos, conforme o planejamento governamental, expressado no orçamento
público, que também exprime a capacidade e a disposição para o gasto público pela população através de seus represen-
tantes.
3. POLÍTICA TRIBUTÁRIA
Passamos então a examinar as partes componentes da atividade financeira que, conforme a definição de Aliomar Baleeiro já
citada, divide-se em quatro áreas ou setores de atividades:
1. OBTER (RECEITA);
2. CRIAR (CRÉDITO);
4. DESPENDER (DESPESA).
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3.1 RECEITA
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Sendo a primeira das atividades apontadas, pode-se definir receita pública, genericamente, como “ingressos” ou “entradas” de
recursos aos cofres públicos. Porém, atenção: nem todos os ingressos podem configurar-se como receita pública.
Alguns deles são meros “movimentos de fundos”, sem repercussão patrimonial. Logo, não representam acréscimo patrimonial, bem
como podem estar condicionados à devolução posterior, ou seja, encontram-se transitoriamente nos cofres governamentais.
2. Empréstimos ao tesouro;
LEIA MAIS:
Movimento de Fundos
Ingressos que não acarretam acréscimo patrimonial.
Caução
Depósito provisório feito como garantia de obrigação (p. ex. garantia de contrato).
Indenização de Direito Civil
Ressarcimento para compensar danos causados ao Estado.
Receita Pública, diferentemente de Ingresso puro e simples, é definida por Aliomar Baleeiro como sendo “a entrada que,
integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu
vulto como elemento novo e positivo” (Baleeiro, ob. cit.) .
Outras definições enfocam a relação contribuinte e Estado, como a de Alberto Deodato que considera receita pública como “o
capital arrecadado do povo coercitivamente, tomado por empréstimo (no caso, empréstimo compulsório) ou produzido pela
renda dos seus bens ou pela sua atividade de que o Estado dispõe para fazer face às despesas públicas” (Deodato, ob. cit.).
Considerando-se o dispositivo legal vigente, tem-se na Lei 287, de 4 de dezembro de 1979, que aprovou o Código de Adminis-
tração Financeira e Contabilidade Pública do Estado do Rio de Janeiro, no seu art. 32, a seguinte definição:
“a receita pública do Estado constitui-se do produto dos impostos, taxas, multas, contribuições, auxílio, tarifas e preços de
alienações, bem como dos rendimentos do seu patrimônio e dos recursos obtidos do lançamento de empréstimos”.
3.2.1.1 RECEITAS EXTRAORDINÁRIAS – aquelas que não possuem regularidade na sua arrecadação, tais como impostos
decretados em circunstâncias anormais de caráter mais ou menos esporádico, receitas a serem criadas em tempo de guerra,
ou ainda outras receitas que, pelas circunstâncias eventuais e excepcionais, não se enquadram no rol dos ingressos permanen-
tes e ordinários do tesouro. Provêm de fontes acidentais.
3.2.1.2 RECEITAS ORDINÁRIAS - são aquelas que ingressam nos cofres públicos regularmente e com alguma periodicidade.
Provêm de fontes permanentes.
Ex.: Tributos
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3.2.2 DE ACORDO COM A OBRIGATORIEDADE DO INGRESSO, PODEM SER DIVIDIDAS EM:
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3.2.2.1 RECEITAS ORIGINÁRIAS – ou de economia privada ou de direito privado. Compreendem as rendas provenientes dos
bens e de empresas comerciais ou industriais pertencentes ao Estado. São aquelas auferidas, sem coercitividade, para a
utilização dos serviços a serem cobrados, porém, na maioria das vezes, os preços de tais serviços são instituídos através de
monopólio. A noção de preço também corresponde à noção de receita originária, sendo estes uma espécie do gênero de
receita originária. As receitas originárias saem do próprio Setor Público, do patrimônio do Estado.
O QUE É ?
Preço
Enquanto receita originária, é a contraprestação paga pelos serviços pedidos ao Estado ou pago pelos bens vendidos por ele.
3.2.2.2 Receitas Derivadas - ou de economia pública, de direito público ou co-ativas. Compreendem as rendas que o Estado
colhe no setor privado, através de ato de autoridade, caracterizando-se pelo constrangimento legal para a arrecadação. As
Receitas Derivadas originam-se do patrimônio do setor privado ou das rendas dos particulares.
TRIBUTOS
O Código tributário define tributo como “toda prestação pecuniária compulsória em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada por atividade administrativa plenamente vinculada” (C.T art. 3°).
O QUE É ?
Atividade Vinculada
Atividade (ou ato) cuja execução está plenamente definida em lei, sendo seus elementos principais a competência (atributo
de quem pode fazer), a finalidade (o objetivo do ato) e a forma (a maneira de fazer). Sem a observância da obrigação legal,
relativa a estes três elementos o ato será nulo. Seu oposto seria o ato discricionário, ou seja, dependente, unicamente da
autoridade de quem o comete.
ESPÉCIES DE TRIBUTOS
A- IMPOSTO- trata-se, com efeito, de uma contribuição compulsória (obrigatória) paga ao governo para o custeio geral das despesas
implicadas em benefício da coletividade, sem que esta venha a incorrer em qualquer obrigatoriedade de retribuição ou contraprestação
direta. Na expressão de Aliomar Baleeiro, “imposto é a prestação de dinheiro que, para fins de interesse coletivo, uma pessoa jurídica
de Direito público, por lei, exige coativamente de quantos lhe estão sujeitos e têm capacidade contributiva, sem que lhes assegure
qualquer vantagem ou serviço específico em retribuição desse pagamento” (Baleeiro, ob. cit.).
No imposto, o consumo individual é desconsiderado, pois o serviço público a ser prestado é geral e o interesse coletivo é
exclusivo.
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A Constituição Federal de 1988 prevê que
“Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do
contribuinte, facultando à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a estes objetivos, identificar ,
respeitados os direitos individuais e nos termos da lei , o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas dos
contribuintes” (art.145 § 1°).
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Finanças Públicas
O QUE É ?
Código Tributário Nacional (CTN)
Art. 16 imposto “é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte”.
B- TAXAS – Contraprestação de um serviço público individualizado, ou de benefício feito, posto à disposição ou custeado pelo
Estado em favor de quem a paga ou, se por sua atividade, provocou a necessidade da criação daquele serviço público.
O QUE É ?
Código Tributário Nacional (CTN)
Art. 77 As taxas “têm como fato gerador o exercício do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço
público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição” .
Taxas podem ser, portanto, de fiscalização (pelo poder de polícia do Estado) ou de serviços propriamente.
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O poder de polícia do Estado não se confunde com, unicamente, o poder da polícia (corporação policial). O primeiro diz
respeito ao poder que o Estado tem de limitar a liberdade dos particulares tendo em vista o interesse público.
