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EL PODER DE POLICA
Sumario
1. Poder o funcin......................................................................................... 373
2. Atribucin o servicio pblico.................................................................... 373
3. Origen y evolucin. El poder de polica en el Estado de Polica y en
el Estado liberal........................................................................................ 374
4. Caracteres clsicos generales................................................................... 376
5. Su crisis en el Estado actual.................................................................... 376
5.1. La tranquilidad pblica..................................................................... 376
5.2. La confianza pblica.......................................................................... 377
5.3. La economa pblica.......................................................................... 377
5.4. La esttica pblica............................................................................. 377
5.5. El decoro pblico................................................................................ 377
5.6. La seguridad social............................................................................ 377
6. La promocin del bienestar social y el poder de polica.......................... 378
7. La crisis de la nocin de poder de polica.............................................. 380
8. Otros caracteres antiguos de la polica.................................................... 381
9. Crisis......................................................................................................... 381
10. Caracteres en la doctrina actual. Crtica.............................................. 382
11. La distincin entre polica y poder de polica. Crtica.......................... 384
12. El rgimen jurdico de la polica. Crtica............................................... 385
13. Crisis del fundamento poltico en la nocin de poder de polica.......... 387
14. La inversin del principio. Los derechos individuales como princi-
pio, la limitacin a los mismos como excepcin...................................... 388
15. Conclusiones. La purificacin de la tcnica cientfica........................... 388
15.1. Facultades de la administracin..................................................... 388
15.2. Facultades del Congreso................................................................. 392
Captulo X
EL PODER DE POLICA
1. Poder o funcin
La nocin de polica o poder de polica es una de las ms empleadas en el
derecho pblico, y al mismo tiempo una de las que ms se presta a equvocos, por
la disparidad de ideas que al respecto se sostienen y por el endeble fundamento
que las sustentan.
Por de pronto, es de recordar que el aditamento de Poder es equivocado,
por cuanto el poder estatal es uno solo, y ya se vio que la llamada divisin de
tres poderes consiste, por un lado, en una divisin de funciones. (Funciones
legislativas, administrativa, jurisdiccional), y por el otro, en una separacin de
rganos. (rganos legislativo, administrativo y jurisdiccional.)
En tal sentido, el poder de polica no sera en absoluto un rgano del Estado,
sino, en cambio, una especie de facultad o ms bien una parte de alguna de las
funciones mencionadas.1
1
Contr. Villegas Basavilbaso, Benjamn, Derecho administrativo, t. V, Buenos Aires, 1949-56,
p. 99 y ss.
2
Esto en contra de lo sostenido por Bielsa , R afael , Derecho administrativo, t. IV, p. 1 y ss.
374 teora general del derecho administrativo
servicio pblico podr ser una de las manifestaciones del poder de polica, pero
nunca ser este mismo. En realidad y como veremos, ni una ni otra nocin tiene
sustento lgico-jurdico.
Pero tambin es criticable considerarlo como una atribucin metajurdica, o
implcita en el orden jurdico, que el Estado tiene a su disposicin. Ello se vincula
con toda una concepcin del derecho administrativo que parte de la premisa de
que tales potestades pueden existir.
Es as frecuente en el derecho administrativo encontrar autores que tratan
de determinadas potestades que suponen apriorsticamente pertenecientes al
Estado, antes o por encima de un orden jurdico positivo. A nuestro juicio, esto
constituye un error de interpretacin del sistema, nacido al amparo de prejui-
cios que otorgaban al Estado determinadas prerrogativas, propias del soberano
o monarca, pero inconscientes con un rgimen de Estado de Derecho, en el cual
los nicos poderes que el Estado tiene son los que el orden jurdico le otorga en
forma expresa o razonablemente implcita.
La presente seccin tiene por finalidad analizar tres grandes temas del dere-
cho administrativo, en los cuales el problema de las seudopotestades pblicas se
ha hipertrofiado, dando origen a instituciones con supuesta existencia propia.
Trataremos, en cada caso, de demostrar que ello no es as, y que resulta falso
razonar sobre la base de estas instituciones o poderes, sin referir concreta-
mente el punto sub examine al derecho positivo.
