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IX ENCONTRO DA ABCP

Estado e Polticas Pblicas

OS FUNDOS DE PENSO COMO FINANCIADORES DO DESENVOLVIMENTO


BRASILEIRO

Luiz Bruno Dantas

Universidade Federal Fluminense

Braslia, DF

04 a 07 de agosto de 2014
OS FUNDOS DE PENSO COMO FINANCIADORES DO DESENVOLVIMENTO
BRASILEIRO

Luiz Bruno Dantas

Universidade Federal Fluminense

Resumo do trabalho:

Os fundos de penso tm se mostrado importantes fontes de capital no capitalismo


financeiro contemporneo. Os conselhos de administrao das empresas tm
ocupado espao cada vez mais central na definio de estratgias empresariais e
fundos de investimentos so detentores de grande vantagem por poderem integrar a
estrutura de capital de muitas empresas. A trajetria de desenvolvimento brasileira
sofreu grande mudana com a participao relativamente menor do Estado. Nos
anos recentes, essa situao tem se modificado com a ajuda dos fundos de penso
nacionais que tm auxiliado o Estado no interior do mundo corporativo e provendo
investimentos em infraestrutura. Dentro das novas condies do capitalismo
contemporneo, os fundos de penso assumem importante papel no financiamento
do desenvolvimento brasileiro.

Palavras-chave:

Fundos de penso; polticas de desenvolvimento; financeirizao; governana


corporativa; variedades de capitalismo.

1
Os Fundos de penso como financiadores do desenvolvimento brasileiro

I Introduo.

O Estado brasileiro teve papel central no desenvolvimento econmico do pas ao


longo do sculo XX. O governo autoritrio de Getlio Vargas se preocupou em promover os
setores de petrleo, siderurgia e energia eltrica capazes de fornecer insumos industriais.1
As negociaes com o governo norte-americano em plena Segunda Guerra Mundial foram
uma oportunidade nica para obter apoio e recursos nesse sentido. Em seu curto governo
democrtico, Getlio Vargas se empenhou em criar agncias aptas a dar suporte ao
desenvolvimento econmico brasileiro. A Assessoria Econmica da Presidncia da
Repblica, restrita a seu governo, o BNDE e a Petrobrs so os exemplos mais importantes.
As relaes do governo com o empresariado eram harmnicas. Representantes da iniciativa
privada em cargos pblicos e o executivo buscando apoio em associaes empresariais
resumiam essa sinergia entre os setores pblico e privado. O Estado no ditava os rumos
da economia, antes os definia atravs de uma aliana com o setor empresarial.2

O governo de Juscelino Kubitschek manteve o crescimento econmico no pas com a


participao de empresas multinacionais notadamente no setor automobilstico. Indstrias
locais integravam cadeias produtivas de empresas estrangeiras firmando uma colaborao
entre Estado, capital nacional e capital multinacional. Essa aliana continuou durante o
regime militar que foi marcado pelos anos de intenso crescimento do milagre econmico e
pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento no governo Geisel. O Estado se encarregou de
grandes obras de infraestrutura entre as quais se destacam a hidreltrica de Itaipu e o
programa nuclear. Embora houvesse queixas pblicas sobre o excesso de iniciativas
estatais, a aliana entre Estado e iniciativa privada (nacional e estrangeira) continuava
slida.

Essas dcadas de crescimento econmico foram financiadas com fundos


previdencirios, endividamento pblico e alta inflao. Os projetos de infraestrutura dos
anos 1970 causaram grande endividamento do Estado brasileiro que culminou com a crise
da dvida na dcada seguinte. Os anos 1980 foram palco de uma tortuosa transio para o

1
LEOPOLDI, Maria Antonieta. A economia poltica do primeiro governo Vargas (1930-1945): a
poltica econmica em tempos de turbulncia. In: DELGADO, Luclia de Almeida; FERREIRA, Jorge
(org.). O Brasil Republicano. v. 2. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. p. 243-83.
2
LEOPOLDI, Maria Antonieta. O difcil caminho do meio: Estado, burguesia e industrializao no
segundo governo Vargas (1951-1954). In: GOMES, ngela de Castro. Vargas e a Crise dos Anos 50.
Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1994. p. 161-203.
1
regime democrtico que culminou com uma nova Constituio e um panorama econmico
desalentador de altssima inflao e vulnerabilidade externa impedindo o acesso a capitais
estrangeiros.

Essa situao sofre dramtica mudana com os governos neoliberais dos anos 1990,
especialmente com Fernando Henrique Cardoso. A partir do Plano Real, a inflao
finalmente controlada e o Brasil passa a receber cada vez mais investimentos
estrangeiros. O governo percebe a necessidade de continuar recebendo esses recursos e
se empenha em atrair esses investimentos acatando um conjunto de orientaes que ficou
conhecido como Consenso de Washington e que previa, entre muitas medidas, abertura
comercial, liberdade para capitais estrangeiros, equilbrio fiscal e privatizao de empresas
pblicas. Integrantes destacados da equipe econmica partilhavam desse iderio liberal.3 O
primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso ficou marcado pela privatizao de
empresas pblicas entre as quais, a mineradora Vale do Rio Doce, smbolo da
modernizao liderada por Vargas, e o sistema Telebrs que foi leiloado em favor de vrias
empresas de telefonia.4

A dcada de 1990 representou uma mudana numa trajetria de desenvolvimento


brasileiro onde o Estado sempre teve forte presena. A afirmao de que era necessrio
romper com o legado da era Vargas tem precisamente esse sentido e toda a polmica a
respeito das privatizaes demonstrou que tal mudana no seria assimilada facilmente.
Considerava-se ento que as instituies capazes de liderar o desenvolvimento econmico
estavam ligadas ao mercado e no ao Estado o que contrariava prticas e crenas comuns
na formulao de polticas econmicas no pas havia dcadas.