O QUE É ?
Código Tributário Nacional (CTN)
CTN, Art. 81 A contribuição de melhoria “é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização
imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada”.
D- CONTRIBUIÇÕES PARAFISCAIS – ou contribuições especiais são, na verdade, alheias ao tesouro, referem-se ao pagamen-
to de grupos profissionais, religiosos ou de outras naturezas, beneficiados ou representados por instituições, sindicatos e
instituições de Seguro Social, como por exemplo:
O QUE É ?
Código Tributário Nacional (CTN)
C.F., Art. 149 “Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais de intervenção no domínio econômico e de
interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de atuação nas suas respectivas áreas (...)”.
“§ único Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para
custeio, em beneficio destes, de sistema de previdência e assistência social.”
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3.3 ALGUNS PRINCÍPIOS TRIBUTÁRIOS
Finanças Públicas
O Direito Tributário obedece a alguns institutos ou princípios, dentre os quais são apresentados a seguir os mais importantes:
Legalidade Tributária – exigir ou aumentar impostos sem lei que o estabeleça. Exceções: II, IE, IPI, IOF (apenas para mudanças
de alíquota).
Anterioridade da Lei – Cobrar tributo durante o mesmo exercício da publicação da lei que o instituiu ou o aumentou.
Exceções: II, IE, IPI, IOF (para mudança de alíquota), CS (90 dias), IEG, EC (calamidade guerra).
Inversão do Ônus da Prova – A dívida regularmente inscrita tem efeito de prova constituída – cabe ao prejudicado comprovar
o pagamento.
Biblioteca Pública
Corpo de Bombeiros
Delegacia Legal
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3.4 COMPETÊNCIA DA ARRECADAÇÃO POR ENTE DA FEDERAÇÃO
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COMPETÊNCIA NOMENCLATURA FATO GERADOR BASE DE CÁLCULO OBSERVAÇÕES
43% - União Imposto sobre Produtos Saída de mercadoria de Valor da operação Imunidade:
22,50% - FPMun. Industrializados – estabelecimento industrial ou decorrente da saída da Exportação de produtos
21,50 – FP Estad. IPI a ele equiparado; mercadoria; valor do industriais; livros, jornais,
3% - Progr. de financ. desembaraço aduaneiro e produto importado ou periódicos e papel
N/NE/CO arrematação de produto arrematado p/impressão
10% - Est. e DF, estrangeiro Imposto Seletivo
proporcional às
exportações (CF a. 159)
50% - União Imposto Territorial Rural – Propriedade, domínio útil ou Valor do solo com Finalidade extrafiscal
50% - Municip. ITR posse de imóvel, p/ acessórios e adjacências (desestímulo às
(CF a, 158) natureza, fora da área naturais, frutos pendentes propriedades
urbana e subsolo improdutivas)
ESTADOS E DF.
(CF a. 155)
Imposto de Transmissão Transmissões gratuitas: Valor venal dos bens e Competência:
causa mortis e Doação de doações e heranças direitos transmitidos bens móveis - Estado onde
quaisquer bens ou reside o doador;
direitos – bens imóveis - Estado
ITD onde está o bem
Imposto Sobre Serviços Prestação de serviços de PF – valor fixo anual, Pago ao município sede
de qualquer natureza – qualquer natureza, arrolados fixado em Lei municipal; do estabelecimento
ISS em Lei Complementar, prestador, exceto const.
exceto os do ICMS PJ – porcentagem s/ valor civil – pago no local da
dos serviços obra.
(*) – a arrecadação do IRPF, retido na fonte, sobre rendimentos pagos pelos estados e municípios, pertencem, respectivamen-
te, a estes dois entes federativos.
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O QUE É ?
IMUNIDADE TRIBUTÁRIA é matéria constitucional; não chega a ocorrer o fato gerador.
ISENÇÃO TRIBUTÁRIA é matéria de lei específica; ocorre o fato gerador, mas o benefício legal isenta o pagamento do
tributo.
ANISTIA FISCAL - é matéria de lei; isenta o pagamento de multas devidas.
z Permite a bitributação;
z A supressão do Imposto é gradativa, no prazo máximo de 5 anos, contados a partir da celebração da paz;
O consumo, os negócios e os atos jurídicos geram os impostos indiretos, cobrados por meio de valores impessoais, só
quantificados quando o contribuinte é alcançado pelo imposto. Ex. ICMS, IOF e IPI.
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“diretos seriam os tributos cujos contribuintes são os mesmos que arcam com o ônus da respectiva contribuição”...
(Rezende, ob. cit.)
“Os impostos indiretos, pelo contrário, assentam não sob qualidades ou posses, mas
sobre fatos particulares e atos intermitentes. Em duas palavras, o verbo fazer convoca o
10 imposto indireto, o verbo ser ou ter chama o imposto direto” (FOVILLE, ob. Cit.).
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“indiretos seriam os tributos para os quais os contribuintes poderiam transferir total ou parcialmente o ônus da
contribuição para terceiros.” (idem).
4. ORÇAMENTO PÚBLICO
4.1 CARACTERÍSTICAS
O orçamento público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de aspectos, tais como: político, jurídico, contábil, econô-
mico, financeiro e administrativo. O seu conceito tem sofrido significativas mudanças ao longo do tempo, em decorrência da
evolução de suas funções, as quais, hoje em dia, são bastante diversas daquelas que o caracterizavam no passado.
Podemos dividir a história da evolução conceitual do orçamento público em duas grandes fases: a do Orçamento tradicional e
a do Orçamento moderno.
O orçamento público, mesmo sendo um instrumento disciplinador das Finanças Públicas, também possibilitou aos órgãos de repre-
sentação política exercer o controle político sobre o poder executivo. Ainda no século XVIII, Montesquieu já propunha a separação entre
quem efetiva o gasto e quem os controla e os aprova. Dessa forma, quem “aprova” as despesas (o legislativo) mantém o controle
sobre quem as efetiva (o executivo). Montesquieu também anteviu a aplicação do princípio da anualidade do orçamento, como
instrumento mais efetivo de controle e, portanto, de garantia de maior equilíbrio entre os poderes de Estado.
O orçamento e os demais elementos financeiros estavam a serviço da concepção do Estado Liberal preocupado em manter,
além do controle, o equilíbrio financeiro e evitar ao máximo a expansão dos gastos por parte do Estado.
No plano técnico, o orçamento tradicional, ao lado da utilização da linguagem contábil, adotava classificações suficientes
apenas para instrumentalizar o controle das despesas pura e simplesmente.
b) por objetivo ou item de despesa (o objeto dos gastos - pessoal, material etc.).
O orçamento assim classificado é, antes de qualquer coisa, um inventário dos meios com os quais o Estado conta para levar a
cabo suas tarefas.