En el caso de la nocin o atribucin de polica, ser necesario remontarnos a sus
orgenes histricos, primero, para luego ver evolutivamente cmo sus supuestos
caracteres han ido desapareciendo uno a uno a travs del tiempo, hasta llegar a
la nada en el presente.3
3
Para ubicar la evolucin histrica del poder de polica dentro del marco general de la evolucin
del derecho administrativo, ver nuestro Tratado, op. cit., t. 1, cap. II, n 1 y 2.
el poder de polica 375
4
A damovich, Ludwig, Oandbuch des sterreichischen Verwaltungsrechts, t. I, Viena, 1954, 5
ed.; p. 102.
5
A ntoniolli, Walter , Allgemeines Verwaltungsrecht, Viena, 1954, p. 288 y ss.
6
Difieren las versiones de esta cita: Comparar Garca O viedo, Carlos, Derecho administrativo,
t. II, Madrid, 1957, 6 ed., p. 400, y Von T uregg, Kurt Egon, Lehrbuch des Verwaltungsrechts,
Berln, 1956, 3 ed., p. 281.
7
A ntoniolli, op. cit., p. 229.
8
A ntoniolli, op. cit., p. 230.
376 teora general del derecho administrativo
ste se ha confundido con el total del poder estatal, analizaremos ahora algunas
otras notas conceptuales con que a veces se ha querido, en la doctrina tradicional
y a travs de distintos autores, caracterizar la supuesta institucin.
9. Crisis
Pues bien, ya hemos visto cmo los dos caracteres son inexactos y que el poder
de polica protege todo el bienestar comn, sin que quepa hacer distinciones de
ninguna clase dentro de ste; que no es cierto que la polica sea una funcin ni-
camente preventiva y represiva, sin poder promover el bien comn, pues ambas
cosas son inseparables. Veamos ahora cmo los dems caracteres antiguos han
desaparecido igualmente:
17
Ver A ntoniolli, op. cit., p. 230.
18
Peters, H ans, Lehrbuch der Verwaltung, Berln, 1949, p. 374.
382 teora general del derecho administrativo
19
Lo decimos con referencia a Bielsa , op. cit., t. IV, p. 4.
20
Comp. Elguera , A lberto, Polica municipal, Buenos Aires, 1963, p. 2, quien trae ejemplos
similares aunque acepta en general la caracterizacin que criticamos.
21
As Elguera , op. cit., p. 10, La polica no es solamente reglamentacin de derechos, sino
tambin vigilancia de su cumplimiento, ejecucin coactiva de decisiones y aplicacin de sanciones.
el poder de polica 383
22
Garrido Falla , F ernando, Las transformaciones del rgimen administrativo, Madrid, 1952,
p. 111, aunque seala que es una definicin provisional.
23
Waline, M arcel , Droit administratif, Pars, 1963, p. 637.
24
Serra Rojas, A ndrs, Derecho administrativo, Mxico, 1959, p. 690.
25
F iorini, Bartolom, op. cit., p. 100. Por su parte, Herraiz , Hctor Eduardo, op. cit., pp. 7, 11
y 15, habla del poder regulador de los derechos, ejercidos por el Estado.
384 teora general del derecho administrativo
27
A ntoniolli, op. cit., p. 230.
28
Peters, op. cit., p. 374.
386 teora general del derecho administrativo
vamente darse leyes y ordenanzas de impuestos locales, de polica, higiene y, en general, todas las
que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin ms limitacin que las enumeradas en
el art. 108 de la misma Constitucin. (7: 373, 386.) Luego, la nocin de polica es innecesaria para
explicar el problema constitucional indicado.
33
Fallos, 136: 161, 171.
388 teora general del derecho administrativo
36
Hasta la teora general del derecho ha recogido ya estos principios. Ver, por ejemplo, E sser ,
Josef, Einfhnrung in die Grundbegrife des rechtes und Staates, Viena, 1949, p. 110.
37
Entre los que s opinan que la polica implica la posibilidad de restringir los derechos indi-
viduales aunque la ley o la Constitucin no la autoricen, ver Garrido Falla , op. cit., p. 148. Por
supuesto, ese criterio no es vlido en el derecho argentino. (Arts. 14 y 28 de la Constitucin.) Con
todo, es importante aclarar que no hace falta que la ley tenga detalladas previsiones para que la
restriccin sea admisible, basta que ella est razonablemente implcita dentro de las facultades que
390 teora general del derecho administrativo
la ley confiere a la administracin. Al respecto ver L inares, Juan F rancisco, Poder discrecional ad-
ministrativo, Buenos Aires, 1958, cap. X, p. 113 y ss., y nuestro Tratado, t. I, cap. IX, n 6, 7, 7.1-7.5.
