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1. INTRODUCCIN
2 Por otra parte, observamos, no sin algo de envidia, el trabajo de colegas en otras
latitudes que pueden, desde sus oficinas, utilizando poderosas bases de datos secundarias en
lnea, realizar corridas de modelos haciendo supuestos de funciones de utilidad flexibles y
competencia perfecta, las que luego se publican en los mejores journals de economa.
102 ESTUDIOS PBLICOS
acercar los costos sociales y privados aceptando que existe una imperfec-
cin en el mercado. A partir de ello se proponen instrumentos correctivos
que maximizan el bienestar social. El segundo enfoque, de derechos de
propiedad, basado en Coase, se concentra en explicar por qu existe la
imperfeccin y en las formas de superarla, por lo general disolviendo el
problema. Se propone para ello la creacin de los mercados ausentes, que
seran el origen del problema. Ambos enfoques son optimizantes en el
sentido de que buscan un resultado eficiente. Si bien stos son conceptual-
mente atractivos (en particular para los economistas), son difciles de apli-
car en la prctica, considerando los requerimientos de informacin y difi-
cultades de implementacin.
La prctica de los tomadores de decisin ha llevado adems al desa-
rrollo de tres enfoques alternativos. stos no buscan el resultado ptimo,
pero s avanzar en el logro de mejoras ambientales. Por una parte el enfo-
que de costo-efectividad busca identificar los instrumentos que permitan el
logro de las metas ambientales establecidas al menor costo posible. Este
enfoque y la propuesta relacionada de utilizar permisos transables ha
tenido gran aceptacin entre los economistas.
Luego, el anlisis de riesgos es un enfoque que busca establecer
metas aceptables en base a equilibrar diversos atributos de inters para el
regulador, tales como costos, riesgos, aspectos ticos, sociales y legales.
Finalmente, en la ltima dcada se han desarrollado con fuerza los enfo-
ques o acuerdos voluntarios. stos son compromisos de parte de empresas
contaminantes de mejorar su desempeo ambiental que no son exigidos por
la legislacin. Por tanto, en contraste con los enfoques regulatorios anterio-
res, no se aplican necesariamente a todas las fuentes emisoras. En particu-
lar no se aplican a aquellas fuentes que no se benefician de participar en los
programas, o cuyos costos son mayores que los beneficios. Por ejemplo, en
el ao 2000 slo en Estados Unidos 13.000 firmas, organizaciones no
gubernamentales y agencias locales estaban involucradas en acuerdos vo-
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n
min ci (ei) (1)
i=1
www.cepchile.cl
s.a.
Q Q* (3)
ei 0 i = 1 1, ........, n, (4)
donde ei son las emisiones por fuente i despus que se aplica la poltica i;
ci(ei) es el costo total de abatimiento para la fuente i de reducir a ei; Q es un
vector del estndar de concentracin ambiental en las ubicaciones del sec-
tor K; f (e1,.........., en) es un modelo de sistemas naturales que relaciona los
niveles de emisiones para todas las fuentes con las concentraciones am-
bientales en cada receptor; y Q* es un vector de los niveles de concentra-
cin ambientales.
Se consideraron cuatro instrumentos4 dos de mercado (SPA y
SPE) y dos de regulacin directa (PER y STD) y se compararon los costos
asociados a cumplir diferentes metas. Cabe sealar que SPA es la aplica-
cin tericamente ptima (de mnimo costo) de permisos transables. SPE
es una aplicacin subptima que acepta intercambiar permisos sin importar
la localizacin de las fuentes. STD en cambio es la aplicacin de estndares
de emisin uniformes a las fuentes y PER exige reduccin porcentual igual
a cada fuente. Los resultados se resumen en la Figura N 1.
100
80
PER
60 SPA
SPE
STD
40
20
0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
20
un desempeo peor que SPA, sin embargo en general mejor que el de PER
y STD hasta reducciones de un 65%. Esto, siempre que se realicen todos
los intercambios. Estos resultados, que estaban en la lnea de lo obtenido
en otros estudios para Estados Unidos, respaldan la aplicacin del instru-
mento propuesto.