Diferentemente do Tradicional, o Orçamento Moderno iniciou-se desde que o Estado deixou sua neutralidade do “laissez-faire”,
das doutrinas liberais e passou a intervir como regulador e retificador de distorções do sistema econômico e, ao mesmo tempo,
como propulsor deste sistema.
A idéia do orçamento público moderno nasceu no início do século XX, nos Estados Unidos, entre 1910 e 1912 (Presidente Taft),
quando W.F. Willoughby apresentou as novas propostas do orçamento, comentando : “O orçamento é algo mais que uma
simples previsão da receita ou estimativa de despesa. É ao mesmo tempo um relatório de uma estimativa e uma proposta”
(Apud, Giacomoni, 1997).
À época, a reforma orçamentária na sua essência exigia que os orçamentos públicos deveriam constituir-se de instrumentos de
administração, de forma que auxiliassem o Executivo nas várias etapas do processo administrativo, qual seja nas tarefas de
programação, execução e controle.
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As políticas econômicas têm sido inibidoras da expansão das despesas públicas, por isso vem sendo bastante reforçado o
Finanças Públicas
papel do orçamento como instrumento de controle econômico, sobressaindo-se aos demais papéis, seja o de ferramenta
política ou administrativa.
Pode-se, deste modo, concluir que se a fase que a economia atravessa é expansionista, eleva-se a função de planejamento do
orçamento, enquanto que nas etapas contracionistas, reforça-se a sua função de controle, enquanto elemento de contenção de
gastos.
Contemporaneamente, num contexto de crise fiscal, a política orçamentária dos governos é exercida através da gestão do
orçamento público, como a forma de utilização dos recursos públicos pelo Estado de maneira equilibrada para evitar o défict.
O déficit ocorre quando se gasta mais do que se arrecada, em razão da baixa capacidade de poupança do país, favorecendo o
endividamento como condição para a existência de investimentos.
No Brasil, o déficit público é calculado pelo Banco Central e pela Secretaria do Tesouro Nacional, que consideram três modali-
dades de déficit:
DÉFICIT NOMINAL(*)
REPRESENTA O DÉFICIT TOTAL DO SETOR PÚBLICO, EM QUE SÃO REGISTRADAS TODAS AS DESPESAS E RECEITAS:
DÉFICIT PRIMÁRIO(**)
É OBTIDO INCLUINDO-SE AS RECEITAS NÃO FINANCEIRAS E AS DESPESAS NÃO FINANCEIRAS, OU SEJA, EXCLUI-SE DO
DÉFICIT O PAGAMENTO DOS JUROS E AMORTIZAÇÕES DA DÍVIDA PÚBLICA:
DÉFICIT OPERACIONAL
É A SOMA DO RESULTADO PRIMÁRIO COM AS DESPESAS COM JUROS REAIS, EXCLUINDO-SE A PARTE DA INFLAÇÃO QUE
EXCEDE AO PAGAMENTO DOS JUROS (A CORREÇÃO MONETÁRIA):
(*) - É o mais utilizado em termos mundiais, visto que possibilita realizar comparações internacionais em relação ao déficit
público do pais. O Brasil, a partir de 1995, passou a utilizar o conceito nominal.
Quanto mais um regime se afasta do ideal do Estado de Direito, tanto menos o Parlamento decide o conteúdo do orçamento
público, da tributação e das despesas.
Seria esta a concepção do orçamento moderno, graças ao qual os representantes dos contribuintes condicionam sua aprova-
ção ao emprego dos recursos públicos aos fins que mais interessem ao povo representado.
4.2 DEFINICÕES
Os orçamentos documentam expressivamente a vida financeira de um país ou de uma circunscrição política em determinado
período, geralmente de um ano, porque contêm o calculo das receitas e despesas autorizadas para o funcionamento dos
serviços públicos ou para outros fins projetados pelos governos. A sua importância, sob vários pontos de vista, é imensa
como a própria evolução das idéias orçamentárias o testifica.
Nos Estados democráticos, o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo,
por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela
política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas, já criadas em lei.
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O Orçamento é considerado o ato através do qual o poder legislativo, como órgão de representação popular, exerce ação fiscalizadora
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sobre a receita e a despesa do poder executivo num determinado período, incluindo-se também as despesas do poder judiciário e do
próprio poder legislativo, funcionando como instrumento de controle e de planejamento das ações governamentais.
É encaminhado pelo Executivo à apreciação e aprovação do Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro (até 31 de agosto) e devolvido para a sanção daquele Poder até o encerramento da sessão Legislativa (31
de dezembro – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, Art. 35).
Deverá ser encaminhada ao Legislativo até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e
devolvida para a sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (30 de junho – Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, Art. 35).
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas
de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das financeiras oficiais de fomento (CF, Art. 165, § 2º)
O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas
naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do
Orçamento. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada
pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias através das emendas e votam o projeto. A Constituição determi-
na que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura (31 de dezembro).
A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Se, durante
o exercício financeiro, houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Execu-
tivo submete ao Congresso Nacional o projeto de lei de crédito adicional. Para evitar o envio constante de solicitações de crédito
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ao Legislativo, a própria Lei Orçamentária costuma autorizar um limite percentual (que habitualmente varia entre 15% e 20%),
Finanças Públicas
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
§ 6º – O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º – Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções
a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo
na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.
CICLO
CONSTITUIÇÃO FEDERAL - 1988
ORÇAMENTÁRIO
SISTEMA - PLANEJAMENTO - ORÇAMENTO
14
4.3.4
Finanças Públicas
PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA
ELABORAÇÃO E APRECIAÇÃO - federal
Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão
PRESIDÊNCIA
DA REPÚBLICA
Secretaria de Orçamento
Federal
MINISTÉRIOS
(ÓRGÃOS SETORIAIS)
COMISSÃO
MISTA
ORÇAMENTO
CONGRESSO
NACIONAL
SUBCOMISSÕES
4.4.1.1 o aspecto jurídico, isto é, a natureza do ato orçamentário à luz do Direito e, especialmente, das instituições constitucionais
do país, inclusive as conseqüências daí decorrentes para os direitos e obrigações dos agentes públicos e dos governados;
4.4.1.2 o político pelo qual, além do controle e equilíbrio entre os poderes, já referido, o orçamento revela a tendência ao
atendimento dos grupos sociais e a maior ou menor liberdade de ação do poder executivo no cumprimento das demandas das
classes sociais, partidos políticos, interesses e aspirações coletivas.
O orçamento, em sua primeira fase, era um processo de fiscalização financeira e de cerceamento das tendências perdulárias de
governantes dissociados dos interesses gerais das massas. Estabelecido para cada ano, forçava o rei à convocação periódica
e regular dos representantes em Parlamento.