Com a eleio de Lula em 2002, uma nova mudana de rumo se configurava.


Setores do empresariado, descontentes com o que viam como uma abertura excessiva da
economia, formaram uma aliana com o Partido dos Trabalhadores e, consequentemente,
com suas bases sindicais. A burguesia nacional, distinta da burguesia compradora, nos
termos de Poulantzas, esperava uma conduo da economia menos subserviente aos
caprichos da finana globalizada que, alm de demonstrar seu potencial efeito
desestabilizador, era vista fundamentalmente como uma ameaa sobrevivncia de seus

3
SANTANA, Carlos H. V. Conjuntura crtica, legados institucionais e comunidades epistmicas.
Limites e possibilidades de uma agenda de desenvolvimento no Brasil. In: BOSCHI, Renato R. (org.).
Variedades de Capitalismo, Poltica e Desenvolvimento na Amrica Latina. Belo Horizonte: UFMG,
2011. p. 121-63.
4
RUFATTO, Luiz. A Histria do Plano Real. So Paulo: Boitempo, 2012.
2
empreendimentos.5 Os quadros sindicais que assumiram importantes postos de comando no
novo governo petista simpatizavam com a ideia de uma poltica econmica onde o Estado
assumiria um papel mais ativo e sua trajetria profissional e acadmica contrastava com a
dos quadros do governo anterior.

O governo Lula, no poder aps oito anos de liberalismo econmico na conduo do


pas, tinha o objetivo de reorientar o Estado para uma insero mais soberana do pas, mas
devia perseguir tal intento num ambiente muito diferente daquele de dcadas atrs. As
empresas multinacionais continuavam como importantes investidores com relevante
presena no setor industrial e de servios. Mas o mundo havia se integrado financeiramente,
recursos financeiros relevantes eram movimentados por bancos de investimento, gestores
de fundos e investidores institucionais. Estes agentes e vrios outros semelhantes eram
determinantes para a alocao de recursos vitais para empresas e cobiados por economias
nacionais. Uma consequncia importante que a estrutura de propriedade das empresas
tem se modificado dando lugar a acionistas que podem estar presentes em vrias firmas
construindo redes de relaes e de poder. O Estado no pode atuar na economia criando ou
financiando indstrias, atualmente ele precisa ser ele mesmo um investidor, deter aes das
empresas junto a outros investidores, influir nas decises dos conselhos de administrao e
indicar diretores. Com o maior alcance dos investimentos financeiros, o poder do Estado
precisa ocupar novos cenrios.

Para exercer esses novos papeis so necessrios volumosos fundos financeiros. O


Estado brasileiro tem encontrado nos fundos de penso de grandes empresas estatais os
instrumentos para atuar nesse novo cenrio de financeirizao da economia.

II O desenvolvimento dos fundos de penso.

A prtica de instituir fundos para garantir uma renda a funcionrios que deixariam de
trabalhar remonta aos Estados Unidos no sculo XIX. No ps-guerra, a regulamentao
desses fundos comeou a se aperfeioar o que culminou na decretao da ERISA
(Employees Retirement Income Security Act) em 1974 que transformou os fundos de
penso em fundos de investimento6. A natureza dos fundos era de planos de Contribuio
Definida (CD) onde est estabelecido o montante que o empregado deve contribuir para sua

5
BOITO JR., Armando. Governos Lula: a nova burguesia nacional no poder. In: BOITO JR.;
GALVO, Andra (orgs.). Poltica e Classes Sociais no Brasil dos Anos 2000. So Paulo: Alameda,
2012. p. 67-104.
6
CLOWES, Michael J. The Money Flood: How Pension Funds Revolutionized Investing. John Wiley &
Sons; 2000.
3
prpria penso. Quanto ser seu benefcio algo que depender da performance do fundo
e da competncia de seus gestores, prprios ou terceirizados. Ao contrrio dos institutos
pblicos de previdncia como o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) que geralmente
so de Benefcio Definido (BD), a modalidade CD transfere o risco de insolvncia do fundo
para o segurado. Ele pode receber uma penso baixa ou, em circunstncias muito graves,
nenhuma a despeito de suas contribuies. As contribuies podem ser reajustadas para
manter a perspectivas de recebimento de benefcios mais altos. O oposto se observa no
caso do INSS onde, apesar de constantes dficits, nenhum benefcio ameaado ou
diminudo.

Um efeito importante da legislao norte-americana foi o de prover liquidez para o


mercado de capitais numa conjuntura em que a economia sofria ao mesmo tempo com a
inflao e baixo crescimento econmico. Isso no passou despercebido no Brasil onde
institutos privados e mal supervisionados frequentemente encontravam-se insolventes7. O
ento ministro da Fazenda Mrio Henrique Simonsen elaborou em 1977 o projeto que criava
os fundos de penso no Brasil sendo posteriormente aprovado no Congresso Nacional. A
princpio somente empresas estatais e multinacionais instituram fundos, mas a persistente
inflao inibia investimentos em longo prazo.

Foi necessrio, portanto, a estabilidade econmica para que os investimentos e


ativos dos fundos de penso brasileiros comeassem a crescer. Mas to importante quanto
isso foi a regulamentao do setor consolidada no fim do segundo mandato de Fernando
Henrique Cardoso com as Leis Complementares n 108 e 109. Essas leis determinavam a
responsabilidade dos fundos pelos seus prprios recursos descartando ajuda do Estado
para cobertura de possveis perdas. Mas o que merece maior destaque que foram
estabelecidas duas inovaes decisivas para os fundos de penso ganharem escala: a
portabilidade e os fundos multipatrocinados.

