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MICHELE SAVICKI
DANDARA:
Breve anlise do Direito Fundamental Moradia
a partir da Comunidade Dandara
Porto Alegre
2012
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
MICHELE SAVICKI
DANDARA:
Breve anlise do Direito Fundamental Moradia
a partir da Comunidade Dandara
Porto Alegre
2012
Maria, Maria
um dom, uma certa magia,
Uma fora que nos alerta
Uma mulher que merece viver e amar
Como outra qualquer do planeta
Maria, Maria
o som, a cor, o suor
a dose mais forte e lenta
De uma gente que ri quando deve chorar
E no vive, apenas agenta
Mas preciso ter fora
preciso ter raa
preciso ter gana sempre
Quem traz no corpo a marca
Maria, Maria
Mistura a dor e a alegria
Mas preciso ter manha
preciso ter graa
preciso ter sonho sempre
Quem traz na pele essa marca
Possui a estranha mania
De ter f na vida
Maria, Maria
Milton Nascimento
3
INTRODUO.............................................................................................................5
1. SURGE DANDARA..................................................................................................6
1.1 A Funo Social da Propriedade..............................................................8
1.2 Direito Fundamental Moradia..............................................................10
4. O FUTURO DE DANDARA....................................................................................24
4.1 Possibilidades Jurdicas de Regularizao Fundiria: a busca pela
efetivao do Direito Moradia....................................................................24
4.1.1 Usucapio Especial Urbana.........................................................24
4.1.2 Desapropriao............................................................................25
CONSIDERAES FINAIS.......................................................................................28
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..........................................................................29
ANEXOS:
A) Ocupao Dandara em Imagens........................................................................31
B) Nota Sociedade: 'Despejo no. Com Dandara eu luto!'................................34
C) Projeto Comunidade Dandara............................................................................37
4
INTRODUO
As Marias de nossa terra tem raa, tem gana e tem sonhos sempre. A
despeito das inmeras leis, decretos e tratados, no dia a dia que essa 'gente que ri
quando deve chorar' conquista seus direitos, e no nas bancadas do legislativo. De
qualquer forma, ainda que nem sempre aparente, o direito consiste em importante
instrumento de luta para a garantia de inmeros direitos, a exemplo da moradia.
O presente trabalho busca cotejar os encontros e desencontros entre a
realidade e o direito no que tange moradia. Nesses termos, atravs da
apresentao da Comunidade Dandara 1, bem como de suas lutas, problemas e
sonhos, destacam-se conceitos e instrumentos jurdicos muitas vezes relegados ao
esquecimento.
Assim, partindo da ocupao por pessoas sem-terra de terreno abandonado,
visualiza-se a funo social da propriedade e seu constante descumprimento ,
bem como o direito fundamental moradia. Posteriormente, conforme a
Comunidade demonstra nos inmeros percalos impostos moradia digna, analisa-
se o conceito de moradia enquato abrangente de servios mltiplos essenciais.
Ainda, e com base nos processos judiciais baseados na ocupao, expe-se
algumas das possibilidades jurdicas no que se refere garantia da posse e da
prestao de servios bsicos.
Por fim, e por acreditar que ' preciso ter f na vida', o trabalho elenca uma
possvel soluo para a regularizao da Comunidade Dandara, de modo a efetivar
verdadeiramente o direito moradia digna.
5
1. SURGE DANDARA
2 Na data de 17 de abril de 1996, cerca de 2500 pessoas partiram, em marcha, de Marab a Belm,
clamando pela necessidade urgente de reforma agrria; no trajeto, decidiram fechar a rodovia pela
qual transitavam. Em meio a isso, por volta de 200 policiais armados e sem identificao
encurralaram os manifestantes e, em meio a bombas de gs lacrimogneo, tiros certeiros e uma
ao bem coordenada, mataram 22 pessoas. Tal episdio ficou conhecido como o Massacre de
Eldorado dos Carajs. Desde ento, o MST, ao longo do ms de abril, intensifica suas aes,
ocupando terras improdutivas e passveis de reforma. Tal movimentao chamada de Abril
Vermelho.
6
(onde j no h mais espao via mercado para a moradia voltada
para a populao de baixa renda) os mais pobres tenham qualquer
chance de ser atendidos pelo programa, sendo expulsos para outras
localidades na regio metropolitana. 3
3 MAGALHES, Felipe; RESENDE, Douglas. Dandara e a luta por habitao em Belo Horizonte. In
Le Monde Diplomatique Brasil, ano 5, n. 55, pg. 07.