38
Si remedramos el empleo que a veces se ha hecho del trmino, diramos que esto es un acto
de polica cientfica: Eliminamos del derecho administrativo un elemento perturbador, que atenta
contra el buen orden y progreso de la materia...; como se ve, para todo se puede emplear el vocablo.
39
Para una crtica sistemtica de la teora ver infra, cap. XII: Los actos de gobierno.
el poder de polica 391
40
Y destaqumoslo una vez ms: Lo que se suprime es la nocin, no el poder estatal para restrin-
gir los derechos individuales: Ese poder existe, pero no puede cientficamente llamrselo poder de
polica, ni puede ser conceptualmente connotado en forma particular alguna, en lo que respecta a
la restriccin a los derechos individuales. Ello lleva luego a la conclusin de que ciertos casos pero
no todos en que se emplea el poder estatal bajo la capa de poder de polica son en verdad inter-
venciones antijurdicas del Estado, lo que se advierte al desembozarlo suprimiendo nada ms que la
nocin de poder de polica. Suprimiendo la nocin (que por otra parte no existe con carcter racional),
se advierte a rengln seguido que algunas de aquellas restricciones hechas por el poder estatal son
ilegtimas, pues carecen de todo fundamento legal y slo las cubra esa aparente nocin.
392 teora general del derecho administrativo
41
Comp. Carri, Genaro, Nota sobre el caso de los nmeros vivos, en Revista del Colegio de
Abogados de La Plata, n 6, 1961, p. 49 y ss., 68 y ss.; Rbora , Juan Carlos, Comentarios, en Re-
vista Argentina de Ciencia Poltica, n 2, 1960, p. 295 y ss.; Botet, Luis, El comunismo de Estado
y la jurisprudencia, JA, 1960-V, p. 402; Nerva , nota en LL, 100: 46.
42
Al respecto, L inares, op. cit., p. 135 y ss.
el poder de polica 393
15.2.3. Es difcil, desde luego, decidir cundo una ley altera un derecho subje-
tivo de los habitantes: Pero la dificultad de la decisin no puede dar lugar a una
renuncia a tomarla, ni menos a sostener la idea no fundada de que sea facultad
amplia del Congreso restringir los derechos de los habitantes.
Si el tribunal no encuentra argumentos en base a los cuales decir que la ley es
inconstitucional, puede simplemente adoptar la regla de que en la duda deber
estarse a favor de la constitucionalidad de la ley; pero nunca, en igual situacin,
decir que el Congreso tiene amplios poderes para limitar los derechos de los
individuos.
15.2.4. Prescindiendo ya de la nocin de polica, es de advertir cmo el sentido
de nuestra Constitucin no es en el aspecto que plantea el fallo el indicado,
sino el opuesto.
La Constitucin establece una serie de derechos individuales de los habitantes,
que entiende garantizar contra el Estado43 y cuya existencia no subordina al dic-
tado de leyes reglamentarias. Los derechos subjetivos de los habitantes existen
y tienen vigencia tanto a) si se dicta una ley que los respeta, como b) si se dicta
una ley que no los respeta caso en el cual no se aplica la ley, como c) si no
se dicta ley alguna, caso en el cual rige directamente la norma constitucional.
En otros trminos, la norma constitucional que contempla los derechos indivi-
duales frente al Estado, no remite la proteccin de los individuos al Estado, sino
que la predetermina ella misma.
Ahora bien, a quin corresponde determinar el significado ltimo de la Cons-
titucin, comprendidos esos derechos subjetivos de los habitantes?
15.2.5. La importancia de la cuestin es obvia, pues en ella reside prcticamente
el ncleo de toda la actitud del tribunal. S corresponde al Congreso determinar
el significado ltimo de la Constitucin y los derechos all conferidos a los habi-
tantes entonces el tribunal no puede pronunciarse sobre la constitucionalidad de
las leyes, y es intil que haga mencin adems a una nocin de poder de polica.