Cabe preguntarse: qu buscaban las autoridades al implementar
este sistema? Para qu se estaba implementando un esquema flexible si ni
4 SPA: sistema de permisos ambientales; SPE: sistema de permisos de emisin; PER:
porcentaje de reduccin de emisiones igual para todas las firmas; STD: estndar de emisin
igual para todas las firmas.
106 ESTUDIOS PBLICOS
ORyan (1999).
RAL ORYAN, MANUEL DAZ Y ANDRS ULLOA 107
nes no estaban bajo control. As, los objetivos implcitos antes sealados
no se estaban cumpliendo: no haba costo efectividad y las emisiones de
fuentes nuevas no estaban bajo control. Adicionalmente, el sistema sufri
constantes cambios, incluso antes de entrar en plena vigencia, lo que de-
cepcion parcialmente a los empresarios.
Si bien desde 1999 a la fecha este mercado ha empezado a funcio-
nar mejor en particular las fuentes nuevas estn compensando sus emi-
siones, se siguen observando altos costos de transaccin, incertidumbre
regulatoria e insuficiencias administrativas que dificultan que este tipo de
instrumentos opere con la eficiencia terica prevista. Quizs el resultado
ms importante es que ha permitido imponer metas al total de emisiones de
cada tipo de fuente sin que ello haya implicado que no entren ms fuentes
al sistema.
Cabe sealar que hoy el anlisis costo efectividad es bastante menos
novedoso. No es aceptable tan fcilmente como una tesis de doctorado, a
no ser que existan contribuciones notables. De hecho, los ejercicios ms
tpicos de este tipo de modelamiento se pueden obtener en memorias de
pregrado (y lo hemos hecho). Lo que se est investigando con ms deten-
cin es precisamente cmo reducir los problemas que dificultan que estos
mercados se desarrollen y operen.
www.dii.uchile.cl/progea/pub-en.htm
10 Existe alguna evidencia de que el arsnico que ha contaminado el agua produce
adems cncer en otros rganos, tales como los riones, el hgado y la vejiga.
108 ESTUDIOS PBLICOS
Metodologa de anlisis
Costo de
reduccin
(US$/ao)
(II) (I)
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(III) (IV)
Concentracin de
arsnico (g/m3)
Los resultados muestran que hay opciones win-win que logran sig-
nificativas mejoras en salud a muy bajo costo, e incluso con beneficios
netos para las fundiciones involucradas. Sin embargo los costos aumentan
rpidamente al hacerse ms restrictiva la norma de calidad, mientras que
los beneficios adicionales en salud son muy bajos.
De la Figura N 3 se desprende que es posible imponer valores de la
norma entre 2,5 g/m3 y 0,3 g/m3 con un beneficio neto para las firmas si
cumplen con la norma propuesta12. A partir de valores de la norma meno-
res que 0,3 g/m3 y hasta 0,15 g/m3, los costos anuales de cada nivel
posible de la norma toman valores positivos intermedios entre US$ 35
millones y US$ 38 millones. Para una norma inferior a 0,15 g/m3, los
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costos crecen significativamente y se llegan a elevar por sobre los US$ 100
millones anuales13. Las muertes estadsticas evitadas cada ao decrecen al
12 Esto se explica por el hecho de que algunas de las opciones permiten una mayor
recuperacin de cobre y de cido sulfrico del proceso, lo que incrementa los ingresos de las
fundiciones, adems de una reduccin de los costos de operacin. Con ello, a una tasa de
descuento del 12%, las opciones aplicadas permiten un valor presente positivo. Es probable
que las empresas tengan mejores usos alternativos para sus recursos de inversin, que les
reporten una tasa de retorno superior al 12%.
13 Esto se explica fundamentalmente por el hecho de que, con estas normas, algunas
de las fundiciones ms grandes del pas deben cerrar su operacin, ya que el valor de concen-
tracin exigido es inferior al nivel base natural
110 ESTUDIOS PBLICOS
4,00 160,0
3,50 140,0
Riesgo asociado (mortalidad)
Nota: Achurados se presentan aquellos casos en que las fundiciones deben cerrar para
alcanzar el valor de norma de calidad propuesta.
Agua Aire
reciente escrito en conjunto con Jos Miguel Snchez se explora esta pre-
gunta y de pasada da respuesta a los empresarios respecto de si su esfuerzo
puede considerarse suficiente.