4 http://sul21.com.br/jornal/2012/03/ocupacao-dandara-afirma-vai-resistir-a-tentativas-de-
reintegracao/ ; acesso em 23 de junho de 2012, s 10h30min.
7
Existem acusaes de que as empresas lesaram milhares de consumidores
na dcada de 80 atravs da COJAN, e hoje em dia praticam as mais deplorveis
artimanhas contratuais com os muturios, cobrando-lhes o triplo do valor legal de
cada imvel, e retendo-lhes 75% do valor pago em caso de inadimplncia. Ainda,
tais empresas so rs em cerca de 2500 processos no TJMG, somente nas
comarcas de BH e Betim.
Art. 5 ()
XXII - garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atender a sua funo social
5 Ktia Magalhes Arruda afirma que o direito propriedade foi difundido para o mundo com a
Declarao Francesa dos Direitos do Homem e do Cidado, que o definia enquanto inviovel e
sagrado, em consonncia com o carter essencialmente burgus da Revoluo Francesa.
ARRUDA, Ktia Magalhes. A funo social da propriedade e sua repercusso na propriedade
urbana. Revista de Informao Legislativa. Braslia, out./dez. 1996, n. 132.
6 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estudos sobre direitos fundamentais. Coimbra : Coimbra,
2004. Pg. 35.
7 Conforme Jos Afonso da Silva, as normas constitucionais podem ser de eficcia plena (produzem
todos efeitos desde a entrada em vigor), eficcia contida (efeitos imediatos, mas admitem restrio
por parte do legislador) e eficcia limitada (no produzem todos efeitos essenciais ao entrar em
vigor, pois necessitam de atuao integrativa do legislador infraconstitucional). Assim, de acordo
com o esquema proposto pelo autor, o direito moradia seria de eficcia limitada. SILVA, Jos
Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 1998. Pg. 80 e
ss.
8
Cabe questionar, ento, se a funo social uma mera recomendao sem
aplicao direta e imediata, como muitos pensam ou, ao contrrio, trata-se de parte
essencial da propriedade. Optamos, no presente trabalho, por compreender a
funo social no enquanto mero adorno, mas enquanto nico elemento
constitucional de suporte ftico do direito propriedade. Nessa perspectiva, a
propriedade que no cumpre sua funo social no propriedade legtima. Nesse
sentido j se manifestou o STF em antigo acrdo:
9
Assim, no caso do terreno ocupado pela Comunidade Dandara, cabe
questionar: possvel afirmar que a propriedade valia-se de aproveitamento
socialmente justo e racional do solo, embora abandonada h mais de 20 anos?
Compreende-se, neste trabalho, que o terreno no cumpria sua funo social,
descaracterizando a propriedade justa e sendo devida a presso popular exervida a
fim de ver a rea desapropriada para fins de reforma urbana.
Artigo XXV
1. Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar
a si e a sua famlia sade e bem estar, inclusive alimentao,
vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais
indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego,
doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos
meios de subsistncia fora de seu controle.
10
bsicas e s de sua famlia como moradia, alimentao, educao,
sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social.8
8 SAULE JUNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto
Alegre : Fabris, 2004. Pg. 167.
9 CIRNE, Joo Rober Melo. Direito moradia. 2011. Pg. 28.
11
2. A LUTA DE DANDARA POR DIGNIDADE
10 Constituio Federal, art. 5 , inciso XI: a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela
podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre,
ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial.
12
Ocupaes Dandara e Camilo Torres, tendo a reunio como pauta a situao da
proibio (limitao do pleno exerccio do direito de posse) imposta pela PMMG aos
ocupantes dos referidos acampamentos, sem haver para tal nenhuma determinao
judicial ou amparo legal. Os representantes da PM reafirmaram a prtica do
cerceamento, e disseram ser uma deciso da cpula da polcia mineira, e que iria
continuar. Mesmo diante da posio da PM, os conselheiros do CONEDH buscaram
abrir trincheiras na discusso, atravs da flexibilizao pela criao de um pacto ou
acordo, em que fossem elencados os materiais que poderiam ou no entrar nas
reas. Entretanto, todas as tentativas foram em vo perante a irredutibilidade da
polcia. Em dezembro do mesmo ano, foi a vez de a Defensoria Pblica intervir no
desentendimento entre polcia e populao. Novamente, diante da irredutibilidade
dos policiais, que afirmara que a proibio vinha de um memorando interno da
Corporao, ficou acertado que a Defensoria iria intervir no assunto para resolver a
questo da proibio de entrada de materiais de construo no local.