A portabilidade permitia a qualquer participante transferir seus recursos para


qualquer fundo de sua preferncia como se tratasse de uma conta bancria. Isso poderia
tanto estimular a competio entre as gestes quanto favorecer os maiores fundos por
serem mais confiveis. Os fundos multipatrocinados seguem princpio semelhante: uma
empresa pequena ou mdia pode escolher por constituir um plano num fundo de penso j
atuante se valendo de sua experincia e se eximindo dos custos da gesto. A legislao
favorecia a concentrao de recursos em poucos fundos de penso. De fato, o que se viu na

7
MENICUCCI, Telma. Previdncia privada: a negao/complementao da previdncia social
pblica. Belo Horizonte, 1994. Dissertao de mestrado. Faculdade de Filosofia e Cincias
Humanas/Universidade Federal de Minas Gerais. mimeo.
4
dcada seguinte foi uma imensa concentrao entre os trs maiores fundos de empresas
estatais: a Previ do Banco do Brasil, a Petros da Petrobras e a Funcef da Caixa Econmica
Federal.

Tabela 1: Concentrao de investimentos entre os trs maiores fundos de penso do pas


Previ % do Petros % do Funcef % do Proporo Total do setor
(R$ mi) total (R$ mi) total (R$ mi) total combinada (R$ mi)
Dez. 03 57.854.138 26,76 21.853.466 10,10 14.941.031 6,91 43,77 216.180.000
Dez. 04 70.332.029 27.49 24.986.337 9,76 17.997.363 7,03 44,28 255.788.000
Dez. 05 82.947.332 28,09 28.609.549 9,68 21.153.581 7,16 44,93 295.250.000
Dez. 06 105.888.470 30,06 32.595.721 9,25 23.392.617 6,64 45,95 352.196.000
Dez. 07 138.079.040 31,68 39.198.676 8,99 32.042.678 7,35 48,02 435.770.000
Dez. 08 116.570.702 27,80 39.679.589 9,46 32.429.462 7,73 44,99 419.229.000
Dez. 09 142.461.935 28,94 45.643.656 9,27 38.744.212 7,87 46,08 492.134.000
Dez. 10 152.806.747 28,38 55.686.014 10,34 43.641.664 8,10 46,82 538.417.000
Dez. 11 155.635.595 27,12 58.008.099 10,11 47.643.713 8,30 45,53 573.729.000
Dez. 12 166.242.459 25,90 67.321.702 10,49 51.727.579 8,06 44,45 641.725.000
Dez. 13 169.465.751 26,46 66.096.806 10.32 55.046.095 8,59 45,37 640.328.000
Fonte: Consolidado estatstico da Abrapp, vrios anos (www.abrapp.org.br)

O ltimo consolidado estatstico da Abrapp (Associao Brasileira das Entidades


Fechadas de Previdncia Complementar), rgo representativo do setor, datada de
dezembro do ano passado, identifica 260 fundos de penso. No entanto, pouco menos da
metade dos investimentos esto restritos aos trs maiores. Esta desproporo tem sido
consistente por mais de uma dcada fazendo com que Previ, Petros e Funcef quase se
equivalham a todos os demais ou, sendo mais preciso, detenham entre 40% e 45% de todos
os investimentos (chegando a um pico de 48% em 2007). Os assentos nos conselhos de
administrao e diretoria de tais entidades so evidentemente lugares estratgicos e suas
decises tm grande alcance no conjunto da economia brasileira.

O processo de privatizaes j demonstrou isso quando recursos tanto dos fundos


de penso quanto do BNDES foram usados pelos consrcios vencedores para arrematar as
estatais. O capital dos fundos de penso passou a fazer parte da estrutura de propriedade
de empresas estratgicas como Embraer, CSN, Usiminas, Vale e empresas de telefonia.
Esse emprego foi bastante contestado poca e alguns conflitos societrios longos
ocorreram, mas no se pode dizer que tais transaes foram prejudiciais para os fundos de
penso levando em conta o perfil de longo prazo que seus investimentos requerem. As
privatizaes foram em parte viabilizadas pelos recursos da previdncia complementar
fechada como pode ser visto no quadro abaixo.

5
Tabela 2: Participao dos fundos de penso e de outros compradores nas privatizaes
Comprador Valor (US$ bi) Participao
Empresas Nacionais 8,42 43%
Investidores estrangeiros 3,12 16%
Setor financeiro 2,85 15%
Pessoas fsicas 2,91 14%
Fundos de penso 2,28 12%
Total 19,61 100%
Fonte: BIONDI, Aloysio. O Brasil Privatizado. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2001
Privatizaes federais at 31/12/1998; exclui telecomunicaes.

Apesar do montante relativamente menor necessrio destacar que no permitido


aos fundos de penso deter fatias muito grandes de uma mesma empresa e que as estatais
foram arrematadas em consrcios. A participao das fundaes de previdncia privada no
era decisiva, mas ela possibilitou integrar a propriedade de companhias to importantes
quanto s citadas acima. Quanto aos leiles da Telebrs, recursos dos fundos de penso
estiveram presentes em consrcios que arremataram duas concesses de telefonia fixa
(Telemar/Oi e Brasil Telecom) e duas concesses de telefonia mvel (Telemig Celular e
Tele Norte Celular). Em trs dos quatro consrcios os fundos participantes eram a Previ e a
Sistel. As privatizaes ajudaram a expandir a presena dos fundos de penso no capital
das principais empresas nacionais.