Na atualidade, todo o governo no poder tem necessariamente um plano de ação. No Estado Moderno, os Partidos Políticos
opõem seus programas e suas concepções. Um governo está no poder como representante de um partido ou de uma coligação
partidária e, por isso, tem por meta a realização do programa do partido político (ou coligação) que o sustenta. Trata-se, em
linhas gerais, de um plano de ação de governo. A realização do programa político traduz-se necessariamente em despesas
novas ou reduções de despesas. Daí advém a função política do Orçamento Público.
No caso brasileiro, o sistema de planejamento, portanto, o sistema orçamentário, demonstra-se como expressão concreta do Progra-
ma de Governo, pois o orçamento como um todo expressa as realizações efetivas que um dado governo dispõe-se a empreender.
“Por outro lado há que achar os meios de pagar as despesas. Então, intervém o problema
das receitas, impostos, repartição dos gravames entre os indivíduos. Problema essenci-
almente político, porque trata de saber quem pagará e em que medida se pagará. Aqui
aparecem em primeiro plano, as concepções políticas de justiça social, igualdade verda-
deira, solidariedade nacional”. (Theorie Générale du Budget, Jèze-1922).
4.4.1.3 o econômico, como instrumento de política fiscal, passível de utilização pelo governo no intuito deliberado de modi-
ficar as tendências da conjuntura ou estrutura da economia, bem como, ao mesmo tempo, funcionando como um dos indica-
dores do seu desempenho.
“Não se trata de equilibrar o Orçamento, mas fazer com que este equilibre a economia
nacional”.
e para a classificação clara, metódica e racional de receitas e despesas, processos estatísticos para cálculo tão aproximado
quanto possível de uma e de outros, apresentação gráfica e contábil do documento orçamentário etc. Considerando sobre um
outro aspecto o orçamento, é um quadro de técnica contábil destinado a coordenar comparativamente despesas e receitas
públicas, de sorte que o Estado possa imprimir ordem e método à Administração. Sem esse instrumento, ninguém poderá
colher com relativa facilidade uma impressão global dos negócios públicos nem da correção com que são empregados os
recursos coletados aos contribuintes.
Apesar de contemplar, na atualidade, também este aspecto, deve-se ter em mente que a origem do orçamento não se prende a
elucubrações de técnicos nem a preocupação de racionalizar a máquina financeira. É o resultado de uma penosa e multissecular
cadeia de lutas políticas que tornou a elaboração orçamentária indispensável ao equilíbrio dos interesses antagônicos que
buscam expressar-se e realizar-se através das diversas instâncias consubstanciadoras do poder do Estado.
4.4.2 Função Reguladora - o orçamento regula o social e o econômico por intermédio da Administração que, através de
atos discricionários, efetiva os gastos e implementa a atividade fim. A fixação das receitas tributárias não se faz para atender
integralmente às políticas públicas do Executivo, subordinam-se também a critérios de justiça fiscal e a leis materiais.
O fortalecimento popular leva à modificação do caráter do orçamento e da atitude dos parlamentares. Neste sentido, o orça-
mento apresenta-se como um instrumento que permite o controle social sobre a ação dos governos e, conseqüentemente, dos
governantes. É uma das mais concretas expressões das ações governamentais (ou ausência delas) no contexto nacional,
regional ou mesmo local.
No Brasil, a Lei 4.320/64 no seu Art. 2º pede a observância do princípio da unidade, porém, nos últimos tempos, este não vem
sendo cumprido devido ao sistema de orçamentos múltiplos, através do qual o orçamento, na verdade, foi dividido em: fiscal,
da seguridade e das empresas estatais.
A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento a esta questão ao precisar a composição do orçamento anual que passa a
ser integrado pelas seguintes partes: a) orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e
entidades da administração direta e indireta; b) orçamento de investimento das empresas estatais; c) orçamento das entidades
de seguridade social.
As principais vantagens que este princípio possibilita, principalmente ao legislativo, são: a) o conhecimento, a priori, de todas
as receitas e despesas do governo, bem como a respectiva autorização para a realização da arrecadação; b) o impedimento do
Executivo em realizar qualquer operação de receita ou despesa, sem a prévia autorização parlamentar; c) o conhecimento do
exato volume global das despesas projetadas pelo governo, o que, em princípio, pode propiciar a autorização somente da
cobrança dos tributos, nos limites estritamente necessários ao atendimento destas.
16
4.5.3 PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
Finanças Públicas
Este princípio estabelece que todas as parcelas da receita e da despesa devem constar do orçamento em seus valores brutos,
sem qualquer tipo de dedução.
“Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas
quaisquer deduções.” Lei 4320, Art. 6º.
Uma boa ilustração deste princípio é o caso do ICMS, do qual 25% do valor arrecadado pelo Governo Estadual, cabem aos
municípios. No orçamento estadual, deve constar na receita a estimativa de arrecadação integral do tributo e na despesa os
25% devem figurar como despesas de transferências aos municípios.
Exemplos de Países cujos Exercícios Financeiros NÃO coincidem com o ano civil:
O Art. 165 da Constituição Federal estabelece, em seu inciso I, como lei de iniciativa do poder executivo: “os orçamentos anuais”.
Este princípio não se inclui entre aqueles clássicos, elaborados a partir do interesse parlamentar, porém ele nasceu do próprio
bom senso do administrador que prefere - ou mesmo necessita - dispor dos recursos sem comprometimento prévio, de forma
a atender às despesas conforme as necessidades.
Também se trata de um princípio com enfoque político, pois um orçamento altamente especificado fornece condições ideais
para a fiscalização parlamentar, além de inibir a expansão das atividades governamentais.
Na legislação orçamentária brasileira, também este princípio está incorporado à Lei 4.320/64 no seu Art. 5º que estabelece:
Também considerado Princípio da Técnica Legislativa, surgiu com o objetivo de impedir que a lei de Orçamento fosse utilizada
como meio de aprovação de matérias outras, que nada tinham a ver com questões financeiras.
C.F., Art. 165, § 8º - A Lei Orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão
da receita e à fixação da despesa, não incluindo na proibição a autorização para abertura
de crédito, ainda que por antecipação de receita
No caso brasileiro, a Constituição de 1988 adotou uma postura realista em face do déficit orçamentário. Pela sistemática de
classificação das contas orçamentárias no Brasil, o déficit aparece embutido nas chamadas operações de crédito que contem-
plam tanto os financiamentos de longo prazo para grandes obras, quanto os de curto prazo para reposição de caixa e que
terminaram por se transformar em de longo prazo pela permanente rolagem.
A Constituição Federal, no Art.167, III, veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de
capital. Como regra, cada unidade governamental pode ter seu endividamento vinculado apenas à realização de investimentos
e não a manutenção da máquina administrativa e demais serviços.