S, por el contrario, tal interpretacin ltima corresponde al rgano judicial, no
cabe entonces hacer cuestin de poderes amplios o restringidos del Congreso:
Sus poderes estarn siempre bajo la Constitucin segn la interpretacin en el
caso del Poder Judicial.
Pues bien, creemos que no puede haber duda acerca de cul es nuestro sistema
constitucional. El art. 100 de la Constitucin, cuando dice que corresponde al
Poder Judicial el conocimiento y decisin de las causas que versen sobre puntos
regidos por la Constitucin, le atribuye claramente la facultad de decidir en
cada caso el sentido y alcance de toda clusula constitucional; lo que es ms, al
determinar en el art. 28 que los principios, derechos y garantas precedentes
43
Confr. A lberdi, Juan Bautista , Escritos pstumos, Buenos Aires, 1899, t. X, p. 125; M aunz ,
T heodor , Deustsches Staatsrecht, Munich y Berln, 1959, 9 ed., p. 91; y lo expuesto con algn
detalle en el cap. I.
394 teora general del derecho administrativo
no podrn ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio, establece la
supremaca del rgano judicial sobre el legislativo, ya que en el caso previsto por
dicho artculo, la facultad de determinar cundo una ley altera o no los derechos
constitucionales, est en manos del rgano judicial. (Art. 100.)
15.2.5. Bien est que cuando la Constitucin fija un principio demasiado
amplio se sienta el tribunal inhibido de sacar de l consecuencias jurdicas (as:
moral, justicia, equidad, democracia;)44 pero ello no quita que cuando se
trata de los concretos derechos individuales (libertad de comercio, de trnsito, de
trabajo, etc.) deba el juez hacer su propia interpretacin de qu es lo que dispone
la Constitucin en el caso y determinar a continuacin si la interpretacin que
ha hecho el Parlamento se ajusta o no a la Constitucin.
De otra forma se entra en una peligrosa pendiente: La de que ocasionales
mayoras parlamentarias puedan trastocar la esencia del sistema constitucio-
nal, llevando en su momento la plena vigencia de los derechos a un total des-
conocimiento de los mismos. Precisamente los tribunales tienen la difcil tarea
institucional de ser el contrapeso, el equilibrio estatal, el poder que va tal vez
a la zaga de todos, pero que los contiene y los frena en sus impulsos no siempre
bien meditados o madurados.
15.2.7. Y en cuanto al puro problema de tcnica constitucional, repetimos, no
pueden admitirse medias tintas: O el Poder Judicial tiene facultades para contro-
lar la constitucionalidad de las leyes, o no las tiene. Si se trata del segundo caso,
entonces hay que crear ya mismo un tribunal que tenga por funcin especfica el
control de constitucionalidad de las normas estatales.
Si se trata del primer caso, como es nuestro sistema, entonces es vicioso y err-
neo que el tribunal se haga planteos acerca de si el Congreso tiene un amplio o
restringido poder; pues el Congreso tiene tan slo el poder que le da la Constitu-
cin, y sta habr de ser interpretada en los casos ocurrentes por el Poder Judicial.
Ello nos lleva incidentalmente a otra crtica: Nuestro tribunal viene diciendo
desde su creacin que no le compete hacer declaraciones generales acerca de la
constitucionalidad de las leyes: Que sus fallos se limitan siempre al caso concreto.
A qu viene entonces ahora el que diga que el Congreso tiene en general am-
plios poderes para restringir los derechos de los individuos? Entendemos que si
la Corte considera que no puede declarar genricamente la inconstitucionalidad
de la ley, tampoco puede declarar genricamente su constitucionalidad, y menos
an en abstracto las facultades que tenga el Congreso para dictar leyes; el peligro
de tales declaraciones, por otra parte, es evidente.
El deber de los tribunales es ir analizando, caso por caso,45 si la ley de que se
trata ha interpretado o no correctamente los principios constitucionales; en cada
44
Spanner , H ans, Die richterliche Prfunf von Gesetzen und Verordnungen, Viena, 1951, p. 67.
45
Confr., Carri, op. cit., p. 73 y ss.
el poder de polica 395
46
As, Spanner , op. cit., p. 65.