Com a vitria do Partido dos Trabalhadores, vrios quadros partidrios e sindicalistas


assumiram postos de destaque no governo e na direo dos fundos de penso. Egressos do
sindicalismo bancrio paulista Ricardo Berzoini assumiu o Ministrio do Trabalho e Luiz
Gushiken, a Secretaria de Comunicao. Seus colegas, Srgio Rosa e Wagner Pinheiro
assumiram a presidncia da Previ e da Petros respectivamente sendo a direo da Funcef
confiada a Guilherme de Lacerda, economista ligado ao PT. Tantos dirigentes ligados
trajetria do partido que, enfim, chegava ao poder no significava que havia total liberdade
de ao nos fundos de penso. Havia e h limites claros a serem respeitados.

III A regulao dos fundos de penso.

A primeira coisa a reconhecer que os recursos da previdncia privada


complementar fechada pertencem aos participantes, trabalhadores ainda na ativa, seus
dependentes e assistidos, aposentados que agora recebem os recursos que pouparam em
sua vida produtiva. Alguns desses recursos podem ser canalizados segundo alguma
6
convenincia poltica, mas seu objetivo garantir no futuro renda para os trabalhadores que
recolhem suas contribuies hoje.

Um problema crtico em um fundo de penso no necessariamente seu volume de


investimento ou de ativos, mas seu passivo atuarial, ou seja, quanto ele precisa
desembolsar para pagar suas despesas presentes e quanto precisar para pagar suas
despesas futuras. Isso conhecido como clculo atuarial e leva em conta muitas variveis
expectativa de vida, anos de contribuio, rentabilidade dos investimentos, modalidade do
plano, etc. Para haver alguma segurana de que os compromissos futuros sero honrados
estabeleceu-se uma meta atuarial que deveria ser cumprida anualmente. At recentemente
esta meta era 6% ao ano acima da inflao, mas foi modificada em novembro de 2012 por
uma portaria do CNPC8 (Conselho Nacional de Previdncia Complementar) que prev uma
diminuio de 0,25% at 2018 quando a meta se estabelecer em 4,5%.

Aplicar investimentos com rentabilidade to alta uma tarefa de grande


responsabilidade ainda mais se levarmos em conta a origem e a finalidade desses recursos.
A gesto dos fundos de penso deve ser conduzida com muito critrio. Mas obedece a
limites determinados legalmente respeitando um regime de cotas de investimentos. Esses
limites fixados em resoluo do CMN9 (Conselho Monetrio Nacional) estimulam a
segurana e a disperso dos investimentos. Devem ser observadas cotas correspondentes
a cada segmento renda fixa, renda varivel, investimentos estruturados, investimentos no
exterior, operaes com participantes e imveis e ainda h limites por empresa ou tipo de
investimento.

A governana dos fundos de penso enfrenta um conflito latente entre os interesses


dos patrocinadores empresa que institui a fundao e os dos participantes e assistidos.
A Lei Complementar n 108 estabelece que em fundos previdencirios a composio dos
Conselhos de Administrao se dar por meio de indicados em partes iguais dos
patrocinadores e participantes cabendo o voto de qualidade ao presidente do Conselho
indicado sempre pelo patrocinador. No conselho fiscal a situao se inverte, cabendo o voto
de qualidade ao presidente indicado pelos participantes. No caso de empresas privadas,
dois teros das indicaes cabem aos patrocinadores. Isso concede evidente vantagem aos
patrocinadores. Sua posio privilegiada no conselho de administrao lhes d a

8
Resoluo MPS/CNPC n 9, de 29.11.2012.
9
Resoluo BACEN n 3.792, de 24.09.2009.
7
possibilidade de ditar as diretrizes dos investimentos e indicar a diretoria-executiva o que
tem poucas chances de ser contestado pelos participantes a no ser de forma litigiosa.10

As relaes eventualmente conflituosas entre participantes e patrocinadores


remetem a um amplo conjunto de problemas de governana corporativa. Os deveres de
transparncia e prestao de contas, a proteo dos interesses dos acionistas minoritrios,
o problema de agncia representado pelo risco de gestores atuarem na direo das
empresas com objetivos que no levem em conta os interesses dos acionistas so questes
de governana corporativa. No Brasil, sempre foi comum acionistas majoritrios, no bloco de
controle, conduzirem empresas em total desconsiderao aos interesses dos minoritrios. O
ambiente corporativo nacional, no entanto, tem passado por profundas transformaes nos
ltimos anos atenuando alguns de seus traos menos democrticos.

O ativismo dos fundos de penso tem sido em parte responsvel por isso.
Legalmente no lhes permitido serem acionistas majoritrios de qualquer sociedade
annima, portanto, eles propagam a necessidade de melhores prticas corporativas. Os
fundos de penso so investidores com grande volume de recursos e uma perspectiva de
longo prazo. So bons scios e por isso seus valores acabam sendo levados em conta.

No entanto, a criao do ndice Novo Mercado da Bovespa foi mais decisiva para a
promoo de prticas de governana corporativa mais justas. A Bovespa criou uma escala
crescente com trs estgios Nvel 1, Nvel 2 e Novo Mercado onde cada patamar superior
submete a empresa a critrios mais rigorosos de governana. A empresa que aceita regras
de nveis de governana mais elevados ganha uma reputao positiva no mercado de
capitais que pode se traduzir em elevao de suas cotaes. Os benefcios so palpveis.
Mesmo a Resoluo da CMN citada acima admite cotas de aplicao maiores em empresas
listadas no ndice Novo Mercado.