I – PRINCÍPIO DA CLAREZA – O orçamento deve ser apresentado com linguagem clara e compreensível.
III – PRINCÍPIO DA EXATIDÃO – O orçamento público deve conter exatidão orçamentária. Deve haver grande preocupação
com a realidade e com a efetiva capacidade do setor público de nela intervir de forma positiva.
Receitas Orçamentárias – como o próprio nome define, são aquelas receitas que integram o orçamento público, das quais
seriam exemplo os tributos, as rendas, as transferências, as alienações, os retornos de empréstimos e as operações de crédito.
Receitas Extra-Orçamentárias - a arrecadação não depende da autorização legislativa; sua realização não se vincula à execu-
ção orçamentária, não constitui renda do Estado, constitui disponibilidade financeira. Por exemplo: depósito ou caução de
garantia.
Na estrutura do orçamento, a receita envolve um número bem menor de questões de interesse do que a despesa.
O orçamento da receita é constituído de apenas um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos
de receita de cada instituição. Diferentemente da despesa que é programada, autorizada e controlada através do orçamento, a
receita é apenas estimada do ponto de vista orçamentário.
18
4.6.1 CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIAS ECONÔMICAS
Finanças Públicas
O Art. 11 da Lei 4.320/64 estabelece que “a receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes
e Receitas de Capital”.
z Amortização de Empréstimos
z Transferências de Capital
RECURSOS DO TESOURO
00 - Ordinários não Vinculados
05 - Salário Educação
15 - FUNDEF
99 - Outras/Administração Direta
14 - RIOPREVIDÊNCIA
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16 – Convênios Diretos
Finanças Públicas
4º dígito – rubrica
Trata-se de ato indelegável da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa que é devedora e
inscreve o débito desta (art. 53, Lei 4320/64).
Arrecadação – é o momento em que o contribuinte recolhe ao agente arrecadador o valor do seu débito - admite delegação.
Recolhimento - momento em que o agente arrecadador repassa o produto arrecadado à Fazenda Pública.
“O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância da Unidade de Tesouraria, vedada qualquer fragmentação
para criação de caixas especiais” (Art. 56, Lei 4320/64 ).
20
4.7 DESPESAS
Finanças Públicas
A Execução das Despesas Públicas
Considerando-se que as entidades particulares têm como objetivo imediato o retorno do capital empregado através do lucro, o
incremento das DESPESAS deveria gerar mais lucro, uma vez que elas oxigenam os gastos, provocam movimentação financei-
ra positiva e possibilitam a existência de novos investimentos. Seria o ciclo de vida empresarial completando-se e transforman-
do-se em outros ciclos de crescimento, de transformação e de vida.
Produzir mais unidades fabris ou unidades de serviços com custos menores é a meta empresarial, sempre se tendo em mente
que as DESPESAS seriam aumentadas de modo diretamente proporcional ao incremento da produção.
Se, pelo contrário, a abordagem for a enfocada pela ótica do Estado, das Entidades Governamentais, o conceito de DESPESA
será diretamente proporcional ao atendimento das necessidades da coletividade, e quanto mais a coletividade for desprovida
de recursos, da possibilidade de prover a suas próprias demandas, maior será o dispêndio dos erários públicos para cobrir os
gastos públicos.
Desse modo, as DESPESAS públicas seriam custeadas pela própria coletividade, através das receitas entregues ao poder
público por esta mesma coletividade, estando constantemente relacionadas às atividades e às funções que a coletividade
atribui à responsabilidade deste mesmo poder público.
Poder-se-ia então considerar que “O ESTADO NÃO GASTA: RETRIBUI”, uma vez que devolve em serviços o que arrecada da
coletividade como receita.
“O Estado não consome. Pode-se dizer com certa medida que toda DESPESA, mesmo
privada, implica uma redistribuição. O indivíduo que utiliza o seu salário para comer, vestir
e morar redistribui aos comerciantes o que recebeu do patrão. A DESPESA do indivíduo é
real, porque é seguida de um consumo correlativo, isto é, de uma destruição de produtos
ou de utilidades, de uma perda, enfim de substância econômica. As DESPESAS do Esta-
do, porém, são ilusórias, porque não correspondem a um consumo, mas a uma simples
repartição” (Duverger, Maurice, Apud, Torres, R. L., 2000).
Conceitos como o de Duverger, remetem à necessidade de reflexão acerca das concepções sobre a necessidade de redução
dos gastos públicos. Na execução das políticas de ajuste fiscal (adequação dos gastos aos limites das receitas), há que se
atentar para os critérios dos cortes de despesa, pois esta redução pode implicar um trágico decréscimo no cumprimento das
funções governamentais mais elementares em que os setores sociais mais prejudicados são exatamente aqueles mais vulne-
ráveis da população de um país. Fazendo-se uma analogia às definições empresariais, poderíamos dizer que DESPESAS seriam
21
a parte do gasto público destinado a atender as atividades meio, e custos seriam os gastos destinados ao atendimento das
Finanças Públicas
atividades fim. Neste caso, diminuir DESPESAS seria salutar, e cortar custos diminuiria o oferecimento de unidades de serviços
à população, ou seja, haveria um decréscimo no atendimento das funções governamentais elementares.
As limitações seriam nos gastos com serviços administrativos, transferências improdutivas e outras que “são simples gastos
de serviços de rotina e sem outras finalidades”, que não a de despender recursos sem repercussão social ou econômica.
Assim sendo, vincula-se o conceito de gastos públicos ao conceito de utilidade, considerando-se como tal a capacidade de
atendimento à satisfação das necessidades de um maior número de indivíduos: quanto maior esta capacidade, proporcional-
mente, maior a utilidade do gasto público.
Todavia, não deveria ser levada em conta somente a utilidade para a realização de DESPESAS, com dispêndio de recursos
públicos. Aliado à utilidade, tem-se que considerar também o motivo de uma dada despesa.
A investigação do motivo é de importância vital para a realização da DESPESA, tanto dos particulares que cuidam de interesses
privados, quanto para os agentes da Administração Pública que cuidam dos interesses públicos, satisfeitos mediante a utiliza-
ção de recursos desta própria coletividade.
Linha Amarela
22
UTILIDADE E MOTIVO (NECESSIDADE) NA DESPESA PÚBLICA
Finanças Públicas
“Somente situações concretas de urgência ou necessidade exigem sempre uma atitude da Administração (...)
(...) situações de utilidade somente justificam uma atitude da Administração se não houver uma necessidade aguardando
atendimento, e que num mundo como o atual (onde crises econômicas fazem parte do dia-a-dia e problemas sociais continu-
am sem solução) as meras utilidades estão sempre no final da fila, transformando-se em puras inutilidades quando atendidas
em detrimento de uma necessidade (...)” (Blanchet, L. A.., 1993).