13
A situao de precariedade no sofreu grandes modificaes com o passar do
tempo. De acordo com relatos da comunidade em setembro de 2010 (mais de um
ano aps a ocupao), a CEMIG no regularizara o fornecimento de energia nem
implantara iluminao pblica na rea, a COPASA no cumprira o acordo de ampliar
de 1 para 9 o nmero de padres de gua e realizar a construo da rede de esgoto
e, ainda, os CORREIOS se negavam a entregar as correspondncias na
Comunidade apesar de todas as ruas serem nomeadas e todas as casas
numeradas.
Diante disso, foi realizada audincia pblica pela Comisso de Direitos
Humanos da Cmara Municipal de Belo Horizonte com o objetivo de debater a
prestao dos servios essenciais Comunidade Dandara. Tambm foram feitas
exigncias e denncias quanto ao atendimento mdico nos postos de sade da
regio por criarem entraves ao acesso de moradores de Dandara. O oficial do Corpo
de Bombeiros presente na audincia tambm ouviu reclamaes quanto ao
atendimento de urgncia da corporao que em vrias ocasies foi omissa no
socorro de moradores.
Assim como ocorreu com a sade, o acesso educao tambm se mostrou
um problema para as famlias de Dandara. Em janeiro de 2010, aps vrias
tentativas frustradas de mes e responsveis por crianas da ocupao em
conseguir uma vaga nas escolas prximas Ocupao, foi formada uma comisso
composta por moradores e apoiadores para se reunir com a diretora de uma escola
local, a fim de conversar sobre as crianas da Dandara que estavam com
dificuldades para encontrar vagas. Posteriormente, em contato direto com a
Superintendncia de Ensino, Dandara obeteve o compromisso de que o problema
seria resolvido antes do incio do ano letivo.
14
mas ao direito de toda pessoa ter acesso a um lar e a uma comunidade seguros
para viver em paz, dignidade e sade fsica e mental. 11
Conforme j citado, Pacto Internacional de Direitos econmicos, Sociais e
Culturais, ratificado pelo Brasil em 1992, estabeleceu em seu art. 11 o direito
moradia adequada, obrigando os Estados-membros a tomarem medidas adequadas
consecuo de tal direito. Nesse sentido, o Comentrio Geral n. 4 do Comit de
Direitos econmicos, Sociais e Culturais definiu o que seria a moradia adequada. In
verbis:
Secondly, the reference in article 11 (1) must be read as referring not just to
housing but to adequate housing. As both the Commission on Human
Settlements and the Global Strategy for Shelter to the Year 2000 have
stated: "Adequate shelter means ... adequate privacy, adequate space,
adequate security, adequate lighting and ventilation, adequate basic
infrastructure and adequate location with regard to work and basic facilities -
all at a reasonable cost".12
15
pblico, delegacia, posto de sade, escola, creche, corpo de
bombeiros.13
16
3. A LUTA JUDICIAL PELA POSSE DO TERRENO
17
Internacional de Direitos Econmicos Sociais e Culturais, todos firmados pelo Brasil;
(b) violao s disposies do Cdigo de Processo Civil, pois a Construtora no
provou ter a posse do terreno, mas apenas a sua propriedade. Tampouco
individualizou o imvel onde pretendia ser reintegrada na posse e muito menos disse
da sua localizao. Os documentos juntados pela Construtora Modelo davam conta
de terreno situado no Bairro Trevo, em Olhos d'gua e na Nova Pampulha; (c)
violao ao princpio da Funo Social da Propriedade, pois o terreno se encontrava
abandonado h mais de trinta anos. Alm do mais, em relao ao mesmo terreno, a
Construtora Modelo sequer pagava impostos. A dvida de impostos para com o
Municpio de Belo Horizonte somavam, poca, cerca de 2 milhes de reais; (d)
destacava, por fim, que a deciso atingiria cerca de 4 mil pessoas, dentre as quais
quase mil crianas, sem que se soubesse onde seriam jogadas.