Mesmo com inovaes to importantes, vises mais pessimistas e, ao mesmo


tempo, convincentes como a de Srgio Lazzarini ainda continuam pertinentes para abordar
a realidade corporativa brasileira.11 O autor considera que o que realmente importa no
relacionamento empresarial no pas ter bons contatos, laos para usar seu vocabulrio. A
partir da descrio de alguns conflitos societrios ele defende a concluso de que a
presena em vrias estruturas de propriedade uma vantagem nessas situaes. O
investidor estrangeiro muitas vezes prejudicado em um ambiente cujas regras informais
ele no conhece bem.

10
COELHO LOTT, Eustquio. A gesto dos fundos de penso no Brasil In: ROSA, Srgio (org.).
Governana Corporativa e os Fundos de Penso. So Paulo: Abrapp, 2010.
11
LAZZARINI, Srgio. Capitalismo de Laos. So Paulo: Elsevier, 2011.
8
Usando uma metodologia especfica para analisar os laos no interior do mundo
empresarial, Lazzarini parte da considerao de que cada empresa um n numa rede que
liga todas elas e busca identificar quais ns se liga mais a outros ns, em outras palavras,
quem tem mais influncia. A constatao de que BNDESpar, seguida dos trs principais
fundos de penso de estatais, so os principais ns na rede corporativa brasileira.

A influncia pode ser exercida de muitas maneiras; por meio da presena nos
conselhos, atravs da influncia em outros conselhos, atravs da estrutura de propriedade,
etc. O exemplo mais conhecido foi o da destituio do diretor-executivo da Vale Roger
Agnelli indicado pelo Bradesco aps atrito com diretrizes do governo. Ora, BNDESpar, Previ,
Petros e Funcef so acionistas da mineradora, atravs de uma SPE chamada Litel que
controla a holding Valepar. Sua influncia sobre os conselhos da Vale era clara e possvel
que laos com outros conselhos pudessem ter sido valiosos numa disputa societria desta
relevncia.

O desfecho da histria conhecido; a vontade do governo prevaleceu e o diretor acabou


exonerado. Um episdio que mostra um lado mais sombrio da governana corporativa
brasileira do que as inovaes que citamos anteriormente poderiam sugerir.

A contradio entre regras avanadas de governana e o ambiente corporativo muito


afeito a contatos e influncia lembra a distino entre Minority Shareholder Protection (MSP)
e Degrees of Coordination (DoC) proposta pelos professores Peter A. Gourevitch e James
Shinn.12 A proteo do acionista minoritrio relaciona-se aos temas geralmente identificados
problemtica de governana corporativa descritos acima, mas o que os autores chamam
de graus de coordenao so regras que estruturam o mercado mais amplamente, como
legislao trabalhista, antitruste, relaes entre fornecedores e distribuidores, entre outras,
fruto de negociaes polticas num mbito tambm mais amplo do que o corporativo. A
disparidade entre esses fatores tema de pesquisa dos autores norte-americanos e explica
em grande parte o mundo dos negcios tal qual no Brasil.

Gourevitch e Shinn aplicam o paradigma de variedades de capitalismo para avaliar


as variveis em seu estudo. Trata-se de uma teoria que defende que dois modelos de
capitalismo so mais eficientes porque as complementaridades entre suas instituies
estimula seu melhor funcionamento. Uma economia de mercado liberal (LME) englobaria
financiamento atravs do mercado de capitais, capital com expectativas de curto prazo,
relaes empresariais concorrenciais, relaes de trabalho instveis e formao generalista

12
GOUREVITCH Peter A.; SHINN, James. Political Power & Corporate Control: the new global politics
of corporate governance. New York: Princeton University Press, 2005.
9
da mo-de-obra. A economia de mercado coordenada (CME) reuniria caractersticas
contrastantes, mas tenderia a ser to eficiente como o outro modelo, s que em seus
prprios termos.

O que pertinente nessa abordagem entender sua natureza institucionalista e


apreender que aquilo que as instituies so e seus desenvolvimentos possveis dependem
de uma trajetria que as levou ao ponto em que se encontram agora. No caso brasileiro,
necessrio reconhecer o peso que o Estado tem na organizao da economia e na induo
a estratgias de desenvolvimento, percurso que foi esboado na abertura deste artigo.

O governo de Fernando Henrique Cardoso foi importante na institucionalizao dos


fundos de penso e do mercado de capitais. O envolvimento da previdncia complementar
fechada, em que pesem alguns conflitos, foi benfico para suas fundaes e aumentou sua
influncia. Iniciativas particulares como a da Bovespa mencionada acima devem, entre
outras, ser consideradas em seus prprios mritos. O governo Lula e o de sua sucessora
Dilma Rousseff aprofundaram a institucionalizao do setor e, respeitadas suas obrigaes
atuariais, empregaram a influncia dos fundos de penso em seus prprios objetivos. Os
fundos de penso so atualmente peas de uma estratgia de desenvolvimento possvel.

IV Fundos pblicos e coalizes polticas.

As decises so tomadas no interior de uma empresa refletindo o poder decorrente


da posse de fatias maiores de seu capital. frequente que fundos de investimentos ou
outros investidores institucionais tenham assento em mais de um conselho de administrao
o que, seguindo o argumento de Lazzarini, aumenta sua influncia. Os prprios conselheiros
podem ser peas com bastante centralidade na rede de contatos corporativos. Muitas
indstrias so identificadas com as figuras de seus fundadores, indivduos identificados com
o ideal do empreendedorismo, self-made men, que criaram grandes empresas com seu
esforo e tenacidade. A gesto dos negcios hoje complexa demais para imaginarmos
uma pessoa, talvez com a ajuda de alguns poucos familiares de confiana, liderando uma
firma. As exigncias de boas prticas de governana resultante da abertura de capital e da
ramificao da estrutura de propriedade so a causa desse processo.