4.7.2 CONCEITOS
Em termos mais propriamente conceituais, no dizer de ALIOMAR BALEEIRO, as DESPESAS seriam públicas quando houvesse
a “aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização
legislativa, para execução de fim a cargo do Governo”. Em outras palavras, a despesa pública ocorreria quando houvesse
crédito que a comporte, através da Lei do Orçamento Público .
O aspecto político do gasto, presente desde a gênese da DESPESA: quando o Poder Executivo, escolhido pelo voto popular,
define uma linha de ação política de atendimento às demandas, obedecendo às diretrizes político-econômicas que determinam
o planejamento governamental (ou seja, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual) e
deliberando sobre o objeto do gasto, através do Orçamento Público;
O aspecto técnico do gasto: em que predomina o enfoque da legalidade dos atos de gestão e a obtenção da eficácia e
eficiência nos gastos.
A Constituição de 1988 determina que, além do Controle examinar o cumprimento das metas governamentais, deve também
examinar os resultados obtidos em termos da legalidade, da eficiência e da eficácia da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial dos Órgãos e Entidades da Administração Pública (C.F. Art. 74).
A eficiência relaciona-se diretamente com o desempenho da Entidade; a eficácia diz respeito ao alcance de suas metas e seus
objetivos, quer sejam estas entidades públicas ou privadas.
Considerando-se as entidades Públicas e Privadas pelos parâmetros da eficácia e da eficiência, observa-se que, em relação às
primeiras, trata-se do cumprimento da norma legal, enquanto que nas outras é uma questão vital de sobrevivência.
O ideal seria que as entidades Governamentais pudessem efetivamente suportar, como manda a Constituição Federal, mas que
infelizmente não é observado pelas auditorias do Governo, a análise da sua eficiência e eficácia como condição para a sua
sobrevivência.
Classificação Institucional; Classificação Funcional, Estrutura Programática quanto à Categoria Econômica e Classificação
quanto à Natureza da Despesa.
O Manual Técnico de Orçamento – MTO/2000 – apresenta a seguinte definição para esta classificação:
23
Um órgão ou uma unidade orçamentária da classificação institucional do orçamento pode, eventualmente, não corresponder a uma
Finanças Públicas
estrutura administrativa, como por exemplo: “Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios”, “Encargos Financeiros da
União”, “Operações Oficiais de Crédito”, “Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal” e “Reserva de Contingência”.
Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados e da
União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do setor
público”.
A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público.
FUNÇÃO – enquanto classificação orçamentária representa o maior nível de agregação, através do qual o Governo procura
alcançar os objetivos nacionais.
EX:
FUNÇÃO: 12 - EDUCAÇÃO
SUBFUNÇÃO: 361 - ENSINO FUNDAMENTAL
O Manual Técnico de Orçamento/MTO - 2000, com base na Portaria 042, de 1999, institui a ESTRUTURA PROGRAMÁTICA, tal
a importância assumida pelo Programa no planejamento orçamentário a partir da publicação do Decreto 2.829/98 e daquela
Portaria; importância que é ressaltada pelo referido Manual da forma seguinte:
Finanças Públicas
programa tem por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir
o objetivo. Os produtos dos programas dão origem aos projetos e atividades. A cada
projeto ou atividade só pode estar associado um produto, que, quantificado por sua uni-
dade de medida, dá origem à meta.”
PROGRAMA - categoria orçamentária cujo objetivo é traduzir no orçamento anual as definições e objetivos do planejamen-
to de médio e longo prazos.
“O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um conjunto de ações que concorrem para
um objetivo comum pré-estabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual, visando à solução de um
problema ou ao atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.
Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas orientados para consecução dos objetivos
estratégicos definidos para o período, no PPA” (MTO – 2000).
EX:
PROGRAMA: 0002 - GESTÃO ADMINISTRATIVA
a) PROJETOS: conjunto de operações limitadas no tempo dos quais normalmente resultam produtos quantificáveis física e
financeiramente que concorrem para a expansão ou para o aperfeiçoamento da ação governamental, sendo que deve-se
entender como expansão os dispêndios necessários à ampliação dos atuais níveis de atendimento ou diversificação de
bens e serviços a cargo dos entes governamentais.
“Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações,
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo”.
b) ATIVIDADES: conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e que concorrem para a manutenção da ação do
Governo, entendendo-se como manutenção os dispêndios necessários para assegurar a execução das ações existentes
nos níveis correspondentes à capacidade produtiva instalada.
c) OPERAÇÕES ESPECIAIS
Além dos conceitos de Projeto e Atividade, já há muito consagrados, a reformulação classificatória ensejada pela Portaria 42
instituiu também a categoria orçamentária denominada “operações especiais”, que recebe a seguinte definição:
“Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um
produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços”.
São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, aquisição de títulos, pagamento de senten-
ças judiciais, transferências a qualquer título (não confundir com descentralização), fundos de participação, operações de
financiamento (concessão de empréstimos), ressarcimentos de toda a ordem, indenizações, pagamento de inativos, participa-
ções acionárias, contribuição a organismos nacionais e internacionais e compensações financeiras.
EX:
ATIVIDADE: 2694 - PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS DO ENSINO FUNDAMENTAL
Função
Subfunção
Programa
Projeto/Atividade/
Operações Especiais
Tais operações, ao se converterem em moeda, consomem-se no mercado, entrando no seu fluxo e não produzindo algo
materializável.
a) CONSUMO DO GOVERNO - considerado como tal as despesas com salários, ordenados e remunerações de qualquer cate-
goria funcional, quer militar ou civil, gastos destinados à manutenção das atividades governamentais etc.
SUBSÍDIOS – as despesas destinadas a cobrir déficits operacionais de empresas públicas ou privadas, prestadoras de serviços
ou produtoras de bens para possibilitar aos indivíduos da coletividade o pagamento reduzido dos bens ou dos serviços forne-
cidos, fluindo do setor Governo para o aparelho produtor da economia.
z estejam vinculadas, por ato do Poder Público, à manutenção e ao funcionamento de serviços públicos.
Conforme o disposto no art. 12, da LEI 4320, de 17 de março de 1964, as DESPESAS CORRENTES subdividem-se em:
c) DESPESAS DE CUSTEIO – que seriam as dotações destinadas à manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as
destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis, sendo despesas que sempre dependem de
contraprestação de serviços.
d) DESPESAS DE TRANSFERÊNCIAS CORRENTES – que seriam as dotações para as DESPESAS às quais não corresponda
contraprestação de serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender a manutenção de outras entida-
des de direito público ou privado.
z de origem constitucional, como as previstas nos arts.157 ao 159 e 162, §§ e inciso da atual Constituição Federal;
z decorrentes simplesmente de autorização Orçamentária, se incluídas no orçamento sem vinculação a uma disposição legal
prévia;
z decorrentes de convênios, acordos, ajustes e afins, caso em que obedecerá à cláusula sobre o seu objetivo.