Para ello, siguiendo la metodologa detallada en el caso 1, se com-
paran primero los costos de aplicar SPA, SPE y normas de emisin parejas
(STD). Se utilizan datos ms recientes pero se obtienen resultados similares
en cuanto a que SPA es costo efectiva, SPE es de mayor costo y STD es la
ms costosa. Sin embargo, la reduccin en concentraciones asociadas a
cada instrumento es tambin diferente, como se observa en la Figura N 4.
SPA exige menores reducciones en las 17 celdas que SPE, y sta menores
reducciones que STD. Por tanto, los beneficios ambientales de STD sern
mayores.
12,0
10,0
Calidad del aire (g/m3)
8,0
SPA
6,0
SPE
STD
4,0
2,0
0,0
www.cepchile.cl
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Celdas
Mortalidad 700.000
Bronquitis crnica 140.000
Admisiones hospitalarias debido a enfermedades respiratorias 1.600
Admisiones hospitalarias debido a enfermedades cardiovasculares 3.500
Visitas a salas de emergencia debido a enfermedades respiratorias 80
Ataques de asma 170
Enfermedades respiratorias menores en nios 170
Sntomas respiratorios agudos 9
Das de actividad restringida 16
Fuente: Holz y Snchez (2000). Los nmeros han sido redondeados para evitar dar un
sentido de falsa precisin.
ha hecho aqu, imponiendo que en cada una de las zonas (receptores) consideradas se debe
cumplir una meta de calidad nica, lleva a este resultado. Por cierto, se puede proponer un
sistema SPA que replique las calidades obtenidas en cada celda utilizando STD o SPE y en
este caso las ganancias en eficiencia de SPA permitirn obtener los mayores beneficios netos.
116 ESTUDIOS PBLICOS
90,00 0
80,000
Beneficios netos MMUS$/ao
70,00 0 36%
36%
60,00 0 36%
36% SPA
SPE
50,00 0 47%
47%
36%
36% 47%
47% STD
47%
40,00 0 47%
30,00 0
20,00 0
10,00 0
0,00
30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% 46% 48% 50%
Instrumentos
Comando y Control
Econmicos
Informacin Pblica
Estado
Plantas
ad
M
id
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Ciudadanos
er
Consumidores
un
ca
Elementos
do
Elementos
Co
Poder
s
Reputacin
Crdito Normas Sociales
Ganancias Negociaciones
Inversionistas ONGs
Richards (1998).
RAL ORYAN, MANUEL DAZ Y ANDRS ULLOA 119
www.dii.uchile.cl/progea/pub-en.htm
120 ESTUDIOS PBLICOS
factible acercarse al escenario optimista, de modo que Chile cumpla con las
obligaciones que le impone el protocolo respecto de los CFC. Adicional-
mente, ser necesario definir instrumentos que permitan asegurar el cum-
plimiento de las metas de los aos 2007 y 2010, que se prevn como las
ms difciles de lograr.
21 El potencial de agotamiento de la capa de ozono (PAO) de un compuesto es una
medida de su capacidad para destruir ozono estratosfrico. Es una medida relativa en que se
define el PAO del CFC-11 como 1,0, y el de los dems compuestos en base a este punto de
referencia.
22 Con excepcin de los HCFC (que pesan poco en el total PAO), se espera que sigan
disminuyendo.
RAL ORYAN, MANUEL DAZ Y ANDRS ULLOA 121
1.200.000
Consumo de CFC-11 + CFC-12 (KN)
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
AOS
Total reemplazo por vida Total escenario ptimo Total escenario base
NORMA DE MEDIA. Es posi- BAJA. No permite ALTA. Slo re- BAJA. Es necesa- BAJA. Primeros MEDIA. A pesar
PRODUCTO ble evaluar la cos- reducciones por quiere de un tr- rio fiscalizar los productores afec- de tener una alta
to-efectividad me- debajo del 30% mite administrati- productos que pu- tados podran con- facilidad legal, re-
dia de cada sector, del consumo ac- vo. dieran contener siderarla discrimi- quiere manejo de
pero no es posible tual. Por lo tanto, sustancias contro- natoria. gran cantidad de
incorporar varia- no permite cum- ladas. informacin tcni-
ciones de costos plir metas inter- ca para hacerla
dentro de cada medias. costo-efectiva.
sector.