Quando um governo debate com um setor industrial ou de servios no est


dialogando, portanto, com alguns poucos donos e seus respectivos empregados, mas sim
com os acionistas destas empresas e, principalmente, com aqueles que dispem de maior
influncia. Este o novo ambiente com que iniciativas estatais devem se deparar na

10
tentativa de estimular a atividade econmica. Para isso devero lanar mo de fundos
financeiros atravs dos quais estaro presentes nos conselhos das empresas.

Linda Weiss, cientista poltica australiana, ao avaliar o ambiente de inovao norte-


americano o caracteriza como um Estado hbrido que ela batiza como Estado de Segurana
Nacional (NSS) onde demandas militares estimulam pesquisa em tecnologia de ponta e
apoiam empresas startups.13 Este seria um arranjo vivel para um pas avesso a polticas
industriais ou a qualquer interferncia do Estado nos negcios privados. A fuso de
objetivos comerciais e de segurana nacional escamoteia uma presena no-privada no
modelo de desenvolvimento tecnolgico norte-americano onde finalidades comerciais so
admitidas em encomendas privadas. O mais importante para nosso argumento que a
autora cita uma srie de fundos ligados ao NSS que investem em venture capital e
encorajam com vultosos recursos o mais fantstico sistema de tecnologia de transformao
do mundo14. Mesmo nos Estados Unidos, fundos financeiros pblicos esto envolvidos em
polticas de desenvolvimento o que indica que esta uma realidade bastante disseminada.

No Brasil, o governo Lula empregou alguns fundos desse tipo como o BNDES, o FI-
FGTS ou os fundos de penso que no so exatamente pblicos. Mas assim como nos
Estados Unidos, o ambiente poltico para a implantao de uma poltica desse tipo
indispensvel. Aps uma dcada de polticas liberais, distantes da trajetria institucional
brasileira e com o pas se ressentindo de sua vulnerabilidade externa, havia um clamor por
uma mudana de rumos. Retomando o argumento de Armando Boito Jr. mencionado acima
a eleio de Lula foi garantida por uma coalizo composta por movimentos populares,
setores do sindicalismo principalmente aqueles ligados CUT e a burguesia nacional que se
distingue da burguesia compradora. O que distingue uma da outra sua posio em relao
economia global. A burguesia nacional teme perda de espao no mercado internacional e
principalmente nacional para grupos estrangeiros enquanto a burguesia compradora tem
interesses vinculados economia global.

A adeso da burguesia nacional candidatura Lula clara, a comear pela chapa


que disputava a presidncia da Repblica em que Jos Alencar, fundador da Coteminas,
figurava como candidato vice-presidente. A indicao de Luiz Fernando Furlan, poca
presidente da Sadia, ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
significou o reforo de mais um destacado membro da burguesia ao governo do PT que

13
WEISS, Linda. A volta do Estado: aprendendo com os BRIC? O Estado de transformao: volta,
renovao ou redescoberta? Desenvolvimento em debate. v. 2. n. 1. p. 9-31. jan.-abr. 2011.

14
WEISS, Linda. Op. cit. p. 21.
11
desta forma expressava seu carter reformista. O que esta frao da burguesia desejava
era um ambiente seguro para sua prpria sobrevivncia garantido por uma postura diferente
do novo governo que, por exemplo, liderou um bloco de pases levando ao impasse as
negociaes da Rodada Doha na OMC e rechaou definitivamente a Alca. Nem sempre
suas relaes com o governo foram to harmnicas como demonstram as queixas do
prprio vice-presidente a respeito do cmbio supervalorizado e das altas taxas de juros. Mas
muitos setores do empresariado nacional continuam fieis ao governo.

Outra abordagem a respeito da base de apoio aos governos do Partido dos


Trabalhadores proposta pelo economista Fernando Nogueira da Costa sustenta que o Brasil
est se transformando num capitalismo de Estado neocorporativista15. O autor diferencia
neocorporativismo de dirigismo estatal porque no primeiro as organizaes que representam
interesses particulares esto livres para aprovar suas relaes com o Estado. A democracia
pluralista tambm difere do neocorporativismo porque neste h mediaes limitadas de
interesses gerados na sociedade civil, pois estes esto circunscritas a sindicatos e
associaes empresariais.

O autor no tem uma viso ingnua sobre esse arranjo social. O pertencimento
entidade de classe ou partido poltico torna-se quase uma obrigao e a troca de favores
uma rotina. Assim como no ambiente corporativo descrito por Lazzarini, no
neocorporativismo, que abarca uma perspectiva mais ampla, os contatos so essenciais
para a sobrevivncia nessas organizaes.

No entanto, nem tudo negativo. Ao contrrio de outros capitalismos de Estado


como a Rssia e a China, no Brasil o Estado tambm tem compromissos com as entidades
que representam interesses.

A soluo neocorporativista se imps em pases e perodos histricos em que os


governos foram dominados por partidos da classe trabalhadora. Alguns desses
governos reagem assim dificuldade de governabilidade na transio,
representando para as organizaes sindicais a garantia poltica que o Estado
ser o promotor de alguns interesses classistas fundamentais: pleno emprego,
Estado de bem-estar social, proteo de direitos sindicais. Essa garantia leva os
sindicatos a privilegiar a negociao poltica acima da atividade conflitivo-

15
COSTA, Fernando Nogueira da. Capitalismo de Estado Neocorporativista Texto para Discusso.
Instituto de Economia da Unicamp. Campinas, n 207. Julho de 2012.