O citado Mandado de Segurana foi, ento, deferido liminarmente, mantendo
a posse da populao sobre o terreno. No entanto, nova reviravolta veio a ocorrer no
mbito processual. No dia 14 de abril de 2010 a Corte Superior do Tribunal de
Justia se reuniu para julgar o Mandado de Segurana impetrado por Dandara. O
relator do Mandado de Segurana, desembargador Nepomuceno Silva, que em
junho do ano anterior havia concedido a liminar para suspender o despejo, voltou
atrs e deu voto revogando sua prpria liminar e julgando improcedente o Mandado
de Segurana. Outros 11 desembargadores acompanharam o voto do relator
Nepomuceno pela reintegrao de posse. No entanto, diante do pedido de vista do
Des. Alexandre Vitor, o julgamento foi suspenso temporariamente. Em 09 de junho
de 2010, no entanto, foi denegada a segurana.
Aps inmeros recursos e tentativas de conciliao frustradas foi expedido,
em outubro de 2011, mandado de reintegrao se posse.
Para alm do processo de reintegrao de posse, a Defensoria Pblica do
estado de Minas Gerais iniciou, no dia 22 de maro de 2010, Ao Civil Pblica em
favor da Comunidade Dandara. A respectiva ao apontou como co-rus da
Construtora Modelo o Estado de Minas Gerais e o Municpio de Belo Horizonte,
tendo em vista que o direito moradia digna de responsabilidade comum de tais
entes federados, de acordo com o art. 23, inciso IX da Constituio Federal.
Retratou, assim, a omisso do poder pblico, autntico responsvel pela desditosa
18
situao que afeta indiretamente a toda sociedade, mas, de impacto muito mais
injusto e penoso aos atuais moradores da comunidade Dandara, interessados
diretos.15
Ao longo da pea inicial da Ao Civil Pblica, a Defensoria elencou, a favor
da comunidade Dandara, inmeras normas de Tratados Internacionais ratificados
pelo Brasil16, bem como o Estatuto da Cidade responsvel por elencar diretrizes
para o cumprimento da funo social por parte de propriedades urbanas - , dentre
outras legislaes nacionais.
Em 31 de maro de 2010, foi expedida pela Vara da Fazenda Pblica deciso
liminar em face da ACP garantindo a permanncia dos moradores da comunidade
Dandara. O Juiz valeu-se, para isso, do entendimento de que o direito de
propriedade no se trata de direito absoluto e no deve interpor-se dignidade da
pessoa humana, conceito que abrange o direito moradia. Afirma em seu voto que:
19
Diante disso foi deferido aos moradores da comunidade, ademais da
permanncia, a determinao de que: (a) a rea da Comunidade Dandara fosse
inscrita como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) pelo Municpio de Belo
Horizonte; (b) fosse suspenso o processo administrativo da Construtora Modelo
junto ao Municpio de Belo Horizonte para parcelamento e licenciamento do imvel;
(c) fosse instituda a Comisso para acompanhamento de conflitos possessrios de
que trata a Lei Estadual n 13.604/00, com ampla participao da Comunidade
Dandara; (d) o Estado de Minas Gerais e o Municpio de Belo Horizonte tomassem
medidas prprias para que a Comunidade Dandara tivesse acesso sade,
educao, gua, energia eltrica etc.
Importante destacar que ao final de 2011 o mandado de reintegrao de
posse foi suspenso, em razo da modificao da competncia da ao de
reintegrao de posse para a Vara da Fazenda Pblica, a fim de que corresse junto
Ao Civil Pblica.
20
As aes tipicamente possessrias dividem-se em trs: manuteno de
posse, reintegrao de posse e interdito proibitrio. O interdito proibitrio tem carter
preventivo, busca impedir que se concretize uma ameaa posse. Por sua vez, a
manuteno e a reintegrao de posse visam, respectivamente, manter a posse em
caso de turbao e restituir a posse em caso de esbulho. Conforme j relatado, no
caso em comento a Construtora Modelo ajuizou ao de reintegrao de posse;
considerou, portanto, que sofrera esbulho. Conforme Carlos Roberto Gonalves:
18 GONALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro 5 : direito das coisas. 6. ed. So Paulo :
Saraiva, 2011. Pg. 153
19 Ibidem, pg. 141-142.
21
Il - a turbao ou o esbulho praticado pelo ru;
III - a data da turbao ou do esbulho;
IV - a continuao da posse, embora turbada, na ao de
manuteno; a perda da posse, na ao de reintegrao.