PROHIBICIN BAJA-MEDIA. MEDIA. Obliga a ALTA. Slo re- ALTA. Slo re- BAJA-MEDIA. ALTA. Sencilla de
DE IMPORTA- Poco flexible; no reducir en exceso quiere de un tr- quiere control de Primeros usuarios aplicar.
CIN DE SUS- permite discrimi- o a no cumplir las mite administrati- importaciones de afectados podran
TANCIAS nar entre distintos metas. vo. sustancias contro- considerarla dis-
sectores producti- ladas. criminatoria.
vos con distinta
costo-efectividad.
CUOTAS DE IM- BAJA-MEDIA. ALTA. Se ajusta, BAJA. Requiere ALTA. Slo re- MEDIA. Depende BAJA. Requiere
PORTACIN DE Depende de la por definicin, a ser aprobada por quiere control de del mecanismo de una ley.
SUSTANCIAS asignacin inicial, la meta estableci- una ley. importaciones de asignacin inicial.
la que difcilmente da. sustancias contro-
es costo-efectiva. ladas.
(contina)
ESTUDIOS PBLICOS
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(continuacin)
TARIFA A LA ALTA. Por defini- MEDIA. Alta in- BAJA. Requiere ALTA. Slo re- MEDIA. Permite BAJA. Requiere
IMPORTACIN cin es costo-efec- certidumbre en el ser aprobada por quiere control de a los productores ley y es incierta.
DE SUSTAN- tiva. Induce a los efecto de las tari- una ley. importaciones de definir en qu
CIAS productores de me- fas sobre el con- sustancias contro- momento realizar
nores costos a la sumo. ladas. la reconversin,
reconversin. pero obliga a pa-
gar por cada uni-
dad utilizada.
PERMISOS DE ALTA. Alta flexi- ALTA. Se ajusta, BAJA. Requiere MEDIA. Requiere ALTA. Permite a BAJA. Requiere
IMPORTACIN bilidad. Permite por definicin, a ser aprobada por control de impor- los productores una ley y controles
TRANSABLES transar los dere- la meta estableci- una ley. ta-ciones de sus- definir en qu adicionales.
chos asignados. da. tancias controla- momento realizar
RAL ORYAN, MANUEL DAZ Y ANDRS ULLOA
das, y la reconversin y,
adicionalmente el si se regula ini-
control de la tran- cialmente, no
saccin de permi- obliga a pagar
sos. por cada unidad
utilizada.
123
124 ESTUDIOS PBLICOS
* Leve incumplimiento.
** Incumplimiento significativo.
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tar los anlisis de equilibrio parcial. Los modelos EGC siguen el tradicional
flujo circular de la renta que en este caso se resume en la Figura N 8,
segn la cual se observan las interrelaciones entre los diferentes agentes
econmicos.
Las principales tres etapas en la construccin de un modelo EGC
son las siguientes:
1. Desarrollo del modelo terico que rige a la economa (supuestos de
competencia de los mercados locales y extranjeros, funciones de
produccin y consumo, intertemporalidad, etc.).
23 Es decir, los economistas preocupados por la eficiencia.
126 ESTUDIOS PBLICOS
Bienes y servicios
Consumo
Recursos
naturales
Emisiones
Distribucin del ingreso
por quintiles
Capital Gobierno
y activos Empresas
Trabajo calificado
y no calificado
Emisiones
Recursos
naturales
ECOSISTEMA
Importaciones
s.a.
p
XPi = akel,iKELi i + an d,iNDii ]i/
p
[ i
p
siguiente problema:
n
S
max U = i ln(Ci i ) + s ln
i =1 cpi
n n
s.a. PC C
i =1
i i + S = YD y
i =1
i + s = 1
impuesto a los derivados del petrleo los efectos son ms negativos que en
el caso de un impuesto a las emisiones. Asimismo, esto repercute en el
resto de los sectores, haciendo de sta una poltica ms onerosa en trminos
globales. El ingreso real cae para todos en ambos casos. A su vez el ahorro
se ve negativamente afectado por estas polticas. En el caso de las emisio-
nes de contaminantes se tiene que estos resultados se reducen para el PM10
en cerca del 10%.
REFERENCIAS