12
contratual. Esse processo pode levar centralizao da estrutura sindical e da
atividade de negociao.16

O autor se concentra na poro trabalhista do neocorporativismo, mas ressalta que


ele tambm fruto de uma trajetria democrtica ausente nos pases citados anteriormente.
Mas tambm essa trajetria carrega um forte trao corporativista evidente na importncia
das relaes entre sindicatos e Estado. O diagnstico de Fernando Nogueira da Costa
destaca o poder dos sindicatos na sustentao do governo que deve promover alguns de
seus interesses classistas fundamentais ao mesmo tempo em que se hierarquiza como
decorrncia da centralizao da estrutura sindical e de sua nova ndole negociadora.

O capitalismo de Estado neocorporativista ainda se caracteriza por transformar, por


meio dos fundos de penso, os trabalhadores em rentistas. A educao previdenciria e o
objetivo de se aposentar com proventos maiores do que os do teto do INSS tm empurrado
muitos trabalhadores para a previdncia privada fechada (fundos de penso) ou aberta
(seguradoras). Essa tendncia deve ser dimensionada. Em dezembro de 2013, segundo
dados da Abrapp, havia, entre participantes e assistidos da previdncia complementar
fechada, um total de 2.923.518 pessoas somado a 3.557.382 dependentes. No um
nmero to expressivo levando-se em conta o total da populao o que acentua o carter
corporativista desse arranjo social. De qualquer maneira, esse processo, iniciado no
governo Fernando Henrique Cardoso, acabou seguindo um caminho diferente e servindo
no apenas para o desenvolvimento do mercado de capitais, mas para legitimar um tipo de
capitalismo onde o Estado recuperou, em novas condies, um papel mais relevante na
economia.

V Os fundos de penso e o financiamento do desenvolvimento brasileiro.

O quadro exposto por Lazzarini pode a partir das consideraes anteriores sofrer
alguns retoques. Em que pese a relevncia de sua abordagem do mundo corporativo em
redes, os atores no so apenas portadores de contatos e influncia. O BNDES e os fundos
de penso esto imersos em uma conjuntura poltica e social sem a qual no se pode
interpretar suas aes. Sua centralidade na rede de relaes corporativas brasileiras s tem
significado a partir desse contexto. O que para alguns pode ser interpretado como um
perigoso avano do Estado sobre a livre iniciativa, por outros pode ser visto como um

16
COSTA, Fernando Nogueira da. Op. cit. p. 12.
13
legtimo papel que no to indito no Brasil. Mas necessrio inserir todos os atores
dentro de seu contexto social e poltico.

Os fundos de penso tm participao em dezenas de empresas de mxima


grandeza no pas. Gigantes como a Vale, a Ambev, a Embraer e a Oi; empresas de gerao
de energia eltrica como a CPFL, a Celesc e a Neoenergia; dentre as maiores do setor
alimentcio somente BR Foods tem recursos dos fundos de penso, mas JBS e Marfrig tm
recursos do BNDES; empresas que se destacam nos mais diversos ramos como Usiminas,
Marcopolo, Totus, Invepar, Random entre outras. Como vimos, isso rende uma posio
invejvel aos fundos de penso que podem estar presentes em vrios conselhos
participando de suas decises.

Nossa hiptese de que os fundos de penso integram uma coalizo que envolve
quadros sindicais, setores do empresariado e o governo. Eles atuam como instrumentos
num ambiente em que decises estratgicas so tomadas em conselhos e a presena de
integrantes dessa coalizo necessria. Representantes dos fundos de penso nestes
conselhos buscam os interesses de uma agenda de desenvolvimento identificada com o
Partido dos Trabalhadores. Devemos notar que as relaes no interior destes conselhos
nem sempre conflituosa o que aponta para convergncias de interesses entre seus
participantes e tambm mostra a opo desses quadros sindicais pela negociao poltica.

Analisando os conselhos dos fundos de penso e de grandes empresas brasileiras


notamos que muitos de seus conselheiros esto em mais de um lugar. Dan Conrado,
presidente da Previ, preside tambm a Vale, mas antes j integrou os conselhos de Weg,
Celesc e Brasilprev entre outras empresas. Marcel Juviniano Barros tambm integra a
diretoria-executiva da Previ e o conselho da Vale; Robson Rocha est no conselho de
adminstrao da Previ e da Vale. Carlos Fernando da Costa, presidente da Petros integra o
conselho da BR Foods e seu colega na diretoria-executiva da Petros, Luiz Carlos Fernandes
Afonso, tambm integra o conselho da empresa alimentcia. Vale destacar a figura de
Luciano Coutinho, presidente do BNDES e conselheiro da Petrobrs e da Vale.

Os exemplos podiam se multiplicar apontando a presena de quadros das estatais


quase sempre de origem sindical nas instncias decisrias de empresas privadas. Recente
reportagem do jornal Valor ressaltou isso e ainda destacou que muitos destes conselheiros
tm filiao ao Partido dos Trabalhadores.17 A reportagem questiona a legitimidade e o
mrito de tais conselheiros por supostamente serem indicaes polticas. Mas o que escapa

17
COSTA, Raymundo; DI CUNTO, Raphael. Indicaes do PT ao conselho de empresas entram na
disputa eleitoral da Previ. So Paulo: Valor. 19.mai.2014.
14
aos jornalistas justamente o fato de que se trata de um projeto poltico e que estes
quadros atuam de acordo com ele. Alm do mais, um conselho de administrao um
cenrio poltico; as decises tomadas ali coagem obrigam pessoas e instituies e quem
quer que o componha age politicamente. No est reservado apenas a empresrios e
administradores agir legitimamente naquele espao.