20 WAGNER JUNIOR, Luiz Guilherme da Costa. A ao civil pblica como instrumento de defesa da
ordem urbanstica. Belo Horizonte : Del Rey, 2003. xiii. Pg. 174 e ss.
22
Primeiramente, o autor defende que o instrumento processual apto para
discusses envolvendo a implementao de polticas pblicas. A despeito dos
argumentos contrrios que entendem tal possibilidade enquanto usurpao de
poderes, alega que o legislador constituinte conferiu verdadeiros direitos ao cidado,
dentre os quais o direito uma ordem urbanstica equilibrada; na medida em que a
violao de direitos enseja a tutela judicial, negar tal tutela seria negar a existncia
de tais direitos.
Nesse sentido, verificamos que, no caso em comento, a Ao Civil Pblica
ajuizada foi deferida liminarmente, sendo ordenada a inscrio da rea da
Comunidade Dandara como Zona Especial de Interesse Social, bem como a tomada
de medidas apropriadas para que a Comunidade tivesse acesso a servios
fundamentais como gua, educao e energia eltrica.
Conforme Ada Pellegrini:
21 GRINOVER, Ada Pellegrini, apud WAGNER JUNIOR, Luiz Guilherme da Costa. Op. Cit., pg. 177
23
4. O FUTURO DE DANDARA
22 SHAFER, Gilberto. Usucapio especial Urbana: da Constituio ao Estatuto da Cidade. In: Direito
moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade: diretrizes, instrumentos e processos de
gesto. Org: Betnia de Moraes Alfonsin e Edsio Fernandes. 2. tiragem, Belo Horizonte: Frum,
2006. Pg.122.
24
menos cinco anos. Cabe, assim, analisar uma segunda possibilidade de
regularizao fundiria da Comunidade Dandara.
4.1.2 Desapropriao
Art. 5
XXIV - a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por
necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante
justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos
previstos nesta Constituio;
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
()
3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com
prvia e justa indenizao em dinheiro.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica
para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal,
do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com
prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais.
25
concernentes melhoria das condies de vida e diminuio das desigualdades. 23
Tais formas de desapropriao em nada se relacionam com a destinao correta da
funo social.
No entanto, uma quarta forma de desapropriao se d na forma de sano,
como ltimo recurso diante do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado. Regulada no Estatuto das Cidades, a desapropriao-sano se d aps
decorridos cinco anos de cobrana de IPTU progressivo sem o devido cumprimento,
por parte do proprietrio, do dever de parcelar, edificar ou utilizar. Tal medida
constitui exceo desapropriao prevista no art. 5 da Constituio Federal, visto
que a indenizao no mais ocorre em dinheiro, mas em ttulos da dvida pblica.
No caso do terreno ocupado pela Comunidade Dandara, sua no-utilizao
autorizava a edio de lei especfica determinando a utilzao, bem como a
aplicao de IPTU progressivo e, posteriormente, a desapropriao. Todavia, ao que
consta, as primeiras providncias no foram tomadas, tornando invivel a
desapropriao-sano.
Ainda possvel, porm, que se proceda desapropriao por interesse
social. De acordo com Nelson Saule Junior:
23 MUKAI, Toshio. Temas atuais de direito urbanstico e ambiental. Belo Horizonte; Frum, 2004.
Pg. 122-123.
24 SAULE JUNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto
Alegre : Fabris, 2004. Pg. 284.
26
parcelamento, ocupao e uso do solo, subdivindo-se nas seguintes
categorias:
I - ZEISs-1, regies ocupadas desordenadamente por populao de
baixa renda, nas quais existe interesse pblico em promover
programas habitacionais de urbanizao e regularizao fundiria,
urbanstica e jurdica, visando promoo da melhoria da qualidade
de vida de seus habitantes e a sua integrao malha urbana; (...)
27
CONSIDERAES FINAIS
28
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
GONALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro 5 : direito das coisas. 6. ed. So
Paulo : Saraiva, 2011, 659 p.
29
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3.ed. So Paulo:
Malheiros, 1998. 270 p.
http://sul21.com.br/jornal/2012/03/ocupacao-dandara-afirma-vai-resistir-a-tentativas-
de-reintegracao/; acesso em 23 de junho de 2012, s 10h30min.
30
ANEXOS
31
32
CRDITO: Cyro Almeida (http://www.cyroalmeida.com)
33
B) Nota Sociedade: 'Despejo no. Com Dandara eu luto!'
34
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36
C) Projeto Comunidade Dandara
37