26
4.7.5.2 DESPESAS DE CAPITAL
Finanças Públicas
As operações de CAPITAL seriam aquelas que provocam uma movimentação ou registro no ativo e no passivo e têm como
finalidade concorrer para a formação de um bem de capital. São as que contribuirão para a produção ou geração de novos bens
ou serviços e que integrarão o patrimônio público, quais sejam:
z as que estejam, por ato do Poder Público, vinculadas à constituição ou aquisição de bens de capital.
b) INVERSÕES FINANCEIRAS – seriam as dotações destinadas à aquisição de imóveis, bens de capital já em uso, de títulos
representativos do capital de empresas ou entidades de quaisquer espécie, já constituídas, quando a operação não repre-
sentar aumento de capital e, ainda, as dotações para a constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que
visem aos objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias e de seguros, não gerando incremento do
Produto Interno Bruto.
c) TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL – seriam as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de
direito público ou privado devem realizar independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo
essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei do Orçamento ou de lei especial ante-
rior, bem como as dotações para a amortização da dívida pública.
As DESPESAS DE CAPITAL são financiadas pela poupança dos Governos que se configura como a diferença positiva entre as
DESPESAS de CONSUMO dos Governos, SUBSÍDIOS e TRANSFERÊNCIAS e as RECEITAS de IMPOSTOS diretos e indiretos e
outras RECEITAS CORRENTES.
Constantemente, no caso de diferença negativa, para financiar as suas DESPESAS de capital, os Governos recorrem à Dívida
Pública, contraindo empréstimos, internos ou externos.
Categoria econômica
Grupo de despesa
Modalidade de Aplicação
Elemento
Subelemento
4 – Investimento
90 – Aplicação Direta
51 – Obras e Instalações
Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou insufi-
cientemente dotadas na Lei de Orçamento (Lei 4320/64).
Os créditos adicionais podem ser de três tipos: Créditos Adicionais Suplementares, Créditos Especiais e Créditos Extraordinários.
z Prorrogação - vedada;
z Prorrogação -prorrogado para o exercício seguinte se aberto nos 4 últimos meses do ano;
Finanças Públicas
z
z Compensação dos recursos - independe de indicação, no final do exercício deve ser compensado com o superavit financei-
ro com o excesso de arrecadação;
z Prorrogação -prorrogado para o exercício seguinte se aberto nos 4 últimos meses do ano;
z Superavit Financeiro;
z Excesso de Arrecadação;
z Anulação de Dotações;
z Operação de Crédito;
z Reserva de Contingência.
Superavit Financeiro: apurado no balanço Patrimonial, corresponde a diferença positiva entre o ativo e o passivo financeiro;
Excesso de Arrecadação: saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a efetivamente
realizada, considerando-se, ainda, a tendência da arrecadação no exercício.
As obrigatórias seriam em razão dos dispositivos legais que determinam a sua efetivação, e as facultativas em razão também
de dispositivos legais, porém combinados ao poder discricionário dos Gestores.
z fixação;
z empenho;
z liquidação;
z pagamento.
z programação;
z licitação;
z dispensa de licitação;
Considerando-se todo o elenco, teremos que a DESPESA PÚBLICA obedece aos seguintes estágios:
FIXAÇÃO, PROGRAMAÇÃO, LICITAÇÃO (ou DISPENSA DE LICITAÇÃO ou, ainda, INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO), EMPENHO,
LIQUIDAÇÃO, SUPRIMENTO E PAGAMENTO.
A Lei Orçamentária anual prevê a RECEITA e fixa a DESPESA. A FIXAÇÃO é, portanto, o primeiro estágio da despesa. A despesa
também é fixada por meio dos créditos adicionais.
Assim sendo, nenhuma DESPESA pode ser realizada sem Crédito Orçamentário que a comporte, diferentemente da receita que
é prevista e poderá ser cobrada independentemente de prévia autorização orçamentária, bastando que a lei criadora do tributo
esteja em vigor antes do início do exercício financeiro, ainda que o Orçamento já tenha sido aprovado e publicado. 29
No caso da DESPESA, a análise dos dispositivos legais em vigor traz o entendimento da condição essencial do Crédito Orça-
Finanças Públicas
4.7.8.1 O EMPENHO
Considera-se EMPENHO:
“o ato emanado de autoridade competente, que cria para o Estado obrigação de paga-
mento, pendente ou não de implemento de condição”(art.58,Lei 4.320/64); “para cada
EMPENHO será extraído um documento denominado NOTA DE EMPENHO, que indicará o
nome do credor, a especificação e a importância da DESPESA, bem como a dedução
desta do saldo da dotação própria”(art.61, Lei 4.320/64).
Da análise do contido nos dispositivos legais mencionados, depreende-se que empenhar é deduzir a importância autorizada da
dotação orçamentária correspondente.
Esta obrigação de pagamento pode ser pendente ou não de implemento de condição – no ato do EMPENHO a condição para o
pagamento já pode estar satisfeita ou não, o que será necessariamente apurado sempre na fase da liquidação, como será visto
mais adiante.
a) AUTORIZAÇÃO – é a permissão dada por autoridade competente (ordenador de despesa) para a realização da DESPESA:
“O Empenho será autorizado pelo Ordenador da Despesa (Lei Estadual n.º 287/79 ,Art.
82) através da ‘NAD’ Nota de Autorização da Despesa, sendo esta facultativa.” (Manual
de Orientação do Gestor Público);
b) FORMALIZAÇÃO – o momento da dedução do crédito correspondente, com a respectiva emissão da “Nota de EMPENHO”.
O Empenho será formalizado por meio da emissão, através do SIAFEM/RJ, com eventos do tipo “4”, do documento denomina-
do Nota de Empenho (NE), em que são especificados os campos” (especificados em formulários próprios constantes no
Sistema).(Idem)
Conforme o expresso na etapa da autorização, necessariamente, o empenho deve ser um ato emanado de autoridade compe-
tente: o ORDENADOR de DESPESA.
Ordenador de Despesa: “toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem reconhecimento de dívida, emissão de EMPENHO,
autorização de pagamento, concessão de adiantamentos, suprimentos de fundos ou dispêndio do Estado ou pelos quais este
responda”.
z Ordenadores Natos, cuja capacidade está ligada ao cargo que ocupa, previsto em Leis, Regulamentos, Estatutos etc.;
z Ordenadores Delegados, cuja autoridade baseia-se em DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA formal, nominativa e específica.