Levando em conta as apreenses da burguesia nacional, a falncia da Sadia,


arruinada por apostas arriscadas em derivativos cambiais, seria um fato dramtico. Expor o
mercado interno a aventura de uma multinacional poderia ser um risco que a base de apoio
ao governo no estava disposta a correr. Sabemos que esse foi um captulo da formao de
campes nacionais muito criticado por jornalistas e economistas liberais. Os diretores da
Sadia esperavam por recursos do BNDES quando lhes foi feita uma proposta que eles no
estavam em condies de recusar: a fuso com a Perdigo. O que se pretendia era criar
uma empresa de grande porte e presena internacional (a BR Foods est presente em 50
pases e quatro continentes) Especulava-se havia anos sobre a aquisio da concorrente
pela Sadia e a fuso tomaria o sentido contrrio. No custa lembrar que a Perdigo era
dividida por muitos fundos de penso.

Tabela 3. Estrutura Acionria da BR Foods.


Acionista Participao (%)
Previ 12,21
Petros 11,31
Tarpon Investimentos S. A. 8,02
BlackRock Inc 4,03
Fundao de Seguridade Valia (Vale) 2,54
Fundao Sistel de Seguridade Social 1,34
Aes em Tesouraria 0,28
Outros 60,27
Fonte: www.econoinfo.com.br

Entre os proprietrios da BR Foods encontram-se quatro fundos de penso com


investimentos relativamente pequenos, mas averiguamos acima sua participao no
conselho de administrao. A partir de sua estrutura de propriedade, no se pode identifica
um bloco de controle, um acionista ou conjunto restrito de acionista que claramente so
majoritrios. Mas assim como o programa de privatizaes foi parcialmente viabilizado com
15
recursos dos fundos de penso, as fuses promovidas no fim do governo Lula, tanto no
caso acima quanto no da fuso Oi/Telemar, tambm contaram com esses mesmos
recursos. Sua convenincia para os objetivos de desenvolvimento propostos pelo governo
pde mais uma vez ser comprovada o que no significa que os pensionistas saram
perdendo afinal seus fundos ganham dividendos com a empresa e controlam sua poltica de
investimentos.

Os exemplos da presena de recursos previdencirios nas grandes empresas


brasileiras poderiam se multiplicar, mas um merece particular ateno. A Invepar uma
empresa de infraestrutura que tem integrado consrcios vencedores de concesses
importantes como as do Aeroporto de Cumbica e a BR-040, alm de ser controladora de
empresas de mobilidade urbana como a Metr-Rio e a Linha Amarela S. A. Ela tem sido til
numa rea onde o financiamento de novos projetos nem sempre foi fcil. Mas sua estrutura
de propriedade a destaca de outras empresas porque ela propriedade quase exclusiva de
fundos de penso.

Tabela 4. Estrutura de Propriedade da Invepar.


Acionista Participao (%)
BB Carteira Livre I Fundo de Investimentos em Aes (Previ) 25,84
Petros 25,00
Funcef 25,00
OAS S. A. 12,18
OAS Investimentos S. A. 9,97
Construtora OAS Ltda. 2,00
Fonte: www.econoinfo.com.br

Os trs grandes fundos de estatais detm mais de trs quartos da Invepar ficando o
restante com uma construtora privada. Nota-se que um fundo de investimentos ligado
Previ tem mais de 25% de participao na empresa o que vedado ao prprio fundo de
acordo com a portaria do CMN mencionada acima. Alm do mais, a participao de uma
empresa privada de engenharia, com conhecimento tcnico indispensvel para a conduo
das concesses, um caso de convergncia de interesses entre objetivos
desenvolvimentistas (ampliar a infraestrutura rodoviria e aeroporturia) e a livre iniciativa.

Com os fundos financeiros controlados pelo Estado e os fundos de penso em


particular que so a expresso de uma coalizo que conta com sindicatos, empresrios e o
Estado, muitos arranjos so possveis em projetos especficos que sejam relevantes para o
16
pas em determinadas reas. Nas condies de financeirizao da riqueza o emprego dos
fundos de penso uma demonstrao da variedade institucional capaz de gerir o
capitalismo.

VI Concluso.

Os fundos de penso tm assumido no pas nos ltimos quinze anos uma


importncia que no pode ser explicada apenas pelo nmero de trabalhadores que se
transformam em investidores ou por sua presena no mercado de capitais. A poltica de
investimentos dos fundos de estatais tem respondido a um componente poltico.

A aplicao de fundos previdencirios tem ajudado num grande avano institucional


tanto no setor financeiro quanto no previdencirio. Alm disso, muitos trabalhadores em
condies mais privilegiadas no conjunto do mercado de trabalho conseguem penses mais
satisfatrias do que conseguiriam no sistema pblico.

Podemos dizer que os fundos de penso funcionam no conjunto de uma ampla


coalizo que envolve setores do empresariado que tm mais a ganhar com a poltica do
atual governo mais orientada ao desenvolvimento e com quadros do sindicalismo que
consolidaram suas posies numa estrutura mais hierarquizada e que ainda se inseriram
vantajosamente no mundo corporativo.

Enquanto essa coalizo durar, os fundos de penso continuaro representando seus


interesses. No entanto, mudanas no comando dos governos so comuns num regime
democrtico. Ainda assim, h de se levar em conta a trajetria institucional brasileira, das
relaes entre Estado e empresariado. Fundos financeiros sero a partir de agora
importantes para negociaes entre governos e corporaes e os fundos de penso j esto
inseridos neste novo cenrio.

17
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