A DELEGAÇÃO de COMPETÊNCIA “tem caráter facultativo e transitório, apoiando-se em razões de oportunidade e conveniência
e na capacidade do Delegado de exercer a contento as atribuições conferidas, de modo que o delegante pode sempre retomar
a COMPETÊNCIA e atribuí-la a outrem ou exercê-la pessoalmente” (MEIRELLES, H. L., 2000).
30
O EMPENHO como ato pressupõe o princípio da anterioridade, em razão do definido na referida Lei 4320/64:
Finanças Públicas
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
Esta anterioridade leva ao entendimento que o EMPENHO é um instrumento de PROGRAMAÇÃO, uma vez que a Execução
Orçamentária dos Governos permite a visão do desempenho orçamentário e o nível do comprometimento existente.
1. EMPENHOS ORDINÁRIOS: quando destinados a atender despesa cujo pagamento se processe de uma só vez:
Destinado à despesa cujo valor se conhece e que será pago em uma única parcela.
2. EMPENHOS POR ESTIMATIVA: quando destinados a atender despesa cujo montante exato não se pode previamente deter-
minar:
“É utilizado nos casos em que não é possível a determinação prévia do valor exato da
despesa, podendo o pagamento ser efetuado em uma única vez ou parceladamente. Por
essa razão, estima-se um valor e se estabelece um cronograma de pagamento.
3. EMPENHOS GLOBAIS: quando destinados a atender despesas contratuais, e outras sujeitas a parcelamento, cujo montante
exato pode ser determinado
Em outras palavras, a LIQUIDAÇÃO é a verificação do implemento da condição, observando-se a origem e o objeto do que se
deve pagar, a importância a ser paga e a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação, com base nos
contratos, ajustes ou acordos, na Nota de EMPENHO e nos comprovantes da entrega do material ou da prestação do serviço.
Coloquialmente, a liquidação é conhecida por “atestação”, embora esta não seja a forma correta de denominar esta fase da
despesa.
4.7.8.4 O ADIANTAMENTO
A legislação em vigor define que “o regime de adiantamento é aplicável aos casos de DESPESAS expressamente definidos em
lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria, para o fim de realizar
DESPESAS que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação”.(art.68, Lei 4 320/64).
De acordo com o contido no dispositivo legal transcrito, configura-se o Adiantamento como um regime excepcional de paga-
mento das DESPESAS Públicas, e cada Entidade pode definir, sem sobrepor-se às limitações da Lei Federal, quais os casos em
que se aplicará esta forma de pagamento.
31
Casos em que se aplica o adiantamento no Estado do Rio de Janeiro:
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FASES DO ADIANTAMENTO:
z CONCESSÃO –realizada após requisição, a autoridade ordenadora de despesa que definirá na autorização o prazo de
aplicação e a finalidade;
(Normas válidas para o Estado do Rio de Janeiro: Lei 287/79 e Decreto 3.147/80)
Processados – material já entregue, serviço prestado e obra medida até a data do encerramento do exercício financeiro;
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o
dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas. (Lei 4320/64)
Os Restos a Pagar serão relacionados em conta nominal do credor – é a chamada inscrição dos Restos a Pagar, que é feita
obedecendo-se aos critérios de despesas processadas e não processadas.
Os RPs constiutem-se de despesas extra-orçamentária, na medida em que não são consignados ao orçamento dos exercícios
em que são pagos.
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cum-
prida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício se-
guinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Neste caso, os motivos do não pagamento serão justificados e o ordenador de despesa fará o reconhecimento público da dívida.
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e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente
poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada
pôr elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
O regime contábil adotado recebe o nome de REGIME MISTO, na medida em que compõe-se de um REGIME DE CAIXA PARA
AS RECEITAS e de um REGIME DE COMPETÊNCIA PARA AS DESPESAS.
O registro das despesas obedecerá ao regime de competência, sendo consideradas pertencentes ao exercício as despesas
nele legalmente empenhadas (Lei Estadual n.º 287/79, art.10, II)”. (Manual do Gestor Público)
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Embora desnecessário, nunca é demais frisar que este roteiro não possui a presunção de esgotar tão vasto e complexo tema
como o das Finanças Públicas. A intenção é de apenas levar ao aluno o conhecimento de algumas noções básicas, necessá-
rias ao entendimento inicial da matéria. Nesta introdução temática, procurou-se permear os assuntos com o vislumbre de seu
sentido prático e de um enfoque que se pode definir como o de uma certa funcionalidade cidadã, em que, na medida do
possível, buscou-se remeter aspectos tecnicamente financeiros a patamares do exercício cidadão, relativos tanto às pessoas
de modo geral, quanto, em especial, ao servidor público, responsáveis pela quotidianidade deste propalado exercício.
Neste intento, a idéia, ao discorrermos em páginas anteriores acerca da importância do motivo e do imperativo da necessidade
para que seja efetuada a DESPESA Pública, foi a de chamar a atenção sobre o desperdício causado pelos dirigentes dos Órgãos
públicos que se utilizam das autorizações Orçamentárias sem o mínimo de planejamento e sem a preocupação com atendimen-
to às metas e às necessidades dos indivíduos que formam a coletividade, e que são, em última análise, os financiadores
destas mesmas DESPESAS.
O conhecimento do Orçamento e a discussão sobre suas DESPESAS constitui-se, de fato, de exercício vivo de Cidadania,
devendo cada vez mais ser difundido, discutido e contestado em proveito de uma sociedade melhor e mais justa para todos
nós, brasileiros.
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6. BIBLIOGRAFIA
Baleeiro, Aliomar – UMA INTRODUÇÃO À CIÊNCIA DAS FINANÇAS, Forense ed., Rio de Janeiro, 1997, 15a. ed.
Blanchet, L. A. – LICITAÇÃO: o Edital à Luz da Nova Lei, Juruá ed., Curitiba, 1993, 1a. ed.
Deodato, Alberto – MANUAL DE CIÊNCIA DAS FINANÇAS, Saraiva ed., São Paulo, 1973, 13a. ed.
Giacomoni, J. – ORÇAMENTO PÚBLICO, Atlas ed., São Paulo, 1997, 7.a ed.
Matias Pereira, J. – FINANÇAS PÚBLICAS: a Política Orçamentária no Brasil, Atlas ed., São Paulo, 1999, 1a. ed.
Meirelles, H. L. – DIREITO ADIMISTRATIVO BRASILEIRO, Malheiros ed., São Paulo, 2000, 25a. ed.
Rezende, F. – FINANÇAS PÚBLICAS, Atlas ed., São Paulo, 2001, 2a. ed.
Secretaria de Estado de Fazenda do Rio de Janeiro – MANUAL DE ORIENTAÇÃO DO GESTOR PÚBLICO, Superintendência de
Normas e Sistemas, Coordenação de Normas Técnicas, Rio de Janeiro, S.D.
Torres, R. L. – TRATADO DE DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, Renovar ed., 2000, 2a. ed.
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